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INQURITO CIVIL
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AO PREPARATRIA PARA A AO CIVIL PBLICA
Texto enviado ao JurisWay em 10/2/2009.

Roger Christian Giraudeau

direito Mackenzie

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INQURITO CIVIL

O Inqurito civil est previsto no art. 129, III da CF, que considera funo institucional do Ministrio Pblico promover o inqurito civil e a ao civil pblica, para a proteo do patrimnio pblico e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos. Trata-se de procedimento administrativo (pr-processual), de natureza inquisitiva, no contraditrio, privativo do Ministrio Pblico, dispensvel e realizado para viabilizar a apurao leso a interesses transindividuais, permitindo o ajuizamento de eventual ao civil pblica. Com ele, frustra-se a possibilidade, sempre eventual, de instaurao de lides temerrias. Este procedimento, diversamente do que ocorre com o inqurito policial, no tem prazo de durao. O inqurito civil se constitui na bssola a guiar o MP em direo ao rumo norte da verdade material[1] Diz Rodolfo Mancuso que esse inqurito um instrumento destinado a possibilitar uma triagem das vrias denncias que chegam ao conhecimento do Ministrio Pblico: somente as que resultarem fundadas e relevantes acarretaro, por certo, a propositura da ao; de todo modo, a concluso a que chegue o Ministrio Pblico no vinculante para a entidade. Diz esse autor que essa triagem inicial sobre as denncias e representaes particularmente importante, em virtude dos crimes previstos nos arts. 19 da Lei 8.429/92[2] e 339[3] do CP. Este procedimento, diferentemente do que ocorre com o inqurito policial, no h prazo de durao. Os dispositivos de regncia do inqurito civil de incio causaram alguma polmica poca da promulgao daquela lei, vista da preocupao de alguns juristas sobre o que esse procedimento poderia significar em termos de restrio ao acesso dos demais co-legitimados ao civil pblica. Tais temores, todavia, no se justificavam, j que tal inqurito mera pea informativa, de utilizao restrita do parquet, cujas concluses ou mesmo o arquivamento em nada empecem a propositura da ao pelos demais co-legitimados. Rodolfo Mancuso adverte ainda ao fato de que h muito tempo o Ministrio Pblico dotado de poder investigatrio: art. 5, II do CPP (pode requisitar a instaurao de inqurito policial); art. 16 do CPP (pode devolv-lo polcia para novas diligncias); lcito ao MP, atendendo a requerimento de autoridade administrativa ou instado mediante representao, requisitar a instaurao de inqurito policial ou procedimento administrativo). Alm disso, a constituio, alm de mencionar expressamente o inqurito civil, tambm assegurou ao MP a atribuio para expedir notificaes nos procedimentos administrativos, requisitando informaes e documentos, podendo ainda, requisitar diligncias investigatrias (art. 129 VI e VIII da CF). Os titulares da ao civil pblica, as associaes, inclusive, possuem legitimidade autnoma para o ajuizamento da ao civil pblica. Podem ajaez-la antes do MP ou durante a tramitao do inqurito civil[4] O inqurito no contraditrio, pois se trata de mero procedimento de natureza administrativa, e dele no resultam sanes ou

