1 Notas y sugerencias sobre las regiones nicas de planificacin Comentarios y sugerencias al informe final de consultora Anteproyecto de Ley sobre

las Regiones nicas de Planificacin, de Rafael Emilio Yunn, de fecha diciembre 20101 21 de junio de 2013

Coincidimos, ms que a grandes rasgos, con los conceptos, principios, criterios, objetivos y gran parte de la estrategia prevista, que se fundamentan en una investigacin rigurosa y exhaustiva tanto de las concepciones como de las experiencias de regionalizacin latinoamericanas y especficas de Repblica Dominicana. Planteamos un conjunto de comentarios y sugerencias acerca de aquellos aspectos que deben ser enfatizados o respecto de los cuales FEDOMU tiene observaciones y reservas. Esbozamos en los comentarios algunas alternativas de estrategias y metodologas:

1. Regionalizacin para la gestin/planificacin: Ponemos nfasis en que la regionalizacin debe estar orientada a la gestin, no slo a la planificacin. En un enfoque de regionalizacin orientada a la gestin, la planificacin sera una funcin relevante, pero condicionada a los fines de una gestin del desarrollo desde lo territorial, local y regional confiriendo ms importancia a la articulacin del sector pblico (en todos sus niveles y sectores) con la sociedad civil local y regional. En este sentido el proyecto de ley debe ser explcito y modificar lo dispuesto en la Ley 498-06, que establece el sistema nacional de planificacin e inversin pblica, y su reglamento en lo que respecta a lo siguiente: 1. A partir de la promulgacin de la Ley de Regiones nicas de planificacin, los ministerios y organismos autnomos y descentralizados debern reorganizar sus procesos y procedimientos de planificacin, programacin y administracin, acogindose nicamente a lo dispuesto por la presente ley, en cuanto a codificacin, administracin, planificacin, programacin y gestin de proyectos, por lo que toda la gestin pblica operar sobre la base de esta divisin regional, el enfoque territorial y sus procedimientos. 2. Todos los organismos sectoriales, sean centralizados, autnomos o descentralizados, participarn en las instancias tcnicas territoriales de planificacin (municipales, provinciales y regionales, as como las AROP) previstas en esta ley de regionalizacin, estableciendo mesas o comisiones de coordinacin tcnica de las polticas pblicas, los programas y proyectos de inversin, sobre una base territorial, endgena y en concertacin con los gobiernos locales y las entidades de la sociedad civil en cada instancia del sistema de planificacin.

Estas sugerencias se refieren sobre todo a la estrategia de regionalizacin propuesta en el informe de R. E. Yunn. Una segunda parte, en elaboracin, comenta y sugiere respecto de las fases del proceso de establecimiento de la nueva estructura regional y a los indicadores a utilizar en la planificacin regional y local del desarrollo.

2 3. Establecer que en lo que respecta a los procesos y procedimientos de planificacin de las entidades sectoriales del Estado (centralizadas, autnomas y descentralizadas) la dimensin territorial, a partir de esta Ley, adquiere la mayor relevancia, por lo que a partir de su entrada en vigencia, los presupuestos, planes sectoriales, planes institucionales (estratgicos o de otro tipo) y el plan plurianual del sector pblico, consignarn que por lo menos un 40% de los montos y operaciones, de la asignacin de fondos y provisin de recursos de cualquier tipo o naturaleza, procedern de los proyectos, programas y planes emanados de las AROP, sobre la base de los proyectos y programas elaborados en las instancias locales, provinciales y regionales de planificacin y consolidacin de proyectos, programas y planes (a partir del trabajo de las instancias tcnicas previstas en la propuesta, que integran a los tcnicos provinciales y regionales de las sectoriales del Estado). De esta forma se integrar efectivamente la dimensin territorial en la planificacin de la inversin pblica, desconcentrando efectivamente el proceso de presupuestacin correspondiente a la elaboracin de los planes y programas. El procedimiento especfico para realizar esta planificacin desde lo local se concretar en el reglamento de esta ley, que modificara, tambin, el reglamento de la Ley 498-06, consignado en el Decreto 493-07, como Reglamento de Aplicacin No. 1. 4. Corresponder a la instancia ejecutiva de las AROP dar seguimiento y monitorear el cumplimiento de la disposicin anterior a partir de un procedimiento que establecer por resolucin el MEPYD.

