Auditoras Superiores Locales en Mxico: evaluacin de su normatividad, prcticas y transparencia1

Abril de 2013

Este estudio fue realizado por miembros del Instituto Mexicano para la Competitividad A.C. (IMCO) y el Centro Universitario de Ciencias Econmico Administrativas de la Universidad de Guadalajara (CUCEA-UdG). Integrantes del equipo de trabajo: IMCO: Jana Palacios, Carlos Grandet y Marcelina Valds, analistas externos: Dionisio Zavaleta y Daniela Gmez; CUCEA-UdG: Aime Figueroa, Jorge Chaires y Oliver Meza; Nancy Garca, de El Colegio de Jalisco, tambin particip en el proyecto.

Contenido
Presentacin ............................................................................................................................................ 4 Captulo 1. Marco terico para la evaluacin de la fiscalizacin superior .............................................. 6 1.1. 1.2. 1.3. 1.4. La fiscalizacin superior como instrumento de rendicin de cuentas .................................... 6 Contexto internacional ............................................................................................................ 8 Qu sabemos de la fiscalizacin en Mxico .......................................................................... 11 Lo novedoso de este estudio ................................................................................................. 15

Captulo 2. Evaluacin del ordenamiento jurdico subnacional de la fiscalizacin superior en Mxico16 2.1. 2.2. 2.3. 2.4. 2.5. 2.6. Objeto de la evaluacin ......................................................................................................... 17 Objetivos de la investigacin ................................................................................................. 17 Universo de trabajo ............................................................................................................... 17 Metodologa .......................................................................................................................... 18 Alcance, utilidad y lmites de la evaluacin ........................................................................... 25 Resultados y hallazgos ........................................................................................................... 25

2.6.1 Evaluacin general ............................................................................................................... 25 2.6.2 Evaluacin por ncleo normativo estratgico...................................................................... 28 2.7. 2.8. La agenda legislativa pendiente ............................................................................................ 42 Prcticas en la legislacin vigente: ejemplares y no deseadas ............................................. 46

Captulo 3. De la ley a la prctica: la percepcin del personal de las 32 EFSL ...................................... 53 3.1. 3.2. 3.3. 3.4. 3.5. 3.6. 3.7. Objeto de la evaluacin ......................................................................................................... 53 Objetivos de la investigacin ................................................................................................. 53 Universo de trabajo ............................................................................................................... 54 Metodologa .......................................................................................................................... 54 Alcance, utilidad, lmites y lmites del anlisis ...................................................................... 54 Resultados y hallazgos ........................................................................................................... 54 reas prioritarias a atender................................................................................................... 70

Captulo 4. Evaluacin de los portales electrnicos de las EFSL 2013 .................................................. 72 4.1. 4.2. 4.3. 4.4. 4.5. Objeto de la evaluacin ......................................................................................................... 73 Objetivos de la investigacin ................................................................................................. 73 Universo de trabajo ............................................................................................................... 73 Metodologa .......................................................................................................................... 74 Alcance, utilidad y lmites de la evaluacin ........................................................................... 82 2

4.6.

Resultados y hallazgos ........................................................................................................... 83

4.6.1 Evaluacin general ............................................................................................................... 83 4.6.2 Evaluacin por tema ............................................................................................................. 86 4.6.3 Comparacin de resultados con obligaciones legales .......................................................... 89 4.7. Agenda pendiente en materia de transparencia a travs de portales electrnicos ............. 92

Conclusiones.......................................................................................................................................... 99 Glosario de trminos ........................................................................................................................... 103 Anexos ................................................................................................................................................. 108 Anexo 1. Evaluacin del ordenamiento jurdico de la fiscalizacin superior por entidad federativa ......................................................................................................................................................... 108 Anexo 2. Cuestionario ..................................................................................................................... 120 Anexo 3. Criterios de evaluacin para indicadores de portales electrnicos ................................. 126 Anexo 4. Resultados por indicador de la evaluacin de los portales electrnicos de las EFSL ....... 137 Anexo 5. Anlisis de los primeros lugares en la evaluacin de los portales electrnicos de las EFSL ......................................................................................................................................................... 146

Tablas
Tabla 1 Indicadores de la revisin del ordenamiento jurdico de la fiscalizacin superior 2000-2009 12 Tabla 2 Legislacin utilizada .................................................................................................................. 18 Tabla 3. Ncleos normativos estratgicos y su valor en la evaluacin ................................................. 19 Tabla 4. Iniciativas de reforma por entidad federativa ........................................................................ 55 Tabla 5. Auditoras especiales o por peticiones de ciudadanos o expertos desde la ley y la prctica . 60 Tabla 6. Proporcin de auditores respecto al personal total ................................................................ 63 Tabla 7. Rotacin anticipada de los auditores superiores y cambio de gobierno................................. 67 Tabla 8. Proporcin de observaciones respecto a los egresos estatales y municipales ....................... 69 Tabla 9. Indicadores de evaluacin a portales de EFSL ......................................................................... 74 Tabla 10. Indicadores de evaluacin a portales de los congresos locales. ........................................... 76 Tabla 11. Divulgacin del programa anual de auditoras en la ley y en la prctica .............................. 90 Tabla 12. Divulgacin del informe final de resultados en la ley y en la prctica .................................. 90 Tabla 13. Divulgacin de informe anual de actividades en la ley y en la prctica ................................ 91 Tabla 14. Divulgacin de informes financieros en la ley y en la prctica .............................................. 92 Tabla 15. Ncleos normativos estratgicos por entidad federativa ................................................... 109 Tabla 16. Indicadores por entidad federativa ..................................................................................... 110

Grficas
Grfica 1 Calificacin de las entidades federativas en la calidad del ordenamiento jurdico de la fiscalizacin (escala de 0 a 100) ............................................................................................................ 26 Grfica 2 Porcentaje de aprobacin de las entidades federativas por ncleo normativo estratgico . 27 Grfica 3. Bases constitucionales de la EFSL (calificacin por entidad federativa) ............................... 29 Grfica 4. Armonizacin legislativa (calificacin por entidad federativa) ............................................. 30 Grfica 5. Autonoma de la EFSL (calificacin por entidad federativa) ................................................. 32 Grfica 6. Estatuto del titular de la EFSL (calificacin por entidad federativa) ..................................... 33 Grfica 7. Deberes del poder Legislativo (calificacin por entidad federativa) .................................... 35 Grfica 8. Alcance de las auditoras de la EFSL (calificacin por entidad federativa) ........................... 36 Grfica 9. Procedimientos de las auditoras (calificacin por entidad federativa) ............................... 37 Grfica 10. Transparencia de la fiscalizacin (calificacin por entidad federativa) .............................. 39 Grfica 11. Consecuencias de la fiscalizacin (calificacin por entidad federativa) ............................. 40 Grfica 12. Rendicin de cuentas de la EFSL (calificacin por entidad federativa) .............................. 42 Grfica 13. Opinin sobre el marco legal para la realizacin de tareas de la EFSL .............................. 57 Grfica 14. Porcentaje aproximado de auditoras realizadas por peticiones de la Comisin legislativa o del Congreso, derivadas de situaciones especiales o por peticiones ciudadanas o externas............ 59 Grfica 15. Tasa de crecimiento del presupuesto de fiscalizacin por entidad federativa (2009-2011) ............................................................................................................................................................... 61 Grfica 16. Distribucin de entidades federativas segn la incorporacin de servicio civil de carrera 62 Grfica 17. Cursos de capacitacin por categora ................................................................................. 65 Grfica 18. Nmero de entidades federativas en las que el personal de las EFSL considera que uno de los principales retos respecto al desempeo de los auditores es_______: .......................................... 66 Grfica 19. Calificacin emitida por el personal de las EFSL respecto la colaboracin con los siguientes actores (nmero de estados por categora) .......................................................................................... 68 Grfica 20. Resultados generales de la evaluacin de los portales electrnicos .................................. 83 Grfica 21. Resultados del estudio por pilar ......................................................................................... 85 Grfica 22. Resultados del pilar Informacin para la Rendicin de Cuentas (escala de 0 a 100) ......... 87 Grfica 23. Resultados del pilar Transparencia Institucional (escala de 0 a 100) ................................. 88 Grfica 24. Resultados del pilar Herramientas Ciudadanas (escala de 0 a 100) ................................... 89 Grfica 25. Calificacin de las entidades federativas en la calidad del ordenamiento jurdico de la fiscalizacin (escala de 0 a 100, orden alfabtico) .............................................................................. 108

Presentacin
Si bien ha habido avances importantes en temas de transparencia a nivel federal, la rendicin de cuentas de los gobiernos subnacionales sigue siendo agenda pendiente. Los constantes escndalos de endeudamiento y malversacin de fondos en las entidades federativas evidencian la necesidad de fortalecer las instituciones responsables de vigilar el ejercicio de los recursos pblicos en este nivel de gobierno. Un punto clave es dotar a las Entidades de Fiscalizacin Superior Locales (EFSL), responsables de auditar el gasto pblico a travs de revisin de las cuentas pblicas y de determinar las acciones y responsabilidades correspondientes, de facultades legales y capacidades institucionales para cumplir su funcin. Es urgente detectar los aciertos y fallas de la fiscalizacin superior a nivel local con miras a generar las reformas legales e institucionales necesarias. Este estudio tiene el propsito de contribuir a este objetivo. Esta investigacin muestra cul es el estado actual de los sistemas de fiscalizacin superior en las entidades federativas en Mxico con base en tres fuentes complementarias: (a) una evaluacin del ordenamiento jurdico a partir de una serie de indicadores basados en las mejores prcticas nacionales e internacionales; (b) el anlisis de las experiencias y perspectivas de las EFSL, reflejadas en las respuestas a un cuestionario diseado por IMCO-UDG y respondido por los Auditores Superiores de las Entidades Federativas y/o su equipo de trabajo ; y (c) una evaluacin de los portales electrnicos de las EFSL que mide su capacidad para difundir informacin relacionada con su labor. Para cada uno de estos anlisis se muestra la metodologa usada, los principales resultados y los temas pendientes y ms urgentes de resolver para mejorar los sistemas de fiscalizacin superior en Mxico. Adicionalmente, se presenta una serie de prcticas ejemplares y no deseadas halladas en los ordenamientos jurdicos subnacionales y los portales electrnicos de las EFSL. Se espera que las primeras sirvan como un modelo a seguir y que las segundas indiquen las medidas que se deben evitar para no lesionar la efectividad de la fiscalizacin superior como un instrumento de rendicin de cuentas. La intencin final de esta investigacin es hacer un diagnstico del estado actual de la fiscalizacin superior en las entidades federativas y emitir recomendaciones informadas para subsanar las deficiencias halladas. Mejorar el funcionamiento de la fiscalizacin superior implica fortalecer la vigilancia y promover la eficiencia en el ejercicio de los recursos pblicos.

Captulo 1. Marco terico para la evaluacin de la fiscalizacin superior

1.1. La fiscalizacin superior como instrumento de rendicin de cuentas

La fiscalizacin superior de las cuentas pblicas (fiscalizacin, en lo sucesivo) es el conjunto de acciones que tienen por fin comprobar que la actividad econmico-financiera de los entes que integran el sector pblico se apegue a los principios de legalidad, eficacia, eficiencia y economa.2 La fiscalizacin es uno de los principales elementos de rendicin de cuentas y por lo tanto, un factor determinante de la calidad de la democracia de cualquier pas. Esto se debe a que la consolidacin de una democracia no slo recae en la celebracin de elecciones competitivas, libres y justas y de un estado de derecho respetuoso de las libertades polticas y civiles, sino tambin en la existencia de mecanismos institucionales para la rendicin de cuentas.3 La rendicin de cuentas comnmente es definida como una relacin entre dos actores (A y B) en la que A est formalmente obligado a informar, explicar y justificar su conducta a B (con respecto a algn asunto determinado, M). En esta relacin, B tiene la facultad de examinar la conducta de A (con respecto a M) y cuenta con instrumentos para incidir en su comportamiento, va sanciones o incentivos.4 En una democracia, esto implica que exista un sistema que permita la revisin del ejercicio pblico de las autoridades y su sancin y remocin en caso de que corresponda. El modelo tambin incluye la relacin con un tercer actor C, que le da sentido pblico a la relacin entre A y B.5 En este caso, C representara a la ciudadana que genera los recursos pblicos.

Jos A. Melin Hernndez, Relaciones y diferencias entre fiscalizacin y auditora. Razones para una reforma de las normas de auditora del sector pblico, Auditora Pblica 39 (2006): 33. Alejandra Ros Czares y Juan E. Pardinas, Hacia la reforma constitucional: Las Entidades de Fiscalizacin Superior en Mxico, Documento de Trabajo, Divisin de Administracin Pblica del Centro de Investigacin y Docencia Econmicas 219 (2008): 4. 3 Mara Amparo Casar, Ignacio Marvn y Khemvirg Puente, La rendicin de cuentas y poder Legislativo, (Ciudad de Mxico: Centro de Investigacin y Docencia Econmicas, 2010), 1. 4 Mark Phlip, Mark, Philp, Delimiting democratic Accountability, Political Studies, vol. 57, nm. 3 mayo de 2008. En Ros Czares, Alejandra y Cejudo Guillermo, La rendicin de cuentas de los gobiernos estatales en Mxico en Mauricio Merino, Sergio Lpez-Aylln y Guillermo Cejudo coords. La estructura de la rendicin de cuentas en Mxico, Mxico, D.F., Instituto de Investigaciones Jurdicas UNAM, Primera edicin: 2010, pp. 115203 5 Sergio Lpez Aylln y Mauricio Merino, La rendicin de cuentas en Mxico: Perspectivas y retos, Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM, revisado en marzo de 2013, disponible en: http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/6/2800/4.pdf

Diagrama 1. Modelo de rendicin de cuentas

Fuente: Red por la Rendicin de Cuentas, disponible en http://www.rendiciondecuentas.cide.edu/

En la literatura en la materia se identifican dos principales tipos de rendicin de cuentas, la vertical y la horizontal.6 La de carcter vertical se refiere a la capacidad de los ciudadanos de premiar o castigar a gobernantes y sus partidos polticos por medio de las elecciones o de denuncias sociales. En cambio, la rendicin de cuentas horizontal se refiere a la existencia de instituciones estatales autorizadas y dispuestas a supervisar, controlar, ratificar y/o sancionar actos ilcitos de otras instituciones del Estado.7 En este plano se encuentra la divisin de poderes (Ejecutivo, Legislativo y Judicial) y los sistemas de pesos y contrapesos, incluyendo las agencias de supervisin, contraloras y fiscalas.8 La fiscalizacin de las cuentas pblicas es un instrumento clave tanto de la rendicin de cuentas horizontal, como de la vertical. Como mecanismo de rendicin de cuentas horizontal, en los regmenes presidenciales como el mexicano, el poder Legislativo tiene la obligacin de fiscalizar y posteriormente aprobar o desaprobar, las cuentas pblicas de los otros poderes de la Unin, Ejecutivo y Judicial, y cualquier otra instancia gubernamental que ejerza recursos pblicos. En este
6

Mark Bovens, Analysing and Assessing Public Accountability. A Conceptual Framework, European Governance Papers No. C-06-01(2006): 20-21. 7 Guillermo ODonnell, Accountability Horizontal, en Guillermo ODonnell, Disonancias, crticas democrticas a la democracia, (Buenos Aires: Prometeo, 2007), 101. 8 Casar, Marvn y Khemvirg, La rendicin de cuentas y poder Legislativo, 6.

proceso, las entidades de fiscalizacin superior son rganos de carcter tcnico que revisan, analizan, auditan y dictaminan las cuentas pblicas del Estado. Adems, en caso de encontrar actos ilcitos, son responsables de informar a las autoridades a las que les compete emitir sanciones e investigar y perseguir delitos. En cuanto a la rendicin de cuentas vertical, la publicacin de los resultados y hallazgos de la revisin de las cuentas pblicas provee a la ciudadana de informacin para que evale el desempeo de las autoridades y tenga la posibilidad de actuar en consecuencia, ya sea por medio de presin social o meditica o ejerciendo el voto.9 La fiscalizacin no es el nico mecanismo de control del gasto gubernamental, pero s el ms relevante. En gran medida, esto se debe a su carcter externo. Esto implica que la institucin encargada de la vigilancia es distinta a la vigilada10 y por lo tanto, se crean las condiciones para que la evaluacin sea imparcial. En particular, el poder Legislativo es el actor externo que vigila el gasto del resto de las entidades que ejercen recursos pblicos. Este esquema se complementa con los mecanismos de control interno que son ejercidos por organismos que pertenecen a la propia institucin que es revisada.11 En el caso mexicano, este papel le corresponde las contraloras internas.

1.2.

Contexto internacional

Desde 1953, la Organizacin Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI, por sus siglas en ingls) ha reunido a los organismos de fiscalizacin de diversas naciones para concentrar y compartir sus experiencias. La INTOSAI es un organismo autnomo, independiente y apoltico que actualmente cuenta con 191 miembros de pleno derecho y cuatro miembros asociados.12 A grandes rasgos, la INTOSAI enfatiza tres caractersticas fundamentales que debera tener toda entidad de fiscalizacin superior para garantizar que la revisin del gasto pblico sea imparcial, confiable y objetiva. Estas caractersticas son: (1) independencia de las entidades auditadas y proteccin contra cualquier forma de influencia externa, (2) mtodos de auditora basados en

Casar, Marvn y Khemvirg, La rendicin de cuentas y poder legislativo, 5. Ros y Pardinas, Hacia la reforma constitucional, 6. 11 Ros y Pardinas, Hacia la reforma constitucional, 5. 12 Acerca de nosotros (INTOSAI), http://www.intosai.org/es/acerca -de-nosotros.html
10

conocimientos tcnicos y cientficos actuales, y (3) auditores con las calificaciones profesionales e integridad moral necesarias.13 El documento ms emblemtico de la INTOSAI es la Declaracin de Lima de Principios Bsicos del Control Financiero14 aprobada en 1977, en el que se plasman, entre otros, los siguientes principios bsicos para la fiscalizacin:15 El fin ltimo de la fiscalizacin es sealar, oportunamente, las desviaciones normativas y las infracciones de los principios de legalidad, rentabilidad, utilidad y racionalidad de las operaciones financieras, de tal modo que puedan adoptarse las medidas correctivas convenientes en cada caso, determinarse la responsabilidad del rgano culpable, exigirse la indemnizacin correspondiente o adoptarse las determinaciones que impidan o, por lo menos, dificulten, la repeticin de tales infracciones en el futuro. Las entidades de fiscalizacin superior (EFS) slo pueden cumplir sus funciones si son independientes de la institucin controlada y de influencias exteriores. Requieren de independencia funcional, organizativa y financiera, las cules deben ser protegidas por la Constitucin. La Constitucin debe regular las relaciones entre la EFS y el Congreso o Parlamento, de acuerdo con las circunstancias y necesidades de cada pas. Entre las facultades de las EFS est tener acceso a todos los documentos relacionados a operaciones con recursos pblicos. La EFS debe establecer un programa sin que ello limite el derecho de ciertos rganos estatales de exigir, en casos especiales, la realizacin de determinadas verificaciones. Los funcionarios de la EFS deben tener la calificacin e integridad moral necesarias para el perfecto cumplimiento de su tarea.

