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CONSRCIO INTERMUNICIPAL DO LESTE FLUMINENSE (CONLESTE): ORGANISMO DE GESTO DE POLTICAS PBLICAS E COOPERAO REGIONAL NO TERRITRIO FLUMINENSE
Priscila Freire Caetano1 Orientador: Prof. Dr. Augusto Csar Pinheiro da Silva

Introduo A presente pesquisa trata-se da investigao do processo de regionalizao por meio de um consorciamento de municpios a Leste do territrio fluminense, conhecido, de figura jurdica, como CONLESTE (Consrcio Intermunicipal de desenvolvimento do Leste Fluminense), recorte poltico-territorial composto por 12 municpios (Araruama, Cachoeiras de Macacu, Casimiro de Abreu, Guapimirim, Itabora, Mag, Maric, Niteri, Rio Bonito, So Gonalo, Silva Jardim e Tangu) que compem uma nova estratgia de poder no estado do Rio de Janeiro, como forma de lidar com as consequentes transformaes nestes territrios, sejam elas positivas ou negativas. Objetivo Objetiva-se entender como essa nova configurao poltica no territrio fluminense em formao pode contribuir para a gesto e o planejamento de polticas pblicas voltadas as transformaes geradas pelo empreendimento, assim como os avanos polticos e socioespaciais foram e so necessrios para o desenvolvimento de tal arquitetura poltica. Para isso, ser analisado: 1) o espao poltico local, o municpio enquanto ente autnomo da federao; 2) o que vem a ser um consrcio de unidades federadas; 3) quais so seus preceitos legais para a gerncia de polticas pblicas em consorciamento 4) os conceitos de planejamento e gesto do territrio, tendo os municpios reunidos no CONLESTE como exemplo de mecanismo e ferramenta para a gerncia de polticas pblicas. Justificativa: Durante o processo de pesquisa, os rumos iniciais que balizaram o trabalho sofreram alteraes, na medida em que novos elementos foram descobertos e agregados linha de investigao. Esta estava voltada, inicialmente, ao estudo do empreendimento industrial petroqumico denominado COMPERJ e as transformaes do espao geogrfico ao qual o estado fluminense est sujeito. Entretanto, algumas questes consideradas mais expressivas e inovadoras modificaram o enfoque do trabalho, que se voltou para a discusso das polticas pblicas relacionadas a demandas geradas e/ou intensificadas, essencialmente no que tange a gesto e o planejamento dos municpios adjacentes ao projeto em desenvolvimento. A importncia desse estudo diz respeito forma como questes regionais surgem no bojo de problemticas que ultrapassam limites municipais, interferindo em inmeras instncias locais, exigindo-se delas polticas inovadoras e um aprimoramento na gesto e planejamento das polticas pblicas das mesmas, tendo como base as necessidades compartilhadas pelas populaes desses territrios.

Graduanda do 11 perodo do curso de Geografia da Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro. E-mail: priscilageografia@yahoo.com.br

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Metodologia Quanto base terico-metodolgica, vem sendo realizadas revises bibliogrficas acerca dos conceitos e noes de consrcio, planejamento territorial, gesto do territrio, territrio e cidadania. Como procedimentos metodolgicos, foram realizadas conjuntamente consultas a sites oficiais. Os municpios enquanto espaos polticos por excelncia: realidade territorial, social e histrica Aps a queda do Imprio Romano, o modelo de diviso municipal teria originado em todo o mundo as organizaes municipais, salvo suas particularidades. Nesse sentido,
(...) o municpio apresenta-se como um agrupamento de cidado de um mesmo territrio, associados atravs de relaes comuns de localidade, de trabalho e de tradies, buscando a soluo de seus problemas peculiares e a defesa de seus interesses comuns. [1, p. 6]

No Brasil, a Repblica adotou a estrutura federativa como mecanismo de descentralizao do poder imperial, definindo trs esferas poltico-administrativas: a federal, a estadual e a municipal [2, p. 165], aplicando-se o modelo das ordenaes de Portugal2 , atravs das quais se moldou a organizao do municpio colonial, sendo o poder municipal exercido pela Cmara de vereadores. Cabe ressaltar que para a formao territorial brasileira
(...) a base do poder local foi a propriedade da terra, que naqueles tempos, equivalia propriedade rural. A fora e a importncia dos Municpios confundiram-se com a dos grandes proprietrios de terra, que tinham em suas exploraes agrcolas e minerais a base do seu poder econmico e nas Cmaras Municipais o instrumento de sua ao poltica. [1, p. 6-7]

Desde ento o municpio entendido como uma circunscrio do territrio do Estado na qual cidados, associados pelas relaes comuns de localidade, de trabalho e de tradies, vivem sob uma organizao livre e autnoma, para fins de economia, administrao e cultura. [3, p. 70]. Definido pelo conjunto de redes sociais e palco da atuao de atores presente no espao, com suas relaes de interesse que se articulam e sobrepem-se, o municpio fruto da organizao necessria administrao de interesses locais, uma clula poltica essencial da estrutura orgnica do Estado, que tem como principal funo a administrao e execuo de servios pblicos de interesse local. A menor unidade poltica da federao tem fundamento territorial, um dado geogrfico que possui histria poltica e caracteriza-se um bloco de poder [4]. O conjunto plural heterogneo de uma realidade local ou municipal , de acordo com Dromi [5] a materializao da sociedade moderna e de sua organizao poltica:
La realidad municipal, la comunidad local, el fenmeno vecinal no se presentan como una totalidad acabada y definitiva con modelos y moldes nicos, y sin como procesos sociales reales y concretos, circunstanciados por cantidad y calidad, extensin y ubicacin, actualidades y tradicin, que solo pueden aproximar e se en tipologas; por ejemplo, municipios rurales y

As Ordenaes foram cdigos legislativos que, regendo Portugal, regeram tambm o Brasil desde seu descobrimento at a Independncia, e transplantaram o modelo municipal lusitano para nosso pas com as mesmas atribuies polticas, administrativas e judiciais. Assim, os municpios brasileiros tinham um presidente, trs vereadores, um procurador, dois almotacs (inspetor encarregado da aplicao exata dos pesos e medidas e da taxao dos gneros alimentcios), um escrivo, um juiz de fora (magistrado no perodo colonial) vitalcio e dois juzes comuns, eleitos com os vereadores. Tal modelo foi seguido desde a administrao da primeira vila brasileira, a de So Vicente, em 1532 (IBAM, O Municpio no Brasil, http://www.ibam.org.br, 2010).

