TECNOCRATAS vs PUNTEROS Nueva falacia de una vieja dicotoma: poltica vs administracin

MABEL THWAITES REY

CONTENIDO Introduccin POLITICA VS ADMINISTRACION: una antigua sucesin de imgenes POLITICOS Y BURCRATAS ARGENTINOS POLTICOS-GERENTES, TECNCRATAS Y PUNTEROS RESITUANDO EL PROBLEMA DE LA BUROCRACIA BIBLIOGRAFA

Artculo publicado en Revista ENCRUCIJADAS N 6, abril de 2001, Universidad de Buenos Aires, Buenos Aires

TECNOCRATAS vs PUNTEROS
Nueva falacia de una vieja dicotoma: poltica vs administracin
Cada nuevo equipo poltico que asume la tarea de gobernar reactualiza el dilema clsico de cmo conducir la estructura burocrtica heredada. Cmo hacer para poner en marcha sus planes de gobierno, que implican una valoracin especfica de prioridades, con un conjunto de oficinas y personas que permanecen en sus lugares desde mucho tiempo antes y que no necesariamente comparten sus objetivos, es una inquietud recurrente. La desconfianza acerca de la lealtad que encontrarn en los funcionarios de carrera para ejecutar las tareas encomendadas por la conduccin poltica, sumada a una visin muy negativa basada sobre la realidad, pero tambin sobre profundos prejuicios- respecto a la capacidad y voluntad de trabajo del personal de planta, llevan a los noveles funcionarios polticos a entusiasmarse con la posibilidad de cambios profundos en la administracin y, muchas veces, a proponer detallados proyectos de reforma. Ms temprano que tarde, sin embargo, tales ambiciones suelen terminar diluidas en el mar de las buenas intenciones, reactualizando los interrogantes acerca de las causas del fracaso de las polticas pblicas. Pero los gobiernos y los ciudadanos se enfrentan tambin con otros dilemas: cul es la sustancia de la accin de gobierno, en funcin de la cual ser calificado como bueno, regular o malo por los distintos sectores de la sociedad? En otras palabras, sobre qu gobierna el gobierno?. Tiene poder real para conducir todos los aspectos de la vida social y la maquinaria de rganos permanentes que conforman el estado? Cul es el espacio de la poltica, en el sentido de definicin de metas y objetivos sociales validables democrticamente, para delimitar el campo de accin cotidiano de todo el denso entramado de oficinas burocrticas que constituyen el aparato estatal? El gobierno, facultado a hablar en nombre del Estado, puede dirigir la economa? Qu es lo que permanece en el Estado como invariable y qu es lo que puede y debe cambiar? Dnde reside el poder para ejecutar polticas pblicas? Un esbozo de respuesta a estos interrogantes lleva a toparse con la vieja dicotoma entre poltica y administracin, que a su vez se enmarca en otra que expresa la tambin clsica tensin entre la sociedad y el Estado, entre el mercado y el Estado o, como se la suele presentar frecuentemente, entre poltica y economa. Dilucidar los rasgos de ambas dicotomas y cmo se articulan entre s constituye el objetivo principal de la reflexin que haremos en estas pginas I- POLITICA VS ADMINISTRACION: una antigua sucesin de imgenes La teora y la prctica se encargaron hace mucho tiempo de descartar cierta ilusin de los gobiernos flamantes de hacer un borrn y cuenta nueva drstico en la administracin pblica, equivalente a cerrar hasta la ltima oficina y expulsar a todo su personal, para refundarla con una mstica y vocacin diametralmente opuestas y cualitativamente superiores. Ni Lenin pudo hacerlo tras la revolucin bolchevique. Ni Ral Alfonsn, cuando quiso trasladar la capital a Viedma y refundar la administracin pblica, en la primera mitad de los ochenta. Y aunque para ello se pudiera contar con el aplauso inicial de los cansados ciudadanos, quien lo intentara se topara muy pronto con la realidad de que las oficinas pblicas, adems de hacernos demasiado a menudo la vida difcil, se encargan de la gestin permanente de asuntos de la importancia de casarnos, educarnos, cuidar nuestra salud, recaudar impuestos, asegurar el cumplimiento de las normas urbanas, asistir a los ms dbiles y desprotegidos, por nombrar slo algunos. Adems de hacerlo en forma continuada,

