MINUTA COMISIN ESTUDIOS PROYECTOS DE LEY (CEPLE) CENTRO DE ESTUDIOS FECH (CEFECH) SOBRE EL PROBLEMA DE DEMOCRATIZACIN EN LA EDUCACIN SUPERIOR

Documento de circulacin interna Santiago, 17 de junio de 2013

La demanda por democratizar nuestras instituciones educativas debe ser analizada distinguiendo dos niveles distintos de incidencia estudiantil. El criterio para diferenciarlos radica en las problemticas que se viven en la educacin privada, frente a aquellos que radican en instituciones estatales.

Qu impide la participacin de estudiantes en las universidades privadas? En primer lugar, para analizar las problemticas que se viven en el mundo privado debemos identificar el marco legal y la normativa que las rige. As el Decreto con Fuerza de Ley n 2 del Ministerio de Educacin (en adelante DFL 2 MINEDUC), que fundi en un mismo cuerpo legal a la otrora Ley Orgnica Constitucional de Enseanza (DFL 1 de 2005, en adelante LOCE) y a un sinnmero de disposiciones adicionales contenidas en la ley 20.370 del MINEDUC (en adelante Ley General de Educacin o LGE), rige a todas las instituciones de educacin que no son creadas por ley. As, el artculo 53 de dicha norma establece que Las universidades, los institutos profesionales y los centros de formacin tcnica estatales slo podrn crearse por ley. Las universidades que no tengan tal carcter, debern crearse conforme a los procedimientos establecidos en esta ley, y sern siempre corporaciones de derecho privado, sin fines de lucro para el efecto de tener reconocimiento oficial. Los institutos profesionales y centros de formacin tcnica de carcter privado podrn ser creados por cualquier persona natural o jurdica en conformidad a esta ley, debiendo organizarse siempre como personas jurdicas de derecho privado para el efecto de tener reconocimiento oficial. Este artculo, adems de establecer por contraposicin que las universidades privadas no pueden tener fines de lucro, establece la necesidad de que dichas instituciones educativas, as como los centros de formacin tcnica (en adelante CFT) e institutos profesionales (en adelante IP), se ajusten en su creacin y reconocimiento oficial a las normas procedimentales del DFL 2.

Y qu es el reconocimiento oficial?

El reconocimiento oficial, tal como lo establece el artculo 45 del DFL 2, () es el acto administrativo en virtud del cual la autoridad confiere a un establecimiento educacional la facultad de certificar vlida y autnomamente la aprobacin de cada uno de los ciclos y niveles que conforman la educacin regular, y de ejercer los dems derechos que le confiere la ley. Esto quiere decir que el reconocimiento oficial es la forma mediante la cual el Estado permite pblicamente que una institucin de educacin pueda funcionar como tal, y que ese funcionamiento tenga como resultado el reconocimiento de que el estudiante ha aprobado exitosamente los ciclos y niveles educativos. Esta es la forma mediante la cual la Administracin del Estado asegura que los planteles educativos estn entregando una educacin en los trminos que estn legalmente definidos. Pues bien, para obtener el reconocimiento oficial, como se estipul ms arriba, la institucin debe primero constituirse como una corporacin de derecho privado (y, en el caso de las universidades privadas, adems deben ser corporaciones sin fines de lucro). Esto significa que la institucin obtiene personalidad jurdica, es decir, una entidad que puede contraer derechos y obligaciones con cargo a un patrimonio, sin que sea una persona fsica propiamente tal.

