Agenda Perdida - Puc RJ

A Agenda Perdida
diagnsticos e propostas para a retomada do crescimento com maior justia social
Rio de Janeiro, setembro de 2002
Apresentao
Este documento tem como objetivo apresentar uma agenda de pesquisa e anlise sobre as causas estruturais da estagnao econmica e da desigualdade de renda no Brasil, assim como discutir reformas microeconmicas que permitam sua superao nos prximos anos. Sua origem foi uma conversa com o economista Jos Alexandre Scheinkman, que alguns dias antes aceitara assessorar um dos candidatos Presidncia da Repblica. Jos Alexandre estava interessado em obter uma sistematizao da recente produo acadmica emprica sobre diversos aspectos da economia brasileira. Ao longo de algumas outras rpidas discusses, decidiu-se convidar um grupo de pesquisadores para se reunir nos dias 6 e 7 deste ms, a fim de sistematizar um diagnstico dos problemas brasileiros das ltimas dcadas que tem estado ausente do debate econmico, e detalhar diversas reformas microeconmicas que, no entendimento desse grupo, so necessrias. A no-vinculao poltico-partidria do documento foi decisiva para a viabilizao do projeto. A presena de cada um dos participantes teve como condio a divulgao pblica deste texto e, em particular, sua distribuio para os assessores econmicos dos candidatos Presidncia. O grupo reunido incluiu eleitores de quase todos os candidatos, e seu objetivo comum foi contribuir para o atual debate econmico, oferecendo o conjunto de diagnsticos e propostas discutidos neste documento. A diversidade poltico-partidria desse grupo de economistas contrabalanada pela unidade dos mtodos de anlise e pesquisa sobre os problemas da economia brasileira. A utilizao de bases de microdados matria-prima bsica de nossas pesquisas, e a utilizao de modelos estatsticos que permitam corroborar ou refutar hipteses sobre aspectos especficos das diversas variveis econmicas, nosso instrumento de trabalho. Somos estudiosos das rvores, como comentam alguns crticos, e este texto coletivo procura sistematizar nossa produo acadmica fornecendo ao pblico nossas interpretaes e concluses sobre a floresta. claro que so vrias as interpretaes possveis sobre o atual cenrio econmico, porm o teste emprico das afirmaes, ainda que no permita a construo de verdades tema inatingvel nas cincias , no s torna possvel um maior grau de confiana nos diversos argumentos utilizados, como tambm reduz a possibilidade de diagnsticos e propostas equivocados. Por isso, o esforo de sistematizar parcela relevante das evidncias empricas utilizadas, assim como de indicar as referncias dos trabalhos acadmicos em que baseamos nossas concluses. Na semana anterior reunio, todos os participantes me enviaram seus trabalhos acadmicos, assim como de outros autores que consideravam relevantes para os temas selecionados. Aps uma primeira leitura dessas contribuies, foram delimitados os pontos controversos e as reformas propostas, para serem discutidos durante a reunio. Nos dias que se seguiram a ela, uma verso preliminar do texto foi enviada aos participantes para comentrios adicionais. Consenso, entretanto, nem sempre possvel, e no necessariamente todos concordam com todas as concluses aqui apresentadas.
A Agenda Perdida: diagnsticos e propostas para a retomada do crescimento com maior justia social
Participaram da discusso os seguintes economistas: Affonso Celso Pastore EPGE/FGV Alosio Pessoa de Arajo IMPA e EPGE/FGV Andr Urani IE/UFRJ e IETS Armando Castelar Pinheiro BNDES Jos Alexandre Scheinkman Universidade de Princeton Jos Marcio Camargo Departamento de Economia/PUC-RJ Leandro Piquet Carneiro Cincia Poltica/USP Marcos de Barros Lisboa EPGE/FGV Maria Cristina Pinotti APC Maria Cristina Trindade Terra EPGE/FGV Narcio de Aquino Menezes-Filho FEA/USP Pedro Cavalcanti Ferreira EPGE/FGV Pedro Olinto IFPRI Reynaldo Fernandes FEA/USP Ricardo Paes de Barros IPEA Rozane Bezerra Siqueira IBRE/FGV Samuel de Abreu Pessa EPGE/FGV Alm da presena na reunio, Armando Castelar Pinheiro e Samuel Pessa fizeram diversas decomposies dos determinantes da taxa de crescimento da economia brasileira no ltimo sculo, Jos Marcio Camargo elaborou as propostas da Justia do Trabalho, Leandro Piquet Carneiro escreveu a seo-diagnstico sobre a violncia e a primeira metade das sugestes sobre polticas de combate criminalidade, e Maria Cristina Terra contribuiu para a seo sobre integrao com Comrcio Mundial. A parte sobre diretrizes da poltica social foi escrita com base em um conjunto de sugestes elaborado por Ricardo Paes de Barros, a seo sobre poltica monetria e cambial fez uso de trabalho de Affonso Celso Pastore e Maria Cristina Pinotti e a seo sobre educao se originou de textos de Naercio Menezes-Filho. Roberto Ellery gentilmente forneceu seus dados, ainda inditos, sobre a evoluo, nas ltimas dcadas, dos custos de construo no Brasil, o que nos permitiu uma melhor compreenso do surpreendente aumento do preo do investimento no pas nos anos 1980. O Instituto de Estudos do Trabalho e Sociedade (IETS) viabilizou a realizao da reunio. ngelo Duarte e Ricardo Pereira me auxiliaram em quase todo o projeto e foram essenciais para a elaborao do texto em to pouco tempo. Por fim, agradeo a todos os participantes pela generosidade em abrir mo de suas atividades remuneradas e de seu tempo de lazer para participar das discusses que tornaram possvel a existncia deste documento.
Marcos de Barros Lisboa
Sumrio
Por que a economia brasileira parou de crescer e a desigualdade no diminuiu?

1 Decomposio da taxa de crescimento da economia brasileira no perodo 1930-2000 7 2 Evoluo das taxas de investimento e poupana 9 3 Infra-estrutura e informalidade 12 4 Crdito privado e spread bancrio no Brasil 13 5 Desigualdade de renda e pobreza 15 6 Educao 18 7 Mercado e Justia do Trabalho 21 8 Violncia 23
Como retomar o crescimento econmico e diminuir a desigualdade social

1 Reforma tributria e aumenta da oferta de bons empregos 26 2 Integrao com o comrcio mundial e poltica industrial 29 3 Polticas de expanso de crdito 33 a) assimetria de informao e spreads bancrios b) influncia da inadimplncia e prazos de emprstimo no spread bancrio c) importncia do sistema legal no spread bancrio d) instabilidade macroeconmica 4 Polticas macroeconmicas, taxa de juros real e risco-Brasil 39 5 Previdncia e gesto do Estado 41 6 Diretrizes para o desenho da uma poltica social efetiva 44 a) agir diretamente sobre a desigualdade b) polticas estruturais e compensatrias c) enfatizar transferncias diretas d) polticas que aumentem a capacidade produtiva dos mais pobres e) polticas sociais e crescimento econmico f) utilizao do setor privado para a proviso dos servios g) descentralizao i) unificao do oramento social da Unio e coordenao das polticas sociais 7 Polticas de controle da criminalidade 50
O Brasil no cresce h vinte anos. Comparadas s dcadas de 1960 e 1970, as duas ltimas dcadas se caracterizam pela persistncia de um crescimento quase nulo da renda por habitante. Uma invarincia ainda mais antiga pode ser observada nos indicadores de desigualdade da distribuio de renda brasileira. H trinta anos, esses indicadores so essencialmente os mesmos, com pequena piora nos anos de hiperinflao (fim da dcada de 1980) e retorna aos nveis da dcada de 1970, aps o Plano Real. Embora tenham sido propostas e implementadas diversas polticas de gesto macroeconmica nesse perodo, no h evidncias de que a renda por habitante ou a distribuio de renda tenham sofrido qualquer modificao significativa. Regimes de cmbio, polticas de salrio mnimo e reajustes salariais, tratamento dos credores e regulamentaes de crdito, escolhas de poltica monetria, entre outros, no conseguiram retomar os nveis de crescimento da renda por habitante obtidos em boa parte do sculo XX, nem melhorar a distribuio de renda da populao brasileira. Em face da continuidade da ausncia de crescimento sustentvel e da importncia da desigualdade presente na sociedade brasileira, deve-se investigar as razes estruturais destes problemas que parecem ser insensveis a polticas de curto prazo. Admitindo que a estabilidade econmica obtida nos ltimos anos fundamental para resolver os problemas de aumento e distribuio de renda, este documento procura apresentar polticas adicionais de carter compensatrio e estrutural que contribuam para a retomada do crescimento econmico e para a reduo dos nveis de desigualdade social que tm caracterizado o Brasil. Seus objetivos so abordar e analisar fatores explicativos desse quadro e propor alternativas que levem retomada do crescimento econmico com maior justia social.
Por que a economia brasileira parou de crescer e a desigualdade no diminuiu?

1 Decomposio da taxa de crescimento da economia brasileira no perodo 1930-2000
O crescimento econmico pode ser decomposto em trs partes: a) contribuio do investimento em capital fsico; b) incremento da quantidade e da qualidade da fora de trabalho; e c) aumento da produtividade. Em termos econmicos, a ltima parte denominada contribuio da produtividade total dos fatores (PTF), isto , o aumento da produo com a mesma quantidade de capital e trabalho, em conseqncia da melhora tecnolgica e do desenho das regras institucionais. Nos EUA, por exemplo, a PTF tem contribudo com cerca de 1,6% ao ano de aumento da renda per capita desde o fim da Segunda Guerra Mundial. Na dcada de 1990, a PTF passou a crescer a uma taxa maior, em funo principalmente do aumento do fluxo de novas tecnologias. A Tabela 1 apresenta a decomposio da taxa de crescimento econmico no Brasil desde 1930, tendo sido estimado um intervalo de peso mnimo e mximo da contribuio de cada um de seus componentes. Por exemplo, a participao do capital no perodo 1931-1950 de 1,6% na viso mais pessimista e de 2,7% na mais otimista.
Tabela 1 Decomposio do crescimento do PIB nas contribuies de capital, trabalho e produtividade
Perodo Crescimento do PIB (A)+(B)+(C) 1931-50 1951-63 1964-80 1981-93 1994-00 5,1 6,9 7,8 1,6 3,1 Contribuies para o crescimento do PIB Produtividade Capital Trabalho total dos fatores (A) (B) (C) 1,6 a 2,7 2,6 a 4,3 2,7 a 4,5 0,8 a 1,3 0,7 a 1,2 0,9 a 1,3 1,4 a 2,0 1,6 a 2,3 1,1 a 1,5 -0,25 a -0,2 1,6 a 2,3 1,1 a 2,3 1,7 a 2,8 -0,7 a 0,65 2,1 a 2,6
Fonte: Pinheiro, Gill, Severn e Thomas (2001) e Pinheiro (2001).
Nos anos 1930-1980, a contribuio do aumento de produtividade brasileiro foi via de regra pouco superior americana, porm o grande crescimento da economia brasileira nesse perodo se deveu sobretudo s altas taxas de acumulao de capital fsico. Como conseqncia
desse processo, entre 1950 e 1980, a renda brasileira por habitante passou de 15% para 30% da renda per capita americana (Grfico 1).
Grfico 1 Renda por habitante Brasil / Renda por habitante Estados Unidos
0,35 0,3 0,25 0,2 0,15 0,1 1950
1960
1970
1980
1990
2000
ANO Fonte: Heston, Summers e Aten (2001).
O crescimento da renda por habitante no Brasil, todavia, no foi muito significativo em comparao com outros pases em desenvolvimento. O incremento da renda total foi parcialmente compensado pelo significativo crescimento da populao nesse perodo. De fato, enquanto a renda nacional cresceu 5,7% ao ano entre 1930 e 1980, a populao aumentou 2,6%, resultando desses fatores uma elevao da renda por habitante de 3% ao ano. Alm disso, a escolaridade da fora de trabalho, como veremos, cresceu de forma significativamente inferior quela verificada nas demais naes em desenvolvimento. Nos pases do leste asitico, os trs fatores produtividade, acumulao de capital fsico e aumento seja da quantidade, seja da qualidade da fora de trabalho contriburam de forma significativa para o crescimento da renda. Na Coria, a renda por habitante, que era pouco mais da metade da renda por habitante brasileira em 1960, chega a dois teros em 1970 e se iguala a ela na primeira metade da dcada de 1980 (Grfico 2).
Grfico 2 Renda por habitante Coria / Renda por habitante Brasil
2,50 2,00 1,50 1,00 0,50 1955
1965
1975
1985
1995
Fonte: Heston, Summers e Aten (2001).
A partir de ento, a economia coreana mantm sua taxa histrica de crescimento da renda por habitante, enquanto a economia brasileira entra em um perodo de relativa estagnao, com crescimento do produto por habitante menor que o observado na economia americana e significativamente inferior ao encontrado na economia coreana. No perodo 1981-1993, a PTF brasileira teve crescimento nfimo ou negativo (-0,7 a 0,65% ao ano), com pequena queda da contribuio do trabalho e reduo significativa da acumulao de capital. A partir de 1994, retoma-se o crescimento da produtividade, em nveis superiores aos observados nos anos 1930-1980. Nesse perodo, contudo, o significativo aumento da produtividade da economia brasileira compensado pelos baixos ndices de contribuio tanto da fora de trabalho quanto da acumulao de capital.
2 Evoluo das taxas de investimento e poupana

A Tabela 2 mostra que, no Brasil, a taxa de investimento medida a preos correntes relativamente estvel desde 1964, apesar da volatilidade da taxa de crescimento econmico observada nesse perodo e da reduo significativa da taxa de crescimento da renda nacional a partir de 1980. O custo relativo do investimento, entretanto, aumenta significativamente no perodo 1980-2000, permanecendo pelo menos 30% acima do valor mdio observado no perodo 1964-1980 e reduzindo a taxa de investimento medida a preos constantes em cerca de quatro pontos percentuais.
Tabela 2 Investimento e Poupana no Brasil, 1930-2000

Perodo
Taxa de Investimento (% PIB) Preos Correntes Preos de 1980 11,8 19,1 21,7 17,0 16,5
Custo Relativo do Investimento (1980=100) 103,4 81,3 91,2 125,3 119,3
Poupana (% PIB)
Externa Total 1,4 2,4 1,1 3,3 14,1 17,5 20,0 16,4
Nacional Pblica 2,5 3,6 -1,5* -5,4