implican la posesin de capacidades tcnicas y entrenamientos especficos que requieren, muchas veces, tiempos largos de adquisicin. Este planteo nos remite a un tema clsico del que hace ya ms de un siglo da cuenta la literatura especializada: la dicotoma bsica en la gestin gubernamental, que contrapone poltica a administracin. Es decir, la tensin entre la definicin de los rumbos de accin, ligados al mbito de la poltica propiamente dicha, y la puesta en marcha cotidiana de los planes establecidos por los gobiernos. Esta diferenciacin remite, a su vez, a la idea de que el Estado se encarga de muchas tareas que deben ser cumplidas de manera rutinaria, que requieren la dotacin de recursos personales y humanos especficos y constantes. Es el campo de la administracin, de la burocracia. Pero esa maquinaria funciona segn los rumbos fijados, supuestamente definidos conforme las preferencias del gobierno, portador de la legitimidad democrtica. Es el campo de la poltica, donde se ponen en juego intereses y perspectivas diversos sobre el rumbo social. La dicotoma poltica-administracin, en este marco, se liga a cmo compatibilizar las exigencias de cambios tangibles y prontos impuestas por la poltica, sujeta a la puja de intereses y a las negociaciones, con los lmites que impone a la accin la necesidad de cumplir con reglas preestablecidas que aportan previsibilidad y con un saber hacer calificado en las distintas reas del sector pblico. Aberbach y Rockman (1988) plantean que esta escisin poltica vs. administracin puede ser presentada, en el transcurso de un siglo, como una sucesin de diversas imgenes dominantes que responden a valoraciones igualmente diferenciadas sobre la naturaleza del problema de gobernar. Ya por 1887, Frank Goodnow y Woodrow Wilson sostenan la necesidad de despolitizar la administracin para otorgarle una mayor eficiencia. Partan de una imagen en la cual la poltica se identificaba con el desorden, la competencia y la ausencia de una estructura de direccin, mientras que la administracin era percibida como el lugar del orden y la regularidad. (Aberbach y Rockman, 1988). Weber, pisando el siglo XX, tambin escinda poltica y administracin, pero atribuyendo a ambos polos funciones precisas y complementarias. Mientras la burocracia aporta la imprescindible racionalidad para el desarrollo de las complejas sociedades modernas, que exigen sofisticadas rutinas asignadas segn la divisin social del trabajo, el mbito de la poltica aporta la tambin esencial conduccin de esa maquinaria. El buen gobierno se funda, para el terico alemn, en garantizar la mayor calidad en las rutinas burocrticas, ineludibles para otorgar previsibilidad a las sociedades de masas del capitalismo desarrollado, a partir de una conduccin poltica firme, que proponga objetivos coherentes y controle posibles desvos en la administracin. Queda as planteada la separacin tajante entre el mbito de la poltica (donde se formulan los rumbos) y el de la administracin (encargada de la ejecucin experta). Pero, como sealan Aberbach y Rockman, esta imagen tan dicotmica no se corresponde con las prcticas concretas, que muestran como la poltica, que expresa voluntades e intereses, no queda acotada al momento de la formulacin de una meta puntual, sino que impregna todo el proceso de ejecucin. Aparece as otra imagen: mientras los burcratas estn orientados por los hechos, los polticos se interesan por las cuestiones vitales. La distincin pasa entonces entre racionalidad poltica y racionalidad administrativa, que implica que los burcratas siguen firmemente las reglas establecidas sin ver nada ms, en tanto los polticos actan en funcin de la necesidad de satisfacer a coaliciones polticas y grupos sociales. Los burcratas seran as guardianes del Estado contra los motivos particularistas de los polticos. Sin embargo, estos autores sealan que la evidencia indica que los altos funcionarios de las democracias occidentales estn ntimamente conectados con el mundo de las 2

organizaciones de intereses y a menudo ofician de mediadores entre stas y el Estado. Aparece entonces una tercera imagen, que distingue entre las ideas de energa y equilibrio. Tanto los burcratas como los polticos estn involucrados en el proceso de definicin de las polticas, pero de un modo diferenciado. La burocracia refleja un paralelogramo de fuerzas, en el cual los altos funcionarios median entre los intereses establecidos y usualmente se apartan del statu quo slo en modestos incrementos. As vistos, los altos funcionarios son estabilizadores del sistema, en tanto los polticos imparten energa al proceso de gobierno. Mientras los polticos todava dirigen en gran parte el cambio poltico, los burcratas, con su minucioso conocimiento de los programas y de las ideas polticas relevantes, a menudo proveen las soluciones para que los polticos escojan entre ellas. Como seala Oszlak (1984), la persistencia de estas imgenes que separan ambos aspectos sirve como cobertura instrumental, porque la separacin permite al administrador actuar en poltica -aplica criterios racionales tcnicos en la poltica pblicay al poltico influir sobre decisiones anunciadas por instituciones no polticas, que no estn obligadas a dar cuenta de sus actos. Adems, resulta un efectivo mecanismo de deslinde de responsabilidades. Porque en la medida en que la formulacin de polticas es entendida como expresin del inters general (legitimado por derivar de un proceso democrtico) y la implementacin corresponde a la esfera burocrtica (vista como el reino de la ineficiencia y corrupcin), el fracaso de las polticas puede explicarse por la actitud "conspirativa" de la burocracia. As, deslindar la formulacin de la implementacin, destaca Oszlak, configura un operativo interesante para preservar la legitimidad de la institucin auspiciante y trasladar el fracaso a un engranaje burocrtico annimo y, en ltima instancia, no responsable. Una cuarta imagen, segn Aberbach y Rockman, ha emergido en aos recientes en las democracias desarrolladas: son los funcionarios igualmente dotados de talento gerencial o tcnico y de entusiasmo poltico. Sera algo as como un funcionario polticamente correcto y tcnicamente capaz. Esta imagen, aunque segn los autores no es enteramente nueva ni la dominante y coexiste con las dems, representara conceptualmente la culminacin de un proceso en el cual los burcratas pasan de ser pequeas piezas de una maquinaria, a convertirse en actores sensibles a cuestiones polticas, en tanto los polticos clsicos pierden terreno. Una forma particular de esta imagen se ha desarrollado durante la ltima dcada en latinoamericana, y particularmente en Argentina. Se advierte el nuevo papel protagnico de una categora de funcionarios designados polticamente, pero con perfil netamente tcnico en cuanto a sus calificaciones e inserciones previas, que se articula con otro tambin novedoso- tipo de polticos aggiornados, que exhiben una especial sensibilidad hacia los perfiles tcnicos. Estas nuevas categoras tecnocrticas plantean una vuelta de tuerca importante en trminos no slo de la clsica dicotoma polticaadministracin, sino en relacin con la tambin clsica tensin entre Estado y mercado, o en su expresin ms corriente, entre poltica y economa. En los apartados siguientes desarrollaremos in extenso esta problemtica. II- POLITICOS Y BURCRATAS ARGENTINOS Al analizar el proceso de transformacin del Estado argentino operado en la dcada de los noventa se advierte, por una parte, que ciertas premisas generalmente aceptadas sobre el funcionamiento de las burocracias pblicas y la relacin entre poltica y administracin no se verificaron. En efecto, una difundida y estereotipada visin sostiene que las burocracias son el principal obstculo para producir transformaciones en el sector 3