Entonces, cmo constituyo una corporacin de derecho privado? Las corporaciones en Chile tienen un procedimiento de constitucin que es relativamente simple, pero requieren un acto de autoridad, es decir, necesitan que el Ministerio de Justicia apruebe los estatutos que crean la corporacin. Sin embargo, en materia educacional, el DFL 2 ha establecido requisitos aun ms simples, vagos e insuficientes, que no requieren la aprobacin del Ministerio, sino que tan solo el depsito de los estatutos en el Ministerio de Educacin. As, el artculo 57 de esta norma establece que Las universidades gozarn de personalidad jurdica por el solo hecho de depositar en el Ministerio de Educacin una copia debidamente autorizada... El registro a que se refiere este artculo se entender practicado desde el momento del depsito del instrumento constitutivo para cuyo efecto el Ministerio debe autorizar una copia en la cual se acreditar fecha del depsito y la insercin en la misma del respectivo nmero de registro. Como se desprende de este artculo, con el solo hecho de llevar al MINEDUC los estatutos de la corporacin universitaria, se entender practicado el depsito. Esto da cuenta de una intencionalidad clara: fomentar y facilitar la insercin de agentes privados en la oferta educativa, cuestin que si bien ha significado un aumento del nmero de instituciones que entregan servicios educativos, ha tenido como efecto colateral una clara disminucin en la calidad y el proyecto educativo que dichas entidades privadas impulsan, pues al ser tan vagos los requisitos exigibles para funcionar como corporacin universitaria, cualquier privado aunque tenga un proyecto educativo de muy baja calidadpuede ser potencialmente un oferente de educacin. Esto es lo que facilit la creacin de un mercado en la educacin. Si bien se argumenta que este factor es el camino que deba asumirse para ampliar la cobertura, cabe mencionar que era uno de los caminos posibles para llevar adelante esta tarea. El significado poltico de haber optado por este camino y no otro respondi a la necesidad de crear un mercado que ofreciera oportunidades de

empresa e impulso de proyectos educativos sumamente dbiles a los privados, equiparando el proyecto educativo del Estado, con el de la Iglesia y en definitiva- de cualquier agente privado que quisiera llevar adelante su tarea en este contexto.

Y todo lo anterior, qu tiene que ver con la democracia en las universidades privadas, los CFT e IP? Al momento de depositarse los estatutos de la institucin que se est creando, estos deben cumplir una serie de requisitos. Son justamente estos requisitos los que constituyen una barrera sumamente dbil que ha permitido la insercin de cualquier agente privado, aunque no tenga un proyecto educativo claro. Sin embargo, adems del evidente problema de calidad que esta norma ha creado, ha considerado una clusula que derechamente niega la posibilidad de que los estudiantes participen en el gobierno y direccin de sus instituciones. Analicemos la norma en particular: Para el caso de las universidades privadas: Artculo 56 DFL 2: los estatutos de las universidades debern contemplar en todo caso, lo siguiente: a) Individualizacin de sus organizadores; b) Indicacin precisa del nombre y domicilio de la entidad; c) Fines que se propone; d) Medios econmicos y financieros de que dispone para su realizacin. Esto ltimo deber acreditarse ante el Consejo Nacional de Educacin; e) Disposiciones que establezcan la estructura de la entidad, quienes la integrarn, sus atribuciones y duracin de los respectivos cargos. La forma de gobierno de la nueva entidad deber excluir la participacin con derecho a voto de los alumnos y de los funcionarios administrativos, tanto en los rganos encargados de la gestin y direccin de ella, como en la eleccin de las autoridades unipersonales o colegiadas; f) Los ttulos profesionales y grados acadmicos de licenciado que otorgarn inicialmente, y; g) Disposiciones relativas a modificacin de estatutos y a su disolucin. Luego, en el artculo 61, el DFL 2 dispone: Artculo 61 DFL 2: las nuevas universidades se entendern reconocidas oficialmente una vez cumplidos los siguientes requisitos: a) Estar constituidas como persona jurdica de acuerdo con lo dispuesto en los artculos anteriores, lo que deber certificarse por el Ministerio de Educacin; b) Contar con los recursos docentes, didcticos, econmicos, financieros y fsicos necesarios para ofrecer el o los grados acadmicos y el o los ttulos profesionales que se pretende otorgar, certificado por el Consejo Nacional de Educacin, y;