Privada
1931-50 1951-63 1964-80 1981-93 1994-00
11,6 15,4 19,8 21,2 19,7
11,5 13,9 21,5* 21,8
Fonte: Pinheiro, Gill, Severn e Thomas (2001), exceto os nmeros marcados com *, que foram calculados utilizando-se o conceito operacional de dficit pblico.
Esse aumento do custo relativo do investimento no Brasil est relacionado ao aumento do custo da construo, que corresponde a cerca de 60% do investimento anual (Grficos 3 e 4). Os gastos com mquinas e equipamentos equivalem a pouco mais de 30%. A partir de meados dos anos 1980, observa-se um aumento do preo relativo da construo, que quase chega a dobrar no perodo 1984-1989. Na dcada de 1990, o valor das construes mostra uma tendncia de queda. No fim desse perodo, todavia, seu preo ainda significativamente superior quele observado nos anos 1970.
Grfico 3 Participao da construo na formao bruta de capital
80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%
1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000
Grfico 4 Evoluo do preo relativo das construes
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Em comparao com outros pases em desenvolvimento, como Mxico, Chile e Coria, a taxa de investimento no Brasil medida a preos correntes baixa (Grfico 5). Enquanto nesses pases a atual taxa de investimento oscila entre 24 e 29% da renda nacional, no Brasil ela, desde 1930, no ultrapassou 20% da renda.
Grfico 5 Taxa de investimento 1996-2000
35 30 25 20 15 10 5 0 Argentina Brasil Chile Mexico Coreia
Fonte: Banco Mundial.
A evidncia emprica de diversos pases em desenvolvimento indica que, para uma taxa de crescimento da renda nacional de 5% ao ano, seria necessrio que a taxa de investimento brasileira passasse de 20% para cerca de 25% da renda nacional. A taxa brasileira, entretanto, no apenas relativamente baixa, como tambm possui parte significativa financiada pela poupana externa (3 a 4% da renda nacional). No Brasil, a experincia recente demonstra que a dependncia da poupana externa fonte de instabilidade e que todo aumento da taxa de investimento deve ser financiado pelo incremento da poupana domstica. Nas ltimas dcadas, a grande modificao do perfil da poupana brasileira foi a oscilao da poupana pblica, que era de 2,5% entre 1951 e 1963, 3,6% entre 1964 e 1980, e se tornou negativa: menos 1,5% entre 1981 e 1993 e menos 5,4% entre 1994 e 2000. A partir de 1980, a queda da poupana do setor pblico compensada pelo aumento da poupana privada, que passa de 20% para 21,5% da renda nacional. Em 1994, inicia-se uma reduo significativa da poupana pblica e um aumento das poupanas pblica e externa. A economia brasileira, em resumo, tem se caracterizado por taxas histricas de poupana menores que a mdia dos pases que tm tido sucesso em suas estratgias de desenvolvimento e por uma reduo significativa da poupana pblica nas ltimas duas dcadas, parcialmente compensada por um aumento da poupana domstica.
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3 Infra-estrutura e informalidade
O aumento do custo real do investimento e a dificuldade em manter os atuais nveis de poupana externa indicam a necessidade tanto de recuperar a poupana pblica, hoje negativa, quanto de elevar a poupana domstica para os padres observados nos demais pases em desenvolvimento, a fim de que se torne possvel, ao menos, recuperar a taxa histrica de investimento da economia brasileira medida a preos constantes. A reduo da capacidade de investimento pblico influi na taxa de crescimento da oferta de infra-estrutura, como se pode ver na Tabela 3. Com a exceo significativa do setor de telecomunicaes, privatizado na dcada de 1990, observa-se queda da expanso da infraestrutura em quase todos os outros setores a partir dos anos 1980.
Tabela 3 Expanso da infra-estrutura (crescimento em capital fsico, quilmetros ou megawats/hora)
1931-50 1951-63 1964-80 1981-93 1994-00 Ferrovias 0,6 -0,3 -1,6 1 -1,5 Eletricidade 4,5 9,8 9,8 4,1 3,6 Estradas 4,6 5,4 5,6 0,8 0,7 Estradas pavimentadas Telecomunicaes 5,1 23,9 6,8 16 4,9 1,7 11,2 6,9 24,8
Fonte: Pinheiro (2002)
Em comparao com pases com renda por habitante semelhante sua, o Brasil possui, mesmo se descontados os gastos com os juros da dvida pblica, uma das maiores participaes do setor pblico na renda nacional. Os gastos pblicos no Brasil apresentam uma tendncia histrica de aumento e representam hoje cerca de 38% da renda nacional. Nos anos 1980, parte desse aumento foi financiado pelo imposto inflacionrio. Nos anos 1990, o imposto inflacionrio foi substitudo por impostos indiretos, entre eles impostos sobre o faturamento, como o PIS, o Cofins e a CPMF. Ao passo que o elevado imposto inflacionrio dos anos 1980, como veremos adiante, agravou a desigualdade de renda no Brasil, a atual forma de financiamento dos gastos pblicos conduz informalidade, em particular nas relaes trabalhistas. Vejamos por qu. Em alguns setores, como o comrcio de bens no durveis e a construo civil, a margem de lucro sobre o faturamento oscila entre 3% e 20%. Nesses casos, impostos sobre o faturamento de aproximadamente 3% a 4%, como o Cofins e o PIS, podem influenciar significativamente a lucratividade das firmas e favorecer o aumento da sonegao e das relaes de trabalho informais.
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Como a probabilidade de fiscalizao aumenta com o tamanho das firmas, a atual forma de cobrana da carga tributria incide mais significativamente sobre a lucratividade das firmas maiores. As firmas menores, em contrapartida, muitas vezes no conseguem explorar os ganhos de produtividade decorrentes da escala de produo e apresentam perda de eficincia econmica. Como ser discutido, possvel preservar a carga tributria brasileira e diminuir a distoro que privilegia as firmas pequenas que operam margem da lei, incentivando a formalizao do mercado de trabalho, com ganhos para o sistema previdencirio.
4 Crdito privado e spread bancrio no Brasil

A baixa taxa de investimento brasileira como frao da renda nacional em comparao com os demais pases desenvolvidos e em desenvolvimento coexiste com taxas de juros elevadas e poucas operaes de crdito de longo prazo no mercado de crdito privado. Tradicionalmente, a ausncia de operaes de crdito privadas com taxas de juros equivalentes s praticadas nos pases desenvolvidos tem sido atribuda ao estgio de desenvolvimento brasileiro e justificado a interveno do Estado no provimento e no crdito, sobretudo de longo prazo. Como mostra o Grfico 6, o Brasil apresenta uma das menores participaes do volume de crdito privado na renda nacional entre os pases em desenvolvimento: 25% do PIB, que corresponde a menos da metade do observado no Chile e a menos de um tero do verificado na Coria.
Grfico 6 Crdito ao setor privado em pases selecionados (1998)
1 40 1 20 1 00 80 60 40 20 0 Brasil Chile Cor ea Israel Canada EUA Alem anha
Fonte: FMI
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O reduzido volume de crdito privado no Brasil coexiste com elevadas taxas de juros. So exemplos a taxa bsica das operaes do Banco Central taxa SELIC e tambm as operaes privadas de crdito e a diferena entre a taxa de captao dos depositantes e a taxa cobrada dos tomadores de emprstimo (spread bancrio). O alto spread bancrio um dos responsveis pelo reduzido nvel de investimento na economia brasileira. Seus determinantes so de ordem microeconmica e seus principais componentes so os seguintes: a cunha fiscal (impostos e tributos cobrados sobre as operaes financeiras), o custo administrativo, a proviso para cobrir a inadimplncia e o lucro da intermediao financeira. Na Tabela 4, so apresentados a taxa SELIC e os diferenciais de juros cobrados em diversas operaes de crdito em dezembro de 2001.
Tabela 4 Magnitude do diferencial de taxa de juros (% ao ano dezembro de 2001)
Pessoa fsica 51,1% aa Cheque especial 140,1% aa Pessoa jurdica 24,4% aa Taxa geral 39,9% aa
A Tabela 5, parte de um estudo do Banco Central com dados de agosto de 2001, mostra a decomposio do spread bancrio em seus componentes. importante compreender o que significam esses valores, pois no cmputo geral de todas as modalidades de emprstimos as perdas por inadimplncia do sistema bancrio representaram 15,8% da receita de juros efetivamente pagos acima da taxa SELIC.
Tabela 5 Decomposio do spread bancrio
Inadimplncia 15,80% Despesas administrativas 19,20% Impostos indiretos 8,20% Impostos diretos 21% Margem do banco 35,70% 100,00% Total
A margem dos bancos, calculada em 35,7% do spread bancrio, inclui a remunerao do capital do banco, seu lucro puro, e sobretudo o prmio de risco recebido. Por sua vez, a Tabela 6, extrada do relatrio Juros e Spread Bancrio, publicado pelo Banco Central em dezembro de 2000, indica que, em algumas modalidades de emprstimo pessoa fsica, os atrasos chegam a representar 10% do volume de crdito concedido. interessante comparar aqui os atrasos de mais de noventa dias nas modalidades de crdito para compra de veculos com crditos para a compra de outros bens. Como se pode notar, a inadimplncia
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muito menor no caso dos veculos, pois nesta modalidade a alienao fiduciria assegura quele que concede o crdito a retomada do bem. Diante da possibilidade real de perda do bem, o tomador evita ao mximo permanecer inadimplente. Dito de outro moda, a baixa inadimplncia nos emprstimos para financiamento de veculos explica o baixo spread bancrio nesse segmento de operaes de crdito.
Tabela 6 Nveis de atraso das operaes de crdito prefixadas (em %)
Modalidade de crdito Dez. Total Pessoa jurdica Conta garantida pr Capital de giro Aquisio de bens Desconto de duplicatas Pessoa fsica Cheque especial Crdito pessoal Aquisio de bens veculos Aquisio de bens outros 93,2 95,7 97,7 94,6 93,9 91,8 91,1 93,0 90,2 92,6 84,5 Sem atraso Out. 90,8 94,7 96,5 91,8 92,9 94,9 88,4 90,0 86,6 89,8 87,0 Acima de 90 dias Dez. Out. 2,9 2,1 1,2 3,3 2,9 2,1 3,7 4,3 4,7 1,8 6,6 4,3 2,9 2,0 4,7 2,2 3,1 5,1 6,8 7,0 2,5 6,2
O mercado de crdito privado no Brasil, portanto, caracteriza-se no apenas pelos reduzidos volumes de crdito concedido, como tambm pelas altas taxas de juros cobradas nas diversas modalidades de crdito e pelo elevado spread bancrio. Esse ltimo tem como conseqncia reduzir simultaneamente os volumes de recursos disponveis para aplicaes em poupana e a demanda por recursos para investimentos, contribuindo para explicar a pequena taxa de investimento observada na economia brasileira nas ltimas dcadas.
5 Desigualdade de renda e pobreza

O diagnstico da estabilidade da desigualdade de renda no Brasil est bem documentado na literatura econmica recente (cf., por exemplo, Barros, Henriques & Mendona 2000). Ao longo das duas ltimas dcadas, o grau de desigualdade de renda no Brasil, um dos maiores do mundo, permaneceu essencialmente inalterado, com os 10% mais ricos da populao se apropriando de 50% dos recursos nacionais, e os 50% mais pobres, de apenas 10% desse total (Tabela 7).
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Tabela 7 Evoluo temporal dos indicadores de desigualdade de renda

Razo entre a renda mdia Razo entre a renda mdia Ano Coeficiente de gini ndice de theil dos 20% mais ricos e a dos dos 10% mais ricos e a dos 20% mais pobres 40% mais pobres 1977 0,62 0,91 27,50 26,80 1978 0,60 0,74 31,30 25,00 1979 0,60 0,74 32,90 25,20 1981 0,59 0,69 24,00 21,80 1982 0,59 0,71 25,60 23,00 1983 0,60 0,73 25,70 23,50 1984 0,59 0,71 23,60 22,40 1985 0,60 0,76 25,50 23,60 1986 0,59 0,72 24,00 22,10 1987 0,60 0,75 27,60 24,40 1988 0,62 0,78 30,90 27,20 1989 0,64 0,89 34,30 30,40 1990 0,62 0,78 31,20 26,90 1992 0,58 0,70 26,70 21,80 1993 0,60 0,77 28,80 24,50 1995 0,60 0,73 28,00 24,10 1996 0,60 0,73 29,80 24,60 1997 0,60 0,74 29,20 24,50 1998 0,60 0,74 28,60 24,20 1999 0,60 0,72 27,20 23,30
Fonte: Barros, Henriques e Mendona (2000). Notas: Os ndices de Gini e Theil medem o grau de desigualdade na distribuio de renda. A distribuio utilizada foi a de domiclios segundo a renda domiciliar per capita.
O conceito de pobreza possui diversas dimenses. Uma delas, importante e mensurvel, refere-se renda familiar dividida pelo nmero de membros da famlia ( renda familiar per capita). Pode-se ento calcular, em cada perodo e por rea de habitao, a renda per capita necessria para que uma famlia satisfaa suas necessidades bsicas de moradia, vesturio e alimentao (linha de pobreza), e verificar no s o nmero de famlias que possuem renda abaixo deste valor, como tambm que renda, em mdia, necessria para que essas famlias ultrapassem a linha de pobreza (hiato de renda). possvel ainda calcular a renda necessria para que uma famlia satisfaa apenas suas necessidades de alimentao (linha de indigncia). A Tabela 8 a seguir apresenta a evoluo da linha de pobreza e indigncia no Brasil nas ltimas dcadas. V-se que o nmero de pobres e no Brasil permanece essencialmente constante entre 1977 e 1993, excetuando-se o ano de 1986, Plano Cruzado, com reduo de aproximadamente 20% a partir do Plano Real.
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Tabela 8 Evoluo temporal da indigncia e da pobreza no Brasil*

