Albert Hirschman en Colombia y La Planeación Del Desarrollo

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Carlos Caballero Argez Albert Hirschman en Colombia y la planeacin del desarrollo Desarrollo y Sociedad, nm. 62, julio-diciembre, 2008, pp. 165-202, Universidad de Los Andes Colombia
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Desarrollo y Sociedad, ISSN (Versin impresa): 0120-3584 revistadesarrolloysociedad@uniandes.edu.co Universidad de Los Andes Colombia
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DESARROLLO Y SOCIEDAD
PRIMER SEMESTRE DE 2008, PP . 165-199. ISSN 0120-3584.
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Albert Hirschman en Colombia y la planeacin del desarrollo Albert Hirschman in Colombia and development planning
Carlos Caballero Argez*
Resumen
Este ensayo se reere a los ejercicios de diagnstico y formulacin de estrategias de inversin pblica en Colombia en los aos cincuenta del siglo XX. Se hace un recuento de los antecedentes del Informe del Consejo Nacional de Planicacin correspondiente al ao de 1952, que cont con la asesora de Albert Hirschman (quien residi en Colombia entre 1952 y 1956) y se describen y analizan los principales aspectos del mismo. A lo largo del ensayo se detecta la manera en la cual Hirschman fue construyendo las ideas centrales de su libro La estrategia del desarrollo econmico, publicado en los Estados Unidos en 1958. El artculo concluye con un comentario sobre la necesidad que tiene
Director de la Escuela de Gobierno Alberto Lleras Camargo de la Universidad de los Andes. Texto de la presentacin en la conferencia La Estrategia del Desarrollo Econmico de Albert Hirschman, organizada por la Facultad de Economa de la Universidad de los Andes y el Banco de la Repblica, el 5 de junio de 2008 en Bogot. Agradezco la colaboracin de Alfonso Amaya Parra, asistente de investigacin de la Escuela de Gobierno, lo mismo que la de Adalgisa Abdala de la direccin del Departamento de Documentacin y Editorial del Banco de la Repblica, quien logr encontrar en los archivos del banco y del Ministerio de Hacienda algunos de los documentos elaborados por Albert O. Hirschman durante su estada en Colombia. Los comentarios de Jos Antonio Ocampo a la versin de este documento que se present en la conferencia permitieron corregir a tiempo algunos errores e interpretaciones, por lo cual estoy muy agradecido.
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Albert Hirschman en Colombia y la planeacin del desarrollo

Carlos Caballero Argez
Colombia de aplicar los principios conceptuales heredados de Albert Hirschman en su proceso de planeacin del desarrollo Palabras clave: inversin pblica, Hirschman, planeacin del desarrollo. Clasicacin JEL: N16, O21. Abstract This essay refers to the experience of analysing the economy and designing estrategies of public investment in Colombia during the middle of the twentieth century. The story of the planning efforts undertaken in the country before the Report of the Planning National Council of 1952, in whose preparation Albert Hirschman (who lived in Colombia between 1952 and 1956) participated, and the main elements of the Report, are recounted. In the pages of this essay it is possible to detect the way in which Hirschman built the central ideas of his book The Strategy of Economic Development, published in the United States in 1958. The essay concludes with a comment about the present need of Colombia to apply the conceptual principles elaborated by Hirschman, which constitute his main legacy for the developing countries. Key words: public investment, Hirschman, development planning. JEL Classication: N16, O21.
Introduccin
Albert O. Hirschman fue un intelectual del desarrollo. Ms que un economista que lo fue interesado en aplicar tcnicas y modelos econmicos a la solucin de los problemas del desarrollo, Hirschman era un pensador. Un individuo con un capital intelectual superior que a travs de sus escritos y de su participacin en debates acadmicos ejerci una marcada inuencia en la manera de entender la complejidad del desarrollo. Igualmente, lo hizo en disenso con frmulas de la poca como la planeacin integral o el crecimiento equilibrado que eran, adems, imposibles de aplicar en la realidad.
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Colombia fue el primer pas del mundo en desarrollo en el cual Hirschman se aproxim a los problemas de desarrollo. Su experiencia en el pas, en donde residi por casi cinco aos, fue importante para la elaboracin de su libro The strategy of economic development, de cuya publicacin se estn celebrando cincuenta aos. Por su origen, su formacin, su trayectoria y su extraordinaria cultura, el joven Hirschman era un excelente candidato para convertirse en un intelectual. Nacido en Berln en 1915 en el seno de una familia juda, estudi en el Liceo Francs de esa ciudad y posteriormente estuvo en Pars, Londres y Trieste, ciudades en las cuales realiz estudios de economa, que concluyeron en un doctorado en la Universidad de Trieste. Sin embargo, en 1936, antes de trasladarse a esta ltima ciudad, se incorpor al ejrcito republicano espaol, lo cual habra de valerle en 1996 el reconocimiento de la nacionalidad espaola. En 1938 volvi a Francia, en Marsella ayud a muchos judos a salir de Europa y en 1941 lleg a los Estados Unidos, huyendo de la persecucin del rgimen de Vichy en Francia1. En Estados Unidos Hirschman inici su vida acadmica en la Universidad de Berkeley, en California, y escribi su primer libro, National power and the structure of foreign trade, que concluy antes de enrolarse en el ejrcito estadounidense y el cual se public una vez nalizada la Segunda Guerra Mundial. Entre 1946 y 1952 Hirschman se vincul como economista en el Banco de la Reserva Federal de los Estados Unidos; su trabajo se concentr en los problemas de la reconstruccin econmica y la cooperacin de la posguerra en Europa Occidental. Esta experiencia, en Washington, lo inclin al pensamiento crtico y a la bsqueda de posiciones no dogmticas ni doctrinarias en las recomendaciones de poltica econmica. La actitud crtica de Hirschman se deriv de observar que los economistas que desarrollaban las ideas del Plan Marshall se tomaban a s
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Los datos biogrcos de Hirschman se tomaron de Furi-Blasco Elies, Albert O. Hirschman y el camino hacia el desarrollo econmico-Una antologa de ensayos anteriores a La estrategia del desarrollo econmico.Ciudad de Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1998.
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mismos demasiado en serio y comenzaron a creer exageradamente en sus proyecciones sobre el comportamiento de la macroeconoma de pases como Italia, a pesar de la poca extensin de nuestro conocimiento. Esto les condujo, segn el mismo Hirschman, a tratar de que sus estimaciones se volvieran ciertas y a presionar a los gobiernos para que implantaran los programas y las polticas internas acordes con sus puntos de vista. Este asunto le repugnaba, fundamentalmente porque haba conocido de cerca la situacin italiana de la segunda mitad de los aos treinta, lo cual gener su desconanza respecto a los controles, las asignaciones y los planes grandilocuentes de tiempos de paz2. Entonces, hizo su aparicin el intelectual, en contraste con el tecncrata, que tuvo en cuenta las dimensiones polticas de los fenmenos econmicos. No acept las posiciones tomadas de antemano, critic las prescripciones ortodoxas de poltica por considerarlas polticamente ingenuas, socialmente peligrosas y econmicamente contraproducentes a largo plazo, desde cualquier punto de vista, y busc su propia visin dentro de la economa del desarrollo, distante de la ortodoxia y de la heterodoxia3. En la ltima parte de su estada en Washington, Hirschman public unos primeros escritos sobre desarrollo econmico en los cuales analiz la relacin entre la industrializacin, el comercio exterior y los mercados de los pases industrializados4.
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Hirschman Albert O., Confesin de un disidente: Revisin de La estrategia del desarrollo econmico, en Hirschman, Albert O., Enfoques Alternativos sobre la Sociedad de Mercado y Otros Ensayos Ms Recientes. Ciudad de Mxico: Fondo de Cultura Econmica, 1989, p. 14. Furi-Blasco Elies, op. cit. p. 11. El mismo Hirschman cuenta que en Washington se cans de la polmica sobre la Unin Europea de Pagos y que sus intereses se inclinaron hacia otras reas a las cuales no les haba dedicado suciente atencin, tales como el problema del desarrollo de los pases atrasados. Ver Hirschman Albert O., Crossing boundaries- selected writings. Nueva York: Zone Books, 1998, p. 80 (traduccin propia). En otro documento, Hirschman comenta que fue a Colombia sin haber ledo mucho de lo que se haba publicado sobre el desarrollo hasta aquel entonces, aunque haba participado en una conferencia celebrada en la Universidad de Chicago, en 1951, que fue notable principalmente por la participacin activa de algunos eminentes antroplogos y porque sta fue la ocasin en que Alexander Gerschenkron revel su obra maestra: Economic Backwardness in Historical Perspective [] La conferencia estimul mi inters en los problemas del desarrollo. Hirschman Albert O., Confesin de un disidente: Revisin de La estrategia del desarrollo econmico, op. cit. p.13.
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A principios de 1952 Hirschman se traslad a Colombia. El Banco Mundial recomend su nombre al Gobierno colombiano para que ocupara el cargo de asesor econmico y nanciero del recin creado Consejo Nacional de Planeacin. Su contrato fue directamente con el Estado y no con el Banco Mundial, aunque, en sus propias palabras: El resultado fue una ambigedad administrativa que me dio cierta libertad de accin. Me empleaba el gobierno colombiano, pero, era obvio, que yo tena cierto tipo de relacin con el Banco Mundial, el cual, en primer lugar, haba tomado parte activa en la organizacin del Consejo Nacional de Planeacin y luego, en reclutarme para ste5. Hirschman fue asesor del Gobierno entre 1952 y 1954 y, posteriormente hasta 1956, ejerci como consultor privado en Colombia. Abri su propia ocina, Albert Hirschman, asesor econmico y nanciero. Segn sus propias palabras, trabaj mucho, al inicio para compaas, bancos y empresas estatales que trataban de obtener nanciacin y prstamos del Banco Mundial. Ms tarde elaborando estudios de mercado para empresas privadas. Tena un socio y unos pocos empleados6. A continuacin se hace un recuento de los antecedentes del Informe del Consejo Nacional de Planicacin de 1952, que cont con la asesora de Hirschman; se describen los aspectos esenciales del mismo y luego se analizan tanto el concepto de planeacin de Hirschman como sus diferencias frente a las tcnicas de planicacin sugeridas por la CEPAL en los aos cincuenta7. El documento concluye con una seccin en la cual se hace un llamado a recuperar en Colombia los principios de Hirschman sobre la funcin de la planeacin, derivados de su propia experiencia en el pas entre 1952 y 1956.
Hirschman Albert O., Confesin de un disidente: Revisin de La estrategia del desarrollo econmico, op. cit. p. 15. Hirschman Albert O. Crossing boundaries- selected writings, op. cit. p. 82. Consejo Nacional de Planicacin, Informe Anual, 1952, Bogot, Imprenta Nacional, 1953
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I. La misin del Banco Mundial

