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Corrupcin Poltica en Mxico: Integridad, tica y Control de Gestin Pblica

Gustavo Mazcorro Tllez UPIICSA, IPN Mxico Febrero de 2006
Documento en Preparacin: no citar ni referir sin permiso del autor. gmazcorro@ipn.mx
Prefacio
Este trabajo busca mejorar la comprensin general de la corrupcin poltica en Mxico, bajo un enfoque administrativo. Esto se realiza a travs del anlisis de formas de corrupcin no endmica, originadas fundamentalmente por el replanteamiento jerrquicofuncional de los poderes del Estado Mexicano y su desarrollo poltico y econmico. La identificacin de nuevas formas y mecanismos evolutivos de corrupcin, adems de posibilitar la integracin de una estructura conceptual adecuada para fenmenos de corrupcin emergentes, no convencionales (o esencialmente burocrticos), puede favorecer el diseo de polticas pblicas, reformas y controles eficaces para la gestin de gobierno. Algunos de los captulos que componen esta obra son versiones revisadas de trabajos presentados en eventos o concursos dentro y fuera de Mxico, bsicamente realizados o completados durante el ltimo semestre de 2005. Son parte de investigaciones acreditadas y apoyadas por Instituto Politcnico Nacional, ninguno de estos ensayos haba sido impreso con anterioridad. Para componer este libro se han hecho las adecuaciones y actualizaciones que el autor ha considerado pertinentes. El autor agradece las facilidades y el apoyo otorgados por el personal acadmico y autoridades de la Seccin de Estudios de Posgrado e Investigacin, la Direccin y diversos departamentos de la UPIICSA, as como los financiamientos proporcionados por la COFAA, el sistema de becas al desempeo del IPN, SUPERA ANUIES, y el apoyo de diversas instituciones de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico. El trabajo constituye un primer manuscrito completo para revisin. G.M.T.
Contenido
1. Introduccin... 1 2. Corrupcin: Conceptos y Contexto... 5 Corrupcin... 5 La estrategia... 9 Transparencia y fiscalizacin... 10 Populismo y el Estado legtimo... 14 Transparencia y acceso a la informacin gubernamental... 16 Discusin... 18 3. El Contexto de la Corrupcin: Medicin y Formas Comparativas... 21 Introduccin...21 El contexto y el concepto de la corrupcin...22 Medicin de la corrupcin... 24 El enfoque comparativo de la corrupcin... 29 Discusin... 32 4. Institucionalizacin de Garantas de Acceso a la Informacin Gubernamental en Mxico... 36 Introduccin... 36 El derecho a la informacin gubernamental... 37 Las garantas de acceso a la informacin gubernamental... 40 Vigencia del derecho a la informacin pblica gubernamental en Mxico... 42 Discusin... 45
5. Captura Poltica y Corrupcin Electoral: Apuntes para la Reforma del Estado..49 Introduccin... 49 Captura poltica... 50 Por qu imponer lmites a la corrupcin?... 53 Elementos y riesgos de la captura poltica... 55 Discusin... 58 6. Captura Poltica, Crecimiento y Desarrollo: Mxico en el Contexto Latinoamericano... 60 Introduccin... 60 Corrupcin y desarrollo... 61 Corrupcin desarrollo poltico y gobernanza... 67 Breve apunte sobre la fiscalizacin del financiamiento electoral en Mxico... 71 7. Corrupcin y rendicin de Cuentas en las Organizaciones Pblicas no Estatales... 74 Introduccin... 75 Las organizaciones pblicas no estatales...77 El fomento gubernamental a las OPNES...81 Rendicin de cuentas en las OPNEs... 84 Discusin... 89
Corrupcin Poltica en Mxico: Integridad, tica y Control de Gestin Pblica.
Gustavo Mazcorro Tllez
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Introduccin
Este libro expone un anlisis de la corrupcin como fenmeno con manifestaciones endmicas y emergentes. Enfatiza las similaridades y divergencias de este fenmeno en Mxico, especialmente con respecto a los pases latinoamericanos y los que han sufrido transiciones econmicas y polticas durante la dcada de los noventa. Naturalmente, a partir de un anlisis extensivo este fenmeno es posible identificar buenas alternativas para el control de este fenmeno y su eventual abatimiento; esto, como se ver en el desarrollo del trabajo, puede ser a travs de mecanismos administrativos o a travs del fortalecimiento de prcticas democrticas y respeto a libertades, as como de un replanteamiento de la tica pblica y la actitud de la sociedad frente al importante problema de la corrupcin. Como fenmeno endmico, la corrupcin en Mxico y en general en Amrica Latina ha mostrado variantes importantes. Sin implicar un caso extremo, se puede decir que un porcentaje importante de las actividades gubernamentales realizadas en Mxico, particularmente durante las dcadas de los setenta y ochentas, implicaban algn tipo de intercambio ilcito entre funcionarios pblicos y agentes privados, lo cual traa beneficios, a veces a unos y otros, a veces nicamente a los servidores pblicos. En el primer caso los particulares obtenan beneficios del gobierno, que podan catalogarse como ilegales; por ejemplo, obtener un contrato de obra pblica, un puesto laboral o favorecer un proceso o sentencia judicial. En el segundo, los beneficios eran
nicamente para los servidores pblico, cuando, por ejemplo, los particulares se vean obligados a sobornar a los funcionarios pblicos para contrarrestar una prctica dilatoria con respecto de algn trmite, derecho, o servicio perfectamente legal; lo cual el particular terminaba por considerar un beneficio otorgado por el funcionario pblico. Por ejemplo, en la expedicin de una licencia comercial o un crdito pblico de vivienda. En Mxico, ciertamente no se lleg al extremo de poder considerar a su rgimen como una cleptocracia, pero muchas de las prcticas gubernamentales estaban completamente degeneradas, tanto que su existencia estaba justificada nicamente por la corrupcin. Por fortuna, algunos avances has ocurrido en este pas, particularmente en los ltimos quince aos, que pueden sealarse como elementos valiosos para la erradicacin de la corrupcin; sobre todo la creacin de instituciones pblicas, leyes y entidades que proveen mejores herramientas para combatir este fenmeno y defender a los particulares del carcter predatorio del gobierno. Los avances en trminos democrticos, la aplicacin de un modelo econmico de apertura al comercio global, y la insercin del pas en mbitos internacionales de colaboracin, son elementos que por una parte han ayudado a reducir muchos tipos de corrupcin sistemtica, pero tambin han inducido variantes distintas de este fenmeno. En este sentido, debe anticiparse un acuerdo con Johnston, quien afirma que el combate a la corrupcin es tarea permanente y lo ms probable es que nunca termine debido a la insaciable codicia humana.1 El caso de las economas emergentes, y entre stas los pases latinoamericanos presenta particularidades con respecto al fenmeno de corrupcin. En muchos casos, los mejores talentos de esos pases pueden no encontrar mejores alternativas de desarrollo y enriquecimiento personal que ocupando puestos en la administracin
Donald Johnston (2004): In Praise of Public Service-The Vanguard Against Corruption. Options Politiques, Mai 2004, OCDE, France.
pblica (en cualquiera de sus
poderes,
instancias descentralizadas o empresas
paraestatales.) Las alternativas a esta eleccin pueden ser muy limitadas en contextos de bajo desarrollo econmico, restricciones para la actividad comercial o estados depredadores. El talento fluye naturalmente hacia la opcin que ofrece ganancias moderadas con seguridad o grandes ganancias con un riesgo moderado. Huntighton expresa esto de manera muy clara: En muchos pases en vas de modernizacin es ms fcil, para el hombre joven y capaz, convertirse en un ministro de gabinete por la va poltica que convertirse en un millonario por medio de los negocios (1968: 497). Es difcil contradecir a Huntighton si se observa la cantidad de escndalos asociados con corrupcin que difunde la prensa cotidianamente. Huntighton tambin comenta que en el contexto de los pases en desarrollo la gente se sorprende al saber que un alto funcionario pblico, de los Estados Unidos o de otro pas altamente desarrollado, se retira a las actividades privadas para satisfacer ambiciones econmicas, cuando en los pases referidos sucede lo opuesto. En los pases subdesarrollados la funcin pblica y la colusin de particulares con funcionarios ha sido una indiscutible opcin de negocios. Pero, cules son las condiciones especficas que condicionan esta afirmacin? Existe una respuesta particular para cada contexto, funcin, situacin o pas. Este tipo de cuestionamientos se aborda en siete captulos de la manera siguiente. En el primero se discute el concepto de corrupcin, los diferentes enfoques o aproximaciones para su estudio, y algunas de las estrategias utilizadas para su combate. El nfasis del captulo es en cuanto a la estructura institucional creada para combatir la corrupcin, se sealan avances y limitaciones en ese sentido. El captulo dos examina el problema de medir la corrupcin. Se estudia lo intrincado de este propsito y particularmente el ndice de Percepciones de Corrupcin de Transparencia Internacional. Como se ver en el captulo, este ndice, considerado como una herramienta vlida de comparacin internacional, presenta algunas
limitaciones y sobre todo un cuestionable contenido subjetivo. El captulo tres extiende la discusin relativa a la medicin de la corrupcin; especialmente para introducir la necesidad de involucrar elementos de anlisis comparativo en estas estructuras. En el captulo cuatro se discute el concepto de transparencia gubernamental y la institucionalizacin de garantas de acceso a la informacin gubernamental en Mxico. Este tipo de garantas, materializadas en una ley de acceso a la informacin pblica, constituyen una de las herramientas ms importantes de combate a la corrupcin y desarrollo democrtico. La experiencia referida en el captulo es incipiente dada la reciente puesta en prctica de esta ley, pero suficiente para valorar la capacidad de esta propuesta. Los captulos cinco y seis se dedican a discutir el fenmeno de captura poltica. El desarrollo poltico-democrtico, y sus relaciones con la economa, introducen formas de corrupcin estrechamente vinculadas con la competencia electoral, la necesidad de crear y controlar mercados, y las ambiciones por obtener privilegios econmicos. La captura poltica es un tipo de gran corrupcin asociado con estos fenmenos. Finalmente, en el captulo siete se discute el problema de corrupcin en las organizaciones quasi-gubernamentales; esto es, organizaciones de la sociedad civil que reciben fondos pblicos. Especialmente, en el contexto de una ley recientemente creada, destinada a regular y promover el fomento del Estado para el desarrollo de estas asociaciones, es importante considerar que no estn exentas de problemas de corrupcin. De alguna manera se observan problemas considerados como caractersticos de las entidades gubernamentales.
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Corrupcin: Conceptos y Contexto 2
Corrupcin
El trmino corrupcin se asocia generalmente con el uso (indebido) de recursos pblicos para beneficio privado [Lambsdorff (2000, 2001a, 2001b); Hellman (2001), Mauro (1997, 1998); Rose-Ackerman (1996, 1999)]. Esta definicin es desde luego muy amplia y la necesidad de llegar a conclusiones vlidas obliga a limitar cualquier discusin a un nmero de elementos que se tratable, adems de relevante. Por tanto, el anlisis se dirige a la corrupcin en la actividad del poder ejecutivo, su tica y las relaciones de ste con los diferentes poderes del Estado y la opinin pblica. Los actos de corrupcin admiten connotaciones legales cuya definicin intenta ser precisa en los cdigos, reglamentos y leyes; por ejemplo, el peculado, el fraude, la malversacin y el soborno. En mayor nmero, las manifestaciones de corrupcin se asocian con irregularidades administrativas de servidores pblicos y se les refiere de manera coloquial. Entre stas se cuenta el nepotismo, el trfico de influencias, las actitudes negligentes, irresponsables, despticas y las mordidas. Este tipo de fenmenos han ocurrido en mayor o menor dimensin y nmero en prcticamente
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Este captulo presenta una versin adaptada del ensayo Factores de Transparencia y Escrutino Pblico frente a la Corrupcin Institucional. ganador de Mencin Honorfica en el Segundo Certamen Nacional de Fiscalizacin Superior y Rendicin de Cuentas. Trabajo no publicado. Auditora Superior de la Federacin, Comisin de Vigilancia de la Cmara de Diputados, UNAM...Mxico 2002.
todas las sociedades en el mundo, en diferentes pocas y circunstancias; han presentado distintos niveles de organizacin y han generado respuestas muy variadas. Entre ellas se cuentan las contraloras, los tribunales de fiscalizacin y los rganos de auditora externa. El estudio cientfico de la corrupcin, y particularmente del efecto distorsionante de este fenmeno en las relaciones econmicas, es reciente. Probablemente, la integracin econmica mundial ha hecho que muchos aspectos de la administracin pblica de diferentes pases, y en especial en las economas emergentes, adquieran importancia para la orientacin de inversiones y la promocin de actividades comerciales. Este inters ha tenido respuesta en diferentes instituciones, las cuales han establecido diferentes mtodos de investigacin que ayudan a determinar niveles de corrupcin y a examinar sus causas y sus consecuencias. Son ejemplo de ello, organismos de presencia internacional como PricewaterhouseCoopers y The Economist Intelligence Unit. Al inters de estas instituciones, generalmente privadas y orientadas a la estimacin de los costos generados por restricciones a la actividad econmica, se ha sumado el inters de organizaciones internacionales y una incipiente investigacin cientfica del fenmeno. Esencialmente, las investigaciones que se llevan a cabo tratan de interpretar la corrupcin en trminos econmicos a partir de manifestaciones concretas que evidencian prcticas corruptas institucionalizadas. Estudian fenmenos como la burocratizacin y la falta de claridad en trmites y procedimientos; as como la frecuencia y el monto de sobornos pagados a funcionarios para recibir beneficios y concesiones gubernamentales. Tericamente, la corrupcin se concibe como una cualidad subyacente del medio: una variable latente. Se considera un fenmeno inobservable de manera directa, pero con implicaciones prcticas que varan en frecuencia e intensidad. Su estudio se concentra en el examen de hechos que, al mismo tiempo, definen corrupcin y se asumen evidencias del fenmeno. Bajo este razonamiento, puede considerarse que la
probabilidad de ocurrencia de eventos relacionados con corrupcin es mayor o menor en algunas sociedades en relacin con otras. Esta probabilidad de ocurrencia se interpreta analticamente como un nivel general de corrupcin. La cuantificacin de la corrupcin se hace generalmente a travs de percepciones u opiniones calificadas. Diferentes instancias en el mundo, como las sealadas arriba, han establecido ndices a partir del estudio de variables que la aproximan, otorgndole una forma numrica de fcil interpretacin. Por ejemplo, el ndice 2001 de Percepcin de la Corrupcin, que elabor Transparencia Internacional, ubic a Mxico en el lugar 51 prcticamente al nivel de Colombia y Panam en relacin con el pas menos corrupto dentro de una lista de 91 pases. La lista fue encabezada por Finlandia, considerada como el pas menos corrupto y a Bangladesh como el ms corrupto.3 Otros ejemplos interesantes son el 1999 Business Environment and Enterprise Performance Survey, patrocinado por el banco Mundial [Hellman et al. (2001)] y el ndice de Opacidad calculado por PricewaterhouseCoopers (2002). El ndice de Opacidad, por ejemplo, caracteriza la falta de claridad, exactitud, formalizacin y aceptacin comn de prcticas que involucran actividades de negocios, financieras y gubernamentales. Asigna un valor numrico, llamado O-factor, que permite comparar pases e interpreta a la opacidad como un impuesto al capital. En la evaluacin ms reciente se asign a Mxico un O-factor de 48; el menor fue Singapur con 29 y el mayor China con 87. Es til reconocer la diferencia entre el ndice de Percepcin de la Corrupcin y el ndice de Opacidad en trminos de la interpretacin de los valores del O-factor. As, a Mxico se atribuye una tasa de 15% con respecto al valor de 0% asignado a Singapur, esto significa que
El ndice completo se encuentra en la pgina electrnica de Transparency Internacional o en www.uni-gottingen.de/ www. Vale la pena aclarar que este ndice no interpreta al pas que encabeza la lista, o al pas que finaliza la lista, como el menos, o el ms corrupto del mundo, respectivamente. La evaluacin es relativa dentro del conjunto de pases considerados.
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si Mxico redujera su Opacidad al nivel de Singapur las prcticas comerciales sentiran una reduccin del 15% en el impuesto por el costo del capital. Es til comparar este valor con el de China, por ejemplo, que es 46%, y con el 5% que se asigna a Estados Unidos. Este tipo de ndices son cuestionables, bsicamente por su subjetividad. Sin embargo, proporcionan informacin valiosa que en el peor de los casos permite justificar hiptesis de investigacin, y en muchos casos ayuda a definir acciones frente a situaciones emergentes; por ejemplo, en la evaluacin de pases para el otorgamiento de ayuda o financiamiento internacional y en procesos de decisin sobre inversiones privadas. Rose-Ackerman (1996, 1999) seala dos razones fundamentales de la corrupcin: para obtener beneficios gubernamentales y para evadir costos. La primera sucede cuando el gobierno es comprador, contratista, paga subsidios, otorga beneficios directos o privatiza activos. La segunda se relaciona con aspectos como el trfico de informacin gubernamental, la disminucin de pagos al gobierno o de impuestos, la reduccin de condenas, y en la forma de pagos cuya intencin es conseguir interpretaciones favorables de la ley. Tambin ocurre cuando a travs de sobornos se consigue reducir los costos generados por retrasos en el otorgamiento de licencias, para facilitar gestiones gubernamentales, agilizar el otorgamiento de servicios bsicos y en la coparticipacin del gobierno con la mafia. Al agregado de estas actividades corresponde la definicin previa de nivel general de corrupcin. Es importante subrayar que Rose-Ackerman concentra su estudio en actividades de corrupcin donde el gobierno y los particulares son copartcipes. Bajo su punto de vista, este tipo de corrupcin resulta de la interaccin de factores como la honestidad de los funcionarios pblicos, los riesgos que imponen las instancias de contralora gubernamental, los instrumentos judiciales, el poder de negociacin de los particulares y los montos o beneficios en juego. El nivel de corrupcin es un aspecto de inters tico. Denota la falta de eficiencia, eficacia y credibilidad del gobierno, en
trminos de hecho y en la opinin pblica. La corrupcin hace explcita la ausencia de integridad del gobierno, denuncia injusticia, irresponsabilidad y falta de confiabilidad en sus instituciones: caracteriza polticas errneas, estructuras burocrticas ineficientes y funciones administrativas turbias [Walker (1999)].
La estrategia
Bajo esta concepcin, los fundamentos de cualquier estrategia para abatir la corrupcin recaen en la tica; es decir, en la definicin de principios bsicos de actuacin de funcionarios y en la posibilidad de su incorporacin a la tarea administrativa. En Mxico, la Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo (SECODAM) 4 , estableci recientemente el Cdigo de tica de los Servidores Pblicos de la Administracin Pblica Federal. Este documento propuso un conjunto de valores para ser incorporados al ejercicio pblico: Bien Comn, Integridad, Honradez, Imparcialidad, Justicia, Transparencia, Rendicin de Cuentas, Entorno Cultural y Ecolgico, Generosidad, Igualdad, Respeto y Liderazgo. Aunque es cuestionable el valor prctico de este cdigo, en particular frente a la carencia de un mtodo para la evaluacin de sus resultados, puede admitirse como un principio elemental de accin a partir del reconocimiento del problema. Desde luego, sera terrible considerar a este documento como un logro pleno de la administracin pblica, en particular frente al desencanto de la sociedad con respecto a la falta de resultados ms evidentes. De cierto, algunos logros deben reconocerse con respecto a la persecucin y el castigo de actividades ilcitas; stos pueden conocerse en el informe anual de la dependencia y en la discusin cotidiana registrada en la prensa nacional.
La SECODAM se transform en la Secretara de la Funcin Pblica en 2003.
Desde el punto de vista econmico, las consideraciones ticas deben tomar en cuenta la factibilidad; es decir, los problemas deben examinarse objetivamente y las soluciones deben ser propuestas en trminos de lo que en verdad puede ocurrir. Es interesante, por ejemplo, examinar la aplicacin de consideraciones ticas en procesos electorales. En 1996, los candidatos del estado de Maine al congreso de Estados Unidos firmaron un cdigo de tica, en muchos sentidos similar el presentado por SECODAM. Se le llam Maine Code of Election Ethics. El Institute for Global Ethics e instituciones acadmicas colaboraron en la organizacin de este evento y posteriormente llevaron a cabo algunas evaluaciones del instrumento, las cuales indicaron mejoras en el proceso electoral. Esta puede ser una recomendacin interesante para SECODAM, particularmente en lo relativo a la evaluacin de resultados y la consecuente garanta de funcionalidad del documento.
Transparencia y fiscalizacin
Eventualmente se le llama transparencia a la cualidad opuesta a la corrupcin, y en este sentido se puede decir que un contexto es ms transparente a medida que es menos corrupto. La transparencia, bajo la concepcin inicial, denotara la aplicacin de los recursos pblicos para beneficio tambin pblico. Esta idea es ciertamente pobre y generalmente se complementa con la necesidad de hacer evidente la transparencia mediante instrumentos de informacin pblica. Al examinar los fenmenos corrupcin y transparencia, es imprescindible tomar en cuenta la fuerza de las necesidades econmicas y la concepcin utilitarista que enfatiza el carcter insaciable de la naturaleza humana. En pases con bajo desarrollo econmico y especialmente en situaciones de crisis, la satisfaccin de las necesidades econmicas a menudo involucra el compromiso de libertades polticas y la
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degeneracin social. La corrupcin acta como un facilitador de la actividad econmica, o como un medio de subsistencia indispensable. Por ejemplo, en Cuba, frente a la postura oficial, reiterada a lo largo del gobierno revolucionario,5 que da cuenta de progresos importantes,6 algunas referencias sealan efectos adversos de la posesin gubernamental o control excesivo de los medios de produccin. Se estima que el mercado negro representa la verdadera economa domstica cubana. Este mercado ocurre, naturalmente, en condiciones de ilegalidad tolerada y por tanto en un ambiente corrupto. Mientras que en ese pas la inflacin oficial ha registrado incluso cifras negativas, por referirse slo al comercio legal, se observa que la verdadera inflacin se presenta en el mercado negro, e ilegal (ODriscoll et al. (2002) p. 153). En este caso, es desde luego importante sealar que no hay evidencia sustantiva de la participacin de funcionarios pblicos de alto nivel en el mercado negro, o que sean beneficiaros de ste. Bajo fuertes restricciones a la economa los actos de corrupcin se convierten en verdaderas transacciones comerciales y a menudo llegan a institucionalizarse. La
Bloqueada, adems, econmicamente por Estados Unidos hace ms de 40 aos, a pesar de ello, ahorrando y administrando los recursos con eficiencia y honradez, no tienen lugar aqu negocios turbios, saqueos de fondos pblicos, lavado de dinero, trfico de drogas u otros hechos similares. No existen nios sin escuelas. No andan descalzos ni pidiendo limosnas. Trece vacunas protegen su salud. El ndice de mortalidad infantil es de los ms bajos del mundo. Todos reciben atencin mdica inmediata y gratuita. Todos llegan al sexto grado y casi el ciento por ciento al noveno grado. Todas las opciones de estudio estn hoy a su alcance. Mejoran sus alimentos. Crecen su cultura y su arte. Nuestros jvenes tienen asegurado estudio o empleo al arribar a los 16 aos. El desempleo no crece; disminuye: de 6 por ciento hace apenas dos aos, terminaremos con 3,5 por ciento a fines del 2002. Disminuye visiblemente la escasez de medicamentos. Mejoran los servicios mdicos y surgen otros nuevos. La poblacin recibe proteccin previa y ayuda inmediata en caso de desastres; los daos se recuperan en tiempo rcord. Cientos de miles de televisores se suministran por ao. Se restauran y construyen escuelas. Se introducen en masa los medios audiovisuales y de computacin en la educacin escolar y general. Nacen programas como el de la formacin masiva de trabajadores sociales, Universidad para Todos; maestros y profesores emergentes que elevan el personal docente y reducen el nmero de alumnos por aula. Los profesores de computacin imparten esa materia desde la edad preescolar. La enseanza universitaria se multiplica y entre otras cosas ayudamos en educacin, salud y deportes, sin costo alguno, a otros pases. Son infinitas las ventajas sociales y humanas de nuestro sistema. Fragmento. [Castro-Ruz, (2002)] 6 Muchos de ellos confirmados; por ejemplo, los ndices de mortalidad y nutricin infantil [Drze y Sen (1999) pp. 174, 184, 199, 200].
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sociedad admite el deterioro moral como necesario frente a la posibilidad de satisfacer necesidades urgentes. En tales casos, los gobiernos suelen recurrir a mecanismos ilegtimos para preservar el poder. La corrupcin es consecuentemente una repercusin social de la situacin econmica prevaleciente y su desarrollo sucede a los cambios econmicos y polticos. Existe un buen nivel de consenso entre los diferentes ndices de corrupcin en localizar a los pases con mayores niveles de pobreza y desigualdad entre los ms corruptos. Sin embargo, no se ha podido determinar su relacin precisa con el crecimiento econmico. Por ejemplo, la economa de China ha crecido significativamente, pero este pas contina dentro de los pases con mayor corrupcin. Muchos pases con niveles bajos de corrupcin tienen crecimientos moderados aunque exhiben niveles altos de bienestar y algunas de las economas del antiguo bloque socialista presentan fuertes fenmenos de institucionalizacin de corrupcin. En el caso de Mxico, son frecuentes fenmenos como la comercializacin de la va pblica por parte de funcionarios que reciben pagos sistemticos, la financiacin de campaas electorales con fondos pblicos, la falta de claridad en los procesos de licitacin y sobre todo la incapacidad de sancionar este tipo de faltas. Cotidianamente, la prensa nacional da cuenta de escndalos de corrupcin y fraude; aunque en muchos casos representan periodismo partidista, en otros se reportan verdaderos resultados de investigacin. La corrupcin, probablemente, antes del gobierno instituido en el ao 2000, manifestaba un nivel alto de institucionalizacin; era relativamente fcil conocer el valor de ciertos privilegios y los riesgos en que se incurra al utilizarlos. La actuacin pblica ilcita perjudica no slo porque los funcionarios y los intereses privados se benefician directamente de los bienes pblicos, sino por el destino que tienen las ganancias de estas transacciones, necesariamente secretas. La naturaleza ilegal de los convenios obtenidos mediante sobornos induce a que las ganancias, en
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particular las de los funcionarios pblicos, se apliquen en actividades ilegales o se inviertan fuera del pas. El nivel de institucionalizacin de la corrupcin puede tambin llegar a convertir algunas de sus expresiones en actos legtimos en trminos de ley, aunque sean evidentemente inmorales. En Mxico y en algunos pases latinoamericanos, el excesivo poder presidencial ha sido capaz de legalizar la existencia de fondos pblicos con fines discrecionales y prcticamente exentos de fiscalizacin. Es desde luego el caso de la partida secreta presidencial, existente en Mxico hasta el gobierno que concluy en el ao 2000. Este rubro, tal vez corrupto por definicin, ha sido causa de diversas imputaciones y de incomodidad en el pblico; por una parte, debido a lo exorbitante del monto y por otra debido a su naturaleza casi privada. Desde luego, el nico dinero que se puede permitir ejercer con arbitrariedad a un servidor pblico, es su salario.7 Como respuesta a estas prcticas, y en general como instrumento de control de los fondos pblicos, existen los referidos rganos de contralora interna, las instituciones de auditora pblica, los mecanismos de rendicin de cuentas y los ordenamientos legales que hacen pblica la informacin gubernamental. Un ejemplo de este tipo de instituciones es el Tribunal de Cuentas Europeo, cuya funcin es obtener informacin y dar asistencia al Consejo y el Parlamento Europeo en la verificacin de la legalidad y la calidad de la gestin de los fondos europeos. Este instrumento ha mostrado eficiencia en esta tarea, y debe reconocerse su papel internacional. A este respecto, el Tribunal identifica como condiciones necesarias para su funcionalidad a la independencia, el profesionalismo y la disponibilidad de recursos. Esta visin es compartida por las diferentes instituciones de auditoria y en particular por la Organizacin Internacional de Instituciones Superiores de Auditoria (INTOSAI). Este es un organismo internacional que promueve el desarrollo y la difusin de mtodos
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Un ejemplo de imputaciones a la Partida Secreta se puede conocer Proceso 1342/21 de julio/2002. Lase el anlisis: Carlos Salinas, ajeno a su partida secreta. pp. 9-12.
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de auditoria pblica. Algunas de sus propuestas han permitido el desarrollo de manuales de procedimientos de auditoria de gran valor tcnico para su aplicacin a las cuentas europeas, 8 y la consecuente aplicacin de instrumentos jurdicos o sanciones administrativas en caso de irregularidades. Sin embargo, no ayudan mucho en el examen de la tica gubernamental.
Populismo y el Estado legtimo