pblico, ya que, atrincheradas en sus lugares de poder, logran obstruir cualquier tipo de cambio impulsado desde los niveles polticos que atente contra su supervivencia como tales. Sin embargo, en la etapa denominada como primera reforma del Estado y bsicamente centrada en las privatizaciones, es posible advertir una fuerte subordinacin a los criterios polticos impuestos por el Ejecutivo, y dentro de ste, a algunos segmentos polticos -en detrimento de otros- por sobre los niveles burocrticos tradicionales. La "lgica poltica superior" gobern el funcionamiento de las distintas agencias y oficinas intervinientes en los procesos de privatizacin, reteniendo as la cuota mayor de capacidad de definicin poltica, a expensas de los resortes reformuladores que suelen reconocerse a las reas administrativas de implementacin. En la medida en que estas reformas implicaron una transferencia de funciones al sector privado, y su objetivo no fue mejorar su desempeo sino eliminarlas de la rbita pblica, la capacidad de resistencia a los cambios atribuida a la burocracia se vio severamente acotada. Qued as de manifiesto que las estructuras estatales no tienen un poder propio por fuera de las contradicciones que las atraviesan, y que su mayor o menor grado de autonoma est en funcin del poder social que expresan y no de su configuracin en s. Esto quiere decir que si logran resistir es en funcin del poder externo a ellas de individuos, grupos u organizaciones sociales, econmicos o polticos- que las determinan y no de sus cualidades de autorreproduccin. Simultneamente, cabe destacar que, siguiendo un patrn frecuente en Amrica latina (Haggard, 1998), durante los aos que dur el proceso de ajuste y desmantelamiento del viejo aparato estatal en la Argentina la fe en las bondades curativas del mercado conspir contra una racionalizacin planificada de las estructuras burocrticas necesarias para el desempeo de tareas irrenunciables. Los ajustes del personal, funciones y estructuras estuvieron signados, fundamentalmente, por las restricciones presupuestarias. Ejemplo de ello son las sucesivas reducciones porcentuales aplicadas a todos los organismos pblicos, sin distincin de su relevancia, cada vez que fue preciso hacer un recorte de gastos por dficit de presupuesto. En los ajustes en los organismos tambin se puso de manifiesto la capacidad de resistencia a la poda de cada uno de ellos. Pero esto no se dio en funcin de una supuesta habilidad para conservar o acrecentar cuotas de poder de la propia burocracia, sino del peso relativo de los funcionarios polticos a cargo de las respectivas agencias pblicas vis a vis la estructura global de poder poltico o de los apoyos sociales externos cosechados. Es decir que los lazos polticos de quien est al frente de un organismo, su mayor o menor proximidad con la cspide del poder en trminos partidarios o personales, es una variable central a la hora de evaluar la capacidad de una agencia dada para incrementar o preservar sus recursos, ms all de la importancia relativa de la funcin formalmente encomendada.1 Aunque la accin estatal estaba desprestigiada en la perspectiva neoliberal, la propia dinmica del ajuste estructural argentino llev a que se reforzaran las reas consideradas clave, como el Ministerio de Economa, sobre todo a partir de 1991.
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Para enmarcar este proceso cabe sealar que, a raz del fuerte endeudamiento externo latinoamericano, el FMI, el Banco Mundial, los acreedores y la Reserva Federal de EEUU tuvieron la posibilidad de condicionar financieramente el convencimiento de los encargados de tomar las decisiones polticas a favor del ajuste estructural. Sin embargo, cabe apuntar el papel altamente significativo que ha tenido, como factor motorizador de las reformas, la emergencia de un diagnstico autnomo, conformado al interior de los gobiernos, que fuera especialmente promovido por grupos de especialistas y tcnicos. Este conjunto de intelectuales-expertos -tecnopolticos-, nucleados en centros de investigacin y produccin de saberes especializados, est estrechamente vinculado con diversas fuentes de poder locales e internacionales, a travs de un complejo entramado de relaciones personales, profesionales y polticas. (Camou, 1997) Los crculos de expertos, a la par que contribuyen a configurar sus propios intereses, inciden sobre las polticas estatales con el fin de disciplinar a los agentes econmicos y al propio Estado de acuerdo con patrones de anlisis y evaluacin derivados de los modelos y teoras econmicas hegemnicos.