c) Contar con el certificado del Consejo Nacional de Educacin en que conste que dicho organismo ha aprobado el respectivo proyecto institucional y sus programas correspondientes y que llevar a efecto la verificacin progresiva de su desarrollo institucional. Para el caso de los Institutos Profesionales: Artculo 67 DFL 2: los institutos profesionales que no sean creados por ley debern organizarse como personas jurdicas de derecho privado, de acuerdo a lo dispuesto en el artculo 53 inciso segundo de esta ley. Los instrumentos constitutivos de las personas jurdicas organizadoras de institutos profesionales debern contemplar en todo caso lo siguiente: a) Individualizacin de sus organizadores; b) Indicacin precisa del nombre y domicilio de la entidad; c) Fines que se propone; d) Medios econmicos y financieros de que dispone para su realizacin. Esto ltimo deber acreditarse ante el Consejo Nacional de Educacin; e) Disposiciones que establezcan la estructura de la entidad, quienes la integrarn, sus atribuciones y duracin de los respectivos cargos. La forma de gobierno de la nueva entidad deber excluir la participacin con derecho a voto de los alumnos y de los funcionarios administrativos, tanto en los rganos encargados de la gestin y direccin de ella, como en la eleccin de las autoridades unipersonales o colegiadas; f) Disposiciones relativas a la disolucin de la entidad y a la modificacin de la escritura social. Artculo 68 DFL 2: los institutos profesionales para solicitar el reconocimiento oficial debern entregar al Ministerio de Educacin una copia debidamente autorizada del instrumento constitutivo de la persona jurdica organizadora. El Ministerio inscribir al instituto en un registro que llevar al efecto. Artculo 69 DFL 2: el Ministerio no podr negar el registro de un instituto profesional. Sin embargo, dentro del plazo de noventa das, contado desde la fecha del registro, el Ministerio podr objetar el instrumento constitutivo si no se ajustare a lo prescrito por la ley. Para el caso de los centros de formacin tcnica: Artculo 75 DFL 2: () a) Individualizacin de sus organizadores; b) Indicacin precisa del nombre y domicilio de la entidad; c) Fines que se propone; d) Medios econmicos y financieros de que dispone para su realizacin. Esto ltimo deber acreditarse ante el Consejo Nacional de Educacin;

e) Disposiciones que establezcan la estructura de la entidad, quienes la integrarn, sus atribuciones y duracin de los respectivos cargos. La forma de gobierno de la nueva entidad deber excluir la participacin con derecho a voto de los alumnos y de los funcionarios administrativos, tanto en los rganos encargados de la gestin y direccin de ella, como en la eleccin de las autoridades unipersonales o colegiadas; f) Disposiciones relativas a la disolucin de la entidad y a la modificacin de la escritura social. Artculo 76 DFL 2: los centros de formacin tcnica para poder solicitar el reconocimiento oficial debern entregar al Ministerio de Educacin una copia del instrumento constitutivo de la persona jurdica organizadora debidamente autorizado. El Ministerio de Educacin con el solo mrito de los antecedentes mencionados inscribir al centro de formacin tcnica en un registro que llevar al efecto. Artculo 77 DFL 2: el Ministerio no podr negar el registro de un centro de formacin tcnica. Sin embargo, dentro del plazo de noventa das contados desde la fecha del registro, el Ministerio podr objetar el instrumento constitutivo si esto no se ajustare a lo prescrito por la ley. Artculo 78 DFL 2: los centros de formacin tcnica se entendern reconocidos oficialmente una vez que hubieren cumplido los siguientes requisitos: a) Estar inscritos en el Registro de Centros de Formacin Tcnica segn lo establece el artculo 76; d) Contar con los recursos docentes, didcticos, econmicos, financieros y fsicos necesarios para ofrecer el o los grados acadmicos y el o los ttulos profesionales que se pretende otorgar, certificado por el Consejo Nacional de Educacin, y; e) Contar con el certificado del Consejo Nacional de Educacin en que conste que dicho organismo ha aprobado el respectivo proyecto institucional y sus programas correspondientes y que llevar a efecto la verificacin progresiva de su desarrollo institucional.

Conclusiones: Como puede extraerse de esta serie de artculos, nos encontramos ante una situacin en que los requisitos exigidos para la constitucin de corporaciones de derecho privado (con o sin fines de lucro) en materia educacional son sumamente dbiles. Asimismo, puede observarse que el procedimiento para el reconocimiento oficial adolece del mismo problema, cuestin que se agrava an ms tratndose de los CFT e IP. Por si esto fuera poco, se traspasa la carga de probar que los requisitos no han sido cumplidos al mismo Ministerio de Educacin, que en tan solo noventa das debe objetar los estatutos ya inscritos en sus registros.