En muchos sentidos, la tica gubernamental concierne a la rendicin de cuentas con respecto a promesas de campaa electoral. Esto se relaciona directamente con la efectividad del gobierno en el mejoramiento del bienestar y la utilizacin honesta del poder una vez que ste se consolida. El juicio pblico de los actos gubernamentales y la necesaria libertad de expresin son en primer trmino los mecanismos ideales para complementar esta necesidad. Sin embargo, la condena social a la falta de tica y la sancin pblica a la ineficiencia del gobierno tiene mayor eficacia a travs de instrumentos de participacin directa del pueblo: la reeleccin y el referndum. Este tipo de prctica es difcil de implementar en Mxico, pues la ley fundamental naci con una fuerte orientacin antireelecionista. Ya sea en la eleccin nica del ejecutivo, o en la eventualidad de la reeleccin, los procesos electorales reclaman garantas de justicia bajo eficaces leyes electorales y financiamientos honestos [Gonzlez-Koss y Kellner (2002)].9 Incluso frente a la existencia de instituciones electorales confiables, resta por examinar la racionalidad de los votantes y la posibilidad de sobreponer intereses privados o minoritarios
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Vase los documentos: Directrices de aplicacin europea de la Normas de Auditora de la INTOSAI. Elaborado por el Grupo Especial sobre normas de Auditora. Polticas y Normas de Auditora del Tribunal de Cuentas Europeo. Luxemburgo. 9 Vase Proceso 1342/21 de julio/2002. 22-25.
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a demandas mayoritarias o situaciones objetivas. Esto se puede examinar cuestionando las alternativas que los votantes pueden tomar en cuenta al emitir su voto: Se vota por un candidato, por un partido, o por un programa de gobierno? Evidentemente, la mayor racionalidad se encuentra al votar por un programa de gobierno, pues el ejercicio gubernamental se puede someter a verificacin en trminos del desvo que muestre con respecto de sus objetivos. Una menor racionalidad se encuentra al votar en funcin del partido, en cuyo caso se apoya alguna ideologa, y en este sentido se corre el riesgo de prestar poca atencin a la realidad. En ltimo sitio se propone la votacin en apoyo a un candidato, pues indica que se apoyan sus cualidades personales y liderazgo. En opinin de OGrady, ste ha sido el comportamiento electoral de algunos pases latinoamericanos, donde se ha confiado en promesas socialistas de enriquecimiento y justicia social, y recientemente se ha presentado a los gobiernos como necesarios defensores del pueblo en contra del capitalismo salvaje, siempre encabezados por lideres de corte espiritual. Afirma OGrady que la combinacin de reglas mayoritarias y el poder ilimitado de los gobiernos conspira para crear un crculo vicioso de promesas populistas seguida por un decepcionante liderazgo en Amrica Latina [OGrady (2002)]. Si se considera dentro del mbito de la rendicin de cuentas, la obligacin de cumplir las promesas de compaa debe revisarse con detalle. Obviamente, no es obligacin cumplir promesas cuando el conjunto de circunstancias actuales sealan que no es apropiado; sin embargo, es imprescindible dar a conocer la situacin pblicamente y explicar porqu la situacin difiere de lo previsto. El populismo ha llevado a la ruina a pases como Per, y actualmente se pueden identificar muchos riesgos de ello en pases como Venezuela y Nicaragua. Por otra parte, aunque se admite que el voto popular libre y secreto es un instrumento de valor nico en el establecimiento de un estado legtimo, vale la pena cuestionar su representatividad. En las elecciones de Mxico en el 2000 el partido que obtuvo el mayor apoyo, integrante de la coalicin ganadora sum el 42% de los votos emitidos, dentro de un porcentaje de
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participacin del 63.97%. Esto resulta en un 27% aproximado del padrn electoral, y como consecuencia en el establecimiento de un gobierno que en muchos sentidos no es representativo de la mayora. Esto, por una parte, hace pensar en la efectividad del mecanismo electoral para la agregacin de las preferencias electorales y en una posible revisin de ste en el mediano plazo, y por otra parte en la necesaria redefinicin de los compromisos de campaa frente a una oposicin mayoritaria una vez asumido el poder. El cumplimiento de compromisos electorales se puede concebir dentro de las expresiones ms elevadas de la tica gubernamental; pero la legitima minora que en este caso otorga el poder no puede sustentarse como la base de definicin de las prioridades gubernamentales.
Transparencia y acceso a la informacin pblica gubernamental

Adems de la Ley de Fiscalizacin Superior de la Federacin, la posibilidad de controlar el gasto pblico mediante el presupuesto anual, y la verificacin del ejercicio presidencial a travs del informe anual de gobierno, la Cmara de Diputados de Mxico emiti recientemente la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental y orden la creacin del Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica. La intencin de esta ley puede conocerse mejor a travs del siguiente fragmento: II.- Una sociedad democrtica supone la evaluacin ciudadana sobre su gobierno, y sta, para ser efectiva, requiere que el ciudadano tenga los elementos para hacer de su juicio un asunto razonado e informado, y que esta opinin puede ser divulgada y contrastada con la de otros ciudadanos. Por ello, es obligacin del Estado democrtico garantizar estas libertades bsicas.
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Esta ley tiene entre sus fundamentos la aceptacin de que los pases que cuentan con este tipo de ordenamientos exhiben menores ndices de corrupcin, por lo cual intenta convertirse en un mecanismo de abatimiento del fenmeno. Obliga a los rganos del Estado a hacer pblica la informacin, en especial financiera, de manera permanente y sin requerir solicitud. Esto incluye las actividades electorales y adems obliga a todos los que reciban recursos pblicos. La ley plantea un equilibrio entre la proteccin del inters pblico y el derecho a la informacin, adems de que impide la destruccin de datos. Sus lineamientos principales son: ... la obligacin de los rganos del Estado de poner a disposicin de los ciudadanos un conjunto de informacin que les permita tener un conocimiento directo de las funciones, acciones, resultados, estructura y recursos asignados. Pretende transparencia y corresponsabiliza a las instancias de contralora y a la entidad superior de fiscalizacin en el desarrollo del ejercicio presupuestal, los sueldos y prestaciones de los servidores pblicos, los programas operativos, los trmites y servicios, el marco normativo, los programas de subsidios, las concesiones y permisos, las contrataciones pblicas, informacin sobre la situacin econmica, financiera y de la deuda pblica. Con relacin a este tipo de instrumentos, Rose-Ackerman seala la necesidad de una contabilidad pblica transparente y la imposicin de barreras institucionales contra la corrupcin. Adems enfatiza en la creacin de un clima que limite los actos de corrupcin, bsicamente donde coexistan las estructuras internas del gobierno y la presin del pblico. Es evidente que dentro de un clima de corrupcin los actores econmicos faltos de escrpulos tienen ventajas comparativas y su influencia puede definir prioridades que deriven en obras gubernamentales intiles o elefantes blancos y en una situacin endmica que limite el desarrollo. Frente a estas actividades ocultas, una primer respuesta debe ser el establecimiento de un ambiente de claridad institucional y la posibilidad del debate pblico informado.
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Discusin
Vale la pena resumir un poco de lo expuesto en las secciones anteriores y fijar la perspectiva de Mxico frente a la corrupcin. En primera instancia, debe admitirse su carcter institucional frente al desagrado del pblico. En este sentido, la respuesta de los rganos de gobierno ha sido ciertamente pobre y no es lgico esperar cambios radicales en el mediano plazo. El cdigo de tica de SECODAM es un instrumento de escaso valor prctico en cuanto no exista una forma de evaluar sus repercusiones. La eficiencia de esta Secretara de Estado en castigar los hechos de corrupcin ha estado tambin alejada de los compromisos de campaa, refrendados incluso en el ejercicio de gobierno. No hay posibilidad de sealar avances en este rubro mientras el pblico no se convenza de que puede castigar cualquier caso ilcito. La Ley de Acceso a la Informacin, tal vez, un instrumento obligado frente a las circunstancias actuales, tanto en trminos del estado democrtico, como en respuesta a la participacin econmica de Mxico en el mundo, es un incipiente inicio frente a un problema cuya dimensin involucra el escaso respeto por la ley. En beneficio de la rendicin de cuentas, este ordenamiento debe seguirse ticamente sin utilizarlo como instrumento demaggico de propoganda gubernamental. Por otra parte, la experiencia internacional no muestra evidencias concretas de la relacin de la corrupcin con el crecimiento econmico; al momento nicamente permite comparar diferentes pases en trminos de valores subjetivos agregados. En este rubro es importante profundizar en formas ms objetivas de medicin del fenmeno y estructuras conceptuales de mejor nivel. Se ha destacado tambin la necesidad de revisar los mecanismos de participacin democrtica directa y la posibilidad de la reeleccin. La posibilidad de acceder a la informacin de manera directa puede ayudar mucho a mejorar la racionalidad de los electores y limitar las posibilidades a las iniciativas populistas.
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El Contexto de la Corrupcin: Medicin y Formas Comparativas 10
Introduccin
Este captulo presenta un anlisis crtico e intenta motivar una discusin ms profunda sobre los problemas de medicin de la corrupcin y las limitaciones de la construccin de modelos comparativos asociados con este fenmeno. El estudio enfatiza en el papel que la evidencia impresionista ha jugado en la construccin de medidas comparativas. El fundamento de la crtica es, de acuerdo con Sartori (1994): que el principal objetivo del anlisis comparativo es entender los fenmenos, de ah que se demande que cualquier aproximacin comparativa sea relevante para explicar diferencias, identificar similaridades y excluir irrelevancias. El captulo se divide en tres secciones. En la primera se discute el concepto de corrupcin; la anomala y la complejidad de este fenmeno y la posibilidad de utilizar diferentes enfoques para su estudio. La segunda seccin plantea el problema de medicin de la corrupcin, y en particular se discute la falta de articulacin entre mtodo, informacin emprica y teora, en la construccin de modelos comparativos y tcnicas analticas. Se refiere especialmente el ndice de Percepciones de Corrupcin
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Una versin preliminar de este captulo se present, en coautora con Rafael Espn Andrade, en el 2do Congreso Internacional de Administracin, Contadura y Mercadotecnia 2005. Facultad de Ciencias Administrativas, Celaya, Universidad de Guanajuato. Mxico.
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de Transparencia Internacional; la herramienta analtica comparativa dominante para el estudio de este fenmeno a nivel mundial.
El contexto y el concepto de la corrupcin