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urbanos, de agro y de ciudad, y a su vez ellos en categoras muy diversos [5, p. 12]3

Assim sendo, os municpios so um conjunto plural de fenmenos, processos e relaes, e os do CONLESTE (ILUSTRAO 1) compem uma realidade comum, ainda que diversa. Partindo da premissa de que muitas dessas unidades territoriais que compem a regio4 estudada tm origem no desenvolvimento de atividades primrias voltadas para a cidade do Rio de Janeiro e Europa, nos sculos XVI, XVII e XVIII, e que a regio produziu traos similares ao desenvolver atividades comuns baseadas nas mesmas atividades agropastoris que tiveram grande desenvolvimento at o sculo XIX, defender-se- que os municpios do CONLESTE so territrios autnomos (segundo os termos do Art. 18 da Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988) e tambm interdependentes, objetos de estudo de uma geografia poltica no mais balizada apenas na escala do Estado nao. Deve-se destacar que tal escala esconde os conflitos existentes em todos os nveis relacionais e constitui um fator de ordem, privilegiando o concebido em relao ao vivido [...] da concepo unidimensional do poderio do Estado [7, p.7]. Ilustrao 1: Os municpios do CONLESTE em sua formao atual

FONTE: www.forumcomperj.com.br

Compreendendo que os municpios do CONLESTE so um conjunto de territrios reunidos politicamente por objetivos convergentes, compete a ns a reflexo a cerca desses territrios, analisando-se as relaes introjetadas no espao fluminense. As relaes de poder influenciam na conformao do territrio, mas no o so propriamente, argumento defendido por alguns gegrafos como Souza [8], para quem os territrios so fundamentalmente um espao definido e delimitado por e a partir de relaes de poder [8, p.78], sendo no fundo (...) relaes sociais projetadas no espao que espaos concretos (os quais so apenas os substratos materiais das territorialidades) [8, p. 87]. Nesse sentido, os territrios, em uma concepo poltica, devem ser entendidos
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A realidade municipal, a comunidade local, o fenmeno vicinal no se apresentam como uma totalidade acabada e definitiva com modelos e moldes nicos, mas sim como processos sociais reais e concretos, em circunstncias de quantidade e qualidade, extenso e conexo, atualidades e tradio, que s podem aproximar-se em tipologias; por exemplo, municpios rurais e urbanos, do campo e da cidade que, por sua vez, tm categorias muito diversas. (traduo da autora). 4 Trataremos por regio a configurao do consrcio, visto que, se a regio um conceito que funda uma reflexo poltica de base territorial, se ela coloca em jogo comunidades de interesse identificadas a certa rea e, finalmente, se ela sempre uma discusso entre os limites da autonomia em face de um poder central, o conceito pode ser atribudo por conta desse fundamento poltico, de controle e gesto de um territrio [6, p. 73].

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(...) como uma forma de controle dos indivduos e/ou dos processos sociais, a partir do controle do seu espao material de existncia. Territrio e poder, aqui andam juntos. Por isso a concepo clssica de territrio aparece vinculada ideia de Estado nao, mas em hiptese alguma pode ser reduzida a ele. [9]

Etimologicamente, a palavra territrio derivada do latim terra e torium, que significa terra pertencente a algum. CORRA [10] compreende que essa noo no se vincula necessariamente propriedade da terra, mas sim sua apropriao num duplo significado. Para o gegrafo,
(...) de um lado associa-se (o territrio) ao controle de fato, efetivo, por vezes legitimado, por parte de instituies ou grupos sobre um dado espao. Nesse sentido, o conceito de territrio vincula-se geografia poltica e geopoltica. A apropriao, por outro lado, pode assumir uma dimenso afetiva, derivada das prticas espacializadas por parte de grupos distintos definidos segundo renda, raa, religio, sexo, idade ou outros atributos. Nesse sentido o conceito de territrio vincula-se a uma geografia que privilegia os sentimentos e simbolismos atribudos aos lugares, [...] que a partir da dcada de 70 tem sido considerado pelos gegrafos humanistas. Os dois significados podem, contudo, combinar-se definindo territrios plenamente apropriados, de direito, de fato e efetivamente. [10, p. 251]

Considerando o fato de que os territrios municipais so entes autnomos que compem o pacto federativo e que este, por definio, um acordo de base territorial no qual grupos sociais localizados em diferentes partes de um territrio nacional organizam-se em busca da harmonizao entre suas demandas particulares e os interesses gerais da sociedade [2], pode-se compreender que este pacto trata da acomodao de diferenas, um ambiente de constante tenso, cabendo aos arranjos institucionais organizarem os interesses e controlarem os conflitos. O que se caracteriza em um formato poltico institucional que tem como desgnio a difcil tarefa de unificar e conciliar objetivos, muitas vezes opostos, ainda preservando a diversidade [2]. Os modos de estruturao da administrao pblica brasileira seguem o modelo terico, fundamentado por intermdio das seguintes matrizes tericas:
(...) a) territorializao elemento que se refere partilha de competncias geogrficas entre autoridades locais ou entes federativos; b) unidade orgnica no que toca configurao da estrutura da estrutura interna do Estado; c) administrao de gesto que diz respeito ao modelo de gerenciamento da mquina pblica; d) concentrao de poderes fundamento segundo o qual devem articular-se organizao administrativa, sistema de governo e exerccio do poder. [11, p. 87]

Os Consrcios e seus fundamentos legais Quando alguns problemas transcendem a exclusividade municipal, interessando tambm a coletividades vizinhas, a governos diferentes, impondo a necessidade de solues regionalizadas, com ou sem a participao do governo do Estado, contribuem para a formao de entidades dessa natureza, que passam a integrar um sistema mltiplo de opes e polticas intermunicipais [12]. Nesses casos, relaes intermunicipais devem ser construdas de maneira que visem o estudo, acompanhamento e diagnstico das solues. Temas como limpeza pblica, destinao final de resduos slidos, saneamento bsico, servios a sade pblica e gerenciamento recursos naturais encontram-se entrelaados em municpios limtrofes, tornando necessrio o uso de um instrumento operacional de grande valia para amalgamar esforos, o que evitaria a disperso de recursos humanos e materiais e

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consequente maximizao dos recursos municipais, assim menos onerosos e mais eficientes [12]. Os consrcios so organizaes de auxilio e cooperao entre as unidades administrativas que os integram, no intuito de formular polticas e diretrizes intermunicipais, gerenciar planos e programas e realizar obras e servios de interesses intermunicipais.
A principal virtude dos consrcios a sinergia que eles propiciam aos servios para os quais so organizados. Isto , eles articulam e coordenam os recursos financeiros, os equipamentos, os tcnicos e o conhecimento gerencial dos municpios consorciados, aumentando significativamente o rendimento de seus esforos, evitando a disperso de recursos... E certamente produzem resultados que no ocorreriam se os municpios atuassem isoladamente. [13, p. 132]

Os consrcios intermunicipais foram previstos na Constituio da Repblica de 1937 [14], em seu artigo 29, de forma a garantir a prestao de servios pblicos.
Os Municpios da mesma regio podem agrupar-se para a instalao, explorao e administrao de servios pblicos comuns. O agrupamento, assim constitudo, ser dotado de personalidade jurdica limitada a seus fins. Pargrafo nico - Caber aos Estados regular as condies em que tais agrupamentos podero constituir-se, bem como a forma, de sua administrao. [14, Art. 29]

A estrita abrangncia dos consrcios que ocorre, normalmente, entre municpios ou entre estados, traduziu-se nas poucas referncias explcitas a respeito na legislao, apesar deles terem surgido, de fato, nas dcadas de 1960 e 1970, caracterizando num forte instrumento de uma poltica de descentralizao, especialmente na dcada de 1980, quando se tornou tambm recurso a implementao de polticas sociais em meio crise econmica brasileira. Isso mudou com a vigente Constituio de 1988, na qual feita meno a mecanismos de consorciamento pela Emenda Constitucional n. 19/98, que deu nova redao ao art. 241, autorizando a gesto associada dos servios pblicos, e prevendo a transferncia de encargos antes de responsabilidade dos municpios. Tal processo foi tambm analisado Castro [2], para quem
(...) os consrcios so anteriores quela Constituio (1988), mas foram por ela regulamentados. Eles propiciam a associao entre municpios para otimizar recursos escassos, seja para prestar servios populao, seja para melhorar as condies de infraestrutura ou para as atividades econmicas. [...] os consrcios propiciam a organizao e a cooperao horizontais e fortalecem os vnculos interinstitucionais na sociedade local, melhorando as condies de cooperao e de reduo das desigualdades. [2, p. 207]