Porque no obstante la filosofa antiestatista dominante, la magnitud de las reformas encaradas tornaba imprescindible una conduccin estatal fuerte y tcnicamente dotada que fuera capaz de conducir el proceso. Para hacerlo, las autoridades econmicas se toparon con dos obstculos: uno, los dficit reales de la burocracia existente, con limitaciones funcionales y, en muchos casos, de capacitacin tcnica. El otro obstculo resida en una concepcin fuertemente prejuiciosa y de subestimacin por definicin- de las capacidades de la burocracia estatal. Por eso se opt por configurar nuevos planteles, principalmente a travs de la contratacin de expertos bajo la modalidad de consultora, financiados con fondos especficos de los organismos de crdito internacional (Banco Mundial, BID) por fuera del presupuesto asignado a cada sector en particular. Esto dio lugar al surgimiento de una suerte de burocracia paralela que se extendi especialmente en Economa, pero tambin en otros ministerios Educacin, Trabajo, Accin Social, Salud- y organismos, superpuesta a los agentes de carrera. La permanencia de la lgica de reduccin permanente del aparato estatal termin as configurando una suerte de profesionalidad del ajuste, orientada a la realizacin de estudios y evaluaciones sobre la manera ptima de reducir gastos y personal, mejorar los sistemas de gestin y privatizar los aparatos empresarios en manos estatales. Lo destacable de este tipo de tecnocracia es que logra conformarse como un sector multiforme, que tiene una visin muy internacionalizada de su propia carrera, que alterna cmodamente el trabajar dentro y fuera del Estado e incluso simultneamente en ambos- y le es sumamente til a la estrategia dominante (Campione,1997). En la prctica, sin embargo, las consecuencias de la irrupcin de la lgica tecnocrtica son ms complejas. Por una parte, porque ms all de la circulacin de un ncleo reducido de verdaderos expertos, tampoco logra garantizar una genuina seleccin meritocrtica. De hecho, los mecanismos de contratacin flexibles tambin sirven para que ingresen con sueldos ms altos personas allegadas a los funcionarios que las designan, sin acreditar una capacitacin adecuada, y para cargos que no requieren apartarse de la estructura funcional vigente (tales como secretarias, ordenanzas y asesores inespecficos). La justificacin, en esta cuestin, siempre aparece por el lado de la necesidad poltica de contar con personal de confianza, frente a una burocracia heredada hostil y aletargada por aos de incompetencia. Pero la existencia de personal con salarios notoriamente dispares sin que se corresponda con estructuras funcionales claramente delimitadas y pblicamente conocidas, no contribuye a mejorar el desempeo global. Porque en el intercambio entre ambos tipos de personal aparecen obvias tensiones que redundan en prdidas significativas de eficiencia en la labor concreta. Por ejemplo, un experto contratado con un sueldo alto debe operar en una estructura de funcionarios que, aun con buena calificacin, se encuentran desmotivados por el atraso salarial y la falta de confianza en sus capacidades. III POLTICOS-GERENTES, TECNCRATAS Y PUNTEROS La contrapartida de estos tecncratas es la emergencia, dentro del campo especficamente poltico, de los llamados polticos-gerentes que se diferencian de las formas ms tradicionales de hacer poltica por su adhesin a valores que les asignan un papel mediador entre las exigencias de los votantes y las condiciones impuestas por la estructura de poder social dominante. El poltico-gerente es refractario a las discusiones de tipo ideolgico y al trabajo de tipo militante, al que considera superado por la historia y ofrece como sus mritos principales para la accin poltica moderna, vnculos reales o supuestos- con factores de poder y su habilidad para construir cierta imagen positiva en los medios masivos de comunicacin. Esta especie de polticos-gerentes reemplaza la tradicional militancia, ligada a principios, valores y 5

