Resumo: O presente artigo visa abordar a obrigatoriedade do alcance da finalidade na prtica dos atos administrativos.

na prpria lei que est contida a finalidade pela qual foi editada, seja explcita ou implicitamente, dirigindo-se em ltima anlise ao interesse pblico. Portanto, no poder haver na atuao administrativa o no atendimento a finalidade determinada em lei, sob pena de nulidade, por configurar-se desvio de finalidade. Esse desvio de finalidade est presente em atos de agentes pblicos que visem favorecer a si ou a outrem, prejudicar outrem, bem como os que ainda de interesse pblico no se referem finalidade especfica da previso legal. Palavras-chave: finalidade. interesse pblico. desvio de finalidade. atos discricionrios Sumrio: 1. Introduo, 2. Finalidade dos atos administrativos, 3. Dos princpios da supremacia do interesse pblico, da indisponibilidade do interesse pblico e o desvio de finalidade, 4. Modalidades de desvio de finalidade, 5. Prova de desvio de finalidade, 6. A finalidade nos atos administrativos discricionrios, 7. Concluso.

1. Introduo Para Celso Antonio Bandeira de Mello, a finalidade o elemento orientador de toda atividade administrativa, pois por meio dela que se compreende o objetivo em vista do qual a lei foi elaborada. E complementa com os ensinamentos de Maria Sylvia Zanella di Pietro: Para cada finalidade que a Administrao pretende alcanar existe um ato definido em lei, pois o ato administrativo caracteriza-se por sua tipicidade, que o atributo pelo qual o ato administrativo deve corresponder s figuras definidas previamente em lei como aptas para produzir determinado resultado. (Apud Mello, Celso Antonio Bandeira de, Curso de Direito Administrativo, 29 ed.,rev. e atual., So Paulo: Malheiros, 2011, pgs. 109 e 409). Em outras palavras, toda atuao administrativa deve dirigir ao alcance da finalidade determinada em lei, sabendo que a satisfao do interesse pblico a finalidade geral a ser alcanada com a prtica de qualquer ato administrativo. Contudo, h tambm a finalidade especfica que o objetivo imediato a ser atingido. Portanto, no poder a Administrao Pblica praticar atos que se distanciem do fim legal. Condutas que atendam interesse particular ou de terceiros ou as que embora de interesse pblico no correspondam ao objetivo especfico do estipulado pela lei, devero ser invalidadas pela prpria Administrao ou pelo Poder Judicirio, por configurar-se desvio de finalidade. Essas atitudes ilegais apresentam dificuldades em suas comprovaes por se revestirem aparentemente pela legalidade. Contudo, o Supremo Tribunal Federal j decidiu que as provas se daro por meio de indcios convergentes. 2. Finalidade dos atos administrativos A finalidade um princpio constitucional implcito que pertence ao princpio expresso da impessoalidade e este provm da isonomia, conforme o entendimento da doutrina