Com efeito, a cooperao intermunicipal ganha relevncia na agenda local como estratgias s fragilidades e desafios resultantes do processo de descentralizao das polticas sociais, especificamente com a transferncia de poder de deciso e recursos, atribuies, da Unio e dos estados, para os municpios. O recurso a consrcios ou convnios dado:
A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios disciplinaro por meio de lei os consrcios pblicos e os convnios de cooperao entre os entes federados, autorizando a gesto associada de servios pblicos, bem como a transferncia total ou parcial de encargos, servios, pessoal e bens essenciais continuidade dos servios transferidos. [15, art. 241]

Preservando a autonomia e a deciso poltica dos municpios, o consrcio resultado de um pacto, de uma negociao que incluir a elaborao e aprovao do estatuto, expresso do compromisso assumido. Surge ento a condio de gesto compartilhada: a possibilidade

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e necessidade de se passar de um padro competitivo para um padro cooperativo de relaes intergovernamentais. Segundo Cruz [16], consrcios intermunicipais constituem-se essencialmente por:
(...) instrumentos de cooperao entre governos municipais localizados em uma determinada microrregio ou regio, [...] com o intuito de resolver problemas e implementar aes de interesse comum, por meio da articulao e racionalizao dos recursos de cada esfera de poder [...] pertencentes a mesma natureza jurdica ou mesma esfera de governo, isto , municpios com municpio... [16, p. 200-201].

Cruz [16] coloca ainda que, sob a forma de associaes ou pactos, os consrcios intermunicipais viabilizam o planejamento local e regional, auxiliando na organizao de planos, avaliaes e controles. um convnio de cooperao entre entes federados, um pacto firmado exclusivamente por estes com o objetivo de autorizar a gesto associada de servios pblicos. Por meio dessa ferramenta, os gestores locais almejam a superao de problemas regionais, possibilitando ganhos de escala de produo, racionalizando o uso de recursos financeiros, humanos e tecnolgicos, promovendo a modernizao administrativa. Sendo os consrcios vnculos horizontais, os mesmos so capazes de criar e fortalecer instituies que favorecem a organizao de interesses da sociedade, gerar condies favorveis cooperao e competio, e possibilitar as aes estruturantes nas quais a igualdade poltica, a solidariedade, a confiana e a tolerncia so essenciais [2]. O consrcio um contrato que fixa objetivos comuns aos participeis e regula o modo como tais fins sero buscados. Para sua implementao, cria-se uma pessoa jurdica que administrar os interesses do consrcio. De acordo com Decreto n 6.017 de 2007 [17], art. 2, I, considera-se consrcio pblico uma pessoa jurdica formada exclusivamente por entes da Federao, estando de acordo com a Lei n 11.107 de 2005 [18], que vise estabelecer relaes de cooperao federativa, inclusive a realizao de objetivos de interesse comum, constituda como associao pblica, com personalidade jurdica de direito pblico e natureza autrquica, ou como pessoa jurdica de direito privado sem fins econmicos. Sua rea de atuao correspondente soma dos territrios, independentemente da unio consorciada ser formada por municpios ou estados (no caso especfico do CONLESTE, so os doze municpios que o compe). Nesse aglomerado, h o planejamento, a regulao, fiscalizao das atividades referentes identificao, qualificao, quantificao, organizao e orientao de todas as aes, pblicas e privadas, por meio das quais um servio pblico deve ser prestado ou colocado disposio de forma que atenda as demandas locais e regionais [17, art. 2o, X]. A prestao de servio pblico em regime de gesto associada caracteriza-se pela execuo, por meio de cooperao federativa, de atividades ou obra com o objetivo de permitir aos usurios o acesso a um servio pblico com caractersticas e padres de qualidade determinados pela regulao ou contrato de programa, inclusive quando operada por transferncia total ou parcial de encargos, servios, pessoal e bens essenciais continuidade dos servios transferidos [17, art. 2o, XIII]. De forma geral, salvo particularidades contratuais, os objetivos dos consrcios so bem explicitados no Decreto n 6.017, de 17 de Janeiro de 2007, que regulamenta a Lei no 11.107, de 6 de abril de 2005, que dispe sobre normas gerais de contratao de consrcios pblicos.
Art. 3 Observados os limites constitucionais e legais, os objetivos dos consrcios pblicos sero determinados pelos entes que se consorciarem, admitindo-se, entre outros, os seguintes: I - a gesto associada de servios pblicos; II - a prestao de servios, inclusive de assistncia tcnica, a execuo de obras e o fornecimento de bens administrao direta ou indireta dos entes consorciados; III - o compartilhamento ou o uso em

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comum de instrumentos e equipamentos, inclusive de gesto, de manuteno, de informtica, de pessoal tcnico e de procedimentos de licitao e de admisso de pessoal; IV - a produo de informaes ou de estudos tcnicos; V - a instituio e o funcionamento de escolas de governo ou de estabelecimentos congneres; VI - a promoo do uso racional dos recursos naturais e a proteo do meio-ambiente; VII - o exerccio de funes no sistema de gerenciamento de recursos hdricos que lhe tenham sido delegadas ou autorizadas; VIII - o apoio e o fomento do intercmbio de experincias e de informaes entre os entes consorciados; IX - a gesto e a proteo de patrimnio urbanstico, paisagstico ou turstico comum; X - o planejamento, a gesto e a administrao dos servios e recursos da previdncia social dos servidores de qualquer dos entes da Federao que integram o consrcio, vedado que os recursos arrecadados em um ente federativo sejam utilizados no pagamento de benefcios de segurados de outro ente, de forma a atender o disposto no art. 1o, inciso V, da Lei no 9.717, de 1998; XI - o fornecimento de assistncia tcnica, extenso, treinamento, pesquisa e desenvolvimento urbano, rural e agrrio; XII - as aes e polticas de desenvolvimento urbano, socioeconmico local e regional; e XIII - o exerccio de competncias pertencentes aos entes da Federao nos termos de autorizao ou delegao. [17, art. 3]

Em muitos aspectos a legislao que aprecia os consrcios intermunicipais se assemelha ao que compete aos municpios na Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988 que, isoladamente, devem dispor sobre assuntos de interesse local [15, art. 30, I], proporcionar servios pblicos essenciais, como educao infantil e ensino fundamental, transporte pblico, sade, planejamento urbano [15, art. 30, V, VI, VII e VIII], prezar pela cooperao tcnica e financeira com a Unidade Federativa e a Unio [15, art. 30, VII). Como nos indica Lacoste, toda regionalizao, com o significado de diviso de um territrio, envolve uma questo de escala e, quando se altera a problemtica, altera-se a escala [19], - ou seja, os recortes so elaborados segundo uma determinada problemtica, por conta dela, a perspectiva muda - com a Lei n 11.107, de 6 de abril de 2005 os consrcios se propem a gerirem assuntos agora de interesse regional, a gesto associada de servios antes prestados localmente [17, art. 3, I ], a qual passa ser realizada no s em cooperao com a Unidade Federativa e a Unio, mas tambm com os demais municpios que compem o consrcio, visando somar esforos para a produo tcnica e troca de informaes sobre a regio, especialmente para o uso de recursos naturais [17, art. VII], assim como gerenciamento de demais temas. As problemticas que antes eram pensadas numa escala menor, a do municpio, passam a ser pensadas regionalmente. A referida legislao visou promover entre os entes federativos a gesto associada de atividades e servios pblicos por meio de consrcio pblico ou de convnio de cooperao entre entes federados, desde que sejam estabelecidos o objeto, a rea e o prazo da gesto associada de servios pblicos, o modo, forma e condies de prestao dos servios, e os critrios, indicadores, frmulas e parmetros definidores da qualidade dos servios a serem prestados. Com base nessa legislao, nasceu o processo do amalgamar do poder pblico em mbito local, visto que na 1 Conferncia das Cidades do Leste Metropolitano, em 2003, foram colocados em pauta problemas comuns e potencialidades para o desenvolvimento do Leste fluminense, que detinha poucos investimentos, estes eram voltados para os demais municpios a Regio Metropolitana. Tal articulao se perpetuou na 2 Conferncia das Cidades do Leste Metropolitano, em 2005, na qual as prefeituras comearam a se pronunciar para a criao de um consrcio entre os municpios do eixo leste metropolitano, processo que se fortaleceu significativamente com o anncio da implantao do COMPERJ. Somente em 2006, por meio da Lei n 1993, de 22 de novembro de 2006 institudo o Consrcio