La primera misin internacional del Banco Mundial se realiz en Colombia, dirigida por Lauchlin Currie. La misin surgi de las conversaciones que sostuvieron, a nes de 1948, John McCloy, entonces presidente del Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento en la actualidad Banco Mundial y Emilio Toro, en ese momento director ejecutivo del banco en representacin de Colombia. Se buscaba formular las bases de un programa coherente y global de desarrollo para el pas. En julio de 1949 la misin lleg a Colombia, en donde permaneci hasta noviembre de ese ao, y entreg su informe al Gobierno el 27 de julio de 1950, unos das antes de la posesin como presidente de la repblica de Laureano Gmez. En lo fundamental, el propsito de la misin fue realizar un diagnstico exhaustivo del estado de la economa colombiana y de sus diferentes sectores productivos que culminara en un programa de inversiones anuales durante cinco aos, equivalente, aproximadamente, al PIB colombiano de 1950. Cada ao se invertira un 20% del PIB, sumando las inversiones privadas y las pblicas. El 30% de la inversin total se destinara a la infraestructura de transportes, un 22% a la construccin de vivienda, cerca de 15% a la industria y un 10% tanto a la agricultura como a los servicios pblicos y la energa8. Este primer ensayo de planeacin econmica en Colombia fue exitoso. El informe de la misin fue ampliamente estudiado tanto en los crculos gubernamentales como en los empresariales y su mayor valor radic, tal vez, en mostrar a la primera generacin de economistas colombianos cmo la teora y el anlisis econmico podran aplicarse al estudio de los problemas especcos de su propia economa e introducir a quienes formulaban las polticas, a la economa moderna9.
Banco de la Repblica, Bases de un programa de fomento para Colombia, informe de una misin dirigida por Lauchlin Currie y auspiciada por el Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento en colaboracin con el Gobierno de Colombia. Bogot, 1951, p. 689. Urrutia Miguel, The changing nature of economic planning in Colombia, Inter-American Development Bank, Reprint Series, No. 189, p. 165, sin fecha.
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Una de las recomendaciones del informe fue realizar estudios intensivos para renar la naturaleza y la magnitud del programa general y sus partes componentes y la adopcin de las medidas necesarias para realizarlo, cuando se adopte10. En efecto, algunas de sus propuestas de carcter scal se llevaron a la prctica, convirtindose en leyes, lo mismo que las sugerencias de reforma de la administracin pblica. La lista de proyectos de inversin contemplados por la misin despert el inters del Banco Mundial y de otras agencias de ayuda externa, lo que facilit el acceso de Colombia a recursos externos de nanciacin para el desarrollo11. La misin sugiri, adems, que la funcin de evaluar esos estudios y asesorar al presidente de la repblica en las decisiones relacionadas con los proyectos de inversin pblica a ejecutar por parte del Gobierno podra ser desempeada por una ocina permanente de planeacin econmica, establecida como dependencia asesora, dentro del despacho del Presidente de la Repblica. La calidad de sus consejos al presidente y la naturaleza de su contribucin dependeran de la eciencia tcnica de quien liderara la nueva entidad. Se recomend, tambin, que la ocina propuesta dirigiera el desarrollo de los planes y programas en todos los niveles del gobierno y coordinara la ayuda tcnica extranjera12.
II. El Comit de Desarrollo Econmico

En lnea con las recomendaciones anteriores, el presidente Gmez procedi rpidamente (Decreto 2838 de 1950, primero de septiembre de 1950) a crear una comisin que se encargara de estudiar el informe de la misin del Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento, a la cual denomin Comit de Desarrollo Econmico. Este comit, conformado por hombres de empresa de diferentes regiones del pas, en
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Banco de la Repblica, op. cit. p. 706. Urrutia Miguel, op. cit. p. 165. De acuerdo con Urrutia, aunque al inicio de la Misin el Banco Mundial haba aprobado un esquema de planicacin integral, en 1952 decidi que solamente nanciara proyectos productivos [] y limit sus crditos al componente en moneda extranjera de los proyectos tradicionales de infraestructura. Banco de la Repblica, op. cit. pp. 706, 707.
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el curso de nueve meses present dieciocho informes sobre diferentes temas al Gobierno por conducto de los ministros respectivos y entreg su informe nal en agosto de 1951, subrayando que su programa deba considerarse como suplemento de aquel propuesto por la misin del Banco Mundial13. En trminos generales, el Comit de Desarrollo Econmico busc recomendar polticas y acciones que permitieran elevar el nivel de la produccin per cpita y el consumo de bienes y servicios de los colombianos. Al mismo tiempo, intent garantizar que dicho incremento pudiera ser disfrutado mediante el mejoramiento de las condiciones de educacin y salud de toda la poblacin. En trminos especcos, el comit hizo un esfuerzo por sugerir soluciones nacionales para los problemas nacionales, con nfasis en varios aspectos: la inversin en infraestructura para dotar a Colombia de un adecuado sistema de transportes e integrar el mercado nacional; la utilizacin eciente de las tierras y el fomento agrcola; la necesidad de adoptar una serie de reformas para lograr la expansin de la industria; la estabilidad econmica como condicin para el xito de cualquier programa de desarrollo econmico, advirtiendo que la inacin no poda considerarse como medio apropiado para el desarrollo econmico; la necesidad de un tipo de cambio libre y de una absoluta libertad en el movimiento internacional de capitales nacionales y extranjeros; y por ltimo, el incremento del gasto pblico en higiene, educacin, vivienda de bajo costo y servicios de energa elctrica, acueductos y alcantarillado14. El comit ajust los clculos de inversin del informe de la misin del Banco Mundial, actualizndolos para 1953, pero mantuvo su composicin sectorial y le otorg prioridad a la inversin en transportes,
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Comit de Desarrollo Econmico, Informe nal-Septiembre 1950-agosto 1951. Bogot: Imprenta del Banco de la Repblica, agosto de 1951. El comit estuvo integrado por Martn del Corral, Alfredo Garca Cadena, Rafael Obregn, Juan Pablo Ortega, Pedro Nel Ospina Vsquez y Emilio Toro. Lauchlin Currie fue consejero, Jaime F. Crdoba, secretario y Jorge Franco Holgun, jefe de estudios tcnicos. Comit de Desarrollo Econmico, op. cit. pp. 18,19,20,21,22.
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vivienda, industria y agricultura15. Y, en las conclusiones de carcter general, recomend reorientar el gasto pblico e inuenciar el privado para incrementar las inversiones en actividades que favorecieran el bienestar social, tales como la agricultura, la industria, la vivienda barata, los transportes, la educacin, la higiene y los servicios pblicos, al mismo tiempo que deberan desalentarse, en el sector privado, los gastos en el comercio, la construccin de residencias suntuosas, la importacin de artculos suntuarios y los aumentos de inventarios16. El comit rearm la propuesta de la misin sobre la necesidad de que existiera una entidad central de planicacin para que coordinara los diversos programas provenientes de los ministerios y las entidades gubernamentales y les diera forma coherente dentro de la uniformidad de criterio que debe prevalecer respecto de la economa nacional. Se resalt adems que, siendo el presidente de la repblica el Jefe de Planicacin Econmica, responsable de la orientacin del programa econmico general para el pas, resultaba evidente que para desempear tan importantes funciones necesita la asistencia de tcnicos cuya experiencia e imparcialidad garanticen el acierto17. El informe del comit termin, entonces, proponiendo la creacin de la Ocina de Planicacin de la Presidencia de la Repblica y enumerando las funciones que sta debera realizar. Entre otras, el estudio de la situacin econmica; la consejera permanente al Gobierno en cuanto a las prioridades de inversin en proyectos o sectores de la economa y el impacto de la poltica macroeconmica (scal, monetaria y cambiaria) sobre la estructura econmica del pas; la coordinacin de los programas econmicos preparados por el Gobierno; el control de la asistencia tcnica extranjera; la informacin y coordinacin con las instituciones econmicas internacionales y los inversionistas ex-
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Urrutia comenta en su ensayo que el trabajo ms productivo del comit se realiz en el campo de los transportes, en parte por el dinamismo del ministro de Obras Pblicas y tambin por la alta probabilidad de que los proyectos que aprobara el comit obtuvieran nanciacin del Banco Mundial para su ejecucin. Urrutia Miguel, op. cit. p. 165. Comit de Desarrollo Econmico, op. cit. p. 254. Comit de Desarrollo Econmico, op. cit. p. 261
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tranjeros; y la organizacin adecuada de la generacin de estadsticas nacionales18. Para dirigir la ocina, el informe sugiri la contratacin de un colombiano sobresaliente, ampliamente conocedor de los problemas econmicos nacionales e internacionales y de las tcnicas de planicacin, anotando que este individuo requerira de la asesora de expertos colombianos en diversos ramos de la actividad econmica y que, mientras se organizaba la ocina, se podran obtener los servicios de un tcnico extranjero de reconocida prestancia internacional y de los asesores necesarios para su buen desarrollo19.
III. El Consejo Nacional de Planicacin y el nico Informe Anual (1952)