programas, por la idea de funcionariado, que privilegia el acceso a los cargos polticos de mayor nivel para administrar el statu quo. (Campione,1997) Poniendo entre parntesis la cuestin compleja de la profesionalidad en la poltica, este tipo especfico de modalidad de insercin tiene como caracterstica ser producto, y al tiempo productora, del distanciamiento del conjunto de los ciudadanos de la accin poltica. Porque, por una parte, la emergencia de la modalidad gerencial tiene que ver con una etapa histrica de menor participacin colectiva en cuestiones pblicas, pero a la vez, la reproduccin de estas prcticas elitistas y rentistas renueva con acciones concretas el distanciamiento generalizado de la sociedad respecto de la potencia de la participacin poltica. La labor de partidos y agrupaciones queda reducida, de este modo, a las prcticas de pequeos grupos de activistas, ms interesados en obtener recursos y ocupar cargos en la estructura estatal que les aseguren sustento personal que en sostener proyectos polticos colectivos. Simultneamente, se afirma la tendencia a favorecer una relacin meditica entre los dirigentes y la sociedad, resuelta a travs de la exposicin en los medios de comunicacin y basada sobre las encuestas de opinin, convertidas en el termmetro principal para detectar las preferencias y el humor ciudadanos. Puede decirse, ciertamente, que se verifica un avance de los polticos-gerentes, pero tambin que, como correlato, sobreviven entrelazadas las tendencias histricas signadas por el personalismo y el clientelismo partidista en el proceso de reclutamiento de los funcionarios pblicos, que es uno de los problemas ms serios para la conformacin de aparatos estatales con una mnima eficiencia funcional y verdadera legitimidad democrtica. Ello significa el nombramiento, en puestos pblicos relevantes, de personas sin capacitacin tcnica especfica y cuyo mrito excluyente es la lealtad poltica o la mera amistad con quien procura su ingreso al sector pblico, a la par que la inflacin sistmica de los puestos ms bajos con personal con escasa o nula acreditacin de mritos relativos a la tarea encomendada. Este no es un fenmeno novedoso: una de las caractersticas clsicas de los partidos latinoamericanos ha sido repartir entre sus afiliados y contribuyentes financieros favores y privilegios estatales. La ocupacin del aparato estatal como medio de vida se convierte as en la razn de ser de la accin poltica partidaria, con independencia de las metas sociales que se ponen en juego en la lucha por el poder. De modo tal que, coexistiendo con los polticos-gerentes, aparece la figura del dirigente poltico que maneja una pequea o mediana estructura de poder partidario territorial, que llamamos puntero, que ocupa personalmente, o a travs de sus seguidores o allegados, determinados cargos en la estructura estatal, que no tienen que ver con sus saberes profesionales especficos ni con sus competencias polticas. As, el reparto del manejo de la estructura estatal en funcin de criterios partidocrticos, patrimonialistas o clientelares aleja toda posibilidad de armar una conduccin poltica del Estado acorde con las exigencias que plantea una gestin de gobierno atenta a las demandas sociales. Desde la perspectiva tecnocrtica pura, se da entonces la disputa por acotar al mximo este tipo de funcionariado poltico, descalificado por su impertinencia profesional. Se supone que en tanto el mbito tcnico procura maximizar la eficiencia, el poltico persigue disminuir el costo poltico (para su partido y para ellos mismos) de las medidas por adoptarse. En tal sentido, Corrales apunta que los tcnicos de mercado no slo buscan la eficiencia, sino tambin limpiar el mercado poltico de clientelismo, favoritismos y prebendas. Prefieren que el mercado (no los polticos) decida la asignacin y reparticin de los recursos. A los polticos de un partido populista (...) les interesa tambin proteger el papel que juega el partido como repartidor de rentas y prebendas. En la medida en que tcnicos de mercado busquen 6

suprimir esta oferta, se puede decir que sus intereses difieren entonces con los intereses de los polticos populistas. (Corrales, 1997: 96) Para la visin neoliberal, el radio de accin de lo poltico debera limitarse a lo mnimo indispensable, dejando libres a las fuerzas de mercado para que organicen a la sociedad conforme con un ptimo social que resultar, precisamente, de ese libre juego. Entonces, toda poltica, toda regla que altere relaciones de fuerzas dadas, toda interferencia deliberada en las leyes del mercado ser vista como algo costoso, nocivo y, en ltima instancia, ilegtimo. La sospecha se extiende as hacia cualquier tipo de accin poltica y hacia cualquier vocacin manifiesta de hacer poltica. Por contraposicin, se exalta el componente tecnocrtico, atribuyndole el lugar del saber calificado, pero como una reformulacin justificatoria de la separacin entre poltica y administracin. En la medida en que los tcnicos econmicos confluyen en una cosmovisin con las corrientes hegemnicas, al punto de convertirse en portavoces de las recetas impulsadas por la comunidad de negocios internacional, es para ellos un rasgo de profesionalismo valorable, por ejemplo, profundizar en las tendencias globalizadoras ms all de las consecuencias sociales y polticas internas. De hecho, exhibir esa adhesin incondicional al recetario prevaleciente les permite asegurar su desarrollo profesional una vez fuera del gobierno. Inversamente, el convocar a expertos reconocidos por el mundo de los negocios internacional otorga a los gobiernos valoradas credenciales a la hora de negociar prstamos o promover inversiones. A los polticos tradicionales, en cambio, suele moverlos la obtencin de ventajas de corto plazo para sus sostenes partidarios o sociales, que les permitan mantenerse en los tiempos acotados que median entre un proceso eleccionario y otro. Los polticos profesionales, segn el tecnocratismo de mercado, deberan ser educados para que comprendan que su papel se reduce a actuar como mediadores, como intrpretes de la voluntad de mercado, frente al conjunto de individuos aislados que constituyen la ciudadana. La tarea debe ser, a despecho de toda pretensin demaggica, hacerles entender a los votantes cuales son las reglas de juego que no tienen que ser perturbadas. Los polticos responsables, entonces, son los que renuncian a toda pretensin de cambio del statu quo y los que se alinean incondicionalmente con los sectores dominantes. En este punto es preciso subrayar lo que subyace a esta falaz dicotoma entre tecncratas y punteros. No obstante la aparente contradiccin entre una visin moderna de la accin gubernamental y otra atrasada, puede afirmarse que ambas resultan complementarias para el proceso de reestructuracin estatal que an contina. Pese a las quejas por los costos de la poltica, esa clase de reparto funcional significa que, mientras los intereses dominantes se reservan los lugares decisivos en el aparato estatal, colocando all a tecncratas globalizados, dejan para sus aliados polticos el manejo de las reas no centrales a tales intereses dominantes, ms all de los ruidos que algunas decisiones polticas pueden causar. Sin embargo, tambin esta suerte de complementariedad de roles antiguos y modernos tiene costos crecientes, no slo materiales, sino en trminos de legitimidad poltica, que son los que deberan ser resueltos de una manera radicalmente diferente a como usualmente se la plantea. Porque el impacto principal ha sido sobre la imagen misma de la poltica como espacio de accin colectiva para determinar el rumbo social. Este es el punto donde se reinstala la clsica escisin entre economa y poltica del liberalismo, reforzada por el sentido demonizador de la instancia poltico-democrtica que le ha impreso el giro neoconservador desde los aos ochenta.