administrativa. Nas explicaes de Jos dos Santos Carvalho Filho, o princpio da impessoalidade, presente no artigo 37 caput da Constituio Federal, objetiva oferecer tratamento igualitrio aos administrados que se encontrem em situao jurdica semelhante, sendo uma vertente do princpio da isonomia. Contudo, a impessoalidade tem sua expresso precisa quando a Administrao busca a satisfao do interesse pblico e no de agentes ou terceiros, evitando favoritismo ou perseguies, refletindo assim a aplicao do princpio da finalidade. (Filho, Jos dos Santos Carvalho, Manual de Direito Administrativo, 20 ed., rev., ampliada e atual. Rio de Janeiro: Lumen Juris,2008, pg.19). Para Dirley da Cunha Junior, a finalidade um resultado ou bem jurdico que a Administrao Pblica quer alcanar com a prtica do ato, qual seja, o fim pblico, que nada mais seno servir ao interesse da coletividade.(Junior, Dirley da Cunha, Curso de Direito Administrativo, 5 ed., JusPodivm, 2007, pg.85). A satisfao do interesse pblico uma finalidade geral ou mediata da prtica do ato administrativo, que poder estar expresso ou implcito na lei. Mas, existe tambm a finalidade especfica, que o fim direto ou imediato que a lei pretende alcanar. Assim, nos ensina Maria Sylvia Zanella Di Pietro: em sentido amplo, a finalidade sempre corresponde consecuo de um resultado de interesse pblico. J sob um sentido restrito, a finalidade o resultado especfico que cada ato deve produzir, conforme definido em lei. Assim, a finalidade um elemento sempre vinculado ao que est estipulado em lei e todo ato administrativo ter uma finalidade geral e uma finalidade especfica. (Pietro, Maria Sylvia Zanella di, Direito Administrativo, 21 ed., So Paulo: Atlas, 2007, pg. 198). 3. Dos princpios da supremacia do interesse pblico, da indisponibilidade do interesse pblico e o desvio de finalidade. Segundo Celso Antonio Bandeira de Mello, a finalidade o elemento de validade teleolgica dos atos administrativos que explica, justifica e atribui sentido a uma norma. por meio dela que se compreende a racionalidade que lhe conferiu a elaborao, indicando a sua correta aplicao. (Mello, Celso Antonio Bandeira de, Curso de Direito Administrativo, 29 ed., rev. e atual. So Paulo: Malheiros: 2011, pg. 109). A finalidade o requisito obrigatrio para guiar toda atividade administrativa no alcance do interesse pblico. Tal requisito vem reforado por dois princpios entendidos como as pedras de toque da Administrao Pblica, quais sejam: a supremacia do interesse pblico e a indisponibilidade do interesse pblico. Ambos os princpios se relacionam. O princpio da supremacia do interesse pblico, apesar de no est presente diretamente em todos os atos administrativos, caracteriza-se em toda a atuao do Estado seja objetivada pelo o interesse coletivo. De acordo com Maria Sylvia Zanella Di Pietro, tem-se a presena desse princpio quando a lei confere a Administrao os poderes de desapropriar, de requisitar, de intervir, de policiar, de punir, por ter o objetivo de alcanar o interesse geral que no pode ceder perante o interesse individual. (Pietro, Maria Sylvia Zanella di, Direito Administrativo, 21 ed., So Paulo: Atlas 2007, pg. 65).

J o da indisponibilidade do interesse pblico configura-se quando a Administrao Pblica por ser gestora, e no titular, de bens e interesses da coletividade, no poder praticar atos que signifiquem renuncia a direitos do Poder Pblico. Como nos leciona Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino: O administrador no pode agir contrariamente ou alm da lei, pretendo impor o seu conceito pessoal de interesse pblico, sob pena de inquinar seus atos de desvio de finalidade. Deve simplesmente, dar fiel cumprimento lei, gerindo a coisa pblica conforme o que na lei estiver determinado, ciente de que desempenha o papel de mero gestor de coisa que no sua, mas do povo. E afirma que a Administrao deve atuar em direo a atender o que est disposto na lei, nico instrumento hbil estabelecer o que seja de interesse pblico. (Alexandrino, Marcelo e Paulo, Vicente, Direito Administrativo Descomplicado, 19 ed., rev. e atual. Rio de Janeiro: Forense: So Paulo: Metodo, 2011, pg. 187). Conforme Gasparini, no existe ato administrativo sem um fim pblico a sustent-lo. O ato administrativo desinformado de um fim pblico e, por certo, informado por um fim de interesse privado, submetido nulidade por desvio de finalidade. (Gasparini, Diogenes, Direito Administrativo, 12 ed., So Paulo: Saraiva, 2007, pg. 64). A Lei Regulamentar da Ao Popular (Lei de n 4.717, de 29/6/65) no seu artigo 2, pargrafo nico, alnea e, dispe que o desvio de finalidade um vcio que provoca a nulidade do ato administrativo lesivo do patrimnio pblico e se configura quando o agente pratica o ato visando a fim diverso daquele previsto, explcita ou implicitamente, na regra de competncia. Em outras palavras, o desvio de finalidade ou de poder - uma das espcies de abuso de poder ocorrer quando a autoridade mesmo agindo nos limites de sua competncia, pratica o ato por motivos ou fins distintos dos determinados pela lei ou cobrados pelo interesse pblico, gerando um vcio insanvel com a obrigatria nulidade do ato. 4. Modalidades de desvio de finalidade De acordo com a no obedincia a qualquer das finalidades do ato administrativo geral ou especfico teremos duas modalidades de desvio de poder, como nos ensina Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino: 1) o agente procura uma finalidade alheia ou contrria ao interesse pblico; 2) o agente pratica um ato condizente com o interesse pblico, mas a lei no prev aquela finalidade especfica para o tipo de ato praticado. (Alexandrino, Marcelo e Paulo, Vicente, Direito Administrativo Descomplicado, 19 ed., rev. e atual. Rio de Janeiro: Forense: So Paulo: Metodo, 2011, pg. 449). Na primeira modalidade de desvio de finalidade temos quando o ato praticado pelo agente tem o fim de prejudicar ou favorecer algum. Exemplo disso quando a autoridade administrativa desapropria um imvel no intuito de prejudicar o seu proprietrio por ter com ele um desafeto. Ou pode acontecer de a Administrao Pblica oferecer vantagens somente para agentes protegidos, como acontece no nepotismo. J na segunda modalidade ocorrer quando a Administrao Pblica remove um funcionrio com a vontade de puni-lo, afastando-se da finalidade prevista em lei que s admite a remoo do funcionrio se for para atender a necessidade do servio pblico e no de punio.