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Intermunicipal de Desenvolvimento do Leste Fluminense, entre os poderes executivos municipais de Niteri, So Gonalo, Maric, Tangu, Rio Bonito, Casimiro de Abreu, Silva Jardim, Cachoeiras de Macacu, Mag e Itabora (local onde foi assinado e promulgado), sendo reconhecido na 3 Conferncia das Cidades do Estado do Rio de Janeiro, na qual sugerida a elaborao e implementao de planos diretores regionais, em especial para a rea de abrangncia do CONLESTE [20]. Sendo assim, surge o CONLESTE, tendo como principais objetivos, segundo a Lei n 1.993, de 22 de novembro de 2006 [21]:
I gesto associada de servios pblicos; II promoo de apoio e fomento do intercmbio de experincias bem sucedidas e de informaes entre os entes Consorciados; III realizao de planejamento, adoo e execuo de aes, programas e projetos destinados a promover e acelerar o desenvolvimento regional e local; IV promoo do desenvolvimento econmico e social e combate pobreza; V realizao de um planejamento estratgico, no sentido de equacionar e buscar solues para problemtica social, econmica, ambiental, fsico-territorial, de circulao e de transporte, no territrio dos Municpios consorciados; VI promoo da tica, da paz, da cidadania, dos direitos humanos, da democracia e de outros valores universais; VII realizao de estudos e pesquisas, desenvolvimento e de tecnologias alternativas, produo e divulgao de informaes e conhecimentos tcnicos e cientficos; VIII promoo da melhoria da qualidade de vida da populao residente nos Municpios formadores do CONLESTE. [21, art. 2]

Tal iniciativa coloca-nos a questo do planejamento regional numa perspectiva consorciada, como um mecanismo de gesto associada de servios pblicos, de atividades de planejamento, regulao ou fiscalizao de servios pblicos por meio de consrcio pblico de cooperao entre entes federados. A Lei dos Consrcios e a regulamentao consequente do ainda mais autonomia aos entes locais consorciados. O CONLESTE, objeto emprico desta pesquisa, o primeiro a ser criado luz dessa nova legislao. Planejamento e gesto nos municpios do CONLESTE: em busca de uma poltica pblica regional Objetiva-se aqui, compreender o planejamento e gesto territorial das novas demandas a partir de uma argumentao amparada na noo de multidimensionalidade do poder, que compreende o territrio como uma construo coletiva e multidimensional com mltiplas territorialidades, poderes, comportamentos e aes [22]. Para Saquet [22], a anlise das relaes de poder se impe para eliminar o determinismo da concepo unidimensional do poderio do Estado e superar a dicotomia concebido/vivido [7, p.7). No se trata aqui de uma anlise de aes efetivas, visto que a unidade petroqumica do COMPERJ est ainda em construo e o CONLESTE em maturao, ou seja, em definio de suas problemticas, caractersticas e desafios de acordo com as idiossincrasias de cada municpio. O uso dos territrios que compreendem os municpios do CONLESTE pode ser definido pela implantao de infraestrutura e o dinamismo da economia e da sociedade [23]. Esse uso promove os movimentos de populao, a distribuio da agricultura, indstrias e servios, nos quais se fazem necessrios o arcabouo normativo e o alcance (ou extenso) da cidadania, numa perspectiva de promoo de um desenvolvimento socioespacial. Como defendiam Santos e Silveira [23], toda territorialidade pressupe a preocupao com o destino, a construo do futuro, sendo observada a tendncia atual dos lugares se unirem verticalmente, mas poderem tambm se unirem horizontalmente, reconstruindo aquela base de vida comum susceptvel de criar normas locais, normas regionais [24, 1996, p. 19]. Nessa

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anlise, percebemos na iniciativa dos municpios do CONLESTE o desenvolvimento de uma horizontalidade de que pode vir ser profcua a gesto dos municpios envolvidos. Tal processo vem a se consistir um incremento discusso poltica a cerca dos reflexos sobre o espao e a vida social perante a verticalidade em rede da cadeia petrolfera fluminense, ao qual o COMPERJ se insere. A construo dessa horizontalidade pode contribuir para formulao de novas ferramentas para um desenvolvimento regional no apenas voltado ao desenvolvimento econmico, mas tambm justia social. Para isso:
(...) no basta identificar grupos-alvo especficos e tentar ulteriormente implementar programas de redistribuio de renda conduzidos de cima para baixo; necessrio compreender que a satisfao das necessidades humanas, dos pobres como quaisquer seres humanos, inclui tambm a liberdade, as participao, o acesso cultura etc., para no mencionar todas as necessidades bsicas de tipo mais material (alimentao, vesturio, infraestrutura de servios pblicos, habitao etc.). [8, p. 102]

A partir das asseres apontadas acima, percebe-se que o crescimento econmico dinamizado por grandes empreendimentos no significa automaticamente justia social s suas reas de abrangncia, o que, nesse sentido, o mesmo pode ser pensado em relao aos municpios do CONLESTE. No intuito contempl-la e constru-la (a justia social), considera-se fundamental a dimenso poltica da sociedade, no que tange a sua contiguidade espacial e temporal por meio de planos e aes e na sua territorializao de objetivos. Tal proposta envolve o planejamento e a gesto de polticas pblicas que abarquem essa perspectiva. O termo planejamento, apesar de desacreditado na atualidade, deve ser entendido como forma de tentar antever o futuro, no sentido de prever a evoluo e desdobramentos deste processo, com o objetivo de evitar problemas e agregar benefcios [25]. Consiste na formulao sistemtica de um conjunto de escolhas estratgicas que, de forma integrada e prospectiva, facilite a definio de prioridades, o estabelecimento de metas e os recursos necessrios para atingi-las. Em ultima anlise, ele determina os propsitos e os meios para alcan-los. Para a efetiva realizao do planejamento no CONLESTE, necessrio que ele enquadra-se nas diretrizes polticas dos municpios onde ser inserido; ser exequvel, sendo elaborado essencialmente dentro de sua realidade tcnica, financeira, de recursos humanos e materiais dos mesmos; ser simples tanto no objetivo como na formulao de suas diretrizes; e flexvel, de forma que possa adaptar-se s novas situaes previsveis ou no, para que sejam atendidos os objetivos planejados. [26]. No sendo apenas reflexivo, mas tambm propositivo, o planejamento estratgico implicar na formulao de planos, programas e projetos e na definio de aes. Tambm, a fixao clara dos objetivos e do programa de execuo (com cronograma das atividades, os recursos a serem utilizados, os responsveis pelas aes a serem desenvolvidas e a forma de realizao) ser importante para o alcance de bons resultados pelos municpios. Em uma perspectiva regional como a do CONLESTE, o processo de planejamento para a ao das entidades gestoras no consrcio deve levar em conta, alm dos aspectos supracitados, a considerao no s aos problemas locais de cada municpio, mas, de forma integrada, para os demais, como possibilidade a atender aos interesses comuns da populao da rea de atuao do consrcio. Em outro referencial temporal e prtico, a proposta de gesto para o CONLESTE deve atender as necessidades imediatas e recursos disponveis com base em acordos e consensos entre os municpios e realizar de forma participativa com a sociedade [27]. Deve articular coerentemente mltiplas decises e aes necessrias para alcanar as finalidades especficas e dispor as coisas de modo conveniente [28, p. 3]. A referida ao pressupe minimizar as presses sobre os territrios, que, mediante a implantao do COMPERJ tm ainda que lidar