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obrigaes, e o investigado no tem direito de exigir produo de provas de seu interesse. No h bilateralidade dos atos processuais. No h rito pr-ordenado, pois o inqurito conduzido conforme a necessidade de apurao, e segundo o desejo de seu presidente. Esta caracterstica nos conduz ao impulso oficial, que vai desde a instaurao, at sua concluso, no necessitando de provocaes das partes. Por esse motivo, o inqurito pode ser instaurado de ofcio e concludo a qualquer tempo. Os requisitos e condies de validade dos atos administrativos tambm so aplicveis aos atos praticados no inqurito civil, ou seja, este somente pode ser instaurado por agente competente, atravs da forma prevista em lei etc. Em suma: o procedimento informal, mas os atos nele praticados devem obedincia forma legal. O inqurito no pr-requisito para a ao coletiva, que pode ser promovida mesmo sem que tenha sido instaurado o inqurito. A Publicidade esta a regra, que assegura a qualquer interessado o acesso ao inqurito. Excepcionalmente pode-se decretar o sigilo, que pressupe a defesa da intimidade do investigado, a segurana do Estado ou da sociedade, e a convenincia da instruo. O sigilo requer deciso fundamentada e alcana o contedo do inqurito. Da publicidade decorre o direito de petio, certido e vista dos autos, e o sigilo restringe o exerccio desses direito fundamentais. Vale dizer que o sigilo no alcana o investigado, que tem direito de acesso s informaes, mas no tem direito, devido inquisitoriedade, produo de provas de seu interesse. O inciso XXXIII do art. 5 da CF e, dentre outras coisas, permitiu ao Ministrio Pblico estabelecer, por ato prprio, normas para a decretao do sigilo[5]. O inqurito civil instrumento de atuao privativo do Ministrio Pblico, instaurado, exclusivamente, por rgo de execuo, que ser sempre aquele que reunir atribuies para o ajuizamento da ao civil, podendo ser o Procurador Geral ou o Promotor de Justia. A tutela jurisdicional dos interesses difusos tem em mira, precisamente, assegurar a fruio desses bens, em proveito da qualidade de vida da populao[6]Pode ser instaurado de ofcio, por determinao do Procurador Geral ou do CSMP, atravs de portaria ou despacho fundamentado. Este tem lugar em face de peas de informao ou representao dirigida ao Ministrio Pblico. O recomendvel instaur-lo por portaria, baixada pelo rgo de execuo com atribuies. Qualquer conflito de atribuies entre membros do Ministrio Pblico dirimido pelo Procurador Geral, e no pelo CSMP. Somente o Promotor natural pode instaurar e presidir o inqurito, e ajuizar a ao coletiva. Promotor natural aquele que rene atribuies legais para oficiar. O promotor natural um princpio do Ministrio Pblico, uma garantia de seus membros e um direito fundamental do cidado. A determinao do PGJ a delegao de atribuies originrias de sua competncia ao promotor de justia, o que no fere a autonomia funcional, j que o promotor natural do caso o PGJ. Esta delegao no admite recusa, pois inerente ao poder hierrquico, atuando o destinatrio na condio de longa manus do promotor natural. O CSMP o rgo de reviso interno a quem compete homologar ou rejeitar promoes de arquivamento de inqurito civil ou peas de informaes. Para o CSMP pode ser encaminhado recurso contra o indeferimento de representaes, e a ele so encaminhados os demais arquivamentos. Se o CSMP rejeitar o arquivamento de peas de informaes ou der provimento ao recurso contra o indeferimento, poder: a) ordenar o ajuizamento da ao; b) determinar instaurao de inqurito civil. Nessas hipteses outro promotor ser designado em substituio ao promotor natural. A designao determinada pelo CSMP, mas o ato de escolha ser praticado pelo PGJ, que dever recair no substituto automtico do promotor de justia. Qualquer pessoa pode representar ao MP para a instaurao do inqurito civil. Os agentes pblicos tm o dever de comunicar fatos de seu interesse. As representaes devem atender aos requisitos fixados na lei (art. 107 da LOMP-SP), que so: nome e qualificao do representante; nome do autor do fato, quando possvel; descrio do fato; indicao dos meios de prova[7]. As representaes podem ser deferidas ou no, e se imperfeitas, deve o seu autor ser notificado para corrigi-la. Todavia, o inqurito pode ser instaurado mesmo a partir de representao annima, j que o MP pode instaurar o inqurito at mesmo de ofcio. Entende-se que o representante deve ser identificado para facilitar a investigao do fato ou para responsabiliz-lo criminalmente por denunciao caluniosa. Se o representante imputa algum, que o sabe inocente, a prtica de ato de improbidade administrativa, pratica o crime previsto no art. 19 da lei 8.429. Todavia, se imputada a prtica de crime, o representante responde pelo crime de denunciao caluniosa (art. 339 do CP). Contra o indeferimento de representaes pode ser interposto recurso pelo autor da representao, no prazo de 10 dias, sendo dirigido ao promotor, que ter o prazo de 5 dias para rever sua deciso, e se mantido o arquivamento, os autos sobem ao CSMP. Se este der provimento ao recurso, determinar a instaurao. Contra a instaurao do inqurito, pode ser interposto recurso pelo investigado, no prazo de 5 dias, com efeito suspensivo, dirigido ao CSMP que, se der provimento, determinar o arquivamento. Estes recursos se mostram incuos e so recusados pela doutrina e pelo