13

Organizacin Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI), Plan Estratgico 2011-2016, 4. Disponible en http://www.intosai.org/uploads/spanishintosaistrategicplan20112016.pdf 14 Organizacin Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI) Declaracin de Lima de Principios Bsicos del Control Financiero (1977). Disponible en http://www.intosai.org/es/documentos/intosai/documentos-basicos/declaraciones-de-lima-ymexico/declaracion-de-lima.html 15 Adems de la Declaracin de Lima, entre los ordenamientos ms relevantes de la INTOSAI destacan la Declaracin de Mxico sobre la Independencia de las EFS (2007) porque enfatiza la autonoma de los rganos de fiscalizacin y los valores democrticos; el Memorndum de Entendimiento (2009) que estableci la cooperacin para fortalecer la capacidad de las EFS aumentando su eficacia como instrumentos de rendicin de cuentas, transparencia, buena gobernanza y lucha contra la corrupcin en sus respectivos pases; y el Plan Estratgico del INTOSAI para el periodo entre 2011 y 2016 que incluye cuatro objetivos estratgicos: (1) promover EFS fuertes, independientes y multidisciplinarias, por medio de la generacin, mantenimiento y promocin de normas apropiadas y eficaces; (2) crear competencias y capacidades profesionales en las EFS a travs de la formacin, la asistencia tcnica y otras actividades de desarrollo; (3) alentar la cooperacin, colaboracin y mejora de las EFS por medio de la comunicacin de conocimiento; y (4) organizar y gobernar INTOSAI de una forma que promueva prcticas de trabajo econmicas, eficientes y eficaces, la toma de decisiones en el momento oportuno y las prcticas eficaces de gobernanza.

La EFS debe tener, segn la Constitucin, el derecho y la obligacin de rendir un informe anualmente al Parlamento o al rgano Legislativo correspondiente, sobre los resultados de su actividad, y publicarlo. Las competencias de control16 de las EFS tienen que ser especificadas en la Constitucin.

El principal instrumento para la fiscalizacin de las cuentas pblicas son las auditoras. A nivel internacional, la INTOSAI ha definido tres principales tipos:

Auditora financiera Evaluacin independiente [] de que la situacin financiera presentada por una entidad, as como los resultados y la utilizacin de los recursos se presentan fielmente de acuerdo con el marco de informacin financiera.17

Auditora normativa o de cumplimiento persigue determinar en qu medida la entidad auditada ha observado las leyes, los reglamentos, las polticas, los cdigos establecidos y las estipulaciones contractuales [].18

Auditora de desempeo o de rendimiento es un examen independiente de la eficiencia y la eficacia de las actividades, los programas o los organismos de la Administracin pblica, prestando la debida atencin a la economa, y con el propsito de llevar a cabo mejoras.19

Las auditoras de desempeo surgieron en las dcadas de 1960 y 1970 con la intencin de mejorar la calidad de los servicios pblicos y reducir los costos del gobierno.20 De esta forma, la fiscalizacin de las cuentas pblicas no slo tiene una funcin primordial en la creacin de un sistema efectivo de rendicin de cuentas, sino que tambin permite detectar reas de oportunidad y mejorar el ejercicio de los recursos pblicos. De acuerdo con una encuesta realizada por la OECD y el Banco Mundial,

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Segn la Real Academia Espaola (RAE), control significa comprobacin, inspeccin, fisca lizacin, intervencin. En el contexto del sector pblico, los trminos control y fiscalizacin son sinnimos. Jos A. Melin Hernndez, Relaciones y diferencias entre fiscalizacin y auditora. Razones para una reforma de las normas de auditora del sector pblico, Auditora Pblica 39 (2006): 33. 17 Organizacin Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI), Glosario de trminos de las Directrices de auditora financiera de la INTOSAI, (2010): 57. Disponible en: http://www.issai.org/media(992,1033)/ISSAI_1003_S.pdf 18 INTOSAI, Glosario de trminos de las Directrices de auditora financiera de la INTOSAI , 56. 19 Normas y directrices para la auditora del rendimiento basadas en las Normas de Auditora y la experiencia prctica de la INTOSAI (2003), 11. Disponible en http://www.issai.org/media(384,1033)/ISSAI_3000S.pdf 20 Ros y Pardinas, Hacia la reforma constitucional, 10.

10

(2007-2008), 62.9% de 97 pases evaluados, incluyendo a Mxico, realizan algn tipo de evaluaciones de eficiencia. 21

1.3.

Qu sabemos de la fiscalizacin en Mxico

De manera paralela a la transicin a una democracia electoral en Mxico, desde la dcada de 1990, en el Congreso de la Unin se impulsaron reformas para fortalecer los mecanismos de control internos y externos.22 Uno de los logros ms representativos en este sentido fue la promulgacin de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental en 2002 y la creacin de legislaciones similares en las entidades federativas. Tambin, en sustitucin de la Contadura Mayor de Hacienda, en 2001 se cre la Auditora Superior de la Federacin (ASF) que, aunque es un rgano de apoyo de la Cmara de Diputados, por disposicin constitucional cuenta con autonoma tcnica y de gestin para decidir sobre su organizacin interna, funcionamiento y resoluciones.23 Este cambio tambin influy la generacin de reformas al marco legislativo de las entidades federativas. A pesar de estos avances registrados en las ltimas dcadas, diversos estudios evidencian que an queda amplio espacio de mejora en materia de fiscalizacin,24 especialmente en los sistemas de fiscalizacin superior a nivel subnacional.25 Uno de dichos estudios, Buenas, malas o raras. Las leyes mexicanas de fiscalizacin superior (2000-2009), seala que an estamos lejos de que [la legislacin
21

Banco Mundial y Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE), Budget Practices and Procedures Survey. Disponible en http://webnet.oecd.o rg/budgeting/Budgeting.aspx 22 Ros y Pardinas, Hacia la reforma constitucional, 11. 23 Tonatiuh Bravo Padilla, La vigilancia federal de los recursos pblicos, en Buenas, malas o raras. Las leyes mexicanas de fiscalizacin superior (2000-2009), directora Aime Figueroa Neri (Ciudad de Mxico: Auditora Superior de la Federacin, 2009), 14. 24 John Ackerman y Csar Astudillo, La autonoma constitucional de la Auditora Superior de la Federacin . Mexico: Instituto de Investigaciones Jurdica, (Mxico: UNAM, 2009), disponible en http://www.bibliojuridica.org/libros/libro.htm?l=2739; Jorge Chaires Zaragoza, La autonoma constitucional de la Auditora Superior de la Federacin, Revista Jurdica Jalisciense, nm. 1, ao 18, enero-junio 2008, 71101, disponible en http://www.publicaciones.cucsh.udg.mx/pperiod/jurjal/ Vase tambin, los trabajos compilados en los Certmenes Nacionales de Ensayos sobre Fiscalizacin Superior y Rendicin de Cuentas, http://www.asf.gob.mx/Section/61_Biblioteca_Virtual 25 Cinthya Rocha Santos y Liliana Samperio Martnez, Anlisis Comparativo del marco jurdico de la fiscalizacin en el mbito estatal, Tercer Certamen Nacional sobre Fiscalizacin Superior y Rendicin de Cuentas , (Mxico: Auditora Superior de la Federacin, 2003); Claudia Mara Acosta Ramrez, Importancia de l a legislacin secundaria para garantizar la autonoma tcnica y de gestin de las Entidades de Fiscalizacin Superior, Sexto Certamen Nacional sobre Fiscalizacin Superior y Rendicin de Cuentas , (Mxico: Auditora Superior de la Federacin, 2006); , Laura Patricia Crdova Macas y Francisco Marcos Martnez, La rendicin de cuentas y los procesos de fiscalizacin superior en los municipios de Mxico Undcimo Certamen Nacional sobre Fiscalizacin Superior y Rendicin de Cuentas, (Mxico: Auditora Superior de la Federacin, 2011).

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y los sistemas de rendicin de cuentas de las entidades federativas] sean eficaces y suficientes.26 En esta investigacin se compararon y evaluaron los ordenamientos jurdicos de fiscalizacin superior en el mbito local con base en diez indicadores sobre los componentes bsicos que debera tener una buena ley en la materia. Este ejercicio se realiz en 2004, 2005, 2006, 2007 y 2008. Las principales referencias para el diseo de los indicadores fueron la Ley de Fiscalizacin Superior de la Federacin y las mejores prcticas identificadas en las legislaciones de las entidades federativas. La siguiente tabla describe cada indicador y cul es su peso en una calificacin mxima de 100 puntos:

Tabla 1 Indicadores de la revisin del ordenamiento jurdico de la fiscalizacin superior 2000-2009

Indicador Fundamento constitucional suficiente Actualizacin Legislativa Glosario de conceptos clave Reglamento de la ley o Reglamento interior de EFS, actualizado Autonoma plena de la EFS Legitimidad en el nombramiento del titular de la EFS Plazo para la revisin y fiscalizacin de la cuenta pblica Revisin ex-ante Medicin del desempeo institucional Transparencia de la fiscalizacin superior Total

Valor 10 10 5 5 20 10 10 10 10 10 100

Fuente: Aime Figueroa Neri, La salida del laberinto legal, en Buenas, malas o raras. Las leyes mexicanas de fiscalizacin superior (2000-2009), directora Aime Figueroa Neri (Ciudad de Mxico: Auditora Superior de la Federacin, 2009), 52.

Segn datos de la ltima evaluacin (2008), la calificacin promedio fue de 84.2 y 11 entidades federativas ya contaban con ordenamientos jurdicos con calificacin de 100 puntos. A pesar de que los resultados pueden considerarse favorables, este anlisis tiene la desventaja de haberse realizado antes de la entrada en vigor de las reformas constitucionales a los artculos 73, 74, 79, 116, 122 y 134 que impactaron diversos aspectos de la fiscalizacin superior y del modelo de las EFSL.27 En trminos

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Aime Figueroa Neri, Lecciones aprendidas y oportunidades perdidas, en Buenas, malas o raras. Las leyes mexicanas de fiscalizacin superior (2000-2009), directora Aime Figueroa Neri (Ciudad de Mxico: Auditora Superior de la Federacin, 2009), 146. 27 Estas reformas se publicaron en el Diario Oficial de la Federacin el 7 de mayo de 2008 y entraron en vigor un ao despus. Aime Figueroa Neri y Mara Imelda Murillo Snchez, Las leyes estatales y su calidad legal (2004 2009), en Buenas, malas o raras. Las leyes mexicanas de fiscalizacin superior (2000-2009), directora Aime Figueroa Neri (Ciudad de Mxico: Auditora Superior de la Federacin, 2009), 105.

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generales, se modific la naturaleza y autonoma de las EFSL, el nombramiento y duracin en el cargo del titular de estas entidades y los principios que guan la funcin de fiscalizacin.

La principal reforma constitucional con respecto a la fiscalizacin superior de las entidades federativas se registr en el artculo 116, fraccin II (y en el 122 para el Distrito Federal) que indica lo siguiente:

Las legislaturas de los estados contarn con entidades estatales de fiscalizacin, las cuales sern rganos con autonoma tcnica y de gestin en el ejercicio de sus atribuciones y para decidir sobre su organizacin interna, funcionamiento y resoluciones, en los trminos que dispongan sus leyes. La funcin de fiscalizacin se desarrollar conforme a los principios de posterioridad, anualidad, legalidad, imparcialidad y confiabilidad. El titular de la entidad de fiscalizacin de las entidades federativas ser electo por las dos terceras partes de los miembros presentes en las legislaturas locales, por periodos no menores a siete aos y deber contar con experiencia de cinco aos en materia de control, auditora financiera y de responsabilidades.

El cumplimiento de cada uno de estos principios en las 32 entidades federativas no se midi en la evaluacin de 2008 y como consecuencia, sus resultados son obsoletos. Asimismo, ante este cambio constitucional, la Asociacin Nacional de Organismos de Fiscalizacin Superior y Control Gubernamental (ASOFIS), equivalente a INTOSAI pero en Mxico, emiti la Declaracin de Zacatecas con la intencin de fortalecer la autonoma de las EFS locales. Uno de los principales ejes de este documento era impulsar que las EFSL se conviertan en organismos constitucionalmente autnomos. Con esta Declaracin tambin se busc fortalecer la autonoma de las EFSL mediante la seguridad en el cargo de los titulares, el acceso irrestricto a la informacin de los sujetos auditados, la transparencia, medidas de honradez y tica pblica, entre otros. 28

Adems de la serie de anlisis centrados en la normatividad de la fiscalizacin superior, algunos autores se han enfocado en estudiar el funcionamiento y las prcticas utilizadas por EFSL. En este aspecto, la investigacin ms relevante, titulada Hacia la reforma constitucional: Las entidades de Fiscalizacin Superior en Mxico, est basada en un cuestionario respondido por Auditores

28

Disponible en: http://www.ofsgto.gob.mx/doctos/pdf/4010/401000220090429.pdf?PHPSESSID=4c0747bf247685d9ce9ee4b0 8b84f7ec

13

Superiores o Contadores Mayores de Hacienda de 21 entidades federativas entre agosto de 2007 y agosto de 2008.29 De nuevo, una de las limitantes del estudio es que se realiz antes de la entrada en vigor de las reformas constitucionales de 2009. En resumen, los principales hallazgos para el periodo sealado fueron: 30 Exista frecuente rotacin de los titulares de las EFS locales; Era comn que se requiriera la aprobacin de la comisin legislativa respectiva para definir el nmero y tipo de auditoras a realizarse (este era el caso de siete entidades federativas); Slo cinco de 21 EFSL entrevistadas contaban con servicio civil de carrera; El presupuesto de las EFSL dependa de la voluntad poltica de los congresos estatales; y Las EFSL enfrentaban problemas para dar seguimiento a los procedimientos de sancin. Otro de los estudios enfocados en la fiscalizacin superior a nivel subnacional en Mxico es Gobiernos subnacionales, partidos polticos y el diseo institucional de la fiscalizacin superior en Mxico (2008).31 Esta investigacin muestra que, entre 1999-2007, el diseo de las leyes de fiscalizacin estuvo condicionado por factores polticos, particularmente por la estructura de gobierno. En los gobiernos subnacionales donde un partido dominaba los poderes Ejecutivo y Legislativo se manifest mayor reticencia para modernizar su legislacin. En contraste, los gobiernos divididos, es decir, donde dos o ms partidos tenan presencia en el poder Ejecutivo y Legislativo, hubo una tendencia a modificar sustancialmente los ordenamientos jurdicos de los rganos fiscalizadores. Adicionalmente, esta investigacin mostr que los partidos polticos escogieron, de manera diferenciada, qu aspectos de la Ley modificar o mantener. Como consecuencia, los avances en el fortalecimiento de los sistemas de fiscalizacin a nivel subnacional no han sido homogneos. Con base en esta breve descripcin de los estudios sobre la fiscalizacin superior en el mbito local en Mxico, que incluyen tanto el diagnstico sobre la normatividad como el de la prctica, se puede concluir que en 2008 los sistemas de fiscalizacin subnacionales contaban con deficiencias estructurales que limitaban su autonoma y su eficiencia.

29 30

Ros y Pardinas, Hacia la reforma constitucional, 17. Ros y Pardinas, Hacia la reforma constitucional, 26 40. 31 Nancy Garca Vzquez, Gobiernos subnacionales, partidos polticos y el diseo institucional de la fiscalizacin superior en Mxico, (Mxico: Instituto Nacional de Administracin Pblica - El Colegio de Jalisco, 2008).

14

1.4.

Lo novedoso de este estudio

Como se describi en la seccin anterior, hasta 2008 existen, por un lado estudios centrados en el anlisis del marco jurdico de la fiscalizacin superior a nivel local y por el otro, investigaciones prcticas sobre el funcionamiento de las EFSL. Sin embargo, no se haba realizado un anlisis integral de los sistemas de fiscalizacin superior de las entidades federativas que examinara, en conjunto, el marco normativo, algunas prcticas usadas por los rganos de fiscalizacin superior y la interaccin entre ambos. Este estudio viene a llenar ese hueco. Adems de este enfoque integral, como se mencion anteriormente, los estudios previos no contemplaban las reformas a la Constitucin Federal de 2008-2009 que modificaron la naturaleza y autonoma de las EFSL, el nombramiento y duracin en el cargo del titular de estas entidades y los principios que guan la funcin de fiscalizacin. La presente investigacin precisamente se enfoca en analizar cul ha sido el avance a nivel subnacional a partir de dichas reformas. Asimismo, dado que contamos con los parmetros de evaluacin de 2008, este proyecto incluye un examen de los de los progresos y retrocesos de los sistemas de fiscalizacin entre 2008 y 2012, tanto en el mbito normativo como en el prctico. Por ltimo, el proyecto contempla el anlisis de una fuente de informacin que no se haba explorado anteriormente: los portales electrnicos de las EFSL. El estudio Mtrica de Transparencia (2010) del Centro de Investigacin y Docencia Econmicas (CIDE) represent un esfuerzo previo para analizar los portales de los rganos gubernamentales. Sin embargo, este estudio toca tangencialmente a las EFSL y se centra en el cumplimiento de prcticas de transparencia, no en la calidad general de los portales, ni en su estrategia general de difusin de contenido. El anlisis que aqu se realiza es clave porque es un indicador de la accesibilidad y la calidad de la informacin sobre las labores y funcionamiento de las EFSL, en particular, la informacin sobre la revisin de las cuentas pblicas. De esta forma, se evala la eficiencia de la fiscalizacin superior como un instrumento de la rendicin de cuentas vertical.