Sin embargo, lo que nos interesa para efectos de esta minuta es observar la exigencia, presente en estos tres tipos de instituciones, de que la forma de gobierno universitario no contemple participacin con derecho a voto de estudiantes y funcionarios administrativos; ni aun para la eleccin de autoridades unipersonales o colegiadas. Desde un punto de vista de tcnica legislativa, es claro que esta clusula (letra d) de los requisitos que son exigibles a los estatutos ha sido replicada sin modificacin alguna para toda la educacin superior privada, sin importar el tipo de institucin del que se trate, como tampoco si contempla o no la posibilidad de lucro. El ao 2011, en el contexto de movilizaciones nacionales que impuls el movimiento estudiantil, se lleg a un acuerdo con el actual gobierno de derechas, en el sentido de eliminar las tres clusulas antes descritas, que impiden la participacin estudiantil en el gobierno de las instituciones de educacin superior privadas. Este acuerdo no ha sido concretado a la fecha, cuestin preocupante y que ha impedido a los estudiantes abrir la disputa por avanzar hacia instancias ms participativas y triestamentales. La eliminacin de dicha clusula, como el incremento en la exigencia de los requisitos para crear una institucin de educacin superior, son en opinin de esta comisincuestiones mnimas que deben ser subsanadas para poder hablar de una educacin superior de calidad, en todos los niveles. Es al menos cuestionable concebir una institucin de educacin superior sin que esta contemple (pues derechamente excluye, de manera explcita!) la participacin de estudiantes y funcionarios administrativos, en circunstancias que ambos son parte de la comunidad educativa cotidianamente, relacionndose de manera constante y con una clara influencia en el devenir del contexto nacional, tanto en lo poltico como en lo social (o al menos eso se espera cuando se plantea una educacin pblica, gratuita y de calidad). Sin embargo, queda pendiente para el movimiento social la adopcin de una alternativa que ayude a avanzar en la misma lnea, de modo que no tan solo se elimine el impedimento de la participacin estudiantil en el gobierno de las instituciones privadas de educacin superior, sino que tambin se garantice la misma. Esta es sin duda una discusin profundamente poltica, que debe encontrar respuesta en las instancias deliberativas y el trabajo del movimiento social en sus respectivas localidades. Sin embargo, se plantean ciertas sugerencias a la hora de plantear esta discusin, que se detallan a continuacin: Insumos para la discusin poltica: Si el movimiento social plantea la posibilidad de avanzar ms all de la sola eliminacin de las clusulas presentes en los artculos arriba descritos, debe tener presente consideraciones tales como: La sola derogacin de las clusulas antes analizadas no garantiza de modo alguno que a nivel estatutario los privados puedan seguir prohibiendo la participacin estudiantil. El

movimiento, entonces, debe plantearse la posibilidad de legislar en positivo, es decir, establecer de manera explcita una nueva clusula que reemplace a las actuales y que opte por un nivel de regulacin: a. La garanta, en general, de que los estatutos de las corporaciones no puedan prohibir la participacin de estudiantes y funcionarios, quedando sin embargo- abierta la pregunta sobre si habrn instancias en que haya efectiva participacin. b. La garanta, en particular, de que los estatutos tengan el deber de establecer que los estudiantes y funcionarios participan en la eleccin de autoridades unipersonales o colegiadas en sus respectivos planteles (y habra luego que determinar en qu proporcin, donde las posibilidades van desde una participacin con porcentajes de incidencia distintos por cada estamento, o una participacin paritaria -33% cada estamento-). Esto es lo que suele identificarse con la triestamentalidad. c. La garanta, en particular, que los estatutos contemplen instancias de cogobierno universitario, es decir, que estudiantes y funcionarios tengan sus propios representantes en aquellos niveles de gobierno universitario (por ejemplo, Rectoras con participacin de representantes estudiantiles, funcionarios y acadmicos). Esto es lo que suele identificarse con el cogobierno.