Es indudable que el desprestigio de la poltica est en directa relacin con la insatisfaccin de la gente con las respuestas que el sistema democrtico ofrece a su nivel y calidad de vida. La demanda de los ciudadanos respecto del Estado, de los gobernantes, es que aseguren que se pueda vivir dignamente, que haya trabajo, que el dinero alcance para cubrir las necesidades bsicas, que se proteja la salud, que se jerarquice la escuela, que se les pague mejor a los jubilados. Se pide a los representantes polticos que se esfuercen por lograr esas metas y que no se encierren en sus cotos para trabajar para su propio bienestar. Se reclama a la poltica, en suma, que gobierne (y bien) la economa. Si se parte de esta expectativa, cuando desde la cabeza visible del poder institucional se hace explcito que no se puede gobernar lo econmico, ya completamente naturalizado y regido por sus propias leyes inexpugnables, que no se puede alterar el curso de la economa en el nivel mundial y en el nacional, que es preciso aceptar como dado el orden existente y, junto a l, las estrategias vigentes, la desconfianza y la desazn frente a toda accin colectiva resulta su corolario ms evidente. Entonces, los polticos individuales y los partidos aparecen como una clase de mercaderes que medran para s mismos cumpliendo un rol formal, y adems costoso, porque lo paga la sociedad con sus impuestos. Toda labor partidaria se tie as de la sospecha de ser solventada para defender intereses particulares, mediante la malversacin de los dineros pblicos. Y lo peor es que muchas prcticas concretas terminan reproduciendo de manera efectiva esta modalidad predatoria de la poltica entendida en su peor sentido. Esto tambin ayuda a explicar la desilusin de buena parte de la sociedad frente a la poltica y la identificacin casi sin matices de toda prctica poltica con afn de lucro y de toda accin de las estructuras del Estado con corrupcin. IV- RESITUANDO EL PROBLEMA DE LA BUROCRACIA Por eso es importante resituar la cuestin de la burocracia. En primer lugar, la burocracia no vive al margen de la sociedad, sino que es una parte de ella, de donde sus bondades y demritos, sus aciertos y errores, estn atravesados por los conflictos que la sociedad se plantea y le plantea para que resuelva en cada momento histrico. En segundo lugar, tanto sus mecanismos de seleccin y permanencia como su desempeo, no se definen autnomamente, como vimos, sino que tienen una estrecha relacin con el sistema poltico, porque las tareas que ejecuta y las modalidades que adopta son definidas en funcin de proyectos polticos cuya elaboracin generalmente la trasciende. En este plano, la utilizacin de la estructura del Estado para paliar los dficit de creacin de empleo en el sector privado seguro de desempleo encubierto-, o para pagar favores personales o polticos y sostener la maquinaria partidaria general o de la agrupacin interna financiamiento poltico indirecto y oculto-, son consubstanciales a la forma que adopta la administracin pblica en nuestro pas. En tercer trmino, reaparece aqu la dicotoma poltica-administracin, porque en la formulacin de cursos de accin para cada una de las reas del Estado resulta imprescindible la capacitacin tcnica que, no obstante todas sus limitaciones, posee buena parte de los agentes pblicos que se desempean en ellas. Adems, est claro que no slo la definicin del plan de accin es una cuestin poltica, sino que en su ejecucin la administracin- interviene tambin la cuestin poltica, torciendo, adaptando, cambiando, reformulando rumbos y estrategias. Y ello no ocurre en razn de la perversidad intrnseca de los burcratas, sino porque las pujas polticas atraviesan inexorablemente la administracin, superponiendo caticamente decisiones contradictorias segn las relaciones de fuerzas sociales en pugna. Frente a esta realidad es que aparece el elogio desmedido de la tecnocracia, que induce a creer que existen razones tcnicas autnomas e incuestionables, que no admiten valoraciones ni opciones diversas. De este modo, slo se tratara de elegir al tcnico mejor calificado, sin importar sus dems valores, creencias y compromisos, ni 8