Vale ressaltar que esses atos praticados pelos agentes pblicos em prol de interesses prprios ou de terceiros, bem como os que embora realizados para fins pblicos no so os previstos pela lei, afetam os princpios da impessoalidade e da moralidade administrativa expressos no artigo 37, caput, da Constituio Federal. A ofensa ao princpio da impessoalidade configura-se quando se d um tratamento diferenciado aos administrados na idntica situao jurdica, com o objetivo de favorecer ou prejudicar. Em relao ofensa ao princpio da moralidade administrativa, caracteriza-se quando se h a ausncia de preceitos ticos que deveriam orientar a conduta dos agentes na prtica dos atos. Os mesmos deveriam analisar no apenas os critrios de convenincia, oportunidade e justia em suas atuaes, mas tambm o que honesto do que desonesto, o que legal do que ilegal. Espera-se dos agentes pblicos atuao segundo padres ticos de probidade, decoro e boa f. (Lei 9784/99, art. 2, pargrafo nico, IV). 5. Prova de desvio de finalidade Com propriedade Helly Lopes Meirelles expressa dificuldade em provar a ocorrncia do desvio de finalidade do ato praticado pelo fato de que todo ato ilcito ou imoral consumado s escondidas ou se apresenta aparentemente revestido pelo capuz da legalidade e do interesse pblico, encobrimento feito com o objetivo de esconder um fim contrrio ao direito. (Meirelles, Helly Lopes, Direito Administrativo Brasileiro, 35 ed., So Paulo: Malheiros, 2009, pg. 115). Para este autor, a identificao desse vcio ser feita por meio da anlise dos antecedentes do ato e sua destinao presente e futura por quem o praticou. E afirma que a prova se dar por meio de indcios convergentes, conforme deciso do Supremo Tribunal Federal. Dentre esses indcios est a falta de motivo ou a contradio dos motivos com o ato praticado. (Meirelles, Helly Lopes, Direito Administrativo Brasileiro, 35 ed., So Paulo: Malheiros, 2009, pg. 115). Jos Cretella Junior apresenta alguns sintomas que indicam o desvio de finalidade. Chama sintoma qualquer trao interno ou externo, direto, indireto ou circunstancial que revele a distoro da vontade do agente pblico ao editar o ato, praticando-o no por motivo de interesse pblico, mas por motivo privado. (Apud Filho, Jos dos Santos Carvalho, Manual de Direito Administrativo, 20 ed., rev. e atual. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008, pg. 42 e 43). So eles: motivao insuficiente; motivao contraditria; irracionalidade do procedimento, acompanhada da edio do ato; a contradio do ato com as resultantes dos atos; camuflagem dos fatos; inadequao entre motivos e os efeitos; excesso de motivao. (Apud Filho, Jos dos Santos Carvalho, Manual de Direito Administrativo, 20 ed., rev. e atual. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008, pg. 229) 6. A finalidade nos atos administrativos discricionrios Maria Sylvia Zanella de Pietro a defini a discricionariedade administrativa quando a Administrao, diante do caso concreto, tem a possibilidade de apreci-lo segundo critrios de oportunidade e convenincia e escolher uma dentre duas ou mais solues, todas vlidas para