La Ocina de Planicacin de la Presidencia de la Repblica fue creada mediante el Decreto Ley No. 1928 de 1951. Para dirigirla se design al Consejo Nacional de Planicacin a principios de 1952 (Decreto No. 0389 de 1952), integrado por tres miembros de libre nombramiento y remocin por parte del presidente de la repblica: Emilio Toro, quien ejerci como su presidente, Rafael Delgado Barreneche, primer ministro de Hacienda de la administracin Gmez y Jess Mara Marulanda, tambin ex ministro de Hacienda. El primer secretario del consejo fue Jorge Meja Palacio, quien en septiembre de 1952 se retir para ocupar la gerencia de la Asociacin Nacional de Exportadores de Caf y fue reemplazado por Gilberto Arango Londoo. En la introduccin del primer Informe Anual del Consejo Nacional de Planicacin, correspondiente al ao de 1952, enviado al Presidente Roberto Urdaneta Arbelez en febrero de 1953, se inform que
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Urrutia cuenta que el informe del Comit de Desarrollo Econmico condujo a que el Gobierno aceptara la necesidad de una devaluacin del peso y que el Comit convenci al Presidente de adoptar una devaluacin mayor a la que inicialmente haba estado dispuesto a propiciar, por razones polticas [] la devaluacin se realiz en un momento en el cual la sobrevaluacin de la tasa de cambio no haba causado problemas serios de balanza de pagos y tuvo efectos bastante positivos. Urrutia Miguel, op. cit. p. 166. Comit de Desarrollo Econmico, op. cit. p. 263.
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para la asesora tcnica y econmica el consejo haba contado con la colaboracin del Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento, el cual haba recomendado la contratacin del experto seor Albert O. Hirschman, quien prest sus servicios como Tcnico en Poltica Econmica y Monetaria y que tambin se haba vinculado al consejo, como director de programas, el seor Jaques Torfs, enviado por el banco para asesorar a la entidad en materia de planicacin. Se anot que el consejo mantuvo permanente contacto con el banco; que esta institucin ha demostrado gran inters en el buen xito de las labores de planicacin y que el seor Lauchlin Currie ha prestado sus servicios al Consejo a travs de estudios especiales que ha hecho sobre planicacin regional20. Por contrato rmado con el Gobierno, el Banco de la Repblica suministr las ocinas y todo lo requerido por el consejo y sus asesores para su funcionamiento. El consejo present al presidente de la repblica trece informes, en los cuales formul recomendaciones sobre una serie de aspectos que consider de vital inters para el desarrollo de la economa nacional. Adems de referirse a la situacin econmica en su conjunto, la monetaria, la cambiaria y al presupuesto para 1953, los reportes tuvieron que ver con temas entre los cuales vale destacar los relacionados con la evolucin del ingreso nacional y con los proyectos del ferrocarril del Valle del Magdalena, la Corporacin de Aeropuertos, la Ocina Reguladora de Servicios Pblicos y el Instituto Nacional de Parcelaciones, Colonizaciones y Defensa Forestal21. El informe anual del consejo se dividi en dos partes. Una referida a la poltica econmica y otra, a la planicacin. La primera consta, adems, de secciones sobre poltica monetaria; poltica bancaria y de fomento agrcola e industrial a travs del crdito; poltica cambiaria; y poltica presupuestal, tributaria y de deuda pblica. En la segunda, a ms de mencionar los programas generales y especcos de inversin,
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Citas tomadas de Consejo Nacional de Planicacin, Informe Anual, 1952, op.cit, pp. 7, 8. Pero la lista de temas tratados por el consejo es amplia. Adems de los reportes arriba mencionados, se elaboraron otros sobre el Instituto Nacional de Aprovechamiento de Aguas y Fomento Elctrico, las operaciones de la Caja Agraria, el desarrollo del departamento del Atlntico, el Tratado de Aviacin con los Estados Unidos, el diferencial cafetero, los sistemas para el pago de impuestos nacionales, y el fomento, la cra y el levante de ganado. Ibid. p. 10.
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hay una seccin sobre el ingreso nacional y la estadstica, a la cual el consejo otorg importancia especial. En sta, no solamente se revisaron las estadsticas sobre la trayectoria del ingreso desde 1938, sino que se incluyeron estimativos de la distribucin del ingreso entre grupos econmico-sociales y de su distribucin regional22. Transcurridos los dos aos del contrato con el Gobierno, Hirschman decidi no renovarlo por otros dos, pero permanecer en Colombia. El Consejo Nacional de Planicacin se desintegr a raz del golpe militar del general Rojas Pinilla en junio de 1953, evento que result frustrante para Hirschman, adems de que tuvo conictos con otros consultores americanos y, especialmente con uno, Lauchlin Currie, un canadiense que haba formado parte del equipo de cerebros de Roosevelt y era un hombre de considerable inteligencia23. Un buen da, estando en Colombia, Hirschman recibi una invitacin para asistir a una conferencia en el MIT (con la presencia de Max Millikan y Walt Rostow), en donde present un documento sobre desarrollo econmico, basado en sus observaciones sobre Colombia y al cual se har referencia ms adelante. Este trabajo despert mucho inters por lo cual la gente comenz a prestarme atencin24. Dos aos ms tarde fue invitado a pasar un ao completo en la Universidad de Yale para escribir sobre su experiencia colombiana.
A. El diagnstico de la economa y las recomendaciones de poltica econmica

