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DOCUMENTO DE TRABAJO - 01

La Poltica Fiscal como herramienta de ajuste cclico en El Salvador.

Julieta Fuentes, Senior Marlene Tobar Silva, Especialista Departamento de Investigacin Econmica y Financiera

Direccin electrnica de las autoras: julieta.fuentes@bcr.gob.sv y marlene.tobar@bcr.gob.sv

2004

Departamento de Investigacin Econmica y Financiera Banco Central de Reserva

Alameda Juan Pablo II, entre 15 y 17 Avenida Norte San Salvador, El Salvador, C.A.

El Banco Central al publicar esta serie de Documentos de Trabajo, pretende facilitar la difusin de estudios econmicos y financieros que contribuyan al mejor conocimiento de la realidad salvadorea. Las interpretaciones, anlisis y conclusiones de estos trabajos representan las ideas de los autores y no coinciden necesariamente con el criterio de este Banco Central.

Prohibida la reproduccin total o parcial de este documento, sin previa autorizacin del Departamento de Investigacin Econmica y Financiera del Banco Central de Reserva de El Salvador, ISSN 1810-8903

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esumen

Este documento evala cul ha sido el papel de la poltica fiscal como mecanismo alternativo de estabilizacin cclica del producto real en El Salvador durante el perodo 19802003. Para ello se utiliza las metodologas propuestas por la Comisin Econmica Europea (CE) y la Organizacin para la Cooperacin Econmica y el Desarrollo (OECD) para estimar los estabilizadores fiscales automticos y el componente estructural del saldo fiscal para El Salvador. Los componentes fiscales estimados evidencian que los movimientos del saldo cclico han sido en general reforzados por la poltica fiscal discrecional, de tal forma que la poltica fiscal ha operado en la direccin correcta siendo potencialmente beneficiosa para la estabilizacin del producto. Sin embargo, las medidas discrecionales adoptadas durante el periodo de estudio han estado estrechamente vinculadas con el objetivo de largo plazo de sostenibilidad del balance fiscal y no con el papel de la poltica fiscal en la estabilizacin de corto plazo, la cual ha estado funcionando principalmente a raz de la propiedad estabilizadora de los ingresos tributarios. Acorde con el objetivo de largo plazo, El Salvador, ha realizado desde finales de la dcada de los ochenta un esfuerzo orientado a reducir el dficit fiscal; pese a ello, el desequilibrio persiste debido a una relativa inflexibilidad y mayor peso de los gastos respecto a los ingresos, al reconocimiento de los costos derivados del sistema de pensiones, a la dinmica endgena de la deuda y a catstrofes naturales experimentadas en la ltima fase del ciclo econmico salvadoreo; factores que han conducido a un incremento en el endeudamiento del Gobierno en los ltimos aos. El estudio de los factores detrs del proceso de formacin de deuda, seala a la poltica discrecional como principal fuente de acumulacin de obligaciones con el exterior, evidenciando la necesidad de generar supervit primarios que permitan estabilizar o aminorar el nivel de deuda con el objeto de reducir los riesgos fiscales de mediano plazo y mejorar la confianza de los mercados financieros. Lo anterior, constituye una condicin necesaria para la elaboracin de una nueva estrategia fiscal que persiga simultneamente los objetivos de estabilizacin de corto plazo y sostenibilidad a mediano plazo e implica la realizacin de un esfuerzo fiscal importante. El rol que potencialmente puede desempear la poltica fiscal en la amortiguacin del ciclo constituye una herramienta valiosa para las autoridades nacionales, dada la alta sensibilidad de la economa a choques de diversa ndole.

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Tabla de Contenido
INTRODUCCIN 5

I. EL ROL ESTABILIZADOR DE LA POLITICA FISCAL : MARCO CONCEPTUAL

II. CONSIDERACIONES METODOLGICAS


II.A II.B II.C ESTIMACIN DEL PIB POTENCIAL Y BRECHA DEL PRODUCTO. ELASTICIDAD DE LAS VARIABLES FISCALES RESPECTO A LOS AGREGADOS MACROECONMICOS. ESTIMACIN DEL BALANCE CCLICO Y ESTRUCTURAL.

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III. EL ROL ESTABILIZADOR DE LA POLTICA FISCAL


III.A TAMAO Y OPERACIN DE LOS ESTABILIZADORES FISCALES AUTOMTICOS III.B POLTICA FISCAL DISCRECIONAL. III.B.1 ALGUNAS CONSIDERACIONES SOBRE EL USO DEL CAB PARA EL ANLISIS DE LA POSTURA FISCAL. III.B.2 POSTURA FISCAL ANTE EL CICLO ECONMICO SALVADOREO. 1980-2003. III.C POLTICA FISCAL GLOBAL

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18 22 22 24 30

IV. CONSIDERACIONES PARA UNA ESTRATEGIA DE MEDIANO PLAZO 32


IV.A IV.B DESCOMPOSICIN DEL PROCESO DE ACUMULACIN DE DEUDA ESTABILIZACIN DEL NIVEL DE DEUDA 33 35

V. CONSIDERACIONES FINALES BIBLIOGRAFA

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ntroduccin

En regmenes de estabilidad cambiaria plena o uniones monetarias ya sean simtricas como el caso de la Unin Europea o asimtricas como es el caso de El Salvador, se renuncia al uso de la herramienta cambiaria como instrumento a travs del cual se realizan ajustes de precios relativos, como respuesta ante choques exgenos negativos. Por lo tanto, es necesario contar con mecanismos alternativos que permitan suavizar el proceso de ajuste cuando se generan choques exgenos asimtricos. La literatura tradicional sobre Areas Monetarias Optimas seala que ante la presencia de rigideces en los precios y sistemas cambiarios fijos, existen mecanismos automticos alternativos para llevar a cabo el ajuste. Uno de los mecanismos principales citado en dicha teora para cumplir con dicho objetivo corresponde al uso de la parte automtica de la poltica fiscal conocida en la literatura como estabilizadores fiscales automticos. Los estabilizadores fiscales automticos son aquellos ingresos y gastos del gobierno que se encuentran vinculados directamente al ciclo econmico, de tal manera que moderan automticamente el impacto de las fluctuaciones del ciclo econmico sobre la demanda agregada. El papel estabilizador otorgado a la poltica fiscal tambin puede ser acometido mediante decisiones discrecionales por parte de los hacedores de poltica. Ambas opciones incorporan explcitamente la propuesta keynesiana de la validez de la poltica fiscal sobre la demanda agregada, es decir, que sta tiene la capacidad de generar un impacto en la actividad econmica por lo menos en el corto plazo.

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La efectividad en el uso de la poltica fiscal en la atenuacin de choques exgenos es un tema en discusin sobre el cual prevalecen diversas opiniones. En esta lnea de estudio, se ubica el presente documento cuyo objetivo es examinar la evolucin de la poltica fiscal en El Salvador durante el perodo comprendido entre 1980-2003, intentando determinar si sta ha contribuido a amortiguar los efectos de choques exgenos en el producto o si por el contrario ha sido un factor de amplificacin de dichos choques. El documento se organiza bajo el siguiente esquema: En el captulo I se exponen algunos elementos tericos relativos al papel estabilizador de la poltica fiscal. En el siguiente se estima el tamao de los estabilizadores fiscales automticos medido por el componente cclico del saldo fiscal y el balance cclicamente ajustado. En el captulo III, se hace uso de las estimaciones anteriores y se evala si la poltica fiscal en El Salvador 1980-2003 ha jugado un papel contracclico contribuyendo potencialmente a reducir la amplitud del ciclo econmico. En el Captulo IV se presentan algunas consideraciones para la elaboracin de una estrategia fiscal de mediano plazo y finalmente se resumen los principales resultados derivados del estudio.

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Captulo

El rol estabilizador de la poltica fiscal : Marco Conceptual

El 1 de enero de 2001 entr en vigencia la Ley de Integracin Monetaria, mediante sta El Salvador decidi unilateralmente formar un rea monetaria asimtrica con Estados Unidos, renunciando a la posibilidad de utilizar sus herramientas monetaria y cambiaria de modo independiente, para hacer frente a los desequilibrios macroeconmicos que se le presenten. La teora seala que bajo ciertas condiciones, la poltica fiscal puede desempear un rol estabilizador de la economa en el corto plazo; constituyndose en ese sentido en un instrumento alternativo de absorcin de choques que puede reemplazar en alguna medida el papel potencial atribuido al tipo de cambio nominal. Pese a lo anterior, la efectividad del empleo de la poltica fiscal para fines de estabilizacin econmica, ha sido objeto de grandes debates por parte de tericos y hacedores de poltica, sin que exista actualmente un consenso respecto a la magnitud y el signo de la respuesta de las variables econmicas ante una innovacin de tipo fiscal.(Perotti 2000)

Hasta inicios de la dcada de los sesenta, predomin la visin keynesiana tradicional la cul promulgaba una relacin directa entre el balance presupuestario y la actividad econmica, suponiendo que ante situaciones de inflexibilidad de precios y sub-empleo, un incremento en el dficit fiscal tiene un efecto multiplicador positivo en la demanda agregada y el producto1. Consecuentemente, dicha escuela de pensamiento abogaba por el empleo de una poltica fiscal activa recomendada fundamentalmente en episodios de choques de demanda; propiciando numerosos intentos de usar la poltica fiscal para incrementar o reducir la velocidad de crecimiento del producto. (Sellon
2002)

Posteriormente, el optimismo por el uso activo de la poltica fiscal perdi popularidad ante el surgimiento de diversas crticas que sealaban una falta de fundamentos microeconmicos y al desarrollo de la teora de las expectativas racionales, la cual minaba algunos de los supuestos fundamentales de la teora keynesiana tradicional.

En extensiones el modelo permita efectos de crowding-out mediante cambios inducidos en la tasa de inters y el tipo de cambio.

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Lo anterior, impuls el surgimiento de una nueva escuela de pensamiento econmico neoclsico, que afirma la ineficacia de la poltica fiscal en alterar el crecimiento econmico aduciendo que los agentes econmicos aaden en sus decisiones corrientes las expectativas respecto a cambios futuros en la poltica econmica; de esta forma, las variaciones esperadas en la poltica fiscal en periodos posteriores pueden contribuir a explicar el impacto de las medidas actuales. Esta escuela introduce el concepto de Equivalencia Ricardiana, que en su sentido ms estricto establece que una expansin fiscal, modifica la percepcin de los agentes privados sobre una posible compensacin del actual dficit pblico, que tiende a reducir su consumo e inversin con el objetivo de incrementar el ahorro y responder en el futuro a las mayores contribuciones que requerir el sector pblico. A los desarrollos tericos de la poca se agregaron algunos ejemplos empricos que sorprendieron a economistas y hacedores de poltica al contradecir las predicciones realizadas por el keynesianismo respecto a la existencia de un multiplicador fiscal positivo, sealando la posibilidad de que ste se torne incluso negativo. Giavazzi y Pagano (1990) y Alesina y Perotti (1996), identifican siete casos en los cuales los efectos de una contraccin fiscal resultaron positivos para el crecimiento de dichas economas, stos fueron: Dinamarca, 1983-1986; Irlanda 1987-1989; Blgica 1984-1987; Canad 1986-1988, Italia 1989-1992, Portugal 1984-1986 y Suiza 1983-1989. Estos episodios dan lugar al surgimiento de nuevas corrientes de pensamiento en las cuales se explora las condiciones bajo las cuales se pueden presentar estos efectos no lineales de la poltica fiscal llamados frecuentemente efectos no-keynesianos, enfatizando el rol que cumplen las expectativas de los agentes privados respecto al accionar futuro de las autoridades fiscales.