15

Captulo 2. Evaluacin del ordenamiento jurdico subnacional de la fiscalizacin superior en Mxico

En este captulo se mostrarn los principales resultados de la evaluacin del ordenamiento jurdico de la fiscalizacin superior en Mxico en el mbito subnacional. La importancia de este ejercicio recae en la deteccin de aciertos y fallas en el marco normativo que rige el proceso de fiscalizacin en Mxico para generar recomendaciones informadas en la materia. La fiscalizacin superior en Mxico, en su concepcin actual, se origin hace ms de 10 aos. En enero de 2001 entr en vigor la Ley de Fiscalizacin Superior de la Federacin de Mxico, que transform tanto a la institucin responsable (Entidad de Fiscalizacin Superior), como al modelo de fiscalizacin superior en el mbito federal, en los siguientes aspectos: Creacin e inicio de funciones de la Auditora Superior de la Federacin (ASF), en sustitucin de la Contadura Mayor de Hacienda. La ASF fue dotada de autonoma tcnica y de gestin, y su relacin con la Cmara de Diputados cambi de una subordinacin del rgano fiscalizador, a una colaboracin tcnica basada en considerar a la ASF como ente auxiliar de la Cmara. La fiscalizacin superior evolucion de ser una revisin contable y legal de la cuenta pblica, a ser una evaluacin de la gestin financiera del sector pblico, a travs de auditoras de diferente tipo: financieras, de desempeo, forenses, de cumplimiento legal, entre otras. Los recursos pblicos, entes y sujetos fiscalizables fueron amplindose con algunas reformas a la ley aprobada en 2001. Estas reformas se efectuaron en 2005 y 2007. Se foment la transparencia y acceso a la informacin generada por la fiscalizacin superior, especialmente por medio del Informe de Revisin de la Cuenta de la Hacienda Pblica Federal que cada ao ha publicado la ASF, desde la revisin al ejercicio fiscal 2001.

En el nivel subnacional, varias entidades federativas realizaron cambios en sentido similar al mbito federal. Sin embargo, las nuevas leyes de fiscalizacin no fueron simtricas respecto al modelo federal, lo que gener que las Entidades de Fiscalizacin Superior Locales (EFSL) no contarn con el mismo diseo institucional, autonoma, competencias y capacidades que la ASF.32

32

En este escenario y durante cinco aos, de 2004 a 2008, un grupo de investigacin del Centro Universitario de Ciencias Econmico Administrativas (CUCEA) de la Universidad de Guadalajara, realiz la evaluacin de las leyes y normas conexas que regulan la fiscalizacin superior en el mbito subnacional de Mxico. Los resultados fueron publicados anualmente y compilados en los libros dirigidos por Aime Figueroa Neri, Cuenta Pblica en Mxico. Evaluando el laberinto legal de la fiscalizacin superior Guadalajara: Universidad de

16

Derivado de lo anterior, como se seal en el captulo previo, se realiz una reforma constitucional federal en mayo de 2008 tendiente a armonizar los rasgos bsicos de las EFSL, el perfil de su titular y los principios de la fiscalizacin superior. La reforma entr en vigor en mayo de 2009,33 fecha en que las legislaturas estatales tuvieron la obligacin de reformar o expedir nuevas leyes en la materia que cumplieran con esos estndares constitucionales. Despus de ms de tres aos de las reformas constitucionales y legales de 2008 y 2009, puede decirse que existe una segunda generacin de leyes de fiscalizacin superior en Mxico. Esta seccin del documento consiste en una evaluacin de esta segunda generacin en el mbito subnacional, con las normas vigentes al 31 de diciembre de 2012.

2.1.

Objeto de la evaluacin

Los ordenamientos jurdicos bsicos en materia de fiscalizacin superior de las 32 Entidades Federativas. Se utilizaron las constituciones, leyes, reglamentos y otras normas vigentes al 31 de diciembre de 2012.

2.2.

Objetivos de la investigacin

1. Elaborar un diagnstico de la calidad de los ordenamientos jurdicos bsicos que regulan la fiscalizacin superior del gasto pblico, a travs de las cuentas pblicas, en el mbito subnacional en Mxico. 2. Hacer una evaluacin comparativa entre las leyes mencionadas. 3. Identificar los principales problemas y las prcticas ejemplares.

2.3.

Universo de trabajo

Leyes y sus reglamentos o reglamentos interiores de las EFSL, que regulan la revisin y

fiscalizacin superior del gasto pblico, vigentes al 31 de diciembre del 2012 y localizados en los sitios web de los Congresos de los Estados y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal.

Guadalajara, 2005 y Buenas, malas o raras. Las leyes mexicanas de fiscalizacin superi or (2000-2009) Ciudad de Mxico: Auditora Superior de la Federacin-Cmara de Diputados, 2009.
33

Diario Oficial de la Federacin, 29 de mayo de 2008.

17

Como complemento, para cada entidad federativa, analizamos la Constitucin Poltica, la ley

orgnica del Poder Legislativo y las leyes que regulan el presupuesto, la transparencia y acceso a la informacin pblica y la contabilidad gubernamental. Los nombres de las leyes y las denominaciones de las EFSL son variados, pero el objeto de regulacin es el mismo. Se utilizaron las siguientes siglas para identificarlas:
Tabla 2 Legislacin utilizada

Constitucin Poltica Ley de Fiscalizacin Superior o equivalente Ley de Presupuesto o equivalente Ley de Contabilidad Gubernamental o LCG equivalente LOPL Ley Orgnica del Poder Legislativo Reglamento Interior de la Entidad de RIEFSL Fiscalizacin Superior Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin LTI Pblica o equivalente

CP LFS LP

2.4.

Metodologa

Este estudio analiza el marco normativo arriba mencionado de cada entidad federativa con base en la interpretacin jurdica de sus disposiciones y el diseo de 35 indicadores. A su vez, estos indicadores estn agrupados en 10 ncleos normativos estratgicos para la fiscalizacin superior, la auditora gubernamental y su transparencia. Para otorgar un puntaje se construy una escala del 0 al 100, en la cual 100 es la mejor calificacin. La calificacin mxima de cada ncleo es de 10 y se fracciona en los indicadores lo componen, los cuales son ponderados de acuerdo a su importancia para la rendicin de cuentas hacendaria. En total, se revisaron 192 cuerpos normativos (constituciones polticas, leyes y reglamentos) y se obtuvieron 1,120 datos para poder calificar el ordenamiento jurdico de las 32 entidades federativas en Mxico.

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Tabla 3. Ncleos normativos estratgicos y su valor en la evaluacin

NCLEOS NORMATIVOS ESTRATGICOS

VALOR 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10

Bases constitucionales de la EFSL Armonizacin legislativa Autonoma de la EFSL Estatuto del titular de la EFSL Deberes del poder legislativo Alcance de las auditoras de la EFSL Procedimientos de las auditoras Transparencia de la fiscalizacin Consecuencias de la fiscalizacin Rendicin de Cuentas de la EFSL
Fuente: CUCEA-IMCO

La construccin de los ncleos normativos estratgicos y sus indicadores, parte de las caractersticas bsicas que debe tener una buena legislacin para la fiscalizacin del gasto pblico conforme a las tendencias contemporneas sobre la materia, mencionadas en captulo anterior. El otro gran referente para delimitar los indicadores fue la Ley de Fiscalizacin y Rendicin de Cuentas de la Federacin y las mejores prcticas identificadas en el mbito estatal de Mxico. El equilibrio entre lo deseable y lo posible en los contextos jurdicos vigentes fue indispensable para la decisin final sobre los lmites y el alcance de los indicadores. Los indicadores se definieron primero y despus se convirtieron en una pregunta-gua para facilitar la bsqueda e interpretacin de las disposiciones legales. Se realizaron evaluaciones piloto (en 5 entidades federativas) para observar y verificar que fueran indicadores adecuados, tras los resultados de estos casos, se hicieron algunos ajustes a la definicin de los indicadores y sus valores. Algunos datos que se consideraron deseables pero que no determinaron la aprobacin o cumplimiento del indicador, se recopilaron en el apartado de Prcticas en la legislacin vigente: ejemplares y no deseadas.

19

2.4.1 Ncleos normativos estratgicos 1) Bases constitucionales de la EFSL Se cumple con los indicadores del ncleo normativo cuando la Constitucin Poltica establece en sus disposiciones, con claridad y precisin: la naturaleza de la EFS y sus principales atribuciones34. 2) Armonizacin legislativa

Se cumple con los indicadores del ncleo normativo cuando: A) La Constitucin del Estado y la Ley de fiscalizacin superior se armoniza con lo establecido en el art. 116, fraccin II, antepenltimo prrafo de la Constitucin federal (para el caso del Distrito Federal se encuentra en el art. 122):
Las legislaturas de los estados contarn con entidades estatales de fiscalizacin, las cuales sern rganos con autonoma tcnica y de gestin en el ejercicio de sus atribuciones y para decidir sobre su organizacin interna, funcionamiento y resoluciones, en los trminos que dispongan sus leyes. La funcin de fiscalizacin se desarrollar conforme a los principios de posterioridad, anualidad, legalidad, imparcialidad y confiabilidad.

B) El contenido de la cuenta pblica corresponda o remita a lo dispuesto por el artculo 53 de la Ley General de Contabilidad Gubernamental35.
Artculo 53.- La cuenta pblica del Gobierno Federal, que ser formulada por la Secretara de Hacienda, y las de las entidades federativas deber atender en su cobertura a lo establecido en su marco legal vigente y contendr como mnimo:
34 35

En la literatura y lineamientos de INTOSAI se le conoce como mandato de la EFS. Este artculo se complementa con los artculos 54 y 55 de la misma Ley: Artculo 54.- La informacin presupuestaria y programtica que forme parte de la cuenta pblica deber relacionarse, en lo conducente, con los objetivos y prioridades de la planeacin del desarrollo. Asimismo, deber incluir los resultados de la evaluacin del desempeo de los programas federales, de las entidades federativas, municipales y de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, respectivamente, as como los vinculados al ejercicio de los recursos federales que les hayan sido transferidos. Para ello, debern utilizar indicadores que permitan determinar el cumplimiento de las metas y objetivos de cada uno de los programas, as como vincular los mismos con la planeacin del desarrollo. Adicionalmente se deber presentar informacin por dependencia y entidad, de acuerdo con la clasificacin establecida en la fraccin IV del artculo 46 de esta Ley. Artculo 55.- Las cuentas pblicas de los ayuntamientos de los municipios y de los rganos polticoadministrativos de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal debern contener, como mnimo, la informacin contable y presupuestaria a que se refiere el artculo 48. Asimismo, de considerarlo necesario, el consejo determinar la informacin adicional que al respecto se requiera, en atencin a las caractersticas de los mismos.

20

I. Informacin contable, conforme a lo sealado en la fraccin I del artculo 46 de esta Ley; II. Informacin Presupuestaria, conforme a lo sealado en la fraccin II del artculo 46 de esta Ley; III. Informacin programtica, de acuerdo con la clasificacin establecida en la fraccin III del artculo 46 de esta Ley; IV. Anlisis cualitativo de los indicadores de la postura fiscal, estableciendo su vnculo con los objetivos y prioridades definidas en la materia, en el programa econmico anual: a) Ingresos presupuestarios; b) Gastos presupuestarios; c) Postura Fiscal; d) Deuda pblica, y V. La informacin a que se refieren las fracciones I a III de este artculo, organizada por dependencia y entidad.

C) La Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica estatal fortalece lo establecido por la fraccin V del artculo 6 de la Constitucin Federal:
V. Los sujetos obligados debern preservar sus documentos en archivos administrativos actualizados y publicarn a travs de los medios electrnicos disponibles, la informacin completa y actualizada sobre sus indicadores de gestin y el ejercicio de los recursos pblicos.

3) Autonoma de la EFSL Aunque la Constitucin Poltica local establezca la autonoma de la EFSL y sus dimensiones, para que se apruebe uno de los indicadores es necesario que la Ley de fiscalizacin superior desarrolle ntegramente esa autonoma a travs de disposiciones que la fortalezcan y con ausencia de disposiciones que la contradigan. Por ejemplo, facultades de la Comisin legislativa o superposicin de otros rganos pblicos. Es relevante que estas condiciones se cumplan porque la autonoma de una institucin se define como la capacidad para autodeterminarse y por contraste, como la no subordinacin a otro ente o sujeto. Las cinco dimensiones de la autonoma de los rganos

21

fiscalizadores que han sido establecidas por la norma constitucional pueden entenderse, para efectos de esta evaluacin, como la capacidad de la EFSL36 para: Tcnica.- Determinar sus procedimientos, mtodos de actuacin y potestad para expedir sus normas, criterios y lineamientos con el objeto de que sea el rgano el que pueda racionalizar su proceso fiscalizador. De gestin.- Decidir libremente la administracin, manejo, custodia y aplicacin de sus ingresos, egresos, fondos y todo tipo de recursos financieros, humanos y materiales. Organizativa.- Determinar su estructura, organizacin y gobierno interior. Incluye los criterios para seleccionar, ingresar, ascender o remover a los funcionarios de la EFSL. Funcional.- Actuar al margen de cualquier interferencia exterior que pudiera obstaculizar o impedir sus funciones sustantivas y el cumplimiento de su mandato constitucional y legal. Resolutiva.- Solventar los asuntos de su competencia con plena independencia, a travs de decisiones formales (resoluciones, informes, dictmenes, determinaciones) sin injerencias, subordinacin o sumisin de otros.

4) Estatuto del titular de la EFSL Al igual que en el ncleo normativo anterior, la Constitucin local suele establecer requisitos mnimos para cumplir con los artculos 116 y 122 constitucionales federales:
El titular de la entidad de fiscalizacin de las entidades federativas ser electo por las dos terceras partes de los miembros presentes en las legislaturas locales, por periodos no menores a siete aos y deber contar con experiencia de cinco aos en materia de control, auditora financiera y de responsabilidades.

Pero uno de los indicadores del ncleo normativo se cumple cuando en la Ley se confirman y amplan los mecanismos de la eleccin: convocatoria pblica para registro de candidatos, entrevistas pblicas, otros requisitos o medios que pretendan un proceso objetivo e imparcial. Este ncleo normativo tambin contempla que se establezca claramente las causas y forma de remocin y

36

Con base en el anlisis que hace Csar Astudillo en su trabajo Auditora Superior de la Federacin. Contenido, alcances, garantas y fortalecimiento de su autonoma institucional en John Ackerman y Csar Astudillo, La autonoma constitucional de la auditora superior de la federacin (Mxico: Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM, 2009) 62-66.

22

sustitucin. Finalmente, es deseable, aunque no parte de la medicin, que haya disposiciones que mitiguen que el titular de la EFSL tenga conflictos de intereses por cargos pblicos anteriores. Con todo lo anterior, el estatuto o bases legales sobre el cargo del titular de la EFSL se considera completo y adecuado. 5) Deberes del poder Legislativo

La vigilancia del gasto pblico es un deber del poder Legislativo, reflejo de su poder de imposicin tributaria y mecanismo de control sobre el poder Ejecutivo y Judicial. Ese deber pblico se delega a una EFS por la complejidad tcnica de las finanzas pblicas y la contabilidad gubernamental. Con el transcurso del tiempo, esos rganos fiscalizadores han ganado autonoma tanto en el mbito internacional como en el nacional, para que su trabajo sea objetivo e imparcial y no queden subordinadas al poder Legislativo y contaminadas por intereses polticos o partidistas. Sin embargo, ni la delegacin de la funcin, ni la autonoma de las EFS suprimen el deber originario del poder Legislativo de vigilar la gestin financiera de la administracin pblica. Por lo tanto, este poder pblico debe concluir el ciclo de la vigilancia del gasto pblico a travs de un dictamen de su pleno que contenga su conclusin o posicin respecto de la cuenta pblica del ejercicio fiscal correspondiente, basado en los resultados informados por el rgano fiscalizador. Los indicadores del ncleo normativo se cumplen cuando las disposiciones legales establecen con claridad las funciones del poder Legislativo respecto de la revisin de la cuenta pblica y se diferencian de las funciones de la EFSL. Adems, debe establecerse un plazo determinado y un instrumento especfico para que el poder Legislativo concluya el ciclo de la revisin del ejercicio fiscal a travs de la cuenta pblica que corresponda. Tambin, debe haber un seguimiento con acciones propias del poder Legislativo, de las recomendaciones emitidas y procedimientos

promovidos por la EFSL como consecuencia de sus hallazgos. 6) Alcance de las auditoras de la EFSL Se considera cumplido el ncleo normativo estratgico cuando la EFSL no tiene restriccin para auditar cualquier sujeto fiscalizable que haya ingresado, administrado o ejercido recursos pblicos y cuando pueda realizar al menos los tres tipos bsicos de auditoras: de regularidad (financieras y de cumplimiento; de obra pblica e inversiones fsicas), de desempeo y especiales (incluidas las que puede solicitarle ex professo el poder Legislativo y los ciudadanos).