Hablar de corrupcin como una cualidad nacional denota, en el mejor de los casos, una exageracin, y en el peor, una irrelevancia. En la funcin pblica, el trmino corrupcin se utiliza para referir una variedad compleja de actos furtivos, en los cuales la autoridad y el poder se utilizan para beneficiar intereses privados. Los actos de corrupcin son ilcitos que se ocultan de manera sistemtica, o comportamientos que aparentan ser legtimos, pero que violentan alguna norma legal, estndar tico, o confunden el ejercicio pblico con la avidez personal [van Klaveren (1978)]. Dentro de esta variedad hay situaciones cotidianas que muestran pequeos abusos o excesos; por ejemplo, el uso de materiales o recursos pblicos para fines personales: fotocopiadoras, computadoras, telfonos, vehculos o instalaciones. Y existen fenmenos de mayor alcance como el desarrollo de redes de proteccin poltica a grupos de inters o de complicidad con el crimen organizado. Un importante nmero de trabajos acadmicos coinciden en definir a la corrupcin simplemente como el abuso del poder pblico en beneficio de algn inters particular [Caiden (2001); Jain (1999); Lambsdorff (1999); Mauro (2004); Robinson (1998); Tanzi (2002)]. En estos trminos es difcil elaborar un concepto de corrupcin que funcione como atributo o caracterstica general relativo a una institucin, pas, regin o sociedad; y que sirva, por ejemplo, para afirmar que un pas es ms o menos corrupto que otro, o para comparar el avance o retroceso generalizado de la corrupcin en el tiempo. La diversidad de situaciones que este fenmeno involucra plantea diferencias de grado y sobre todo importantes diferencias cualitativas. Cualquier principio de generalizacin implica colapsar diferentes patrones de comportamiento en un atributo o escala
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simple, cuando los patrones pueden tener orgenes y consecuencias nicas, o estar evaluados en dimensiones fundamentalmente incomparables [van Klaveren (1978), WB (2000)]. Por ejemplo, Caiden (2001, p. 17) tipifica diecinueve formas comunes de corrupcin cada una con al menos tres variantes en una lista que abarca desde corrupcin espordica o al detalle, hasta la conformacin de regmenes cleptocrticos, pasando por fenmenos casuales o endmicos de gran relevancia como la corrupcin poltico-electoral y la perversin de la justicia. Las causas y las consecuencias de la corrupcin son complejas y heterogneas [della Porta y Vanucci (1999): 217; Rose-Ackerman (1996a, 1996b); Tanzi (2002)]. Esto ha llevado a que el estudio del fenmeno se realice en distintas disciplinas, con diferentes enfoques y niveles de profundidad [della Porta y Vanucci (1999): 20]. De esta manera, las estrategias o propuestas para abatir la corrupcin difieren en cuanto a sus posibilidades o formas de aplicacin y generalmente corresponden con las estructuras conceptuales de la teora que se utiliza para su estudio. Por ejemplo, desde el punto de vista administrativo una explicacin es que la corrupcin ocurre como resultado del ejercicio arbitrario del poder sobre recursos sin control [Klitgaard (2001)]. Ello sucede cuando los servidores pblicos (burcratas y polticos) encuentran que las ventajas de actuar de manera corrupta superan ampliamente a los posibles costos; los cuales pueden ser altos, pero la probabilidad de ser descubiertos y castigados por conductas deshonestas es muy pequea. Actan bajo un estndar tico inapropiado y los ciudadanos carecen de medios eficaces de fiscalizacin y rendicin de cuentas [Klitgaard (2001): 22]. La corrupcin administrativa ocurre en procesos como el trmite de licencias, permisos o autorizaciones; frente a leyes ambiguas, discrecionalidad o bajos salarios de servidores pblicos; en programas de asistencia social, desarrollo de infraestructura pblica, aprovisionamiento y en el ejercicio de presupuestos discrecionales. [Galtung (2001); Jain (1999); Johnston (1998); Leys (1978); Mauro (2004); Robinson (1998); Tanzi (2002)]
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La falta de control de los servidores pblicos y la impunidad incrementan el riesgo de que la corrupcin aparezca, se multiplique y evolucione [della Porta y Vanucci (1999): 16]. La presencia reiterada de corrupcin en la actividad pblica afecta el buen gobierno y gradualmente se convierte en una amenaza para la seguridad nacional; pues como fenmeno endmico obstaculiza el ejercicio de las funciones bsicas del Estado: la proteccin de los derechos de propiedad, las garantas individuales y de convivencia social, as como la promocin y la regulacin del desarrollo econmico [Tanzi y Davoodi (2000)]. En estructuras sociales donde la corrupcin es generalizada predomina el comportamiento egosta. La corrupcin endmica configura un mercado donde los servicios pblicos, las decisiones de gobierno, la competencia poltica y la accin pblica constituyen productos sujetos a intercambios ilegales [Robinson (2002); della Porta y Vanucci (1999): 17, 177]. Esto, sin duda, slo puede prosperar en condiciones de relajamiento tico generalizado y en ausencia de un sistema legal eficaz [Robinson (2002): 122].
Medicin de la corrupcin
La preeminencia econmica y social de los fenmenos de corrupcin afirma la necesidad de un marco analtico que permita explicar sus principios y a partir de ello elaborar propuestas de solucin. Lo cual, por supuesto, contrasta fuertemente con su naturaleza clandestina. El encubrimiento sistemtico inherente a los actos de corrupcin implica que su estudio tenga que realizarse mediante fuentes indirectas; por ejemplo, a travs de reportes de prensa o medios electrnicos (muchas veces relativos a escndalos), estudios de caso, e informacin recopilada mediante cuestionarios [Tanzi (2002)]. La falta de datos empricos confiables induce a que la construccin terica incorpore evidencia fragmentada, sesgada, anecdtica, confusa,
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inadecuada, distorsionada y annima, con un fuerte contenido subjetivo y circunstancial [WB (2000); Caiden (2001)]. Esto genera problemas de estructura similar a lo que ocurre con muchos fenmenos sociales cuyo resultado es una importante desarticulacin entre la evidencia emprica, los mtodos de anlisis de informacin y la teora (la cual contribuye y proviene bsicamente de la Ciencia Poltica) [Dogan (1994); Galtung (2001); Mazcorro y Guilln (2004a, 2004b), Mazcorro (2004)]. La ambigedad caracterstica de los fenmenos de corrupcin incorpora una dificultad esencial en el desarrollo de la teora, pues lo que se identifica o se llama corrupcin en un contexto depende del sistema de valores que ah prevalece [RoseAckerman (1996a, 1996b)]. Se pueden observar variaciones de una institucin a otra, de un evento a otro, o entre diferentes culturas o estratos sociales. Probablemente, una idea capaz de circunscribir la generalidad del fenmeno en un concepto entendible, es que los actos de corrupcin son siempre ilegales o socialmente malos (el individuo o individuos que los cometen lo hacen porque les son benficos; no porque los consideran buenos) [Leys (1978): 32,33]. As, cuando se trata de examinar el fenmeno directamente, como expresa Tanzi no es conceptualmente claro lo que se estudia o se quiere medir (2002: 38), aunque intuitivamente parece fcil identificar si una prctica denota corrupcin. El valor es primordialmente subjetivo. La desarticulacin entre evidencia emprica, mtodo, y teora, es notable en algunas aproximaciones o modelos de corrupcin; especialmente en el diseo de instrumentos de medicin y procesos de anlisis comparativo [Dogan (2001), Galtung (2001)]. Con frecuencia las aproximaciones son juicios que combinan opiniones de expertos, informes institucionales o estudios sobre prcticas cotidianas, cuyo propsito es convertir la experiencia en informacin. A esto suele llamarse percepciones. Los juicios dan lugar a variables compuestas, ndices, estimaciones, o a la integracin de clasificaciones o categoras. Un caso relevante de este tipo de modelos es el ndice
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anual de Percepciones de Corrupcin (CPI) que elabora Transparencia Internacional (TI). Este ndice agrega informacin de fuentes independientes y establece una jerarqua de pases con respecto a los niveles de corrupcin interna percibidos. El CPI combina informacin de fuentes (generalmente instituciones especializadas) que examinan un conjunto de pases, con mtodos diversos, pero que mantienen como objetivo la especificacin de un nivel general de corrupcin (entendida como el ejercicio de recursos o poder pblico en beneficio de intereses o agentes privados) [Lambsdorff (1999, 2000, 2001a, 2001b, 2002a, 2002b, 2003, 2004)]. Las conclusiones de instancias como TI tienen como base la medicin de observables que se consideran evidencias, causas, o consecuencias de corrupcin. Asumen que se trata de un fenmeno latente y bajo un argumento pre-terico consideran que la corrupcin es una variable subyacente imposible de ser observada de manera directa. Como consecuencia, los modelos recurren a la exploracin de variables asociadas (proxies) e indicadores [Kaufmann et al. (2002)]. Algunos indicadores son, por ejemplo, la baja recaudacin fiscal y los incrementos de criminalidad especialmente cuando predomina la reincidencia en la criminalidad. Estas situaciones indican, en el primer caso, problemas de corrupcin sistemtica en los organismos fiscales, y en el segundo, corrupcin en las instituciones de procuracin y administracin de justicia [Buscaglia y Dakolias (1999a, 1999b)]. Otro tipo de informacin proviene de encuestas aplicadas al pblico en general, o grupos selectos de empresarios y de analistas, quienes expresan opiniones sobre casos o situaciones especficas. Generalmente este tipo de informacin tiene que ver con la calificacin directa del fenmeno en rangos numricos (de 1 a 10, por ejemplo) o en categoras del tipo: nada, poco, mucho [e. g. PricewaterhouseCoopers (2001)]. La elaboracin de una estructura conceptual exhaustiva que integre la diversidad, complejidad y dinmica que caracteriza los fenmenos de corrupcin, debe ser una
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tarea con expectativas moderadas; especialmente si se postula que la corrupcin es un atributo medible y que las mediciones son susceptibles de realizar operaciones. Es decir, cuando se admite que la corrupcin puede representarse unidimensionalmente y su cuantificacin satisface propiedades de sistemas formales, tales como relaciones de orden y operaciones algebraicas. Estas intenciones hacen que a menudo se busque cuantificar lo incuantificable, o cuantificar lo irrelevante como una aproximacin de lo incuantificable [Dogan (1994): 37]. El riesgo asociado con esta perversin es derivar aproximaciones basadas en evidencia espuria, el uso acrtico de datos y la aplicacin de mtodos que no corresponden con la naturaleza de la informacin emprica. Las conclusiones son incipientes, parciales, de generalidad extrema o irrelevantes, pues carecen de significado prctico. En este sentido, debe evitarse confundir la necesidad con el entusiasmo, y prevenir la construccin de teora a partir de evidencia cuya relacin con el fenmeno bajo estudio no est suficientemente verificada. Entre una variedad amplia de problemas metodolgicos asociados con la construccin de modelos de corrupcin, se distingue el manejo de datos suaves mediante tcnicas estadsticas sofisticadas, las cuales por su naturaleza no son aplicables a ese tipo de datos. Dogan (1994: 37) llama a este problema sobrecuantificacin y de acuerdo con l, aparece cuando la aplicacin de anlisis estadsticos injustificados substituye al juicio crtico. Esto sucede en la elaboracin de ndices con datos que representan percepciones, impresiones u opiniones. Tericamente, los nmeros ndice son combinaciones de otros nmeros con el objetivo de que el agregado refleje de alguna manera el conjunto de nmeros que los constituyen [Baron (2002); Campbell y Russo (2001): 138-144]. Se espera que los ndices proporcionen evaluaciones ms precisas que los indicadores individuales y que eventualmente permitan contrastar hiptesis mutuamente contradictorias [Kaufmann et al. (2002)].
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La construccin adecuada de ndices impone al menos tres condiciones [Campbell y Russo (2001): 139]: (1) la especificacin del tipo de variaciones que el ndice busca excluir; (2) asumir la hiptesis de que las estadsticas empleadas tienen relacin causal con el fenmeno y (3) la especificacin de una mtrica que relacione las dimensiones involucradas. Estas demandas son a menudo demasiado fuertes para el estudio de fenmenos de tipo social, como la corrupcin, y consecuentemente en muchos casos se considera un relajamiento sustancial de ellas a favor de aproximaciones simples, validadas por cierto valor prctico. La naturaleza indeterminada y subyacente de la corrupcin hace oportuna la incorporacin de estructuras de variable latente para su estudio [Mazcorro (2004)]. Las estructuras de ese tipo permiten que la observacin estadstica de ciertas circunstancias evidencie o ratifique la presencia de variables hipotticas (latentes) [Heise (2000)]. Con estas aproximaciones se busca incorporar dos actitudes bsicas del anlisis estadstico [Tukey (1964)]: (1) la disposicin a expresar los fenmenos en nmeros y (2) la disposicin a concebir el mundo de manera realista, recopilando datos e investigando sus interrelaciones. De este modo, cualquier proceso de anlisis estadstico requiere que la informacin utilizada sea verdaderamente emprica bsicamente aleatoria y que se relacione estructuralmente con los conceptos empleados de manera que las conclusiones sean empricamente interpretables. La contraparte del problema del manejo de datos suaves mediante estadsticas sofisticadas, es el manejo de datos duros mediante heursticas o procedimientos poco fundamentados. Una situacin de ese tipo se produce cuando se aplican tcnicas que destruyen la objetividad de los datos; por ejemplo, al realizar operaciones que combinan datos duros con datos suaves. A continuacin se abunda sobre estos problemas, adems de los sealados en el caso anterior.
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El enfoque comparativo de la corrupcin

A diferencia de modelos para investigar corrupcin a nivel local, como los estudios de seguimiento de gasto pblico y las auditoras administrativas [Reinikka y Svenson (2003)], el ndice de Percepciones de Corrupcin de TI es un modelo comparativo sobre el nivel general de corrupcin entre pases. Este ndice se ha considerado como una estructura slida a nivel mundial para el estudio del fenmeno [Abed y Gupta (2002)]. El ndice proporciona valores de corrupcin interna percibida localizados en un intervalo de cero a diez. El valor cero corresponde a la peor situacin (ms corrupcin), y el diez evala el mejor escenario (ausencia de corrupcin). De la literatura que acompaa a su publicacin, se puede considerar que el ndice asume que una representacin cuantitativa del fenmeno reduce el nmero de variables de anlisis y al mismo tiempo incrementa su poder explicativo [Lambsdorff (1999, 2001c)]. El CPI es una variable compuesta. Involucra datos de fuentes que no tienen una vinculacin directa, pero la informacin que stas proporcionan revela una importante correlacin estadstica ordinal. Sin embargo, es cuestionable que las conclusiones de este ndice (los valores dentro del rango mencionado), no reciban una interpretacin. Esto limita severamente la capacidad del ndice para explicar el fenmeno de corrupcin. Las asignaciones numricas slo sirven para establecer un orden entre pases, pero el orden es sumamente susceptible a las diferencias de valor; esto es, algunas dcimas pueden hacer avanzar o retroceder a un pas un nmero importante de posiciones. El problema, sin embargo, es que los valores y las diferencias de valor no tienen un significado emprico asociado; es decir, no pueden vincularse con la realidad. Como se ha expresado, los fenmenos de corrupcin son extraordinariamente diversos. En algunos casos ocurren de manera aislada o incidental, en otros, los problemas son institucionales. El caso ms grave es cuando caracterizan situaciones
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sistmicas de ndole sociocultural [Robinson (1998): 1-3]. En ese caso, como expresa Johnston, se trata de situaciones donde los procesos y las instituciones del estado estn dominados y son utilizados de manera rutinaria por individuos corruptos; y la mayora de las personas tienen pocas alternativas prcticas para enfrentar a los funcionarios corruptos (1988: 89). La homogenizacin conceptual de este campo heterogneo es difcil y cualquier traduccin de esa complejidad en un solo nmero o valor es cuestionable, aunque mantenga una fuerte carga intuitiva. Por ello, aqu se postula que en el estudio de la corrupcin se debe considerar a los pases como contextos, donde los problemas ataen situaciones especficas que involucran a individuos especficos [della Porta y Vanucci (1999)]. Los pases pueden difcilmente ser considerados como objetos de medicin; pues incluso su diversidad interna puede ser ms significativa que la diversidad entre diferentes pases (diversidad externa). Considrese, por ejemplo, que el clculo del CPI es a partir de la informacin que se presenta en la tabla 1. Los datos ah son supuestos, pero consistentes con el mtodo y los resultados del CPI 2002.11 El promedio por columna coincide con el CPI de 2002, coincide el nmero de fuentes utilizadas para la construccin del ndice; los valores mximos, mnimos y de desviacin estndar satisfacen los valores que reporta el CPI 2002 y la mayora de ellos son iguales a los de ese reporte.
11
Este ejemplo se refiere al clculo del CPI 2002. Sin embargo, debe considerarse que el mtodo utilizado para el CPI de 2003, 2005 y 2005 es el mismo, por lo que el ejemplo alude apropiadamente estos casos.
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Fuentes (supuestas)
Marruecos 5.5 4.2
Mxico
Etiopa
t1
t2
4.5 4.3 3.9 3.9
t3
t4
t5 t6 t7 t8 t9 t10
t11
CPI2002 Rango: Desviacin Estndar: CPI2002 Supuesto CPI2002 Supuesta 1.7 3.7 1.7-5.5 1.7-5.5 1.8 1.37 3.4
3.8 3.6 3.4 3.1 2.8 2.7 3.6 2.5 - 4.9 2.7- 4.5 0.6 0.57
3.5
3 3.5 3.0 - 4.0 3.0 - 4.0 0.5 0.4
Tabla 1. Valores supuestos para el clculo del CPI. Los supuestos, sin embargo, son consistentes con las caractersticas de los valores verdaderos. En este caso, ocurre que las fuentes que evalan conjuntamente a dos o a tres pases otorgan valores menores a pases que estn en peor situacin en el CPI 2002. Esto indica que el juicio agregado est de acuerdo con las opiniones de las fuentes que no evalan a los tres pases, pero es contrario a las opiniones de las fuentes que s evalan al menos dos pases. La metodologa utilizada en el clculo del CPI 2002 y 2003 es susceptible a muchos cuestionamientos de este tipo [Mazcorro y Guilln (2004a, 2004b), Mazcorro (2004)]. Una razn fundamental es la falta de verificacin
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de las condiciones de comparabilidad de la informacin de las fuentes, y de las condiciones de correspondencia entre la estructura emprica y la estructura del modelo cuantitativo que se asocia con el fenmeno (definido por el mtodo de agregacin de la informacin). Las asignaciones numricas arbitrarias que resultan de la expresin de opiniones no garantizan la comparabilidad de la informacin entre las fuentes. El ndice es irrelevante para explicar diferencias y similaridades en trminos de corrupcin.
Discusin
La posibilidad de medir la corrupcin y construir modelos comparativos a partir mediciones plantea un problema metodolgico importante. Es particularmente cuestionable la derivacin de modelos a partir de asignaciones numricas basadas en percepciones. Las percepciones no satisfacen requisitos bsicos de comparabilidad y por tanto las operaciones entre los nmeros que de esta manera se asignan, no tienen significado emprico. A travs de la discusin se han referido las caractersticas de CPI; un ndice numrico comparativo basado en percepciones o evidencia impresionista. El problema fundamental de este ndice es su incipiente correspondencia emprica-numrica. Es particularmente cuestionable la falta de verificacin de supuestos bsicos de medicin y de escalas que reconozcan esos supuestos. El carcter cardinal de las fuentes que componen el CPI es incierto, y por consiguiente la agregacin debera recurrir a una estructura distinta; una de comparacin exclusivamente ordinal.
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La Institucionalizacin de Garantas de Acceso a la Informacin Gubernamental en Mxico 12
Introduccin
El fenmeno de corrupcin es una constante en la administracin pblica de muchos pases, entre ellos Mxico en el contexto latinoamericano. Para controlar y eventualmente erradicar este fenmeno se han propuesto diversos mecanismos, algunos orientados a incrementar los estndares ticos de los funcionarios pblicos y otros de tipo administrativo como los recursos de auditoria. Como se introdujo en captulos previos, las leyes de acceso a la informacin gubernamental forman parte de estos mecanismos. Aunque no se les considera instrumentos de combate directo a la corrupcin, s se ha encontrado que ayudan significativamente a controlar el fenmeno. Las leyes de acceso a la informacin gubernamental pretenden que la mayor parte de la informacin generada por la administracin pblica pase a ser del dominio pblico, y aquella que por caractersticas justificadas no deba conocerse, se guarde de manera segura para evitar daos inminentes debido a su exhibicin pblica inmediata. Estas ideas sealadas surgen de manera particular en el contexto de la globalizacin, la
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Versiones preliminares de este captulo se discutieron en el 1er Congreso Nacional Cultura de la Legalidad e Informtica Jurdica. Documento de difusin electrnica, Secretara de Gobernacin, Mxico 2003, y en el II Simposio Internacional. Control Interno y Rendicin de Cuentas en la Gestin Pblica como Garanta de una Efectiva Modernizacin del Estado. Repblica Dominicana 2005. Memoria no publicada.
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integracin econmica, el rpido desarrollo de las tecnologas de informacin y necesidades manifiestas de desarrollo poltico democrtico. En este captulo se examina el derecho a conocer como una idea fundamental asociada con el ejercicio de derechos polticos y la satisfaccin de necesidades bsicas. Se planeta inicialmente la diferencia entre informacin pblica e informacin gubernamental y se discute la idea del derecho a conocer con relacin a los trminos referidos y el concepto de transparencia. Posteriormente se comenta el ejercicio del derecho a conocer en Mxico ante los detalles que involucra la Ley federal de Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental, cuya vigencia inicia en 2003.
El derecho a la informacin gubernamental