Acorde a lo anterior, un cambio de poltica que podra ser contractivo segn la teora, puede resultar expansivo si genera expectativas suficientemente fuertes en sentido opuesto, indicando la existencia de un multiplicador fiscal negativo. Es decir, una contraccin fiscal que sea creble puede generar expectativas respecto de una menor carga impositiva futura lo cul puede incrementar el consumo privado y de esta manera generar un impulso positivo sobre la demanda agregada; contrariamente una expansin fiscal en un ambiente en el cul se presentan severas dudas respecto a la sostenibilidad de las cuentas fiscales puede generar un colapso en la confianza de los agentes privados y propiciar una cada en la demanda agregada. Sin embargo, es difcil determinar las condiciones bajo las cuales el multiplicador puede cambiar de signo. Algunos estudios sealan dentro de las condiciones bajo las cuales pueden materializarse estos efectos no lineales la presencia de altos dficit presupuestarios, nivel y crecimiento acelerado de la deuda pblica, nivel elevado de consumo de gobierno y aspectos relacionados con la composicin, tamao y duracin del impulso fiscal. Bertola y Drazen (1993) encuentran en un modelo de tipo neoclsico la existencia de una relacin no lineal entre el consumo privado y el gasto de gobierno, afirmando que sta se torna positiva cuando la economa enfrenta elevados niveles gasto pblico respecto a PIB, en la medida que los agentes econmicos esperan un ajuste severo en el gasto pblico y por consiguiente un incremento en su riqueza. Estos resultados son contrarios a los hallazgos del estudio realizado por Perotti (1998) que seala el surgimiento de efectos no lineales cuando la economa alcanza un ratio deuda a PIB lmite. La existencia del premio por riesgo, es una de las ms importantes vas identificadas, a travs de la cual el endeudamiento del gobierno puede afectar el multiplicador fiscal en la

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medida que los agentes privados reaccionen positivamente ante una consolidacin fiscal que genere una disminucin en el premio por riesgo pagado por el gobierno. (Hemming et al 2002) Otros estudios como el realizado por Giavazzi, Tapelli y Pagano (2000) concluyen que los efectos de la poltica fiscal en la economa dependen adicionalmente de la composicin de las medidas implementadas y del tamao y duracin del impulso fiscal que sea provedo. Estos autores encuentran que la posibilidad de ocurrencia es mayor cuando se producen impulsos grandes y persistentes que sean realizados mediante variaciones en los impuestos netos y no tanto por cambios en el consumo pblico. Por otra parte, Alesina y Perotti (1996) 2 determinan que la realizacin de una contraccin fiscal mediante reduccin en el gasto pblico puede generar una expansin econmica, mientras que una poltica fiscal restrictiva a travs de una reduccin en impuestos o inversin tiene los efectos contractivos propuestos por la postura keynesiana tradicional. La tarea de evaluar empricamente la poltica fiscal mediante el seguimiento de las variables fiscales como ingresos y gastos presenta algunos inconvenientes como lo es el que sus movimientos reflejan el impacto de las fluctuaciones de la economa; es decir cambios que ocurren sin la intervencin de las autoridades fiscales. Lo anterior, sugiere la necesidad de realizar una separacin clara entre el componente del balance fiscal que se encuentra directamente vinculado al ciclo econmico y aquel que represente los cambios activos realizados en materia de poltica fiscal, con la finalidad de definir el rol que desempea cada uno de los componentes sealados en la estabilizacin del producto.
2 Citado en Tello (2002)

El reconocimiento de la importancia de estos componentes condujo al desarrollo de metodologas orientadas a realizar una distincin entre lo que se denomina estabilizadores automticos y el saldo estructural. La estabilizacin fiscal automtica tiene su origen en la existencia de ciertos ingresos y gastos que se encuentran asociados al ciclo econmico y que reaccionan sin que se requiera ninguna intervencin gubernamental. Su funcionamiento, por consiguiente depende de factores estructurales que son difciles de cambiar en el corto plazo. El saldo estructural o balance cclicamente ajustado constituye un indicador de la orientacin que se quiere imprimir a la poltica mediante el uso activo y/o discrecional de medidas de gastos e ingresos. Actualmente existe cierto consenso entre un buen nmero de economistas acerca de la conveniencia de dejar actuar libremente los estabilizadores fiscales automticos, en la medida que son puntuales, previsibles y no afectan las expectativas de los agentes econmicos. Contrariamente, las opiniones sobre el empleo de la poltica discrecional son muy diversas a raz de los problemas de rezago en la implementacin y la falta de conocimiento respecto del impacto final de las medidas. Finalmente, algunos autores recomiendan el uso de la poltica discrecional en circunstancias especiales como cuando la poltica monetaria es restringida debido a la existencia de un sistema cambiario fijo o por encontrarse en niveles muy bajos de tasas de inters y cuando se presentan problemas de sostenibilidad de la deuda, que incluso impiden el funcionamiento de los estabilizadores fiscales automticos.

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Captulo

Consideraciones Metodolgicas

II

En el presente captulo se estima el tamao de los estabilizadores fiscales automticos (medido por el componente cclico del saldo fiscal) y el balance fiscal cclicamente ajustado (tambin llamado estructural o subyacente). Las estimaciones estn basadas en dos metodologas similares, en primer trmino la propuesta por la Comisin Econmica Europea (CE) y en segundo la formulada por la Organizacin para la Cooperacin Econmica y el Desarrollo (OECD). Obtener la posicin subyacente y cclica del presupuesto fiscal bajo estas metodologas implica tres pasos a seguir: Primero se requiere la estimacin del PIB potencial y su correspondiente brecha del producto; como segundo paso, se estima la sensibilidad del presupuesto al ciclo econmico medida por las elasticidades ponderadas de los impuestos; y finalmente, haciendo uso de los clculos anteriores, se descompone el balance observado en sus componentes cclico y estructural. Cada uno de estos pasos se discute a continuacin.

corriente flucta en el tiempo alrededor de una tendencia subyacente que refleja la tasa de crecimiento potencial de largo plazo de la economa. Este crecimiento potencial se ve sometido a choques temporales que desvan momentneamente al PIB actual de su tendencia de crecimiento y que por definicin se disipan en el tiempo, generando los denominados ciclos econmicos. (Burns y Mitchell
1946)

Estas fluctuaciones cclicas (desviaciones del PIB potencial) en la actividad econmica ejercen un impacto importante en los balances fiscales dependiendo del grado de sensibilidad que presente el presupuesto ante el ciclo econmico, generando lo que se denomina saldo cclico del balance, que al ser eliminado del balance observado otorga un indicador de la posicin subyacente del presupuesto. Por lo tanto, es necesario estimar la trayectoria de largo plazo definida como PIB potencial ( Y*) para luego calcular las desviaciones del PIB actual (Y) respecto a ste. Dicho concepto se conoce en la teora como brecha del producto (GAP) y unido a la estimacin que se realice de la sensibilidad cclica del presupuesto fiscal servirn como insumo para obtener los saldos fiscales.

II.A Estimacin del PIB potencial y Brecha del Producto.


La separacin de los componentes fiscales se fundamenta en el supuesto que el PIB

GAP= Y-Y* Y*

(1)

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Existen diversos mtodos para la estimacin de Y* como son el uso de funciones de produccin, o de filtros estadsticos, la obtencin de una tendencia lineal y la utilizacin de modelos de Vectores Autorregresivos Estructurales (SVAR) 3. Actualmente los mtodos ms utilizados son las funciones de produccin (FP) y el filtro de Hodrick-Prescott (HP). Las Funciones de Produccin relacionan el PIB potencial con las tendencias de los factores trabajo, capital y la productividad total de los mismos; reflejando de forma directa su relacin (FMI 1999) . Sin embargo, aunque su aplicacin representa grandes ventajas, su elaboracin exige una gran cantidad de informacin y la incorporacin de supuestos sobre el comportamiento de los factores de produccin. En el presente documento, ha sido seleccionado el filtro HP para obtener la tendencia de la serie del producto, para el periodo 1970-2003, sobre la base de criterios pragmticos tales como su simplicidad, transparencia y aceptacin. Este filtro lineal permite estimar la tendencia o serie suavizada (Y*), minimizando la varianza de la serie original (Y) alrededor de dicha tendencia; sujeto a la eleccin del parmetro de suavizacin denominado

Esta aproximacin, presenta algunas desventajas en su aplicacin que es importante tener en cuenta para el anlisis posterior. Principales problemas relacionados al uso del filtro HP Dentro de los inconvenientes observados en la utilizacin del filtro se encuentran los relativos a la presencia de quiebres estructurales en la serie a descomponer, el problema denominado del punto final y los relativos a la eleccin del valor del parmetro de suavizamiento . Respecto al primer sealamiento, se advierte la incapacidad del filtro de detectar y reflejar cambios repentinos; conduciendo a sesgos transitorios en la estimacin de la tendencia que son difciles de corregir adecuadamente. En el caso de El Salvador, el quiebre estructural experimentado en el periodo 19791982 que corresponden al agravamiento del conflicto armado, produce un sesgo transitorio de alrededor de tres aos hacia delante y hacia atrs en la serie del producto, la alta volatilidad de este periodo aunada a este fenmeno conduce a analizar con cautela el comportamiento de las variables macroeconmicas durante este lapso. El problema anterior, est relacionado con la incapacidad de las tcnicas de filtro del tipo de HP para identificar la diferencia que existe (2) entre choques que provienen del lado de la demanda de aquellos que provienen del lado de la oferta. Por definicin, los choques de demanda no tienen impacto sobre el crecimiento potencial de la economa en la medida que por su naturaleza tienden a desaparecer en el tiempo; mientras que por el contrario si la economa se enfrenta a un choque de oferta es ms factible que ejerzan un impacto permanente sobre el mismo.

Min (Y t -Yt)2 +
T=1

* - Y*) - (Y* - Y * ))2 T-1((Yt+1 t t t-1


T=2

La ventaja estadstica que presenta el uso del filtro es que constituye una herramienta muy simple y de fcil aplicacin, que requiere de pocos juicios de valor en la medida que es un procedimiento mecnico de obtencin de la tendencia de la serie, alrededor de la cual las desviaciones presentan un comportamiento simtrico durante el ciclo econmico completo.

Ver Giorno,C y otros, (1992)

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El sesgo transitorio producido en la estimacin de la tendencia, puede conducir a valoraciones incorrectas de los resultados fiscales. A manera de ejemplo, en el caso que la economa se enfrente a un choque negativo de demanda, el crecimiento del PIB potencial estimado podra reducirse (errneamente) y por lo tanto sobreestimar el tamao de la brecha del producto; conduciendo a una subestimacin de la posicin presupuestaria subyacente, es decir a reflejar una situacin fiscal ms slida de la que en realidad enfrenta la economa. En cuanto al problema del punto final, este se deriva de la forma en que se calcula la tendencia inicial y final de una serie, a diferencia de los valores centrales que son estimados a partir de ponderaciones simtricas de la serie original, en los extremos se asigna un peso mayor de las observaciones recientes induciendo un sesgo en los valores de tendencia estimados. Una forma de corregir las distorsiones generadas por esta estructura de ponderacin del filtro, es extender la serie original mediante proyecciones; por lo que para minimizar el sesgo derivado de este problema, se proyect el crecimiento del PIB real para el periodo 2004 2007, suponiendo que la economa crecer a una tasa de 2.5% para 2004 y 2005 y a una tasa de 3.0% en los aos 2006 y 2007.

cometer en su eleccin denominados por algunos autores como efecto compresin y efecto escape (Bouthevillain, C. et al (2001) . Las implicaciones de cometer un tipo de sesgo u otro deben ser definidas en funcin de los objetivos del anlisis a desarrollar y a partir de ellas determinar un balance apropiado. El efecto compresin ocurre cuando el empleado es menor al ptimo, en este caso el grado de suavizamiento del filtro es menor y la tendencia obtenida es bastante cercana a los valores observados de la variable, posibilitando una subestimacin del componente cclico. En el anlisis fiscal, la variabilidad de la tendencia complica la evaluacin adecuada de la postura fiscal; particularmente se seala que puede conducir a una afirmacin demasiado positiva de la poltica fiscal en periodos de alto crecimiento. Por contraposicin, este efecto genera una subestimacin del impacto de los estabilizadores automticos, como se ver posteriormente. Por el contrario, el efecto leakage o de escape ocurre cuando se emplea un mayor al ptimo, el componente cclico se sobreestima lo cual puede conducir a posiciones fiscales de riesgo en pocas de bajo crecimiento del producto. El riesgo que involucra el no identificar adecuadamente la posicin subyacente del gobierno, en especial un deterioro estructural puede dar origen a niveles de dficit elevados y consecuentemente a un fuerte crecimiento de la deuda pblica. Siguiendo el trabajo desarrollado por Bouthevillain et al. (2001), se eligi un valor de =30, que constituye una penalizacin intermedia entre el valor de 100 originalmente sugerido por Hodrick y Prescott (1980) y el propuesto por autores como Kaiser y Maravall (1999) y Ravn y Uhlig (2001) que para series anuales es de =8; ponderando en mayor medida los costos del efecto leakage e intentando generar una tendencia relativamente estable.