23

7) Procedimientos de las auditoras As como es necesario un alcance amplio de las auditoras que realiza la EFSL, es tambin importante que los procedimientos se establezcan en las disposiciones normativas, en forma completa y clara. Esto garantiza la certidumbre jurdica-procesal por un lado, y evita por el otro, lagunas legales que impidan una conclusin adecuada de la revisin del gasto pblico o en el peor de los casos, un uso imparcial de las auditoras (castigos polticos). Los indicadores de este ncleo normativo se cumplen cuando en la ley se establece el procedimiento de una auditora abarcando desde la planeacin de las mismas (programa anual de auditoras), pasando por las etapas de su desarrollo (notificacin, requerimientos de informacin, inspeccin in situ, observaciones y sus solventaciones), hasta el documento formal con que concluya la auditora (dictamen del auditor responsable). En cada etapa deben sealarse formas y plazos concretos. 8) Transparencia de la fiscalizacin Los indicadores de ncleo normativo se cumplen cuando las leyes de fiscalizacin superior y de transparencia de la informacin garantizan el carcter pblico de las labores de la EFSL. Esto se manifiesta a travs de su obligacin de publicar los criterios para la planeacin y ejecucin de sus auditoras as como los resultados de las mismas, en el Informe final de resultados de la revisin de la cuenta pblica, o equivalente. La publicacin deber hacerse en internet y sin necesidad del dictamen o aprobacin del poder Legislativo. 9) Consecuencias de la fiscalizacin La rendicin de cuentas no es eficaz a menos que tenga un impacto a travs de consecuencias especficas, bien sea para sancionar conductas indeseables, corregir actuaciones, mejorar resultados e incentivar logros. El papel de las EFSL en el sistema de rendicin de cuentas hacendaria consiste en reportar sus hallazgos y emitir observaciones y recomendaciones, para que los entes pblicos correspondientes utilicen los reportes e informacin para tomar decisiones y actuar segn sus mbitos de competencia. Los indicadores se cumplen cuando, sin necesidad de revisin o aprobacin del poder Legislativo u otra instancia, la EFSL puede determinar las responsabilidades, daos y perjuicios, e iniciar directamente los procedimientos administrativos-resarcitorios, denuncias de hecho ante la Procuradura de Justicia o denuncias de juicio poltico. As mismo, la ley debe garantizar que la EFSL pueda emitir recomendaciones a los sujetos fiscalizables y darles seguimiento. Es deseable que los

24

Informes y reportes de la EFSL se utilicen como insumo de las decisiones financieras y presupuestarias. 10) Rendicin de cuentas de la EFSL No debe confundirse la autonoma del rgano fiscalizador con su libertad absoluta, exencin de rendicin de cuentas o impunidad. La EFSL tambin debe de rendir cuentas sin que los mecanismos para ello menoscaben su autonoma. Los indicadores de este ncleo normativo se cumplen cuando la ESFL es sujeto de la ley de transparencia de la informacin y tiene las mismas obligaciones que el resto de sujetos obligados por esta ley. Tambin es necesario que existan mecanismos de control y supervisin de su desempeo y ejercicio de su presupuesto, a cargo del poder Legislativo o de otros entes o personas. Es deseable, aunque no parte de la medicin, que se incluyan en la ley mecanismos de contralora social, evaluacin de pares y controles externos (despachos, universidades, consejos ciudadanos, testigo social, etc.).

2.5.

Alcance, utilidad y lmites de la evaluacin

Esta parte del estudio sirve para evaluar la calidad del ordenamiento jurdico que regula la fiscalizacin superior e, indirectamente, su grado de institucionalizacin. Al ser una investigacin de iure, sobre un objeto muy concreto el ordenamiento jurdico de la fiscalizacin superiorno es un trabajo que sirva para evaluar en general, la rendicin de cuentas de cada entidad federativa ni la forma en la que se ejerce el presupuesto. Tampoco es til para evaluar la aplicacin o eficacia de la legislacin, ni el trabajo de las EFSL.

2.6.

Resultados y hallazgos

2.6.1 Evaluacin general El promedio general del ordenamiento jurdico sobre la fiscalizacin superior (legislacin, en lo sucesivo) en el mbito subnacional de Mxico es de 78.30. Al comparar este resultado con la ltima

25

evaluacin disponible correspondiente al ao 2008-37 en la cual el promedio fue de 84.2, se debe considerar que la presente evaluacin es ms exigente debido a que algunas leyes especiales de la materia han sido reformadas o sustituidas dos y hasta tres veces entre el 2001 y 2012. Por otro lado, el actual contexto derivado de las reformas federales ya mencionadas, en materia de presupuesto y contabilidad gubernamental, demanda una mayor efectividad y transparencia de la fiscalizacin del gasto pblico. Se esperara que este conjunto de cambios hubiera derivado en una mejora ms intensa y homognea de las leyes en las entidades federativas pero no ha sido as. Las causas de esto, no son espacio de este trabajo, pero sin duda, merecen ser investigadas. La entidad federativa con la calificacin ms alta es Colima con una puntuacin de 98 y la entidad con la ms baja es Tamaulipas con 60.5 puntos. Adems de Colima, slo otras tres entidades federativas Quintana Roo, Guerrero y Baja California tienen legislaciones que pueden considerarse como adecuadas o suficientes ya que sus calificaciones son iguales o superiores a 90 puntos.
Grfica 1 Calificacin de las entidades federativas en la calidad del ordenamiento jurdico de la fiscalizacin (escala de 0 a 100)

100

0
COL QROO GRO BC OAX NAY MICH ZAC EDOMEX NL TLX MOR AGS HGO TAB CAM PROMEDIO GTO COAH CHIS SON PUE SIN VER SLP JAL QRO YUC DGO CHIH DF BCS TAM

Fuente: CUCEA-IMCO

37

Figueroa Neri Buenas, malas o raras, 106.

98.0 95.0 93.0 90.0 88.0 86.0 85.0 85.0 84.0 82.5 82.5 81.0 80.5 80.5 80.5 80.0 78.3 78.0 77.0 76.5 75.5 73.5 73.5 73.0 71.5 71.0 69.5 69.0 68.5 67.0 66.5 63.5 60.5

26

Los ncleos normativos estratgicos cuyo valor mnimo es 0 y valor mximo es 10, fueron clasificados, cada uno, como aprobados cuando la calificacin es del 6 al 10 y no aprobados cuando la calificacin es de 0 a 5.
Grfica 2 Porcentaje de aprobacin de las entidades federativas por ncleo normativo estratgico

Aprobatorio
Bases Constitucionales de la EFSL Armonizacin Legislativa Autonoma de la EFSL Estatuto del titular de la EFSL Alcance de las auditoras de la EFSL Deberes del Poder Legislativo Procedimientos para las auditoras Transparencia de la Fiscalizacin Concecuencias de la Fiscalizacin Rendicin de cuentas de la EFSL

No aprobatorio
84.4 81.3 15.6 18.8 75.0 81.3 90.6 78.1 18.8 9.4 21.9 37.5 43.8 81.3 87.5 18.8 12.5

25.0

62.5 56.3

Fuente: CUCEA-IMCO

Como puede observarse, la autonoma de las EFSL sigue siendo un reto en las entidades federativas, seguido de la transparencia de la fiscalizacin superior y los procedimientos de las auditoras. A continuacin se presentarn los resultados ms destacados de la evaluacin de cada ncleo normativo estratgico, en el Anexo 1 se muestran los resultados completos por entidad federativa.

27

2.6.2 Evaluacin por ncleo normativo estratgico 1) Bases constitucionales

Pregunta gua Se define la naturaleza y tipo de EFS? Se establecen sus atribuciones principales? Subtotal

Puntos 5 5 10

La Constitucin Poltica de un pas, o de los mbitos subnacionales en un Estado Federal, es considerada desde la perspectiva del derecho, como la mxima norma y punto de referencia para el resto de disposiciones jurdicas. Tambin es un fundamento que garantiza el respeto a los diseos de las instituciones desde ah creadas y la proteccin jurisdiccional en caso de que se presentan violaciones a lo dispuesto por las normas constitucionales. Desde la perspectiva poltica, una Constitucin contiene los principales pactos y acuerdos de un Estado y la sociedad que vive bajo su rgimen. Las normas constitucionales mexicanas, junto con la resolucin de controversias constitucionales, han ido precisando cul es la naturaleza de EFSL, rganos que deben ser autnomos, y a la vez, seguir vinculados con el poder Legislativo. Tambin se ha establecido su mandato, es decir, sus principales atribuciones y funciones. Por ello sorprende que despus de ms de 12 aos de reformas sobre la materia, exista un estado Campecheque no defina la naturaleza de su rgano fiscalizador y otras cuatro entidades federativas que no sealen sus atribuciones con precisin Baja California Sur, Chihuahua, Distrito Federal y Yucatn-.

28

Grfica 3. Bases constitucionales de la EFSL (calificacin por entidad federativa, escala del 0 al 10)

10

10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 9.22

0 AGS BC CHIS COAH COL DGO EDOMEX GRO GTO HGO JAL MICH MOR NAY NL OAX PUE QRO QROO SIN SLP SON TAB TAM TLX VER ZAC PROMEDIO BCS CAM CHIH DF YUC Fuente: CUCEA-IMCO

2)

Armonizacin legislativa

Pregunta gua La constitucin de la entidad federativa y/o la ley de fiscalizacin superior cumplen con los artculos 116 y 122 de la constitucin federal respecto de la naturaleza y caractersticas de las EFSL? La constitucin de la entidad federativa y/o la ley de fiscalizacin superior cumplen con los artculos 116 y 122 de la constitucin federal respecto de los principios? Existe una disposicin jurdica que obligue a emitir las cuentas pblicas conforme lo requiere la Ley General de Contabilidad Gubernamental? Se refuerza en la LTI lo establecido en el artculo 6, fracc. V de la constitucin federal? Subtotal

5 5 5 5 5
Puntos 2.5 2.5 2.5 2.5 10

29

Uno de los retos que enfrentan los Estados federales es que las normas jurdicas de los diferentes mbitos de gobierno y administracin pblica estn armonizadas y no generen asimetras. Este reto se present en el mbito de la fiscalizacin superior durante los primeros aos del nuevo modelo de revisin de las cuentas pblicas a cargo de la ASF (2002-20005). A pesar de que las disposiciones federales tendientes a corregir este problema, fueron establecidas en 2006 y 2008, slo 14 de las 32 entidades federativas tienen las normas requeridas armonizadas. Preocupa que en 15 casos todava no hayan armonizado el marco normativo referente a los rubros que componen la cuenta pblica de acuerdo con lo requerido por la Ley General de Contabilidad Gubernamental, aunque puede ser que en la prctica, s lo hagan. Las cuentas pblicas deben integrarse en la misma forma para ser comparables e integrarse con el resto de la informacin financiera del Estado, de lo contrario, se carecen de insumos completos para la toma de decisiones y rendicin de cuentas hacendaria.
Grfica 4. Armonizacin legislativa (calificacin por entidad federativa, escala del 0 al 10)

10 8.13 7.5 7.5 7.5 7.5 7.5 7.5 7.5 7.5 7.5 7.5 7.5 7.5 0 BC CAM CHIS COL DF EDOMEX GRO MICH NAY OAX PUE QROO SLP YUC PROMEDIO BCS COAH DGO GTO NL QRO SIN SON TAB TLX VER ZAC AGS CHIH HGO JAL MOR TAM Fuente: CUCEA-IMCO 5 5 5 5 5 5

10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10

30

3) Autonoma de la EFSL

Pregunta gua La ley de fiscalizacin superior reafirma y desarrolla ntegramente la autonoma establecida en la constitucin estatal? (tcnica, de gestin, organizativa, funcional y resolutiva) No existen disposiciones en la ley de fiscalizacin o en la ley orgnica del poder legislativo que contradigan o limiten sustancialmente esa autonoma Subtotal

Puntos 5

10

Slo ocho entidades federativas cuentan con legislaciones que establecen y permiten autonoma plena a sus rganos fiscalizadores en las cinco dimensiones sealadas por la Constitucin Poltica federal: tcnica, de gestin, organizativa, funcional y resolutoria. A pesar de ser una caracterstica esencial, impulsada desde el INTOSAI y la academia, a principios de la dcada pasada, los congresos locales se resistan a dotar y garantizar la autonoma de las EFSL en las normas constitucionales y en la ley principal de la materia. Diez aos despus, el ordenamiento legal declara la autonoma de las EFS, sin embargo, no est exento de disposiciones que la lesionan. La autonoma de las EFSL se ve limitada en el desarrollo de la ley, la mayora de veces, a travs de las facultades que tiene la Comisin legislativa o el Congreso. Algunos ejemplos son las atribuciones para la aprobacin del reglamento interior del rgano fiscalizador, para la decisin final sobre la determinacin de daos y perjuicios a la hacienda pblica o el inicio de los procedimientos correspondientes a las presuntas responsabilidades de los servidores pblicos. Los casos ms alarmantes son Aguascalientes y Veracruz, donde adems de no declarase la autonoma de las EFS en sus cinco dimensiones, tambin existen normas que menoscaban su autonoma.

31

Grfica 5. Autonoma de la EFSL (calificacin por entidad federativa, escala del 0 al 10)

10

10 10 10 10 10 10 10 10 5.94 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 0 COAH COL OAX QRO QROO TLX YUC ZAC PROMEDIO BC BCS CAM CHIH CHIS DF DGO EDOMEX GRO GTO HGO JAL MICH MOR NAY NL PUE SIN SLP SON TAB TAM AGS VER Fuente: CUCEA-IMCO

4) Estatuto del titular de la EFSL

Pregunta gua Se confirman los requisitos establecidos en los art. 116 y 122 de la constitucin federal? La ley de fiscalizacin superior local amplia los mecanismos de la eleccin? (tendientes a hacer pblico y objetivo el procedimiento) Se establecen con claridad las causas y procedimiento de remocin y/o destitucin del cargo as como el mtodo de sustitucin en caso de que ocurra? Subtotal Puntos 2.5 2.5 5 10

De las 32 entidades federativas, 23 cuentan con normas jurdicas que permiten nombrar al titular de la EFSL conforme a los requisitos constitucionales federales y con procedimientos ms objetivos y abiertos, en relacin al tradicional mtodo de designacin discrecional por parte del Congreso. En estas 23 entidades tambin se establecen disposiciones claras sobre la forma de remocin, destitucin y sustitucin del cargo. Por s sola, la designacin del titular de una EFS no garantiza su imparcialidad en la direccin de la institucin pero si este nombramiento se hace con mayor apertura 32

0 0

y transparencia, se presumen condiciones para una eleccin ms legtima y del mejor candidato con un futuro buen desempeo. Por lo anterior, es inquietante que todava haya cuatro entidades federativas con procedimientos cerrados para nombrar al titular de la EFSL (Baja California Sur, Quertaro, Tamaulipas y Zacatecas) y otras cuatro que presentan deficiencias en las disposiciones legales para removerlo, destituirlo y hacer la sustitucin correspondiente (Chiapas, Puebla, Tamaulipas y Yucatn). Llama la atencin tambin, que cuatro legislaciones subnacionales (Baja California Sur, Nayarit, Oaxaca y Quertaro) no cumplan en su totalidad con las disposiciones constitucionales federales.
Grfica 6. Estatuto del titular de la EFSL (calificacin por entidad federativa, escala del 0 al 10)

8.75 7.50 7.5 7.5 5 5 5 5 5

10

10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10

0 AGS BC CAM CHIH COAH COL DF DGO EDOMEX GRO GTO HGO JAL MICH MOR NL QROO SIN SLP SON TAB TLX VER PROMEDIO NAY OAX ZAC BCS CHIS PUE QRO YUC TAM Fuente: CUCEA-IMCO

2.5

33

5) Deberes del Poder Legislativo

Preguntas gua Se establece con claridad la funcin del poder legislativo en la fiscalizacin superior y la diferencia con la funcin de la EFSL? (qu hace cada uno) Se determina cmo utiliza el poder legislativo el Informe final de la EFSL? (base de su dictamen, determinacin o inicio de procedimientos de responsabilidades para servidores pblicos y/o crditos fiscales, insumo para la discusin y asignacin presupuestaria, otras). Se establece un plazo para que el poder legislativo concluya la revisin de la cuenta pblica? Se especifica que concluya con un formato o sentido especfico la revisin por parte del poder legislativo de la cuenta pblica? (aprobacin, dictamen, pronunciamiento, otro) Se establece un seguimiento a las observaciones emitidas y los procedimientos iniciados por la EFSL? Subtotal

Puntos 2

2 2 2 10

La funcin de la fiscalizacin superior de los recursos pblicos recae sobre el Poder Legislativo, al ser una funcin intrnseca dentro de la teora de la divisin de poderes pblicos y un reflejo de su poder impositivo. Con la autonoma de las EFS, esta funcin del Legislativo se ha ido confundiendo con las labores de estos rganos fiscalizadores. Perjudicialmente, para la rendicin de cuentas, en algunos casos, los congresos mexicanos se han desvinculado de la vigilancia y evaluacin del gasto pblico. Un ordenamiento legal adecuado debera conferir responsabilidades tcnicas y resolutorias a la EFS, pero tambin debera normar el papel de los congresos como los ltimos responsables de la fiscalizacin de la cuenta pblica. Al respecto, slo nueve entidades federativas del pas tienen legislaciones que cumplen con la totalidad de lo requerido por los indicadores de la evaluacin. Coahuila, Distrito Federal y el Estado de Mxico tienen las indefiniciones jurdicas ms severas al respecto.