El informe de ms de cincuenta pginas describe la situacin de la economa colombiana en los primeros aos de la dcada de los cincuenta. Fueron aos de un alto crecimiento econmico y baja inacin, por lo
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El anlisis del ingreso nacional del informe se bas en los clculos sometidos al consejo por el economista Jaques Torfs. Se trata de una contribucin estadstica de la mayor importancia. Ibid. p. 42. Hirshman Albert O., Crossing boundaries- Selected writings, op. cit. p. 81. Hirschman comenta que Currie haba sido el lder de la Misin del Banco Mundial y haba decidido quedarse en Colombia. Tena problemas con el Committee on Un-American Activities, fue acusado de ser comunista y decidi no regresar a los Estados Unidos. Muri en Colombia cuando tena ms de noventa aos. Ibid. p. 82.
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cual hace un llamado a mantener la estabilidad monetaria y a evitar un resurgimiento de la inacin25. Es interesante que, si bien justic la expansin elevada de los medios de pago durante 1952 (17%), tambin manifest la preocupacin por la eventual presencia de un potencial inacionista que podra transformarse en inacin de facto, con un cambio en las expectativas de los inversionistas. Adems, fue clara la inquietud por el crecimiento de los prstamos del Banco de la Repblica al sector cafetero y la estacionalidad de los mismos a lo largo del ao, lo mismo que por la amplitud de los cupos de redescuento para los bancos comerciales y la expansin de los crditos otorgados al Banco Popular y la Caja Agraria.
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El informe abunda en anotaciones sobre los benecios de una inacin baja y relaciona este fenmeno con la conanza en la moneda y el incremento del ahorro nanciero. As, por ejemplo, se arma que durante la inacin todos tratan de gastar o invertir sus ingresos lo ms rpidamente posible, as como la restauracin de la estabilidad de los precios estimula a las gentes a conservar el dinero en los bancos y en cartera, especialmente si se espera la baja de algunos precios. Y ms adelante, se dice que el aumento de la conanza en la moneda durante los dos aos de estabilidad de los precios resulta claramente del ascenso muy satisfactorio de los depsitos de ahorro, que durante este perodo han subido en 68.5 millones de pesos, en comparacin con un promedio de 6 millones, en los cinco aos precedentes de inacin de post-guerra. Consejo Nacional de Planicacin, op. cit. p. 12.
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En la parte sobre la poltica monetaria se consign un prrafo con algunas consideraciones sobre el equilibrio de la economa, que recuerdan escritos posteriores de Hirschman: Una condicin primordial para el desarrollo armnico de los recursos nacionales es la estabilidad monetaria. Desde este punto de vista se puede pensar que la tarea del Consejo ha sido muy fcil puesto que ha empezado a funcionar dentro de un clima de estabilidad de precios en el exterior y en el pas. Sin embargo, los perodos de estabilidad y equilibrio econmico generalmente no son la consecuencia de que todas las series econmicas se muevan en direccin horizontal; el equilibrio es ms bien el producto de fuerzas complejas que someten la economa a presiones opuestas con el resultado de que ninguna logra obtener la primaca. Por esta razn los perodos de estabilidad se caracterizan, generalmente, por las ms grandes divergencias de juicio sobre las perspectivas econmicas y consecuentemente, sobre la poltica econmica adecuada a las diversas circunstancias. Esto es precisamente lo que ha ocurrido
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el ltimo ao en Colombia, donde tanto la inacin como la deacin han tenido sus profetas26. En el informe sobresalen aspectos que vendran a desarrollarse en el pas aos ms tarde. Se reconoci, por ejemplo, la nociva dependencia de las exportaciones de caf, anotndose que este fue uno de los asuntos que ha merecido ms atencin del Consejo, por lo cual ha establecido la ms alta prioridad para los proyectos que puedan conducir a una diversicacin de las exportaciones colombianas27. Se puso en duda, sin embargo, que la jacin de un precio muy remunerativo, fundado solamente en el mecanismo de cambio, baste para desarrollar una cuantiosa produccin de nuevos artculos de exportacin, lo cual requerira, ms bien, de estudios tcnicos de los productos y mercados y un conjunto cuidadosamente planeado de esfuerzos del Estado y de los particulares en tal sentido28. Fue as que se consider que la ganadera representaba una de las mayores y ms inmediatas posibilidades para diversicar las exportaciones en los prximos aos, lo mismo que el desarrollo de una industria de exportacin de productos forestales. En ambos casos, el consejo solicit la asistencia tcnica de expertos extranjeros. Con respecto a la industria manufacturera, el consejo no estim necesario elaborar un programa detallado de inversiones generales, por considerar que dichos programas deben contemplarse solamente en los campos en que no sea sucientemente activa la iniciativa privada. En cambio, fue claro en que el aprovechamiento adecuado de energa es condicin fundamental para que continen los progresos econmicos registrados en Colombia en los ltimos quince aos y en lo relacionado con la industria del carbn comenta que se discutieron detenidamente con el gerente del Instituto de Fomento Industrial, los proyectos de desarrollo de las carboneras de Cali y de El Cerrejn, por la conviccin de que dichos planes son de gran importancia no solamente para el abastecimiento del pas en combustibles slidos sino
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Consejo Nacional de Planicacin, op. cit. pp. 11, 12. Consejo Nacional de Planicacin, op.cit. p.25. Consejo Nacional de Planicacin, op. cit. pp. 20, 25.
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tambin para establecer una nueva industria de exportacin y para el desarrollo de industrias subsidiarias29. En otro orden de ideas, el de las instituciones nancieras, el informe menciona en primer lugar la propuesta del director de la Caja Colombiana de Ahorros en el sentido de organizar en el pas un sistema de ahorro y vivienda, al cual el consejo vea con buenos ojos, aunque dijo no haberse formado una opinin denitiva sobre las modalidades ms convenientes de esta reforma, puesto que le parece que el problema de la vivienda en Colombia necesita un estudio general30. Veinte aos ms tarde nacera el sistema de ahorro y vivienda en valor constante. En relacin con la nanciacin de largo plazo para el sector industrial, estaban en el ambiente, despus de la misin del Banco Mundial y la reforma nanciera de 1951, los crditos de largo plazo de los bancos a tasas de inters inferiores a las del mercado, otorgados con base en el permiso que se les haba extendido de destinar el 10% de sus depsitos a la vista a prstamos de fomento econmico hasta con cinco aos de plazo. El consejo, entonces, se pregunt si para acelerar la transformacin de la estructura del crdito bancario no sera posible la creacin de una institucin nanciera distinta, que podra llamarse Banco o Corporacin de Fomento, que tendra como misin aportar una ayuda nanciera a mediano y largo plazo a las iniciativas privadas ms interesantes para el fomento agrcola e industrial del pas, y lleg a la conclusin de que sera muy conveniente contar con dicha institucin. Aqu estuvo el origen de las corporaciones nancieras, que empezaron a organizarse desde nales de los aos cincuenta y sobrevivieron hasta nales del siglo XX31.
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Consejo Nacional de Planicacin, op. cit. pp. 38, 39. Consejo Nacional de Planicacin, op. cit. p. 21. Consejo Nacional de Planicacin, op. cit. p. 23. En esta pgina del informe tambin se anota que el Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento se ha interesado en varios pases en la fundacin de tales instituciones, a las cuales ha facilitado prstamos para los gastos en moneda extranjera de los proyectos nanciados y que, en relacin con Colombia, el banco haba enviado a principios de 1952 a un experto nanciero, el seor Manero, para realizar un estudio a fondo del mercado colombiano de capitales que haba recomendado el establecimiento de una institucin nanciera de fomento con la condicin de que se lleve a cabo una reorganizacin del manejo de la deuda pblica y que se haga un esfuerzo por organizar un verdadero mercado de capitales.
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En la parte presupuestal, tributaria, y de endeudamiento pblico, el informe estim que el gasto del Gobierno Nacional era apenas superior al 10% del ingreso nacional, cantidad bastante baja en comparacin con otros pases con una estructura econmica semejante y propuso una serie de reformas orientadas a facilitar el anlisis econmico del presupuesto. Por ejemplo, la de presentar el presupuesto de acuerdo con el sistema de caja y no de competencia. Sugiri tambin que los planes de inversiones pblicas aprobados por el Consejo Nacional de Planicacin se convirtieran en apropiaciones para gasto de los diferentes ministerios (Obras Pblicas, Agricultura y Fomento, por ejemplo), por lo cual la intervencin del Consejo debera ser anterior a la elaboracin del Presupuesto y los anteproyectos de los distintos ministerios que se presenten al Director de Presupuesto deben reejar los programas elaborados por el Consejo32. En otras palabras, el consejo tendra la ltima palabra en la inclusin en el presupuesto de los proyectos de inversin ms importantes. En la parte correspondiente a la tributacin el informe es muy sucinto. Se concentr en sugerir que el impuesto sobre la renta fuera autoliquidado por el contribuyente y pagado en cuatro cuotas iguales durante el primer semestre del ao (la mayor parte del recaudo tena lugar en los meses de octubre y noviembre), con el propsito de suavizar su efecto contraccionista en el segundo semestre, dado que el pago de los impuestos coincida con el repago de los crditos a los cafeteros para la compra de la cosecha. Por ltimo, el informe recogi la opinin de que la composicin de la deuda pblica no conduca a la creacin de un mercado de capitales en Colombia, por lo cual estim necesario abandonar los sistemas de suscripcin forzosa y emitir, en cambio, ttulos que puedan ser verdaderamente atractivos para los inversionistas33. Una idea que solo vino a practicarse con la introduccin de los Ttulos de Tesorera, TES, en la dcada de los noventa.
32 33
Consejo Nacional de Planicacin, op. cit. p. 30. Consejo Nacional de Planicacin, op. cit. 32.
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B. El Informe Anual: La planicacin

Esta parte del informe es ms breve que la anterior y se sustenta en los programas generales y seccionales de inversin incluidos en la misin del Banco Mundial y en el reporte del Comit de Desarrollo Econmico, en donde se haba establecido la regla que determinara el monto total de inversiones en un perodo de cinco aos. En sus primeras lneas los autores del informe anotaron que la funcin primordial del Consejo Nacional de Planicacin era elaborar programas que tengan como objetivos principales la determinacin de las prelaciones que requiere el desarrollo armnico de la nacin, y el estudio de las inversiones y de las actividades privadas y pblicas que sean ms productivas para el pas y que el consejo deba inuir tambin en la orientacin de las inversiones del gobierno y en su poltica econmica general, con el n de que se establezcan las prelaciones que demandan las necesidades generales de la Nacin34. El nfasis del proceso de planeacin se coloc, entonces, en jar prioridades para la inversin tanto privada como pblica. El informe destaca que no existan proyectos de inversin preparados de una manera completa y que los programas elaborados diferan mucho entre s con respecto a sus posibilidades de ejecucin pronta y prctica. Reconoci, s, que los proyectos de obras pblicas eran los ms avanzados en su estudio, por lo cual podran llevarse a cabo de manera rpida: el plan vial, la construccin del Ferrocarril del Magdalena, la reorganizacin de los Ferrocarriles Nacionales y el plan para la Corporacin de Aeropuertos35.
34
Consejo Nacional de Planicacin, op. cit. 35. Aunque en sus escritos posteriores Hirschman se muestra partidario de establecer prioridades para la inversin pblica, tambin Currie deende la idea, como se comprob cuando asesor al Departamento Nacional de Planeacin de Colombia a principios de los aos setenta, al formularse el plan denominado Las Cuatro Estrategias que otorg prioridad al sector de construccin de vivienda como sector lder del desarrollo. En uno de los apartes del informe se anota que el Consejo estima que por el momento no se necesita ms planicacin seccional en el ramo de los transportes, por ya estarse adelantando los planes de carreteras y de ferrocarriles, lo mismo que el programa de la Corporacin de Aeropuertos y las obras portuarias y martimas recomendadas en los informes del banco y del comit. Consejo Nacional de Planicacin, op. cit. p. 38.
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En el momento de escribir el informe, el consejo se encontraba preparando planes detallados para otros sectores y haba decidido establecer prioridades para su estudio por razones de carcter macroeconmico, como la insuciencia del ahorro y el peligro de que se afectara la balanza de pagos de llegar a producirse una baja en el precio del caf. Despus de las obras pblicas, la prioridad se haba puesto en un programa de electricacin y en aquel para fomentar industrias de exportacin. Posteriormente se estudiaran los programas para vivienda, educacin, salud y servicios pblicos, considerados como fundamentales para el desarrollo del pas. El problema para hacer recomendaciones en estas reas, sin embargo, era la insuciencia de estadsticas y datos que permitieran adelantar una obra que tenga fundamentos verdaderamente tcnicos36. En cuanto a la planicacin regional, el informe da cuenta del inters del consejo en trabajar con los departamentos y sus ciudades capitales en la elaboracin de planes generales para estimular su desarrollo econmico y para lograr una mejor organizacin de sus nanzas. De esta manera, ya se haban dado pasos para realizar un estudio sobre la economa y las nanzas del departamento de Caldas para lo cual se haba encargado a Lauchlin Currie, lo mismo que para investigar las nanzas de Barranquilla estudio que posteriormente se extendi a todo el departamento del Atlntico y en el cual tambin tuvo que ver el doctor Currie. Se haba accedido, adems, a estudiar planes para los departamentos de Crdoba, Cauca y Valle del Cauca. Por ltimo, se menciona que se haba recibido una peticin del municipio de Bogot para estudiar la reorganizacin de sus nanzas pblicas y de su sistema administrativo37.
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En el informe hay una queja sobre la falta de cifras y datos que impeda revisar el plan de inversiones contenido en el informe de la misin del Banco Mundial. Especcamente se anota que el Consejo tuvo que iniciar sus estudios desde una verdadera tabula rasa, y an no dispone de cifras realmente dedignas sobre la forma como evolucionaron las inversiones nacionales en los ltimos tres aos. La falta de suciente personal subalterno y la escasez de datos estadsticos completos contribuyeron a dicultar sus labores. Consejo Nacional de Planicacin, op. cit. pp. 36, 37. Consejo Nacional de Planicacin, op. cit. pp. 41, 42.
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IV. El concepto de la planeacin de Hirschman