El acceso a la informacin pblica es un tema controversial y relevante en el contexto de la globalizacin econmica y el desarrollo democrtico. Es probable que su aspecto primordial y ms debatible sea que esa libertad afecta el derecho del Estado a mantener informacin en secreto, y por tanto incide de manera directa en las relaciones del gobierno con los ciudadanos. Un gobierno que mantiene actividades en secreto es, obviamente, un gobierno que no rinde cuentas; puede tratarse de un gobierno ineficiente o fuertemente corrupto [Banisar (2002b)]. Para inducir la discusin es til identificar el concepto de informacin gubernamental en trminos de su diferencia con el de informacin pblica. La informacin gubernamental difiere de la informacin pblica, la cual se ofrece generalmente de manera irrestricta, pues es recopilada y sistematizada con ese propsito. Por ejemplo, datos sobre censos, indicadores econmicos nacionales e informes de gestin de gobierno. En otro sentido, la informacin gubernamental se refiere a cuestiones internas cuya publicidad busca hacer transparente la actividad del gobierno. Se trata bsicamente de informes de ejercicios presupuestales y auditoras,
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documentos internos (memoranda, correspondencia, minutas, etc.) y detalles de los procesos de toma de decisiones. Para la informacin gubernamental la secreca es a menudo una causa justificada. Es comprensible, por ejemplo, mantener en secreto informacin sobre temas con capacidad de generar inestabilidad econmica; entre ellos la posibilidad de devaluaciones monetarias, declaraciones de moratoria de pagos o reestructuraciones de deuda externa; y tambin se puede referir a cuestiones internacionales o aspectos internos como los criterios con que se decidir una licitacin pblica, datos sobre investigacin criminales en curso, y especialmente al ocurrir conflictos armados. Sin embargo, la secreca tambin se utiliza para restringir informacin al servicio de elites gubernamentales, quienes toman decisiones a parir de datos y mediante criterios que no se hacen pblicos por su evidente ilegitimidad, o por desprecio a la ciudadana [Langdom, 2003]. El secreto gubernamental se utiliza a menudo para encubrir errores e incompetencia de funcionarios. Los protege de la crtica y evita presiones que los obliguen a corregir declaraciones u ofrecer disculpas pblicamente; a perder elecciones y en algunos casos a renunciar a sus cargos para evitar el ridculo, el descrdito y el riesgo de enfrentar procesos administrativos o penales. Esto sucede, naturalmente, cuando existe libertad de expresin y medios de comunicacin no controlados por el Estado [Rose-Ackerman (1999) p. 166]. La secreca es por supuesto ms grave cuando fortalece o genera facultades discrecionales en los funcionarios pblicos [Banisar (2002b), Dorril (2000)]. Facilita los abusos de poder porque permite que los funcionarios persigan objetivos que no son compartidos por la sociedad, o iniciativas personales que contravienen el inters colectivo: actos de corrupcin y actividades ilcitas. El derecho al secreto funciona como una garanta de inmunidad para los funcionarios deshonestos; y es por si mismo un acto que debilita la moral del Estado.
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La cultura del secreto alcanz su clmax durante la guerra fra. Progres como una deformacin de causas justificadas inherentes a los asuntos blicos bajo endebles argumentos de seguridad nacional [e.g. Janis (1982), pp. 20, 32, 33] y fue particularmente grave en el control de los movimientos socio-polticos latinoamericanos ocurridos en los aos sesentas y setentas. Bajo la legalidad del secreto prosperaron las agencias de espionaje, las policas secretas (de ndole poltico) y se cometi un sinnmero de actos criminales por parte de funcionarios del Estado; entre ellos, violaciones sistemticas de los derechos humanos, sometimiento de libertades polticas y violacin del derecho internacional [Dorril (2000); Aguayo (1990); Stiglitz (1999); Proceso 1342 (2002): 30-34]. En contraste con lo anterior, el derecho ciudadano a conocer reivindica la tica gubernamental y facilita la participacin ciudadana responsable en la definicin de polticas pblicas y especialmente en la competencia electoral [Brewer (2003); NCLIS (2001c)]. El aspecto ms difundido del derecho a conocer es la libertad de acceso a la informacin gubernamental (sea que sta se encuentre en formas impresas tradicionales o en medios electrnicos.) Este derecho postula que la informacin es un patrimonio estratgico nacional y por ello es exigible el registro, la preservacin y la disponibilidad de datos como un bien pblico y una futura herencia nacional. El acceso a la informacin se reconoce como una necesidad de la convivencia social, de la competencia poltica y del desarrollo econmico. [NCLIS (2001a, 2001b, 2001c); LFTAIPG (2002)]. Una justificacin e implicacin de estas ideas es que los gobiernos no funcionan bien en secreto [Mendel (2003)]. Con mayor alcance, algunas organizaciones postulan y exigen garantas para el derecho a conocer la actividad gubernamental. Esta demanda consiste en que se difundan en los medios de comunicacin masiva, o se permita la presencia de ciudadanos en reuniones o procesos gubernamentales de toma de decisiones [UN (1998): III.A.8]. Esto se fundamenta en la poltica de libertad de opinin, expresin
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y crtica, que sustenta la doctrina democrtica [Sen (1999): Cap. 6]. El derecho a conocer fortalece la capacidad de examinar lo que hacen los servidores pblicos y cuestionar porqu lo hacen [Stiglitz (1999)]. Sin embargo, esa demanda no slo se suma al conjunto de ideales democrticos, con el argumento de ser un derecho per se [UN (1998): III.A.11; NCLIS (2001c)]; el conocimiento detallado de la actividad pblica es tambin un valor instrumental del desarrollo econmico, pues permite controlarlo a partir de opiniones ciudadanas informadas. Amartya Sen afirma que ...la libertad no slo es el objetivo fundamental del desarrollo; tambin es uno de sus medios bsicos. (1999a: 38). A este respecto, Drze y Sen (1999) refieren la hambruna de China (1958-1962) donde se estima que murieron entre diez y treinta millones de personas como resultado de implicaciones econmicas de las polticas del gran salto adelante. Los autores sealan que las acotaciones a la libertad de prensa y la falta de informacin evitaron que se conociera la magnitud de la hambruna cuando sta ocurra, y por consiguiente no se demandaron acciones correctivas oportunas.
Las Garantas de Acceso a la Informacin Gubernamental

El movimiento hacia la libertad de acceso a la informacin gubernamental ha mostrado avances sustanciales en el mundo. El reporte de freedominfo.org en 2002 report que ms de 40 pases contaban con leyes de acceso a la informacin y 30 pases estudiaban iniciativas similares [Banisar (2002a)]. Sin embargo, y a pesar del retroceso en trminos de libertad de informacin ocurrido como consecuencia de los atentados del 11 de septiembre de 2001 en Estados Unidos, el reporte 2004 de freedominfo.org (publicado en mayo de 2004) revel la existencia de ms de 50 pases con leyes de ese tipo y proyectos de este tipo en ms de 30 pases [Banisar (2004)]. El avance incluy a Mxico, cuya ley y reglamento de transparencia y acceso
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a la informacin gubernamental entraron en vigor en abril de 2003 [LFTAIPG (2002); RLFTAIPG (2003)]. Las garantas de acceso a la informacin son a menudo derechos de tipo constitucional [Banisar (2004)], como sucede en Mxico (Constitucin Mexicana, Artculos 6 y 8). No obstante, las leyes que regulan ese derecho frecuentemente se han derivado de escndalos de corrupcin e impunidad; tal es el caso de Japn e Irlanda [Blanton (2003); McDonagh (2003); Mendel (2003)]. Y en otros casos han servido para clarificar los hechos de escndalo y desinformacin mediante la incorporacin de datos oficiales fidedignos [Garmet (1992): 40, 78,129]. De ah que el ejercicio exhaustivo de esa libertad se proponga como una herramienta de escrutinio pblico y combate a la corrupcin [Lpez (2002)]. En el mismo sentido, Rose-Ackerman (1999: 162) argumenta que un elemento importante para evitar la corrupcin es explicar al pblico lo que se debe esperar de los funcionarios e instituciones del gobierno, y dar a conocer los mecanismos para denunciar malos comportamientos. Tambin afirma que la independencia de los rganos que atienden las quejas sobre ineficiencia y actos de corrupcin es una condicin necesaria para admitir la credibilidad de la voluntad poltica en ese sentido. En trminos de acceso a la informacin, la independencia sealada se ha llevado a la prctica en Mxico con la creacin del Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica, como una instancia autnoma encargada de resolver controversias relacionadas con ese derecho [IFAI/006/03]. La creacin de ese instituto muestra congruencia con las mejores recomendaciones para la implementacin de garantas de acceso a la informacin; pues la prctica internacional ha mostrado que la carencia de medios institucionales eficaces invalidan los objetivos de transparencia una vez que se ha logrado la generalmente difcil apertura [Banisar (2002b), (2003), (2004)].
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La necesidad de leyes de acceso a la informacin gubernamental se ha visto tambin influida por factores contemporneos como el desarrollo de la sociedad de la informacin, el comercio global y la presin de organizaciones civiles, ambientalistas, financieras y de comercio internacional, entre otras [Przewroski (1991); Stiglitz (2002)]. Estos temas han inducido y promovido la institucionalizacin de garantas de acceso a la informacin gubernamental, particularmente en los pases que sufren transiciones democrticas y crisis [Banisar 2003]. Es el caso de regmenes exsocialistas y las economas emergentes, los cuales llevan a cabo procesos de privatizacin de bienes estatales, creacin de nuevas leyes y normas, reestructuracin de su administracin pblica y reordenamiento de su actividad comercial. Estos procesos fcilmente revelan la necesidad de una fuerte intervencin del Estado como instrumento regulador, as como la carencia de mtodos de escrutinio pblico y garantas de transparencia. Por consiguiente, muchos pases han recurrido a la formalizacin de sistemas de acceso a la informacin gubernamental como parte de una estrategia que ayude a controlar la discrecionalidad de los funcionarios e incrementar la eficiencia de la accin pblica [Brewer (2003); Kaufmann y Siegelbaum (1997); Jain (200); Przewroski, A. (1991); Programa Nacional de Combate a la Corrupcin y Fomento a la Transparencia y el Desarrollo Administrativo 2001-2006].
Vigencia del derecho a la informacin pblica gubernamental en Mxico