34

Grfica 7. Deberes del poder Legislativo (calificacin por entidad federativa, escala del 0 al 10)

10 8 8 8 8 8 8 8 8 7.00 6 6 6 6 6 6 6 6 4 4 4 4 0 AGS BC CAM MICH NL QROO TAM TLX ZAC COL DGO GRO GTO HGO OAX SIN TAB PROMEDIO BCS CHIS JAL MOR NAY PUE SON VER CHIH QRO SLP YUC COAH DF EDOMEX Fuente: CUCEA-IMCO

10 10 10 10 10 10 10 10 10

6)

Alcance de las auditoras que realiza la EFSL

Preguntas gua La EFSL puede auditar a todo ente y personas que ingresan, administran o ejercen recursos pblicos? No se menciona explcitamente que ciertas acciones e instituciones no son fiscalizables por la EFSL La LTI permite el acceso irrestricto a la informacin que necesita la EFSL? No hay restricciones explcitas La EFSL tiene competencias para realizar auditoras de desempeo? La EFSL puede realizar auditoras especiales, a solicitud del poder legislativo u otra persona o ente? Extraordinarias al programa anual de auditoras Subtotal

Puntos 3 2 3 2 10

El promedio alcanzado en la evaluacin de la calidad jurdica de las disposiciones que regulan el principal instrumento utilizado por las EFSL, las auditoras, es de 8.72 de un mximo de 10 puntos. Ha habido un avance en el alcance de la auditora gubernamental que realiza el rgano fiscalizador local a partir de que stos fueron creados en el pas hace poco ms de una dcada. Se ha aumentado en 35

2 2 2

estos aos, por un lado, el universo de sujetos y recursos fiscalizables, as como la informacin accesible para ellos. Por el otro, se ha incrementado el tipo de auditoras posibles a realizarse, ya que ms EFSL ejecutan auditoras de desempeo y la mayora de los congresos puede solicitar auditoras por situaciones especiales. No obstante, alarma que en siete entidades federativas Aguascalientes, Chihuahua, Chiapas, Durango, Jalisco, Sinaloa y Tamaulipas- no pueda el Congreso solicitar auditoras por situaciones especiales y slo en algunos casos Colima, Guanajuato, Guerrero, Oaxaca, Nuevo Len y Yucatn, entre ellos- la legislacin establece expresamente, las denuncias ciudadanas para que la EFSL valore si incluye una revisin al respecto en su programa anual de auditoras, aunque parece que en la prctica s se hace, segn se reporta en el siguiente captulo.
Grfica 8. Alcance de las auditoras de la EFSL (calificacin por entidad federativa, escala del 0 al 10)

8.72
8 8 8 8 8 8

10

10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10

7 7 7 7
5 5 0 BC BCS CAM COAH COL GRO HGO MICH MOR NAY NL OAX PUE QROO SLP TAB TLX YUC ZAC PROMEDIO AGS CHIH CHIS QRO SIN TAM DF EDOMEX SON VER GTO JAL DGO Fuente: CUCEA-IMCO 3

36

7) Procedimientos de las auditoras

Preguntas gua La EFSL tiene la obligacin de establecer un programa anual de auditoras? La legislacin obliga a que la EFSL emita criterios y/o normas tcnicas para la ejecucin de esas auditoras? La ley de fiscalizacin superior establece un procedimiento claro y completo para realizar las auditoras? (etapas, formas y plazos) Subtotal Puntos 2.5 2.5 5 10

Las normas que regulan el procedimiento para realizar las auditoras gubernamentales tan importante como el alcance de stas fueron calificadas con el mximo puntaje en 17 entidades federativas. Sin embargo, sigue habiendo ordenamientos que no contemplan de manera completa y precisa las diferentes etapas del procedimiento. Esto genera inseguridad jurdica tanto para el sujeto fiscalizado, como para los auditores designados para las revisiones y propicia impugnaciones procedimentales, ralentizando y opacando el objeto sustancial de las auditoras.
Grfica 9. Procedimientos de las auditoras (calificacin por entidad federativa, escala del 0 al 10)

10 7.81 7.5 7.5 7.5

10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10

5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5
0 AGS BC CAM CHIH COL EDOMEX GRO GTO HGO MICH MOR NAY NL OAX QRO QROO VER PROMEDIO DGO JAL PUE BCS CHIS COAH DF SIN SLP SON TAB TAM YUC ZAC TLX Fuente: CUCEA-IMCO 2.5

37

8) Transparencia de la fiscalizacin
Preguntas gua El programa anual de auditoras debe ser publicado por la EFSL? El informe final de resultados de la revisin de la cuenta pblica que hizo la EFSL tiene carcter pblico? Ese carcter pblico es eficaz con la entrega del Informe al Poder Legislativo? (en ese momento lo puede publicar, no est condicionado a que el poder legislativo termine de revisar la cuenta pblica) La LTI obliga a la EFSL a publicarlo de oficio, como informacin fundamental, en internet? Subtotal Puntos 2.5 2.5 2.5 2.5 10

Los avances de la legislacin para dar un fundamento jurdico adecuado a las labores tcnicas del rgano fiscalizador, a las auditoras y a sus procedimientos, no se han visto acompaados por previsiones para fomentar la transparencia de la fiscalizacin superior. Este concepto presenta un dficit Legislativo en la mayora de las entidades federativas del pas, por ejemplo, no en todos los casos los programas anuales de auditoras son pblicos. Adems, en algunos casos, la eficacia del carcter pblico del informe final de resultados de la EFSL se supedita a que el Congreso concluya la revisin de la cuenta pblica Baja California, Guanajuato y Quintana Roo presentan esta situacin-. Asimismo, las leyes de transparencia no son precisas sobre su clasificacin como informacin fundamental. Solamente ocho legislaciones obtienen 10 de calificacin y dos entidades federativas no aprueban ninguno de los cuatros indicadores de este ncleo normativo estratgico. El promedio en este grupo de indicadores que es de 6.33, hace evidente la necesidad de adecuar o establecer normas que fortalezcan la transparencia de la fiscalizacin.

38

Grfica 10. Transparencia de la fiscalizacin (calificacin por entidad federativa, escala del 0 al 10)

10 7.5 7.5 7.5 7.5 7.5 7.5 7.5 7.5 7.5 7.5 6.33 5 5 5 5 5 5 5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 0 AGS CHIH CHIS COAH COL EDOMEX GRO NAY BC BCS HGO MOR OAX PUE QROO SON TAB VER PROMEDIO CAM DF DGO GTO JAL NL ZAC MICH QRO SIN TLX YUC SLP TAM Fuente: CUCEA-IMCO

10 10 10 10 10 10 10 10

9)

Consecuencias de la fiscalizacin
Puntos 2.5 2.5 2.5 2.5 10

Preguntas gua La ley garantiza que la EFSL pueda determinar responsabilidades resarcitorias de los servidores pblicos as como daos y perjuicios a la hacienda pblica? La ley garantiza que la EFSL pueda iniciar directamente los procedimientos de responsabilidades contra los servidores pblicos? (sin autorizacin o proceso previo con el poder legislativo u otro rgano) La ley establece la obligacin de la EFSL para que emita recomendaciones a los sujetos auditados? (adems de las observaciones por incumplimientos) Se establece en la ley, que la EFSL emita un informe de seguimiento a las recomendaciones y procedimientos surgidos con la revisin de la cuenta pblica? Subtotal

El punto culminante de las labores de un rgano fiscalizador es el informe que contiene los resultados y hallazgos de las auditoras. Sin embargo, en un sistema de rendicin de cuentas, debe haber adems, efectos y consecuencias basados en esos hallazgos. En este sentido, es alentador que el promedio de la legislacin subnacional en la materia sea de 8.05 de 10 posibles puntos. Sin embargo, hay un indicador alarmante: en siete entidades federativas Chihuahua, Guanajuato,

0 0

39

Nuevo Len, Puebla, Quertaro, Tabasco y Veracruz- la EFSL no puede directamente iniciar los procedimientos de responsabilidades resarcitorias. Tambin como reas de oportunidad para mejorar, resalta la ausencia de una obligacin expresa para que haya un seguimiento a las observaciones, recomendaciones y procedimientos iniciados con motivo de los resultados de las auditoras, aunque puede ser que en la prctica, las ESFS s lo hagan. En 14 legislaciones se observ esta ausencia Baja California Sur, Chiapas, Coahuila, Durango, Jalisco, Michoacn, Morelos, Nayarit, Oaxaca, Puebla, Sinaloa, Sonora, Tamaulipas y Veracruz-. Es importante no confundir las funciones de los rganos sancionadores (procuradura de justicia, poder Judicial o contraloras internas) con el mandato y labores de las EFS en materia de responsabilidades de los servidores pblicos, que en este caso, slo se limitan a determinar los daos y perjuicios hacendarios y las responsabilidades de tipo resarcitorias, as como a iniciar los procedimientos ante esas instancias sancionadoras.
Grfica 11. Consecuencias de la fiscalizacin (calificacin por entidad federativa, escala del 0 al 10)

10 8.05 7.5 7.5 7.5 7.5 7.5 7.5 7.5 7.5 7.5 7.5 7.5 7.5 7.5 0 AGS BC CAM COL DF EDOMEX GRO HGO QROO SLP TLX YUC ZAC PROMEDIO CHIS COAH GTO JAL MICH MOR NAY NL OAX SIN SON TAB TAM BCS CHIH DGO PUE QRO VER Fuente: CUCEA-IMCO 5 5 5 5 5 5

10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10

40

10) Rendicin de cuentas de la EFS

Preguntas gua La EFSL es sujeto de todas las obligaciones previstas en la ley de transparencia de la informacin? Se deben publicar en internet los informes de labores de la EFSL? Se deben publicar en internet los informes sobre el ejercicio presupuestario (informes financieros) de la EFSL? La legislacin precisa los mecanismos de supervisin que tiene el poder legislativo sobre la EFSL? Subtotal Puntos 2.5 2.5 2.5 2.5 10

Ante el cuestionamiento de quin vigila al vigilante? y considerando que la neutralidad y objetividad del trabajo de las EFSL y sus titulares se pueden poner en duda, evaluamos las disposiciones normativas sobre la rendicin de cuentas de los rganos fiscalizadores subnacionales. En promedio, el ordenamiento jurdico en esta rea obtuvo una calificacin de 8.36 de 10 puntos. Este resultado indica que en lo general, los rganos fiscalizadores subnacionales rinden cuentas pero tambin hay casos retrasados ya que cuatro entidades federativas slo obtuvieron cinco puntos de los posibles 10. Las grandes reas de oportunidad estn en la transparencia de sus labores y actividades y en la creacin de mecanismos precisos para su evaluacin. Entre ellos, siguiendo las recomendaciones de INTOSAI y mejores prcticas internacionales, estn la utilizacin de despachos profesionales para auditar a las EFS, la evaluacin de pares para validar sus metodologas y formas de trabajo y la contralora social formalizada. Tambin es importante que se mejore la calidad de la informacin y su transparencia como se ver en el tercer captulo de este reporte.

41

Grfica 12. Rendicin de cuentas de la EFSL (calificacin por entidad federativa, escala del 0 al 10)

10 8.36 7.5 7.5 7.5 7.5 7.5 7.5 7.5 7.5 7.5 7.5 7.5 7.5 7.5 0 CHIS COL EDOMEX GRO GTO JAL MICH MOR NAY SIN SON TAB TLX VER ZAC PROMEDIO AGS BC BCS DF DGO NL OAX PUE QRO QROO SLP TAM YUC CAM CHIH COAH HGO Fuente: CUCEA-IMCO

10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10

2.7.

La agenda legislativa pendiente

Reformar con reflexin Los 12 aos que tienen las leyes de fiscalizacin superior en el mbito subnacional de Mxico han permitido la evolucin de las mismas hacia una mejor calidad de sus disposiciones jurdicas. Sin embargo, se observa que an no se da el avance deseable en aspectos torales. Aunque se trate de leyes recientes, como la de Guanajuato, publicada en septiembre de 2012, stas presentan deficiencias para garantizar la autonoma de su EFSL y la transparencia de sus labores. Es necesario llamar la atencin de los legisladores para que se realice una reflexin y anlisis profundo sobre su funcin en la vigilancia de los recursos pblicos y para que reformen las leyes de fiscalizacin superior. Estas reformas deben buscar soportar jurdicamente y con una tcnica legislativa adecuada, las labores del rgano fiscalizador y al mismo tiempo, que haya una rendicin de cuentas hacendaria efectiva hacia la sociedad.

5 5 5 5

42

Hay dos claros ejemplos, resultado de esta evaluacin en su parte cualitativa, que invitan a esa reflexin y decisiones pendientes por parte los legisladores. El primero es que en algunas entidades federativas, no hay una sola cuenta pblica del Estado, como si la hay de la hacienda pblica federal. En varios casos Jalisco entre ellos- existen cuentas pblicas correspondientes a cada uno de los poderes pblicos adems de las cuentas pblicas o estados financieros de los rganos autnomos constitucionales y los organismos descentralizados38. El segundo ejemplo lo tenemos en la variedad de formas con las que se concluye la revisin de las cuentas pblicas por parte del poder Legislativo, en algunas entidades federativas se aprueba o rechaza, en otras se resuelve, se califica, se examina, se glosa, se dictamina, se emite declaratoria o se sanciona. Parece que no hay claridad y un acuerdo nacional sobre qu tienen que hacer los poderes Legislativos con los resultados de la fiscalizacin de la cuenta pblica, a pesar de su competencia sobre esta funcin. Bases constitucionales no orientadoras Aunque 27 entidades federativas tienen establecidos preceptos constitucionales armonizados con la Constitucin federal y delimitan la naturaleza y mandato de los rganos fiscalizadores locales, no siempre hay un desarrollo correspondiente en la legislacin de menor rango jerrquico. Incluso, en algunos casos hay contradicciones respecto a las normas de carcter superior. Por otra parte, existe un abuso Legislativo constitucional en el sentido de intentar legislar con abundancia y precisin en la Constitucin Poltica, como en el caso de Jalisco. Esto demuestra una incorrecta tcnica legislativa ya que ese cuerpo normativo slo debera contener el mandato y los principios fundamentales, mientras que las leyes, su desarrollo. Los reglamentos deben contener los complementos y detalles. Elevar todas las regulaciones a rango constitucional, hace que el sistema jurdico se complejice en su interpretacin y aplicacin. Armonizacin legislativa inconclusa Tanto la armonizacin interna de las normas jurdicas de las entidades federativas de Mxico, como la externa entre las normas federales y las subnacionales, debe ser una constante en un sistema federal. A pesar de que se han echado a andar reformas en este sentido, en materia de presupuesto, contabilidad gubernamental y fiscalizacin superior, no han sido sincrnicas y el avance ha sido lento.
38

En algunas leyes de la primera generacin, se fraccionaba el ejercicio fiscal en 2 o 3 cuentas pblicas.

43

Es impostergable que todas las cuentas pblicas del pas sean definidas en forma homognea y que los contenidos de las mismas puedan ser comparables y permitan anlisis integrales de las finanzas pblicas nacionales, conforme lo pretendido por la Ley General de Contabilidad Gubernamental. Autonoma a medias para las EFSL Los poderes Legislativos de las entidades federativas muestran resistencia para dotar de autonoma plena a sus rganos fiscalizadores en las leyes que expiden. En un plano declarativo en las normas constitucionales, las EFSL parecen autnomas, pero en el desarrollo Legislativo se menoscaba esa autonoma institucional. Las reformas legales deben guiarse por el entendimiento de que la relacin entre estas dos instancias responsables de la vigilancia del gasto pblico el Congreso y la EFSL debe regirse por la funcin de la fiscalizacin superior, tomando como brjula la informacin que genera el rgano fiscalizador y no por la subordinacin institucional de ste hacia el poder Legislativo. Designacin transparente de los titulares El rea de oportunidad para la reforma legislativa en este sentido, radica en que el procedimiento para designar a los titulares de las EFSL sea ms abierto y transparente a la sociedad. Si bien esto no garantiza un comportamiento intachable de estos funcionarios pblicos, contribuye a una mayor legitimidad a su designacin. Congresos corresponsables La autonoma de la EFSL no debe confundirse con la desvinculacin del poder Legislativo de la funcin de fiscalizacin superior del gasto pblico, ya que este poder pblico tiene el deber originario de vigilar el uso de los recursos pblicos. Por lo tanto, se deben reformar las disposiciones que establecen las competencias y atribuciones de los congresos sobre la revisin de la cuenta pblica, para asegurar que sean decisores polticos y presupuestarios informados tcnicamente por la EFSL y que den seguimiento de mediano y largo plazo a las observaciones, sanciones y otras consecuencias de la fiscalizacin superior. Un ejemplo de la desvinculacin que muchas legislaturas locales tienen del proceso de fiscalizacin es que slo 12 publican los dictmenes de las cuentas pblicas en sus portales electrnicos con una

44

periodicidad mayor a dos aos.39 Este tipo de documentos es clave para el proceso de fiscalizacin porque representa el paso final en la revisin de la cuenta pblica. Sin embargo, la mayora de los congresos locales cuentan con informacin inexistente o incompleta al respecto.

Un problema similar es la poca transparencia de las actividades de la Comisin de Vigilancia o equivalente. Solamente 11 sitios electrnicos cuentan con informacin sobre las actividades y atribuciones de esta comisin. Aunque la informacin sobre sus integrantes est presente en 30 de los 32 congresos, la ausencia de informacin sobre sus actividades dificulta evaluar su desempeo como organismo vigilante de la EFSL.40

Certidumbre de las auditoras Se observ un buen estado en la evaluacin de las normas jurdicas que regulan el tipo de auditoras y la forma de realizarlas, sin embargo, dos aspectos deben corregirse en la legislacin. El primero es que se debe fomentar la seguridad jurdica del procedimiento, por medio de una regulacin completa. Esto servira para evitar lagunas o plazos inciertos que pongan en riesgo las auditoras que practica el rgano fiscalizador posibles impugnaciones o dejen en estado de indefensin al sujeto fiscalizado. El segundo aspecto es la conveniencia de hacer esa regulacin en reglamentos y no en la ley de la materia. rganos fiscalizadores ms transparentes y con rendicin de cuentas precisa La autonoma no debe implicar impunidad, aislamiento ni objetividad e imparcialidad por parte de los funcionarios de las EFSL. Es necesario que los vigilantes sean vigilados pero con una doble condicionante que debe orientar las reformas legislativas: no lesionar la autonoma institucional o invadir las facultades de los auditores; y que los mecanismos para la vigilancia y rendicin de cuentas de las EFSL sean precisos, objetivos y pblicos. Fiscalizacin superior con consecuencias Todava hay rezago en las disposiciones que otorgan atribuciones y facultades a las EFSL para determinar daos, perjuicios y responsabilidades resarcitorias para la hacienda pblica. Las modificaciones a las normas jurdicas en este sentido deben cuidar no convertir a las EFSL en rganos
39 40

Informacin basada en la evaluacin IMCO-UDG de los portales electrnicos de las EFSL (ver captulo 4). Informacin basada en la evaluacin IMCO-UDG de los portales electrnicos de las EFSL (ver captulo 4).

45

sancionadores, pero s garantizar que sus hallazgos y observaciones emitidas puedan tener efectos e impacto. Tambin es relevante que la informacin que ofrece una EFSL sea considerada para la toma de decisiones presupuestarias.

2.8.

Prcticas en la legislacin vigente: ejemplares y no deseadas

Adems de las calificaciones numricas de cada indicador, hemos detectado una serie de normas que destacan por ser ejemplares y otras que, en el otro extremo, son prcticas no deseadas. Esto implica que nicamente estn presentes en algunas legislaciones estatales y que son sobresalientes. La diferencia entre las buenas prcticas y las prcticas ejemplares es que las primeras se refieren a normas que establecen lo mnimo necesario para cumplir con los indicadores, y las segundas a reglas que exceden los requerimientos bsicos, por ejemplo, son innovadoras o ms precisas. A continuacin presentamos algunas prcticas ejemplares y no deseadas por cada uno de los diez indicadores que conforman la evaluacin general.

1) Bases constitucionales de la EFSL Prcticas ejemplares: Se otorga autonoma constitucional a la EFS y se le da el carcter de organismo autnomo.

(QUERTARO) Se establece que la EFS debe revisar y fiscalizar de manera cualitativa, durante el ejercicio en

curso, que las polticas pblicas en materia de desarrollo social establecidos por el Ejecutivo del Estado y los Ayuntamientos, se encuentren alineadas a los Objetivos de Desarrollo del Milenio. (CHIAPAS) Prcticas no deseadas: Aunque se define que la EFS es un organismo autnomo, el prrafo 4to, del Art. 4 de la Ley

de Fiscalizacin Superior, refiere que "estar sujeto a los lineamientos e indicaciones que le sean emitidos a travs de la Comisin de Vigilancia. (AGUASCALIENTES)

2) Armonizacin legislativa Prcticas ejemplares: Adems de lo sealado en la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, la

constitucin local seala que la EFS gozar de autonoma financiera y para decidir sobre sus 46

programas de trabajo. (GUERRERO) Adems de los principios bsicos de la fiscalizacin superior, se establece el de transparencia.