El parmetro de suavizamiento
Un elemento relevante en el empleo del filtro lo constituye la eleccin del valor del parmetro de penalizacin , que determina el grado de suavizamiento de la tendencia de la serie, de tal forma que a mayor valor de mayor suavizamiento; en el lmite si , se origina una tendencia lineal. El desacuerdo existente sobre el valor del parmetro de suavizamiento ptimo ha conducido a la evaluacin de los resultados obtenidos a partir de distintos valores de , identificando dos tipos de errores que se pueden

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El PIB potencial y la brecha del producto


De acuerdo a la metodologa descrita y al comportamiento del producto real durante el perodo 1970-2003, el producto potencial y la brecha o componente cclico del producto se presentan en los grficos No.1 y No.2.

Grfico No. 1 Producto real y de tendencia en logaritmos


11.10 11.00 10.90 10.80 10.70 10.60 10.50 10.40 10.30 1980 1983 1986 1989 1992 1995 1998 2001 Tendencia PIB real

El anlisis del ciclo econmico salvadoreo se puede dividir en 5 subperodos a partir de la determinacin de los mximos y mnimos locales de la brecha o componente cclico de la serie del producto4. Los subperodos sealados en el grfico No.2 establecen las fases expansivas y contractivas del ciclo econmico salvadoreo; midindose las primeras de valle a pico y las contractivas de pico a valle, dichas etapas se resumen en la tabla siguiente:

Tabla No. 1 Fases del ciclo econmico salvadoreo


Sub-perodo Fase del ciclo Desv. cclica promedio 1 1979-1982 Recesiva -4.73 2 1983-1987 Expansiva -1.66 3 1988-1991 Recesiva -1.53 4 1992-1995 Expansiva 1.82 5 1996-2003 Recesiva 0.23

Grfico No. 2 Componente cclico del producto real en logaritmos


0.06 0.04 0.02 0.00 -0.02 -0.04 -0.06 -0.08 -0.10 -0.12 1 2 3 4 5 1980 1983 1986 1989 1992 1995 1998 2001

Las fases cclicas difieren tanto en extensin como en intensidad, la duracin de las fases ha oscilado entre 4 y 9 aos, mientras que en el caso de la intensidad se han registrado perodos en que la desviacin cclica ha representado un 8.95% del producto de tendencia como en 1982; mientras que en otros la desviacin mxima supuso desviaciones de tan solo 3.61%. El periodo 1996-2003, corresponde a la fase recesiva ms extensa de los ltimos cuarenta aos, que aunque coincide en trminos de estabilidad con la solidez del periodo 1962-1966, el promedio de crecimiento difiere notablemente ya que en el primero la tasa de variacin media fue de 2.6%, mientras que entre 1962 y 1966 fue de 8.6%. (Fuentes y Tobar 2002)

Los periodos indicados difieren levemente de los identificados por Fuentes y Tobar (2003), en que se utiliz un valor de igual a 100.

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II.B Elasticidad de las variables fiscales respecto a los agregados macroeconmicos.


El segundo paso en la desagregacin de los componentes del balance fiscal constituye la estimacin de la reaccin de las categoras del presupuesto al ciclo econmico. Esta puede ser aproximada a partir de simulaciones desarrolladas por modelos macroeconomtricos, deducida en funcin de las leyes y/o cdigos tributarios que luego son contrastados con anlisis de regresin o del empleo de modelos de regresin simple que cuantifiquen el impacto de las variaciones del producto en los ingresos y gastos del sector pblico(Noord 2000) mediante el clculo de elasticidades. En este documento, se hizo uso del mtodo de regresin lineal para estimar el grado de sensibilidad de las variables fiscales a la posicin de la economa, considerando como categoras de ingreso sujetas al vaivn de los ciclos del producto: los impuestos tributarios totales y de manera desagregada, los impuestos a la renta, al valor agregado, al consumo de productos y al comercio exterior. Adicionalmente, se supuso la no existencia de una respuesta cclica (anticipada) del gasto por lo que el gasto estructural corresponde a su valor observado. Las elasticidades de dichas variables fiscales respecto a la actividad econmica se obtuvieron mediante la estimacin de la siguiente ecuacin para el periodo 1980-20035:

de poltica discrecional ms importantes relacionadas con cada categora de impuesto (vase Anexo No. 1). Adicionalmente, se incluy en las estimaciones una dummy que corresponde a los aos de recrudecimiento del conflicto armado (1979-1982) y la variable dependiente rezagada un periodo como mecanismo de correccin. Las series tanto del producto como de las diferentes categoras de ingreso fueron deflactadas por el deflactor del PIB, con el objeto de separar el efecto precio del anlisis y fueron transformadas mediante la aplicacin de logaritmos y de una diferencia regular, siendo esta ltima suficiente para estacionarizar el nivel de las series. Las regresiones estimadas proporcionaron resultados satisfactorios nicamente para el caso de los impuestos tributarios totales y sobre la renta tomando como base el producto; las estimaciones de la elasticidad de los impuestos al valor agregado, consumo de productos y comercio exterior respecto al producto o alternativamente al consumo y al comercio exterior, no proporcionaron resultados estadsticamente satisfactorios debido a la presencia de quiebres estructurales y series relativamente cortas, entre otros. Lo anterior condujo a asumir el supuesto de proporcionalidad que implica asignar a estas categoras una elasticidad unitaria, esta conjetura ha sido empleada en diversos estudios en el caso de los impuestos indirectos e incluso como elasticidad tributaria total6. Las elasticidades estimadas se suponen constantes en el tiempo pero son ponderadas en funcin del peso relativo de las categoras de impuesto consideradas dentro de los ingresos tributarios totales en cada ao y posteriormente promediadas con la elasticidad calculada para los ingresos tributarios totales. Los resultados de las estimaciones se presentan en la siguiente tabla.

logYit = + logVit + D +

(3)

Donde, Yit corresponde al valor de cada categora de ingreso considerada; V it, corresponde a la base de tributacin: producto o consumo o comercio exterior y D, representa una dummy que intenta capturar las medidas

5 6

Periodo seleccionado en funcin de la disponibilidad de informacin. Martner, R. (2000); Brandner, P. et al (1998) ; Giorno, op cit ,entre otros.

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Tabla No. 2 Principales resultados de las estimaciones Categora de Ingreso Tributarios Renta IVA, Consumo de Productos y Comercio Exterior. Ecuacin estimada Elasticidad 1.35 (2.60) 1.49 (2.19)

log(tribu)= c + log(PIB) + War + Dtribu log(renta)= c + log(PIB) + War + Drenta

Resultados no satisfactorios

1.00

Entre parntesis se presenta el t-statistic.

Esta aproximacin al clculo de las elasticidades, adolece de ciertas desventajas como la carencia de informacin detallada sobre la recaudacin impositiva por categoras, los efectos estimados de las medidas discrecionales adoptadas en cada periodo y la posibilidad de que los estimadores obtenidos sean sesgados e inconsistentes debido a la endogeneidad de las variables 7; por lo cual deben tomarse como valores indicativos. Adicionalmente, Brandner y otros (1998), sealan precisamente como una de las debilidades inherentes a las metodologas de la OECD y la CE el supuesto de elasticidad constante a lo largo del ciclo; ya que al realizar un ejercicio de simulacin para los pases de la Unin Europea demuestran que la volatilidad de la elasticidad con respecto al ciclo es tan elevada que exceptuando unas pocas ocasiones no puede determinarse el signo correcto que presenta el balance cclico de dichos pases.

II.C Estimacin del Balance Cclico y Estructural.


Existe amplio consenso, terico y prctico, sobre la necesidad de contar tanto con un indicador de la posicin subyacente del saldo fiscal como de estimar el tamao de los estabilizadores fiscales automticos. Si se contara con la suficiente informacin acerca de las cuentas fiscales y de una estimacin exacta de la posicin de la economa frente al ciclo econmico, sera posible llevar a cabo un ajuste para cada partida del presupuesto de manera de obtener sus componentes estructural y cclico reales. Sin embargo, debido a problemas de informacin, dichos componentes slo pueden ser aproximados por algunos medios indirectos de clculo(CE 2002). Al respecto, existen diversas metodologas de estimacin sin que se haya llegado a determinar cul es la ms apropiada para su clculo8.

7 8

Pese a las consideraciones sealadas esta metodologa de calculo ha sido frecuentemente utilizada en el desarrollo de estudios empricos similares. Ver Brandner, P op cit (1998), CIES, (2002) y BIS (2003), en los cuales se describen algunas de las metodologas existentes para su estimacin.

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Algunos de los principales productores de este indicador son la CE (1985), la OECD (2000) y el FMI (1999) los cuales usan metodologas similares para el clculo del balance presupuestario cclicamente ajustado (CAB), que consisten en ajustar el balance presupuestario actual con un componente presupuestario cclico el cual es estimado mediante parmetros de sensibilidad y la brecha del producto. Los resultados entre instituciones varan principalmente como resultado de las diferentes estimaciones de la brecha del producto9. La tcnica utilizada por la CE estima el CAB como el balance presupuestario actual (B) ajustado por los componentes del presupuesto que reaccionan al ciclo econmico. El componente cclico del presupuesto, se calcula multiplicando la brecha del producto (GAP) y la sensibilidad marginal del presupuesto fiscal a dicha brecha (). Posteriormente se obtiene por diferencia, el saldo fiscal ajustado por el ciclo econmico.

t=t

Rt PIBt

La ventaja de dicha aproximacin es su simplicidad y los mnimos requerimientos de informacin, que permite que sea fcilmente aplicable a pases con escasa informacin estadstica como es el caso de El Salvador. Por otra parte, de acuerdo a la metodologa de la OECD 10 el saldo estructural (CAB) se calcula mediante la siguiente formula:

CABt =

(s)

i=p i,t

- Et(s) - gastosdecapital (6)

Ri,t(s) , representa los ingresos estructurales y se


calcula como:

CABt = Bt + tGAPt

Ri,t = Ri,t (4)

(s)

Yt* Yt

(7)

La sensibilidad marginal presupuestaria () se estima multiplicando la elasticidad promedio de los ingresos del gobierno (t) respecto al PIB por la ratio de impuestos totales sobre el PIB

Rt PIBt
Dicha sensibilidad se interpreta como la respuesta promedio que tendr el presupuesto fiscal ante variaciones en el ciclo econmico. A manera de ejemplo, una sensibilidad marginal de 0.5 significa que ante una variacin de 1% en la brecha del PIB, el saldo pblico vara en promedio 0.5 puntos porcentuales del PIB.
9 10 CE op cit Brandner, P. op cit

Donde, Ri,t corresponde al valor observado de la categora de ingreso i; Y t , denota el producto observado; Yt* expresa el producto potencial; y i, corresponde a la elasticidad de cada categora de ingresos considerada i respecto a la base elegida. El gasto estructural representado por Et(s) se estima de manera similar y los gastos de capital son considerados como acclicos. Finalmente, el saldo cclico se obtiene como la diferencia entre el balance observado y el saldo estructural estimado (CABt). En el caso de El Salvador la posicin cclica de la economa, como se seal anteriormente, se defini a partir de la descomposicin de la

16

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serie del producto mediante el filtro HP a diferencia de la aproximacin por funcin de produccin realizada por la OECD y la CE; mientras que como medida del saldo fiscal se utiliz el resultado primario excluyendo donaciones, que refleja el balance de ingresos y gastos del periodo actual aislando compromisos adquiridos en el pasado e ingresos eventuales no controlables. Los resultados de ambas metodologas se presentan en los grficos No. 3 y No.4, como se puede observar los componentes obtenidos son

bastante similares, siendo la discrepancia mxima de 0.8 en el ao 1981. Por lo anterior, el anlisis desarrollado posteriormente estar basado en el punto medio de las estimaciones. Es importante destacar que las estimaciones de la brecha del producto, de las elasticidades fiscales y en consecuencia de los componentes cclico y estructural del resultado fiscal deben ser interpretadas con cautela ya que son altamente sensibles a la metodologa de calculo utilizada y por lo tanto estn sujetas a un cierto margen de incertidumbre.