Ano 1977 1978 1979 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1992 1993 1995 1996 1997 1998 1999 Percentual de indigentes 17,0 21,8 23,9 18,8 19,4 25,0 23,6 19,3 9,8 18,5 22,1 20,7 21,4 19,3 19,5 14,6 15,0 14,8 14,1 14,5 Indigncia Hiato mdio da renda 6,1 10,2 11,6 7,2 7,4 9,8 8,8 7,1 3,4 7,2 9,1 8,5 8,8 8,6 8,5 6,0 6,6 6,3 6,0 6,1 Nmero de indigentes (em milhes) 17,4 23,2 26,0 22,1 23,4 30,7 29,8 25,1 13,1 25,1 30,6 29,3 30,8 27,1 27,8 21,6 22,4 22,5 21,7 22,6 Percentual de pobres 39,6 42,6 38,8 43,2 43,2 51,1 50,5 43,6 28,2 40,9 45,3 42,9 43,8 40,8 41,7 33,9 33,5 33,9 32,8 34,1 Pobreza Hiato mdio da renda 17,2 21,0 16,9 19,5 19,8 24,5 23,5 19,7 11,3 18,7 21,8 20,6 21,1 19,7 19,8 15,3 15,6 15,4 14,7 15,4 Nmero de pobres (em milhes) 40,7 45,2 42,0 50,7 52,0 62,8 63,6 56,9 37,6 55,4 62,6 60,7 63,2 57,3 59,4 50,2 50,1 51,5 50,3 53,1
Fonte: Barros, Henriques e Mendona (2000). * As linhas de indigncia e pobreza foram as da regio metropolitana de So Paulo.
A falta de efetividade da poltica social brasileira no advm da falta de recursos a cada ano o pas investe ao menos R$ 150 bilhes nessa rea nem da ausncia de programas modernos e inovadores. A maior parte desses recursos, entretanto, no beneficia os mais pobres, que recebem menos de do total. A anlise controlada da distribuio da renda do trabalho indica que cerca de 40% da desigualdade de renda do trabalho observada no Brasil nas ltimas dcadas se correlaciona com a desigualdade do grau de escolaridade (Menezes Filho 2001). No que se refere aos rendimentos totais, a educao se correlaciona com cerca de 26% da desigualdade de renda. Segundo as estimativas de Langoni (1970), enquanto as taxas de retorno do investimento em capital fsico oscilavam entre 4%, indstria txtil, e 22%, indstria de minerao, as taxas de retorno do investimento em capital humano variavam entre 32%, ensino primrio, e 12%, ensino superior. Estimativas recentes indicam que o retorno educao ainda continua bastante elevado (Menezes-Filho 2001).
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Contudo, apesar dos elevados retornos do investimento em educao, a taxa de escolaridade mdia brasileira ainda extremamente baixa, mesmo em comparao com pases com renda por habitante inferior brasileira, como se ver na prxima seo. Alm disso, o reduzido investimento em capital humano no Brasil concomitante elevada participao de crianas e adolescentes no mercado de trabalho. Na faixa etria entre 14 e 15 anos, por exemplo, cerca de 25% dos jovens trabalham. J na faixa entre 10 e 14 anos, a percentagem de crianas economicamente ativas, segundo dados da PNAD, oscilou, na dcada de 1990, de 15 a 25% (Kassouf 2001).
6 Educao
A evidncia emprica internacional indica que a escolaridade tem influncia no apenas no salrio de mercado do trabalhador, como tambm na renda nacional. Segundo dados internacionais, cada ano a mais de escolaridade aumenta o salrio em 9%, sendo o ganho maior para os nveis de escolaridade mais baixos (Psacharopoulos 1994). No caso do Brasil, considerado o histrico de baixos ndices de escolaridade, essa influncia chega a 12% (Menezes-Filho 2001). Alm disso, evidncias recentes indicam que a influncia social da escolaridade equivale influncia privada sobre o salrio (Krueger & Lindahl, 2000). Dessa forma, caso a participao dos salrios na renda seja de 2/3, cada ano a mais de escolaridade eleva a renda do pas em 6%. H evidncias, porm, de que, no Brasil, a deciso de se educar bem mais distorcida que a deciso de acumular capital fsico, e de que isso tem impactos significativos na renda nacional (Ferreira e Pessa 2002). At a dcada passada a evoluo da educao no Brasil em comparao com os demais pases do mundo, sobretudo os pases em desenvolvimento, foi decepcionante. As Figuras 1 e 2 ilustram isso, ao mostrar a evoluo da mdia de anos de estudo ao longo das geraes em alguns pases. Nos Estados Unidos, essa mdia de 12 anos na gerao de 1930. Nas novas geraes, aumentou de 12 para 14 anos. Pases como Coria e Taiwan tm escolaridade mdia pouco menor que seis anos de estudo entre os nascidos em 1930, porm evoluram rapidamente (aumento de mais de seis anos de estudo em quatro geraes), atingindo, para a gerao nascida em 1970, padro prximo ao dos Estados Unidos. Na Amrica Latina, a evoluo do nvel educacional, em mdia, foi bem mais lenta. Entre a gerao nascida em 1930 e aquela nascida em 1970, a escolaridade mdia aumentou em torno de cinco anos. Embora o Brasil tenha evoludo a uma taxa bastante prxima da mdia da Amrica Latina, o nvel educacional dos brasileiros permaneceu inferior ao de seus parceiros regionais.
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Figura 1 Evoluo educacional entre pases
Fonte: Behrman et al (1999).
A Figura 2 evidencia o fraco desempenho educacional. Na Argentina, a gerao de 1930 apresenta uma mdia prxima de oito anos de estudo e, no Chile, prxima de cinco anos. Entre os nascidos em 1970, a mdia dos dois pases se encontra em torno de 11 anos de estudo, o que os deixa prximos de Coria e Taiwan. O caso do Mxico tambm interessante, pois a transio educacional foi bastante rpida, partindo de uma situao prxima brasileira na gerao nascida em 1930 para uma mdia em torno de dez anos de estudo para a gerao nascida em 1970. O desempenho brasileiro, por sua vez, est prximo de pases com grandes problemas polticos e econmicos, como El Salvador e Nicargua. Na gerao de 1970, por exemplo, v-se que o Brasil foi ultrapassado por El Salvador.
Figura 2 Evoluo educacional na Amrica Latina e Caribe
Fonte: Behrman et al (1999).
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A literatura indica que o fraco desempenho educacional no Brasil decorreu da dificuldade em manter as crianas e os jovens na escola, sobretudo os de famlias de menor renda. A Figura 3, reproduzida a partir de Filmer & Prichett (1998), descreve, para diferentes pases, a proporo de jovens pobres que conseguem terminar o ensino fundamental, desde que tenham completado ao menos a primeira srie. Pode-se observar que a situao educacional dos pobres no Brasil era a pior entre todos os pases selecionados em meados dos anos 1990, inclusive pases africanos como Ruanda, Tanznia, Camares e Uganda, os quatro com problemas de instabilidade poltica. Quando verificamos apenas aqueles que concluem a primeira srie, os brasileiros pobres esto entre os primeiros colocados, juntamente com Zimbabwe, Turquia, Colmbia e Repblica Dominicana.
Figura 3 Jovens (15 a 19 anos) pobres que concluram o ensino fundamental
Desde o fim dos anos 1980, os indicadores de educao, sobretudo entre os jovens, apresentaram reduo significativa dos ndices de evaso escolar no ensino fundamental e mdio. O Grfico 7 a seguir mostra a evoluo do grau de desigualdade de educao para os jovens com 13 anos de idade em diversas geraes. O indicador construdo anlogo ao ndice de Gini utilizado na anlise da desigualdade de renda: quanto mais prximo de 1, mais desigual o nvel de escolaridade entre os indivduos da gerao examinada; quanto mais prximo de 0, menos desigual. No grfico, a linha reta indica a tendncia de reduo do grau de desigualdade segundo a permanncia da tendncia observada entre 1988 e 1994. Como se pode notar, o nvel observado em 1999 cerca de 20% inferior ao que teria sido observado, caso no tivesse melhorado o nvel de escolaridade dos jovens que nasceram a partir de 1982. Deve-se enfatizar, ainda, que a adoo de polticas sociais agressivas de educao pode resultar em um aumento temporrio da desigualdade de renda, em decorrncia do choque de geraes. As geraes mais velhas, com menos educao, tero suas rendas relativas reduzidas em relao s novas geraes, mais educadas e com salrios maiores. No curto prazo, portanto, o
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sucesso de uma poltica social agressiva de educao pode significar, se consideradas todas as geraes que coexistem no mercado de trabalho, o aumento da desigualdade de renda. No mdio prazo, tendo as geraes mais velhas sado do mercado de trabalho, a desigualdade de renda tende a cair.
Grfico 7 Evoluo da desigualdade de educao aos 13 anos de idade
0,350
0,300
0,250
0,200 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
No h nada a fazer no que se refere conjuno aumento da educao e diminuio da desigualdade de renda no curto prazo: as evidncias empricas indicam que educar os mais velhos tem muito pouca influncia sobre seus salrios reais, ao passo que a melhora da educao dos mais jovens faz com que seus salrios aumentem em relao aos dos mais velhos e, portanto, concorram para o crescimento da desigualdade de renda. Deve-se enfatizar, entretanto, que a educao dos mais velhos tem externalidades significativas, sobretudo no que se refere capacidade de aprendizagem das crianas, alm de influncia significativa sobre a participao social, como ser discutido na seo sobre diretrizes para uma poltica social.
7 Mercado e Justia do Trabalho

O desenho institucional do mercado de trabalho brasileiro apresenta diversas especificidades. Os direitos dos trabalhadores inscritos na Constituio e na CLT no so negociveis pelos trabalhadores nos contratos coletivos de trabalho, porm, como ser visto, so perfeitamente negociveis na Justia do Trabalho, diante de um advogado e de um Juiz. A qualquer momento da relao de trabalho, o trabalhador ou o empregador podem recorrer Justia do Trabalho para fazer valer seus direitos, contudo, ao longo da relao de trabalho, dificilmente um trabalhador o faz, em razo do receio de ser demitido, assim que o fizer. Normalmente, os trabalhadores recorrem Justia apenas aps terem sido demitidos ou pedido demisso. Note-se ainda que, no caso brasileiro, todos os direitos podem ser avaliados monetariamente, no cabendo qualquer demanda quanto readmisso. Em primeira instncia, trabalhador e empregador so convocados a comparecer a uma Comisso de Conciliao e Julgamento. O Juiz do trabalho ali presente, to logo inicia a
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audincia, prope um acordo entre as partes. Cabe ao empregador fazer uma proposta ao trabalhador, e se o fizer, o trabalhador pode ou no aceit-la. Caso no haja acordo, o Juiz recolhe o processo para anlise, e profere sentena assim que chega a uma concluso quanto legitimidade do pedido do trabalhador. Em mdia, um processo na Justia do Trabalho dura de trs e quatro anos, dependendo do estado do pas em que est correndo. Se o empregador recorre da sentena do Juiz de primeira instncia ao Tribunal Regional do Trabalho, sero necessrios cerca de quatro anos mais, em mdia, para a sentena final. Em outras palavras, caso no ocorra acordo em primeira instncia, o trabalhador pode ter de esperar at oito anos para receber o que lhe devido. Nessas condies, 80% dos processos so resolvidos em primeira instncia e os trabalhadores recebem, em mdia, 40% do que demandam. Vrios aspectos desse mecanismo devem ser considerados. Em primeiro lugar, ao contrrio do que se imagina, os trabalhadores negociam seus direitos legais. A negociao se d na Justia do Trabalho e, em geral, aps a relao de trabalho ter sido rompida. Nesse sentido, os contratos de trabalho no Brasil so inteiramente passveis de negociao a posteriori. Segundo, quanto mais importante for para o trabalhador a renda obtida no processo de negociao, maior ser o desconto a ser obtido pelo empregador nesse processo. Terceiro, a melhor estratgia para o empregador seria no pagar os direitos trabalhistas ao longo da relao de trabalho, deixando para faz-lo apenas quando o trabalhador os demandasse na Justia, aps ser demitido. O empregador ganha tempo e paga apenas uma parte do que deve. Por fim, o trabalhador tem todos os incentivos para recorrer sempre Justia do Trabalho e para maximizar o valor de sua demanda, independentemente de o empregador ter pago ou no seus direitos, j que o custo de faz-lo se resume ao tempo que tem de dedicar audincia em primeira instncia. De forma anloga, para a maioria dos empregados que ganham em torno de um salrio mnimo, no h benefcio em contribuir para a Previdncia. Duas razes podem ser destacadas para esse comportamento tpico. A primeira que a universalizao da seguridade social implementada pela Constituio de 1988 no distingue aqueles que contribuem para a Previdncia daqueles que so atendidos sem ter contribudo para seus servios. A segunda o fato de que os contribuintes que ganham em torno de um salrio mnimo mudam vrias vezes de emprego e, em geral, demoram muito ou no conseguem obter a aposentadoria por tempo de contribuio. Quando demitidos, no raro permanecem bom tempo desempregados ou no setor informal, interrompendo sua contribuio previdenciria. Como todos podem se aposentar com um salrio mnimo ao alcanar uma determinada idade, dificilmente o trabalhador que ganha em torno de um salrio v vantagens em contribuir regularmente para receber a aposentadoria por tempo de contribuio em um prazo mais curto. Alm disso, o trabalhador, em caso de demisso, pode demandar Justia do Trabalho o que julga ter direito.
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Em suma, o desenho institucional do mercado de trabalho gera grandes incentivos informalidade e rotatividade, pois tanto trabalhadores quanto empregadores, ao se tornarem informais, no pagam os impostos sobre a folha de salrios que pagariam se a relao de trabalho fosse formal. Dessa forma, existe benefcios para que esses agentes privados dividam entre si, sob a forma de aumento de salrio e reduo de custo, o valor dos impostos, o que promove a sonegao. Ademais, como os trabalhadores precisam ser demitidos para receber parte de seus direitos, cria-se um estmulo para que eles busquem ser demitidos quando a economia est em expanso, assim que a dvida se acumula (cf. Barros, Corseuil & Foguel 2001).
8 Violncia
A violncia urbana tem sido continuamente identificada como um dos principais problemas pblicos na maioria dos pases da Amrica Latina. Embora sejam grandes as diferenas entre os pases da regio, principalmente no que diz respeito ao momento em que ela aumenta, constatamos que, no Brasil, o perodo crtico ocorreu na segunda metade da dcada de 1980. Ainda que as polticas de reduo da criminalidade sejam principalmente de competncia dos estados da Federao, evidente a importncia do Executivo Federal nessa rea. No obstante a clareza do arranjo federativo brasileiro que d autonomia aos estados, cabe ao Executivo, em primeiro lugar, o papel de agente articulador, secundariamente a participao nas atividades de represso ao crime, por meio da Polcia Federal e de outras agncias encarregadas da fiscalizao de portos, aeroportos e rodovias, e ainda a influncia na arena legislativa, na qual pode contribuir para a reforma da legislao criminal. Os instrumentos de coordenao disposio do governo federal so, no entanto, precrios e no h perspectiva de que tais mecanismos sejam construdos sem grande esforo legislativo, vivel apenas no mdio ou longo prazo. Em outras palavras, com os recursos institucionais de que dispe no momento, o governo federal pode propor leis mais duras para quem comete roubo com uma arma de fogo, mas no alterar a probabilidade de que criminosos sejam presos aps cometer delitos, o que depende essencialmente das estratgias locais de policiamento. Embora sejam observados esforos importantes dedicados implementao de polticas de preveno da violncia nos planos federal e estadual, deve-se reconhecer que as iniciativas nesse sentido, tanto do Executivo quanto do Legislativo e do Judicirio, utilizam de forma precria os dados, informaes e anlises relevantes j disponveis. Uma evidncia da magnitude do problema da violncia nas cidades brasileiras pode ser observada na Tabela 9. Cidades das regies metropolitanas do Rio de Janeiro e de So Paulo figuram entre as mais violentas da Amrica Latina. Em 1997, Diadema e Belford Roxo tiveram
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taxas de homicdios por cem mil habitantes to elevadas quanto cidades de pases que recentemente passaram (El Salvador e Guatemala) ou ainda enfrentam (Colmbia) situaes de conflito militar interno com grupos polticos organizados.
Tabela 9 Taxa de homicdios por cem mil habitantes em cidades da Amrica Latina
Cidade Medellin Diadema Cal Ciudad Guatemala San Salvador Belford Roxo Caracas So Paulo Rio de Janeiro Lima Ciudad de Mxico Santiago Buenos Aires Pas Colmbia Brasil Colmbia Guatemala El Salvador Brasil Venezuela Brasil Brasil Peru Mxico Chile Argentina Ano 1995 1997 1995 1996 1995 1997 1995 1998 1998 1995 1995 1995 1998 Taxa de homicdios 248,0 146,1 112,0 101,5 95,4 76,5 76,0 55,8 52,8 25,0 19,6 8,0 6,4
Fontes: no Brasil, Sistema de Informao da Mortalidade; na Argentina, Division Nacional de Poltica Criminal, Ministrio de la Justicia; no Chile, Cruz (1999); nos demais pases, Buvinic & Morrison (1999).
Entre 1979 e 1998, houve crescimento de 35% da taxa de homicdios por grupos de cem mil habitantes na regio metropolitana do Rio de Janeiro e de 103% na regio metropolitana de So Paulo, tendo, no mesmo perodo, a populao do Rio de Janeiro crescido 9%, e a de So Paulo, 25%. Os dados disponveis indicam ainda que essas regies metropolitanas no apresentam a mesma tendncia longitudinal em suas taxas de homicdio. No Rio de Janeiro, o perodo crtico de crescimento dessa taxa ocorreu entre 1983 e 1994. Na primeira metade da dcada de 1980, era 41,8 por cem mil, passando 11 anos depois para 78,1, ou seja, um crescimento de 88%. Em So Paulo, o perodo de crescimento mais acentuado foi a dcada de 1990. Entre 1992 e 1998, a taxa cresceu 46%, passando de 43 para 63 por cem mil. A magnitude desse problema pode ser avaliada ainda levando-se em conta os anos perdidos em decorrncia de mortes prematuras. Como indica a Tabela 10, o homicdio a principal causa de mortalidade para os homens no Rio de Janeiro, com uma reduo de 3,4 anos na expectativa de vida ao nascer. Outro aspecto importante sobre a criminalidade, estudado em Andrade e Lisboa (2000), refere-se influncia das variveis econmicas sobre a taxa de homicdio dos jovens e, conseqentemente, sobre a violncia ao longo das geraes. Piores condies no mercado de
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trabalho entre os mais jovens, assim como aumento combinado da renda mdia das regies com indicadores de desigualdade parecem ter impacto positivo sobre a taxa de homicdio desse grupo etrio. Uma possvel explicao para esse fenmeno o fato de que a frao dos jovens que entra na criminalidade se correlaciona tanto com o comportamento do mercado de trabalho quanto com os indicadores de renda e desigualdade mdia de cada regio. Jovens envolvidos na criminalidade, no entanto, apresentam maior probabilidade de serem assassinados na juventude. Dessa forma, desigualdade de renda em comunidades ricas combinadas com um fraco desempenho do mercado de trabalho para os jovens aumenta a frao desse grupo que entra na criminalidade e, portanto, sua taxa de homicdios. Mais importante, uma vez que uma gerao comea com taxa de homicdio maior, essa taxa permanece elevada ao longo de todo o seu ciclo de vida, perpetuando seus efeitos negativos por vrios anos ( inrcia geracional do homicdio)
Tabela 10 Anos de vida perdidos por causa de mortalidade (homens, Rio de Janeiro, 1995)
Homicdios Tumores Doenas respiratrias Doenas mal definidas Doenas crebro-vasculares Doenas do corao Doenas end., nutricionais, metablicas Doenas circulatrias Doenas contradas na gestao Doenas do aparelho digestivo 3.42 3.07 2.84 2.59 2.58 2.55 1.96 1.84 1.42 1.29
Fonte: Andrade e Lisboa (2001).
Por fim, informaes disponveis sobre crimes contra o patrimnio indicam outras dimenses importantes do problema da violncia. Apenas no municpio do Rio de Janeiro, no ano de 1995, foram registrados 33 mil casos de roubo mo armada e 16 mil furtos de veculos, o que corresponde, respectivamente, a taxas de 584 e 276 por cem mil habitantes.
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Como retomar o crescimento econmico e diminuir a desigualdade social