Una ley de acceso a la informacin gubernamental se puede considerar entre las leyes que garantizan el ejercicio de libertades, como contraste a las leyes que imponen obligaciones (respaldadas por castigos o sanciones). Es decir, proporciona herramientas para la realizacin de ciertos deseos, necesidades o ambiciones. En este caso define garantas y otorga poderes legales para exigir respuestas de los funcionarios pblicos, quienes se deben considerar sujetos obligados [Hart (1997):
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27,28]. Este tipo de legislaciones asumen un nexo legal entre los gobernantes, las instancias pblicas y los gobernados, el cual fortalece la idea de soberano y mandatarios. Este vnculo, asociado directamente con la nocin de rendicin de cuentas, contribuye al mejoramiento de la convivencia social y genera certidumbre en las relaciones econmicas. [Houtzager y Crook (2000)]. La LFTAIPG (Ley) mexicana es muy similar al conjunto de Freedom of Information Acts (FOIA) vigentes en el mundo, cuyo referente obligado es la FOIA de los Estados Unidos, en vigor desde 1967 [Banisar (2002a), (2003), Garment (1992): 40]. La Ley mexicana asume la mayora de las innovaciones en trminos de libertad de informacin; por ejemplo, involucra a todas las instancias federales del Estado y reconoce a la informacin como un patrimonio pblico bajo custodia del Estado. En especial, debe destacarse la prohibicin que hace con respecto a la clasificacin (como reservada) de informacin relativa a violaciones de los derechos humanos y comisin de delitos contra la humanidad, as como la propuesta de un periodo de 12 aos para la categora de informacin reservada (en el caso de FOIA es de 25 aos Estados Unidos y posterior al 11 de septiembre ha crecido significativamente el nmero de documentos reservados y la negacin de informacin bajo peticiones de FOIA). [Doyle (2002); Banisar (2003); The Freedom of Information Act. 5 U.S.C. Section 552]. La LFTAIPG contiene un nmero reducido de excepciones que restringen el derecho a la informacin. Asume la mayora de los casos justificados, donde es obligacin del Estado preservar la secreca; tales como la proteccin de datos personales, la seguridad nacional, las relaciones internacionales y la estabilidad econmica. En este sentido, sobresale en la aplicacin del concepto harm-test; es decir, someter la informacin reservada o clasificada a una prueba costo-beneficio, en la cual se busca que el inters pblico prevalezca como criterio de reserva o clasificacin. Aunque no contiene una alusin explcita que prohba reservar informacin relacionada con actos
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de corrupcin, la caracterstica sealada puede aplicarse para combatir la secreca en tales casos. A este respecto, es importante notar que en Mxico no existen leyes de secreto gubernamental; como sucede, por ejemplo, en el Reino Unido, donde la aprobacin del Acta de Libertad de Informacin vigente fue posible hasta el ao 2000, despus de una continua lucha para garantizar este derecho en contra del Acta de Secretos Oficiales (OSA 1989), y de hecho fue aprobada con muchas limitaciones. [Banisar (2002a), (2002b); Freedom of Information Act 2000]. El Instituto de Informacin Pblica es la instancia encargada de resolver controversias relacionadas con solicitudes de informacin amparadas por la LFTAIPG. Como cuerpo independiente garantiza el derecho de apelacin a travs de una mediacin especializada y facultades legales para exigir acatamiento. De acuerdo con el reporte 2004 del Instituto Federal de Acceso a la Informacin de Mxico. La LFTAIPG se ha aplicado extensivamente, sobre todo gracias a la facilidad que proporciona el sistema SISI. A este sistema se accede por medio de Internet; su manejo es sencillo para realizar peticiones de informacin y conserva en todo momento el anonimato del solicitante. Tambin, en los casos en que la informacin haya sido negada o se considere que no fue atendida la peticin correctamente, a travs del SISI y de un servicio especfico en la pgina del IFAI se da trmite a los recursos de revisin y de positiva ficta. Existen, sin embargo, dificultades. Se puede comentar, por ejemplo, la prctica sistemtica de solicitar extensiones del plazo inicial de 20 das para proporcionar informacin, as como entrega de informacin resumida (se contestan preguntas en lugar de entregar documentos) o incorrecta, y la negacin de informacin por detalles simples en la solicitud. Por ejemplo, si al solicitar un documento en lugar de escribir la palabra que oficialmente determina una instancia, digamos comisin, se utiliza la palabra comit o grupo de trabajo, en cuyo caso la informacin puede ser negada alegndose, digamos, que la instancia referida no existe. Pese a estas dificultades el nmero de solicitudes ha sido considerable durante la vigencia de la Ley y el nmero
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de controversias ha sido proporcionalmente pequeo, particularmente dirigidas a entidades como la Presidencia de la Repblica, la Procuradura General y la Secretara de Hacienda. De lo anterior se observa que la estructura de acceso a la informacin en Mxico permite un acercamiento al concepto de justicia a travs de la nocin de libertad, tocante al derecho a la informacin pblica gubernamental. En primera instancia, porque la Ley seala cuales son los agentes a los que considera libres (a todos los ciudadanos e interesados, de manera annima) y las restricciones o limitaciones de esa libertad; por otra, porque establece los instrumentos que garantizan su pleno ejercicio. Como expres Rawls: la libertad es una estructura de instituciones, un sistema de reglas comunes que definen derechos y obligaciones (2002, p. 177)
Discusin
La experiencia en el mundo sita al derecho a la informacin gubernamental como parte del concepto de democracia, y la sugiere como elemento de una estrategia integral para el combate a la corrupcin, la reduccin de facultades discrecionales y el mejoramiento de la administracin pblica. Los argumentos expuestos en este captulo confirman este postulado y revelan la conveniencia de garantizar el derecho a la informacin como elemento bsico de la tica gubernamental. Las garantas de este derecho se muestra eficaces para el mejoramiento de la convivencia social, las relaciones econmicas y eventualmente para disminuir la posibilidad de violaciones a los derechos humanos y libertades bsicas. En Mxico, el derecho a la informacin gubernamental est garantizado por la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental, en vigor a partir de abril de 2003. Aunque literalmente es poco el tiempo en que esta ley se ha
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aplicado, algunas evidencias permiten identificar su conveniencia y anticipar su eficacia en el futuro. Sus caractersticas esenciales compiten con legislaciones similares y en algunos tpicos manifiestan innovacin.
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Captura Poltica y Corrupcin Electoral: Apuntes para la Reforma del Estado 13
Introduccin
Las democracias incipientes, o en desarrollo, manifiestan severos problemas de ajuste inherentes a los procesos de transicin y reforma. En general, conjugan dificultades asociadas con un bajo nivel de institucionalizacin de la administracin pblica, la existencia de desigualdades econmicas agudas, el poder abusivo del capital privado, la influencia de los medios de comunicacin, el predominio de elites sociales y la aplicacin ineficiente de la ley. Los fenmenos de corrupcin sistemtica, caractersticos de estas sociedades, son tambin influidos por los procesos de reforma. Algunos tipos de corrupcin tienden a desaparecen como resultado del ejercicio de mayores libertades, mejoras administrativas y la conformacin de estructuras democrticas restrictivas de esos fenmenos. Sin embargo, con frecuencia aparecen tipos distintos, generalmente ms sofisticados y de rpida evolucin. Entre los fenmenos de contexto sobresale la privatizacin de empresas pblicas, la separacin efectiva de los poderes del Estado, el comercio globalizado y la competencia electoral. Los procesos electorales afectan la funcin pblica. Por una parte, los funcionarios reaccionan ante la posibilidad de ser desplazados por polticos opositores que en
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El contenido de este captulo es una versin revisada de una ponencia con el mismo ttulo, presentada en el 2do Congreso Nacional Cultura de la Legalidad e Informtica Jurdica. Secretara de Gobernacin. Mxico, octubre de 2005. Difusin electrnica. El permiso para reproducir este material est en trmite.
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principio slo los relevaran de sus funciones; pero que eventualmente podran descubrir, denunciar pblicamente y perseguir por medios legales la existencia de malos manejos administrativos, abusos de poder y cualquier evento calificable como ilegal o corrupto. Por otra parte, la competencia electoral incide en los funcionarios que aspiran a nuevos cargos de eleccin popular, motivndolos a establecer conexiones con grupos de inters con quienes establecen acuerdos de apoyo; comprometiendo, naturalmente, ciertas reciprocidades. Por consiguiente, no es ajeno que los funcionarios maximicen las ventajas que ofrece el ejercicio de un cargo pblico de alto nivel para promover sus ambiciones y personalidad: se exhiben continuamente en los medios, establecen relaciones o contactos y negocian alternativas de tipo ocupacional en sectores distintos al gobierno, dado que en algn momento podran no continuar en ese sector [Whitehead (2004): 115-135]. Como parte de esta problemtica, el presente captulo ofrece un anlisis de la captura poltica o captura del Estado. La discusin se divide en tres secciones. En la primera se describen las caractersticas del fenmeno; en particular se establecen las diferencias entre corrupcin sistemtica y captura poltica. La segunda seccin estudia algunas de las implicaciones nocivas de la corrupcin; esencialmente cmo los capitales captores del Estado afectan el desempeo gubernamental. La tercera seccin examina con mayor detalle los procesos de captura y especialmente cmo se vincula con la competencia electoral. Una discusin final concluye el captulo.
Captura poltica
Una investigacin estadstica sobre gobernabilidad y desarrollo empresarial en Mxico, dada a conocer a mediados de 2005, caus asombros y debates en torno a sus conclusiones. Uno de los aspectos ms sorprendentes del estudio fue la revelacin de que un 20% de las empresas encuestadas no slo admitieron haber pagado sobornos a
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funcionarios, sino que manifestaron haber destinado importantes recursos (aprox. 6% de sus ingresos) para influir en los procesos legislativos [CEESP (2005)]. En otras palabras, las empresas no slo aceptaron haber incurrido en actos de corrupcin para obtener beneficios o preservar privilegios del gobierno; tambin reconocieron haber intervenido en la definicin del marco legal.14 Este tipo de fenmenos, sin embargo, no constituye una variedad innovadora de corrupcin. La captura poltica o captura del Estado, definida como los ...esfuerzos que realizan las empresas para influir y delinear las reglas bsicas del juego (legislacin, leyes, reglamentos, decretos) a travs de pagos de agentes privados a funcionarios [Hellman et. al. (2000)] se ha considerado una variedad de corrupcin propia de las democracias desarrolladas, y las que experimentan procesos de transicin. Los pases con bajo desarrollo y democracias incipientes combinan las distorsiones de polticas econmicas predatorias, o restrictivas, con la debilidad institucional del Estado; generando as deficiencias en el sector pblico y ambientes propicios para el asentamiento de corrupcin sistemtica [Abed y Davoodi (2002): 292]. La corrupcin sistemtica ocurre en la relacin cotidiana de los particulares con la burocracia gubernamental, depende de ambientes socio-culturales especficos, exhibe un alto nivel de organizacin y tiene como base el monopolio coercitivo y la arbitrariedad del Estado [Anechiarico y Jacobs (1996); Robinson (2002); Johnston, 2002]. El nepotismo, las mordidas y el uso personal de vehculos o instalaciones pblicas son casos tpicos de esta variedad [Caiden et al. (2001): 1-14; Scott (1972): 2-19] En los pases desarrollados la corrupcin sistemtica es relativamente menor o tiende a disminuir, pero importantes oportunidades de corrupcin se presentan a
Adems de CEESP (2005) es interesante consultar el trabajo de del Castillo y Ampudia (2005), el cual proporciona datos y conclusiones sobre el impacto de la corrupcin en empresas pequeas o medianas.
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menudo en los procesos de transicin o perfeccionamiento institucional, as como en la definicin de la accin pblica, el comercio globalizado, la competencia poltica y, por supuesto, en cualquier actividad que implique recursos pblicos cuantiosos y escasa rendicin de cuentas. Las nuevas oportunidades de corrupcin involucran conductas incidentales o intercambios mucho ms sofisticados que, por ejemplo, sobornar a un inspector para que sea omiso frente al incumplimiento de un estndar o regulacin, comprar proteccin policaca, o influir en una sentencia judicial. Los fenmenos que surgen en este contexto, llamados comnmente gran corrupcin, tienen que ver con la interaccin de polticos de alto nivel y legisladores, con empresarios o grupos de poder corporativo. Tambin implica el abuso de la funcin pblica para beneficiar intereses privados, pero no involucra actividades burocrticas, rutinarias, o al detalle. Son actos que resultan de la capacidad de manipular estratgicamente la administracin pblica para obtener y perpetuar rentas [Nef (2001)]. Los mecanismos de captura del Estado suponen coercin o arreglos de mediano y largo plazos, donde los agentes pblicos (incluyendo a los legisladores) se comprometen o son obligados a actuar en beneficio de intereses privados y, en general, a vincular su actuacin con las necesidades de los grupos captores. El mecanismo clsico de ocurrencia de este fenmeno es el financiamiento ilegal, o extensivo, de actividades proselitistas (della Porta y Vanucci (1999): Caps. 3,4). En este caso los agentes privados corporativos (empresas, sindicatos, iglesias, etc.) dan soporte a partidos y candidaturas mediante artificios que incluyen donativos en efectivo o bienes, uso de inmuebles, descuentos, pago de viticos, y promocin o comentarios favorables en los medios de comunicacin, entre otras alternativas posibles: ...la lnea que separa las contribuciones polticas y la compra de favores o la extorsin puede ser delgada... [Anechiarico y Jacobs (1996): 4]. Evidentemente esta influencia degrada y contradice los conceptos democrticos [Caiden (2002)].
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En la corrupcin sistemtica, expresa Wallis, los agentes polticos deliberadamente crean rentas a travs de la concesin selectiva de privilegios econmicos a particulares. Es decir: la poltica corrompe la economa. Sin embargo, en la captura del Estado se promueven intereses econmicos a travs del proceso poltico. Esto es: la economa corrompe la poltica [Wallis (2004)].
Por qu imponer lmites a la Corrupcin?

Los pases que experimentan procesos de transicin democrtica y ajustes econmicos como Mxico sufren problemas de corrupcin sistemtica y de captura poltica. En ellos prevalecen viejas instituciones con altos niveles de corrupcin, y la sociedad es extraordinariamente tolerante al respecto (p. ej. en lo relacionado con el trabajo de las policas); a la vez que surgen instituciones que muestran una tica distinta, mayores niveles de eficacia, profesionalizacin y corrupcin espordica, aislada, o prcticamente nula (p. ej. el IFE y el IFAI en Mxico). En la corrupcin sistemtica los procesos gubernamentales rutinarios son dominados, organizados y utilizados por funcionarios deshonestos; y quienes no quieren tolerar esas actividades tienen pocas alternativas para enfrentarlos: es ms sencillo y aparentemente ms barato incurrir en las prcticas habituales de corrupcin [Johnston (2002)].15 Un paso fundamental para superar estos problemas es reducir el nivel de tolerancia social, de manera que los actos de corrupcin sean socialmente condenados y el trabajo de la estructura anti-corrupcin cuente con la colaboracin extensiva del pblico [Johnston (2002)]. Algunos aspectos de la integracin de una estructura o proyecto anticorrupcin se comentan en seguida.
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Sin embargo, se ha comprobado que la corrupcin afecta severamente el desarrollo. Ver, entre otros, [Mauro (2004); Heidenheimer y Johnston (2005): 251-353].
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La corrupcin sistemtica, como se ha expresado, significa una perversin generalizada de la funcin pblica con alto grado de tolerancia social. Sin embargo, diversas experiencias han mostrado ser eficaces para atacar este fenmeno. Entre los mecanismos ms efectivos se encuentra la desregulacin y la imposicin de medios de rendicin de cuentas verticales y horizontales. Es el caso de Mxico, como se refiri en el Captulo 1, a nivel federal funciona la Auditora Superior de la Federacin, una Secretara de Estado (Funcin Pblica, antes SECODAM), las cuales conjugan sus funciones de fiscalizacin con obligaciones de transparencia impuestas a las entidades pblicas, libertad de acceso a la informacin gubernamental (ver Captulo 2) y libertad de expresin. Este arreglo institucional complementa algunos mecanismos de mercado como la privatizacin de empresas pblicas y el fomento de servicios pblicos (no monoplicos del Estado) a travs de organizaciones sociales autnomas [Goldin y Glaeser (2004)]. Este conjunto de ideas caracterizan el enfoque institucional que asume que el comportamiento rentista es ineludible y por tanto el adelgazamiento del Estado y la imposicin de controles y sanciones son el antdoto eficaz para evitar la corrupcin [Klitgaard (1988)]. Pero el Estado no puede eludir sus obligaciones en cuanto a la proteccin de la integridad de las personas y los derechos de propiedad privada, por lo que el adelgazamiento no debe ser extremo de manera que produzca un Estado dbil, que en principio no pueda controlar su propia burocracia y consecuentemente no se capaz de cumplir sus obligaciones constitucionales [OCDE (2004); Hellman et al. (2000); Myrdal (1968)]. Por otra parte, en la captura del Estado los funcionarios aprovechan su jerarqua dentro de la estructura gubernamental, la cual, adems de los privilegios inherentes a sus puestos (salarios elevados, discrecionalidad, inmunidad,...) les permite incidir en la reformulacin de las polticas pblicas y el estatus legal (y ocasionalmente ejercitar facultades meta-legales). La jerarqua tambin permite conocer o generar informacin privilegiada, e incrementa la posibilidad de incurrir en el fraude honesto. Por ejemplo, revelar criterios reservados de elegibilidad en licitaciones pblicas futuras o
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delinear proyectos a manera de que ciertos intereses se vean necesariamente favorecidos [Anechiarico y Jacobs (1996): 4-5]. As mismo, las reciprocidades que caracterizan la captura poltica pueden satisfacerse mediante la asignacin de cargos administrativos a individuos que convengan a ciertos intereses; o bien, a travs de la agilizacin o el retraso deliberado de pagos de instituciones pblicas a empresas privadas, y mediante la creacin de entidades o financiamiento a proyectos que no necesariamente representan el inters general: Los intereses econmicos que pueden capturar o influir las polticas gubernamentales son la esencia de la corrupcin moderna [Wallis (2004)].
Elementos y riesgos de la captura poltica