Grfico No.3 Componente Cclico del Dficit Fiscal Salvadoreo Porcentajes del PIB
1.0 0.5 0.0 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 -0.5 -1.0 -1.5 CE -2.0 OECD

Grfico No.4 Dficit Cclicamente Ajustado Salvadoreo (CAB) Porcentajes del PIB
2.0 0.0 -2.0 -4.0 -6.0 -8.0 -10.0 -12.0 -14.0 CE OECD 1980 1982 1984 19861988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002

17

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Captulo

El rol estabilizador de la Poltica Fiscal

III

III.A Tamao y operacin de los Estabilizadores Fiscales Automticos


Los estabilizadores automticos constituyen la reaccin del presupuesto a las fluctuaciones econmicas, en ausencia de cualquier accin discrecional del gobierno(ECB 2000); su operacin puede contribuir a reducir la volatilidad del producto especialmente cuando sta es resultado de choques a la demanda agregada. La capacidad de atenuacin cclica de la poltica fiscal difiere de pas a pas, ya que depende de caractersticas particulares como el grado de volatilidad del producto, el tamao del gobierno, la estructura del sistema impositivo, los mecanismos de asignacin del gasto pblico y la sensibilidad de las variables fiscales al estado de la economa, entre otros OECD (1999). En primer lugar, debido a que los estabilizadores son por definicin cambios inducidos en los ingresos y gastos pblicos por el estado de la economa, su magnitud est relacionada de manera directa con la amplitud de las oscilaciones del ciclo. La ratio tributacin-producto o carga tributaria, es una medida del tamao del

gobierno asociada de manera directa a la dimensin de los estabilizadores y a su vez a una menor volatilidad del producto(Fats y Mihov 1999 y 2000) ; sin embargo, algunos autores han encontrado evidencia sobre la reversin de este efecto despus de ciertos lmites, es decir que si el tamao del gobierno es relativamente elevado ste puede exacerbar la volatilidad cclica en lugar de reducirla (Silgoner et al 2003). Respecto a la tributacin, la propiedad que poseen algunos impuestos de moverse directamente en relacin al producto, posibilita que el sistema tributario modere el (la) crecimiento (cada) del ingreso disponible en pocas de auge (depresin) y en consecuencia suavice la trayectoria de la demanda. La progresividad del sistema tributario y la carga tributaria determinarn la cuanta de la estabilizacin provista por esta va. Como se puede observar en la tabla No.3, la sensibilidad del balance fiscal depende en gran medida de la ratio ingresos tributariosproducto, en los pases de Amrica Latina la proporcin observada es significativamente inferior a la de la muestra de pases Europeos, afectando junto a otros aspectos el tamao relativo de los estabilizadores automticos.

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Tabla No.3 Estabilizadores Automticos en Amrica Latina y Europa


Regin o Pas Ecuador Mxico El Salvador Per Costa Rica Uruguay Euro rea Espaa Reino Unido Francia Italia Ingresos Tributarios/PIB 9.1% 9.8% 10.0% 12.0% 16.5% 18.4% 27.3% 22.6% 28.0% 28.8% 30.6% Sensibilidad 0.09 0.10 0.13 0.12 0.16 0.18 0.48 0.40 0.50 0.42 0.48 Brecha del producto 4.6% -0.9% 0.8% 6.9% -3.7% -0.3% -1.1% 0.2% 0.7% -0.7% -3.2% Saldo cclico 0.4% -0.1% 0.1% 0.8% -0.6% -0.1% -0.5% 0.1% 0.4% -0.3% -1.5%

Fuente: Amrica Latina: Martner (2000), con datos para 1997; Pases Europeos: Bouthevillain, C. (2001) y OECD(1999), con datos para 1999: El Salvador: estimaciones propias para 1997.

Martner (2000), seala que en Amrica Latina el componente cclico del dficit durante la dcada de los noventa alcanz valores superiores a un punto del PIB en los pases con mayor volatilidad del producto y/o ms alta carga tributaria como Argentina, Brasil, Chile y Per. Finalmente, el gasto pblico tambin puede realizar una funcin estabilizadora mediante el establecimiento de programas de transferencia predefinidos como el seguro de desempleo o simplemente permaneciendo inalterado a lo

largo del ciclo, de tal forma que provea un impulso sostenido a la demanda agregada. En Amrica Latina, an no se ha desarrollado ningn tipo de programas de seguridad social relacionados con la posicin cclica de la economa por lo que se considera que no existen gastos asociados de manera automtica al ciclo. Considerando los movimientos tericos esperados tanto del lado del ingreso como del gasto, el resultado fiscal se ver deteriorado cuando la economa se encuentre en una fase recesiva y mejorar cuando la economa se encuentre en expansin; este proceso deber operar de manera simtrica a lo largo de los ciclos para asegurar su consistencia con un esquema de disciplina fiscal. Lo anterior, denota que la poltica fiscal puede realizar mediante la libre operacin de los estabilizadores automticos, su funcin de atenuacin del ciclo econmico de una manera oportuna y previsible; por lo que, este mecanismo de estabilizacin de corto plazo se ha constituido en una de las reas de acuerdo entre un buen nmero de economistas y hacedores de poltica11 y su actuacin ha sido frecuentemente recomendada por organismos

Tabla No. 4 Efecto Terico Esperado de la Operacin de los Estabilizadores Automticos


Efecto Terico Esperado Ingresos Tributarios Gasto Primario Expansin Aumentan Constante o se Reduce Recesin Disminuyen Constante o Aumenta

Resultado fiscal

Supervit Dficit Dficit Supervit

11

Federal Reserve Bank of Kansas City (2002)

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internacionales como el Fondo Monetario, la OECD y la Comisin Europea12. Sin embargo, tambin es enfatizado que los beneficios completos de su empleo pueden obtenerse nicamente s, al mismo tiempo, los pases mantienen la sostenibilidad de las finanzas publicas a travs de posiciones fiscales prudentes y bajos niveles de deuda13. Un pas con un elevado nivel de deuda inicial puede comprometer su posicin fiscal de mediano plazo, si al enfrentar un choque adverso incurre en un endeudamiento adicional que incremente el servicio de la deuda a niveles insostenibles. Dicha consideracin se ha puesto de manifiesto en el establecimiento de los diferentes Pactos de Responsabilidad Fiscal, mediante los cuales se pretende generar un balance entre flexibilidad y prudencia en la implementacin de la poltica fiscal. Por ejemplo, El Pacto de Estabilidad y Crecimiento suscrito por los pases europeos, al limitar los niveles de endeudamiento y requerir que los gobiernos mantengan un balance presupuestario cercano al balance o en supervit en el mediano plazo, aseguran que la funcin de estabilizacin de las fluctuaciones del ciclo sea llevada a cabo sin detrimento de la posicin fiscal de mediano plazo. Adicionalmente, el establecimiento de Pactos Fiscales puede acelerar la credibilidad de los agentes econmicos en las acciones del gobierno, caracterstica que reviste una importancia especial en Amrica Latina, donde el limitado acceso a los mercados financieros internacionales ha condicionado la capacidad de los gobiernos de mantener el gasto inalterado en pocas de desaceleracin de la actividad econmica, imprimindole prociclicidad a la poltica fiscal.

En el caso de El Salvador, de acuerdo a la metodologa expuesta en el captulo anterior, la importancia relativa de los estabilizadores automticos depende de la brecha del producto, la ratio ingresos tributarios-ingresos totales, la carga tributaria y la elasticidad de los ingresos tributarios. Su magnitud aproximada por el componente cclico del dficit, est representada por el rea gris en el grfico No.5.

Grfico No. 5 Funcionamiento de los Estabilizadores Fiscales Automticos Porcentajes del PIB
-14.0 -12.0 -10.0 -8.0 -6.0 -4.0 -2.0 -0.0 -2.0 1980 1982 1984 1986 1988 1990 19921994 1996 1998 2000 2002 Dficit Estructural Dficit Primario

Como se puede observar la operacin de estos ha sido bastante simtrica, respondiendo en general de acuerdo al comportamiento terico esperado, es decir ampliando el dficit en las etapas de recesin y reducindolo en las fases de auge 14 ; pese al sesgo deficitario registrado a lo largo del periodo de estudio. El saldo cclico del dficit oscil a lo largo del periodo, en un rango de -1.5 a 0.5 puntos del PIB. En concordancia con la mayor volatilidad registrada en la actividad econmica a inicios de los ochenta, tanto el dficit cclico como la

12 13 14

WEO FMI (2003), BIS (2003) y OECD EO(2001) entre otros. ECB Monthly Bulletin (2000), Fowlie, K. (1999) Este comportamiento est relacionado con la simetra de la brecha y con la consideracin de la inexistencia de gastos cclicos.

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desviacin del producto de su valor de tendencia registraron su valor negativo ms bajo en 1982; el primero alcanz una cuanta de -1.50 puntos del PIB, mientras que el producto present una brecha negativa de 8.95% respecto a su valor de tendencia. Durante los noventa, ambas variables experimentaron una reduccin de similar proporcin en relacin a sus valores promedio de la dcada anterior; reflejando la menor variabilidad observada en el producto a partir de 1990 y particularmente despus de 1996. El punto mximo fue alcanzado en 1995, ao en que la desviacin del producto fue 3.60% y el dficit cclico fue de 0.50 puntos del PIB. La magnitud del saldo cclico encontrado es semejante a la calculada por Martner (2000) para un conjunto de pases de Amrica Latina en el periodo 1980-1999, que fluctu en un rango comprendido entre -1.3 y 2.6 puntos del PIB; aunque es significativamente menor que la estimada para los pases europeos que en el periodo 1960-1999, oscil entre -4.1 y 3.2 puntos del PIB y que es congruente con las valoraciones expuestas anteriormente. Durante las etapas identificadas expansivas, el componente cclico promedio fue de 0.18 puntos del PIB, mientras que en las fases contractivas, el saldo fue de -0.39 puntos del PIB; en estas ltimas etapas la duracin e intensidad al igual que la reaccin del balance presupuestario han sido en promedio superior a las observadas durante las fases de auge. Es importante sealar, dos casos particulares en que el saldo cclico promedio parece haber actuado como un amplificador de la fase cclica (vase tabla No.5). El primero en el perodo de 1983-1987, en que pese a ser una etapa de expansin el componente cclico como

promedio fue negativo, es decir, increment el dficit y el segundo de 1996-2003 donde ocurri lo contrario. Un anlisis ms detallado permite observar que durante 1983-1987, si bien la economa se considera dentro de una fase expansiva, el producto no se encontraba por encima de su nivel de tendencia sino aproximndose a ella (Ver grfico No.2), es decir estaba reduciendo su brecha negativa y en consecuencia el saldo cclico aunque fue negativo se redujo respecto a sus valores anteriores, expandiendo el dficit en una proporcin menor. Por el contrario, para el periodo 1996-2003 aunque el producto se situ en un nivel superior al definido como nivel de tendencia, este ha venido desacelerndose y reduciendo su brecha positiva; por lo que, el saldo cclico pese a ser positivo como promedio fue inferior al observado el periodo anterior, tornndose negativo desde el ao 2001, es decir que ha venido reduciendo el dficit en una proporcin cada vez menor y en los ltimos aos lo ha incrementado.

Tabla No. 5 Componente cclico del dficit y brecha del producto


PERIODOS Componente cclico Desviacin cclica del del dficit / PIB producto (brecha) -0.86 -0.30 -0.20 0.25 0.03 -4.73 -1.66 -1.53 1.82 0.23

Fases Cclicas: 1980-1982 (C) 1983-1987 (E) 1988-1991 (C) 1992-1995 (E) 1996-2003 (C)

Todo el periodo: 1980-2003 Mximo Mnimo Promedio del periodo 0.50 (1995) -1.50 (1982) -0.15 3.61 (1995) -8.95 (1982) -0.81

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Cabe destacar, que el comportamiento del componente cclico del dficit puede estar siendo sobreestimado al omitir, debido a la metodologa de clculo, los efectos de las reformas fiscales implementadas a inicios de la dcada y sus implicaciones en la sensibilidad cclica de los ingresos. Como se seal anteriormente, la magnitud de los estabilizadores depende en buena parte de aspectos como el tamao del gobierno y la reaccin de los ingresos tributarios al estado de la economa; las reformas introducidas en este periodo redujeron progresivamente el tamao del estado, estrecharon la progresividad del impuesto a la renta y asignaron un mayor peso a los impuestos que gravan al consumo induciendo, de acuerdo con la teora y los hallazgos empricos, a un debilitamiento del grado de respuesta cclica de los ingresos tributarios y en consecuencia a una menor dimensin de los estabilizadores.