1 Reforma tributria e aumento da oferta de bons empregos
Como visto na seo sobre mercado e Justia do Trabalho, segundo as leis em vigor, os contratos trabalhistas so renegociveis a posteriori, o que incentiva a informalidade e aumenta a possibilidade de evaso de outros impostos. Note-se agora que o problema no a existncia de negociao, mas sim o locus e o momento em que ocorre. A negociao deve existir e ser incentivada. Deveria ocorrer, contudo, ao longo da relao de trabalho e no aps ela ter terminado. A proposta, portanto, deslocar a negociao da Justia do Trabalho, onde ocorre depois que a relao de trabalho acabou, para as empresas e os sindicatos de trabalhadores, enquanto a relao de trabalho est em andamento. Cria-se com isso maior espao de negociao para os sindicatos, aumentando tanto seu potencial de organizao quanto sua capacidade de fiscalizao e mobilizao. Em outras palavras, os sindicatos brasileiros so fracos porque no tm o que negociar. Alm disso, a negociao levaria em considerao as condies da empresa, da economia e do mercado de trabalho, e no apenas a capacidade dos trabalhadores de esperar pelo pagamento da dvida. Essa proposta significa transformar, por meio da negociao coletiva, os direitos individuais dos trabalhadores em direitos coletivos, o que implica o fortalecimento dos sindicatos. Para que isso ocorra, fundamental a eliminao do imposto e do monoplio sindical, o que criaria concorrncia entre diferentes sindicatos da mesma categoria, valorizaria a afiliao e tornaria a organizao sindical mais responsvel perante sua clientela. Por fim, para evitar que toda negociao acabe na Justia do Trabalho e impea a negociao coletiva, importante tirar o poder da Justia do Trabalho de dirimir conflitos entre as partes. Os conflitos devem ser resolvidos por meio de negociaes entre sindicatos e empresas, cabendo justia trabalhista apenas desfazer dvidas quanto ao cumprimento dos contratos de trabalho. Dito de outra forma, fundamental retirar o poder normativo da Justia do Trabalho e eliminar a possibilidade de que uma das partes recorra a ela unilateralmente em casos de conflito. Em seu lugar, deveriam ser criados sistemas de mediao e arbitragem, tanto pblicos quanto privados, a fim de facilitar a resoluo das questes surgidas entre empregadores, trabalhadores e sindicatos. A carga tributria no Brasil igual de pases com renda por habitante muito maior que a sua, como os Estados Unidos, e bastante superior de pases com o mesmo nvel de desenvolvimento. Alm disso, a estrutura tributria brasileira ineficiente e pouco progressiva no que diz respeito distribuio de renda.
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O incentivo informalidade uma das conseqncias mais importantes da forma como a tributao est estruturada no Brasil. Os tributos sobre a folha salarial, por exemplo, perfazem 15% da arrecadao (R$ 60 bilhes). Esse nmero demonstra o peso desses tributos e explica em parte as vantagens atribudas sonegao tanto pelos empregadores quanto pelos empregados. verdade que se pode imaginar que um aumento da fiscalizao diminuiria a sonegao e incrementaria a arrecadao, porm nas relaes trabalhistas muitas vezes as duas partes, empregador e empregado, compartilham a percepo de que a sonegao lhes vantajosa. Uma das maneiras possveis de diminuir as distores causadas em relao aos incentivos formalizao e poupana substituir progressivamente os impostos indiretos sobre bens, servios e trabalho (ICMS, IPI, ISS, COFINS etc.) por um imposto sobre o valor adicionado (IVA), sendo preservada a cobrana do imposto de renda. importante frisar que propostas como essa pretendem substituir a forma de cobrana, e no reduzir o valor atualmente arrecadado pela tributao. Mesmo assim, pode-se argumentar que um imposto sobre o valor adicionado, ao incidir sobre o consumo, no favorece a progressividade da tributao, uma vez que as pessoas mais pobres gastam, proporcionalmente, parcelas maiores de sua renda no que consomem. A preservao e mesmo o aumento da progressividade tributria, contudo, podem ser obtidos por meio tanto de um sistema de crditos fiscais para os mais pobres quanto de uma realocao dos atuais gastos do governo com os mais ricos para os mais pobres. No momento, h incerteza sobre a alquota necessria para que um imposto sobre valor agregado no leve a uma perda de receita. Uma das estimativas j feitas (Siqueira 2002) indica que, para eliminar os tributos indiretos, a alquota uniforme de IVA deve ser de aproximadamente 26%. Essa alquota aumentaria com a desonerao da contribuio previdenciria ou com a iseno de algumas categorias de bens e servios, como aluguis. A recente proposta de transformao do PIS em um imposto sobre o valor adicionado gerar maior previsibilidade sobre a ocorrncia ou no de mudanas na receita tributria. No h, contudo, necessidade de esperar os resultados dessa modificao para iniciar o processo de alterao da estrutura tributria brasileira, uma vez que a substituio dos impostos indiretos por impostos sobre o valor agregado deve ser feita de forma progressiva, permitindo eventuais ajustes marginais e retirando os incentivos informalidade hoje existentes, que reduzem a eficincia produtiva de diversos setores econmicos. De fato, como indica um recente relatrio da McKinsey (2002), o setor formal duas vezes mais produtivo que o informal. A baixa produtividade da economia informal explicada tanto pelo seu no-acesso ao mercado de crdito quanto pela baixa escala de sua produo. A baixa escala decorre, em parte, da prpria informalidade, uma vez que firmas maiores tm maiores probabilidades de serem fiscalizadas por terem se tornado mais visveis para as
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autoridades tributrias. Alm disso, a prpria ineficincia causada pela informalidade impede que as firmas menores cresam e ganhem escala, realimentando o processo de ineficinciainformalidade. Um importante incentivo para a reduo da informalidade pode ser obtido por meio de polticas dirigidas aos trabalhadores com menores salrios. Poder-se-ia, por exemplo, isentlos da contribuio previdenciria, que hoje de 8%. A iseno para todos os trabalhadores da contribuio de 8% sobre o primeiro salrio mnimo ganho totalizaria menos de R$ 5,3 bilhes, que corresponderiam a uma taxa adicional de IVA de cerca de 1%, desde que no houvesse qualquer iseno a produtos especficos. Esse nmero, alis, poderia ser menor em caso de no-benefcio para os trabalhadores de maior renda. O aumento da formalizao leva tambm melhora da qualidade dos empregos. Relaes formais tendem a ser mais estveis, permitindo a reduo da rotatividade da mo-de-obra, sobretudo em decorrncia da reduo dos incentivos distorcivos hoje existentes. Relaes estveis permitem s firmas o investimento em capital humano especfico e o conseqente aumento de sua produtividade. Esse ponto particularmente importante, pois, aps mais de um sculo de pouca ateno ao sistema educacional, o Estado brasileiro, na dcada passada, comeou a aumentar a educao de seus jovens, sobretudo os mais pobres. Com isso, a oferta de trabalhadores educados tem se aproximado daquela de pases com nvel de renda semelhante ao brasileiro. Para realizar seu potencial, as novas levas de trabalhadores precisam encontrar uma oferta de empregos que aproveite sua educao, isto , precisam trabalhar para firmas que utilizem novos formatos de produo e dem a seus funcionrios treinamento que permita elevar sua produtividade. Nas ltimas dcadas, foram criados muitos empregos no setor informal, caracterizados por baixos salrios, processos de produo distantes da fronteira tecnolgica e alta rotatividade. Se essa tendncia no for revertida, haver muitos jovens educados e poucas perspectivas de trabalho adequadas sua formao. A informalidade tambm pode gerar custos sociais adicionais em razo de seu possvel impacto sobre o nvel de criminalidade, sobretudo no que se refere aos direitos de propriedade, aos direitos autorais e ao comrcio de bens adquiridos ou produzidos ilegalmente, incluindo-se aqui a aquisio de bens roubados ou produzidos sem autorizao legal, como no caso da indstria fonogrfica. O Brasil dispe de uma classe empresarial dotada de esprito empreendedor, entretanto o alto custo da formalizao leva boa parte desse talento para a informalidade. H necessidade, portanto, de polticas que no incentivem as vantagens que a informalidade usufrui em comparao com o setor formal. preciso, em particular, diminuir o custo de abrir firmas formais. Alm disso, como frao considervel das novas firmas no sobrevive ao seu primeiro ano de vida, importante diminuir tambm o custo de fech-las. No caso da cidade do Rio de Janeiro, por exemplo, o prazo normal hoje de trinta a 45 dias para abri-las, e de aproximadamente seis meses para fech-las.
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Assim, as principais sugestes para reforma tributria so estas: a) substituir progressivamente os impostos indiretos por um imposto de valor agregado. b) no curto prazo, substituir tambm a contribuio previdenciria do trabalhador para o primeiro salrio mnimo por um imposto sobre valor agregado, permitindo no s um incremento real da renda, como tambm um aumento do emprego formal para os trabalhadores de baixa renda. c) no longo prazo, estender essa substituio a todas as contribuies dos trabalhadores e folha salarial, reduzindo os incentivos informalidade. O imposto sobre valor agregado poderia ento ter tarifas diferentes, a fim de reduzir a carga tributria dos grupos de baixa renda. d) criar um sistema de crdito por contribuio fiscal para os trabalhadores de baixa renda formais. Esse sistema de crdito no s induz formalizao, como tambm permite maior progressividade do sistema tributrio (Siqueira 2002). e) diminuir os custos e o tempo de abrir e fechar firmas. E para o mercado de trabalho: a) deslocar a negociao da Justia do Trabalho para as empresas e os sindicatos de trabalhadores. b) retirar o poder da Justia do Trabalho de dirimir conflitos entre as partes, a quem caberia apenas dirimir dvidas quanto ao cumprimento dos contratos de trabalho. Para a resoluo de conflitos seriam criados sistemas de mediao e arbitragem, pblica e privada, para facilitar a resoluo de conflitos.
2 Integrao com comrcio mundial e poltica industrial