De acuerdo con investigaciones recientes, la captura poltica es ms factible en regmenes autoritarios o dictatoriales, que en regmenes que muestran balance institucional; sobre todo balances en trminos de una separacin eficaz de los poderes del Estado [Kudamatsu (2002)]. Tambin se observa que la integracin o composicin de los rganos legislativos influye en los niveles de captura. A partir del estudio de 94 democracias, Kunicova y Rose-Ackerman (2003) concluyen que las legislaturas de representacin proporcional son ms susceptibles de corrupcin, que las legislaturas integradas por pluralidad. Muestran, adems, que los sistemas presidenciales combinados con legislaturas de representacin proporcional exhiben mayores niveles de corrupcin. La idea que parece derivar de estas conclusiones es que la estructura o configuracin poltica influye significativamente en las posibilidades de captura. Y esta estructura sufre la intermediacin de los sistemas electorales y las estructuras de los partidos polticos.
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Las elecciones libres y justas son un componente bsico de cualquier sistema democrtico. Son el momento que mejor caracteriza la mxima: gobierno por el pueblo. A travs de elecciones democrticas los polticos rinden cuentas a los electores y como respuesta reciben el aval o el rechazo mayoritario. Sin embargo, los sistemas electorales estn muy lejos de ser perfectos, o incluso congruentes con ciertos principios bsicos; 16 amn de que como instituciones polticas pueden corromperse cuando no se aplican controles adecuados. Algunas consecuencias no deseadas son el exceso electoral, la tirana de la mayora y la oclocracia. Cualquier sistema electoral debe atender eficazmente los conflictos de inters entre uno, unos pocos y las mayoras (Wallis, 2004). Como aspecto crucial hay que reconocer que las competencias electorales contemporneas emplean grandes cantidades de recursos. En Mxico, la competencia electoral federal de 2006 contempla un presupuesto pblico de operacin y financiamiento a partidos y agrupaciones polticas cercano a los 13 mil millones de pesos. Sin embargo, las extensivas campaas polticas asociadas con el posicionamiento de precandidatos y elecciones internas (partidistas) evidencian claramente la erogacin de enormes cantidades de dinero privado. La participacin de capital privado en campaas polticas no est prohibida en Mxico, pero tiene importantes restricciones en cuanto a los montos y la procedencia del financiamiento; proscribe el dinero de corporaciones y capitales extranjeros. Sin embargo, no existe regulacin electoral que permita la fiscalizacin de los recursos erogados en promociones polticas de precampaa, por lo que el control de estos procesos es exclusivamente social. Este vaco puede fcilmente ser aprovechado por intereses privados perversos como respuesta a ciertas crisis operativas. Por ejemplo: la medicin constante de popularidad, tendencias e intenciones de voto,
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Los problemas de eleccin colectiva fueron examinados de manera fundamental a mediados del siglo XX, la conclusin ms importante, llamada Teorema de Imposibilidad de Arrow muestra que ningn sistema de eleccin colectiva garantiza la satisfaccin de un conjunto bsico de propiedades democrticas [Arrow (1963); Sen (2002)].
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adems de requerir fondos para ejecutar investigaciones de campo, comnmente obliga a una correccin inmediata de la baja presencia de candidatos o partidos en la conformacin de preferencias electorales. Para corregir tendencias desfavorables los estrategas de campaa exigen recursos inmediatos y cuantiosos que son destinados al marketing electoral. La premura y la ansiedad que introduce esta competencia cotidiana pueden permitir el ingreso de fondos vinculados con intereses perversos. La idea es sencilla, como expresa Thompson (2005: 143) ...para ser electos, los polticos toman dinero de contribuyentes y despus, simplemente, les conceden favores... El mismo Thompson (2005: 143) llama a esto corrupcin mediada (mediated corruption) debido a que los actos de corrupcin son facilitados por los procesos polticos. De ah la capacidad del capital privado para influir en la implementacin de programas de desarrollo y reformas; actuales y futuras [Hellman et al. (2000)]. La captura del Estado se convierte en un riesgo mayor ante de presencia de maquinarias polticas electorales; definidas como ...organizaciones no ideolgicas interesadas mucho menos en principios polticos que en asegurar y preservar cargos para sus lderes y otorgar beneficios a quienes colaboran para ello... [Scott (1969): 222]. Se trata de agrupaciones que buscan incesantemente los beneficios que representa el poder; y eso las convierte en ...instituciones flexibles que pueden acomodar nuevos grupos y lderes en situaciones muy dinmicas... La experiencia de estas organizaciones ha mostrado que en ambientes donde prevalece la pobreza y la ignorancia se pueden obtener fcilmente votos a partir de incentivos materiales, a veces magros, pero concretos [Scott (1969): 223]. La aparente satisfaccin de demandas populares se realiza a travs de la concesin de favores y corrupcin. Esta parece ser la caracterstica bsica de las maquinarias polticas [Scott (1969): 221-231; Etzioni-Halevy (2005): 233-248].
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Discusin
Los fenmenos de captura del Estado generan riesgos importantes para la gobernabilidad democrtica. La generacin de compromisos con intereses perversos puede dar lugar a distorsiones importantes tanto en la competencia electoral, como el la administracin pblica que de ah se deriva. Impide, naturalmente, que se defina un verdadero inters pblico y en lugar de ello se realizan acciones generadoras de rentas y se conceden grandes beneficios a intereses particulares. Se puede advertir fcilmente que la competencia electoral en Mxico asume las condiciones necesarias para que prolifere la captura del Estado y la operacin de maquinarias polticas electorales. Las condiciones son: la seleccin de lderes polticos a travs de elecciones con sufragio libre y una competencia electoral intensa con algn partido dominante (Scott (1969): 222), conjugadas con un bajo desarrollo poltico, pobreza e ignorancia.
Referencias: Abed, G.T., and H.R. Davoodi (2002): Corruption, Structural Reforms, and Economic Performance in the Transition Economies, in Abed, G.T., and S. Gupta eds. (2002): Governance, Corruption & Economic Performance. International Monetary Fund, Washington D.C. pp. 489-537 Anechiarico, F., and J.B. Jacobs (1996): The Pursuit of Absolute Integrity. How Corruption Control Makes Government Ineffective. The University of Chicago Press. USA. Arrow, K.J. (1963): Social Choice and Individual Values. Yale University Press. USA. Benson, B.L. (sin fecha): Regulation, More Regulation, Partial Deregulation, and Reregulation: the Disequilibrating Nature of a Rent-Seeking Society. Research Paper. Department of Economics. Florida State University. http://garnet.acns.fsu.ed/bbenson
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Caiden, G.E., O.P.Dwidedi, and J. Jabbra (2001): Where Corruption Lives. Kumarian Press. USA. del Castillo, A., y E. R. Ampudia (2005): Diagnstico Sobre el Impacto del Fraude y Corrupcin en las PyMES. CEI Consulting and Reseach. Mxico. CEESP (2005): Encuesta Sobre Gobernabilidad y Desarrollo Empresarial 2005. Centro de Estudios Econmicos del Sector Privado A. C. Mxico. Etzioni-Halevy, E. (2005): Exchanging Material Benefits for Political Support. in Heidenheimer, A.J., and M. Johnston eds. (2005): Political Corruption. Concepts & Contexts. Transaction Pu. New Jersey. pp. 221-231 Heidenheimer, A.J., and M. Johnston eds. (2005): Political Corruption. Concepts & Contexts. Transaction Publishers. New Jersey. Hellman, J.S., G. Jones, D. Kaufmann, and M. Schankerman (2000): Measuring Governance and State Capture: the Role of Bureaucrats and Firms in Shaping the Business Environment. Working Paper No. 51. The European Bank for Reconstruction and Development. Johnston, M. (2002): Fighting Systematic Corruption: Social Foundations for Institutional Reform, in Robinson, N. ed. (2002): Corruption and Development. Frank Cass Publishers. Great Britain. pp. 85-104 Klitgaard, R. (1988): Controlling Corruption. University of California Press. USA. Kudamatsu, M. (2002): State Capture and Reform Progress. Kunicova, J., and S. Rose-Ackerman (2003): Electoral Rules as Constraints on Corruption. Working Paper. Yale University, USA. Myrdal, G. (1968): Corruption as a Hindrance to Modernization in South Asia, in Heidenheimer, A.J., and M. Johnston eds. (2005): Political Corruption. Concepts & Contexts. Transaction Publishers. New Jersey. pp.265-280 Nef, J. (2001): Government Corruption in Latin America, in Caiden, G. E., and O.P. Dwidedi eds.: Where Corruption Lives. Kumarian Press. USA. pp. 159-174 OCDE (2004): Measures for Promoting Integrity and Preventing Corruption: How to Assess? Public Governance and Territorial Development Directorate. Public Governance Committee. GOV/PGC (2004)24 Unclassified. della Porta, D., and A. Vanucci (1999): Corrupt Exchanges. Actors, Resources, and Mechanisms of Political Corruption. Aldine de Gruyter. New York. Robinson, M. ed. (2002):Corruption and Development. Frank Cass. England. Scott, J. C. (1969): Corruption, Machine Politics and Political Change, in Heidenheimer, A.J., and M. Johnston eds. (2005): Political Corruption. Concepts & Contexts. Transaction Pu. New Jersey. pp. 221-231 Scott, J. C. (1972): Comparative Political Corruption. Prentice Hall. Sen, A.K. (2002): Rationality and Freedom. Belknap Harvard. USA. Wallis, J.J. (2004): The Concept of Systematic Corruption in American Political and Economic History. NBER. Working Paper 10952.
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Captura Poltica, Crecimiento y Desarrollo: Mxico en el Contexto Latinoamericano 17
Introduccin
Una perspectiva en el estudio de la corrupcin es considerar separadamente los efectos de este fenmeno en el crecimiento econmico y en el desarrollo poltico. Lo primero evidentemente se orienta al conocimiento de las relaciones del fenmeno con variables econmicas como la inversin, el gasto pblico, la inflacin y el balance fiscal. Lo segundo consiste en especificar los trminos de su relacin con procesos de transicin poltica, consolidacin democrtica y gobernanza. La relacin entre corrupcin y crecimiento econmico, ha sido estudiada convenientemente tomando en cuenta diversos factores. Entre ellos sobresale la afectacin de este fenmeno en el desempeo de las empresas pequeas o medianas, agentes fundamentales del desarrollo, sobre todo en economas emergentes donde este sector es el principal empleador. Otra vertiente de estudio ha sido el encarecimiento del gasto pblico que imponen las externalidades vinculadas con la corrupcin (pagos laterales a funcionarios pblicos, menor calidad en obras, desvo de recursos, etc.); as como la existencia de relaciones directas entre la magnitud de la
Una discusin preliminar al desarrollo de este trabajo se expuso, sin publicacin, en el VIII Encuentro Internacional de Economistas Sobre Globalizacin y Problemas de Desarrollo, 6-10 de febrero, La Habana Cuba.
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corrupcin y deficiencias operativas en los sistemas de salud, educacin, y en general, en polticas pblicas que tienden a promover mayor equidad y menor pobreza. As mismo, un cmulo de trabajos acadmicos de ndole economtrico se concentran en aspectos muy puntuales como los efectos de la descentralizacin gubernamental en la corrupcin [Bardhan y Mookerhee (2005)], los efectos desequilibrantes de los cambios en la regulacin [Benson] y la relacin de la corrupcin con polticas proteccionistas [Dutt (2002)]. Sin embargo, la relacin entre crecimiento econmico y la corrupcin asociada con procesos poltico-electorales ha recibido menor atencin de parte de los investigadores. Los procesos de captura del Estado, comunes en la mayora de los pases con democracias consolidadas o en desarrollo, tienen implicaciones en la actividad econmica y el crecimiento. El presente captulo examina particularmente la influencia de la captura del Estado (definida como en el Captulo 5; Hellman et. al., 2000) en el desempeo econmico y en la configuracin de la estructura gubernamental. El anlisis se concentra en el caso de Mxico como parte del entorno Latinoamericano.
Corrupcin y desarrollo
El entorno sociopoltico de la dcada de los sesentas propici un interesante debate sobre los efectos econmicos de la corrupcin. Autores como Samuel P. Huntington (1968) sugirieron que la corrupcin poda tener consecuencias positivas en el crecimiento econmico, particularmente cuando la actividad comercial estaba sujeta a la injerencia predatoria de instituciones de gobierno. La corrupcin, entendida como pagos de agentes privados a funcionarios pblicos para evitar demoras, facilitar trmites, y en general para contrarrestar los efectos de regulaciones excesivas o
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arbitrariedades al amparo de una falta de regulacin, se reconoca como un lubricante til para el funcionamiento de las actividades productivas. Esta discusin contina hasta la fecha, aunque cada vez los argumentos parecen apoyar los efectos negativos de la corrupcin en el desarrollo, en trminos generales, y en la actividad econmica, particularmente. La relacin entre Poltica y Economa parece tener en la corrupcin uno de sus expresiones ms ntidas. En diversos pases de Amrica Latina, por ejemplo, lo sealado por Andreski (1969) persiste como un fenmeno intrnseco a la administracin pblica, con dimensiones y frecuencia evidentemente variables. Andreski comenta que En los Estados Unidos los beneficios que pueden obtenerse a travs de la poltica han sido siempre despreciables en comparacin con las ganancias de negocios exitosos, pero En contraste, a lo largo de Amrica Latina el poder poltico ha sido la forma ms segura y rpida de obtener riqueza, y a menudo la nica va. [Andreski (1969): 10-11]. Sin embargo, es preciso observar que si bien esta expresin tuvo una vigencia indiscutible hace treinta aos, la situacin actual muestra que la generalizacin es inadecuada en ambos casos. Por una parte, las empresas norteamericanas han buscado cada vez ms obtener privilegios a travs del proceso poltico. Y, por otra, en diversos pases de Amrica Latina, por ejemplo en Mxico, el desarrollo poltico ha impuesto cada vez mayores obstculos a las facilidades de enriquecimiento de los servidores pblicos. Vale la pena revisar algunos antecedentes de esta discusin. Entre otros argumentos, Huntington (1968) explica cmo la corrupcin favoreci el rpido crecimiento econmico de Estados Unidos durante la dcada de 1870 a 1880 (esto sin dejar de sealar que la ...corrupcin es incompatible con el desarrollo poltico.). De alguna manera esta opinin prevalece en el juicio de algunos estudiosos de las transiciones econmicas y polticas de las repblicas ex-socialistas de Europa y de los pases latinoamericanos ocurridas desde principios de los noventas. Por ejemplo, Basu y
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Li (1998) mantienen que ...cierta corrupcin transitoria puede ser deseable si facilita los cambios institucionales orientados al mercado... lo cual puede ser cierto an si la corrupcin es destructiva antes y despus de los procesos de reforma.... Tal planteamiento, sin embargo, resulta de una concepcin bsicamente mercantilista donde algunas actividades de las instituciones pblicas pasan a formar parte de los bienes del mercado. Esto es, los actos de corrupcin se agregan al conjunto de transacciones que realizan los agentes econmicos (y los particulares) de manera usual. O bien, desde la perspectiva opuesta, se puede decir que el mercado se extiende ilegalmente al entorno burocrtico donde se toman las decisiones polticas y econmicas [Advig (2003)]. A este respecto, Advig (2003) seala diferencias importantes entre el peculado (la corrupcin que involucran slo a funcionarios pblicos y fraude o malversacin del erario) que de acuerdo con sus estudios no implica crecimiento econmico a travs de expansiones de mercado, y la corrupcin (la colusin de particulares y funcionarios pblicos) la cual implica un crecimiento vinculado con la expansin del mercado. De hecho, Advig va ms all de estas conclusiones en su anlisis de la corrupcin en los pases ex-socialistas y relaciona la corrupcin con la expansin monetarista propia de las transiciones de rgimen econmico. Argumenta que la corrupcin dentro de los sistemas comunistas ...fue aparentemente estimulada por el crecimiento de mercados regulares o irregulares, pero que ...el control estricto del efectivo actu como un freno de la expansin de los actos de corrupcin. Sin embargo, seala el propio Advig, la regularizacin de los mercados ilegales, durante la transicin al capitalismo, contrario a lo que podra suponerse, no redujo sustancialmente los niveles de corrupcin. Aparentemente, el cambio en el sistema de normas y valores sociales simplemente produjo nuevas formas de corrupcin en trminos de las nuevas estructuras econmicas y polticas [Advig (2003)]
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Seala Andreski, por ejemplo, que En los Estados Unidos los cargos pblicos que en la mayora de los pases de Europa estn reservados a funcionarios civiles permanentes (o de carrera), se distribuyen entre los militantes o entre quienes apoyan al partido que gana las elecciones [Andreski (1969): 10]. En este sentido, las posibilidades de cambio en los gabinetes introducen desviaciones en el ejercicio pblico; sobre todo por inestabilidades vinculadas con la dinmica electoral. Por ejemplo, inducen a crear, enfatizar y publicitar diferencias entre las acciones gubernamentales propias del partido oficial respecto a las emprendidas o promovidas por partidos opositores; a utilizar recursos pblicos para apoyar a candidatos o partidos, y en ltima instancia motiva a los funcionarios a buscar alternativas ocupacionales frente a la eventualidad de no preservar el cargo presente u otro cargo pblico, debido a que se pierdan elecciones por venir. En Mxico, por ejemplo, la Ley de Servicio Profesional de Carrera en la Administracin Pblica Federal entr en vigor apenas el 10 de abril de 2003. A diferencia de la gran discrecionalidad con la que muchos cargos pblicos podan ser asignados anteriormente, esta ley regula ahora el ingreso y las promociones de funcionarios pblicos hasta el nivel de director general [Pardo (2003)]. Por otra parte, tambin es habitual que los nuevos gobiernos emprendan acciones que impliquen expansiones de control sobre actividades econmicas o sociales; lo cual crea nuevas oportunidades para obtener beneficios econmicos mediante el proceso poltico. De hecho la capacidad de crear y aplicar normas con mayor o menor flexibilidad o arbitrariedad, o crear confusin y ambigedades, es uno de los orgenes de la corrupcin, pues es ah donde los funcionarios encuentran oportunidades rentistas. [Benson] Sin embargo, la desregulacin no implica eficacia en la erradicacin de los actos de corrupcin. Por ejemplo, Glaeser y Golding (2004) sealan, con respecto a la relacin entre regulacin y corrupcin en los Estados Unidos que La desregulacin fue el arma que se eligi contra la corrupcin, debido a que la reduccin de requisitos oficiales limit la habilidad del gobierno de
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administrar su monopolio de manera corrupta. Es por supuesto previsible que en ambientes donde prevalezca la corrupcin, las acciones de desregulacin se interpreten simplemente como un liberalismo que promueva arbitrariedades, especialmente cuando no se impone la premisa de que los funcionarios pblicos slo pueden hacer lo que la ley les permite o les obliga. Y en otro sentido, la ausencia de regulacin puede generar un contexto en el que ciertos comportamientos no sean regulados y por tanto predominen conductas inaceptables, que no se sujeten a norma alguna. Por ejemplo, en la Ciudad de Mxico las licencias de conducir se expiden con el nico requisito de comprobar la mayora de edad y el compromiso de acatar el reglamento de transito. Esto a diferencia de pocas pasadas en que el otorgamiento de una licencia de conducir demandaba la aprobacin de una serie de exmenes, que en la mayora de los casos eran finalmente aprobados mediante un pago o mordida al funcionario responsable. De esta manera, la ausencia actual de requisitos en el otorgamiento de licencias ha erradicado prcticamente la corrupcin, pero, por otra parte, permite que un sinnmero de conductores no aptos cuentes con acreditacin legal para conducir. Esta situacin no es distinta a la anterior, por supuesto, con la diferencia de que no hay pagos involucrados; de cualquier manera el propsito de una licencia de conducir, como un elemento de control social, no se satisface. Finalmente, asociado con las caractersticas funcionales y de estructura, se puede comentar que al admitir beneficios de la corrupcin en el servicio pblico se pueden alimentar ideas como que los pagos que reciben los funcionarios pblicos y burcratas al incurrir en corrupcin sirven para compensar sus bajos salarios. Este es un aspecto interesante y merece una discusin ms profunda. Slo para motivar un anlisis en ese sentido se puede comentar aqu la postura de Johnston, quien afirma que a los servidores pblicos debe recompensrseles de una marea equilibrada con remuneraciones, reconocimiento y respeto del pblico. Este autor seala que el ...el servicio pblico nunca competir con el sector privado con la base del pago exclusivamente... [Johnston (2004)]
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Diversas investigaciones involucrando modelos y datos empricos muestran que las condiciones en que la corrupcin puede tener efectos positivos en el crecimiento econmico son difciles de encontrar en la prctica. Entre otros, Mauro (2004) concluye que la corrupcin se asocia con bajos niveles de inversin y crecimiento econmico lento debido a dos factores: Uno es ...el desperdicio de horas de trabajo dedicadas a transferencias improductivas de recursos... y el otro se debe a ...un producto marginal reducido en el capital, debido a la baja proporcin del gasto pblico que alcanza los procesos productivos, para los cuales el gasto pblico es una entrada (input)... La conclusin de Mauro resulta de un examen del fenmeno de complementaridad estratgica, en el cual un agente econmico se beneficia en trminos del nmero de agentes que realizan una misma accin. En ese caso se observan un equilibrio mltiple donde un buen equilibrio se asocia con baja corrupcin y un mal equilibrio con corrupcin elevada; esto es, un agente se beneficia de la corrupcin cuando muchos agentes tambin lo hacen. Como consecuencia puede decirse que los ambientes donde existe corrupcin sistemtica son inhspitos para la inversin y por tanto caractersticos de bajo desarrollo [MacIntyre (2003)]. La corrupcin sistemtica, se puede delimitar como la condicin en la que los agentes polticos crean rentas deliberadamente a travs de un proceso selectivo de concesin de privilegios econmicos [Wallis (2004)]. Esto a diferencia de los procesos venales donde los actores buscan beneficios econmicos a travs del proceso poltico [Wallis (2004)]. Rose-Ackerman (1975, 1978) coincide en afirmar que las condiciones que pueden hacer que la corrupcin sea propicia para el crecimiento econmico son remotas. Y sobre todo es fundamental referir que los efectos de la corrupcin se advierten con mayor intensidad en los sectores sociales vulnerables o ms pobres. Se ha encontrado que la corrupcin afecta de manera directa a esos sectores en la forma de retrasos y
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malversacin de pensiones y fondos sociales, disminucin o negacin de servicios a personas con discapacidad, y por la frecuente necesidad de pagar sobornos para asegurar la incorporacin a programas de beneficio social u obtener servicios bsicos [CIRIS, 2001]. As mismo, hay afectaciones indirectas como baja calidad en servicios pblicos, mala distribucin de recursos sociales y retrasos en la aplicacin de reformas econmicas necesarias, todo ello con especial nfasis en los pases en transicin [CIRIS, 2001]. No obstante la validez de estos argumentos, el enfoque de mercado para explicar la corrupcin se muestra limitado por diversas razones. Una de ellas es el reconocimiento de la tica pblica como elemento fundamental del buen gobierno, y especialmente la preeminencia del concepto de rendicin de cuentas [e.g. Abed y Davoodi, 2002 p. 493]. Algunos principios de ese debate se discuten en la siguiente seccin.
Corrupcin, Desarrollo Poltico y Governanza

En cuanto a los vnculos de la corrupcin con la democracia, la poltica y el ejercicio gubernamental, diversos autores afirman que la gobernanza democrtica es ...el mejor ambiente para contener la corrupcin... [MacIntyre (2003)]. Sin embargo, a partir de una definicin ampla y ms actual de corrupcin, considerada como el uso personal del patrimonio pblico (incluido el poder), no es posible afirmar que los procesos democratizadores conducen de manera inmediata y directa al abatimiento de la corrupcin; como se ha sealado, las transiciones generalmente inducen nuevas formas de corrupcin. [Bohara et. al. (2004)] Y en trminos de Hodess (2004), se puede afirmar que como parte de un contexto ms amplio, ...la corrupcin poltica no necesita que haya dinero que cambie de manos; puede tomar la forma de trfico
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de influencias o concesin de favores, lo cual envenena el proceso poltico y amenaza la democracia. En su mayor parte, los procesos de transicin poltica se han orientado a la consolidacin de sistemas de partido y a la institucionalizacin de la competencia electoral. Adems de los inconvenientes propios del dominio de las mayoras intrnseco a la competencia electoral por pluralidad18, la intensidad y especialmente las exigencias financieras de las campaas electorales occidentales se presentan como lugares favorables para que emerjan las reciprocidades que caracterizan a los actos de corrupcin [Anechiarico (1996): 3,6,7]. Entre ellas, destacan los fenmenos de corrupcin asociados con el financiamiento excesivo o ilegal de los procesos electorales y la referida captura poltica. Hodess (2004: 9) afirma que ...a menudo la corrupcin poltica inicia aqu, con el financiamiento... La captura poltica o captura del Estado, como se ha definido en las secciones anteriores, implica esfuerzos de grupos de inters, para obtener ventajas especiales travs de la captacin de polticos o funcionarios pblicos [CIRIS (2001), Hellman et. al. (2000)]. Es por supuesto conveniente enfatizar la diferencia entre los fenmenos de captura del Estado y las manifestaciones, un tanto ms tradicionales, de corrupcin sistemtica: burocrtica o poltica. En este caso, no se trata de fraudes al erario, evasin de impuestos, perversin de procesos judiciales, o de agilizar las relaciones entre empresas y entidades pblicas, como asume la corrupcin burocrtica [Clarke y Colin Xu (2002), Hunt y Laszlo (2005), IADB (2001)]; o de beneficiar a familiares o amigos con la asignacin de cargos pblicos, clientelismo o utilizacin de recursos pblicos con fines poltico-electorales, considerados stos como ejemplos de corrupcin poltica [Johnston (1994), della Porta y Vanucci (1999), Cap. 3 y 4]. En la captura del Estado se trata de construir un entorno legal conveniente a intereses
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Un sistema de votacin por pluralidad es donde gana el que obtiene la mayor proporcin de votos.
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particulares; o bien, de la generacin de compromisos con polticos de los que se esperan reciprocidades [Hellman et. al., 2000]. La captura poltica es por supuesto una forma de gran corrupcin, pues tiene efectos trascendentes (que pueden ser nacionales y de largo plazo, y porque bsicamente se asocia con funcionarios pblicos de alto nivel y legisladores. La gobernanza se ve afectada debido a que los grupos captores generalmente representan intereses perversos, orientados a obtener ganancias en funcin de objetivos que con frecuencia se contraponen a programas de reforma del Estado y el inters pblico [Hellman et. al. (2000)]. Se incluye aqu desde ambiciones o intereses completamente ilcitos, como los del crimen organizado, hasta intereses privados que se ubican en las fronteras de la legalidad. Un caso interesante, derivado de la captura poltica, es el fraude honesto (honest graft); es una situacin que aparece esencialmente cuando los servidores pblicos obtienen ganancias a travs de informacin obtenida de particulares o agentes privados [Glaeser y Goldin (2004)]. En la terminologa de Johnson, en el fraude honesto el dinero beneficia a quien lo recibe (funcionario), pero no le cuesta al pblico; esto es, no hay un fraude en primera instancia, pues las decisiones o acciones de los funcionarios no se alteran por el recibimiento de un soborno. Considrese, por ejemplo, que un legislador est completamente de acuerdo, ideolgica y racionalmente, con la aprobacin de cierta reforma; pero al mismo tiempo es aproximado por cabilderos quienes le dan regalos, comprometen apoyo electoral u ofrecen alguna posicin ocupacional para el momento en que el legislador termine sus funciones. Se puede admitir que ese legislador aprobara la reforma de cualquier manera, y legtimamente de acuerdo con sus funciones de representante popular; sin embargo, ste acepta convenientemente los regalos, o los compromisos y vota a favor de la reforma. Investigaciones recientes muestran que este fenmeno se manifiesta con mayor intensidad en pases que atraviesan etapas intermedias de
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procesos de transicin (econmica y poltica) y tiende a moderarse al enfrentar balances democrticos tales como los asociados con el equilibrio de poderes [Kudamatsu (2002)] En este sentido, la captura del Estado refleja una concepcin contempornea del fenmeno de corrupcin sealada en la seccin previa, la cual concibe que los agentes econmicos son los corruptores de la poltica; en contraste con un concepto primitivo para las democracias desarrolladas que mantiene que la poltica y la funcin pblica son los corruptores de la economa. Los procesos de captura poltica tienen una expresin fundamental en el financiamiento de partidos y campaas electorales. Los enormes recursos involucrados en estas competencias se convierten fcilmente en oportunidades para los procesos de captura. En Mxico, por ejemplo, los recursos fiscales que se destinan a la financiacin electoral son cuantiosos. El presupuesto electoral para el ao 2006 que incluye elecciones legislativas federales y de presidente de la repblica es de aproximadamente 11800 millones de pesos. Pero las actividades polticas que incluyen precampaas, elecciones internas y otras variantes de promocin electoral no est regular y son a menudo millonarias e incuantificables. La competencia electoral y preelectoral es un entramado complejo, a veces subjetivo, cuya fiscalizacin es difcil de regular y fiscalizar. Evidentemente, estos fenmenos no son exclusivos de Mxico. En Amrica Latina, por ejemplo, algunas estimaciones concluyen que aproximadamente 2/3 los gastos estimados en las competencias electorales es de origen desconocido. De aqu se puede suponer que existen recursos que se invierten en la competencia poltica que, si bien no todos son de origen ilcito, si tienen razones para ocultar su procedencia. Expresa Hodess, como conclusin del Reporte Global de Corrupcin 2004, que ...el financiamiento de partidos polticos con fuentes ilegales debe ser criminalizado... y
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el mismo reporte seala, a partir de un anlisis extensivo de la corrupcin en diferentes instituciones en el mundo, que si los ciudadanos tuvieran una varita mgica para eliminar la corrupcin de una sola institucin, la mayora elegira erradicarla de los partidos polticos antes que de cualquier otra. La preeminencia de corrupcin en los procesos electorales produce apata y abstencin, desilucin con la democracia, falta de confianza en los gobiernos establecidos de manera obscura y un constante accin poltica ciudadana opositora.
Breve apunte sobre la fiscalizacin del financiamiento electoral en Mxico