Aunque Hirschman no fue el nico autor del informe del consejo, se detectan en ste algunas de sus nacientes ideas sobre la accin del Estado para impulsar el desarrollo. Esas ideas fueron elaboradas posteriormente en sus ensayos y en sus diferentes libros. En lo que sigue me reero fundamentalmente a las relacionadas con la planeacin.
A. La planeacin del desarrollo

En el prrafo introductorio del captulo sobre poltica econmica del informe se arma que la planicacin en una economa basada sobre la propiedad privada es muy diferente de la planicacin de una economa colectivista, por cuanto en esta ltima quienes hacen el plan pueden impartir rdenes para que sea ejecutado en todos su detalles, mientras que en una economa libre solamente se puede seguir un procedimiento similar en el campo de las inversiones pblicas que, en Colombia, por ejemplo, apenas llegaban en 1950 al 25% de las inversiones totales en 1950. Por consiguiente, ms que una programacin detallada de gasto e inversiones, el informe parte de la base de que en una economa libre un buen trabajo de planicacin coincide, en parte, con hallar soluciones a los grandes problemas nacionales de poltica econmica que afronta el pas38. De hecho, Hirschman concluy, en Colombia, que no tena sentido elaborar programas globales integrados de desarrollo, debido fundamentalmente a que stos requeran trabajar con agregados del sistema econmico que no tienen aplicabilidad a los problemas especcos que enfrenta un planicador prctico39.
38 39
Consejo Nacional de Planicacin, op. cit. p. 11. Hirschman Albert O., Economic and investment planning: Reections based on experience in Colombia, en Hirschman Albert O., A Bias for Hope Essays on Development and Latin America, p. 44. Yale University Press, 1971. Este ensayo fue escrito para la conferencia de 1954 en el MIT y constituye el primer documento de Hirschman sobre temas generales del desarrollo econmico, segn lo cuenta l mismo en la nota de pie de pgina al inicio del texto (p. 41).
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Para Hirschman era un error despreciar la bsqueda de un conjunto de principios y de generalizaciones signicativas, que le permitieran al economista ser de utilidad para detectar y elaborar proyectos especcos de inversin, prometedores para el desarrollo40. En contraste, la planeacin integrada era, en su opinin, poco creativa y un esfuerzo al cual los economistas nada tenan para contribuir. Lo nico que saba un economista, en su concepto, era que tanto la educacin como el transporte eran importantes para el desarrollo; pero determinar cuntos recursos dedicar a un sector o al otro, en un plan de desarrollo, era algo que deba decidirse de manera intuitiva y arbitraria41. Este criterio constituy lo que el mismo Hirschman habra de considerar aos ms tarde como una rebelin contra la misin que le haba sido encargada en Colombia. De acuerdo con su propia crnica, su inclinacin natural al aceptar el viaje a Colombia haba sido la de participar en persona en varios problemas concretos de poltica econmica, con la intencin de aprender todo lo posible acerca de la economa colombiana y con la esperanza de contribuir de manera marginal a la elaboracin de su poltica. Sin embargo, en el Banco Mundial queran que tomara la iniciativa, en cuanto fuera posible, y formulara algn plan ambicioso de desarrollo econmico que promoviera inversin, ahorro interno, desarrollo, y atrajese la ayuda exterior hacia la economa colombiana en los aos siguientes, lo cual supuestamente era sencillo para expertos que dominaran la nueva tcnica de la programacin42. Hirschman, sin embargo, se resista a quedar relegado a este tipo de actividad programadora, por considerar que: Habiendo ya profundizado en algunos de los verdaderos programas del pas, consider que una de las cosas que menos
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Ibid. p. 44. Ibid. p. 45. Al parecer, segn Hirschman, ya exista un conocimiento adecuado an sin un estudio minucioso del medio local del nivel probable de la tasa de ahorro y de la relacin capital/trabajo, y esas estimaciones, aunadas a las ltimas cuentas del ingreso nacional y de la balanza de pagos del pas, produciran todas las cifras necesarias. Hirschman Albert O., Confesin de un disidente: Revisin de La estrategia del desarrollo econmico, op. cit. p. 15.
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necesitaba Colombia era un plan de desarrollo sinttico, compilado sobre la base de estimaciones heroicas. Aquello era una repeticin, en circunstancias mucho menos favorables (la calidad de las cifras era mucho ms pobre), de lo que ms me haba disgustado al trabajar en el Plan Marshall43. Una cosa s lo preocupaba: que no hubiera ningn colombiano que conociera la nueva economa del crecimiento, a pesar de que los colombianos estaban luchando y enfrentndose a sus propios problemas en muchos campos mediante una gran cantidad de decisiones privadas y de medidas pblicas. Razn por la cual Hirschman estim que lo mejor que poda hacer era comprender mejor sus pautas de accin, en vez de suponer desde el principio que se les podra capacitar slo importando un conjunto de tcnicas de las que ellos no saban nada44. De ah su inters en buscar las racionalidades ocultas, los elementos y procesos de la realidad colombiana que s funcionaran, tal vez en formas indirectas y ocultas45. Descubrir las racionalidades ocultas lograba dos objetivos importantes para Hirschman. El primero, en sus propias palabras, reconciliar a los latinoamericanos con su realidad, para asegurarles que ciertos fenmenos ubicuos como los cuellos de botella y los desequilibrios, en que ellos ven la prueba constantemente renovada de su propia ineptitud e inferioridad, son, por el contrario, acompaantes inevitables y a veces hasta estimulantes tiles del desarrollo. De ah su rechazo a la actitud agelante de los latinoamericanos con respecto a sus sucesivos fracasos, que lo llev a acuar, ms tarde, el trmino de fracasomana para caracterizar el complejo de fracaso, tpico de los habitantes de esta regin. Y, el segundo objetivo, encontrar procesos de crecimiento y de cambio ya iniciados [] que, a menudo pasaban inadvertidos a quienes participaban directamente en ellos, as como a los expertos y asesores extranjeros46.
43 44 45 46
Ibid. p. 16. Ibid. p. 16 Ibid. p. 16 Ibid. pp. 18-19.
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El tema de la importancia de descubrir las racionalidades ocultas apareci en el primer artculo de Hirschman sobre el desarrollo, el de 1954, despus de pasar dos aos en Colombia47. All se encuentran dos conceptos pioneros, al lado de su crtica al mito de la planeacin de inversiones integradas. Uno de ellos, el desempeo superior de los aeroplanos, con respecto a las carreteras, en Colombia (la necesidad de mantenimiento adecuado y buen rendimiento en general era mucho ms urgente en el caso de los aeroplanos). Otro, lo que por esa poca describi como eslabonamiento hacia atrs, el efecto de la produccin secundara sobre la primaria. Ambos conceptos serviran para justicar las inversiones (en el caso de las lneas areas) o secuencias de inversin (en el caso del eslabonamiento hacia atrs), que parecan discutibles o al revs, desde el punto de vista del sentido comn48. Estas fueron observaciones aisladas de Hirschman en 1954, pero elementos claves de la estructura conceptual que surgi en La estrategia del desarrollo econmico y que fue formulada en trminos generales de la siguiente manera: El desarrollo no depende tanto de saber encontrar las combinaciones ptimas de recursos y factores de produccin dados como de conseguir, para propsitos de desarrollo, aquellos recursos y capacidades, que se encuentran ocultos, diseminados o mal utilizados49.
B. La importancia de los proyectos de inversin

Para Hirschman, los planes sectoriales y sus correspondientes proyectos de inversin eran, entonces, lo importante en la planeacin y el desarrollo de un pas. Y aquello que determinaba la calidad de dicha planeacin. La buena planeacin, en su opinin, no implicaba conocer
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Hirschman Albert O., Economic and investment planning: Reections based on experience in Colombia, en Hirschman Albert O., A Bias for Hope Essays on Development and Latin America. Hirschman Albert O., Confesin de un disidente: Revisin de La estrategia del desarrollo econmico, op. cit. p. 20. Ibid. p. 20.
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y evaluar todos los usos alternativos de los recursos que se utilizaran en la ejecucin de un proyecto cualquiera, sino: Haber estudiado y preparado juiciosamente el proyecto especco; es decir, haber llegado a la conclusin de que ste resuelve una necesidad real, haber realizado los estudios de ingeniera y mercadeo correspondientes, haber asegurado la nanciacin total del mismo para evitar que se ejecute en forma parcial y demore un buen nmero de aos en concluirse y, por ltimo, tener la tranquilidad de que todas las opciones para satisfacer esa necesidad se han explorado antes y se descartaron por razones vlidas50. En este aspecto, Hirschman fue supremamente pragmtico. Critic que la misin del Banco Mundial se hubiera opuesto a la ejecucin del proyecto de inversin en la siderrgica de Paz del Ro con el argumento de que el dinero destinado a Paz del Ro poda tener un uso mejor en la economa colombiana. En su opinin, este proyecto hubiera debido rechazarse por sus imperfecciones tcnicas, ms que aludiendo a un uso alternativo, no denido, de los recursos nancieros que se dedicaran al mismo. Y fue an ms all al armar, primero, que si un economista se convence de que un proyecto no es prioritario para el desarrollo econmico de su pas debera explicar en detalle cules son las alternativas al mismo y, segundo, que de no proceder en este sentido presentando proyectos elaborados con el mismo grado de preparacin del cuestionado, no va a ser escuchado, ni debera serlo51. Esto explica el nfasis de Hirschman en escoger proyectos especcos de inversin tiles y bien estudiados. Ms si se tena en cuenta que los pases en desarrollo se caracterizaban no solamente por sus bajas tasas de inversin sino, tambin, por la baja eciencia de la inversin que se ejecuta. Los buenos proyectos de inversin eran, en su con-
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Hirschman Albert O., Economic and investment planning: Reections based on experience in Colombia, p. 46. Para sustentar su argumento, Hirschman cita en su trabajo la Memoria de Hacienda de 1951 del ministro Antonio lvarez Restrepo, en la cual consideraba que en Colombia se tena una adiccin irresistible a lo monumental, por lo cual los proyectos pblicos de inversin siempre se sobredimensionaban. Ibid. p. 49
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cepto, lo que quedaba de los programas integrados de desarrollo. Para sustentar esta armacin argument que el nico resultado importante de la Misin del Banco Mundial en Colombia haba sido el programa de construccin de carreteras y de ferrocarriles, que se plante en trminos concretos52.
C. Las prioridades de la inversin