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com demanda particulares j existentes que se distribuem diferencialmente, causadas pelo o intenso crescimento populacional (GRFICO 1). Tm sido crescentes tambm os anseios ao atendimento s necessidades urbansticas, sobretudo no que se refere s questes sobre habitao, transporte, saneamento bsico e a rede de servios sociais (educao e sade). Grfico 1: Aumento populacional relativo entre anos 2006-2009, segundo dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE).

Municpio Araruama Cachoeiras de Macacu Casimiro de Abreu Guapimirim Itabora Mag Maric Niteri Rio Bonito So Gonalo Silva Jardim Tangu CONLESTE

Populao em 2006 100.378 48.543 22.152 37.857 221.224 205.830 76.737 459.451 52.015 891.119 23.222 26.057 2.164.585

Populao em 2009 109.705 57.300 30.572 49.748 228.996 244.334 123.492 479.384 55.051 991.382 22.230 30.531 2.422.725

FONTE: IBGE, 2010.

Nesse sentido, realizado anualmente, desde 2007, o seminrio Objetivos de Desenvolvimento do Milnio e Desenvolvimento Sustentvel na Regio do CONLESTE, que se constitui numa iniciativa de produo e disponibilizao de informaes gerais acerca das caractersticas e problemticas da regio. O evento parte de um projeto que a Petrobras S/A vem empreendendo em diversos lugares no mundo, com intuito de monitorar os impactos de sua atividade industrial sobre o mote dos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio (ODMs)5. Nesse caso, com o enfoque na regio do CONLESTE, sendo o encontro mais
Criado pelo Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento PNUD, os Objetivos de Desenvolvimento do Milnio tem por base a Declarao do Milnio das Naes Unidas, um documento reflete as preocupaes de 147 Chefes de Estado e de Governo e de 191 pases. Nos municpios do CONLESTE, os mesmos vm sendo monitorados perante os impactos das atividades industriais do COMPERJ pelo Programa das Naes Unidas para os Assentamentos Humanos (ONUHABITAT) em parceria com a Petrobras e a Universidade Federal Fluminense, compreendendo 9
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recente, entre os dias 05 e 06 de outubro de 2009. Durante esses encontros so apresentados os avanos em relao aos indicadores do Milnio desde o ano 2000, envolvendo aspectos da educao, sade, economia, cobertura do solo, saneamento ambiental e habitao. Alm se serem acompanhamento por representantes do poder pblico estadual e federal, do setor privado. Atravs dessa iniciativa se intenta produzir de um banco de dados georeferenciado com informaes socioeconmicas e ambientais sobre a regio, assim como promover e incentivar o desenvolvimento de competncias locais e regionais. No levantamento realizado e titulado Relatrio de Acompanhamento 20002008: Objetivos de Desenvolvimento do Milnio Municpios do CONLESTE [29], so apresentados dados que evidenciam baixos ndices de atendimento em determinados municpios, no que tange o fornecimento de servios essenciais como gua e esgotamento sanitrio (GRFICO 2), demonstrando a precariedade de servios, especialmente na oferta de rede de esgoto, chegando-se at inexistncia desses servios no municpio de Guapimirim. Grfico 2: Percentual de domiclios urbanos com acesso s redes de gua e esgoto no CONLESTE, nos anos de 2006 e 2008

FONTE: Relatrio de Acompanhamento 20002008: Objetivos de Desenvolvimento do Milnio Municpios do CONLESTE, UFF, 2009, p. 30 (adaptado)

Dados como esses colocam por terra qualquer presuno de polticas nicas e indiferenciadas no ambiente poltico-administrativo do CONLESTE, visto que a realidade no pode ser apreendida sem a devida ateno das caractersticas de cada municpio e de suas problemticas. Assim, essa gesto das diferenas6 carece estar atenta s dimenses relativas ao conhecimento da realidade social do CONLESTE. Sua dimenso horizontal, que indica as relaes entre o universal, o particular e o singular, ou seja, as especificidades assumidas pela gesto do territrio do consrcio, e a dimenso vertical em sua relao dialtica entre a
objetivos: ODM 1- Erradicar a extrema pobreza e a fome; ODM 2- Universalizar a educao primria e ampliar a cobertura da educao mdia e da educao tcnica profissional; ODM 3- Promover a igualdade entre os sexos e a autonomia das mulheres; ODM 4- Reduzir a mortalidade na infncia; ODM 5- Melhorar a sade materna; ODM 6- Combater o HIV/AIDS, a malria e outras doenas; ODM 7- Garantir a sustentabilidade ambiental; ODM 9- Acelerar o processo de desenvolvimento local, com reduo de desigualdades na regio do CONLESTE. 6 O autor defende que a gesto do territrio visa garantir e mesmo a criar diferenciao de reas, ou seja, condies de produo e reproduo diferenciadas no espao, para que o processo de acumulao de capital continue a se verificar, ao mesmo tempo em que se assegure uma reproduo dos diferentes grupos sociais. [30, p. 9-10]

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essncia de polticas desenvolvidas (por qu? para qu? para quem?) tendo em vista a finalidade das mesmas, e a aparncia (como?), ou seja, as formas que tomaro tais polticas [30]. nesse contexto em que h uma busca por angariar melhorias em infraestrutura e servios pblicos, que as prefeituras dos municpios consorciados do CONLESTE engendram um processo incomum para enfrentar tais desafios, principalmente no que se refere aos possveis benefcios relacionados aos efeitos do COMPERJ sobre os territrios, pois visam o aumento da produo regional, e consequente criao emprego e renda devido demanda por bens e servios gerada. As possibilidades de uma atuao consorciada no CONLESTE se apresentam na oferta de servios pblicos a baixo custo de produo/distribuio (em sade pblica, saneamento bsico e obras de interesse mtuo), na gerncia de recursos hdricos de bacias hidrogrficas, na iniciativa de promoo de desenvolvimento econmico regional por meio da atrao de investimentos na produo agrcola e industrial e no setor de servios, e ainda na potencializao de atividades pouco exploradas regionalmente. Desta forma, as potencialidades dos setores produtivos locais podero ser estimuladas e fortalecidas pelos poderes locais, reformulando a estrutura econmica e social da regio. Essa iniciativa do consorciamento demonstra que a principal demanda na verdade uma nova forma de gesto pblica, que possa elaborar polticas pblicas em respostas aos problemas urbanos, implantar mtodos de gesto que promovam a qualidade de vida populao, valorizar a participao popular e considerar as demandas reprimidas e em potencial dos setores produtivos dos municpios do CONLESTE. Tais aes sobre esses territrios locais devem privilegiar o domnio pblico das polticas como forma de evitar descontinuidades e usos meramente instrumentais dos territrios, e valorizar novas formas de exerccio do poder por parte dos agentes e sujeitos responsveis por essas aes, especialmente quando estas apontarem para a produo de mecanismos que venham a permitir uma gesto compartilhada dos territrios, como forma de limitar o patrimonialismo, ou seja, que suprimam atuaes que levem em conta apenas interesses particulares, e ampliem a integrao territorial por parte dos municpios que o compem [31]. Para isso, a racionalizao tcnico-administrativa (relao entre descentralizao poltica e eficincia de polticas publicas) e medidas de democratizao (descentralizao associada a valores polticos como universalizao, equidade e capacidade de controle do Estado pela sociedade) deram condies para dinmicas inovadoras como a do CONLESTE [32]. Cabe ento percebemos que:
(...) a obteno de um equilbrio entre cooperao e competio depende da constituio de redes federativas, isto , da criao de instituies e prticas intergovernamentais que reforcem os laos de parceria entre os entes, sem que se percam o pluralismo e a autonomia caractersticos da estrutura federativa [33, p. 48].