O Brasil um pas com muito pouca abertura para o resto do mundo. Exporta e importa a metade do que um pas com renda nacional semelhante sua deveria. O volume de comrcio do Brasil de um tero do Chile e do Mxico e menos de um quarto da Coria. Alm disso, o volume de comrcio do Brasil relativamente estvel nas ltimas dcadas, ao passo que esses pases verificaram um notvel aumento do seu volume de comrcio (Grfico 8). Obviamente, a baixa taxa de comrcio do Brasil decorre parcialmente do protecionismo das economias avanadas em relao a produtos nos quais o pas tem vantagens comparativas claras, mas tambm de polticas de substituio de importaes adotadas na segunda metade do sculo XX. Ao menos desde os anos 1950, a economia brasileira tem atravessado crises recorrentes no balano de pagamentos que motivaram a adoo de polticas de restrio s importaes, entre elas elevao de tarifas, restries quantitativas a bens especficos e taxas mltiplas de cmbio. Foram tambm implementadas polticas de incentivo produo
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Grfico 8 Volume de comrcio como frao da renda nacional (em paridade do poder de compra)
80 60 40 20 0 1950 1960 Brasil 1970 1980 Chile 1990 Mxico 2000
100 80 60 40 20 0 1950
1960 Brasil
1970 USA
1980 Italia
1990
2000
Coria
Fonte: Heston, Summers e Aten (2001).
domstica, sobretudo oferta de crdito pblico e de insumos bsicos e infra-estrutura a taxas de juros e preos subsidiados. verdade que a adoo da poltica de substituio de importaes encontra suporte terico na literatura sobre indstria nascente e vantagens comparativas dinmicas. Indstrias novas em pases em desenvolvimento podem ter custos mdios de produo superiores ao de firmas j em funcionamento em outros pases. Esses custos maiores podem decorrer tanto de falhas no mercado de crdito quanto de restries de escala em decorrncia do estgio de desenvolvimento do pas ou de distores na apropriao dos benefcios sociais gerados pelas novas indstrias.1 Nesses casos, o apoio pblico pode ser essencial ao desenvolvimento da indstria, com influncia positiva sobre a taxa de crescimento econmico.
Diversas possibilidades tericas de falhas de mercado que justifiquem polticas industriais especficas no tm, no entanto, encontrado suporte nas evidncias empricas. Ver, por exemplo, Glaser, Kallal, Scheinkman & Sheifer (1992). Alm disso, mudanas ocorridas nas ltimas dcadas, como a diminuio dos custos de transporte e alteraes na escala tima das firmas, parecem ter reduzido a importncia dessas falhas de mercado. Ver tambm Rauch (1993).
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As polticas de substituio de importaes, no entanto, no esto isentas de custos sociais. Em primeiro lugar, a escassez de recursos implica que o financiamento de certos setores reduz a disponibilidade de recursos para outras atividades, seja no financiamento, seja no provimento de bens e servios pblicos ou transferncias de renda para grupos especficos. Em segundo, a adoo de polticas de proteo por meio de tarifas, cotas ou taxas mltiplas de cmbio implica, ao menos no curto prazo, o aumento dos preos domsticos dos setores beneficiados, causando a diminuio da renda real dos consumidores. No caso de setores intermedirios, a adoo de proteo tarifria negativa para os setores posteriores da cadeia produtiva. De fato, os ltimos setores tm de comprar os insumos produzidos pelos setores protegidos, via de regra mais caros ou menos eficientes que os disponveis no mercado externo, afetando suas vantagens comparativas dinmicas. Os setores que utilizam insumos protegidos podem, portanto, perder eficincia e competitividade, tal como ocorrido no caso dos incentivos indstria de informtica no Brasil. Em contrapartida, a experincia brasileira recente ilustra como o acesso a bens de capital e equipamentos mais eficientes produzidos externamente pode ter influncia positiva na produtividade da indstria. Um exame do comportamento de 1.700 firmas brasileiras no perodo 1988-1999 demonstrou que a reduo das tarifas de importao de insumos mais eficientes foi a principal responsvel pelo aumento da produtividade dessas firmas (Lisboa, MenezesFilho & Schoor 2002).2 A adoo de polticas de substituio de importaes requer a verificao da existncia de falhas mercado que inviabilizem a implantao da indstria no curto prazo. Alm disso, devese garantir que, implementadas as polticas, a indstria se torne competitiva e possa se desenvolver sem medidas protecionistas adicionais e permanentes. necessrio, portanto, verificar que as polticas de substituio especficas tenham justificativa e garantam a viabilidade da indstria no longo prazo, impedindo a transferncia de recursos pblicos para setores especficos sem a ocorrncia de benefcios sociais. O tamanho do dficit comercial de um setor particular de forma alguma um critrio adequado para a adoo de polticas industriais. Os recursos pblicos necessrios a cada poltica especfica devem, portanto, ser comparados com outras destinaes possveis. Dito de outro modo, preciso avaliar se os possveis benefcios derivados das polticas de substituio adotadas compensam os recursos pblicos utilizados e a perda de renda real dos consumidores, em funo da elevao dos preos da produo domstica.
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Outro estudo recente (Gonzaga, Menezes-Filho & Terra 2002) mostra que a liberalizao comercial beneficiou os trabalhadores no qualificados. Essa diminuio da remunerao relativa do trabalho qualificado teve efeito positivo para a diminuio da desigualdade no pas. Em outras palavras, a redistribuio de renda entre fatores provocada pela abertura comercial contribuiu para que, ao longo da dcada de 1990, as altas taxas de desigualdade de renda, dado o baixo crescimento do produto, no aumentassem ainda mais.
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Alm disso, as justificativas microeconmicas para a adoo eventual de polticas de substituio de importao no devem ser confundidas com o argumento macroeconmico de ajuste do dficit em conta corrente. O dficit em conta corrente a contrapartida da diferena entre absoro e produo domsticas. Em particular, aumentos na produtividade setorial podem alterar o saldo comercial de setores econmicos especficos. O dficit em contas correntes, entretanto, permanece inalterado caso no ocorram alteraes nos agregados macroeconmicos, sobretudo em um regime de taxa de cmbio flutuante. Como esperado, as atuais dificuldades do balano de pagamentos brasileiro alimentam crticas dos que consideram excessivo o processo de abertura vivido pelo Brasil durante a dcada de 1990. Esses crticos, contudo, parecem ignorar a pequena participao das exportaes e das importaes na economia brasileira. Na realidade, o Brasil precisa de polticas que aumentem sua participao no comrcio internacional, o que lhe permitiria explorar suas vantagens comparativas e economias de escala e aumentar o fluxo de novas tecnologias. Nas economias modernas, a tecnologia flui principalmente por meio de exportaes e importaes. No que se refere s exportaes, uma firma muitas vezes aprende com seu importador novas tcnicas ou padres de produo. Nas importaes, por sua vez, no raro novas tecnologias migram em novos equipamentos ou bens de capital. Um aspecto importante da poltica pblica o incentivo cincia e tecnologia. Uma economia com slida base nessas reas gera empregos que aproveitam a educao do trabalhador, assim como trabalhadores educados esperam se beneficiar do treinamento interno s prprias firmas, feito apenas quando estas acreditam que as relaes de trabalho sero duradouras. A estrutura de pesquisa e tecnologia, portanto, afeta a produtividade e as futuras vantagens comparativas. A indstria de software nos Estados Unidos, por exemplo, beneficiouse do apoio pesquisa nas universidades e laboratrios nacionais e do subsdio construo das primeiras redes de internet. No Brasil, a EMBRAPA desenvolve inovaes que aumentam a produtividade da agricultura. Como o apoio produo de cincia e tecnologia nas universidades leva formao de um corpo tcnico e cientfico essencial para a adoo de novas tecnologias na indstria, justificam-se polticas de apoio em funo no s do comrcio, como tambm, e principalmente, da necessidade de aumentar a produtividade. Ademais, polticas que aumentem simultaneamente importaes e exportaes reduzem a dependncia em relao aos fluxos de capital externos. Maior participao do comrcio exterior na renda nacional permite maiores ajustes das contas correntes com menor depreciao do cmbio real, tal como demonstrado pelas experincias recentes do Mxico e de vrios pases do Sudeste asitico. Uma poltica de comrcio e de apoio a indstria bem-sucedida ter como conseqncia o aumento da produtividade e tambm das exportaes e importaes. Deve, portanto, englobar:
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a) o favorecimento de polticas que levem a um aumento do volume de exportaes e importaes. b) um processo de negociao que no privilegie nenhum bloco econmico e leve a concesses reais das economias mais avanadas. Nessas negociaes, preciso levar em conta que os interesses dos grupos econmicos em outros pases, assim como no Brasil, no so homogneos. Enquanto os produtores de automveis nos Estados Unidos esto interessados na baixa das tarifas sobre o ao, os produtores dessa matria-prima querem o oposto. c) a reviso de tarifas de importao com vistas a avaliar sua influncia nos custos de produo. d) uma poltica de cincia e tecnologia que defina reas de prioridade em funo de nosso potencial cientfico e sua importncia na economia e na sociedade. Uma vez escolhida as reas de prioridade, os fundos devem ser atribudos de forma competitiva a centros de excelncia e utilizar critrios de mrito cientifico. Alm disso, importante buscar complementaridade entre pesquisa cientfica e ensino nas universidades, assim como facilitar os fluxos do conhecimento entre os centros de pesquisa e a indstria. e) uma reforma tributria que de fato permita a iseno de impostos indiretos nos produtos exportados. f) uma organizao de estratgias de exportao que considere as definies de padres de metrologia e qualidade. H, hoje, disperso das polticas relacionadas s exportaes em diversos rgos governamentais, sem efetiva coordenao das polticas e dos instrumentos utilizados.
3 Polticas de expanso do crdito

Entender as razes para o baixo volume de crdito e para as elevadas taxas de juros cobradas no Brasil um dos desafios para a retomada e para a ampliao das taxas de investimento e, portanto, para o crescimento sustentvel de longo prazo.
a) assimetria de informaes e spreads bancrios

Uma das principais dificuldades da atividade bancria a identificao do risco de inadimplncia associado aos tomadores de recursos. Contratos de dvida podem no ser honrados, seja porque os tomadores foram afetados por razes inesperadas, seja porque investiram em atividades arriscadas ou utilizaram mal os recursos recebidos. Os bancos possuem informaes parciais sobre as caractersticas dos tomadores de emprstimos e so capazes de distinguir apenas imperfeitamente os bons dos maus pagadores. Por isso, as taxas de juros cobradas incluem um valor adicional, denominado prmio de risco, que procura considerar as chances de determinado grupo de tomadores no honrar suas dvidas.
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Tipicamente, a taxa de juros cobrada para um emprstimo depende das oportunidades de investimento disponveis ao investidor e do risco de que o devedor honre sua dvida no prazo pactuado. O spread bancrio, portanto, a diferena entre a taxa de juros paga ao poupador e aquela cobrada do tomador, constituindo-se na remunerao do servio de intermediao. Quanto menor o risco de no pagamento dos crditos inferido, menor o prmio cobrado na taxa de juros. Garantias crveis e de rpida execuo em caso de inadimplncia diminuem o prmio de risco, que tende a se aproximar do prmio cobrado do governo federal. Quanto mais incerta ou longa for a execuo da garantia, maior ser o prmio de risco cobrado. No caso do mercado imobilirio americano, por exemplo, no qual h rpida retomada do imvel hipotecado em caso de no pagamento por trs meses, a diferena entre a taxa de juros paga pelo governo federal americano e a paga por um tomador de emprstimo est em torno de dois pontos percentuais em emprstimos de longo prazo. A existncia de garantias rapidamente executveis depende, no entanto, do desenho jurdico em vigor. No caso do sistema imobilirio brasileiro, at bem pouco tempo havia diversas restries legais retomada do imvel em caso de no pagamento das dvidas, ocasionando a manuteno das altas taxas de juros cobradas. Recentemente, foi introduzida no Brasil a alienao fiduciria para imveis, o que pode vir a reduzir a taxa de juros para hipotecas, porm essa nova modalidade de crdito ainda no foi testada juridicamente.
b) influncia da inadimplncia e prazos de emprstimo no spread bancrio

Como vimos, existem em princpio diversas razes para que o spread bancrio seja distinto nas vrias modalidades de crdito e mesmo entre agentes tomadores de emprstimos para a mesma atividade. Emprstimos vinculados a garantias de execuo mais fcil esto presumivelmente associados a spreads bancrios menores. A estrutura fiscal brasileira leva a um comportamento peculiar do spread bancrio. Alguns custos fiscais, como a CPMF, incidem sobre o montante da operao realizada, e no sobre o valor do servio gerado, tendo conseqncias importantes sobre o spread bancrio que depende dos prazos do crdito concedido ou obtido. A incidncia de taxao sobre operaes financeiras tem, portanto, efeitos importantes sobre o spread bancrio. Quanto menor for o prazo da operao financeira, mantidas as demais condies, maior ser o spread, ou seja, maior ser a diferena entre a taxa de juros de captao de recursos e a taxa de juros de emprstimo. Boa parte desse spread utilizada para pagar a cunha fiscal que depende do montante da operao, e no da renda gerada. Como operaes mais curtas geram menos renda para montantes semelhantes, a cunha fiscal em relao renda gerada aumenta. A Tabela 11 simula o impacto do prazo do emprstimo e da taxa de inadimplncia sobre o spread bancrio, a partir de uma planilha de custo de operaes de crdito para um banco tpico, segundo a legislao existente em dezembro de 2000 no que se refere s obrigaes
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fiscais e ao recolhimento de compulsrios por parte dos bancos. Para simplificar a anlise, supomos que a taxa de lucro da atividade bancria seja igual a zero. Todo o spread existente, portanto, deve-se apenas ao provimento para inadimplncia, cunha fiscal e aos demais custos de intermediao financeira.
Tabela 11 Simulao do spread bancrio
Inadimplncia 1% 5% 10% semanal 97% 540% 1160% quinzenal 60% 330% 710% mensal 30% 140% 292%
Em um emprstimo mensal, o tomador paga um spread de 30% caso a taxa de inadimplncia seja de 1% dos emprstimos concedidos. Nos emprstimos semanais, essa diferena sobe para quase 100%. Para taxa de inadimplncia de 5%, os valores chegam a 140% no caso de emprstimos mensais, e a 540% nos semanais. Ao analisar os determinantes do spread bancrio no Brasil, deve-se incorporar, assim, no apenas o risco de inadimplncia, como tambm o prazo mdio do emprstimo concedido. Como indica a simulao feita pela Tabela 11, emprstimos com mesmo risco de inadimplncia e prazos menores esto tipicamente associados a spreads significativamente maiores.
c) a influncia do sistema legal no spread bancrio