o direito. (Pietro, Maria Sylvia Zanella di, Direito Administrativo, 21 ed., So Paulo: Atlas, 2007, pg. 201). Em outras palavras, atos discricionrios so os que a administrao pode praticar com certa liberdade de escolha, dentro dos limites da lei, quanto ao seu contedo, seu modo de realizao, sua oportunidade e sua convenincia administrativas para alcanar o fim legal em defesa do interesse geral. Segundo a doutrina de Fleiner, a discricionariedade est presente quando o legislador permiti que a autoridade administrativa escolha entre as condutas possveis de soluo, aquela que corresponda, no caso concreto, a vontade da lei. (Apud Meirelles, Helly Lopes, Direito Administrativo Brasileiro, 35 ed., So Paulo: Malheiros, 2009, pg. 172). Isto , para Celso Antnio Bandeira de Mello, o administrador dentro da margem de liberdade que possui escolher, por meios de critrios consistentes de razoabilidade, dentre as solues, aquela que mais adequada com a finalidade que a lei expressa. (Mello, Celso Antonio Bandeira de, Curso de Direito Administrativo, 29 ed., So Paulo: Malheiros: 2011, pg. 988 e 989). Portanto, discricionrio a escolha dos motivos (convenincia e oportunidade) e do objeto (contedo), mas nunca da competncia legal de quem o pratica, da forma prescrita em lei ou regulamento,dos fins a alcanar. Em relao aos fins nos ensina Bonard: em temas de fins no existe jamais para a Administrao um poder discricionrio. Porque no lhe nunca deixado poder de livre apreciao quanto ao fim a alcanar. O fim sempre imposto pelas leis e regulamentos, seja explcita, seja implicitamente. (Apud Meirelles, Helly Lopes, Direito Administrativo Brasileiro, 35 ed., So Paulo: Malheiros, 2009, pgs. 172 e 173). Isso reflete a aplicao do princpio da legalidade na atividade discricionria, devendo o administrador fazer aquilo que a lei determina ou autoriza, porque a lei contm o fim e a manifestao expressa do interesse pblico. Contudo, se no desempenho da atividade discricionria a Administrao no atender o fim legal a que est destinada, entende-se que houve abuso de poder. Por isso, para evitar o mau uso da discricionariedade administrativa e possibilitar a reviso da conduta pela prpria Administrao ou por via judicial (desde que no seja para apreciar a convenincia e oportunidade), Jos dos Santos Carvalho Filho indica dois critrios. Um deles a adequao entre a conduta optada pelo agente com a finalidade determinada em lei. Se no houver esta compatibilidade, a conduta ilegal. J o outro critrio, a anlise dos motivos que fundamentaram o ato praticado. Se houver por parte do agente impedimento quanto verificao da situao de fato ou de direito que motivaram sua deciso, presume-se que houve o inadequado uso da discricionariedade e a ocorrncia do desvio de finalidade. (Filho, Jos dos Santos Carvalho, Manual de Direito Administrativo 20 ed., rev. e atual. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008, pg.45) 7. Concluso

A Administrao Pblica dever atuar sempre em busca da finalidade determinada em lei, porque atravs dela que se compreende a razo pela qual a lei foi editada, dirigindo-se sempre em ltima anlise, ao atendimento do interesse pblico. A prtica de atos administrativos que objetivam satisfazer interesses particulares ou de terceiros, e no o interesse coletivo, bem como os que atendem fins pblicos diversos do que estipulado por lei, caracterizar desvio de finalidade. Tais situaes devero ser submetidas apreciao da prpria Administrao ou do Poder Judicirio (mediante provocao). Portanto, no h ato administrativo sem fim. A finalidade o resultado ou bem jurdico a ser obtido com a prtica de qualquer ato. Assim, mesmo que o agente pblico aja discricionariamente jamais poder ter liberdade de escolha quanto ao fim a ser alcanado. Discricionrios so a convenincia, oportunidade e contedo dos atos e nunca os fins a serem atingidos