Consrcios como o CONLESTE nascem da construo de redes federativas, que compreendem uma srie de condies e aes para equacionar problemas numa perspectiva de cooperao intergovernamental. No caso brasileiro, onde o poder partilhado entre trs nveis distintos, a prpria Constituio Federal de 1988 determina, para resoluo decises de competncias comuns a esses nveis a cooperao entre a Unio e os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, tendo em vista o equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em mbito nacional [15, art. 23, pargrafo nico]. De acordo com Abrucio & Soares [33, p. 48-49], as condies preconizadas para o estabelecimento de slidas redes federativas, so:
a) Regras institucionais que favoream a cooperao, nos planos horizontal e vertical, sem enfraquecer a autonomia e a possibilidade de checks and balances (freios e contrapesos) intergovernamentais;

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b) Reforo das capacidades de coordenao de governos estaduais, regionais e federal junto aos poderes locais, evitando-se uma completa separao entre aes dos nveis de governo; c) Constituio de uma cultura poltica intergovernamental baseada nos princpios da tolerncia e da negociao, alm de lutar contra os padres predatrios que dificultam a resoluo da tragdia dos comuns; d) Montagem de polticas pblicas que facilitem o compartilhamento de decises e responsabilidades, a fim de, ao mesmo tempo, legitimar as redes e torna-las efetivas; e) Estimulo de processos associativos entre municipalidades, tanto informais como formais; f) Fortalecimento da administrao pblica local, para que ela possa realizar as funes que lhes forem descentralizadas (competncia dos Municpios, Art. 29 da Carta de 1988); g) Democratizao dos planos subnacional e nacional, no primeiro em vista do controle das aes governamentais locais, e no segundo, para construir e fiscalizar os fruns em que as decises centrais e/ou compartilhadas so tomadas; h) Criao de canais de interligao do poder pblico com a sociedade civil e seus atores, de modo a estes parcelarem e monitorarem as redes federativas.

Tais recomendaes do indcios que a iniciativa poltica de consorciamento dos municpios do CONLESTE acompanha essa tendncia do desenvolvimento de processos associativos que auxiliem no fortalecimento de redes federativas no territrio fluminense, uma vez os municpios criaram por meio do consorciamento a institucionalidade que favorece a cooperao entre os mesmos, reforando os laos com as demais estncias (aumentando a comunicao entre elas), e ponto na ao dos gestores mais responsabilidades diante das presses sobre os territrios, da o imperativo ao compartilhamento de decises. Segundo Dias [11], dentre as tendncias da organizao administrativa contempornea devem ser destacados os seguintes aspectos:
a) Quanto partilha de competncias geogrficas entre autoridades locais ou entes federativos: visualiza-se a passagem da territorializao (des)territorializao, mediante a construo de um neofederalismo. b) No que toca configurao da estrutura do Estado, passa-se do postulado da unidade orgnica da administrao pblica ideia de administrao policntrica. c) No que se refere ao modelo de gerenciamento da mquina pblica, a administrao de gesto, mesmo sob a roupagem do management, substituda pela formula da administrao misso. d) Quanto articulao da organizao administrativa com o sistema de governo e o exerccio do poder, a concentrao de poderes cede espao ao surgimento de uma pluralidade de autoridades administrativas independentes. [11, p.109-110].

Sob esses argumentos, a conformao poltica do CONLESTE caracteriza uma nova vertente do federalismo brasileiro. Essa proposta de gesto vai alm de polticas de governo, que aps o mandado do gestor, geralmente fenecem e so substitudas por novas propostas. Introjeta-se a ideia de projeto regional, cuja alterao dos mandatos, no invalidam as medidas anteriormente aplicadas, ao contrrio, tendem a uma continuidade. Entretanto, tal prognstico no impede que conflitos se desenvolvam com a alternncia de mandatos. Outro aspecto a respeito da continuidade do consrcio o engajamento por parte dos gestores, que pode tomar rumos conflitantes. Dentre os fatores para o sucesso de consorciamentos, podemos elencar, de acordo com

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Faria & Rocha [32, p. 10]: a tradio de interao e dilogo entre entes; certa homogeneidade das culturas polticas e administrativas (ex.: convergncia na percepo de causa e solues para problemas comuns); simetria dos parceiros quanto ao tamanho, poder poltico e recursos materiais; criao de mecanismos de participao da sociedade civil, para a gerao de transparncia no funcionamento dos esquemas de cooperao; e o aumento da responsabilidade dos atores polticos. Segundo Vaz [34], h a possibilidade, por meio dessa cooperao federativa, de que aumente a capacidade de realizao, ampliao do atendimento aos cidados e do alcance das polticas pblicas; de maior eficincia no uso dos recursos pblicos; de realizao de aes que seriam inacessveis a uma nica prefeitura; e de implementao de polticas pblicas de desenvolvimento regional. Diante disso, o CONLESTE pode vir a constituir um instrumento para viabilizar solues integradas em polticas pblicas e potencializar aspectos positivos da insero do COMPERJ na regio e minimizar os aspectos negativos, de forma a permitir que esses municpios assumam um papel de articuladores e planejadores de um desenvolvimento sustentvel na regio, assim como proposto, enquanto um objetivo importante, na Lei n 1.993. Considerando os impactos e a magnitude dos problemas referentes ao empreendimento da Petrobrs em desenvolvimento na regio, invariavelmente, as possveis solues encontradas estaro diretamente relacionadas s realizaes do consrcio em questo, que perpassam a gesto e o planejamento pblico. Grande parte delas foram discriminadas no Relatrio Final da 3 Conferncia Regional das Cidades do Eixo Leste [35]. Nele foram elencadas inmeras propostas, que envolviam diversas intervenes sobre os municpios no que tange sua populao, integrao de polticas pblicas, seus recursos e sua capacidade administrativa, prevendo um aumento populacional hoje observado. Segundo dados do Relatrio de Acompanhamento 20002008: Objetivos de Desenvolvimento do Milnio Municpios do CONLESTE [29], houve um considervel aumento de aproximadamente 25 mil domiclios na regio, entre os anos de 2006 e 2008 (dado que no inclui informaes sobre Araruama que ainda no havia aderido ao CONLESTE). Esse aumento representa uma sensvel mudana no quadro populacional em um curto perodo, o que pode provocar, caso o adensamento se perdure, o agravamento de problemas tipicamente urbanos j existentes na regio, como a m prestao de servios como saneamento, abastecimento de gua, destino de resduos slidos, educao, sade, habitao e gerao de emprego e renda a essa populao crescente. Esse processo exemplificado na precariedade habitacional, na medida em que, no ano de 2006, o CONLESTE apresentava 228 assentamentos urbanos precrios, e em 2008 este nmero chegou 231. Estes novos assentamentos surgiram nos municpios de Cachoeiras de Macacu e Silva Jardim [29]. Segundo o documento elaborado por diversos institutos da Universidade Federal Fluminense [29], com relao rea ocupada por assentamentos precrios, houve um crescimento de 18,31% na regio, passando de 24,91 km para 29,47 km, com o destaque de maiores percentuais para os municpios de Rio Bonito, Niteri e Cachoeiras de Macacu, com 90%, 64,52% e 52%, respectivamente. Em 2008, esses assentamentos somavam 64.081 domiclios, o que correspondia a 7,69% dos domiclios particulares permanentes urbanos da regio [29]. O surgimento desses novos domiclios um indicador importante, pois acompanha a promessa de gerao de emprego e renda na regio. Para o mesmo perodo, no que se refere ao nmero de domiclios particulares permanentes urbanos no perodo de 2006 a 2008, o CONLESTE apresentou um aumento de 4,94%, passando de 794.470 para 833.699 unidades, destacando-se o crescimento ocorrido nos municpios de Casimiro de Abreu e Maric que atingiu 15,15% e 10,87% no perodo, respectivamente, mas com tendncia estabilizao. J os municpios de Itabora e Guapimirim cresceram 9,34% e 9,15%, respectivamente, e apresentam tendncia de