Conceptualmente, una postura fiscal se cataloga como contracclica cuando la poltica discrecional contribuye a amortiguar los efectos de choques exgenos sobre la economa, reduciendo la volatilidad de los ciclos econmicos y como procclica, si ha representado un factor desestabilizante que ha exacerbado los efectos de los choques exgenos sobre la economa (OECD,2003). Se considera que ha sido neutra en el caso que no haya habido una respuesta considerable del saldo presupuestario ante las variaciones en el nivel de actividad econmica. Es decir, una postura fiscal contracclica (ver figura No.1) se exhibe cuando el saldo fiscal muestra una relacin directa con el nivel de actividad econmica, incrementando el dficit o reduciendo supervit en etapas recesivas de forma que propicie un impulso positivo en la demanda agregada o bien, disminuyendo el dficit o incrementando el supervit en fases expansivas del ciclo para mitigar la expansin de la demanda agregada. La prociclicidad se genera cuando el saldo presupuestario se mueve en sentido opuesto al nivel de actividad econmica. Consecuentemente, definir la postura fiscal ante el ciclo econmico, depende de dos factores, por una parte de la situacin en que se encuentra la economa respecto al ciclo econmico y la otra si las autoridades llevan a cabo polticas fiscales expansivas o contractivas. En la figura No. 1 se resumen las condiciones bajo las cuales se clasifica la postura fiscal como procclica o contracclica. III.B.1 Algunas consideraciones sobre el uso del CAB para el anlisis de la postura fiscal. Tradicionalmente, el CAB es uno de los indicadores ms comnmente utilizados para vigilar el comportamiento de la poltica fiscal de

III.B Poltica Fiscal Discrecional.


Una vez estimados y analizados los estabilizadores fiscales automticos, interesa en este apartado exponer algunas consideraciones en materia de poltica fiscal discrecional. Principalmente, atae indagar cul ha sido la postura fiscal ante el ciclo econmico adoptada por las autoridades fiscales a partir de 1980. Se entender como postura fiscal la direccin expansiva o contractiva que se le imprime a la poltica fiscal como resultado de las acciones discrecionales por parte de las autoridades. Esta ser de tipo expansiva, si los hacedores de poltica realizan un relajamiento de la poltica fiscal permitiendo que el dficit (supervit) se incremente (reduzca), o de tipo contractiva en los casos contrarios15. Adems, la postura ser clasificada como procclica o contracclica dependiendo de la situacin en que se encuentre la economa respecto al ciclo.
15

En adelante se usarn indistintamente, poltica fiscal expansiva y relajamiento de la poltica fiscal y poltica fiscal contractiva con endurecimiento de la poltica fiscal.

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Figura No 1 Postura Fiscal y Fase del ciclo econmico

Fase Expansiva del ciclo Contracclica Fase Recesiva del ciclo Postura Fiscal

Poltica Fiscal Contractiva Poltica Fiscal Expansiva

Fase Expansiva del ciclo Procclica Fase Recesiva del ciclo

Poltica Fiscal Expansiva Poltica Fiscal Contractiva

un pas. Se utiliza fundamentalmente como medida de la postura fiscal, con incrementos en el CAB interpretados como expansionarios y reducciones interpretadas como contractivas. Uno de los usos ms conocido de dicho indicador se encuentra en los pases de la Unin Europea los cuales dan seguimiento per manente al indicador del CAB como instrumento tanto para analizar la convergencia hacia la sanidad fiscal como para analizar la postura fiscal de cada pas16. El Tratado de Maastricht (TM) y el Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC) firmado por dichos pases, establecen una meta de presupuesto fiscal cercana al equilibrio que contempla cierta flexibilidad en cuanto a que el presupuesto se deteriore como producto de una reduccin excepcional en el nivel de actividad econmica. Adicionalmente, la aplicabilidad del
16 17

indicador para el cumplimiento de dicho objetivo est sustentada en diversos autores que han realizado investigaciones en el mbito emprico y terico. Entre los trabajos empricos se puede mencionar OECD (2003), Alesina y Perotti (1995) y Butti et al (1997). En el trabajo desarrollado por la OECD se utilizan las variaciones en el CAB para llegar a determinar si la postura fiscal de los pases de la OECD en las ltimas dos dcadas ha sido procclica o contracclica. Por su parte, Alesina y Perotti (1995) utilizan el indicador del CAB para estudiar diversos aspectos de los ajustes fiscales realizados por los pases de la OECD en el perodo 1965-199017. En Butti et al (1997) tambin se utiliza el indicador del CAB para realizar un anlisis retrospectivo de la aplicacin del Pacto de Estabilidad y Crecimiento y determinar cuales han sido las polticas presupuestarias que se han adoptado durante las recesiones por parte de los pases que se encuentran bajo ese acuerdo.

CE (2000), (2002),(1997) y Butti et al, op cit Ellos utilizan el indicador sugerido por Blanchard, no obstante sealan que los resultados no varan si se emplea el indicador de la OECD.

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En el mbito terico existen numerosos autores que apoyan el uso del CAB como herramienta de anlisis fiscal. De acuerdo con Blanchard (1990) variaciones en el CAB pueden ser utilizadas para analizar los cambios discrecionales de la poltica fiscal ante variaciones en el nivel de actividad econmica. Adems, a su juicio tambin puede utilizarse para examinar los cambios en la direccin de la poltica que son respuesta a variaciones en otra variable macroeconmica como por ejemplo la inflacin o la tasa de inters18. Finalmente, es importante tener en cuenta las debilidades inherentes al indicador que fueron abordadas en la seccin metodolgica de este documento como son la incapacidad de identificar choques de oferta y demanda, el supuesto de elasticidades constantes y los problemas de la eleccin del , entre otros; principalmente cuando se proyecta realizar propuestas en materia de poltica fiscal.

Sin embargo, los esfuerzos llevados a cabo no han sido suficientes para alcanzar un supervit estructural importante que provea cierto margen de maniobra que posibilite jugar un rol contracclico ms activo de la poltica fiscal salvadorea19. Otro aspecto importante de resaltar en la evolucin del CAB, es la disminucin que ha experimentado la volatilidad de dicho indicador. Durante la dcada de los ochenta dicha variable exhibi una desviacin estndar cercana al 4%, la cual estuvo asociada al quiebre estructural producto del estallido de la guerra civil, y a la inestabilidad poltica caracterstica de la dcada. Contrario a lo anterior, a partir de los noventa la desviacin se redujo considerablemente y no sobrepasa el 2% lo cual tiene relacin directa con la finalizacin del conflicto armado y con el cambio de orientacin que se le imprimi a la poltica econmica.

III.B.2 Postura Fiscal ante el Ciclo Econmico Salvadoreo. 1980-2003.


2

Grfico No. 6 Dficit Estructural como porcentaje del PIB real

Para iniciar con el anlisis de la poltica discrecional, en el grafico No.6 advertimos que el dficit estructural se ha reducido en trminos del PIB real evolucionando de un valor de -8.9% en 1980 a mostrar un supervit de 0.53% del PIB en el ao 2003. El indicador refleja los esfuerzos de consolidacin realizados mediante el endurecimiento de las cuentas fiscales durante ambas dcadas; producto en buena medida, de la implementacin de dos programas de estabilizacin (1986 y 1989) que perseguan corregir el fuerte desequilibrio fiscal mediante la reduccin del tamao del Estado, la racionalizacin del gasto pblico y el incremento en los ingresos del gobierno.

0 -2 -4 -6 -8 -10 -12 -14 1980 1983 1986 1989 1992 1995 1998 2001

El grfico No. 7, ilustra cul ha sido la postura fiscal ante el ciclo econmico salvadoreo desde 1980, para lo cual se realiz una comparacin entre las variaciones en el Ba-

18 19

Tambin establece los usos que no puede cumplir el indicador como son medir el impacto de equilibrio general de las finanzas pblicas sobre la economa o con nociones de sostenibilidad de la deuda. Sobre la discusin de un rol ms activo se volver ms tarde.

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DOCUMENTO DE TRABAJO - 01

lance Cclicamente Ajustado (CAB) como indicador de los cambios discrecionales de la poltica fiscal y la posicin de la economa respecto al ciclo econmico, utilizando la separacin entre fases recesivas y expansivas que se detallara anteriormente. Grfico No. 7 Postura Fiscal Salvadorea ante el ciclo econmico 1980-2003
500
Postura Fiscal (Cambios en el CAB)

Como se puede advertir la mayora de los casos presentados se ubican en los cuadrantes II y IV del eje cartesiano que indican la existencia de relajamientos y endurecimientos de la poltica fiscal discrecional que han sido de tipo contracclico, es decir que han contribuido a amortiguar los efectos de choques exgenos sobre el producto. Lo anterior, se expone en mayor detalle en la tabla No. 6 en la cual se presentan las variaciones en las variables fiscales (CAB, Impuestos, Gastos, Consumo, Transferencias Corrientes e Inversin Bruta) en cada etapa, obtenidas como la diferencia porcentual entre el ao anterior que se inicia la etapa del ciclo respectiva y el ao en el cual finaliza la etapa considerada20. Se han incluido en el anlisis solamente tres tipos de gastos (consumo, transferencias e inversin) por ser los ms representativos ya que absorben ms del 90% del total de gastos del gobierno.

Relajamiento Fiscal de tipo Contracclico

400 300 200 100 0 -2 100 0


200

Relajamiento Fiscal de tipo Procclico

-8

-6

-4

Endurecimiento Fiscal de tipo Procclico

300 400 500

Endurecimiento Fiscal de tipo Contracclico

Condiciones cclicas (Cambios en el output gap)

Tabla No. 6 Postura Fiscal ante el ciclo econmico El Salvador 1980-2003


Perodo I 1980-1982 (R) II 1983-1987 (E) III 1988-1991 (R) IV 1992-1995 (E) V 1996-2003 (R) CAB Postura Fiscal (%)\* -41 Endurecimiento de tipo Procclico Endurecimiento de tipo Contracclico Relajamiento de tipo Contracclico T (%) -5 Gp (%) -10 Cons. (%) -10 T.Corr I.Bruta (%) (%) 2 -15

-75

-25

-7

-24

-44

27

-11

-1

-6

64

2.2

-111 Endurecimiento de tipo Contracclico -175 Endurecimiento de tipo Procclico

45

29

27

33

24

33

20

29

27

12

*\ signo positivo corresponde a incrementos en el CAB.


20 De acuerdo con Butti et al, op cit

25

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De la tabla No. 6 se derivan los siguientes comentarios:

1980-2003: Endurecimiento Fiscal de tipo Contracclico .


El perodo se ha caracterizado por un endurecimiento de la postura fiscal ya que todas las fases han mostrado reducciones porcentuales en el indicador CAB. El nico perodo que mostr resultados diferentes fue el comprendido entre 1988-1991, en el cual se produjo un relajamiento de la postura fiscal. La postura fiscal ha sido de tipo contracclica en la mayora de los perodos considerados. Unicamente puede catalogarse como procclica en las fases recesivas comprendidas entre 1980-1982 y 1996-2003.

Estos cambios determinaron el comportamiento del gasto, que mostr reducciones de 10% y 7% en consumo durante las etapas comprendidas entre 19801987 y tambin en el rubro de inversin el cual se contrajo en 15% y 44% en cada una de ellas. Durante la fase comprendida entre 19831987, se observ un incremento importante de los impuestos, como resultado por una parte de la devaluacin de la moneda que se llev a cabo en 1986; la cual se inclua dentro del PEAE y por otra a la inclusin de un impuesto especial a las ganancias extraordinarias originadas en los altos precios del caf (BCR, 1998) .

1988-1991: Relajamiento de la postura fiscal basado en reduccin de impuestos.