(GUERRERO) La LFS refiere (art. 4) que se debe entregar un informe anual de desempeo en la gestin, el

cual deber contener, cuando menos: (a) Evidencia sobre los logros e impactos generados en funcin de los objetivos estratgicos propuestos para el sector especfico en el mediano plazo; y (b) Las metodologas utilizadas para evaluar, recabar y analizar informacin con criterios explcitos de interpretacin de resultados. (JALISCO) Se refiere de manera especfica que las cuentas pblicas del Estado y municipales debern

estar sujetas a la Ley General de Contabilidad Gubernamental y el Consejo Nacional de Armonizacin Contable. (CAMPECHE) Otorga facultades a la EFS para proponer en trminos de la Ley General de Contabilidad

Gubernamental, las modificaciones a los principios, normas, procedimientos, mtodos y sistemas de registro y contabilidad, adems de las disposiciones para el archivo, guarda y custodia de documentos. (COLIMA) La LFS tiene un ttulo especfico para coordinar la fiscalizacin estatal con la Ley de

Contabilidad Gubernamental. (MICHOCAN)

Prcticas no deseadas: La autonoma no abarca expresamente las resoluciones y sanciones. (GUANAJUATO) Aunque la LTI refiere la publicacin de informes e indicadores programticos y de gestin, no

expresa claramente que se trate de informacin actualizada. En algunos rubros dice los "ltimos tres meses", pero no son los informes financieros fundamentales ni los de desempeo. (JALISCO) Carece de una ley de contabilidad, cuenta pblica o similar y la LFS no considera la

homogenizacin de procedimientos. (EDOMEX)

3) Autonoma de la EFSL Prcticas ejemplares: La LFS garantiza un presupuesto mnimo a la EFS, con lo cual garantiza su autonoma

financiera (Art. 2). (MICHOACN) Se fortalece la autonoma de la EFS al especificar el establecimiento del servicio civil de

carrera. (ESTADO DE MXICO e HIDALGO)

47

Prcticas no deseadas: La LFS expresamente sujeta las decisiones y capacidad resolutiva de la EFS al Congreso.

(AGUASCALIENTES) EL presupuesto depende del presupuesto del Congreso. (GUANAJUATO) El artculo 64, fraccin XXIX de la Constitucin del estado seala que el Congreso podr

nombrar y remover libremente a los empleados del Poder Legislativo y a los del rgano de Fiscalizacin Superior, de esta manera, la Constitucin limita la autonoma organizativa del rgano de Fiscalizacin Superior. (BAJA CALIFORNIA SUR) En el caso de responsabilidad penal de servidores pblicos electos, el procedimiento se

iniciar a travs de la Asamblea Legislativa (DISTRITO FEDEAL) Poca independencia en su organizacin interna, pues para la designacin y remocin de

auditores especiales y directores, se requiere de la opinin del Congreso (GUERRERO) Se crea un rgano tcnico que funge el papel de vigilante de la EFS, pero que limita la

capacidad resolutiva y, en ocasiones, organizativa de la EFS (JALISCO, SINALOA). La Comisin de Vigilancia limita la independencia de la EFS pues tiene facultad para decidir

sobre su programa anual de auditora, visitas, inspecciones, o trabajos de investigacin. (TAMAULIPAS)

4)

Estatuto del titular de la EFSL

Prcticas ejemplares: Se seala que el Congreso expedir una convocatoria pblica dirigida a las organizaciones

ciudadanas, con la finalidad de recibir las propuestas de Auditor Superior del Estado. (YUCATN) Se especifica que concluido el plazo de la convocatoria, la Junta de Coordinacin y

Concertacin Poltica del Congreso del Estado proceder dentro de los diez das siguientes a analizar las solicitudes de los aspirantes y determinar quines renen los requisitos sealados en la convocatoria y proceder a entrevistar y evaluar a travs de un jurado integrado por acadmicos e investigadores estatales y nacionales. (TLAXCALA)

Prcticas no deseadas: La Constitucin del estado establece como uno de los requisitos para el titular de la EFS

"Tener ttulo profesional registrado en la Direccin de Profesiones del Estado ()" lo cual puede ser

48

discriminatorio para profesionales que estudiaron fuera de la entidad. (JALISCO) Para ser titular de la EFS se requiere slo una experiencia de tres aos, cuando la CPM

establece cinco. Adems el perodo en el cargo es de cuatro aos, cuando la CPM establece mnimo siete. (ESTADO DE MXICO y NAYARIT) La Ley no seala explcitamente que el titular de la EFSL debe contar con cinco aos de

experiencia en materia de control, auditora financiera y de responsabilidades. Respecto a este punto se limita a decir que debe cumplir con los requisitos constitucionales. (MORELOS) No hay una mencin expresa de que la eleccin del titular de la EFS se haga de manera

pblica. (DURANGO) En los requisitos para ser auditor no se contempla contar con experiencia previa en materia

de control, auditora financiera y de responsabilidades (OAXACA).

5) Deberes del poder Legislativo Prcticas ejemplares: El Poder Legislativo ha establecido tres prcticas que fomentaran una rendicin de cuentas

ms equilibrada: 1. El presidente de la Comisin de Vigilancia no puede ser del mismo partido del gobernador; presidira la segunda minora. 2). Se obliga a los grupos parlamentarios a rendir un informe anual de la aplicacin y manejo de sus recursos a la EFS para los efectos de la Cuenta Pblica y 3) Esa comisin tiene funciones de Contralora Social. (COLIMA) Se establece cmo el Congreso tiene que dar seguimiento a las sanciones surgidas del

Informe de Resultados. (GUANAJUATO) El desempeo reportado en el Informe de Avance de Gestin Financiera (no el Informe final)

se toma en cuenta para la asignacin de recursos presupuestales para el ejercicio siguiente (Artculo 55 de la Ley de Fiscalizacin Superior). (BAJA CALIFORNIA)

Prcticas no deseadas: Aunque las normas son claras en sealar que la Auditora Superior Estatal es el rgano

encargado de las auditoras, que la Unidad de Vigilancia pueda hacer "auditoras de desempeo", pone en tela de juicio las competencias del Congreso. (JALISCO) Se le concede a la Comisin de Vigilancia la atribucin de dictaminar las respectivas Cuentas

Pblicas, aunque esta funcin le corresponde al Pleno del Congreso. (OAXACA)

49

 ROO)

La LFS slo menciona que la legislatura sancionar el Informe de Resultados. (QUINTANA

Ninguna de las leyes refiere un mecanismo especfico de seguimiento por parte del poder

Legislativo. (AGUASCALIENTES)

6) Alcance de las auditorias de la EFSL Prcticas ejemplares: La ley es cuidadosa en sealar que la situacin patrimonial es de carcter confidencial, pero

no el informe patrimonial de los servidores pblicos. (AGUASCALIENTES) La Auditora Superior del Estado recibir peticiones, solicitudes y denuncias fundadas de la

sociedad civil, las que podrn ser consideradas en su programa anual de auditoras, visitas e inspecciones y sus resultados debern ser considerados en su Informe de Resultados. (COLIMA, GUANAJUATO, GUERRERO, OAXACA, NUEVO LEN Y YUCATN). La EFS posee facultades para hace evaluaciones y auditoras de desempeo, con los

estndares internacionales: mediciones cualitativas y cuantitativas. Las evaluaciones o auditoras miden aspectos como metas, objetivos, programas y resultados, mediante criterios de eficiencia, la eficacia y la economa (CAMPECHE, COLIMA, CHIHUAHUA, PUEBLA Y TAMAULIPAS)

Prcticas no deseadas: Los organismos constitucionalmente autnomos son fiscalizados directamente por el

Congreso. (VERACRUZ) Se subraya que el dictamen tcnico-jurdico del Informe de Resultados no podr hacerse

pblico hasta que no lo haya aprobado el Congreso. (GUANAJUATO) El acceso irrestricto a la informacin est escrito de manera confusa. (OAXACA)

7) Procedimientos de las auditoras Prcticas ejemplares: Se establece un programa anual de auditoras, detallando las entidades, objetivo, y se hace

una sumatoria de las mismas en funcin del mayor nmero de irregularidades, las que tienen ms tiempo sin ser fiscalizadas o porque tienen denuncias ciudadanas (AGUASCALIENTES; ART: 34) Adems del programa anual de auditoras, se debe definir un programa anual de

evaluaciones. (COLIMA; Art. 86, Fracc. XII y Art. 18, Fracc. III de la LFS).

50

Se seala que los criterios utilizados para formular las auditoras deben hacerse pblicos en

el Informe de Resultados. (NUEVO LEN) El art. 32, fraccin XVIII, inciso C de la ley de transparencia seala como informacin

fundamental las "normas y criterios para las auditoras". (JALISCO)

8)

Transparencia de la fiscalizacin superior

Prcticas ejemplares: El artculo 7, fraccin X de la Ley de Transparencia del estado seala que es informacin

pblica de oficio: las cuentas pblicas que hayan enviado las Entidades Gubernamentales y de Inters Pblico que por Ley estn obligadas a presentarlas o rendirlas al Congreso del Estado. (BAJA CALIFORNIA SUR) Prcticas no deseadas: La LFS no menciona nada de lo que la EFSL debe publicar en internet (ni manuales, ni

procedimientos, ni reportes, ni informes, etc.). (QUINTANA ROO) El Informe de Resultados no se puede publicar hasta que no est aprobada la cuenta pblica

por el Congreso. (BAJA CALIFORNIA, GUANAJUATO Y QUINTANA ROO) Existe una contradiccin entre la LFS y la LTI. Mientras que la LTI indica que el Informe de

Resultados ser pblico una vez calificado, la LFS seala que mientras no se presente el Informe debern guardar reserva, es decir, no precisa que deba esperarse a la calificacin por parte del Congreso. (GUERRERO)

9) Consecuencias de la fiscalizacin Prcticas ejemplares: * Existe un Programa de Recomendaciones. (D.F.) La LFS exige la implementacin de un sistema digital para dar seguimiento a

recomendaciones y procesos. (ESTADO DE MXICO) Se entrega un informe semestral de recomendaciones. (COLIMA) Art. 36, LFS. No slo se faculta a la EFS a definir las sanciones administrativas sino que castiga a las

autoridades que no colaboren en el cumplimiento de las determinaciones del ente fiscalizador. (CAMPECHE, ART. 93).

51

Prcticas no deseadas: Si bien se refiere que la EFS puede establecer sanciones, el Art. 67 de la LFS expresa que es el

Congreso el que notifica y da seguimiento. Adems, La ley es muy dbil en sealar a qu tipo de sanciones se refiere. (AGUASCALIENTES) Slo puede iniciar con la persecucin de responsabilidades hasta que el Congreso "emita la

declaratoria de sancin". (GUANAJUATO)

10) Rendicin de cuentas de la EFSL Prcticas ejemplares: El artculo 21 de la LFS menciona que la Auditora Superior contar con las reas de

transparencia y acceso a la informacin pblica, de conformidad con lo que establece la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Estado de Chihuahua. (CHIHUAHUA) Se contempla la contratacin de despachos externos para evaluar el trabajo de la EFS

(EDOMEX). Se contempla la creacin de un Consejo Ciudadano Consultivo como rgano de consulta

formado por 8 miembros, los cuales tendrn el carcter de honorfico. (MORELOS)

Prcticas no deseadas: No se menciona explcitamente a la EFS como sujeto obligado de la Ley de Acceso a la

Informacin. (SAN LUIS POTOS) La LFS restringe la autonoma de la EFS toda vez que la Comisin de Vigilancia puede

"modificar, suspender o cancelar las acciones del OFS", as como Ordenar a la UEC que realice auditoras a la EFS". (AGUASCALIENTES)

52

Captulo 3. De la ley a la prctica: la percepcin del personal de las 32 EFSL

A diferencia del captulo anterior que estuvo centrado en el anlisis del ordenamiento jurdico de la fiscalizacin superior, este se enfoca en cmo funcionan las EFSL en la prctica. Para ello hemos tomado como base un cuestionario respondido por los 32 auditores superiores estatales y/o su personal. Asimismo, aqu exploramos las coincidencias y divergencias entre lo que seala el marco normativo de fiscalizacin superior en las entidades federativas y las impresiones y experiencias de quienes lo aplican o utilizan diariamente. En cualquier tema que es regulado existe una brecha entre lo que indica la ley y lo que sucede en la prctica. La fiscalizacin de las cuentas pblicas no es una excepcin. Esto no necesariamente obedece a ineficiencias en la interpretacin y aplicacin de las normas. Tambin puede deberse a que es improbable que el marco normativo abarque todos los aspectos relacionados al funcionamiento de las EFSL y la revisin de las cuentas pblicas. En este captulo precisamente buscamos identificar esos contrastes entre ley y prctica.

3.1.

Objeto de la evaluacin

Las prcticas y funcionamiento de las EFSL de las 32 entidades federativas por medio de la recoleccin de las experiencias y percepciones de sus titulares y su personal.

3.2.

Objetivos de la investigacin

Conocer, de primera mano, cules son los retos que enfrentan las EFSL en trminos de la legislacin que utilizan, el presupuesto disponible, el tipo de capacitacin que imparten y las facultades de los auditores superiores.

Comparar y establecer posibles vnculos entre los resultados de la evaluacin del ordenamiento jurdico de la fiscalizacin superior a nivel subnacional (Captulo 2) y las prcticas cotidianas al interior de las EFSL.

53

3.3.

Universo de trabajo

Las EFSL de las 32 entidades federativas en Mxico.

3.4.

Metodologa

Se dise un cuestionario de 36 preguntas dirigido a los auditores superiores de las entidades federativas que fue respondido entre febrero y marzo de 2013. Dicho cuestionario contiene por un lado, preguntas centradas en la obtencin de datos duros de las EFSL y por el otro, preguntas relativas a la experiencia y percepciones del auditor superior y/o el personal de las EFSL. El cuestionario est disponible en el Anexo 2.

3.5.

Alcance, utilidad, lmites y lmites del anlisis

Las respuestas a los cuestionarios sirven para tener una idea relativamente general del estado actual de las EFSL en Mxico. Debido a que la mayor parte de las preguntas se refieren a percepciones, no se deben tratar como datos duros sino como indicadores que permiten detectar el contexto en el que se lleva a cabo esta actividad y los focos rojos en el funcionamiento de las EFSL.

3.6.

Resultados y hallazgos

1) Iniciativas para reformar el ordenamiento jurdico de la fiscalizacin superior Recientemente, en 14 de las 32 entidades federativas se han generado iniciativas para reformar el marco normativo de la fiscalizacin superior. Entre ellas, la mayora se ha enfocado en cambios al procedimiento de fiscalizacin, esto es, al mtodo para auditar. Asimismo, existe una tendencia a promover mejoras en el alcance de las auditoras y en las consecuencias de los resultados de la fiscalizacin. La siguiente tabla describe con mayor detalle el sentido de las reformas qu se han impulsado en cada entidad federativa.

54

Tabla 4. Iniciativas de reforma por entidad federativa Sentido de las iniciativas de reforma al marco normativo de la fiscalizacin superior Entidades federativas Procedimiento Alcance de Deberes donde se Consecuencias de las Autonoma del poder han de los fiscalizacin auditoras legislativo promovido resultados reformas Guerrero Zacatecas Veracruz San Luis Potos Chihuahua Quertaro Tamaulipas Sinaloa Baja California Distrito Federal Oaxaca Morelos Estado de Mxico Michoacn TOTAL 8 6 X X 5 4 3 3 2 X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X

Rendicin de cuentas

Estatuto del titular

TOTAL

5 5 4 4 2 2 2 1 1 1 1 1 1 1

Fuente: CUCEA-IMCO Nota: De forma congruente a los captulos anteriores, el significado de los rubros que aparecen en la tabla son los siguientes: Procedimiento de fiscalizacin: Se refiere al conjunto de acciones que tienen por fin comprobar que la actividad econmico-financiera de los entes que integran el sector pblico se apegue a los principios de legalidad, eficacia, eficiencia y economa. Alcance de las auditoras: Se refiere a la posibilidad de auditar a cualquier entidad que haya ingresado, administrado o ejercido recursos pblicos y a la facultas de realizar auditoras de regularidad, de desempeo y especiales. Consecuencias de los resultados: Se refiere a que los hallazgos encontrados durante la revisin de las cuentas pblicas conlleven consecuencias especficas, bien sea para sancionar conductas indeseables, corregir actuaciones, mejorar resultados e incentivar logros. Autonoma: La autonoma de una institucin se define como la capacidad para auto determinarse y por contraste, como la no subordinacin a otro ente o sujeto. Las cinco dimensiones de la autonoma de los rganos fiscalizadores que han sido establecidas por la norma constitucional son: tcnica, de gestin, organizativa, funcional y resolutiva. Deberes del poder Legislativo: Se refiere a que exista claridad en cuanto a que el poder Legislativo es el encargado de la vigilancia del gasto pblico y la EFSL es un rgano de carcter tcnico que le brinda soporte en esta labor.

55

Rendicin de cuentas: Se refiere a las prcticas de transparencia de las EFSL as como los mecanismos de control y supervisin de su desempeo y ejercicio de su presupuesto. Estatuto del titular: Se refiere a procedimiento de designacin y remocin del titular, el tiempo que dura su cargo, cules son sus facultades, entre otros.