A inadimplncia motivada tanto pela incapacidade de pagamento, resultante do insucesso do investimento e de movimentos desfavorveis na economia, quanto, em alguns casos, pela falta de disposio do devedor em pagar. Nesses casos, o oportunismo do devedor advm parcialmente dos incentivos fornecidos pelo sistema jurdico brasileiro ao no-pagamento (ordenamento jurdico e Poder Judicirio). A morosidade da Justia o mais evidente desses incentivos. No Brasil, uma ao de reconhecimento de dvida leva de cinco a sete anos, e uma ao de execuo chega a se prolongar por outros tantos. Esse tempo demasiado tem os seguintes efeitos sobre a relao entre credores e devedores: a) os devedores no vem a cobrana judicial como uma forma crvel de recuperao do crdito, incentivando-os a recusar qualquer tipo de negociao extrajudicial. b) os devedores usam a Justia como forma de postergar seus pagamentos e no para fazer valer seus direitos (ver Tabela 12). c) durante o prolongado processo judicial de cobrana, a garantia, que permanece sob a posse do devedor, tem seu valor depreciado.
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Tabela 12
Perguntou-se aos magistrados: Afirma-se que muitas pessoas, empresas e grupos de interesse recorrem Justia no para reclamar seus direitos, mas para explorar a morosidade do Judicirio. Na sua opinio, em que tipos de causa essa prtica mais freqente?.
reas Tributria Operaes de crdito Trabalhista Comercial/Economia em geral Inquilinato Direitos do consumidor Meio-ambiente Propriedade intelectual Muito Algo Pouco Nunca ou freqente freqente freqente quase nunca 45,4 32,7 25,4 24,8 20,2 8,6 8,1 8,1 25,7 27,5 18,6 34,5 30,8 17,5 17,9 17,5 8,7 13,8 20,0 16,5 22,4 33,5 29,8 29,3 1,8 3,8 18,8 3,1 8,0 21,3 20,0 9,2 No sabe 12,5 15,9 12,0 14,2 11,7 13,4 17,9 27,8 No respondeu 5,9 6,3 5,3 6,9 6,9 5,7 6,2 8,1
Fonte: Pinheiro (2001)
H diversos aspectos do sistema jurdico e legal que contribuem para a morosidade da cobrana judicial, entre os quais destacam-se a necessidade de mover aes distintas para o reconhecimento do dbito e para sua execuo, e a admisso, pelo Cdigo de Processo Civil, de recursos legais que, na prtica, servem para procrastinar a concluso do processo. A politizao do judicirio e a divergncia de interpretao entre os magistrados a respeito de alguns aspectos da lei, entre os quais a legalidade da utilizao de taxas de juros compostas (anatocismo) so outros fatores relevantes que impedem a expanso do mercado de crdito no Brasil. Esse ltimo ponto crucial porque a taxa de juros composta utilizada na remunerao dos poupadores tanto na caderneta de poupana quanto nos fundos de investimento, entre outros. Remunerao com base em taxa de juros simples implica que aplicaes de longo prazo tero remuneraes menores que aplicaes de curto prazo, favorecendo essas ltimas em detrimento do alongamento dos prazos de aplicao. O exemplo a seguir ilustra esse ponto. Suponhamos que a taxa de juros por um ano seja de 10% e que um poupador resolva aplicar R$ 100,00 durante um ano, recebendo ao fim desse perodo R$ 110,00. Caso resolva reaplicar esses recursos por mais um ano, ao fim desse segundo ano, receber R$ 121,00. Ao
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aplicar por um ano e reaplicar o total pelo mesmo perodo de tempo, obtm R$ 21,00 de juros, o que significa uma taxa de juros de 21% por dois anos. Se a remunerao do emprstimo por dois anos fosse calculada com base em uma taxa de juros simples (10%+10%=20%), o mesmo poupador receberia um real a menos de juros. Provavelmente, o poupador preferir uma aplicao de apenas um ano, ao fim da qual poder reaplicar os recursos. Dessa forma, o aplicador dificilmente investir por prazos longos, ocorrendo o mesmo com as instituies financeiras. A proibio de cobrana de juros compostos tem como conseqncia, portanto, a reduo dos emprstimos para operaes de longo prazo. Evidncias recentes levam a crer que a qualidade do Poder Judicirio to importante quanto a renda per capita na determinao da razo volume de crdito/PIB entre os estados brasileiros. Estados com judicirio mais eficiente tm maior volume de operaes de crdito a taxa de juros menores (Pinheiro 2002). A politizao da Justia, ao contrrio, manifesta-se muitas vezes na tendncia de alguns magistrados em proteger grupos considerados a parte mais fraca nas disputas levadas aos tribunais, de tal modo que, levados a optar entre o respeito aos contratos, independentemente de sua repercusso social, e sentenas que, violando os contratos, buscam justia social, escolhem a segunda alternativa. Pesquisa realizada por Pinheiro (2001) mostrou que 73% dos juzes escolheriam a segunda alternativa. A dificuldade em executar as garantias e a impossibilidade de prosseguir a ao de execuo do principal concomitantemente discusso sobre a taxa de juros utilizada contribuem para a elevao do spread praticado no mercado de crdito. importante enfatizar que isso atinge de maneira indistinta os credores, independentemente de seu histrico e do risco que apresentam, denotando que aqueles que emprestam tm dificuldade em selecionar os devedores menos arriscados e lhes oferecer contratos mais vantajosos (taxas de juros menores e prazos maiores). Por fim, deve-se lembrar a necessidade de reformular a lei de falncia. Em primeiro lugar, a incerteza sobre o passivo trabalhista e fiscal das firmas leva dvida por parte dos credores sobre a possibilidade de reaver seus crditos em casos de no pagamento. Mais agilidade nas cobranas fiscais e trabalhistas podem reduzir essa incerteza. Em segundo, o prazo usualmente longo do processo de falncia implica, na melhor das hipteses, o recebimento dos crditos concedidos em valores depreciados. Em terceiro, o no-controle dos ativos de firmas em processo de concordata pelos credores aumenta a possibilidade de risco moral. Firmas em dificuldades financeiras, sobretudo durante processos de concordata, podem utilizar prticas predatrias de concorrncia, criando dificuldades financeiras para seus concorrentes.
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d) Instabilidade macroeconmica
Apesar da estabilidade da taxa de inflao nos ltimos anos, diversas variveis macroeconmicas ainda apresentam grande volatilidade, como a taxa de cmbio e as taxas de juros de mdio e longo prazos. O Grfico 9 a seguir apresenta a flutuao dos juros longos sobre os curtos nos ltimos trs anos. Note-se que esse prmio oscila, em menos de um ano, entre 8% e 1% ao ano.
Grfico 9 Prmios dos juros longos sobre os curtos
10 8 6 4 2 0 -2
1999

Sw ap 360-SELIC

2000
2001
2002
Fonte: Pastore e Pinotti (2002).
Como mostram Pastore e Pinotti (2002), essa oscilao do prmio ocorre mesmo em ttulos sem risco cambial, refletindo o risco de crdito no Brasil. A instabilidade das taxas de cmbio e juros aumenta a incerteza sobre a deciso de investir e reduz a demanda por crdito, sobretudo de longo prazo. Dessa forma, um aspecto importante da poltica econmica em relao ao crdito buscar mecanismos que reduzam a volatilidade dessas taxas, procurando estender a conquista da estabilidade s demais variveis macroeconmicas. Considerando os pontos analisados, sugerimos: a) incentivar os esforos de aperfeioamento das centrais de informao de crdito, tais como Serasa e Central de Risco do Banco Central, permitindo que os tomadores de emprstimos sejam distingidos por seus histricos positivo e negativo. b) agilizar a cobrana de passivos trabalhista e fiscal, a fim de reduzir a incerteza sobre o valor das firmas. c) implementar uma reforma da Lei de Falncias e Concordatas que, nessas situaes, permita o controle das firmas pelos credores e evite a adoo de prticas predatrias. d)forar o Superior Tribunal Federal a estabelecer jurisprudncia quanto legalidade do anatocismo e da utilizao da alienao fiduciria para bens imveis. e) reformar o Cdigo de Processo Civil, de forma que a execuo do principal seja desvinculada de questes sobre o clculo e a aplicao dos juros, e que o julgamento das operaes com garantia tenha prioridade. Alm disso, as aes de reconhecimento de dvida e de execuo devem ser unificadas no mesmo procedimento jurdico, e os processos iniciados revelia, ter sua continuidade garantida do ponto em que estiverem nos casos de comparecimento da outra parte.
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4 Polticas macroeconmicas, taxa de juros real e risco-Brasil

Se existe uma relao entre as polticas macroeconmicas e o crescimento de longo prazo que pode ser inferido do comportamento da economia brasileira nas ltimas duas dcadas, ela decorre da volatilidade das principais variveis agregadas sobretudo taxa de inflao, taxa de cmbio e taxa de juros e do reduzido crescimento da renda por habitante. A volatilidade observada dessas variveis aumenta a incerteza sobre o comportamento futuro de variveis essenciais s decises de investimento e reduz a propenso a investimentos de longo prazo. Dessa forma, a estabilidade uma conquista importante para a retomada do crescimento econmico. Esta seo discute o comportamento da poltica monetria nos ltimos anos e sua relao com o risco-Brasil e com os indicadores fiscais do governo brasileiro. A taxa de juros paga pelo Estado, que historicamente cumpre seus compromissos de dvida, a menor taxa de juros do mercado, pois seu risco de crdito e, portanto, o prmio de risco cobrado so os mais baixos da economia. De forma sinttica, o governo federal recebe receitas como se fosse scio de todas as atividades econmicas da sociedade. Mesmo que todas as atividades apresentem flutuaes em suas receitas, essas flutuaes no esto inteiramente correlacionadas, permitindo a maior estabilidade dos recursos pblicos. No caso brasileiro, entretanto, a taxa de juros paga pelo governo federal no apenas elevada em relao quela paga pela maioria dos governos federais, como tambm eventualmente superior cobrada de alguns agentes privados. Em parte, a elevada taxa de juros dos ttulos da dvida pblica reflete a incerteza dos poupadores a respeito da capacidade do governo federal em honrar suas dvidas nos prazos pactuados. Essa incerteza decorre do histrico do governo federal, que nas ltimas duas dcadas tanto prorrogou unilateralmente o prazo de pagamento dos ttulos pblicos (Plano Collor) quanto suspendeu temporariamente o pagamento de parte da dvida (moratria externa no Governo Jos Sarney) e fixou a taxa de correo monetria em cerca de metade da inflao observada (Governo Figueiredo). A taxa real de juros depende dos regimes cambial e monetrio. No regime de cmbio fixo, ela absorve todos os choques externos, tendendo a ser significativamente maior que no regime de cmbio flexvel. Nesse sentido, a adeso ao cmbio flutuante seria a grande responsvel pela queda dos juros reais a partir de 1999. A liberdade cambial, no entanto, requer nova ncora que estabilize os preos, a qual s pode ser obtida por um Banco Central que tenha como principal objetivo a estabilidade econmica. H, segundo vrias opinies, interao entre a taxa real de juros e o risco-pas. O reconhecimento de que juros reais mais elevados condicionam o crescimento da relao dvida/ PIB e impem um esforo maior sobre a poltica fiscal conduz proposio de que o riscopas se eleva sempre que o Banco Central eleva a taxa de juros. Dessa forma, o excesso de conservadorismo da autoridade monetria o levaria a praticar juros reais desnecessariamente elevados, expandindo a relao dvida/PIB e favorecendo o crescimento do risco-pas.
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No entanto, como mostram Pastore e Pinotti (2002), no h qualquer evidncia emprica de que a taxa SELIC, nominal ou real, cause aumento do risco-Brasil, e, portanto, de que o risco-Brasil seja causado por polticas monetrias excessivamente conservadoras. O elevado nvel do risco-Brasil se deve antes fragilidade do ajuste fiscal e a um triste histrico de polticas fiscais expansionistas e de descumprimento de contratos. A curta experincia das restries legais indisciplina fiscal (Lei de Responsabilidade Fiscal) pesa contra a reputao da poltica econmica atualmente em implantao. O crescimento da credibilidade obtida com uma poltica fiscal responsvel, que garanta a solvncia do governo e se fundamente em regras e procedimentos institucionais o fator que, em ltima anlise, pode levar queda permanente da taxa de juros e do risco-pas. A taxa de juros relevante para o crescimento econmico a taxa de juros de longo prazo. Como a flutuao da taxa de juros (longa) depende das variaes do risco-pas, preciso analisar o que explica essas variaes (Pastore & Pinotti 2002). Ao longo do tempo, ele se altera em razo de choques externos, porm um pas, por ter fundamentos econmicos piores, pode, em determinado momento, sofrer efeitos mais fortes. O Mxico, por exemplo, sofreu menos, ou mesmo passou ao largo da crise argentina, em razo da melhora de seus fundamentos domsticos. Chegamos, assim, reao do Banco Central. Quando as autoridades monetrias esto diante de um pas com fundamentos ainda frgeis e h choque externo, os poupadores exigem um prmio de risco. Quando isso ocorre, o Banco Central tem como nica alternativa elevar a taxa SELIC para evitar que a expanso monetria resultante do diferencial entre as taxas de juros de curto e longo prazo conduza inflao aberta. Em outras palavras, as relaes de causalidade que podem ser lgica e empiricamente estabelecidas so estas: a) os riscos tm sido autonomamente causados pelos choques externos, dado que a qualidade da poltica econmica domstica no se alterou; b) a elevao dos riscos percebidos conduz ao crescimento das taxas de juros formadas livremente no mercado (swaps e taxas dos ttulos brasileiros no exterior); c) a taxa SELIC tem de se ajustar e, em geral, o faz com intensidade menor que a dos choques e das correspondentes alteraes das taxas de juros livremente formadas no mercado. No caso brasileiro recente, choques externos tm sua influncia desnecessariamente amplificada pela composio da dvida pblica, cuja parcela significativa est indexada s flutuaes do cmbio. Nesse sentido, a atual poltica monetria brasileira foi conservadora em consonncia com a situao fiscal do pas, a composio da dvida pblica, os choques externos e a percepo dos investidores sobre os fundamentos econmicos da economia. Consideradas a atual relao dvida/PIB e a taxa de juros real da dvida pblica, o quadro macroeconmico do pas ainda bastante instvel. Os nveis factveis de supervit fiscal para os prximos anos no parecem suficientes para evitar que a ocorrncia de um novo choque externo ou interno aumente ainda mais a relao dvida pblica/PIB, podendo resultar em uma trajetria explosiva.
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Simulaes indicam que caso a taxa de juros real passe para 11% em 2003, e para 8% no ano seguinte, permanecendo nesse patamar at 2006, a relao dvida/PIB, mesmo que a economia retome sua taxa de crescimento para 3,5% ao ano a partir de 2003, cair apenas cerca de trs pontos percentuais ao fim desse perodo. Dessa forma, qualquer choque externo que force momentaneamente uma elevao da taxa de juros ou leve a uma desvalorizao cambial pode resultar em novo aumento significativo da relao dvida/PIB. Em contrapartida, uma reduo do risco-Brasil para oitocentos pontos, cerca do dobro do risco-Mxico, permitiria, mantidos os atuais nveis de supervit primrio, uma rpida reduo da relao dvida/PIB. Precisamente por isso, torna-se importante a realizao de reformas microeconmicas que melhorem as expectativas de crescimento econmico, o que, por sua vez, deve diminuir a incerteza com relao ao futuro da economia brasileira e, conseqentemente, o risco-Brasil. De forma anloga, o aumento da integrao com o comrcio mundial pode reduzir a volatilidade da economia brasileira em face de choques externos, fortalecendo as condies necessrias para a diminuio desses indicadores. As sugestes diretrizes de uma poltica macroeconmica favorvel ao crescimento so as seguintes: a) manuteno do supervit primrio ao menos enquanto no houver reduo substancial e duradoura do risco-Brasil. b) institucionalizao das regras e dos procedimentos da poltica fiscal, a fim de reduzir a incerteza sobre a conduo da poltica macroeconmica e, portanto, o risco-Brasil. c) reduo dos gastos correntes e aumento da poupana pblica, de modo a retomar o investimento estatal, em especial em infra-estrutura bsica. d)manuteno do regime de cmbio flutuante, para que a taxa cambial possa se acomodar no nvel real, produzindo um dficit sustentvel nas contas correntes. e) reduo do passivo mobilirio do governo com correo cambial.
5 Previdncia e gesto do Estado