su procedencia y trayectoria. Esto equivale a pensar que existe un nico modelo de accin posible, por lo que se trata meramente de seleccionar a la persona ms apropiada para implementarlo. Este enfoque pretende eliminar por completo de la escena las molestias de la poltica, no ya en su acepcin de puja partidocrtica, sino entendida en el sentido de discusin y lucha legtima entre distintos intereses y visiones en juego. Pero est claro que en la opcin tecnocrtica la poltica permanece, slo que encarnada en la perspectiva los intereses- que logra hacerse hegemnica y aparecer como razn tcnica, neutral, no poltica. Se vela as el sentido profundo de las relaciones de poder, que son a un tiempo polticas y econmicas. Se oculta que tambin en la definicin tcnica interviene la variable del poder, que impone quienes pierden y quienes ganan. La visin opuesta, la lgica punteril, hace caso omiso de las capacidades especficas que se requieren para conducir los segmentos especializados del Estado y somete al sector pblico a los vaivenes de la poltica en su versin estrecha y desprestigiada de lucha facciosa, tambin distante de las necesidades de la gente comn. De modo tal que no slo el puado de funcionarios de carcter especficamente poltico, sino incluso los que ocupan cargos que implican conocimientos tcnicos acotados, terminan siendo elegidos en funcin casi exclusiva de las pujas, negociaciones y tcticas de poder que atraviesan a los gobiernos y no de conformidad con las capacidades que requerira el puesto por cubrir. La experiencia argentina muestra que, cuanto ms compleja es la coalicin poltica gobernante, ms tiende a volcarse sobre el aparato del Estado un esquema de reparto de oficinas y puestos en funcin de criterios de negociacin poltica entre los distintos sectores partidarios que excluye la idoneidad y ms abajo en la estructura funcional del Estado penetra esta modalidad. De modo tal que la ocupacin de los cargos, polticos o politizados, se hace en funcin de la disponibilidad de cuadros del sector de la coalicin al que ha sido asignado cada segmento estatal especfico, con independencia de los parmetros de formacin profesional para su ejercicio. La capacitacin necesaria para manejar asuntos complejos del sector pblico queda as completamente desvirtuada y la eficiencia queda librada a la casualidad de que en el reparto poltico el sector a cargo de un rea tenga en su lnea personas idneas para ocuparla. De lo contrario, y por lo comn, los cargos de conduccin son ocupados polticamente por personas totalmente ignorantes del rea que deben conducir, aun en el caso de tener calificaciones formales para otras materias. Creemos que el problema debe ser planteado en otros trminos, que llevan a su vez a dilucidar algunas cuestiones clave relativas a una peculiar articulacin de los trminos economa-poltica y poltica-administracin. En primer lugar, el punto de partida es el imperativo de recuperar la legitimidad de la poltica como el lugar central de la definicin de las metas sociales mayoritarias, que incluye las formas materiales de vida falazmente entendidas como economa. Se trata de superar la falsa escisin entre economa y poltica, para reincorporarlas en su nica dimensin de reparto de poder social. La economa, por ende, no debe ser concebida como espacio naturalizado que se maneja autnomamente de las relaciones de poder explcitamente implicadas en la variable poltica. Esto significa volver a resituar el peso de la relacin de fuerzas sociales capaz de expresarse en el contexto democrtico para conducir un rumbo social, econmico y poltico que satisfaga las necesidades de las mayoras. Solo as podr recuperarse el sentido autntico de la prctica poltica como vehculo de la transformacin social en un sentido superador del orden vigente. Slo as los dirigentes polticos obtendrn legitimidad para conducir a la sociedad y producir reformas sustantivas y consensuadas en el aparato estatal. Y slo una conduccin poltica coherente podra dinamizar al conjunto de funcionarios dispuestos a trabajar en los cambios, que suelen ser ms de lo que los prejuicios permiten pensar.