Fuente: CUCEA-IMCO Al comparar los resultados plasmados en la tabla anterior con los hallazgos de la evaluacin del ordenamiento jurdico presentados en el Captulo 2, encontramos grandes contrastes y algunas semejanzas. En cuanto a los contrastes, el ms significativo se refiere a la autonoma de las EFSL. Mientras que el ordenamiento jurdico de 24 entidades federativas obtuvo una calificacin entre 0 y 5 de 10 posibles puntos en este rubro, slo en cuatro de ellas se han impulsado reformas en ese sentido. Con respecto a los temas relacionados a la rendicin de cuentas, la diferencia entre la evaluacin jurdica y las acciones emprendidas a nivel local no es tan amplia. Mientras que 17 entidades federativas tienen espacio de mejora en trminos normativos, slo en tres se han presentado iniciativas para lograrlo. Sin embargo, hay que tomar en cuenta que la calificacin promedio en este aspecto fue de 8.4 de 10, lo que indica que no es una de las reas prioritarias a mejorar. Algo similar sucede respecto a las consecuencias de los resultados de la fiscalizacin superior. El promedio de las 32 entidades federativas es de 8 de 10 puntos y nicamente en cinco se ha buscado mejorar este rubro por medio de iniciativas de reforma legal. 2) Evaluacin del marco legal La gran mayora de los funcionarios de las EFS estatales considera que, dentro del marco normativo de la fiscalizacin superior que usualmente utilizan, los tipos de auditoras que se pueden realizar y las competencias de la EFS son adecuados. En cambio, en 19 de 32 entidades federativas (60%) el personal opina que la legislacin no es adecuada con respecto a la capacidad que le brinda a las EFSL para sancionar a los entes fiscalizados.

56

Grfica 13. Opinin sobre el marco legal para la realizacin de tareas de la EFSL

Nmero de entidades en las que se considera que es adecuado Nmero de entidades en las que se considera que NO es adecuado

Tipos de auditoras que puede realizar la EFSL

28

Competencias de la EFSL

27

Facultades del Titular de la EFS

24

Plazos para la revisin de la cuenta pblica*

18

13

Capacidad de sancionar

13

19

Fuente: CUCEA-IMCO *El personal del D.F. no respondi la pregunta.

3) Auditoras especiales y auditoras por peticiones ciudadanas o externas

La existencia de un programa anual de auditoras es fundamental, entre otras cosas, porque fomenta que las auditoras estn libres de interferencias polticas. Sin embargo, es deseable que exista suficiente flexibilidad para permitir la realizacin de auditoras en caso de que surjan dudas sobre una mala administracin de recursos pblicos o alguna irregularidad semejante. En esta categora estn las auditoras especiales y las que se originan por peticiones de ciudadanos o actores externos. Las primeras se refieren al derecho de ciertos rganos estatales (en el caso mexicano, los congresos) de exigir, en casos especiales, la realizacin de determinadas verificaciones.41

41 Organizacin Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI) Declaracin de Lima de Principios Bsicos del Control Financiero (1977). Disponible en

57

Con base en las respuestas al cuestionario dirigido a las EFSL, sabemos que en promedio, 3% de las auditoras realizadas por las EFSL tienen origen en las peticiones del poder Legislativo correspondiente. Sin embargo, en este caso la media no es la cifra ms representativa. Como se puede ver en la grfica 14, mientras que hay siete estados que por lo menos triplican la media nacional,42 hay otros 11 en los que el porcentaje de auditoras especiales es 0. Los porcentajes de auditoras basadas en peticiones ciudadanas o de actores externos son an ms bajas, el promedio nacional es de 1.5%. En este caso, 12 EFSL sealaron que no realizaron auditoras de este tipo y seis no respondieron. En contraste, en Oaxaca 12% de las auditoras totales se originan de denuncias ciudadanas y de externos. Si se compararan ambas porciones de la grfica, encontramos que en general, aqullos estados que realizan auditoras especiales tambin abren espacios a las auditoras basadas en peticiones ciudadanas y de externos. Por ejemplo, en conjunto, 28% de las auditoras de Oaxaca y 15% de las de Sinaloa provienen de alguno de estos dos tipos de fuentes.

http://www.intosai.org/es/documentos/intosai/documentos-basicos/declaraciones-de-lima-ymexico/declaracion-de-lima.html 42 stas son Oaxaca, Sinaloa, Zacatecas, Chihuahua, Estado de Mxico, Tlaxcala y Morelos.

58

Grfica 14. Porcentaje aproximado de auditoras realizadas por peticiones de la Comisin legislativa o del Congreso, derivadas de situaciones especiales o por peticiones ciudadanas o externas

% de auditoras especiales
OAX SIN ZAC CHIA CHIH EDOMEX TLX MOR NAY DF PROMEDIO AGS GTO COAH 1 1 1 2 2 3 2 5 5 2 0 9 1 9 10 2 10 10 10 10 8

% de auditoras por peticiones ciudadanas o actores externos

12 5 5 0 1 0 0

DGO 0 1 PUE 0 1 TAB 0 0 NL 0 SON 0 QRO 0 SLP 0 TAM 0 YUC 0 BCS 0 GRO 0 JAL 0 VER 0 MICH 0 CAM 0 HGO 0 COL 0 QROO 0 BCS 0

Fuente: CUCEA-IMCO Nota: Las EFS de Baja California, Campeche e Hidalgo no respondieron a la pregunta respecto a las auditoras especiales. En cuanto a la pregunta sobre auditoras producto de demandas ciudadanas o de actores externos, las EFSL de Tabasco y Colima proporcionaron informacin insuficiente y las de Baja California, Quintana Roo, Morelos y D.F. no respondieron la pregunta.

59

La siguiente tabla agrupa a las entidades federativas de acuerdo a dos variables. La primera evala si el marco normativo contempla la realizacin de auditoras especiales o basadas en peticiones de ciudadanos o actores externos (eje vertical) y la segunda si esto se realiza en la prctica (eje horizontal). Al comprar los dos cuadrantes superiores se advierte que entre las entidades federativas que cuentan con marcos normativos adecuados, hay ms EFSL que no llevan a cabo auditoras especiales o ciudadanas que las que s lo hacen. Tambin hay cuatro EFSL que a pesar de que su ordenamiento jurdico no incluye la posibilidad de llevar a cabo auditoras extraordinarias, segn su personal, s se realizan en la prctica.
Tabla 5. Auditoras especiales o por peticiones de ciudadanos o expertos desde la ley y la prctica

Se realizan auditoras especiales o por peticiones ciudadanas en la prctica

No S

El marco legal contempla las auditoras especiales

Baja California Sur Campeche Colima Guerrero Hidalgo Michoacn Quertaro Quintana Roo San Luis Potos Veracruz Yucatn Baja California Sonora Nuevo Len

Morelos Estado de Mxico Tlaxcala Sinaloa Zacatecas Oaxaca Guanajuato Distrito Federal Nayarit Tabasco Puebla Coahuila

SI

Jalisco Tamaulipas

Chiapas Chihuahua Aguascalientes Durango

NO

60

4) Presupuesto De acuerdo con informacin presentada en los cuestionarios, en promedio, entre 2009 y 2011, el presupuesto ejercido por las entidades federativas en materia de fiscalizacin ha aumentado 21%. Este dato es un indicador de que al menos en trminos econmicos, los estados estn prestando mayor atencin a la revisin de sus cuentas pblicas. Si bien lo anterior es el panorama general, los extremos de la siguiente grfica muestran que hay amplia variacin entre una entidad federativa y otra. Mientras que el Estado de Mxico y Aguascalientes han disminuido sus presupuestos de fiscalizacin, Sinaloa presenta una tasa de crecimiento que casi triplica el promedio nacional.
Grfica 15. Tasa de crecimiento del presupuesto de fiscalizacin por entidad federativa (2009-2011)

Fuente: CUCEA-IMCO

5) Servicio fiscalizador de carrera La primera EFSL en la que se instaur el servicio civil de carrera fue Zacatecas en 1996. Casi veinte aos despus, slo la mitad cuenta con un esquema de este tipo. En tres de estas entidades, el servicio civil de carrera aplica a todo el personal (Puebla, Veracruz y Zacatecas) y en otras cuatro a todos excepto los auditores (Colima, Estado de Mxico, Sonora y Nuevo Len). En el resto de los casos, se incluye al personal de confianza, directores, supervisores, jefes de departamento y otros cargos de niveles similares. 61

COL CHIH TAM VER TAB NL GTO BC QROO CAM SON NAY OAX TLX GRO MOR PROMEDIO CHIS MICH ZAC QRO PUE COAH SLP JAL HDO DF DRO SIN

-13.7 EDOMEX -2.2 AGS

5.1

5.2

6.6

6.8

8.1

9.0

10.1

11.3

11.3

13.6

14.0

18.0

18.6

20.0

20.1

20.7

21.0

22.6

23.0

24.4

28.1

30.2

37.8

40.6

42.0

42.8

45.4

52.0

59.0

Es posible intuir que la creacin o fortalecimiento del servicio civil de carrera en las EFSL es reciente. De acuerdo al estudio Hacia la reforma Constitucional: Las entidades de Fiscalizacin Superior en Mxico de 2008, de 21 EFSL que proporcionaron informacin al respecto, cinco contaban con un esquema de este tipo.43 Esto implica que en proporcin, el porcentaje de EFSL con servicio civil de carrera pas de 23.8% en 2008 a 50% en 2013.44
Grfica 16. Distribucin de entidades federativas segn la incorporacin de servicio civil de carrera

16
Zacatecas (1996) Jalisco (2001) Veracruz (2001) Puebla (2004) Guanajuato (2005) San Luis Potos (2006) Sonora (2009) Colima (2009) Oaxaca (2010) Distrito Federal (2011) Nuevo Len (2012) Estado de Mxico (2012) Hidalgo (2012) Guerrero (2013) Campeche (2013) Quertaro (2013)

16
Chiapas Coahuila Chihuahua Nayarit Sinaloa Tabasco Tamaulipas Baja California Tlaxcala Aguascalientes Yucatn Durango BCS Michoacn Quintana Roo Morelos

Entidades Federativas que cuentan con servicio Entidades Federativas que NO cuentan con servicio civil de carrera civil de carrera Fuente: CUCEA-IMCO

6) Personal de las Entidades de Fiscalizacin Superior

43

Alejandra Ros Czares y Juan E. Pardinas, Hacia la reforma constitucional: Las Entidades de Fiscalizacin Superior en Mxico, Documento de Trabajo, Divisin de Administracin P blica del Centro de Investigacin y Docencia Econmicas 219 (2008): 30. Hay que tomar en cuenta que en este estudio est basado en la informacin proporcionada por 21 EFS locales. 44 Es necesario tomar estas cifras con reserva porque de acuerdo al Estudio Hacia la reforma constitucional, Baja California Sur y Yucatn contaban con servicio civil de carrera en 2008, en cambio, IMCO-UDG ha registrado que actualmente no cuentan con un esquema de este tipo. Por lo tanto, es posible que la informacin sea errnea o que en estos estados el servicio civil de carrera haya desaparecido de las EFS locales.

62

De acuerdo a la informacin proporcionada por los auditores superiores de las entidades federativas, en promedio, de cada 10 servidores pblicos de las EFSL, seis son auditores. Sin embargo, la variacin entre entidades federativas es muy alta. En un extremo, 90% del personal de Sonora es auditor y en el otro, el Distrito Federal presenta una cifra de slo 24%. Por otro lado, se observa que las EFSL con mayor nmero de personal corresponden a entidades federativas altamente pobladas como el Distrito Federal y el Estado de Mxico.
Tabla 6. Proporcin de auditores respecto al personal total

Personal

Nmero de auditores

Porcentaje de auditores respecto al personal 90.2 88.4

Sonora Colima

164 86
242 (226 de contrato permanente y 16 de contrato temporal)

148 76
203 (187 permanentes y 16 temporales)

Guanajuato

83.9

Tlaxcala Baja California Sur Chihuahua Chiapas Nuevo Len Quertaro Zacatecas Coahuila Sinaloa San Luis Potos Campeche Estado de Mxico Quintana Roo Promedio Michoacn Morelos

185 57 161 434 230 112 230 143 174 306 93 612 273 231 341 149

151 46 128 339 178 85 170 103 122 204 60 386 172 133 211 91

81.6 80.7 79.5 78.1 77.4 75.9 73.9 72 70.1 66.7 64.5 63.1 63 62 61.9 61.1

63

Oaxaca Yucatn Tamaulipas Hidalgo Tabasco Nayarit Durango Aguascalientes Jalisco Baja California Puebla Guerrero Veracruz Distrito Federal
Fuente: CUCEA-IMCO

196 120 179 285 180 113 106 76 383 383 280 293 328 477

115 70 100 154 92 57 53 34 160 155 101 102 86 (Auditores: 59; Asistentes de Auditora: 27) 116

58.7 58.3 55.9 54 51.1 50.4 50 44.7 41.8 40.5 36.1 34.8 26.2 24.3

El estudio Hacia la reforma Constitucional: Las entidades de Fiscalizacin Superior en Mxico de 2008, tambin basado en cuestionarios dirigidos a las EFSL, presenta resultados semejantes. En 2008, el promedio de auditores respecto al personal total era de 61.2%, mientras que en 2013 es prcticamente igual (62%), aunque el rango se ha ampliado al pasar de 27.1% a 86.7% en 2008, a un rango entre 24.3% y 90.2% en 2013.45

7) Capacitacin Todas las EFSL imparten algn tipo de capacitacin. La mayora de ellas ofrecen preparacin respecto a la metodologa de las auditoras. En la categora de otros se registr una gran variedad de temas impartidos en las capacitaciones. stos van desde aspectos comunes como la normatividad en la materia, hasta otros ms complejos y especializados como anlisis de riesgos (Baja California Sur), evaluacin de polticas pblicas (Durango) y tecnologas aplicables a procesos de auditora (Nayarit).

45

Ros y Pardinas, Hacia la reforma constitucional, 22-23. Nota: Hay que tomar en cuenta que en este estudio est basado en la informacin proporcionada por 21 EFS locales.

64

Grfica 17. Cursos de capacitacin por categora

Nmero de entidades federativas en que se imparti un curso o capacitacin en el ltimo ao Nmero de entidades federativas en los que no se imparti un curso o capacitacin en el ltimo ao
Cualquier capacitacin

32

Metodologa para auditoras

29

Otros

24

Acceso a la informacin

14

18

Trato con la ciudadana

25

Manejo de datos personales

26

Fuente: CUCEA-IMCO

8)

Principales retos para el desempeo de los auditores

Los principales retos respecto al desempeo de los auditores estn relacionados a la falta de recursos econmicos. Como indica la siguiente grfica, en 19 entidades federativas se mencion que el presupuesto es insuficiente y en 18 que se requiere ms infraestructura, equipo y personal. Por otra parte, la rotacin del personal es un problema importante para al menos siete entidades federativas. Por ltimo, dentro de la categora otro los temas ms comunes son la falta de tecnologas de informacin, falta de autonoma presupuestaria y la necesidad de realizar auditoras en menor tiempo.

65

Grfica 18. Nmero de entidades federativas en las que el personal de las EFSL considera que uno de los principales retos respecto al desempeo de los auditores es_______:

Presupuesto insuficiente

19

Infraestructura y equipo insuficiente

18

Falta de personal

18

Otro

11

Rotacin de personal

Falta de capacitacin

Fuente: CUCEA-IMCO

Tomando en cuenta la estimacin realizada en el estudio Hacia la reforma Constitucional: Las Entidades de Fiscalizacin Superior en Mxico, de 2008 a la fecha ha habido cambios en los retos prioritarios para la mayora de las EFSL. Entre 2008 y 2013, el porcentaje de EFSL que seal que uno de los principales retos para el desempeo de los auditores era la insuficiencia de presupuesto se redujo 7 puntos porcentuales. Asimismo, el porcentaje que indic la falta de capacitacin como un reto relevante disminuy 13%. 9) Rotacin de Auditores Superiores Segn las encuestas a las 32 EFSL, que los titulares de las Auditoras de Fiscalizacin Superior terminen su cargo antes de tiempo es sumamente comn. En 11 de ellas, el titular lo ha hecho por lo menos una vez. Este problema es relevante porque de ello depende la continuidad del plan de trabajo de las EFSL. Cabe sealar que es frecuente que la causa de la terminacin anticipada sea la

66

renuncia de los propios titulares y no necesariamente su remocin por parte de los congresos locales. 46
Tabla 7. Rotacin anticipada de los auditores superiores y cambio de gobierno

Razones para que el titular de la EFSL estuviera menos tiempo del debido en el cargo (respuestas enviadas por las EFSL) El Dr. Vctor Adn Lpez Camacho fue designado titular de la EFS para el periodo de 2004-2008 y posteriormente para el periodo 2008-2012. Sin embargo, sali del cargo en enero de 2010.

En enero de 2010 se nombr como titular de la EFS al C.P. Arturo Gonzlez Luna, quien no concluy el periodo de 4 aos. En marzo de 2012 se design un nuevo auditor. El Lic. Jacinto Eduardo Pineda Arenas fue auditor superior de noviembre 2001 a septiembre 2002. Estuvo en el cargo slo uno de los ocho aos previstos por Chiapas la ley de fiscalizacin estatal. El C.P. Lster Hernndez Esquinca titular del EFS de septiembre de 2003 a julio de 2007. El 30 de noviembre de 2011 el titular de la EFS renunci por motivos Chihuahua personales (salud). Le faltaban aproximadamente 18 meses para concluir el plazo para el que fue electo. Coahuila Distrito Federal Hidalgo Morelos Oaxaca Puebla En diciembre de 1998 se realiz una solicitud de remocin del Contador Mayor de Hacienda (equivalente al actual auditor superior) En 1999 se gener una reforma legal que cre un rgano superior de direccin en lugar de un titular unipersonal. El Auditor Superior renunci en enero de 2011 (el nuevo gobernador entr en funciones en marzo de ese mismo ao). Se menciona un caso en el que Auditor Superior renuncia por problemas legales, no se menciona la fecha. El titular de la EFS renunci en agosto de 2011. El actual gobernador del estado (periodo 2010 2016) ocup el cargo en diciembre de 2010 y la renuncia del titular de la EFSL se da nueve meses despus. El 21 de octubre de 2011, el auditor superior present su renuncia.

Baja California

En abril de 2011, el titular de la EFS renunci a su cargo. El gobernador del Tamaulipas estado (periodo 2011 2016) asume el cargo en enero de 2011 y el titular renuncia en abril de ese mismo ao. Fuente: CUCEA-IMCO con base en las respuestas a los cuestionarios dirigidos a las EFS locales. Nota: La informacin que aparece entre parntesis es responsabilidad de los autores de este proyecto.

10) Colaboracin de la EFS con otros actores La relacin entre las EFSL y la Contralora, Poder Judicial y Ministerios Pblicos estatales es fundamental porque en gran medida, de ello depende que la revisin de las cuentas pblicas tenga

46

Ros y Pardinas, Hacia la reforma constitucional, 24.