Ahora bien, la seleccin de los proyectos de inversin debera ser consistente con la escogencia de las reas o los sectores prioritarios (las prelaciones, en el informe del consejo), una tarea que poda ser difcil en un pas cuya economa fuera atrasada y se encontrara estancada, pero que no lo era en el caso de Colombia, la cual: Aunque todava con un desarrollo insuciente ha venido haciendo progresos rpidos, de tal manera que el crecimiento crea tensiones y cuellos de botella, lo cual seala las reas que se han quedado atrs, que son aquellas en las cuales hay que invertir para asegurar que los progresos continen. As, aun el observador ms supercial de la economa colombiana se dar cuenta que el transporte y la energa elctrica son los factores claves que condicionan el crecimiento futuro de la economa; que las mejoras en los mtodos de produccin agrcola, los cambios en la utilizacin de la tierra y la educacin de los agricultores son otros objetivos obvios para corregir el atraso observado en la agricultura. Y que la urbanizacin y el crecimiento de las ciudades hace imperativo extender los servicios pblicos tales como los acueductos y los alcantarillados. La seleccin de las prioridades no es, entonces, un problema mayor, al menos en el tipo de pas en el cual yo he estado interesado53. Es bien sabido que Hirschman encontr racional que el crecimiento tuviera lugar de manera desequilibrada y que, como consecuencia, se generaran escaseces y cuellos de botella que dieran lugar a nuevos procesos de inversin, a inversiones adicionales o complementarias.
52 53
Ibid. p. 50. Ibid. p. 51.
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Esas inversiones podran ser de naturaleza privada o pblica. En el primer caso, los empresarios privados responderan a cuellos de botella originados en el mismo crecimiento, por inters de lucro o de negocios. En el segundo, habra presin de tipo poltico para satisfacer demandas pblicas, como en el caso de: Los servicios pblicos, las leyes y el orden, la educacin, las facilidades monetarias y bancarias, las carreteras, el agua, la energa elctrica, etc., [] la complementariedad se manifestara en forma de quejas sobre escasez, puntos de estrangulamiento y obstculos al desarrollo [] a travs de presiones colectivas sobre las autoridades y las agencias pblicas54. A la luz del pensamiento de Hirschman sobre el crecimiento desequilibrado, el proceso de desarrollo consistira en una secuencia de decisiones de inversin, por lo cual el diseo correcto de criterios de inversin, la juiciosa formulacin de proyectos de inversin y la capacidad para tomar decisiones se convertiran en factores crticos para el desarrollo.
V. Hirschman frente a la CEPAL y la programacin del desarrollo

En 1961 Hirschman public un artculo sobre las ideologas en el desarrollo econmico de Amrica Latina, en el cual analiz tanto el surgimiento de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe, CEPAL, como la que llam su doctrina en la cual haba tenido notable inuencia su director, Ral Prebisch55. Segn Hirschman, en los veinte aos de historia de la CEPAL, la comisin haba atravesado por tres fases, las cuales catalog de acuerdo
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Furi-Blasco Elies, Introduccin. La estrategia del desarrollo econmico y la construccin de una ciencia social hirschmaniana, en Furi-Blasco Elies, Alberto O. Hirschman y el Camino Hacia el Desarrollo Econmico Una Antologa de los Ensayos Anteriores a La estrategia del desarrollo econmico, p. 29. Mxico: Fondo de Cultura Econmica, 1998. Hirschman Albert O. Ideologies of economic development in Latin America, op. cit. pp. 270-311.
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con el nfasis central de sus intereses y actividades. La primera, que transcurri hasta 1953, en la cual haba forjado su ideologa; la segunda, durante la cual se realizaron estudios profundos con respecto al pas, que sirvieron de base para programar su desarrollo econmico futuro; y la tercera, iniciada en 1958, en que el inters de la organizacin se dirigi haca el estudio y la promocin de la integracin econmica latinoamericana a travs de un mercado comn. No fue que la entidad hubiera abandonado sus intereses anteriores sino, ms bien, que con el paso del tiempo haba ampliado el rango de los mismos. La doctrina de la CEPAL es sucientemente conocida, por lo cual no me detendr en la descripcin que Hirschman hace de ella en su artculo. Sin embargo, es de inters anotar que, en su opinin, la organizacin en sus diferentes informes dramatiz la situacin de Amrica Latina para estimular acciones tanto nacionales como internacionales que contribuyeran a su mejoramiento y que sus documentos hicieron nfasis en lo inadecuado y poco conable de los ujos de capital, en la crtica a las polticas de crdito de instituciones internacionales como el Banco Mundial y en proponer lneas de crdito adicionales para la regin, lo mismo que nuevas entidades y agencias de crdito56. Por otra parte, Hirschman consider que, en la medida en la cual la CEPAL adquira una personalidad militante, le era importante emprender un trabajo de naturaleza tcnica para aumentar su inuencia directa sobre los gobiernos de la regin, para lo cual decidi interesarlos en la programacin detallada del desarrollo econmico y darles una mano en esta tarea novedosa. La idea era guiarlos en la elaboracin de: Proyecciones agregadas y sectoriales de crecimiento econmico en el mediano y el largo plazo, sobre la base de conocimiento emprico y de las teoras que los economistas interesados en el desarrollo venan
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Ibid. p. 284. Hirschman menciona que en 1954 un comit designado por la Secretara de la CEPAL propuso una meta de ayuda externa e inversin para Amrica Latina de un billn de dlares por ao, durante por lo menos diez aos, suma que fue mal vista por los Estados Unidos y que, curiosamente, fue la cifra exacta que se adopt como objetivo de la contribucin norteamericana a la Alianza para el Progreso ocho aos (y una revolucin) ms tarde.
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acumulando: la proyeccin de la demanda interna de acuerdo con estudios de gasto de los consumidores; la proyeccin de la capacidad para importar sobre la base de un estimativo de la demanda de los mercados externos; clculos de ahorros y de relaciones capital/producto; y la aplicacin de varios criterios de inversin y del anlisis insumo-producto. De esta manera, bastara con jar metas de crecimiento del ingreso per cpita y estas tcnicas, si se combinaban con una informacin estadstica adecuada (un si bien grande), podran trazar en detalle la trayectoria que seguira la economa57. La tcnica de programacin se aplic en varios pases, Colombia entre ellos, y la CEPAL aprendi bastante, segn Hirschman, de los problemas reales y las condiciones de cada pas, pero sus resultados, en trminos de la inuencia efectiva en las polticas nacionales de desarrollo econmico, no fueron satisfactorios. Los estudios de CEPAL fueron aceptados, pero los gobiernos no se comprometieron con ellos, razn por la cual: Los programas de desarrollo, elaborados an por funcionarios de muy alto rango, se quedaron en el papel [] El problema fundamental de la CEPAL en esta fase de su esfuerzo no fue tanto la falta de cooperacin de las agencias gubernamentales encargadas de la planeacin del desarrollo, sino la pregunta de si este tipo de planeacin se perciba como una necesidad apremiante por parte de quienes formulaban las polticas58. La respuesta de Hirschman al interrogante anterior est implcita en su misma formulacin. La elaboracin de planes de desarrollo de este estilo fue un ejercicio tcnico interesante, pero aun en un pas como Colombia, que acept con agrado la colaboracin de la CEPAL e incluso cre su propio Departamento Nacional de Planeacin en 1958,
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Ibid. p. 285. Ibid. p. 286.
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el Plan Decenal se qued en el papel59, 60. Porque, como tambin lo anot Hirschman, la visin de la CEPAL, de trazar una direccin de largo plazo al desarrollo econmico por la va de planes detallados que deberan formularse y cumplirse religiosamente, tenan una dimensin utpica en sociedades en las cuales los simples cambios ministeriales implican frecuentemente reversar las polticas y en las que, adems, los funcionarios se enorgullecen de ser impredecibles. De ah que las actividades de programacin del desarrollo pudieran interpretarse como un intento para reformar ciertas fallas inveteradas de los pases, como la propensin a improvisar, la falta de visin de largo plazo y la imposibilidad para leer la caligrafa en las paredes61. Para Hirschman, las proyecciones detalladas de la CEPAL fueron, en cierto sentido: El equivalente en el siglo XX a las constituciones del siglo XIX, por su alejamiento de la realidad. Ambas constituyeron una protesta, tanto pattica como sutil, contra una realidad en donde los polticos, conando en improvisaciones brillantes o desastrosas, dominaban; en donde las decisiones se adoptaban
Consejo Nacional de Poltica Econmica y Planeacin, Departamento Administrativo de Planeacin y de Servicios Tcnicos, Repblica de Colombia, Plan general de desarrollo econmico y social. Cali: Editorial El Mundo, 1962. En su discurso en la presentacin del plan, el presidente Lleras Camargo arm: Dejan hoy los rganos de Planeacin este plan a consideracin de los colombianos. No tienen quienes los dirigen ningn sentimiento de arrogancia, ni la ms leve intencin dogmtica; tambin explic que se haba llegado a estas conclusiones, muchas de ellas axiomticas por su misma naturaleza, algunas discutibles, probablemente algunas equivocadas, con el concurso admirable de la tcnica, la ciencia y experiencia de la Comisin Econmica de las Naciones Unidas, (CEPAL), de expertos de otras entidades y organizaciones internacionales quienes tuvieron ocasin de trabajar dentro del gobierno, con todos los elementos y cooperacin que ste puede ofrecer. (Primera Parte, El Programa General, p. xxvii). En su ensayo sobre la planeacin en Colombia, Miguel Urrutia cita el texto de Keith Grifn y John Enos (Planning development. Londres: Addison-Wesley, 1970), en el cual se arma que este plan nunca se utiliz para preparar la poltica econmica y muy pronto despus de su publicacin fue evidente que su meta de crecimiento no era realista [] Como una maniobra diplomtica para atraer capital extranjero, el plan fue un xito. Urrutia Miguel, op. cit. p. 168. Hirschman Albert O. Ideologies of economic development in Latin America, en Hirschman Albert O., A Bias for Hope - Essays on Development and Latin America, p. 290. Yale University Press, 1971.
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bajo mltiples presiones ms que anticipando situaciones de emergencia o crisis; y en donde los conictos se resolvan sobre la base de consideraciones personales despus de que los partidos en competencia haban revelado su fuerza en una batalla abierta y no de acuerdo con principios objetivos y criterios cientcos62.
VI. Planeacin integral frente a estrategia y poltica econmica