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CSMP, pois seriam inconstitucionais. O CSMP tem a atribuio de rever o arquivamento, e tais recursos impediriam as investigaes. A LACP no impe qualquer condio para o ajuizamento da ao, o que torna dispensvel o inqurito, logo o efeito suspensivo no obsta o ajuizamento da ao ou a instaurao de outro inqurito. H procedimento preparatrio de inqurito civil no Estado de So Paulo para a realizao de diligncias para formar o convencimento do membro do MP. A lei s admite a expedio de requisies e notificaes no inqurito civil, e nos demais procedimentos admite apenas requisies. O procedimento instaurado para a apurao mnima da autoria e do fato, para permitir ou no o inqurito civil. O prazo de durao do procedimento de at 30 dias que, ao final pode ocorrer: ajuizamento da ao civil; instaurao do inqurito civil; arquivamento do procedimento, caso em que dever ser remetido ao CSMP para o reexame. O ato 19/94 do rgo Especial do Colgio de Procuradores de SP regulamenta o inqurito civil e estabelece hipteses de cabimento do procedimento preparatrio. O Ministrio Pblico pode expedir notificaes e requisies para a instruo de seus procedimentos (art. 129, VI da CF), podendo proceder, por exemplo, a inquirio de pessoas, requisitar documentos, percias, inspees, expedir precatrias (estas no dependem de interferncia judicial). O poder de investigao amplo e decorre da CF, mas est, todavia, sujeito a limitaes de ordem constitucional (ex. interceptao telefnica, busca domiciliar etc.). Para a doutrina, o poder de investigao do Ministrio Pblico abrange, inclusive, o acesso a informaes sigilosas, como as bancrias, independentemente de interferncia judicial. Todavia, a jurisprudncia majoritria no admite a requisio direta do Ministrio Pblico se o sigilo imposto quela informao decorrer expressamente de lei, e se esta lei no contemplar a quebra do sigilo pelo MP. o caso da LC 105/01, que regulamenta o sigilo bancrio e no prev a quebra do mesmo pelo MP. Atualmente o STF entende que isso possvel desde que a investigao tenha por finalidade a apurao de dano ao errio. Na instruo do inqurito civil o Ministrio Pblico pode realizar audincia pblica com convocao da populao interessada para a discusso e deliberao das recomendaes a serem expedidas ao poder pblico. A audincia pblica instrumento de participao poltica, e a deliberao tomada no vincula o Ministrio Pblico ou o poder pblico. O arquivamento ordenado (no se trata de requerimento) pelo prprio membro do Ministrio Pblico sempre que se mostrar invivel qualquer providncia judicial, como por exemplo, no apurao do ato ou fato lesivo, inexistncia de indcios do fato ou da autoria, ausncia de legitimidade de atuao etc. Todo arquivamento ser submetido ao reexame obrigatrio do Conselho Superior do Ministrio Pblico, no prazo de 3 dias, sob pena de falta grave, prevista na prpria Lei 7.347/76 (art. 9). Vale lembrar que no h controle judicial sobre o arquivamento do inqurito civil, todavia, o judicirio pode ser eventualmente provocado. No reexame do arquivamento o CSMP pode: homolog-lo, rejeit-lo, converter o julgamento em diligncia, rejeitar o arquivamento e desmembr-lo para continuidade das investigaes. Homologada a promoo de arquivamento, lgico que o inqurito civil pode ser reaberto, j que o seu arquivamento no cria direito subjetivo em favor da no propositura da ao. Alis, mesmo o inqurito policial, que arquivado mediante deciso judicial, pode ser reaberto, a fortiori se h de admitir anloga soluo no mbito do inqurito civil. A doutrina diz que o inqurito civil somente pode ser reaberto se o Ministrio Pblico receber notcias que justifiquem a medida; todavia, Hugo Nigro, em posio isolada, diz que a possibilidade de reabertura se d mesmo sem provas novas, j que a qualquer tempo pode ser proposta a ao. O arquivamento no impedir o ajuizamento por outros legitimados, nem que se proceda ao compromisso de ajustamento de conduta, pois a legitimidade disjuntiva e concorrente; alis, a propositura da ao por outro co-legitimado pode ocorrer mesmo quando ainda estiver em andamento do inqurito civil, e o arquivamento deste no limita o direito de ao do co-legitimado que tenha ou no se manifestado ou juntado documento na fase de exame da promoo de arquivamento. Rejeitado o arquivamento, outro promotor ser designado para a propositura da ao civil pblica, sendo que o ato de designao do Procurador Geral de Justia, mas a ordem do CSMP. O promotor designado no pode se recusar a propor a ao. Assim, o fato de o rgo ministerial oficiante ter promovido, ad referendum do Conselho Superior, o arquivamento do inqurito, no obsta que a associao autora interessada ou o ente poltico, em conjunto ou separadamente, proponham a ao civil pblica; que o Conselho rejeite a promoo de arquivamento e designe outros rgos do parquet para ajuizar a ao, ou que, de todo modo, as associaes legitimadas participem do processo de homologao / rejeio da promoo de arquivamento, oferecendo razes ou documentos, revelando, com isso, que o procedimento se mostra participativo frente coletividade e, com relao ao MP, fornece um contraste que por certo ser til para sua deliberao quanto ao ajuizamento da demanda.O arquivamento decorre da prpria natureza do inqurito civil e de sua destinao[8] O membro do MP pode expedir recomendaes aos poderes pblicos, aos prestadores de servio pblico, objetivando adequar o atendimento ou o respeito aos