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intensificao do processo de crescimento [29]. Tal conjuntura, ainda que no exclusivamente relacionada aos efeitos do COMPERJ sobre a regio (que se encontra em obras), sendo tambm associada prpria expanso da franja urbana ao longo das principais rodovias demonstra a existncia de demandas diferenciadas que podem aumentar conflitos e acirrar a competitividade. A mesma disparidade, por exemplo, pode ser percebida no Produto Interno Bruto (PIB) dos municpios do CONLESTE (GRFICO 3). O PIB, um dado estatstico quantitativo importante na mensurao do poder econmico de cada municpio, representa em certa medida, a capacidade de cada territrio de lidar com seus prprios desafios particulares e coletivos. Grfico 3: PIB nos municpios do CONLESTE (exceto Araruama) nos anos de 2000 e 2008

FONTE: Relatrio de Acompanhamento 20002008: Objetivos de Desenvolvimento do Milnio Municpios do CONLESTE, UFF, 2009, p.34 (adaptado)

Niteri e So Gonalo concentram grande parte do Produto Interno bruto total de R$ 24,4 bilhes do consrcio em 2008, somando juntos R$ 15,5 bilhes. Acompanhado desse dado, os mesmos concentram tambm grande parte dos empregos formais da regio, cerca de 70% dos postos de trabalho [29]. O mesmo pode ser observado no volume de emprego gerado por pequenas e mdias empresas. Por conta dessa disparidade observada, problemticas podem comprometer a cooperao, visto que o prprio CONLESTE pode no trazer apenas benefcios, mas tambm o aumento dos conflitos e divergncias no pleito por investimentos, receita, demais indstrias que venham a se instalar nos municpios. Ao passo que um determinado municpio, concentre e ainda obtenha mais ganhos, atraindo novos investimentos para a dinamizao da economia regional, este pode no vir a ser morada de seus trabalhadores, deixando a outros municpios os custos em oferta de transporte, habitao e infraestrutura e demais servios. Assim, esta circunstncia ilustra pontualmente a dimenso dos desafios a serem enfrentados pelo CONLESTE no intuito de se trabalhar em cooperao e tendo que lidar, simultaneamente, com as desigualdades e os desequilbrios de investimentos e demandas entre os territrios. Outro grande desafio para a gesto e o planejamento do CONLESTE em razo da implantao do COMPERJ e de suas consequncias diz respeito intensificao da degradao do ambiente regional. A discusso sobre a sustentabilidade nas reas interrelacionadas abrange desde a preocupao dos impactos gerados pela atividade industrial e a precariedade do destino final do esgoto na regio (GRFICO 1) at o provvel adensamento populacional. A juno desses fatores tende a pressionar o saneamento, em seu sentido mais amplo, levando a necessidade dos municpios de planejarem-se ambientalmente.

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Alm disso, a preocupao est no ao fato das fisionomias naturais nos municpios do CONLESTE representarem 48% de sua rea total7. Nesse contexto, o mesmo torna-se responsvel pela gerencia desses ambientes naturais. Nesse panorama, ferramentas so criadas para a gesto e o planejamento de polticas regionais, a fim de serem construdos e discutidos instrumentos para a elaborao de estratgias conjuntas, como o Frum COMPERJ (Frum para o Desenvolvimento da rea de Influncia do Complexo Petroqumico do Rio de Janeiro). Criado pelo Governador fluminense Srgio Cabral em 2007 [36] como uma oportunidade para estratgias na regio do COMPERJ, assim antecipando solues e permitindo a chegada de investimentos para os municpios, de acordo com a potencialidade de cada um. O referido governador quem preside o frum, e destacou seu vice, Luiz Fernando Pezo, para o cargo de Executivo do Frum, o que evidencia estreitamento de relaes entre os municpios da regio e o estado em prol do desenvolvimento de polticas pblicas. No Frum COMPERJ participam todas as secretarias do Estado, todos os municpios integrantes do CONLESTE, a Assembleia Legislativa, alm da Unio Federal representada pelo Ministrio das Cidades, pelo Banco Nacional de Desenvolvimento econmico e Social (BNDES), da Caixa Econmica Federal e a Petrobras S.A. como parceiros institucionais. O Frum COMPERJ pretende ser um meio para dar voz de participao a todos os municpios do CONLESTE, articulando-os s universidades (UFF, UFRJ, UFRRJ), ao setor empresarial (Firjan, Fecomrcio, SEBRAE, SENAI, e Organizao Nacional da Indstria do Petrleo), aos trabalhadores, aos ambientalistas e aos moradores por meio do Conselho Comunitrio Regional do COMPERJ (ConcreCOMPERJ). Sobre a iniciativa, Cabral declarou (por ocasio do lanamento do Frum COMPERJ, em 2007):
Considero fundamentais a previso e o planejamento do que este empreendimento proporcionar para nosso estado. Temos exemplos no Brasil e no exterior de grandes empreendimentos que causam impacto socioeconmico positivos numa regio e outros dramticos. Queremos que este seja muito bem-sucedido. [36]

Segundo o atual presidente do CONLESTE e prefeito de Tangu, Carlos Pereira, essas reunies so os momentos nos quais as comunidades conversam, discutem e propem solues para os problemas que esto surgindo. No endereo eletrnico do municpio de Tangu, o gestor declara: (...) irei propor a realizao de uma Agenda 21 com as principais propostas dos onze municpios que fazem parte do consrcio, pois j estamos enfrentando problemas nas reas de educao, segurana e sade [37]. O gestor tambm destaca o crescimento desordenado da populao, com a proliferao de assentamentos irregulares, o estrangulamento na oferta de servios de sade, o colapso no sistema de transporte e a falta de vagas nas escolas, como impactos negativos j sentidos em todas as cidades. O discurso do gestor dialoga com as proposies de Souza [8], em torno da justia social, visto que perpassa demandas tanto imateriais (a participao) quanto materiais (infraestrutura, servios pblicos, habitao etc.). Algumas medidas positivas com relao ao sistema de sade, por exemplo, sobre essas localidades j esto sendo anunciadas e tomadas, reconhecendo a carncia da regio e a presso sobre infraestrutura dos municpios. A implantao do Plano Diretor de Atendimento Hospitalar das redes que atenda aos onze municpios que fazem parte do consrcio foi a maneira encontrada para desenvolver um sistema de sade que atenda a demanda populacional dos municpios, com a regionalizao do Hospital Estadual Joo Batista Caffaro,
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Estes remanescentes so compostos principalmente: 37,04% por florestas ombrfilas densas, 10,08% por formaes pioneiras (representadas pelos manguezais protegidos pela rea de Proteo Ambiental de Guapimirim), 0,7% por comunidades relquias, campos de altitude e afloramentos rochosos [29].