La posicin crtica de Hirschman con respecto a los planes integrales de desarrollo o a la programacin del desarrollo fue repetitiva en sus ensayos y un pilar de su pensamiento sobre las alternativas ms ecaces del Gobierno para impulsar el desarrollo. Admiti que existan razones administrativas y polticas para que un pas tuviera un plan de desarrollo, entre ellas no solo las relacionadas con el prestigio sino con la de ser elegibles para la asistencia externa. Pero insisti en que este tipo de planes no contribuan efectivamente en la bsqueda de los objetivos del desarrollo porque, una vez elaborado el plan ya no se pensaba ms en funcin de la estrategia y se perda el sentido de direccin. Por lo mismo, muchas veces los gobiernos terminaban por hacer lo contrario de lo que el documento del plan haba previsto o recomendado. Dos prrafos de uno de los captulos nales de The strategy of economic development resumen bien la posicin de Hirschman: As, la divisin de las actividades gubernamentales entre las funciones que inducen o desbalancean y aquellas inducidas o que balancean son tiles de diversas maneras. No es que se sugiera que los gobiernos designen un Ministro para Inducir el Crecimiento y un Ministro para Restaurar el EquiIbid. p. 290. Para Hirschman las prescripciones de la CEPAL tenan como base un cambio revolucionario de las realidades de la formulacin de las polticas en Amrica Latina en el continente y formaban parte del tradicional pensamiento latinoamericano que achacaba el atraso a la cultura de la regin por lo cual esta tena que ser totalmente remodelada antes de que se pudiera obtener algn avance signicativo (p. 291).
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librio; pero pensar en trminos de estas dos tareas sirve para que los ministros y los gobiernos se formen una concepcin ms clara de su papel en el proceso de desarrollo. La frecuente y prevaleciente falta de claridad en esta materia impide no solamente la coexistencia pacca y la colaboracin entre el sector pblico y el privado sino, tambin, la efectividad de la accin gubernamental. A este respecto, la moda contempornea de elaborar planes o programas de desarrollo integrales es, con frecuencia, bastante intil. La misma integralidad de estos planes los despoja de su sentido de direccin, que es tan importante para el diseo de polticas. La utilidad de un plan puede aumentarse si, a travs de su elaboracin, el gobierno disea una estrategia de desarrollo. Es claro que la escogencia de las reas prioritarias debe estar precedida de un examen de la economa en su conjunto pero, una vez esta seleccin se realiza, es mucho mejor concentrarse en programas detallados para estas reas, como se hizo en el primer Plan Monnet para la reconstruccin de Francia en la post-guerra. El intento de la programacin integral generalmente implica un alto costo en trminos de la articulacin y la capacidad de persuasin de un plan, cualidades esenciales para que ste pueda tener relevancia en la realidad63. La preferencia de Hirschman es por la buena calidad de la poltica econmica. Bajo sta, no es de sorprender el espacio dedicado a la poltica econmica en el informe del Consejo Nacional de Planicacin de 1952 en Colombia, ni aquello de que en una economa libre un buen trabajo de planicacin coincide en parte con hallar soluciones a los grandes problemas de poltica econmica que afronta el pas64. En la ltima parte de su artculo de 1961, Hirschman se reere a los crticos de las doctrinas cepalinas, sin dejar de reconocer la inuencia que estas tenan, en esos momentos, en las nuevas clases medias de Amrica Latina. Advirti, sin embargo, que sera un error pensar que
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Hirschman Albert O., The strategy of economic development, 14 ed., pp. 204, 205. New Haven, Yale University Press, 1958. Consejo Nacional de Planicacin, op. cit. p. 11.
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estas ideas eran aceptadas unnimemente en todos los crculos intelectuales de la regin, sin crtica ni oposicin alguna. Para Hirschman, los cuestionamientos provenan de dos frentes: de quienes eran altamente escpticos de la capacidad del Estado para intervenir de manera competente en los asuntos de la poltica econmica y la planeacin, por una parte, y de aquellos que simplemente no estaban de acuerdo con el diagnstico de la CEPAL y el nfasis en sus recomendaciones de poltica, por otra. Entre los primeros menciona al colombiano Hernn Echavarra y cita su libro El sentido comn en la economa colombiana, y, entre los segundos, al brasileo Roberto de Oliveira Campos, quien como director del Banco Nacional de Desarrollo Econmico de Brasil present un memorando en la reunin anual de la CEPAL en La Paz en 1957, en el cual llamaba la atencin sobre la necesidad de incorporar en los anlisis un mayor nmero de variables econmicas que las contempladas en las proyecciones de los programas de desarrollo sugeridos por la entidad65.
VII. Regresar a los principios de Hirschman sobre la planeacin del desarrollo