Se produjo el nico relajamiento de la poltica fiscal del perodo considerado en el estudio, producto de un descenso en la recaudacin tributaria mayor que la cada en el gasto, el cual prcticamente se mantuvo estable. La reduccin en la recaudacin tributaria se explica por tres factores exgenos y tres medidas de tipo discrecional. Entre los factores exgenos, se encuentra el hecho que en 1989 se llev a cabo la llamada ofensiva final que afect la recaudacin tributaria y propici un estancamiento en la inversin pblica. Adicionalmente, se produjo una fuerte cada en los precios internacionales del caf y el incumplimiento del INCAFE en la entrega de los correspondientes impuestos a la exportacin de dicha produccin (BCR, 1998). Las medidas discrecionales adoptadas fueron: la eliminacin del impuesto a las exportaciones de camarn y azcar, la reduccin del impuesto a las ventas externas de caf y el inicio del proceso de desgravacin arancelaria.

1980-1987: Inestabilidad poltica y social, endurecimiento fiscal basado en contraccin del gasto.
La evolucin de los primeros aos de la dcada estuvo incidida fuertemente por la detonacin del conflicto armado en 1981 que determin en alguna medida los cambios abruptos sufridos en la orientacin de la poltica fiscal discrecional en esta poca. En la medida que se efectuaron dos intentos por expandir la demanda agregada (1980 y 1984), los cuales fueron interrumpidos por dos intentos de establecer un programa de estabilizacin en 1981 y 1982. Finalmente en 1986, se firm el Programa de Estabilizacin y Reactivacin Econmica (PEAE) el cual apoy el objetivo de mantener una postura fiscal contractiva.

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La estabilidad mostrada por el gasto, reflej una reduccin en el rubro de consumo, un estancamiento en la inversin y un incremento importante en las transferencias corrientes.

resultado de un menor crecimiento tanto de ingresos como de gastos, lo que propici que en el 2003 se presentara un supervit estructural de 0.53%. Esta ltima fase, merece especial atencin en la medida que es la fase recesiva ms larga que ha presentado la historia salvadorea en los ltimos 40 aos, la cual hasta el ao 2003 presenta una duracin de 9 aos. Adicionalmente, se presenta la variacin ms grande que se ha producido en el CAB durante el perodo considerado que corresponde a una reduccin de 175%. Durante esta etapa se realizaron algunas medidas discrecionales tendientes a incrementar la recaudacin tributaria entre las que encuentran la introduccin del IVA y eliminacin del timbre, incrementos en la tasa del mismo y modificacin de la base imponible para las importaciones, eliminacin del impuesto a las exportaciones, reducciones arancelarias, entre otras (Vase anexo No.1). Adems, se realizaron algunas modificaciones enfocadas al logro de una mayor recaudacin por medio del fomento en la eficiencia tributaria, para lo cual se implement el FOVIAL y se elimin el subsidio al diesel del transporte colectivo (BCR, 2002). Por su parte, el aumento registrado en las transferencias corrientes obedece principalmente a pagos realizados al sector privado por el subsidio a la energa elctrica que otorga el gobierno a partir de 1998, debido a la privatizacin de CEL cuyo monto aproximado fue de US$190 millones a diciembre de 2003. Adicionalmente, se inician en este perodo los programas por concepto de retiros voluntarios 21.

1992-1995: Endurecimiento fiscal de tipo contracclico.


El endurecimiento de esta fase se realiz en el entorno de la implementacin de un nuevo modelo de corte neoliberal que estuvo acompaado por un programa de estabilizacin y ajuste estructural que buscaba reducir la participacin del estado en la economa y posibilitar el ambiente favorable para el mejor desempeo de las actividades del sector privado. Contrario a lo que aconteci en el perodo 1980-1987, el endurecimiento fiscal a partir de 1992 es resultado de incrementos en la recaudacin tributaria acompaados de menores ampliaciones en los gastos. Los rubros de gastos que se incrementaron fueron en concepto de consumo, que revirti la tendencia decreciente que mostr en las fases anteriores, para revelar un incremento de 27% y las transferencias corrientes que continuaron creciendo aunque a tasas menores que las mostradas en la etapa previa del ciclo econmico. Igual tendencia mostr la inversin pblica que creci 24%, lo que obedeci principalmente a los gastos en reconstruccin posteriores a la firma de los Acuerdos de Paz.

1996-2003: Endurecimiento de tipo procclico.


El endurecimiento fiscal de esta fase fue

21

Decretos Nos 8, 209, y 111.

27

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Los gastos de inversin crecieron en 12% principalmente debido a dos choques de tipo exgeno como son la reparacin de los daos ocasionados por el huracn Mitch en 1998 el cual oblig a redistribuir US$24 millones (MIHAC 1998) para dicho fin y los gastos en reconstruccin a raz de los terremotos del 2001 que ascienden a un promedio de US$770 millones.

Tabla No.7 Postura fiscal ante el ciclo econmico


Dficit Impuestos Estructural Procclica 9 11 Contracclica 14 12 Gastos primarios 10 13

Al realizar el anlisis con base en la separacin anual de los datos, con la finalidad de estudiar las implicaciones presupuestarias de periodos en que estando la economa en una fase recesiva presente una mejora relativa en comparacin con el ao anterior; pero se mantenga dentro de la fase negativa o de aquellos casos en que estando en una fase expansiva, retrocede en comparacin con el ao anterior 22 ; se encuentran en la historia salvadorea a partir de 1980, 11 aos recesivos contra 12 casos expansivos. Se encuentra que en 14 de los casos identificados, la orientacin de la poltica fiscal fue contracclica y en solamente 9 casos actu procclicamente, dos de los cuales corresponden a los aos 2002 y 2003 (Ver tabla No.7), apoyando por lo tanto la hiptesis anterior que en la mayora de los casos se puede catalogar como contracclica. Complementariamente, se puede percibir que el comportamiento contracclico de la poltica fiscal ha sido una combinacin de las variaciones registradas en los ingresos y gastos ya que ambas variables han actuado de forma contracclica en el perodo de estudio. El gasto primario report 13 casos contracclicos contra 10 procclicos mientras que los impuestos estructurales revelaron 12 casos contracclicos contra 11 procclicos.

A pesar de la tendencia a reducir el dficit estructural, se observa cierto sesgo deficitario el cual est en parte determinado por la situacin inicial que mostraba un dficit aproximado de 10% del PIB a inicios de los ochenta. El grfico No.8 revela el comportamiento del dficit estructural respecto de la evolucin de la brecha del producto. Se observa que cuando la economa salvadorea creci cercana a su nivel de tendencia y report una brecha del producto cercana a cero (-0.08 en 1998) la situacin presupuestaria continuaba siendo deficitaria en aproximadamente 2.1 puntos porcentuales del PIB.

Grfico No. 8 Comportamiento del Dficit Estructural segn brecha del Producto Porcentajes del PIB
1.0 0.0 -3
Porcentajes del PIB
GAP 2.30%, CAB-0.31%

-2

-1

-1.0 -2.0 -3.0 -4.0 -5.0

GAP cero y CAB -2.1%

GAP -2.2, CAB-4.6%

-6.0 Brecha del Producto

22

Esta reconoce la existencia de mximos y mnimos relativos adems de la de mximos y mnimos absolutos.

28

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Por otra parte, cuando la economa se encontr en la parte negativa del ciclo econmico con una brecha de -2.2% del PIB potencial, el dficit estructural alcanz -4.6% del PIB. No obstante, cuando transit por fases expansivas similares y la brecha del producto alcanz niveles positivos de 2.30% en 1994, esto no signific la generacin de un supervit similar al dficit que se presentara en el caso anterior (de -4.6), sino que la economa sigui reportando dficit estructural de -0.31%. Adicionalmente se observa que la economa salvadorea alcanz el equilibrio fiscal cuando la brecha del producto fue aproximadamente de 4% en 1985, mientras que a valores de brecha negativos de -4% le corresponde aproximadamente un dficit en promedio de -6% a -4% del producto. Al respecto, autores como Martner (2000) aducen como causas de la prociclicidad de la poltica fiscal la existencia de asimetra causada por el hecho que en las pocas de bonanza econmica aparecen los espejismos sobre la duracin de dicha fase del ciclo positiva, de manera que las autoridades se olvidan de actuar sobre la parte estructural de las finanzas pblicas. La prociclicidad de los resultados fiscales para El Salvador durante la ltima fase del ciclo considerada, coincide con lo encontrado por Gavin y otros (1996) para el caso de Amrica Latina. Ellos aducen como causas del comportamiento procclico la alta carga de la deuda, la volatilidad macroeconmica, el dbil acceso a los mercados de capitales, y algunas caractersticas estructurales propias de la regin como son la alta volatilidad de las bases impositivas, entre otras. En el documento Economic Policy in EMU realizado por la CE(1997) tambin se afirma que los altos niveles de deuda inciden en
23 24

la capacidad de las finanzas pblicas de jugar un rol contracclico: pases con altos ratios de deuda y altos dficit en el ao previo a la recesin pueden esperar que su margen de maniobra sea insuficiente para relajar la poltica fiscal ante situaciones de lento crecimiento econmico, mientras que pases con bajo nivel de dficit y ratios de deuda previos a una recesin pueden probablemente adoptar una relajacin fiscal durante dichos perodos. Debe aclararse que la postura fiscal adoptada por las autoridades es el resultado de diversas acciones discrecionales que en algunos casos no parecen haber contemplado la finalidad explcita de contrarrestar los efectos del ciclo econmico sobre la demanda agregada, sino que han sido la respuesta natural a choques irregulares23 no cclicos que han requerido la realizacin de gastos con la finalidad de paliar situaciones de extrema emergencia que han afectado a la poblacin. Esto ha sido unido a objetivos de sostenibilidad de las finanzas pblicas y a la necesidad de reorganizar el aparato estatal como parte del proceso de ajuste estructural iniciado en los ochenta. Tal como se mencion anteriormente, existe cierto consenso acerca de la conveniencia en la utilizacin de la parte automtica de la poltica fiscal para atenuar los efectos del ciclo econmico, mientras que por otra las opiniones estn separadas respecto a la efectividad en el uso de la poltica discrecional. Sin embargo, stas son sugeridas bajo ciertas circunstancias particulares como cuando la poltica monetaria se encuentra restringida, en situaciones de lento crecimiento econmico como es el caso de Japn y cuando es necesario un ajuste debido a que se encuentra en peligro la sostenibilidad de las finanzas pblicas en el mediano plazo24 ya que si la sostenibilidad no est asegurada, las medidas expansionistas e incluso los estabilizadores

Por ejemplo, terremotos, huracanes, guerras civiles, entre otros. BCE op cit y Federal Reserve Bank of Kansas City, op cit.

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fiscales automticos pueden no tener el efecto deseado sobre el producto, ya que los consumidores ajustan su comportamiento a las expectativas de una posible crisis fiscal en el futuro.

III.C Poltica Fiscal Global


La poltica fiscal global, es decir la combinacin de la actuacin de los estabilizadores automticos y de las medidas discrecionales adoptadas durante el periodo de estudio se ha caracterizado por episodios de prociclicidad y en mayor proporcin de contraciclicidad, en la medida que ambos componentes del balance respondieron en general de manera directa a los movimientos de la brecha del producto.

En cuanto a la variacin entre valles y picos subsecuentes, sta fue negativa en ambos componentes en el caso de 1988-1991, es decir el dficit se deterior en una fase de desaceleracin del producto imprimiendo, en teora, un impulso positivo a la demanda agregada. Sin embargo, en la primera (19801982) y ltima etapa (1996-2003) los componentes reportaron cambios en diferentes direcciones; de tal forma que el dficit estructural se comport de manera procclica, neutralizando la actuacin de los estabilizadores.