La problemtica relacionada con el financiamiento electoral es compleja. En Mxico, por ejemplo, el debate se ha concentrado en el otorgamiento de mayores facultades de fiscalizacin, particularmente al Instituto Federal Electoral (IFE) la institucin que regula estos procesos a nivel federal. Entre otras acciones, se puede mencionar el reglamento de fiscalizacin creado por el IFE. Este instrumento, de acuerdo con lo expresado por esta institucin, obliga ahora a los partidos y coaliciones a presentar tres informes de gastos, emitidos durante el desarrollo del proceso electoral. "Las fechas para la entrega de esos informes parciales seran el 30 de marzo, el 30 de mayo y el 31 de julio, para saber cunto estn gastando." 19 La intencin de ello es introducir transparencia sobre los gastos de los partidos en cuanto al dinero pblico y los gastos de propaganda en medios de comunicacin. Tambin se obliga a la publicidad del monitoreo de mensajes que se transmitan en radio y televisin, y especialmente la apertura del secreto bancario en materia
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Expresado por Luis C. Ugalde Consejero Presidente del IFE en la rueda de prensa donde se hizo pblico el nuevo reglamento, dic, 2005.
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electoral, la prohibicin de recibir bonificaciones en la contratacin de espacios y tiempos en los medios.
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Corrupcin y Rendicin de Cuentas en las Organizaciones Pblicas no Estatales
En el contexto del Estado moderno, con vocacin corporativa, democrtica y afn al concepto de rendicin de cuentas, durante las ltimas dos dcadas se ha observado un incremento sustancial de la participacin de organizaciones civiles en actividades tpicamente desarrolladas por entidades gubernamentales. La multiplicacin de estas actividades y en particular la participacin de recursos estatales para fomentar su quehacer ha dado origen a fenmenos de corrupcin. Esto obliga a una revisin fundamental de la estructura, responsabilidades e instrumentos que permitan garantizar la integridad y la eficiencia de sus tareas, as como definir el rol del Estado frente a esta eventualidad. El presente trabajo examina esta problemtica a partir de una reflexin del concepto, estudio contextual y el reconocimiento de casos de corrupcin reportados en la literatura y observados en la prctica. En este sentido predominan dos aspectos: 1) las organizaciones pblicas no gubernamentales presentan un rea de oportunidad para la institucionalizacin de corrupcin y 2) independientemente de los beneficios de estas organizaciones es preciso someterlas a mecanismos de control social, administrativo y jurdico; particularmente cuando son financiadas con recursos pblicos.
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Introduccin
La literatura reciente sobre corrupcin, y particularmente la que proviene del enfoque institucional,20 parece haber encontrado una delimitacin conveniente para interpretar este fenmeno: corrupcin es cualquier prctica que denote el uso de recursos pblicos en beneficio de intereses privados.21 Una ventaja de definir corrupcin de esta manera con cierta ambigedad y sobre todo enfatizando el destino de los recursos implicados es que permite incluir en un mismo dominio todas las prcticas donde se pervierta o abuse de un recurso pblico para beneficiar cualquier inters particular, independientemente del contexto o situacin. En este sentido, el fenmeno no se limita a una relacin bsica en la que un corruptor (agente privado) paga a un corrupto (funcionario pblico) para recompensarlo por un servicio o una decisin favorable (Scott, 1972 p.4). El significado se extiende a prcticas complejas y trascendentes como la perversin de la justicia y la corrupcin poltica-electoral (corrupcin de lites) (della Porta y Vannucci, 1999 Cap. 5; klitgard, 1988 p. 21, 66) y desciende en trminos jerrquicos y estructurales a cuestiones de rutina, tales como el ausentismo, el descuido o la displicencia de algunos servidores pblicos (corrupcin burocrtica o al detalle) (Heidenheimer, 1978 Caps. 5-7; Klitgard, 1988, pp. 41; Nef, 2001).22 Es evidente que un enfoque muy amplio no facilita el estudio de la corrupcin. Y es imprescindible tener en cuenta que la naturaleza de este fenmeno introduce
El enfoque institucional se identifica fcilmente a partir de la discusin de Ugalde (2002), quien expresa que el institucionalismo implica analizar el papel de las leyes, reglas y procedimientos, e investigar si acaso promueven prcticas corruptas. Otras discusiones sobre la definicin de este fenmeno se encuentran en del Castillo (2003 p. 14), Klitgard, 1988 p.11 y Redlawsk y McCann (2005). 21 Esta definicin es prcticamente un consenso; pero hay que notar que involucra slo casos que ocurren en la administracin pblica. Es la definicin que utiliza Transparencia Internacional, (Johnston, 1998 p. 89) 22 Caiden (2001, Cap. 1) presenta una lista con 20 tipos de corrupcin, cada uno con al menos tres casos particulares. Vase tambin (Granovetter, 2004) y Caiden (sin fecha).
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dificultades metodolgicas importantes, sobre todo vinculadas con su carcter clandestino y su capacidad de reproduccin y transformacin.23 Cualquier esfuerzo para investigar el fenmeno se inscribe dentro de la posibilidad de conocer actividades furtivas, encubiertas y con frecuencia ilegales. Walter Lippman enuncia esta dificultad, aunque con cierto extremismo; l afirma que sera imposible escribir la historia de la corrupcin (en Amrica), pues slo se podra escribir la historia de la exposicin de actos de corrupcin (Lippman, 1978 p. 294). Es evidente que una parte sustancial del conocimiento de este fenmeno se ha nutrido con revelaciones periodsticas que a menudo se convierten en escndalos (Caiden, 2001 p. 240; della Porta y Vannucci, 1999 p.142; Garmet, 1992; Rose-Ackerman, 1999 pp. 209-12; Thompson, 2005 pp. 1, 26, 145). No obstante, el esfuerzo acadmico est siempre orientado a prescindir del sensacionalismo, a buscar conexiones lgicas y explicaciones fundamentales. El presente trabajo se concentra en problemas de corrupcin en las Organizaciones Pblicas no Estatales. Llamadas as porque realizan actividades sociales o de beneficio pblico y por el hecho de no pertenecer a la estructura formal del estado. Refirindose a Mxico, la denominacin entidad del estado se aplicara a los organismos de los tres poderes, a las instituciones pblicas autnomas, a los rganos desconcentrados y a las entidades paraestatales. A diferencia de ellas, el trabajo se ocupa de organizaciones civiles que realizan tareas de beneficio social sin pretensiones de lucro. Al conjunto de organizaciones pblicas no estatales consideradas aqu se la ha llamado tambin organizaciones de la sociedad civil o el tercer sector (Lewis; Besser y Cunill). El trabajo se divide en tres secciones. En la primera se examina el concepto de organizacin pblica no estatal. En la segunda se estudia la problemtica relacionada con el fomento gubernamental a las
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ste es un fenmeno interesante. Withehead declara a este respecto: una variedad de corrupcin da lugar a otra...la corrupcin electoral implica lavado de dinero...esto se traduce en complicidad con la mafia y finalmente genera la posibilidad de corromper al sistema de justicia (el prrafo no es textual). (Whitehead, 2005 p.129)
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organizaciones pblicas no estatales y en la tercera se discute el concepto de rendicin de cuentas. El captulo concluye con una discusin final.
Las organizaciones pblicas no-estatales

Las organizaciones civiles sin fines lucrativos han surgido espordicamente desde la conformacin de los primeros estados-nacin, aunque puede decirse que su mayor auge es en la sociedad contempornea (Lynn, 2001). Entre sus actividades se ha encontrado la procuracin de satisfactores bsicos y las misiones humanitarias, especialmente durante los tres primeros cuartos del sigo XX, asociados con hambrunas, guerras mundiales, conflictos civiles y desastres naturales. Sin embargo, a partir del ltimo cuarto del mismo siglo estas organizaciones han extendido su participacin hacia otros mbitos, ocupndose de tareas que comnmente eran realizadas por instituciones de gobierno (Gariff, 1998; Lee, 2004; Lynn, 2001). En el primer caso se trata de organismos como la Cruz Roja, cuya vocacin es asistencial y su labor se concentra en situaciones donde la vida humana est en riesgo. A estas organizaciones se les llama no gubernamentales (ONGs). Se caracterizan por su direccin autnoma, apoltica y filantrpica. Sus actividades no son lucrativas, as que tienen que ser financiadas mediante donativos privados y en ocasiones con recursos pblicos. Para los objetivos de este trabajo es conveniente destacar lo ltimo; es decir, el hecho de que una parte del financiamiento de las ONGs provenga del Estado. Este apoyo puede ser directo, mediante asignaciones especficas en los presupuestos de gasto gubernamental; o bien, a travs de donativos de instituciones pblicas de asistencia privada (p. ej. la Lotera Nacional en Mxico). Otros apoyos son a travs de subsidios o por beneficios fiscales concedidos a los donantes (bajo ciertas restricciones).
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No obstante, una variedad mayor, considerada aqu como una generalizacin de las ONGs, incluye a organizaciones civiles con actividades y objetivos de tipo social que no presumen cuestiones de urgencia o la satisfaccin de necesidades bsicas. Por ejemplo, labores educativas y culturales, proteccin del medio ambiente y desarrollo personal. Esto es, se trata de organizaciones con objetivos de inters pblico en mbitos que no necesariamente constituyen monopolios del estado. A estas organizaciones se les ha llamado Organizaciones Pblicas no Estatales (OPNEs) 24 (Pereira y Cunill, Morales). Las OPNEs son estructuralmente similares a las ONGs: su administracin es autnoma, su personal mantiene cierto grado de voluntarismo y su principal propsito es desempear actividades de inters social, no lucrativas (Kramer, 1998 p. 6).25 Sin embargo, no son necesariamente humanitarias y algunas s desarrollan actividades polticas; sobre todo expresando crticas y opiniones en foros pblicos, acadmicos y a travs de los medios de comunicacin masiva (Lee, 2004). La naturaleza de las OPNEs ha sido explorada por diferentes autores. Entre ellos, Pereira y Cunill has estudiado su proliferacin en el contexto de crisis fiscales y con relacin a factores como la violencia contra la propiedad pblica, el deterioro del medio ambiente y el dao al patrimonio histrico. Tambin sobresale el papel de las OPNEs en la atencin a minoras excluidas de los programas de accin pblica gubernamental; por ejemplo, en tareas de prevencin y control de adicciones, atencin de enfermedades mentales, degenerativas y terminales, y apoyo a vctimas de la delincuencia (Lynn, 2001).
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Lewis (sin fecha) presenta una discusin detallada sobre la denominacin de las organizaciones del tercer sector. Argumenta que en el hemisferio norte generalmente se les llama organizaciones no-lucrativas, mientras que en el sur se les llama no-gubernamentales. Ese autor reconoce roles distintos que se asocian con el nivel de desarrollo, sus fuentes de financiamiento y su participacin poltica, entre otros. Tal diferencia no se toma en cuenta para este trabajo. 25 La diferenciacin entre ONGs y OPNEs es atribuible a investigaciones realizadas en Amrica Latina y particularmente las llevadas a cabo en Brasil. En general, la literatura europea o estadounidense no enfatiza diferencias al respecto y trata a todas estas organizaciones con el trmino ONGs non governmental organizations. En Mxico, desde el punto de vista gubernamental se les agrupa bajo el concepto organizaciones de la sociedad civil (ver la nota siguiente). En este trabajo s se reconocen diferencias, considerando que desempean funciones distintas.
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Con respecto a su operacin, Pereira y Cunill identifican ventajas de las OPNEs. En particular subrayan la eficiencia de la administracin tipo empresa privada con la que son usualmente manejadas, y contraponen sus observaciones con la tpicamente ineficiente administracin gubernamental. De acuerdo con Morales, el crecimiento del dficit pblico, la ineficiencia burocrtica y la organizacin inadecuada del estado han creado incentivos para el surgimiento de OPNEs (Morales). Las OPNEs aparecen para satisfacer necesidades que no son atendidas por el Estado (Jordan, 2003; Chaves y Gaspar, 2005) o cuando el Estado muestra debilidad generalizada y corrupcin endmica (soft state: Myrdal, 1975, 1978). A diferencia de las organizaciones polticas, las OPNEs se ocupan directamente de los problemas y no utilizan la gestora social y el clientelismo para competir por el poder. En principio debe aceptarse que las OPNEs son conducidas por individuos que desde la sociedad civil toman la responsabilidad y actan para satisfacer necesidades concretas. Sus actores son a menudo voluntarios que muestran un compromiso ideolgico asociado con causas sociales. La tica del trabajo voluntario difiere naturalmente con respecto al inters y el desempeo de polticos electos o burcratas profesionales, cuya motivacin principal es obtener cargos de mayor jerarqua, los cuales siempre vienen acompaados de un atractivo catlogo de privilegios. Los propsitos de las OPNEs tienden a ser precisos y sus espacios de accin son limitados. Al proporcionar servicios de salud, educacin, entrenamiento para el trabajo y atencin a grupos vulnerables entre otros26 promueven el ejercicio de
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La Ley Federal de Fomento a las Actividades Realizadas por Organizaciones de la Sociedad Civil en Mxico reconoce las siguientes actividades objeto de fomento gubernamental (Art 5): I. Asistencia social, conforme a lo establecido en la Ley Sobre el Sistema Nacional de Asistencia Social, y en la Ley General de Salud; II. Apoyo a la alimentacin popular; III. Cvicas, enfocadas a promover la participacin ciudadana en asuntos de inters pblico; IV. Asistencia jurdica; V. Apoyo para el desarrollo de los pueblos y comunidades indgenas; VI. Promocin de la equidad de gnero; VII. Aportacin de servicios para la atencin a grupos sociales con capacidades diferentes; VIII. Cooperacin para el desarrollo comunitario; IX. Apoyo en la defensa y promocin de los derechos humanos; X. Promocin del deporte; XI. Promocin y aportacin de servicios para la atencin de la salud y cuestiones sanitarias; XII. Apoyo en el aprovechamiento
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libertades y mejoran las capacidades individuales de desarrollo. Las OPNEs atacan eficientemente el problema de desplazamiento de objetivos; un fenmeno comn en las administraciones de gobierno donde el principal compromiso es cumplir con reglas o normas, en lugar de lograr objetivos (Anechiarico, 1996 p.179). As mismo, debido a que tienen su origen en la sociedad civil, las OPNEs se distinguen por su estatus moral elevado. Se conciben como organizaciones que zanjan la negligencia, la desatencin o la ineficiencia de la accin pblica gubernamental; su labor pronto se hace necesaria y fcilmente se advierte como una crtica constante a la ineficiencia del Estado (Chaves y Gaspar, 2005). La tica de las OPNEs inscribe varios factores. Entre ellos, dos se pueden considerar substanciales: 1) su independencia financiera y 2) la autonoma o falta de compromisos que por definicin o principios asumen con respecto al Estado. En la mayora de los casos el trabajo de las OPNEs ocurre sin mayores restricciones y a menudo sin regulaciones especficas, aprovechando los atributos virtuosos de la produccin privada operan dentro de un quasi-mercado en el que la demanda puede ser amplia, pero poco exigente debido a que los bienes que se ofrecen son gratuitos o muy baratos; y una quasi-competencia, pues sta no existe o se compone de instituciones gubernamentales ineficientes o de otras OPNES (Morales). En este sentido, la tica de las OPNEs armoniza elementos de caridad y justicia social. La autonoma financiera de las OPNEs es un tpico fundamental, pues estas organizaciones sufren a menudo por la irregularidad de ingresos obtenidos por donativos. La relevancia de las actividades de estas organizaciones y el riesgo de sobrevivencia que implica la donacin exclusivamente privada, han hecho que
de los recursos naturales, la proteccin del ambiente, la flora y la fauna, la preservacin y restauracin del equilibrio ecolgico, as como la promocin del desarrollo sustentable a nivel regional y comunitario, de las zonas urbanas y rurales; XIII. Promocin y fomento educativo, cultural, artstico, cientfico y tecnolgico; XIV. Fomento de acciones para mejorar la economa popular; XV. Participacin en acciones de proteccin civil; XVI. Prestacin de servicios de apoyo a la creacin y fortalecimiento de organizaciones que realicen actividades objeto de fomento por esta ley, y XVII. Las que determinen otras leyes.
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muchos gobiernos asuman el compromiso de apoyarlas sistemticamente. Los pases que experimentan transiciones democrticas y procesos de liberalizacin econmica son especialmente propicios para el desarrollo de OPNEs. Las polticas internacionales de apertura econmica, privatizacin (reduccin del Estado) y gran competencia comercial a menudo conllevan problemas de desempleo, saturacin de servicios sociales, fracaso de los programas de accin pblica y disminucin del bienestar de sectores especficos.27 En un escenario como ste, es posible reconocer mayor eficiencia en las OPNEs como vas para el otorgamiento de servicios. As mismo, diferentes investigadores sostienen que los gobiernos de gran tamao tambin generan ms oportunidades para el comportamiento deshonesto, dado que se diversifican y extienden las reas de discrecionalidad de los funcionarios, frente a una capacidad de control generalmente limitada (Bohara y otros, 2004; Klitgard). Hay que recordar que como cualquier recurso organizacional, las capacidades de control son escasas. En este contexto se racionaliza el compromiso de los gobiernos respecto a la aplicacin de recursos pblicos para garantizar o fomentar las actividades de las OPNEs (Morales).
El fomento gubernamental a las OPNEs