Con lo anterior hemos asegurado la participacin estudiantil en las instituciones privadas de educacin superior? Ciertamente no. Hemos dado cuenta de la apertura hacia la posibilidad de garantizar participacin estudiantil en el gobierno universitario de aquellas instituciones, pero no hemos cubierto la hiptesis ms comn mediante la cual se coarta la organizacin estudiantil y funcionaria en su seno, es decir, al interior de los mismos estamentos. Aqu nos referimos al segundo nivel de dificultades, mucho ms pormenorizado y difcil de generalizar, en torno al cual los estudiantes no pueden constituir centros de estudiantes, federaciones, o hacer respetar sus decisiones como estamento al interior de sus planteles cuando s cuentan con grados de asociacin poltica mnimos para tomar resoluciones colectivas. Este, que es un problema mucho ms complejo (en la medida que implica asumir una serie de variantes mediante las cuales actualmente se dificulta la organizacin estudiantil y funcionaria, ad hoc a cada institucin) debe analizarse desde la prctica cotidiana en torno a la violacin del legtimo derecho de reunin y libertad de asociacin, ambos derechos fundamentales recogidos en la Constitucin dictada en 1980, y que implica asumir una va de denuncia sumamente activa por la propia comunidad perjudicada.

As, el artculo 19 de la Constitucin establece que [La constitucin asegura a todas las personas] 13. El derecho a reunirse pacficamente sin permiso previo y sin armas; y en su numeral 15 establece asimismo que El derecho de asociarse sin permiso previo. No hay ms caminos que la adopcin de mecanismos activos y rpidos de denuncia frente a los abusos de las autoridades de cada plantel educativo, llamado al cual el movimiento social debe responder en la tarea de ampliar los mrgenes de la lucha que brinda da a da en torno a la reivindicacin de ciertas cuestiones bsicas como es el respeto a las garantas constitucionales, la organizacin poltica y la profundizacin de nuestro sistema democrtico en su conjunto.

Finalmente, qu ocurre con las universidades del Estado? Las universidades del Estado tienen estatutos que gozan de rango legal, es decir, para ser modificados requieren reformas legislativas propiamente tales y no solamente una gran reforma como es el caso de las instituciones privadas. En este sentido, el Estatuto de la Universidad de Chile por citar un ejemplo- contemplado en el Decreto con Fuerza de Ley nmero 3 de 2006, incorpor como entidad superior de la universidad sobre el cual recae su gobierno al Senado Universitario, que es triestamental. Con anterioridad, el Decreto con Fuerza de Ley nmero 351 de 1981 no contemplaba esta instancia, relegando el gobierno universitario exclusivamente al estamento acadmico. Asimismo, el Decreto con Fuerza de Ley nmero 6 escindi en 1981 a la Universidad de Chile en un sinnmero de universidades regionales, impidiendo que esta continuara teniendo carcter nacional. Es as como el artculo segundo, inciso tercero de dicho cuerpo legal establece que () Para todos los efectos legales, la Universidad de Valparaso ser la sucesora y continuadora legal de la Universidad de Chile en el dominio de todos los bienes sealados. Asimismo, en el artculo segundo transitorio dispuso que Dentro del plazo de 90 das, contados desde la vigencia de la presente ley, el Rector de la Universidad de Valparaso, propondr al Presidente de la Repblica, para su aprobacin, las normas estatutarias que la regirn. Mientas dichas normas no sean aprobadas, se aplicarn a esta Universidad, en cuanto correspondan, las disposiciones legales estatutarias y reglamentarias que rigen la Universidad de Chile. Como se desprende del artculo anterior, los mismos estatutos que radicaban en los acadmicos el gobierno universitario de la Universidad de Chile, rigi ms tarde para la Universidad de Valparaso. Luego, en 1982, comenz a operar el estatuto propio de la (nueva) Universidad de Valparaso (por el Decreto con Fuerza de Ley 147)1, que en sus artculos 7 y siguientes estableci y radic el gobierno universitario nuevamente en el estamento acadmico. Llama la atencin, adems, ciertas disposiciones que profundizan la imposibilidad de la participacin estudiantil con fines polticos, como se dispone en su
1

http://transparencia.uv.cl/index.php/component/content/article/71-marco-normativo-v2

artculo 4. Este estatuto sigue plenamente vigente y para su reforma se requiere iniciativa legislativa, como cualquier otra norma con rango de ley. Finalmente, cabe consignar que la casustica en esta materia es absoluta para las Universidades del Estado. Tomarse en serio la democratizacin de las mismas, en su conjunto, implica asumir una reivindicacin general por la democratizacin de la universidad pblica en su conjunto. Es ciertamente una tarea pendiente a la luz de estatutos como los de la Universidad de Valparaso.