Tabla No. 8 Variacin registrada entre valles y picos subsecuentes (en porcentaje del PIB)
Fases Brecha Dficit del Producto Primario -9.87 9.25 -2.74 6.04 -4.62 1.99 5.57 -0.71 2.67 0.46 Postura Dficit Estructural 3.66 4.02 -0.35 1.86 0.91 Dficit Cclico -1.67 1.55 -0.36 0.81 -0.44 Correlacin

1980-1982 1983-1987 1988-1991 1992-1995 1996-2003

Pro Contra Contra Contra Pro

-0.29 0.93 0.33 0.97 -0.18

Un signo positivo implica mejora y un signo negativo un deterioro

Grfico No. 9 Relacin estabilizadores automticos y poltica discrecional Como se puede observar en la tabla No. 8, tanto el dficit estructural como el cclico registraron una variacin positiva entre los picos y valles precedentes (1983-1987 y 1992-1995), que implica que durante las fases de expansin del producto el dficit present una mejora moderando, acorde a la teora, la amplitud del ciclo.
2 -0 -2 -1.5 -1 -0.5 -4 -6 --8 -10 -12 0 0.5 1

30

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Como se deline previamente, las medidas discrecionales adoptadas durante el periodo de estudio han estado estrechamente vinculadas con el objetivo de largo plazo de sostenibilidad del balance fiscal y no con el papel de la poltica fiscal en la estabilizacin de corto plazo, la cual ha estado funcionando principalmente a raz de la propiedad estabilizadora de los ingresos tributarios, en especial de los impuestos a la renta; que reaccionan automticamente al estado de la economa. Lo anterior, es evidente en la ltima fase de desaceleracin (1996-2003) en que la poltica discrecional ha priorizado el objetivo de equilibrio fiscal, al adoptar medidas tendientes a reducir el dficit estructural; compensando el efecto contracclico de los estabilizadores automticos. Los componentes estimados evidencian por tanto que los movimientos del saldo cclico han sido en general reforzados por la poltica fiscal discrecional, de tal forma que la poltica fiscal ha operado en la direccin correcta siendo potencialmente beneficiosa para la estabilizacin del producto.

Pese a lo anterior, el impacto de su actuacin depende de la respuesta que sea capaz de inducir sobre el consumo y la inversin, as como tambin del efecto que pueda generar por el lado de la oferta, aunque este ha sido tpicamente ignorado25. Perotti (2000), seala que pese a los avances metodolgicos no existe consenso alguno sobre la repercusin de la poltica fiscal en la economa. Es importante destacar que la apreciacin acerca de que las medidas discrecionales implementadas no contemplaron, en la mayor parte de las ocasiones, el objetivo especfico de suavizar la volatilidad del producto y el tamao relativamente pequeo de los estabilizadores automticos, no permiten extraer una conclusin determinante sobre la efectividad de hacer uso de una poltica fiscal activa orientada a suavizar las fluctuaciones del producto.

25

Auerbach A. (2002)

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Captulo

Consideraciones para una estrategia de mediano plazo

IV

El compromiso asumido por el gobierno respecto al objetivo de sostenibilidad de largo plazo puede ser racionalizado considerando que el estado de la poltica fiscal en el momento t influencia la eficacia que una determinada medida de poltica pueda tener tanto en el periodo corriente como en los periodos futuros, conduciendo a una discrepancia entre los resultados convencionalmente esperados y los obtenidos. La evidencia emprica apoya la posibilidad de que bajo ciertas condiciones iniciales, una expansin fiscal genere un efecto contractivo en la economa y una consolidacin fiscal tenga un efecto expansivo sobre esta 26 ; aunque la identificacin de las circunstancias o factores que pueden inducir este tipo de reacciones diferenciadas continua siendo un tema abierto. Los estudios sobre episodios de respuestas fiscales inusuales, advierten que las expectativas de los agentes econmicos sobre el manejo fiscal actual y futuro determinan en buena media los efectos que ste puede generar en la economa. Adicionalmente, destacan dentro de los factores que comnmente han caracterizado estos episodios, los niveles crecientes y elevados de deuda pblica y la presencia de impulsos fiscales persistentes de una magnitud significativa.
26 27

Giavazzi, et al (2000), encuentra para una muestra de pases en desarrollo, que las respuestas no lineales y/o no keynesianas sealadas previamente, se producen en periodos de rpido crecimiento de la deuda pblica y/o de un impulso fiscal de gran duracin: una larga expansin o una larga consolidacin fiscal. La existencia de desbalances fiscales persistentes y niveles de deuda altos y crecientes frecuentemente tienen un impacto adverso en la riqueza y en las expectativas de los agentes econmicos. En tal caso, una consolidacin fiscal que restablezca la solvencia de las cuentas pblicas al mejorar la confianza de los agentes econmicos puede incidir de manera positiva en la economa. Algunos autores 27 , sostienen que las consolidaciones fiscales expansivas pueden ser explicadas precisamente a partir de los efectos de la poltica fiscal en el valor de mercado de la riqueza y en las expectativas sobre el desempeo futuro del Gobierno. Una contraccin fiscal frecuentemente reduce o estabiliza las tasas de inters aumentando el valor de mercado de las acciones, bonos y ttulos del gobierno, estimulando de ese

Giavazzi y Pagano (1990), Blanchard (1990), Perotti (1998), Bharracharya (1999) entre otros. Mohanty y Scatigna (2003), Giavazzi, et al (2000) entre otros.

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modo la demanda agregada; adems puede restablecer o incrementar la confianza de los inversionistas locales e internacionales validando o mejorando el perfil de riesgo soberano. Esta consideracin es determinante cuando los gobiernos confan en los mercados financieros internacionales para satisfacer sus necesidades de financiamiento, tornndose altamente vulnerables a la percepcin de riesgo de los inversionistas. A partir de 1999, el Gobierno Salvadoreo empez a acudir a los mercados externos de capital para cubrir sus necesidades de fondeo, mediante la colocacin de ttulos valores, incrementando su dependencia del financiamiento externo y la importancia de mantener una postura fiscal prudente. De hecho, despus de la introduccin de la Ley de Integracin Monetaria en enero de 2001, la credibilidad fiscal se convirti en uno de los elementos fundamentales en el anlisis crediticio. El Salvador, ha realizado desde finales de la dcada de los ochenta un esfuerzo orientado a reducir el dficit fiscal; pese a ello, el desequilibrio persiste debido a que se contina presentando una relativa inflexibilidad y mayor peso de los gastos respecto a los ingresos, al

reconocimiento de los costos derivados del sistema de pensiones y a las catstrofes naturales experimentadas en la ltima fase cclica identificada; factores que han conducido a un incremento en el endeudamiento del Gobierno en los ltimos aos. Despus de la notable reduccin que experiment la deuda del sector pblico entre 1991 y 1998, en que pas de representar un 51.3% en trminos del PIB a un 27.2%; en 1999, la tendencia se revirti y a partir de ese momento mostr una direccin ascendente y creciente de tal forma que al cierre de 2003 la ratio deuda pblica a PIB fue de 40.6%, alcanzando el limite auto-impuesto por el gobierno para sta razn.

IV.A Descomposicin del proceso de acumulacin de deuda


Si se descompone la acumulacin de la deuda como proporcin del producto de acuerdo a la siguiente ecuacin (Noord 2000):

d = -cab - cc +

r-g 1+g+

dt-1 + Otros (8)

Grfico 10 Evolucin de la Deuda del Sector Pblico No Financiero Porcentajes del PIB
60% 50% 40% 30% 20%

donde, d representa la ratio deuda del SPNF a PIB; cab y cc, el impacto del balance estructural y cclico como porcentajes del PIB en el endeudamiento; r - g

1+g+

dt-1

la dinmica endgena de la deuda28 (r, aproxima la tasa de inters real; g, la tasa crecimiento real de producto y

28

10% 0% 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003

La deuda existente puede contribuir a incrementar la ratio Deuda/PIB si la tasa de inters real excede la tasa de crecimiento de la economa.

33

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(la tasa de inflacin) y el trmino Otros que incluye las amortizaciones, la carga derivada de la reforma previsional, donaciones, revaluaciones de la deuda existente y otros factores que afectan la formacin de deuda del SPNF. Se puede cuantificar de manera aproximada la contribucin de cada uno de estos componentes al crecimiento de la deuda. De acuerdo al grfico No.11, el impacto acumulado de los estabilizadores automticos en el nivel endeudamiento del SPNF, puede calificarse como nulo o incluso como reductor de deuda; aunque debido a su reducido tamao no representa un peso significativo en la evolucin de la misma.

algunos gastos de carcter transitorio como los derivados del huracn Mitch y de los terremotos de 2001. La deuda del SPNF present entre 1987 y 1991 un aumento de 9.1 puntos del PIB, impulsada principalmente por el dficit estructural y en menor medida por el componente cclico. Por el contrario, durante el periodo 1992-1995, la deuda present una reduccin de 17.9 puntos del PIB producto de retraccin experimentada por la mayor parte de los factores que determinan su comportamiento. Aunque el dficit estructural se contrajo en esta etapa de expansin continu presionando la acumulacin de deuda; influenciado por los gastos derivados de los Acuerdos de Paz. Cabe destacar, que en este marco se desarrollaron una serie de negociaciones con el Club de Pars que contribuyeron a reducir significativamente el nivel de endeudamiento, que se reflejada en el componente Otros.
8.7%

Grfico No. 11 Factores explicativos en el proceso de acumulacin de deuda


30.0% 20.0% 10.0% 0.0% -10.0% -20.0% -30.0% 1987-1991 CAB Cclico 1992-1995 Dinmica Pensiones 1996-2000 Don Otros Deuda del SPNF -18.0% 9.1%

Finalmente, en la fase comprendida entre 1996-2003, la deuda registr un incremento de 8.7 puntos del PIB, como consecuencia del aumento observado en el dficit estructural, la dinmica de la deuda y la carga asociada a la reforma previsional que comenz a impactar el resultado fiscal en el ao 2001 y continuar afectndolo por un periodo de aproximadamente 60 aos (CIEDESS 1996)29. Cabe destacar que en esta etapa, adems del surgimiento de elementos adicionales como la reforma al sistema de pensiones30; la dinmica endgena de la deuda volvi a cobrar relevancia, contribuyendo a generar incrementos adicionales en la ratio deuda-producto, debido al lento crecimiento del producto. El crecimiento observado en la deuda, ejerci un impacto

Por el contrario, el dficit estructural ha actuado, independientemente de la fase del ciclo, como factor de acumulacin de deuda; que aunque se redujo en la fase expansiva (19921995), en la ltima etapa ha contribuido de manera notable en su crecimiento, afectada por
29 30

Citado en Mesa - Lago (2003) Es importante tener en cuenta que mientras los fenmenos naturales impactan el gasto de manera transitoria el costo de la reforma previsional debe ser considerado como un gasto de carcter estructural.

34

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inmediato en el factor de formacin endgeno de la ratio de endeudamiento y en las amortizaciones de la misma e implica una presin en el comportamiento futuro de dichos componentes.

poniendo en riesgo las condiciones y capacidad de acceso al financiamiento externo. Por lo anterior, si se quiere reducir los riesgos fiscales de mediano plazo y mejorar la confianza de los mercados financieros se debe reforzar el compromiso de sostenibilidad de las finanzas pblicas. El concepto bsico de solvencia, derivado de la restriccin presupuestaria intertemporal del gobierno provee un punto de partida para analizar la sostenibilidad de la deuda pblica. La iteracin de dicha restriccin, considerando el cumplimiento de la condicin de trans versalidad, nos lleva a la expresin (9) que establece de manera simplificada que el saldo inicial de la deuda pblica (dt-1) deber ser igual al valor presente descontado de los supervits primarios futuros.