Es muy posible que la inuencia de Hirschman sobre el estilo de planeacin adoptado por Colombia hubiera sido ms profunda de lo que l mismo hubiera pensado. La verdad es que despus del Plan General de Desarrollo presentado por la administracin Lleras Camargo en 1961 (al cual se hizo referencia en este documento y sobre el cual se arm que haba quedado en el papel) y del proyecto de ley del Plan de Desarrollo presentado por el presidente Lleras Restrepo al Congreso (Planes y Programas de Desarrollo 1969-1972), que se acoplaba solo de manera parcial al esquema de la CEPAL y reejaba en altsimo grado la visin del manejo del Estado del presidente, la mayora de los planes de desa65
Hirschman menciona, por ejemplo, el comentario de Campos en el sentido de que la deciencia de los ingresos de exportaciones de un pas no poda atribuirse exclusivamente a la tendencia hacia los bajos precios internacionales de sus productos de exportacin y a la baja elasticidad de la demanda de dichos productos, sino a que el propio pas no hubiera adoptado una tasa de cambio realista. Hirschman Albert O. Ideologies of Economic Development in Latin America, op. cit. p. 297.
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rrollo tuvieron ms el sello hirschmaniano que el cepalino al menos hasta que la Constitucin de 1991 estableci la obligatoriedad para los gobiernos de elaborar un plan de desarrollo y someterlo al Congreso Nacional en su primer ao para convertirlo en ley66. Con el paso del tiempo, sin embargo, se han olvidado los principios de Hirschman, derivados de su experiencia colombiana, sobre lo que debera ser la planeacin en un pas como el nuestro, por lo cual sera importante recordarlos y volver a aplicarlos. No que se hayan pasado por alto esos principios por haberse adoptado en Colombia los programas recomendados por la CEPAL, sino porque se ha perdido el sentido estratgico de los planes y la elaboracin y evaluacin rigurosa de los proyectos de inversin. En los planes de desarrollo de los aos setenta se intent ordenar las prioridades de desarrollo e incluir proyectos de inversin tambin prioritarios. As ocurri, por ejemplo, en los planes de la administracin Pastrana Borrero, Las Cuatro Estrategias, con su nfasis en la construccin urbana y las exportaciones; en el de la administracin Lpez Michelsen, Para Cerrar la Brecha, con su objetivo de llegar con los servicios sociales al 50% ms pobre de la poblacin; y en el de la administracin Turbay, Plan de Integracin Nacional, con la prioridad otorgada a la construccin de infraestructura fsica para vincular entre s las distintas regiones colombianas. Los planes posteriores recogieron las ideas generales de la orientacin poltico-econmica de los gobiernos, sus objetivos respondieron a los grandes propsitos de los gobiernos de turno (la equidad, la economa social, la paz, la seguridad) y, en su mayora, incorporaron el gasto de inversin en una serie de proyectos sin establecer prioridades sectoriales especcas. Eso sucedi en el plan Cambio con Equidad de la administracin Betancur; en el de la administracin Barco, denominado Plan de Economa Social; en el de la administracin Pastrana,
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Miguel Urrutia arma que en 1966, bajo la presidencia de Carlos Lleras Restrepo, el Departamento Nacional de Planeacin cambi su nfasis de la modelacin macroeconmica que favoreca la CEPAL hacia el de proyectos recomendados por un experto enviado a Colombia por el Banco Mundial, Albert Waterson. No obstante, el plan de desarrollo tena elementos cepalinos, incorporados stos por el mismo gobierno de Lleras Restrepo en la reforma constitucional de 1968. Urrutia Miguel, op. cit. p. 170.
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Cambio para Construir la Paz; y en los de las administraciones Uribe Vlez, Hacia un Estado Comunitario y Estado Comunitario: Desarrollo para Todos. El de la administracin Gaviria, La Revolucin Silenciosa, puso su nfasis en el cambio de modelo econmico a raz de las reformas econmicas e institucionales que se impulsaron, incluyendo el cambio constitucional de 1991y en superar cuellos de botella en la justicia, la educacin, la salud y la seguridad. Y el de la administracin Samper, El Salto Social, propuso un incremento sustancial de la inversin social y de las transferencias a las regiones para gasto social, as como otorgar una mayor responsabilidad al Estado en su ejecucin. Este ltimo plan se present al Congreso en 1995 y el plan plurianual de inversiones, al cual deben ajustarse con posterioridad los respectivos presupuestos anuales, fue aprobado siguiendo el ms estricto sentido del espritu y la letra de la nueva Constitucin. Con respecto a los planes posteriores, el de la administracin Pastrana fue declarado inexequible por la Corte Constitucional por razones de forma y los dos de las administraciones Uribe se aprobaron por el Congreso y obtuvieron el visto bueno de la Corte Constitucional. Sin embargo, en estas tres ltimas leyes aprobatorias se abus de las mismas normas constitucionales, por cuanto se incorporaron reformas a leyes vigentes y nuevas normas legales, que no tenan nada que ver con los planes, bajo el argumento de que stas eran necesarias como mecanismos para la ejecucin de los mismos. La interpretacin de la Corte Constitucional de que en la Ley del Plan puede procederse de esta manera ha trado consigo una explosin de reformas legales que han restado importancia a la misma discusin del plan plurianual de inversiones y ha distorsionado el sentido del plan como visin de futuro. Adems, la discusin de la ley en el Congreso ha dado lugar a todo tipo de presiones de tipo poltico, gremial y regional, con consecuencias muchas veces indeseadas y negativas desde el punto de vista scal y distributivo. Por ltimo, pero no menos importante, ha introducido incertidumbre e inseguridad jurdica por cuanto forzosamente las polticas no se adoptan con criterio de largo plazo, dentro de acuerdos polticos mnimos, sino que deben revisarse cada cuatro aos.
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Los principios de Hirschman, en ste como en muchos otros campos de su pensamiento sobre el desarrollo econmico de los aos cincuenta y sesenta del siglo XX, tienen en la actualidad una impresionante vigencia en Colombia. Vale la pena recordarlos por su sencillez y pragmatismo y, sobre todo, por la creatividad, profundidad y honestidad intelectuales con las cuales fueron concebidos y divulgados.
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Comentario a Albert Hirschman en Colombia y la planeacin del desarrollo

Por Jos Antonio Ocampo
El excelente ensayo de Carlos Caballero relata dos historias paralelas. La primera es la historia de la planeacin en Colombia. La segunda es la participacin de Albert Hirschman en las primeras etapas de dicha historia. Estas situaciones paralelas tienen mucho sentido, por dos razones diferentes. En primer lugar, porque las ideas de Hirschman terminaron por prevalecer sobre las prcticas de la planeacin en nuestro pas. Y, tambin, porque esa experiencia temprana del gran cientco social inuy en su propio pensamiento. Caballero resalta correctamente la crtica de Hirschman a los planes integrados de inversiones, la cual se remonta a la experiencia que este vivi con el Plan Marshall. Dichos planes fracasan, segn Hirschman, porque no corresponden a las realidades de los pases en desarrollo, dadas sus limitadas capacidades para poner en marcha un plan integral y los desequilibrios inherentes al proceso de desarrollo, un tema sobre el cual ahondo en mi aporte a esta revista. La historia de los primeros ensayos de planeacin que relata Caballero es de por s interesante y enriquece el anlisis que realiz hace ya algn tiempo Miguel Urrutia. Por supuesto, es objeto de discusin cunto de lo que dicen los documentos colectivos de las instituciones de planeacin de comienzos de los aos cincuenta puede adscribirse a Hirschman o a otros integrantes de los equipos asesores, muy especialmente Lauchlin Currie. Encuentro, sin embargo, sugestivo el intento de Caballero de encontrar en algunos de esos documentos las semillas de las visiones de Hirschman sobre las tensiones que son inherentes al proceso de desarrollo.
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El elemento ms importante que nos ofrece este ensayo es, sin duda, el nfasis en la visin de Hirschman sobre la planeacin como estrategia ms que como un plan integrado de inversiones. Esta es, como lo seala Caballero, la visin que termin por imponerse en nuestro pas despus de algunos de los estudios pioneros, en particular el Plan Decenal que se elabor bajo la administracin Lleras Camargo. Es importante resaltar que la crtica de Hirschman a la visin de los planes integrados de inversiones se dirigi al Banco Mundial y a la CEPAL. Bajo el primero se llevaron a cabo los primeros ejercicios de planeacin en nuestro pas, en los que particip Hirschman y contra los cuales l se rebel. El segundo se materializ en el estudio de la CEPAL sobre Colombia incluido en la serie Anlisis y proyecciones del desarrollo econmico, publicada en 1957, as como en el ya mencionado Plan Decenal. Conviene destacar que, independientemente de la crtica que se pueda hacer a sus elementos de programacin, el ensayo de la CEPAL de 1957 sigue siendo el mejor realizado sobre la economa del pas entre mediados de los aos veinte y mediados de la dcada de los cincuenta, del mismo modo que el diagnstico incluido en el primer informe del Banco Mundial sobre Colombia, elaborado bajo la direccin de Lauchlin Currie, contina siendo esencial para entender el estado de nuestra economa en aquella poca. La defensa de la visin de Hirschman acerca de la planeacin como estrategia, ms que como plan de inversiones, no nos debe hacer perder de vista dos aspectos. El primero es que Hirschman encontr tiles los planes sectoriales ms especcos. All reside, adems, la inuencia ms constructiva del Banco Mundial sobre la planeacin en Colombia, en especial su contribucin a la elaboracin de los planes en los sectores de infraestructura y a la construccin de las instituciones que los llevaron a cabo, incluido el propio Departamento Nacional de Planeacin. El segundo aspecto tiene que ver con sus visiones sobre la CEPAL. Creo que sera difcil inferir del ensayo de Hirschman sobre la institucin, al cual se reere Caballero, que l perteneca de alguna manera al bando anticepalino. El ensayo es, en realidad, una presentacin bastante equilibrada de los argumentos a favor y en contra de las doctrinas de la CEPAL. Cabe anotar que Hirschman tuvo, como
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todos los economistas clsicos del desarrollo, un sesgo industrialista y destaca su gran simpata por las teoras cepalinas sobre la inacin y los desequilibrios de balanza de pagos, como se inere de la lectura de los captulos correspondientes en la Estrategia de desarrollo econmico. Por otro lado, no comparta los ejercicios de programacin macroeconmica, el tema ms relevante para el ensayo de Caballero, ni el tono pesimista de los anlisis de la CEPAL, la cual tenda a ignorar los xitos del desarrollo, como parte de esa fracasomana latinoamericana mencionada por Hirschman en repetidas ocasiones. Por ltimo, sobre las pginas nales del ensayo de Caballero vale la pena resaltar que todos los planes desde Para Cerrar la Brecha han sido planes estratgicos en el sentido de Hirschman. Me parece til, adems, el ejercicio que exige la Constitucin segn el cual el Congreso debe aprobar el plan de inversiones. Es, de alguna manera, un ejercicio de programacin plurianual del presupuesto, un tema que se ha tornado, en parte, de las buenas prcticas presupuestales reconocidas internacionalmente en aos recientes. Comparto plenamente la visin de Caballero de que el debate del plan en el Congreso no es la oportunidad para cambiar un sinnmero de leyes especcas o introducir nuevas normas legales. Es claro que este tema debe dar lugar a una ley marco que establezca los lmites especcos de las normas que pueden ser expedidas en la ley del plan, las cuales en algunos casos me parece que pueden ser necesarias para nanciar el plan, pero es claro que el Congreso se ha excedido en esta materia y que el respaldo de la Corte Constitucional a esta prctica implica que deber delimitarse su alcance.
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I. La misin del Banco Mundial

II. El Comit de Desarrollo Econmico

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III. El Consejo Nacional de Planicacin y el nico Informe Anual (1952)

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A. El diagnstico de la economa y las recomendaciones de poltica econmica

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B. El Informe Anual: La planicacin

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IV. El concepto de la planeacin de Hirschman

A. La planeacin del desarrollo

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Ibid. p. 16. Ibid. p. 16 Ibid. p. 16 Ibid. pp. 18-19.

B. La importancia de los proyectos de inversin

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C. Las prioridades de la inversin

Ibid. p. 50. Ibid. p. 51.

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V. Hirschman frente a la CEPAL y la programacin del desarrollo

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Ibid. p. 285. Ibid. p. 286.

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VI. Planeacin integral frente a estrategia y poltica econmica

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VII. Regresar a los principios de Hirschman sobre la planeacin del desarrollo

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