O gasto do Estado brasileiro tem aumentado continuamente nas ltimas dcadas, chegando hoje a cerca de 38% da renda nacional, bem superior aos gastos dos pases com renda por habitante semelhante brasileira. Alm do custo com a dvida do governo, parte desse aumento est relacionada com a elevao do volume de recursos destinados rea social, visando a corrigir falhas antigas da ao pblica no Brasil. A gesto do Estado no Brasil, entretanto, apresenta ineficincias que reduzem o alcance do gasto pblico. A avaliao das polticas pblicas , em geral, feita por meio da mensurao da oferta de bens e servios providos pelo Estado, mas no em razo de sua influncia no
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bem-estar social. Mensura-se, muitas vezes, a quantidade de bens pblicos produzidos, mas no a melhoria das condies de vida da populao. Essa forma de mensurar a produo de bens e servios pblicos tem como conseqncia a dificuldade de redirecionar os gastos para os programas de maior eficcia social. Alm disso, no h uma anlise sistemtica dos programas, em particular, da proporo de recursos gastos com atividades-meio em relao s atividades-fim da ao pblica. No h mesmo uma sistematizao de critrios de avaliao da gesto das polticas pblicas que permita controle peridico. Deve-se destacar, como ser discutido na seo seguinte, que o volume dos gastos pblicos em polticas sociais no Brasil parece ser suficiente para resolver grande nmero dos problemas associados pobreza. Sua persistncia parece decorrer essencialmente do fato de que boa parte dos recursos no atinge os objetivos estabelecidos. Um dos fatores responsveis pelo aumento do gasto pblico nas ltimas dcadas a Previdncia Social. A Previdncia um importante ativo do pas e sua contribuio para a reduo da pobreza extremamente significativa, diminuindo o nmero de pessoas abaixo da linha de pobreza em mais de 12 pontos percentuais. Em particular, a aposentadoria rural beneficiou mais de seis milhes de pessoas e alterou de maneira significativa a dinmica econmica de inmeras comunidades no interior do pas. Na discusso sobre a tributao e seus efeitos na informalidade, discutimos um modo de financiamento da Previdncia Social que minimiza esses efeitos. Abordaremos agora outras mudanas. A reforma de 1998-2000 reforou o sistema previdencirio, ao criar mecanismos que buscam preservar seu equilbrio financeiro no mdio e longo prazo. Em particular, o mecanismo do fator previdencirio e a introduo de frmulas de clculo que levam em conta um maior nmero de anos de contribuio, a idade e a expectativa de vida no momento da aposentadoria permitem, quando necessrio, ajustes graduais dos benefcios que garantam a preservao do poder de compra de cada aposentadoria outorgada. Um elemento fundamental da discusso corrente o estabelecimento de contas individuais. preciso distinguir as contas individuais da capitalizao da Previdncia. A capitalizao visa a aumentar a poupana interna e a resolver os problemas de redistribuio entre as geraes. As contas individuais, por sua vez, podem melhorar os incentivos por exemplo, incentivos postergao da aposentadoria. Embora as contas individuais tenham a grande vantagem de associar de maneira transparente contribuio e benefcio, importante lembrar que vrios dos incentivos que elas geram podem ser reproduzidos no atual sistema de pay as you go. Dois aspectos devem ser ressaltados na transio para um sistema de contas individuais. O primeiro contbil (esqueleto). O governo j deve a aposentadoria para os que ainda trabalham e o estabelecimento de contas individuais exigiria a emisso de ativos, por exemplo ttulos de longo prazo ou participao nas companhias estatais, que correspondessem sua
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divida implcita. Alm disso, as contribuies dos trabalhadores no poderiam ser utilizadas para pagar os aposentados, pois migrariam para as contas individuais. Em compensao, o governo no adquiriria obrigaes de pagamento para os futuros aposentados. Dessa forma, as contas individuais no criam novos gastos para o governo, apenas explicitam as obrigaes j existentes. As contas individuais, contudo, criam o seguinte problema. Os trabalhadores que contribuem atualmente pagam a aposentadoria dos que j se aposentaram, a fim de, em troca, receber sua aposentadoria no futuro. Sua taxa de retorno ser relativamente baixa, a menos que as atuais hipteses demogrficas e de crescimento de renda se provem muito pessimistas. Com o sistema de contas individuais, essa taxao se torna invivel. Assim, a mudana para o sistema de contas individuais transfere renda para a gerao que contribui no presente, tendo o Estado de, necessariamente, pagar a diferena. O reconhecimento dessa diferena apenas uma parcela dos 6% do PIB ao ano que so freqentemente mencionados como o custo da transio para um regime de contas individuais, sendo o resto um esqueleto. Dado o atual estado de nossas finanas pblicas, porm, no se pode enfrentar nem mesmo essa parcela. Se o sistema em vigor permanecer, por volta de 2020, teremos de escolher entre aumentar a idade de aposentadoria, cortar benefcios, elevar as contribuies ou financiar ainda mais o programa com impostos cobrados de toda a sociedade. A mudana para um plano de capitalizao taxa a sociedade como um todo, o que melhor, porm difcil de ser realizado de imediato em face do atual estado das contas pblicas. O fortalecimento do regime de previdncia do servidor pblico federal (Regime Jurdico nico, RJU), que hoje gera um dficit de quase R$ 30 bilhes por ano (2,5% do PIB), o segundo aspecto a merecer ateno. O dficit gerado anualmente pelo RJU equivale ao volume de transferncias diretas para as camadas mais pobres da populao (Bolsa Escola, Bolsa Alimentao, Aposentadoria Rural etc.). Suas principais razes so a migrao dos antigos contratados do governo permitida pela Constituio de 1988 e o fato de a aposentadoria corresponder ao ltimo salrio. No RJU, o valor mdio por aposentadoria de R$ 2.000,00 por ms, chegando a R$ 6.000,00 no Poder Judicirio. No regime em vigor, na verdade, as aposentadorias so mais altas que o salrio lquido dos ativos, porque, com o incio da aposentadoria, cessa o pagamento das contribuies. H uma emenda no Congresso que permite que essas contribuies continuem a ser cobradas no caso dos salrios mais altos, o que estabeleceria uma verdadeira isonomia entre ativos e inativos. Esse mecanismo vantajoso porque permaneceria em operao mesmo que o nmero de funcionrios estatutrios ativos continue a diminuir, como tem ocorrido nos ltimos oito anos, e ajudaria a diminuir o dficit do regime. Mesmo com essas mudanas, o regime de aposentadoria pblica precisa de reformas mais amplas, que se beneficiem da reforma da Administrao votada pelo Congresso; por exemplo,
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o fato de que apenas carreiras essenciais ao Estado requerero funcionrios estatutrios, passando as demais a ser supridas por empregados pblicos, cujo regime previdencirio ser o do INSS. Uma reforma da Previdncia deve englobar, portanto, as seguintes sugestes: a) a unificao, tanto quanto possvel e sem ferir os direitos adquiridos, dos sistemas previdencirios para os empregados do setor pblico e privado. Numa primeira etapa, por meio da contratao de funcionrios pblicos pelo regime do INSS, exceto os de carreiras essenciais ao Estado. Para estes novos estatutrios, o governo complementaria o sistema unificado com contas individuais capitalizadas. Eventualmente, o sistema seria facultado aos funcionrios ativos antes da reforma. b) a mdio prazo, a transio para um sistema unificado que envolva, ao menos parcialmente, contas individuais e garanta uma renda mnima para os aposentados mais pobres. c) isonomia entre funcionrios pblicos ativos e inativos, garantindo-se, ao menos, que o valor da aposentadoria no ultrapasse o salrio recebido pelo funcionrio em atividade. No que se refere gesto do Estado, as principais sugestes so: a) Reforma administrativa com a criao de critrios de desempenho das polticas pblicas e realizao de avaliaes peridicas dos programas em curso. Deve-se evitar, em particular, a mensurao das polticas pblicas por critrios de oferta adicionada, substituindo-os pela mensurao de seus impactos sociais e econmicos. b) Reviso e uniformizao dos processos de servios na administrao pblica, visando tanto melhora dos servios pblicos quanto reduo das despesas em gastos correntes. c) Diminuio dos gastos correntes a fim de permitir o aumento da poupana pblica, a retomada do investimento do governo, em especial em infra-estrutura bsica, e a melhoria da educao pblica.
6 Diretrizes para o desenho de uma poltica social efetiva

A pobreza em um pas se encontra estreitamente ligada ao volume agregado de recursos disponveis e forma como esses recursos so distribudos. Para que a pobreza seja reduzida de forma significativa, necessrio que o volume de recursos cresa, mas, principalmente, que o grau de desigualdade existente seja reduzido. Enquanto o resultado primordial de uma poltica econmica efetiva deve ser um processo de crescimento vigoroso e sustentado, a principal contribuio de uma poltica social eficaz a reduo da desigualdade. Como se viu, a desigualdade no Brasil permanece essencialmente a mesma h pelo menos trs dcadas. A despeito de sua manuteno, o grau de pobreza recuou, particularmente na segunda metade da dcada de 1990, em razo de trs fatores determinantes: a) crescimento
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econmico, b) expanso dos benefcios da Previdncia e da assistncia social e c) queda nos preos dos alimentos. Nos ltimos anos, ocorreu um fenmeno j observado em dcadas anteriores: a reduo da pobreza sem diminuio da desigualdade. A reduo da desigualdade, um dos principais instrumentos para o combate da pobreza, ainda pouco utilizada. Em outras palavras, a pobreza poderia ter declinado muito mais se uma reduo no grau de desigualdade, ainda que modesta, tivesse sido obtida. Embora o conjunto completo de causas que impediram a poltica social brasileira de reduzir a desigualdade ao longo da ltima dcada permanea controverso, parece haver consenso sobre alguns pontos: sabemos de dois fatores que no causaram e outros dois que favoreceram a baixa eficcia da poltica social nesse perodo. A falta de efetividade da poltica social brasileira no advm da ausncia de recursos. A cada ano, o pas aplica cerca de 150 bilhes de reais nessa rea. Tampouco h mediocridade do leque de programas utilizados. Na verdade, conforme reconhecimento inclusive internacional, esse leque amplo, moderno e, em reas importantes, extremamente inovador. Em contrapartida, a responsabilidade pela baixa eficcia das polticas sociais no pas pode ser atribuda seguinte dupla de fatores. O primeiro a m-focalizao dos gastos sociais. Estima-se que menos de do gasto social brasileiro beneficie efetivamente a populao pobre. bvio que se os recursos aplicados no se dirigem prioritariamente aos mais pobres, dificilmente o esforo empregado ter grande incidncia sobre o grau de desigualdade. De fato, as evidncias sobre a m-focalizao dos gastos sociais so extremamente amplas, e tm um importante vis etrio: a ateno dedicada populao idosa muito superior quela destinada populao mais jovem. Conseqentemente, embora a pobreza entre os idosos seja maior que entre as crianas na ausncia de qualquer transferncia governamental, aps a concluso dessas transferncias, a pobreza entre os idosos passa a ser inferior metade da verificada entre as crianas (Grfico 10). Basta comparar, por exemplo, o benefcio mensal por criana de programas como o Bolsa-Escola (R$ 15,00) com o benefcio da previdncia rural por idoso (R$ 200,00), ou o volume anual de recursos destinados aos dois programas: cerca de R$ 1,5 bilho para o Bolsa-Escola e R$15 bilhes para a previdncia rural. A grande ateno concedida aos trabalhadores do setor formal em detrimento daqueles presentes no setor informal outro vis reconhecidamente presente na poltica social brasileira. Apenas uma pequena parcela dos recursos de programas como Seguro-desemprego, Abono Salarial e Programa de Alimentao do Trabalhador atingem de fato os segmentos mais pobres da populao (Barros, Foguel & Coersul 2000). O fato de boa parte da poltica social brasileira estar voltada para o segmento formal do mercado de trabalho ilustra o favorecimento da classe mdia, em detrimento das camadas mais pobres. Um dos grandes exemplos dessa tendncia a universidade pblica, cujos benefcios diretos para os mais pobres so extremamente limitados e para os no-pobres, evidentes.
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Grfico 10 Grau de pobreza ao longo do ciclo de vida

80
70
60
Porcentagem de pobres
50
40
30
20
10
0 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 75 80 85 90 95 100 I d a d e (e m a n o s ) Tod as as rendas excluindo aposentadoria e pen so p blica Tod as as rendas
Fonte: Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) de 1999.
A ausncia de um sistema nacional de avaliao das polticas sociais o segundo fator responsvel pela ineficincia da poltica social praticada no Brasil nas ltimas dcadas. Sem um sistema de cadastramento e monitoramento e a avaliao da influncia das diferentes polticas sociais, impossvel identificar quais programas e aes so mais eficazes. De fato, a alocao eficiente dos discursos disponveis invivel sem uma avaliao contnua da efetividade relativa dos programas existentes. lcito concluir, portanto, que o desenho de uma poltica social efetiva para o Brasil depende pouco da incluso de programas novos ou do aumento nos gastos sociais. O desafio atual antes garantir que os segmentos mais pobres tenham prioridade nos programas e que os recursos fluam dos programas menos eficazes para aqueles que comprovem ser mais eficientes na reduo tanto da pobreza quanto da desigualdade. Apresentamos a seguir alguns pontos centrais para o desenho de uma poltica social efetiva, esboando como deveriam ser tratados no caso brasileiro. Sendo a pobreza, em ltima instncia, determinada pela disponibilidade de recursos e pela desigualdade com que so repartidos, ela pode ser combatida no s com o crescimento, como tambm com a reduo da desigualdade de renda.
a) agir diretamente sobre a desigualdade

Em pases pobres e com menor grau de desigualdade, o crescimento desponta como o principal, seno nico, meio capaz de efetivamente reduzir a pobreza. J em pases como o
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Brasil, com renda per capita relativamente elevada e cuja pobreza deriva fundamentalmente do elevado grau de desigualdade, o crescimento se torna, isoladamente, um instrumento ineficaz de combate pobreza. No caso brasileiro, uma estratgia baseada apenas no crescimento no conseguiria nem mesmo reduzir em uma dcada a extrema pobreza metade. Tal meta demandaria um crescimento anual de 4,5% na renda per capita. Com o auxlio de dois pontos percentuais de reduo no grau de desigualdade (gini), todavia, o crescimento requerido para eliminar metade da pobreza brasileira no mesmo perodo passa a ser de apenas 2,5% ao ano. Em conjunto, esses nmeros revelam que o declnio da pobreza metade no pas ao longo da prxima dcada vivel, sendo indispensvel, contudo, contar com alguma reduo na desigualdade.
b) polticas estruturais e compensatrias

A reduo das desigualdades sociais pode ser alcanada por resultados tanto diretos quanto indiretos das polticas pblicas. H, essencialmente, dois tipos de poltica que visam diretamente reduo no grau de desigualdade. De um lado, polticas estruturais que objetivam expandir a capacidade de gerao de renda dos pobres por meio do aumento de sua produtividade ou da garantia de uma maior valorizao daquilo que produzem. Para elevar a produtividade, deve-se facilitar o acesso desses grupos a ativos como maior escolaridade e maior acesso a capital fsico e terra (por exemplo, crdito produtivo popular e reforma agrria), e para valorizar os ativos de que dispem, favorecer o acesso aos mercados de trabalho, produtos e insumos. Do outro, polticas compensatrias com base em transferncias diretas que aliviam a pobreza sem transformar a capacidade de gerao de renda (por exemplo, o Programa de Aposentadoria Rural). Em princpio, sempre melhor combater a pobreza de forma estrutural que a partir de polticas compensatrias. No caso brasileiro, contudo, considerados o nvel relativamente elevado de renda e o altssimo grau de desigualdade, programas compensatrios abrangentes tm de ser parte importante da poltica social e, por conseguinte, dos gastos do pas nessa rea. Por fim, a reduo das desigualdades tambm pode ocorrer como efeito indireto de intervenes que afetam todo o sistema econmico, produzindo eventualmente impactos sobre a desigualdade social e, portanto, sobre a pobreza. Esse o caso, por exemplo, de mudanas nas polticas macroeconmicas.
c) enfatizar transferncias diretas