2. Concentracin/desconcentracin Centralizacin/descentralizacin Gobiernos regionales. El enfoque de la propuesta tiende a resolver los problemas de concentracin que han caracterizado la formulacin y ejecucin de las polticas pblicas, los planes, programas y proyectos de inversin pblica, con la consiguiente asignacin y distribucin de los recursos y que se refieren a la forma en que se colocan los mismos en el territorio, privilegiando unos frente a otros. La estrategia propuesta en el documento provee un instrumento para que al definir los planes, programas y proyectos as como la consiguiente asignacin de recursos presupuestarios, el proceso de planificacin tome en cuenta las regiones y localidades, siempre que se adicionen las modificaciones del sistema nacional de planificacin que hemos propuesto en el punto anterior. Pero la estructura propuesta no descentraliza: las instancias concebidas en el documento como va para la descentralizacin y sus relaciones jerrquicas y de dependencia mantienen los procedimientos y decisiones bajo el mbito del Gobierno central o Poder Ejecutivo (el MEPYD) pues la instancia ejecutiva de las AROP estara a cargo de un Director designado y dependiente de ese ministerio (con lo cual, en esta primera fase y concebido como un proceso progresivo, estamos de acuerdo).

3 La descentralizacin implicara la transferencia de competencias y facultades a un nivel de gobierno diferente del central. Gobierno regional? - Representatividad y autonoma - Personera jurdica? Al proponer como uno de los objetivos consolidar gobiernos regionales y locales en una estructura descentralizada del Estado, la propuesta introduce un sesgo problemtico por cuanto en la administracin pblica dominicana, en la estructura del Estado no existe el gobierno regional: la estructuracin de los niveles de gobierno, en el arreglo constitucional del Estado Dominicano, est directamente relacionada con el ejercicio de soberana a travs del voto, que es el que le confiere representatividad a las autoridades electas. En nuestro sistema poltico-institucional slo dos niveles de gobierno cuentan con este atributo: el gobierno nacional o central, con sus poderes Ejecutivo y Legislativo, y el gobierno local, con la Alcalda, los regidores miembros de los Concejos de los ayuntamientos, as como los Encargados de Juntas de Distritos y los Vocales de dichas juntas de los Distritos Municipales, que ejercen funciones prorrogadas o desconcentradas (limitadas) derivadas de la autonoma y legitimidad de los gobiernos locales (ayuntamientos) electos por el voto popular. Esta legitimidad y representatividad es la que les confiere autonoma a dichas instancias de gobierno. Para una instancia no surgida de algn nivel de representatividad y soberana conferirle autonoma y ms an, personera jurdica propia, generara una anomala jerrquica pues en los hechos y desde el punto de vista administrativo y de derecho, dado lo planteado en la propuesta de ley, las instancias ejecutivas de todo el sistema dependeran del MEPYD (con lo que estamos de acuerdo) pero al conferrsele a un rgano o funcionario subalterno autonoma y personera jurdica se estara generando una interrupcin de las lneas de autoridad y jerarqua. Dado que este conjunto de instancias sera una prorrogacin de las funciones del MEPYD en el territorio y dependera jerrquicamente del mismo, no necesitaran personera jurdica, sino que operaran desde la que posee el Ministerio, y la propia ley y su reglamento deberan delimitar claramente que el margen de autonoma se refiere a las labores de planificacin y a la gestin de lo elaborado en el marco de las AROP, en trminos operativos, administrativos y de control, como una desconcentracin de la gestin, que, sin embargo, seguira siendo ms centralizada que descentralizada, por lo menos en esta etapa inicial de su implantacin y de ejecucin de la Estrategia Nacional de Desarrollo.2 La evolucin y desarrollo de los procesos de planificacin y gestin regional proveera los fundamentos de una progresiva descentralizacin transfiriendo ms atribuciones y competencias a una estructura cuya representatividad probablemente tendra que emerger de la de los gobiernos
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El mismo proceso de revisin peridica de la END servira para analizar los avances y dificultades de la implantacin del modelo de regionalizacin y su ajuste, sea por la modificacin de su reglamentacin o de la propia ley que lo instituye. De esta forma, en la revisin de la END se incluira tanto ajustes de objetivos y resultados como los de procesos y sistema de gestin.