En segundo lugar, y ligado a ello, aparece la necesidad y absoluta legitimidad de que los cargos polticos, que definen cursos de accin, sean ocupados por personas compenetradas con el proyecto poltico gubernamental y comprometidas en su implementacin. Porque de eso se trata, precisamente, la lucha democrtica. En tercer trmino, directamente relacionado con la preocupacin central de estas pginas, est la correlativa exigencia de capacitacin especfica para encarar las tareas pblicas encaminadas a satisfacer las demandas de la sociedad. Es indiscutible que en las complejas sociedades modernas resultan insoslayables los saberes particulares. De ello se sigue que la falta de idoneidad para conducir con solvencia reas especializadas del Estado por parte de los funcionarios polticos puede derivar en problemas serios de articulacin con la llamada lnea de funcionarios tcnicos permanentes o contratados-, que son los encargados de llevar a la prctica los lineamientos trazados, y puede hacer naufragar las propuestas mejor intencionadas. La legitimidad que supone ser portador de un proyecto poltico consagrado en las urnas no exime a los funcionarios polticos del deber de conocer el mbito en el que van a desempearse, ni de tener con el cargo que ocupan un compromiso ms profundo que el de mero trampoln hacia otras metas ms apetecibles, o de coto partidario para manejar una cuota de poder y utilizarlo con criterios clientelares. Esto implica que no puede haber lugar para el funcionario poltico que se jacta de no saber y de su falta de vocacin para aprender la problemtica ligada al cargo en el que fue designado, escudado en su condicin de poltico y, por definicin, de paso ms o menos ligero por esa funcin. El problema es que, histrica y genricamente, los partidos no se han propuesto sistemticamente mejorar la calidad de sus cuadros, con nefastas consecuencias para el sector pblico, en particular, y para la sociedad, en general. Poco suelen tener que ver, por ejemplo, los equipos tcnicos que, en forma permanente o en los perodos de campaa electoral, se reunen para discutir y disear plataformas de accin gubernamental en las diferentes reas, con quienes efectivamente ocupan cargos pblicos en ellas tras el triunfo electoral. A esto se le agrega una caracterstica central del sistema poltico argentino: el presidencialismo, que rigidiza an ms la estructura de decisiones, al tornarla vertical y poco afecta al trabajo colectivo y relativamente autnomo que suponen los equipos especializados. Una derivacin de ello es que la estrategia del funcionario poltico que asume un cargo para el que no est capacitado, en general, es ignorar, por desconfianza o ineptitud, el aporte especfico de los funcionarios tcnicos de planta o contratados. En cambio, se rodea de asesores que, en el mejor de los casos, conocen el tema pero actan desligados de y superpuestos a la estructura permanente, con sueldos ms altos pagados con financiamiento externo especial, generndose as resentimientos, incoherencias e ineficiencias mayores que las que se aduce querer remediar. Ello sin contar que este personal contratado suele terminar engrosando la nmina de agentes estatales, en muchos casos habiendo ingresado para asesorar en un tema que desconoce, o incluso tras concursos diseados a medida y sustanciados con el propsito de dejar ocupados con gente leal los cargos polticos estratgicos, ms all de la finalizacin sea por cumplimiento de mandato o por un cambio de gabinete- de la gestin poltica que los design. El peligro simtrico es el abandono de las decisiones polticas importantes en manos de tecncratas, cuyo principal compromiso es con la valoracin profesional de sus pares, que los juzgan segn los paradigmas hegemnicos sobre lo que es debido. Porque la primaca del concepto pretendidamente ascptico de carrera tcnico-acadmica ha conducido a la proliferacin, como sealamos, de supuestas fundaciones apartidarias, que no son ms que una pantalla para acomodar intereses de grupos econmicos concretos en sectores clave. Esta dinmica perversa favorece la entrada al sector pblico de quienes presumen de su saber tcnico, pero que en sus prcticas en el Estado aprovechan para cambiar su estatus social y colaboran para reproducir las lgicas ms 10

corruptas de la burocracia y la poltica que en sus discursos denuestan, esta vez revestidas de la jerga eficientista. La opcin, entonces, no puede estar entre diletantismo politiquero o tecnocracia globalizada. La opcin debe apuntar a que se anen las capacidades tcnicas con la compenetracin poltica en un proyecto que suponga la participacin plena de las mayoras populares. Porque no caben dudas de que para movilizar la enorme cantidad de energa requerida para producir transformaciones significativas en el sector pblico hace falta, ms que recetarios pretendidamente novedosos y manuales de buena tcnica de gestin, tener objetivos claros, metas concretas y firmeza en la decisin poltica de llevarlas a cabo. Ello debe complementarse con la esencial capacidad de conduccin y liderazgo intermedio para despertar la imprescindible motivacin hacia el cambio y el compromiso con la labor cotidiana de los agentes pblicos. De eso se trata cuando proponemos un nuevo tipo de articulacin entre el saber tcnico-profesional y la vocacin poltica. Ms an, una prctica poltica verdaderamente representativa de la voluntad popular (POLITICA) exige una conexin profunda con la sociedad representada, a partir de la habilitacin de mecanismos que aseguren no solo la transparencia de los actos de gobierno, sino la posibilidad de participacin amplia de los ciudadanos en la determinacin permanente de metas y prioridades. Una administracin pblica abierta a la sociedad requiere que internalice los valores polticos que se expresan en formas de demanda de la sociedad, apuntando a superar la escisin dicotmica entre poltica y administracin. No se trata, entonces, de que se politicen los burcratas ni que se tecnocraticen los polticos. No basta, tampoco, con sancionar buenas leyes, ni con garantizar jueces probos, ni con disear reformas institucionales detalladas para la gestin pblica, por muy necesarios que sean. Se trata de construir nuevas formas de hacer poltica que partan genuinamente de la participacin activa y permanente de la gente en las definiciones que hacen a la cosa pblica y lograr su verdadero involucramiento en la gestin comn. Para ello es preciso abrir las organizaciones estatales a la sociedad, transparentando y simplificando sus actividades, de modo tal de lograr una alianza estratgica entre los servidores pblicos meritorios electos o designados- y los ciudadanos, en pos no slo de mejores servicios sino de una mejor calidad de vida democrtica. Porque la corrupcin, destructora de la confianza poltica, anida siempre a la sombra de los despachos clausurados para la luz pblica, de los procedimientos oscuros e ininteligibles a espaldas de la gente, de la ausencia de rendiciones de cuenta, de la invisibilidad de las decisiones de cenculo. Y, sobre todo, del tremendo miedo que produce el desorden de la presencia popular en la toma de decisiones y en la gestin de lo que es de todos. Claro que para hacer realidad esta aspiracin es preciso, nada ms ni nada menos, que se conforme una voluntad poltica firme, convencida y convincente, capaz de movilizar a las mayoras populares en un proyecto que las tenga por protagonistas principales. La tarea, necesariamente colectiva, azarosa, compleja y plagada de contradicciones, slo podr gestarse si implica formas de participacin distintas a las actuales. Formas, en suma, que superen la escisin entre poltica y administracin y, sobre todo, entre gobernantes y gobernados, entre dirigentes y dirigidos.

REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS
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