Um importante dilema no desenho de polticas compensatrias decorre do fato de que sua implementao pode ocorrer de duas formas. De um lado, sem qualquer despesa governamental adicional, possvel regulamentar preos, como no caso do salrio mnimo. Do outro, realizar transferncias diretas de renda sem interferncia imediata sobre o sistema de
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preos. Em geral, a regulamentao de preos ineficiente. De fato, esse tipo de regulamentao pode gerar ineficincia econmica e prejudicar os pobres em vez de ajud-los. As polticas de transferncias diretas, por sua vez, possuem a desvantagem de aumentar o gasto pblico e, em geral, necessitam de um aumento da tributao. Considerada a alta capacidade de taxao e arrecadao do governo brasileiro, as polticas compensatrias devem se basear mais em transferncias diretas que em intervenes no sistema de preos.
d) polticas que aumentem a capacidade produtiva dos mais pobres

As aes de natureza estrutural pretendem aumentar a capacidade de gerao de renda dos mais pobres, com o objetivo de retir-los de forma definitiva da condio de pobreza. Esse objetivo pode ser alcanado de trs formas. Em primeiro lugar, elevando a dotao de fatores de produo dos pobres. Em segundo, subindo seu salrio por meio de incrementos na produtividade, e, em terceiro, aumentando sua remunerao a partir de polticas que atuem nos mercados, em particular as que influenciam os preos dos fatores de produo. Maiores investimentos em educao e qualificao dos trabalhadores pobres levam acumulao de capital humano. O capital acumulado em determinados segmentos eleva sua produtividade, e da sua renda, reduzindo igualmente a pobreza. As evidncias indicam que no Brasil a baixa produtividade do trabalho resulta mais da pouca qualificao dos trabalhadores que da baixa qualidade dos empregos existentes. A poltica social brasileira deve, portanto, continuar investindo na escolaridade geral da populao brasileira e na qualificao da fora de trabalho, com ateno especial educao de adultos.
e) polticas sociais e crescimento econmico

O crescimento da economia, impulsionado pela entrada de capitais produtivos no pas, investimentos domsticos e avanos tecnolgicos nos processos produtivos em geral melhoram a qualidade dos empregos. Disso decorre um aumento na produtividade dos trabalhadores, que produz influncia positiva sobre sua renda e reduz a pobreza. Nesse sentido, investir nos mais pobres serve como meio de prepar-los para aproveitar melhor o processo de crescimento. O motor do crescimento est relacionado capacidade do sistema econmico de atrair investimentos, o que traz melhorias, por exemplo, na qualidade dos empregos, via inovaes tecnolgicas. Para alcanar um sistema econmico que atraia esse tipo de gastos sociais, so fundamentais polticas macroeconmicas estveis e eficientes, e o cumprimento das tradicionais atribuies de oferta de bens pblicos por parte do Estado. Polticas direcionadas ao aumento da capacidade de gerao de renda das classes sociais mais pobres, ampliao em programas universais da proviso de bens pblicos e a uma eficiente regulao da economia tm, por sua vez, influncia no crescimento econmico. So
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tais polticas que permitem aos setores mais pobres se beneficiar de um crescimento econmico originado nos segmentos mais modernos da economia. Alm disso, elevao no nvel de escolaridade dos grupos mais pobres, na oferta de crdito e na oferta de bens pblicos permitem que esses grupos expandam a produo de pequeno porte, nas reas tanto rurais quanto urbanas. O apoio produo popular, garantindo melhores condies de comercializao dos produtos e maior acesso a mercados como o de crdito, alternativa importante s transferncias diretas de renda. Embora as intervenes reguladoras no mercado possam ter efeito sobre a pobreza, fundamental implementar polticas que visem a um melhor acesso dos pobres aos mercados de trabalho, produtos e insumos.
f) utilizao do setor privado para a proviso de servios

Toda poltica social tem como princpio garantir aos mais pobres o acesso a servios sociais bsicos. Resta, entretanto, determinar qual deve ser a participao dos setores pblico e privado na produo desses servios. necessrio, pois, decidir se a produo dos servios pblicos deve ser realizada exclusivamente pelo setor pblico ou se recomendvel que o setor privado participe do processo, trazendo maior eficincia produo. Em princpio, os pobres no devem ser excludos do acesso aos servios sociais produzidos pelo setor privado. O papel da sociedade de subsidiar o acesso dos que no possuem recursos a servios sociais bsicos no significa que o Estado seja obrigatoriamente o nico produtor desses servios.
g) descentralizao
As dificuldades da gesto centralizada de programas sociais outro aspecto ligado eficincia da poltica social. importante estimular a participao local como forma de aumentar tanto a eficincia quanto a flexibilidade no desenho das polticas sociais. A transferncia de poder decisrio para instncias menos centralizadas no pode, contudo, prescindir do monitoramento e da assistncia tcnica do rgo centralizador. evidente que as comunidades sabem o que melhor para elas, porm a implementao do que melhor muitas vezes requer certo grau de conhecimento tcnico. importante ainda distingir descentralizao e abandono. Embora parea indispensvel que a gesto da poltica social brasileira seja descentralizada, fundamental que os agentes locais recebam suporte tcnico contnuo dos organismos centrais e que um sistema de avaliao do desempenho local seja desenvolvido e utilizado.
h) unificao do oramento social da Unio e coordenao das polticas sociais

Atualmente, os programas sociais esto subdivididos em diversos ministrios e rgos do governo federal. Mesmo na previdncia social esto includos programas de assistncia, como o de aposentadoria rural. A unificao de todos os programas, com a criao de um oramento
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social unificado, permitiria, dadas suas inevitveis complementaridades, no s uma melhor coordenao das polticas adotadas, como tambm a proposio de critrios de avaliao de resultados e identificao de problemas tanto de agncia quanto de focalizao e impactos sociais. Em resumo, as polticas sociais devem ser avaliadas no pelos recursos gastos ou pela oferta de bens pblicos gerada, mas sim por sua influncia nos indicadores sociais.
7 Polticas de controle da criminalidade

As pesquisas de vitimizao, isto , pesquisas domiciliares que recolhem informaes junto s vtimas, oferecem dados importantes para o desenho de polticas pblicas de preveno criminalidade. Com base nesses dados, possvel estimar a prevalncia dos vrios tipos de crime de forma mais acurada que a permitida pelos dados do sistema de administrao da justia. Os resultados de testes empricos, com base em quatro pesquisas de vitimizao (duas para So Paulo e duas para Rio de Janeiro), indicam que, nas duas maiores reas metropolitanas do Brasil, h distribuio relativamente eqitativa do risco entre os diferentes segmentos sociais3. Indivduos com maior exposio em funo de atividade econmica e participao poltica apresentaram riscos maiores de vitimizao. Por sua vez, indivduos com baixa escolaridade tm maiores riscos de vitimizao sem motivao econmica, ou seja, so menores seus riscos de vitimizao economicamente motivada (Carneiro 2000). H tambm evidncias de que o lcool aumenta a probabilidade de vitimizao. necessrio, portanto, incorporar ao repertrio de iniciativas possveis nessa rea polticas que considerem os padres de mobilidade dos indivduos no espao urbano. Conhecer os hbitos de lazer, os horrios de trabalho, o consumo e a disponibilidade de lcool, entre outras condutas da populao, pode ser fundamental para reduzir localmente a incidncia de certos tipos de crime em contextos urbanos. Evidentemente, a interveno das agncias do sistema de administrao da justia em diferentes nveis governamentais e dos sistemas de planejamento urbano e de sade, secundariamente, sofreriam uma srie de limitaes legais, polticas e mesmo culturais (caso pretendessem, por exemplo, alterar a oferta de lcool em lugares pblicos), devendo, para ser eficientes, contar com um diagnstico especfico para cada rea urbana e cada tipo de crime. H problemas institucionais que atingem diretamente a eficincia das agncias pblicas na rea de segurana. A existncia de duas polcias (civil e militar) tem sido constantemente
O conceito de estilo de vida no estudo da vitimizao foi utilizado de forma sistemtica pela primeira vez por Hindelang, Gottfredson e Garofalo (1978). Cohen, Kluegel e Land (1981) introduziram novos conceitos no modelo original, desenvolvendo o que denominaram modelo de oportunidades [opportunity model].
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citada como um srio entrave eficincia das iniciativas de controle do crime. Embora seja possvel constatar convergncia na opinio dos especialistas quanto necessidade de unificao das polcias, melhorias operacionais significativas podem ser obtidas com a adoo de medidas que favoream a coordenao entre ambas. So Paulo, Minas Gerais e Rio Grande do Sul adotaram medidas simples que reduziram o conflito entre as corporaes policiais e aumentaram a eficincia do sistema, como a adoo de uma mesma base geogrfica para as atividades de policiamento civil e militar e uma melhor alocao dos recursos disponveis. Isso permitiu, por exemplo, a definio de metas de reduo da criminalidade em uma determinada rea que devem ser buscadas conjuntamente. Alm disso, uma agenda poltica nacional de controle da criminalidade deve privilegiar o problema do mercado ilegal de armas. O relatrio Global Report on Crime and Justice, da ONU, publicado em 1999, relaciona de forma direta a expanso do mercado ilegal de drogas com o aumento generalizado da criminalidade violenta. A participao do Brasil no trfico internacional de armas um tema sobre o qual dispomos de avaliaes ainda muito precrias. Estudos recentes realizados no Rio de Janeiro indicam a existncia de conexes entre os mercados ilegais e a indstria brasileira de armas. H ao menos trs aes prioritrias que devem ser mencionadas. A primeira diz respeito a necessidade de ampliar a capacidade operacional das agncias encarregadas da fiscalizao dos mercados legal e ilegal de armas de fogo, com a adoo de medidas que melhorem a capacidade de investigao dos rgos federais na rea e permitam o desenvolvimento de bancos de dados com os quais se torne possvel estabelecer o trajeto das armas, desde sua produo at os atos criminais em que foram utilizadas. Em segundo lugar, preciso adotar medidas legislativas que restrinjam ao mximo o comrcio legal de armas de fogo. Por fim, fazem-se necessrios esforos legislativo e de regulao sobre o mercado de segurana privada e sobre o exerccio de outras atividades profissionais por policiais. H lacunas na legislao e falhas nas atividades de regulao que permitem a transferncia de armas de fogo produzidas e comercializadas legalmente no Brasil e no exterior para atividades criminais. Como vimos na seo de diagnstico sobre a criminalidade, a adoo de polticas pblicas que previnam a entrada dos jovens na criminalidade um aspecto importante do combate violncia. Entre as diversas polticas que podem ser adotadas nesse sentido, esto: a) a extenso do Programa Bolsa Escola para adolescentes, sobretudo nos grandes centros urbanos. b) a melhoria dos servios pblicos nessas regies, em particular a educao de ensino mdio. c) a especial ateno aos grupos de jovens desocupados nas comunidades carentes dos grandes centros urbanos.
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No que se refere s polticas de segurana pblica, destacam-se: a) a obrigatoriedade de disponibilizao, por parte dos estados, das bases de dados sobre a criminalidade, a fim de a um s tempo evitar a manipulao dessas informaes e tornar possvel tanto a identificao de reas crticas quanto um maior envolvimento da sociedade civil na discusso e na formulao de propostas para o combate criminalidade; b) a construo de mapas de ocorrncia de atividades criminosas, a fim de permitir a ao policial preventiva e o controle pblico da atividade policial; c) a unificao das reas de atuao das polcias civil e militar e a coordenao dos procedimentos de segurana visando a uma maior eficincia de suas aes; d)o maior controle do comrcio de armas de fogo, incluindo a elaborao de cadastros nacionais, de modo que se torne possvel estabelecer o trajeto das armas desde sua fabricao at o ato criminoso; e) o incremento das restries ao comrcio de armas com o auxlio do cadastro nacional de compradores; f) o maior controle do mercado de segurana privada e do exerccio de outras atividades profissionais por policiais; g) o aumento da punio dos crimes com ameaa vida e do porte ilegal de armas.
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Referncias bibliogrficas
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Referncias adicionais
http://www.imf.org http://www.mckinsey.com http://www.worldbank.org
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A Agenda Perdida

diagnsticos e propostas para a retomada do crescimento com maior justia social

Rio de Janeiro, setembro de 2002

Marcos de Barros Lisboa

Por que a economia brasileira parou de crescer e a desigualdade no diminuiu?

Como retomar o crescimento econmico e diminuir a desigualdade social

Por que a economia brasileira parou de crescer e a desigualdade no diminuiu?

Fonte: Pinheiro, Gill, Severn e Thomas (2001) e Pinheiro (2001).

ANO Fonte: Heston, Summers e Aten (2001).

Fonte: Heston, Summers e Aten (2001).

2 Evoluo das taxas de investimento e poupana

Tabela 2 Investimento e Poupana no Brasil, 1930-2000

Custo Relativo do Investimento (1980=100) 103,4 81,3 91,2 125,3 119,3

Nacional Pblica 2,5 3,6 -1,5* -5,4

1931-50 1951-63 1964-80 1981-93 1994-00

11,6 15,4 19,8 21,2 19,7

11,5 13,9 21,5* 21,8

Grfico 4 Evoluo do preo relativo das construes

Fonte: Banco Mundial.

Fonte: Pinheiro (2002)

4 Crdito privado e spread bancrio no Brasil

5 Desigualdade de renda e pobreza

Tabela 7 Evoluo temporal dos indicadores de desigualdade de renda

Tabela 8 Evoluo temporal da indigncia e da pobreza no Brasil*

Figura 1 Evoluo educacional entre pases

Fonte: Behrman et al (1999).

Fonte: Behrman et al (1999).

7 Mercado e Justia do Trabalho

Fonte: Andrade e Lisboa (2001).

Como retomar o crescimento econmico e diminuir a desigualdade social

2 Integrao com comrcio mundial e poltica industrial

Fonte: Heston, Summers e Aten (2001).

3 Polticas de expanso do crdito

a) assimetria de informaes e spreads bancrios

b) influncia da inadimplncia e prazos de emprstimo no spread bancrio

c) a influncia do sistema legal no spread bancrio

Fonte: Pinheiro (2001)

Fonte: Pastore e Pinotti (2002).

4 Polticas macroeconmicas, taxa de juros real e risco-Brasil

5 Previdncia e gesto do Estado

6 Diretrizes para o desenho de uma poltica social efetiva

Grfico 10 Grau de pobreza ao longo do ciclo de vida

0 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 75 80 85 90 95 100 I d a d e (e m a n o s ) Tod as as rendas excluindo aposentadoria e pen so p blica Tod as as rendas

Fonte: Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) de 1999.

a) agir diretamente sobre a desigualdade

b) polticas estruturais e compensatrias

c) enfatizar transferncias diretas

d) polticas que aumentem a capacidade produtiva dos mais pobres

e) polticas sociais e crescimento econmico

f) utilizao do setor privado para a proviso de servios

h) unificao do oramento social da Unio e coordenao das polticas sociais

7 Polticas de controle da criminalidade

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