IV.B Estabilizacin del nivel de deuda


Las consideraciones anteriores, evidencian que el comportamiento presentado por las finanzas pblicas y en particular por la deuda pblica, en la ltima fase cclica condicionar el papel de la poltica fiscal en los aos siguientes. Los factores detrs del proceso de formacin de deuda, refuerzan la necesidad de generar supervits primarios que permitan estabilizar o reducir el nivel de deuda; como condicin previa a la elaboracin de una nueva estrategia fiscal que persiga simultneamente los objetivos de estabilizacin de corto plazo y sostenibilidad a mediano plazo. Si bien la ratio deuda pblica a PIB al cierre de 2003, continua siendo considerada como manejable y se encuentran dentro de la mediana de pases que cuentan con una calificacin de riesgo similar a la de El Salvador, las calificadoras de riesgo Fitch, Moodys y Standar & Poors han advertido desde 2001, sobre los riesgos que introduce al perfil crediticio el desequilibrio fiscal existente y el creciente nivel de endeudamiento; sealando cada vez de manera ms enftica, la necesidad de llevar a cabo una consolidacin fiscal para conservar o mejorar la calificacin de riesgo actual. Perotti (1988), seala que cuando la ratio deuda a PIB alcanza cierto nivel limite, los individuos esperan que ocurra un aumento fuerte y distorsionador de los impuestos que reducir su riqueza, es decir esperan independientemente de la fase cclica en que se encuentren que se realice un ajuste de las cuentas fiscales; que en caso de ser postergado, incrementar la probabilidad de default del sector pblico incidiendo negativamente en las expectativas de los agentes econmicos y

dt-1 =

j=o

1+g s 1 + r t+j

(9)

Donde s t+j, representa la trayectoria planeada del supervit primario como proporcin del producto; g, es la tasa de crecimiento real del producto y r, es la tasa de inters efectiva real. Una poltica fiscal sostenible o viable se define entonces como aquella en que la trayectoria planeada del supervit primario (st+j) desde t hasta infinito, satisface la restriccin presupuestal intertemporal para los valores dados de g, r y dt-1, que es un concepto ex - ante. Talvi y Vgh (2000), construyen un indicador mediante el cual se operativiza la definicin de viabilidad, al establecer el concepto de dficit primario permanente, S* t como el resultado primario constante, cuyo valor presente descontado al perodo t es igual al valor presente descontado de la trayectoria de los dficit primarios planeados; el cumplimiento de esta

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condicin permite que la deuda pblica como proporcin del producto se mantenga constante. A partir de lo anterior, se especifica el indicador de sostenibilidad fiscal (I t) de acuerdo a la siguiente desigualdad:

Tomando como base las proyecciones de Gobierno para 2004, se supuso el siguiente comportamiento del producto, la tasa de inters y el resultado fiscal planeado ex -ante:

Tabla No. 9 Supuestos de comportamiento para 2004


Deuda/PIB PIB real (2003) 40.6% 2.0% Tasa de inters efectiva 5.0% Supervit Balance planeado primario promedio* 0.81% -1.62%

I* = t

r - g dt-1 + s* t 1+r

(10)

Cuando I*t 0, la poltica fiscal del periodo t es viable. Mientras que si I*t > 0, indica la diferencia requerida para cumplir la restriccin. Por lo que, la solucin de este ejercicio permite establecer la viabilidad de la trayectoria planeada del gobierno ex ante y el esfuerzo que sera necesario llevar a cabo para restablecer dicha condicin.

*Promedio de los ltimos 5 aos.

Bajo los supuestos sealados, se encontr que el restablecimiento de la condicin de solvencia implica la generacin de un supervit primario de 2.3% en trminos del PIB, que conlleva a un esfuerzo adicional del Gobierno de 1.5%, respecto a la trayectoria planeada ex-ante.

Tabla No. 10 Resultados de la estimacin del indicador de solvencia (como porcentaje del PIB)
Cuentas Fiscales 2000-2004 1. Ingresos y Donaciones Donaciones 2. Gastos Reconstruccin 3. Obligaciones de Pensiones 4. Dficit fiscal (1-2) Excluyendo Donaciones 5. Pagos de Intereses 6. Pensiones 7. Resultado primario (4+5) Excluyendo Donaciones 8. Resultado primario cclico 9. Resultado primario estructural 10. Supervit primario requerido Incluyendo Pensiones (10+3) 11. Esfuerzo fiscal (10-7)* 2001 14.9 0.4 18.5 1.4 0.7 -3.6 -4.1 1.4 0.7 -2.2 -2.6 2002 15.5 0.4 18.9 2.0 1.1 -3.4 -3.7 1.7 1.1 -1.7 -2.0 2003 16.2 0.5 17.6 1.4 1.7 -1.4 -1.8 2.0 1.7 0.6 0.2 -0.1 0.4 2004F 16.1 0.5 17.0 0.6 1.9 -0.9 -1.5 2.3 1.9 1.4 0.8 -0.2 1.0 0.4 2.3 1.5

*Esta referido al resultado primario excluyendo donaciones e incluyendo pensiones Fuente: Estimaciones propias basadas en las estadsticas de BCR

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Si se supone un resultado primario ex ante de equilibrio para el ao 2004, que es ms acorde al comportamiento registrado por el indicador en los ltimos aos, el esfuerzo fiscal requerido para cumplir con la condicin de solvencia sera de 3.1 puntos del PIB.

Tabla No. 11 Escenario Alternativo


2004 1. 2. 3. 4. Resultado Primario (excluyendo donaciones) Pensiones Supervit primario requerido Incluyendo Pensiones (3+2) Esfuerzo fiscal (3-1)* 0.0 1.9 1.2 3.1 3.1

Los escenarios anteriores, indican la necesidad de llevar a cabo una reforma fiscal que permita estabilizar la ratio deuda a PIB, la cual debe ser ms severa si se quiere disponer de un margen de maniobra adicional para propsitos de estabilizacin econmica. Se debe tener presente que si el ajuste se posterga en el tiempo el esfuerzo fiscal requerido para restablecer la viabilidad ser cada vez mayor. La reforma fiscal debe realizarse teniendo en cuenta su impacto en la capacidad de estabilizacin de las cuentas fiscales, procurando ser progresivas por el lado de los ingresos y por el lado del gasto, instrumentando un ajuste pro crecimiento enfocado en medidas para mejorar la eficiencia de la inversin pblica, asegurando que los presupuestos de capital slo incluyan proyectos que tengan claros beneficios econmicos y apoyen el crecimiento nacional.

* Referido al supervit primario incluyendo pensiones

Grfico No. 12 Esfuerzo Fiscal requerido para satisfacer la condicin de solvencia 4.0%
3.5% 3.0% 2.5% 2.0% 1.5% 1.0% 0.5% 0.0% 2004 2006 2008 2010 2012 2014
La simulacin supone constantes los valores de r, g y st del escenario inicial, la proyeccin del dficit previsional fue tomado del Informe de Desarrollo Humano, PNUD 2003.

37

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Captulo

Consideraciones Finales

V
5. 6.

1.

Los resultados del estudio sugieren que la poltica fiscal ha operado en la direccin correcta siendo potencialmente beneficiosa para la estabilizacin del producto. Cabe destacar, que la postura fiscal adoptada por las autoridades fiscales no parece haber contemplado la finalidad explcita de contrarrestar los efectos del ciclo econmico sobre la demanda agregada, sino que ha sido la respuesta natural a choques irregulares no cclicos, al logro del objetivo de sostenibilidad de las finanzas pblicas en el mediano plazo y a la necesidad de reorganizar el aparato estatal como parte del proceso de ajuste estructural iniciado en los ochenta. El Salvador, ha realizado desde finales de la dcada de los ochenta un esfuerzo orientado a reducir el dficit fiscal; pese a ello, el desequilibrio persiste debido a que continua presentando una relativa inflexibilidad y mayor peso de los gastos respecto a los ingresos, al reconocimiento de los costos derivados del sistema de pensiones y a las catstrofes naturales experimentadas en la ltima fase cclica identificada; factores que han conducido a un incremento en el endeudamiento del Gobierno en los ltimos aos. El saldo estructural continua siendo el factor ms importante detrs del proceso de formacin de deuda, evidenciando la necesidad de generar supervit primarios
38

que compensen al menos la dinmica endgena de la deuda y los costos de la reforma previsional. Si se quiere reducir los riesgos fiscales de mediano plazo y mejorar la confianza de los mercados financieros se debe reforzar el compromiso de sostenibilidad de las finanzas pblicas; que implica la realizacin de un esfuerzo fiscal de al menos 2.3 puntos del PIB. La estabilizacin o reduccin del nivel de deuda constituye una condicin previa a la elaboracin de una nueva estrategia fiscal que persiga simultneamente los objetivos de estabilizacin de corto plazo y sostenibilidad a mediano plazo. El rol que potencialmente puede desempear la poltica fiscal en la amortiguacin del ciclo constituye una herramienta valiosa para las autoridades nacionales, dada la alta sensibilidad de la economa a choques de diversa ndole; su empleo requerir de un anlisis ms detallado y profundo de su impacto en la economa as como tambin de un esfuerzo fiscal mayor. Es importante sealar que los resultados del presente estudio se encuentran condicionados a la disponibilidad y confiabilidad de la informacin utilizada en la aplicacin de los modelos. As como tambin, por las limitaciones propias de las metodologas estadsticas y economtricas utilizadas.

2.

3.

7.

8.

4.

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ibliografa

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Anexo No. 1 PRINCIPALES REFORMAS FISCALES - EL SALVADOR PERIODO 1992-2002 IMPUESTO Derogacin de la Ley de Timbres y Papel y Sellado Derogacin de la Ley de Gravamen de Sucesiones Derogacin de la Ley de Impuesto sobre Donaciones Derogacin del Impuesto sobre Patrimonio CODIGO TRIBUTARIO (Entra en vigencia enero 2001) Ampliacin al 2002 uso de documentos IVA Ampliacin presentacin Dictamen e Informe Fiscal ( transitorio ) REGLAMENTO CODIGO TRIBUTARIO RENTA - Cambio de tasa del Anticipo a Cuenta del 1% al 1.5% - Modificacin a la Retencin realizada por Servicios Profesionales Eventuales, del 2% al 10% - Modificacin de la Ganancia de Capital -Metodo de Depreciacin de los Saldos Decreciente para los activos fijos - Exencin de impuesto a las prestaciones artsticas - Varias Reformas - Modificacin de porcentajes de retenciones por servicios - Renta gravada (prstamos a socios) - Renta No gravada (productos ttulos valores) - Eliminacin de la base exenta de 75,000.00 a personas jurdicas 72 66 4 30 x x x x x x x x x x 278 Art. 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 x x x x x x x x 2000 2001 2002

66 25 4 41

IVA - Entra en Vigencia la presente Ley, a partir del mes de septiembre - Cambio de tasa del 10% al 13% 54 - Modificacin a la Base Imponible para las Importaciones 48 (CIF+ Derechos Arancelarios+ Impuestos Especficos) - Deduccin del Crdito Fiscal generados por las ventas de bienes exentos 44 en la Ley de Impuesto sobre la Renta - Modificacin en lo referente al clculo y tiempo de la Devolucin del 76, 77 IVA a Exportadores - Exencin de la Importacin de maquinaria destinada al activo fijo - Eliminacin de la exencin el suministro de enega elctrica prestado por las instituciones pblicas - Exencin de impuesto a las prestaciones artsticas

x x x x x

45, 73 46

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IMPUESTO - Varias Reformas - Derogatoria del Art. 44 y literal A del Art. 45 GASEOSAS - Cambio de tasa en el Impuesto ad-valorem al 13% - Entra en Vigencia la Ley de Impuesto sobre las bebidas gaseosas simples o endulzadas, cambio de tasa al 10%; y se deroga la Ley de Impuesto sobre Cerveza y Bebidas Gaseosas - Facultad de Fiscalizacin para la DGII BEBIDAS ALCOHOLICAS - Entra en vigencia la Ley Reguladora de la Produccin y Comercializacin del Alcohol y de las Bebidas Alcholicas, con una tasa ad-valorem del 30% e impuesto especfico de 0.05 por cada uno por ciento de volumen de alcohol por litro de bebida; y se deroga La Ley sobre Venta de Aguardiente en Envases Oficiales, Ley de Impuestos sobre Vinos de Frutas - Modificacin a la tasa ad-valorem al 20% CERVEZA - Se establece un impuesto ad- valorem de 30% - Entra en vigencia la Ley Reguladora de la Produccin y Comercializacin del Alcohol y de las Bebidas Alcholicas, modificndose la tasa ad-valorem al 25% e incorporando el impuesto especfico de 0.05 por cada uno por ciento de volumen de alcohol por litro de bebida; y se deroga la Ley de Impuestos sobre Cerveza y Bebidas Gaseosas - Cambio de tasa ad-valorem al 20% CIGARRILOS - Cambio de tasa al 52% - Cambio de Tasa al 39% TRANSFERENCIA DE BIENES RAICES - Cambio de base exenta de 100,000.00 a 250,000.00 y unificacin de la tasa al 3% , anteriormente de 100,000.01 a 250,000.00, tasa del 3% y mayor a 250,000.00, tasa del 5%. Fuente: Ministerio de Hacienda de El Salvador

Art. 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 x 44, 45

2000 2001 2002 x

x x x

43 1 43 x

43 2 2 x x

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