4 locales (como por ejemplo ha sucedido con las diputaciones provinciales en el modelo espaol) o de una modificacin constitucional que creara otras instancias intermedias de gobierno, soberanas, emanadas del voto y por lo tanto representativas. 3. Modificar la nomenclatura de las Grandes Regiones Estratgicas de Desarrollo (GRED) FEDOMU acoge la conceptualizacin que da sustento a la nocin de 5 grandes regiones estratgicas orientadas a: i) la refuncionalizacin de la frontera (regin fronteriza); ii) la produccin de agua y energa (regin hdrica-energtica); iii) la consolidacin de las zonas de produccin de alimentos (regin de seguridad alimentaria); iv) el desarrollo de los principales conglomerados urbanos (regin de manufactura y servicios especializados) y, v) la proteccin y desarrollo de las zonas costeras y tursticas (regin costera y turstica). (p. 46). No obstante, entendemos que para aportar mayor claridad y evitar la confusin entre la regionalizacin operativa (AROP Y ROP) con las GRED, stas deberan denominarse AREAS ESTRATEGICAS DE DESARROLLO en lugar de Grandes Regiones. De esta forma, un territorio podra ser al mismo tiempo un rea estratgica hdrica-energtica como tambin un rea de seguridad alimentaria, por ejemplo, pues su adscripcin a tales no estara delimitada por el concepto territorial sino por el sentido estratgico de su gestin en los mismos trminos formulados por la propuesta para las GRED.

4. Supervisin de los Directores. Los responsables de la instancia ejecutiva de las AROP, Directores generales, sern supervisados, adems de por el Vice ministerio referido en la propuesta, por la instancia deliberativa de la AROP, compuesta por representantes sociales e institucionales regionales. Sus planes, programas y proyectos debern contar con la aprobacin de dicha instancia deliberativa, ante la cual deber rendir cuenta a travs de informes y memorias de gestin.

5. Modificaciones al sistema nacional de planificacin (Ley 498-06, Decreto 493-07) y Ley 176-07. La presente ley deber modificar explcitamente el Sistema Nacional de Planificacin consignado en la 498-06 y el reglamento 493-07 y lo dispuesto en la 176-07 de los municipios y el Distrito Nacional en lo que compete a los consejos de desarrollo o consejos municipales econmicos y sociales en los siguientes aspectos: a. Establecer de forma taxativa la denominacin de los consejos municipales de desarrollo como nombre de la instancia correspondiente definida en esos instrumentos. b. Establecer que sern presididos por los Alcaldes de los municipios c. Establecer que todos los municipios debern, en un plazo no mayor de un ao despus de la promulgacin de la Ley sobre RUP, contar con sus planes municipales de desarrollo (PMD) generados mediante la concertacin en los Consejos Municipales de Desarrollo. d. Establecer que todas las provincias, debern contar, en un plazo no mayor de un ao despus de la promulgacin de la Ley sobre RUP, con sus planes provinciales de desarrollo,

5 generados mediante la concertacin en los Consejos Provinciales de Desarrollo y la consolidacin de los PMD. e. Establecer que todas las ROP o RUP debern contar en un plazo no mayor de dos ao despus de la promulgacin de la Ley sobre RUP, con sus planes regionales de desarrollo concertados en los Consejos Regionales de Desarrollo, incluyendo la consolidacin de los planes regionales de desarrollo. f. Establecer la reasignacin y relocalizacin del cdigo SNIP en los proyectos formulados en el Plan Municipal de Desarrollo, presentados por los ayuntamientos, que son los rganos autnomos, representativos, pero condicionndolos a su concertacin en el marco de los Consejos Municipales de Desarrollo. 6. El Anteproyecto de Ley debe disponer que los procesos y procedimientos especficos de planificacin desde la dimensin territorial, as como la integracin de lo sectorial en los mismos, ser articulado mediante instancias o mesas tcnicas municipales, provinciales, regionales y macro regionales, siguiendo un modelo base a establecerse mediante reglamento del Poder Ejecutivo o resolucin del MEPYD, incorporando la consulta a los actores regionales y locales.