La participacin de recursos del Estado en la operacin de las OPNEs revela una tendencia creciente en el mundo contemporneo. Los apoyos comprenden subsidios, deducciones de impuestos, reembolsos fiscales, becas, uso de inmuebles, y cada vez ms se observan transferencias directas (ICNPL, 2001). Por ejemplo, en Dinamarca se estima que alrededor del 36% del financiamiento de las OPNEs proviene del gasto pblico, en Francia aproximadamente el 40% y en los Estados Unidos alrededor del 60%. De acuerdo con Zadek (2003) el tercer sector rene aproximadamente 12% de la fuerza laboral en EU y pases de Europa Occidental, y su actividad econmica es
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Una discusin detallada de esta problemtica se encuentra en (Stiglitz, 2002).
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equivalente al 15% del PIB. En pases de Europa Oriental tambin se observan apoyos considerables; por ejemplo, en 2000 en Rumania se asignaron 661,000 Euros a organizaciones civiles (y la misma cantidad a fundaciones) y en Croacia se les otorg 2.67 millones de Euros (ICNPL, 2001). El informe HPG (2003) indica que el promedio mundial del porcentaje de financiamiento pblico con el que operaron las OPNEs en 2003 fue 25%, con variaciones de 0% a 100%, pues existen organizaciones que no reciben fondos pblico y otras que prcticamente obtienen todos sus recursos del estado. Las variaciones en los porcentajes de financiamiento estatal tienen explicaciones diversas. Algunas OPNEs rechazan los fondos pblicos porque temen comprometer su autonoma con respecto del gobierno. Asumen que cualquier nivel de dependencia financiera reducira su flexibilidad, pues estaran de alguna manera inducidas a realizar actividades de inters gubernamental y sus causas podran asociarse o verse comprometidas con proyecto polticos especficos. Las polticas pblicas tienen siempre un fundamento o motivacin ideolgica que define si el gobierno debe actuar en determinadas situaciones y con qu tipo de estmulos o beneficios (Drze y Sen, 1999 pp. 6, 17, 19, 60). Los gobiernos pueden decidir apoyar masivamente la accin pblica a travs de OPNES, y consecuentemente convertirlas en un instrumento deliberado de poltica econmica y desarrollo, en lugar de asumir la responsabilidad de estas acciones a travs de entidades gubernamentales. La primera es una propuesta afn a la democracia social contempornea; la segunda es una idea conservadora, afn a los gobiernos clsicos de izquierda. Especialmente en Europa y Japn el rechazo de las OPNEs a recibir fondos pblicos constituye un acto de protesta contra los gobiernos y una forma de preservar su integridad (HPG, 2003; Yamakoshi (sin fecha); Gariff, 1998). En Mxico, el apoyo gubernamental a las OPNEs se instituy formalmente en 2004 mediante la Ley Federal de Fomento a las Actividades Realizadas por Organizaciones
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de la Sociedad Civil (LFFAROSC, 2004). Esta ley dispone el carcter de las aportaciones pblicas, acciones de fomento, apoyos y estmulos a las OPNEs. Para el ejercicio de esta Ley se cre la Comisin de Fomento a las Actividades de las Organizaciones de la Sociedad Civil y el Registro Federal de las Organizaciones de la Sociedad Civil. El enfoque de la Ley es amplio; considera una diversidad de asociaciones agrupadas en el concepto de organizaciones de la sociedad civil (OSCs, ver nota 6). Es de inters observar que la Ley prev coinversin social en la forma de estmulos a actividades, lo cual indica que su intencin es respaldar proyectos, programas o acciones especficas y no establecer obligaciones de financiamiento regular. La Ley otorga a las OSCs derechos de participacin en las decisiones gubernamentales de acuerdo con los mbitos que conciernan a cada OSC e impone ajustes de tipo estructural-constitutivo como requisito para ingresar al registro (condicin esencial para recibir apoyos). Adems demanda el uso de sistemas de contabilidad adecuados y el compromiso de informar peridicamente sobre el destino de los recursos pblicos con que son beneficiadas.28 No obstante, la ley no regula la organizacin interna ni prescribe la tica de estas organizaciones.29 De acuerdo con datos publicados por el Instituto Nacional de Desarrollo Social 30 (Indesol, 2005). A finales de marzo de 2005 el Registro Nacional de OSCs en Mxico agrupaba 457 organizaciones. El presupuesto de fomento a OSCs programado en funcin de Ley para 2005 fue de 266.9 millones de pesos,31 con 220.4 destinados a subsidios y transferencias y 46.5 a los gastos de administracin del programa. Aqu es interesante notar que la administracin del programa representa el 17.4% del presupuesto asignado; por lo que puede suponerse que si las administraciones internas de las OSCs operan con la misma eficiencia, el porcentaje que finalmente
RLFFAROSC (2004), RIRFOSC (2005) El Artculo 6, fraccin XII garantiza el respeto a la toma de decisiones relacionadas con asuntos internos y el Artculo 7, fracciones IV y V impone la obligacin de informar no slo sobre cuestiones financieras, sino sobre resultados relacionados con su objetivos (LFFAROSC, 2004). 30 El Indesol es la instancia que administra los apoyos a las OSCs en Mxico. 31 Aproximadamente 24.3 millones de USD.
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podra aplicarse a los objetivos sera 65%, exceptuando naturalmente los gastos ejercidos por la intervencin de otras instancias (por ejemplo, organismos de control y fiscalizadores). Este balance es por supuesto muy robusto. Un estudio ms concluyente requerira una evaluacin de los recursos implicados cuando las tareas son emprendidas por entidades de gobierno, contra el balance total del mismo tipo de acciones operadas por OPNEs. Algunas estimaciones tienden a favorecer lo ltimo, sobre todo en trminos de la calidad de los servicios ofrecidos. Obviamente, esta afirmacin excluye los casos en que existe malversacin, fraude o aplicacin incorrecta de fondos; es decir, corrupcin.
Rendicin de cuentas en las OPNEs.

El Estado puede encontrar ventajas en el desarrollo y articulacin de OPNEs como instrumento de poltica pblica (Morales). Sin embargo, es imprescindible admitir que el uso de fondos estatales para la operacin de cualquier organizacin no debe ocurrir sin mecanismos adecuados de vigilancia y rendicin de cuentas (Lee, 2004 p. 3; MCNO, 1999; Zadek, 2003). Esto obliga a las OPNEs a resolver un valor de intercambio entre sus necesidades de autonoma y la responsabilidad por el uso de recursos pblicos (Morales). El estatus moral de las organizaciones que reciben dinero o cualquier incentivo del Estado depende de que la aplicacin de esos recursos sea responsable, transparente y que su labor cumpla con los objetivos que las definen (Zadek, 2003, 1998 pp.12-18). De lo anterior se advierte que las ventajas de las OPNEs, propias de su estructura organizacional: descentralizada, independiente, a veces informal y voluntaria se ven comprometidas con la aplicacin de controles que garanticen su integridad y propicien confianza (MCNO, 1999; Zadek, 1998 p. 18). Cualquier donante o patrocinador est en el derecho de solicitar informacin acerca del uso de sus
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contribuciones y sencillamente puede condicionarlas en trminos de la credibilidad de las respuestas que obtenga. Por otra parte, a pesar de ubicarse en la frontera de lo pblico y lo privado, y en muchos casos regirse por el derecho civil, las OPNEs que reciben apoyos del Estado deben asentir con respecto al establecimiento de mecanismos formales de control interno, auditora social y fiscalizacin (Holzner, 2001). Sin embargo, algunos autores reconocen una fuerte tendencia de estas organizaciones a considerar que la bondad o naturaleza de sus obras es suficiente para eximirlas de la obligacin de justificar o revelar detalles de su administraciones y procesos internos (Eisberg, 2000 p.45; Holzner, 2001). De manera similar a la problemtica que ha originado la asignacin de recursos pblicos a partidos y asociaciones polticas (della Porta y Vannucci, 1999 p. 80; Rose-Ackerman, 1999 p. 133-5; Withehead 2005, Cap. 5). El incremento en los montos y en particular de las participaciones gubernamentales en el financiamiento de las OPNEs ha incentivado prcticas deshonestas; llegando al extremo que algunos autores han sealado la existencia de una crisis de legitimidad (Gibelman y Gelman, 2000, Slim, 2002). Las manifestaciones de esta crisis son bsicamente la proliferacin de organizaciones artificiales o netamente personales (astroturf y suitcase ONGs, respectivamente: Lee, 2004) a veces espurias, y con elevados gastos administrativos que sirven para enmascarar corrupcin y encubrir actividades criminales. Existen casos documentados que refieren negocios paralelos y lavado dinero. As mismo, las OPNEs se han utilizado como instrumentos de promocin personal, nepotismo o fuentes de empleo con ingresos que permiten estilos de vida sofisticados.32 Tampoco han sido raros los escndalos relativos a conductas sexuales inapropiadas de ciertos lderes de esas organizaciones, as como fraudes, gastos superfluos y el uso de su estructura con objetivos electorales (Gibelman y Gelman, 2000). En suma, algunas
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Un caso paradigmtico es el escndalo de Mr. Aramony, lider de una las ONGs ms importantes de los Estados Unidos durante los 90s a quien se encontr culpable y conden a prisin por la falsificacin de registros para ocultar malversaciones de dinero y defraudacin fiscal (Gibelman y Gelman, 2000).
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OPNEs se han dedicado a satisfacer intereses perversos, frente a un beneficio pblico marginal (Slim, 2002). Las OPNEs se han sometido tradicionalmente a mecanismos verticales exteriores de rendicin de cuentas hacia arriba (upward), bsicamente destinados a informar a sus donantes o patrocinadores. Debido a que no son instituciones del Estado, las OPNEs generalmente no se subordinan a una autoridad pblica que los supervise o controle de manera directa (mecanismos upward internos). As mismo, las OPNEs escapan a los mecanismos horizontales externos de rendicin de cuentas, tales como los auditores generales, los rganos de fiscalizacin superior, los organismos anticorrupcin, las comisiones legislativas y los procesos judiciales, pues en muchos casos no existen leyes que las obliguen a ese tipo de escrutinio. De acuerdo con Jordan (2003) un aspecto recomendable es la incorporacin de mecanismos de rendicin de cuentas internos verticales hacia abajo (downward) donde el pblico beneficiario adquiera la capacidad de controlar y exigir responsabilidades. Como una tendencia general, los mecanismos externos de control que se aplican a las OPNEs tienden a no ser muy inquisitivos, aun cuando reciban apoyo estatal o financiamiento regular de otras OPNEs. Generalmente se limitan a la presentacin de reportes trimestrales y anuales, estados financieros y evaluaciones internas de desempeo. Con esto, y la ausencia de cuestionamientos por desvos o mal uso de recursos, estas organizaciones satisfacen un mnimo de transparencia. La imposicin de mecanismos ms estrictos resulta incmoda o intolerable para algunas de ellas, las cuales consideran que lo que se mide no tiene mayor vinculacin con sus propsitos y acciones, adems de que les impone burocracias internas que ellos consideran innecesarias (Jordan, 2003). Desde el punto de vista de las OPNEs son preferibles los cdigos de conducta, los rankings basados en anlisis comparativos, los sistemas de certificacin, y especialmente el juicio social a partir de resultados, excusando la necesidad de transparentar completamente su funcionamiento interno (Lee, 2004 p.7).
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La rendicin de cuentas vertical externa hacia abajo tiene que ver con la participacin de organizaciones cvicas y bsicamente de la intervencin de la sociedad (no necesariamente los receptores de beneficios) y los medios de comunicacin. 33 Por supuesto, esto no implica que se pueda evadir o superar fcilmente. Los medios son eficaces para exhibir el mal comportamiento, criticar abusos y exponer la falta de tica de malos administradores y funcionarios. La exposicin pblica de la deshonestidad es un castigo eficaz en poltica, con aplicacin general en todas las actividades que se fundamenten en la confianza y el prestigio personal. Esto, desde luego, no deja de tener inconvenientes. La rendicin de cuentas a travs de los medios de comunicacin masiva es eficaz cuando incita respuestas apropiadas del pblico (Besley, Burgess y Prat, 2002). Los medios son transmisores de informacin, entre los que tienen informacin privilegiada y los que poseen informacin imperfecta; pero a menudo la transmisin es inexacta, inapropiada o deliberadamente sesgada (Gibelman y Gelman, 2000). Un caso que vale la pena mencionar para dar sentido a algunas de las afirmaciones expuestas en este trabajo es el relativo a las irregularidades descubiertas en el Comit Nacional Pro-Vida, AC., en Mxico. En este caso: a travs de la Administracin del Patrimonio de la Beneficencia Pblica (APBP), rgano desconcentrado de la Secretara de Salud, Pro-Vida recibi financiamiento por ms de 34 millones de pesos entre 2002 y 2005 (un parte de este periodo obviamente anterior a la publicacin de la LFFAROSC, 2004). Pro-Vida se define como una organizacin civil dedicada a la prevencin del aborto, 34 la atencin a mujeres embarazadas y el apoyo a madres solteras. En abril de 2005, en el contexto de un escndalo pblico y como
Schedler (2004) llama a este mecanismo societal accountability. Para una discusin ms extensa de los mecanismos de rendicin de cuentas verticales y horizontales vase tambin (Schacter, 2001). Al mencionar medios de comunicacin se considera aqu a todas las formas de prensa, radio, televisin e Internet. 34 Los principios de esta organizacin son afines a la Doctrina Catlica, rechazan el control natal artificial y el aborto en cualquier caso. Esto contrasta con las polticas pblicas de poblacin y el derecho al aborto garantizado por algunas leyes estatales mexicanas.
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consecuencia de revisiones realizadas por la Secretara de la Funcin Pblica y la Auditora Superior de la Federacin (ASF), Pro-Vida fue sancionada administrativamente con una multa de 13 millones de pesos, y su director, inhabilitado por 15 aos para desempear cargos pblicos. Debido a la falta de control de los recursos otorgados a Pro-Vida la APBP recibi observaciones serias de la ASF por un monto de 27,409.5 millones de pesos. A Pro-Vida se le descubrieron compras a sobreprecio, gastos superfluos y comprobaciones apcrifas de gastos. Se observ que parte de sus adquisiciones se hicieron a empresas con vnculos personales con socios y empleados de Pro-Vida. Adems se constat la falta de operacin de algunos de los centros de atencin donde la organizacin deba prestar sus servicios (ASF, 2005 p.15).35 El expediente de Pro-Vida ejemplifica, una vez ms, la posibilidad de que las OPNEs se utilicen para encubrir actividades de corrupcin. Con relacin a este caso se puede observar lo siguiente: los apoyos asignados a esta organizacin fueron a travs de fideicomisos de beneficencia gubernamental, no a travs de las acciones de fomento estipuladas en la LFFAROSC (2004). Esta Ley establece obligaciones, mandatos y legaliza mecanismos de control que pueden restringir malos manejos y corrupcin. Por otra parte, se ha sealado que el otorgamiento de un presupuesto tan elevado fue en principio irregular, pues excede el mximo de 250,000 que el gobierno poda destinar a estas organizaciones bajo las regulaciones anteriores. La sospecha ms clara es que el financiamiento se concedi en atencin a compromisos ideolgicos (de tipo religioso) entre algunos funcionarios pblicos y los directivos de Pro-Vida. La defensa a las observaciones, castigos y posteriores imputaciones que ha sufrido esta organizacin tambin revela algunos aspectos de inters. Por ejemplo, el sealamiento de que los fondos recibidos fueron bajo el concepto de donativos, por lo que una vez recibidos se convirtieron en recursos privados y no necesariamente
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ver: Gaceta Parlamentaria. No. 20 Ao 2005. Senado de la Repblica, Mxico. Tambin La Jornada, 19 de abril de 2005, o cualquier diario mexicano de la misma fecha.
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fiscalizables. Otro aspecto peculiar es que en el contexto de la crtica reiterada de la prensa, ante los sucesos ocurridos y el cuestionamiento por los malos manejos, el director de Pro-Vida ha enfatizado en la efectividad del trabajo de su organizacin, sealando que se ha desempeado una tarea inconmensurable, su respuesta reiterada ha sido cuanto vale una vida.
Discusin
La proliferacin de Organizaciones Pblicas no Estatales u Organizaciones de la Sociedad Civil, como se les denomina oficialmente en Mxico, ha sido motivada y condicionada por diferentes factores. Uno de ellos es la idea de que la expansin del Estado se relaciona directamente con la posibilidad de corrupcin institucional o endmica, debido a que bajo estas circunstancias la discrecionalidad y las oportunidades de corrupcin se multiplican. Por tanto, bajo esa consideracin es preferible que el Estado se reduzca y beneficiar que la accin pblica se lleve a cabo por entidades privadas. Como se ha argumentado en este trabajo, la idea de fomentar el trabajo de OPNES tiene aspectos positivos, siempre que el estado conserve su capacidad de control, y no de acuerdo con Myrdal manifieste debilidad sistmica. Otro elemento que ha propiciado el desarrollo de OPNEs es la idea democrtica de participacin ciudadana, bajo la cual se asume que el involucramiento directo de la ciudadana en la definicin y ejecucin de programas de accin pblica los hace ms legtimos, oportunos y eficientes. Por otra parte, es relevante el cuestionamiento de si el Estado busca apropiarse de la caridad y confundir este papel con su responsabilidad de promotor del desarrollo, de la equidad y de la justicia social. Esta discusin merece, evidentemente, un anlisis ms profundo. De la discusin de este trabajo se destaca la posibilidad de desvirtuar o degenerar el papel de las organizaciones de la sociedad civil como agentes de justicia social, frente
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a casos de corrupcin. La investigacin en ese campo indica que la corrupcin institucional o sistmica sucede cuando no existe un sistema restrictivo que la contenga. Un sistema de este tipo generalmente involucra regulaciones, instituciones rectoras, mecanismos de atencin y de justicia, pero antes que nada precisa del desarrollo de una cultura que no tolere este fenmeno. Uno de las intenciones de este trabajo es llamar la atencin en este sentido. El fortalecimiento de las organizaciones pblicas no estatales se considera una caracterstica del Estado moderno; pero la nocin de Estado moderno es tambin afn al concepto de rendicin de cuentas. En este sentido vale la pena recordar la expresin de Huntinghton: la modernizacin induce corrupcin debido a los cambios que produce en los resultados del sistema poltico y porque crea nuevas formas de bienestar y poder (Huntington, 1978 p. 493).
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Corrupcin Poltica en Mxico: Integridad, tica y Control de Gestin Pblica

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pblica (en cualquiera de sus

instancias descentralizadas o empresas

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