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em Manilha, considerado estratgico para a regio, e a construo de Unidades de Pronto Atendimento (UPA) nos municpios, que so fundamentais para fortalecer o sistema de sade locais com investimentos de R$ 82 milhes [37]. Segundo clculos do atual Secretrio de Estado de Sade e Defesa Civil, Srgio Crtes, sero necessrios de dez a doze Unidades de Pronto Atendimento para garantir um atendimento adequado aos moradores dessa regio, que j vem sofrendo com o aumento populacional. Aps a regionalizao do hospital de So Joo da Barra (em Casimiro de Abreu) o Hospital de Geral de Manilha (em Itabora) est ainda uma discusso. Crtes afirma que essas demandas so legtimas.
O hospital de Manilha uma unidade chave para esse processo de regionalizao do sistema de sade. Por sua localizao estratgica, ele que vai canalizar todo atendimento dos municpios que fazem parte do CONLESTE. Realmente essa regio carece de investimentos para ter uma estrutura slida na rea de sade, e esses R$ 82 milhes so fundamentais para as cidades terem condies de absorverem a demanda populacional com a chegada do COMPERJ.[37]

O desenvolvimento destas e demais polticas ainda impreciso. difcil determinar se com a insero do COMPERJ sobre a regio e a constituio do CONLESTE como uma ferramenta poltica slida e eficiente, haver uma melhor apropriao dessa dinmica de forma que auxilie o desenvolvimento da regio. Mas sabemos que tais prerrogativas conduzem a um planejamento e gesto sob um ponto de vista democrtica, no qual devem ser pensados e elaborados pela prpria sociedade por meio de organizaes independentes, porm no estanques do aparelho do Estado [38]. Haja visto que
(...) mesmo que de maneira precria e provisria, o que se pode afirmar, que o territrio produzido por uma teia de relaes sociais, mais ou menos dinmicas, responsvel por prticas materiais e por prticas de domnio e controle que, no entanto, s se tornam operativas atravs do consentimento ativo dos governados, ou seja, no um poder sobre os outros, na expresso mais primria, mas um poder exercido com os outros; se o territrio um produto dessa teia complexa de relaes sociais, alteraes em um tem efeito sobre o outro, impedindo que se reduza a gesto do territrio ao exerccio genrico do poder, ou que a relao entre territrio e poder seja considerada de forma unvoca e unidimensional. [27, p. 23]

Assim sendo, as respostas s problemticas j existentes atualmente e intensificadas pelos efeitos do COMPERJ, dependero de adequado processo de gesto e planejamento de polticas pblicas balizadas na cooperao em prol do desenvolvimento dos municpios e, consequentemente, da regio atravs de um instrumento poltico em (in)comum: o CONLESTE. Consideraes finais Ao se considerar o planejamento e a gesto territorial como estratgias das polticas territoriais faz-se importante identificar as possveis articulaes entre os agentes (as inmeras entidades existentes no espao, tais como sindicatos, empresas pblicas e privadas, associaes diversas, entre outras) e os atores locais. A transformao espacial e a refuncionalizao do espao so realizadas justamente a partir da articulao entre estes agentes, demonstrando que o processo existente est baseado na cooptao e negociao de todas as esferas que compe a sociedade. Desta maneira, no se tornaria possvel gerir democraticamente um espao sob a gide de um discurso vertical e hierrquico que no promova uma interao entre a sociedade civil organizada e as instncias polticas. Apesar desta possvel liberdade, por conta da interao com a sociedad e, a legislao reafirma a

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ltima instncia para o poder do gestor institudo das polticas locais de desenvolvimento. Portanto, por mais que a liberdade concedida s empresas e a prpria sociedade exista em determinada parcela espacial, esta liberdade subsidiada (ou no) pelos prprios governos locais, que detm a fora necessria para garantir sua prpria soberania local. Nesse sentido os governos municipais devem manter um processo permanente de planejamento, visando promover o desenvolvimento dos municpios, o bem-estar das populaes e a melhoria da prestao dos servios pblicos municipais. Estratgias como as do CONLESTE buscam, por meio da aproximao entre as governanas locais, a integrao da gesto e do planejamento, e possibilitam, ao menos em tese, aes conjuntas, priorizando interesses que so comuns s populaes dos municpios integrantes. A princpio, essa ideia pode culminar em uma maior eficincia de aes, na aplicao de recursos e no atendimento as necessidades das populaes. Para isso, todavia, ser preciso a realizao de um projeto poltico que busque disseminar a percepo por parte dos indivduos da necessidade de participao poltica nas decises tomadas, que fuja da lgica de sujeio comunmente assumida, e se destaque pela importncia dada s esferas locais de gesto. Tal iniciativa pode contribuir ao entendimento de que:
(...) no s o Estado que planeja e gere; certos agentes modeladores do espao, como o grande capital industrial e imobilirio, elaboram suas geoestratgias de forma clara e, no raro, sofisticada. A parcela majoritria da sociedade civil, que no pertence a nenhum grupo dirigente, precisa qualificar-se e organizar-se para elaborar suas propostas e estratgias e lutar para p-las em prtica (diretamente ou pressionando o Estado). [39]

Desta forma necessria uma mudana de perspectiva das aes por parte das populaes, empresas, instituies e dos governantes locais, para que o fortalecimento do consrcio e demais rgos e associaes tenham a possibilidade de construir uma estrutura de poder de ao mais efetivo, que busque consolidar uma gesto integrada e permanente dos territrios. Tais medidas devem, em um primeiro momento, estancar as principais causas das complicaes existentes naquele espao regional. Assim, deve-se mencionar a necessidade de polticas concretas que estimulem a mitigao de impactos desencadeados pelo COMPERJ como os dficits de vagas em escolas pblicas, habitacional, de leitos hospitalares e de infraestrutura, o que teria grande reflexo sobre questes relacionadas desigualdade social, possibilitando maiores chances de transformao para a regio. Referncias 1 CREIMER, Carla. Descentralizao, Poder Local e Participao Popular: Elementos para o Debate sobre o Papel do Municpio na Democratizao do Estado. Rio de Janeiro. Dissertao (Mestrado em Teoria do Estado e Direito Constitucional) Departamento de Direito, Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro, 1999. 125p. 2 - CASTRO, In Elias de. Geografia e poltica: territrio, escalas de ao e instituies. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2005. 304p. 3 - MEIRELLES, Hely Lopes. Direito municipal brasileiro. 1a edio, So Paulo: Revistas dos Tribunais, 1957. 4 - WANDERLEY, Luiz Eduardo. Participao popular: poder local e conselhos. So Paulo: So Paulo em Perspectiva, v. 5, n. 2, abr./jun., 1991, p. 23-30. 5 - DROMI, Roberto. Ciudad y municipio. Buenos Aires: Fundacin Centro de Estudios Polticos y Administrativos, 1997. 6 GOMES, Paulo Csar da Costa. O Conceito de Regio e sua Discusso. IN: CASTRO, I. E. de; CORRA, R. L. Geografia: Conceitos e Temas. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 1995, p. 49-73.

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