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direitos do cidado. As recomendaes no tm carter vinculante, ou seja, no obrigam o destinatrio, que pode ou no acolh-las[9]. As recomendaes tm fundamento no art. 129, II da CF, e o promotor atua como fiscal da cidadania, pois a ele incumbe zelar pelo efetivo respeito dos poderes pblicos e servios de relevncia pblica aos direitos assegurados na CF. Todo arquivamento de inqurito civil est sujeito ao reexame pelo CSMP, podendo este requisitar do promotor informaes sobre procedimento a ele no encaminhado. Haver o arquivamento implcito por erro ou m atuao do promotor, que deixa de enviar ao CSMP, para homologao, arquivamento parcial no fundamentado. Ou seja, o inqurito pode ter mais de um objeto investigado, e a ao civil pode ser instaurada por apenas um dos fatos.

[1] Rvista do Ministrio Pbluco do Rio de Janeiro n 4, p. 62. [2] Constitui crime a representao por ato de improbidade administrativa contra agente pblico ou terceiro beneficiado, quando o autor da denncia o sabe inocente. Pena deteno de 6 a 10 meses e multa. Pargrafo nico. Alm da sano penal, o denunciante est sujeito a indenizar o denunciado pelos danos materiais, morais ou imagem que houver provocado. [3] Dar causa instaurao de investigao policial, de processo judicial, instaurao de investigao administrativa, inqurito civil ou ao de improbidade administrativa contra algum, imputando-lhe crime de que o sabe inocente. [4] Manifestao proferida no processo relativo ao projeto que resultou na Lei n 7.347/85 [5] Regulamentado pela Lei 11.111/05 [6] Jose Luiz Mnaco da Silava, Inqurito Civil, , 2000, p.31. [7] Aula ministrada no curso do Professor Damsio Evangelista de Jesus. [8] Ao Civil Pblica, Atlas, 1997, p 84. [9] Aula ministrada pelo Professor Fabiano Melo, 2 semestre de 2007, curso Luiz Flvio Gomes.

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Comentrios e Opinies
1) Edernilson (30/8/2009 s 13:56:28) Excelente artigo. parabens! 2) Ana Rabello (18/10/2009 s 23:17:58) otimo fundamento , tudo bem claro aprendi muito com essa ao civil publica

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