67

consecuencias para quienes violan la normatividad. La mayora de las EFSL reportan una muy buena o buena relacin con la Contralora, el Poder Judicial y los Ministerios Pblicos Estatales. Sin embargo, por pocos que sean los casos, es preocupante que las EFSL indiquen que no tienen relacin con la Contralora o el Poder Judicial. Nuevo Len est la primera situacin y el D.F., Michoacn y Nuevo Len en la segunda. A pesar de ello, es importante aclarar que el D.F. y Nuevo Len s tienen una relacin con los ministerios pblicos correspondientes, los cuales son parte del poder Judicial. Por otra parte, sobresale que 18 entidades mantienen una muy buena relacin con la Auditora Superior de la Federacin (ASF).
Grfica 19. Calificacin emitida por el personal de las EFSL respecto la colaboracin con los siguientes actores (nmero de estados por categora)

Fuente: CUCEA-IMCO

11) Observaciones de acuerdo al tipo de entidad gubernamental Casi todos los estados emiten mayor nmero de observaciones a los municipios que al resto de las entidades gubernamentales. Se podra pensar que esto puede deberse simplemente a que el nmero de municipios y sus dependencias pueden ser ms que la suma de entidades gubernamentales en el gobierno de un estado. Por ejemplo, no es descabellado pensar que se generen ms observaciones para los 570 municipios de Oaxaca que para el total de dependencias y entidades de carcter central. Sin embargo, aun controlando por los egresos ejercidos por los municipios y el resto de las 68

autoridades estatales, tambin es posible afirmar que en promedio, por cada sancin emitida por las EFSL a entidades o dependencias de la administracin pblica centralizada, los municipios reciben 5.4. El dato anterior est basado en dos fuentes. La primera es el nmero de observaciones que las EFSL afirmaron haber dirigido en el ltimo ao a la (1) administracin pblica centralizada y descentralizada y (2) a los municipios. La segunda es el presupuesto ejercido (1) por cada entidad federativa y (2) por los municipios que la componen de acuerdo a datos del INEGI. Como se observa en la primera columna de la siguiente tabla, al dividir los egresos estatales (excluyendo gasto municipal) entre el nmero de sanciones dirigidas a las dependencias centralizadas y descentralizadas de la administracin pblica estatal, obtuvimos cul es la razn entre sanciones y los egresos estatales. Por ejemplo, en Puebla, en promedio, la administracin del estado recibe una observacin por cada 54.4 millones de pesos ejercidos. En cambio, los municipios de este estado generalmente son sujetos a una observacin por cada 0.4 millones ejercidos. Esto quiere decir que por cada observacin recibida por el gobierno central, los municipios reciben 150. Puebla es el caso ms extremo e incluso contrasta con el segundo lugar, Michoacn. En este estado la razn entre el nmero de observaciones al gobierno central y el municipal es de 1 a 27.4 veces. Por otra parte, los nicos dos casos en que se sanciona con mayor frecuencia a las entidades centrales que a los municipios son Sonora y Quertaro, donde la razn es de 1 a 0.99 y 1 a 0.88, respectivamente.
Tabla 8. Proporcin de observaciones respecto a los egresos estatales y municipales

Entidad federativa Puebla Michoacn San Luis Potos Veracruz Morelos Zacatecas Baja California Chihuahua Tabasco Tlaxcala Campeche

Razn entre observaciones y egresos de la AP estatal (en mdp) 01:54.5 02:38.3 03:12.3 07:18.4 09:39.8 02:11.5 01:38.8 03:53.7 01:28.3 01:41 25:59.1

Razn entre observaciones y egresos municipales (en mdp) 01:00.4 01:03.6 01:05.3 01:39.6 02:00.2 01:09 01:05.2 01:24.1 01:04.1 01:05.9 04:45.7

Razn entre observaciones estatales y municipales 0.145833333 01:27.4 01:25.1 01:09.6 01:08.6 01:08 01:07.4 01:07.2 01:06.9 01:06.9 01:06.6 69

Hidalgo Promedio Durango Nuevo Len Nayarit Guanajuato Tamaulipas Jalisco Aguascalientes Chiapas Quintana Roo Sinaloa Sonora Quertaro

06:31.8 03:47.7 01:17.7 01:56.5 01:34.2 03:42.5 01:52 01:57.8 01:59.6 01:21.2 01:27.4 01:22.7 01:20.7 03:05.1

01:52.7 01:30.2 01:03.4 01:10.9 01:06.8 01:32.6 01:11.1 01:12.6 01:17.5 01:07.6 01:14.2 01:16.1 01:21 03:22.9

01:06.3 01:05.4 01:05.2 01:05.2 01:05 01:05 01:04.7 01:04.6 01:03.4 01:02.8 01:01.9 01:01.4 01:01.0 01:00.9

Fuente: CUCEA-IMCO con base en la informacin del INEGI, 2011. Notas: (1) Estos datos cuentan con una limitacin. El INEGI no proporciona informacin sobre el origen de los recursos ejercidos por cada entidad federativa, por lo tanto no es posible diferenciar los recursos de origen federal de los de origen estatal. Esto es relevante porque los recursos de origen federal son fiscalizados por la Auditora Superior de la Federacin, aunque no directamente sino bajo un convenio con las EFSL. (2) Se han excluido de la tabla las entidades federativas de las que no se tiene suficiente informacin. AP=Administracin Pblica

Esta distribucin en las observaciones puede obedecer tanto a que se revisa ms a los municipios, como a que stos presentan un mayor nmero de deficiencias en el ejercicio del gasto pblico y en cmo lo reportan. En principio, no es inadecuado que se emitan ms observaciones a un actor que a otro, sin embargo es deseable que la fiscalizacin sea balanceada en el sentido de que se audite de acuerdo a las mejores prcticas en la seleccin de muestras. En los casos de Puebla, Michoacn y San Luis Potos, esta circunstancia pareciera que no se est dando.

3.7.

reas prioritarias a atender

Reformas legislativas necesarias segn la perspectiva del personal de las EFSL Segn 59% de los titulares de las EFSL y su personal, el marco legal correspondiente es insuficiente en cuanto a las capacidades de las EFSL para sancionar. Por lo tanto, es deseable que en cada entidad federativa se revise que la normatividad sea clara y especifica respecto al papel de las EFSL en la determinacin de responsabilidades y en la denuncia de irregularidades ante las autoridades correspondientes.

70

Otro de los aspectos legales considerados inadecuados por una gran parte de las EFSL (40%) son los plazos para la revisin de la cuenta pblica. Este tema no es irrelevante porque de ello depende que la fiscalizacin sea oportuna, adems, puede tener un efecto en la calidad de las auditoras y de la fiscalizacin en su conjunto. Por ello, es recomendable que las EFSL y los congresos locales estudien cules son los plazos ptimos para la revisin de la cuenta pblica, as como las acciones que se deben realizar para hacer ms eficiente este proceso. Por ejemplo, se puede analizar la necesidad de contratar ms personal o de modificar las metodologas de seleccin de las muestras a auditar.

Auditoras especiales y derivadas de peticiones de ciudadanos y actores externos Existen 14 entidades federativas en las que no se hace uso de las auditoras fundadas en situaciones extraordinarias, a pesar de que stas forman parte de su marco Legislativo. En el caso de las auditoras que se originan en denuncias ciudadanas o de actores externos, es posible que la razn detrs de su desuso sea que la poblacin no tenga conocimiento sobre esta posibilidad. En ese caso, corresponde a las autoridades difundirla.

Servicio fiscalizador de carrera En cualquier institucin gubernamental, la profesionalizacin del personal es clave para el xito en el desempeo de sus atribuciones, pero en las EFSL lo es an ms debido a su carcter tcnico. Como consecuencia, integrar un servicio fiscalizador de carrera en todas las EFSL es una prioridad. Al parecer existe una tendencia reciente en ese sentido, pues en los ltimos tres aos se ha instaurado este esquema en seis entidades federativas. A pesar de ese avance, todava quedan 16 estados pendientes.

Presupuesto insuficiente Aunque el presupuesto ejercido en materia de fiscalizacin ha aumentado 20% en los ltimos tres aos, 60% del personal de las EFSL seal que uno de los principales retos para el desempeo de los auditores es la falta de recursos econmicos. Ms all de las limitaciones administrativas que puede generar esta situacin, el principal riesgo es que la EFSL no cuente con autonoma presupuestaria .En este caso, la responsabilidad se encuentra en manos de los congresos locales que deben evaluar la necesidad de incrementar el presupuesto de las EFSL.

71

Anlisis de las causas de la rotacin de auditores superiores Este estudio ha reforzado los hallazgos de investigaciones previas sobre la alta frecuencia con la que los auditores superiores dejan de ocupar el cargo antes de tiempo. Un primer paso para enfrentar esta falta de continuidad es analizar en cada entidad federativa, cules han sido las posibles causas de renuncia o de destitucin. Este anlisis servira para posteriormente definir incentivos que fomenten la estabilidad de los titulares de las EFSL.

Captulo 4. Evaluacin de los portales electrnicos de las EFSL 2013

En los captulos anteriores se ha analizado el proceso de fiscalizacin superior en las entidades federativas en cuanto a la calidad del ordenamiento legal y las capacidades institucionales. Adicionalmente, es importante considerar que las EFSL, adems de ser el brazo tcnico del poder Legislativo para la fiscalizacin del gasto pblico, deben ser sujetos de la rendicin de cuentas. ste es el tema central del presente captulo. Para garantizar que las EFSL cumplan con sus funciones, se debe procurar que existan mecanismos de vigilancia sobre el vigilante. Uno de stos es la transparencia de sus actividades, particularmente, la existencia de una poltica deliberada que garantice la apertura de su gestin pblica y de los resultados de las auditoras que practican. Las herramientas tecnolgicas a disposicin de la poblacin han dado un impulso a la transparencia como una forma de transmisin de informacin y de construccin de ciudadana. En el caso mexicano, de acuerdo con el estudio Hbitos y percepciones de los mexicanos 2011, 48% de los mexicanos dijo que con el uso de internet, las autoridades comprenderan mejor lo que la gente piensa. Asimismo, 41% pensaba que mediante internet se puede decir al gobierno lo que debe hacer y 64.4% afirm que se puede obtener mayor poder poltico al usar la red.47 A travs de un portal electrnico es posible conocer las principales actividades de una dependencia. En cuanto a las EFSL, las herramientas tecnolgicas deberan servir como un vnculo entre stas y la ciudadana para informar sobre la calidad del gasto pblico y los resultados del uso de recursos pblicos. La evaluacin de los sitios de internet de las EFSL cobra sentido en un mundo en el que el acceso a medios digitales se encuentra en crecimiento y en el que la ciudadana usa cada vez ms estos medios como una de las principales fuentes de informacin.
47

World Internet Project. Estudio 2011 de hbitos y percepciones de los mexicanos sobre Internet y diversas tecnologas asociadas (2011) Consultado el 10 de marzo de 2013. Disponible en http://www.wip.mx/estudios_wip.html

72

Esta seccin del estudio se enmarca en un contexto de escasez de evaluaciones sobre la capacidad de las EFSL para dotar de informacin til y accesible a la ciudadana por medios electrnicos. El nico estudio previo que contempla un componente de esta ndole es Mtrica de la Transparencia 2010 del Centro de Investigacin y Docencia Econmicas (CIDE)48. Sin embargo, dicho reporte est centrado en analizar el cumplimiento de las obligaciones de transparencia de las distintas dependencias estatales, y no en detectar los alcances y limitaciones de la estrategia de las EFSL para informar a la ciudadana sobre el proceso de fiscalizacin y el resultado de las auditoras.

4.1.

Objeto de la evaluacin

El contenido y la calidad de los portales electrnicos de las 32 EFSL que son empleados para informar sobre las actividades de fiscalizacin correspondientes a cada entidad federativa, as como para transparentar la gestin interna.

4.2.
informacin.

Objetivos de la investigacin

Analizar el cumplimiento de las EFSL de los ordenamientos legales en materia de acceso a la

Evaluar qu tanto las EFSL divulgan proactivamente informacin sobre sus actividades y

reportes. Diagnosticar las fortalezas y debilidades de la estrategia de las EFSL para divulgar informacin

clave sobre su estructura y sus actividades. Evaluar los esfuerzos de las EFSL para generar informacin y herramientas tiles para la

ciudadana en un lenguaje sencillo. Asimismo, analizar el papel de la EFSL en el proceso de rendicin de cuentas y la importancia del proceso de fiscalizacin.

4.3.

Universo de trabajo

Sitios oficiales (o portales web) de las EFSL. La investigacin que da origen a este reporte fue conducida entre el 1 de febrero y el 15 de marzo de 2013. De este modo, los resultados presentados

48

CIDE. Mtrica de la Transparencia 2010 (2010) Consultado el 5 de febrero de 2013. Disponible en http://www.metricadetransparencia.cide.edu/

73

muestran los esfuerzos de las EFSL por divulgar informacin clave para la rendicin de cuentas dentro del periodo de tiempo referido.

4.4.

Metodologa

Construccin de indicadores y criterios de evaluacin El estudio emplea 19 indicadores que estn divididos en tres pilares o secciones: 1. Informacin para la rendicin de cuentas. Evala la existencia y accesibilidad a los resultados

del proceso de fiscalizacin superior realizado por la EFSL. 2. Transparencia institucional. Evala la calidad de la informacin que la EFSL pone a disposicin

del ciudadano respecto a su estructura interna y sus labores. 3. Herramientas ciudadanas. Evala la existencia y utilidad de los mecanismos que permiten la

interaccin de la ciudadana con el proceso de fiscalizacin superior. Los indicadores elegidos tienen un valor (o ponderacin) de 5 o 10, segn su importancia. La evaluacin final es la suma del resultado de todos los indicadores, la cual puede ser de mximo 100 puntos. Los 19 indicadores que conforman la evaluacin de los portales son los siguientes:
Tabla 9. Indicadores de evaluacin a portales de EFSL

Indicador Informacin para la rendicin de cuentas Indicador 1: La EFSL publica un programa anual de auditoras en su portal? 49 Indicador 2: La EFSL publica un informe final de resultados en su portal? 50 51Indicador 3: La EFSL publica en su portal informes especficos [3] sobre cada una de las auditoras realizadas?

Calificacin si cumple 40 5 5 10

49

El programa anual de auditoras es un documento que describe los planes para el ao fiscal en curso sobre el tipo de auditoras a realizar y el sujeto de la auditora.
50

El informe final de resultados es un documento en el que se mencionan los hallazgos ms significativos y la metodologa empleada sobre la fiscalizacin de la cuenta pblica.

74

Indicador 4: La EFSL publica un reporte sobre el Programa para la Fiscalizacin del Gasto Federalizado en su portal? Indicador 5: La EFSL publica y da seguimiento a recomendaciones a funcionarios pblicos en su portal? Indicador 6: La EFSL publica y da seguimiento a sanciones en su portal? Indicador 7: La EFSL publica la metodologa y los criterios de las auditoras en su portal? Transparencia y fortalecimiento institucional Indicador 8: La EFSL el marco normativo vigente relevante publica en su portal?
52

5 5 5 5 30 5 5

Indicador 9: La EFSL publica su presupuesto desglosado por rubro y unidad al que es asignado en su portal? Indicador 10: La EFSL publica un tabulador de salarios para mandos medios y altos con informacin completa sobre el monto de las remuneraciones y el tipo de personal en su portal? Indicador 11: La EFSL publica la estructura orgnica y los requisitos para los puestos de funcionarios pblicos de mandos altos en su portal? Indicador 12: La EFSL publica un informe de labores53 de la EFSL en su portal? Indicador 13: La EFSL publica informes financieros y sobre el ejercicio presupuestario en su portal? Herramientas ciudadanas Indicador 14: La EFSL cuenta con un portal propio? Indicador 15: La EFSL difunde informacin y educa a la ciudadana sobre el papel de la EFSL en la fiscalizacin en su portal? Indicador 16: La EFSL permite que los ciudadanos emitan denuncias en su portal o tengan contacto con su personal? Indicador17: La EFSL cuenta con un portal electrnico que es sencillo de navegar? Indicador 18: La EFSL permite hacer solicitudes de informacin en su portal o publica la informacin de contacto de la unidad de enlace?

5 5 30 5 5 5 5

52

La normatividad vigente que le da ordenamiento legal a la EFSL. Esto incluye la Constitucin Poltica, la ley de fiscalizacin superior, el reglamento de la EFSL y las Reglas de Operacin del Programa para la Fiscalizacin del Gasto Federalizado en el Ejercicio Fiscal.
53

El informe de labores presenta las actividades que la EFSL ha realizado en el ltimo ao, estas actividades no son limitativas a la realizacin de auditoras y tambin incluyen capacitacin a funcionarios, congresos, etc.

75

Indicador 19: La EFSL publica informacin sobre adquisiciones?

Fuente: CUCEA-IMCO

Como parte de un ejercicio integral para analizar la divulgacin del proceso de fiscalizacin superior, se realizaron visitas al portal electrnico de los 32 congresos locales. Esto con el objetivo de evaluar la calidad de la informacin disponible referente a facultades clave del poder Legislativo en el proceso de fiscalizacin superior. En este caso, se evaluaron dos rubros: existencia de dictmenes de cuenta pblica y divulgacin de integrantes y actividades de la Comisin de Vigilancia o su equivalente. Cabe destacar que en este caso, no existe una mtrica para asignar un puntaje sino simplemente se busc determinar la calidad de la informacin disponible. Fuera de esto, la revisin de portales de los congresos locales sigui la misma metodologa descrita anteriormente para el caso de los portales de las EFSL.
Tabla 10. Indicadores de evaluacin a portales de los congresos locales.

Indicador 1: El Congreso publica en su portal los dictmenes de la cuenta pblica? 2: El Congreso publica en su portal los integrantes y actividades de la Comisin de Vigilancia?

Una vez que se construyeron los indicadores, el siguiente paso fue asignar criterios de evaluacin. Cada indicador puede ser evaluado con una calificacin discreta que toma el valor de 0%, 50% o 100% del puntaje asignado a dicho indicador. En el caso de los indicadores del programa PROFIS y de la existencia de un sitio web propio, el indicador slo poda tomar valor 0% o 100%. La asignacin de esta calificacin est basada en criterios explcitos que la EFSL cumple o no. Los criterios de calificacin de cada indicador se encuentran en el Anexo 3. En esta seccin se mencionar un ejemplo: el indicador 8 que evala si el portal electrnico de la EFSL publica la normatividad vigente relevante y las atribuciones de la EFSL. Los criterios de asignacin de calificaciones son: 100. El portal electrnico de la EFSL cuenta con un vnculo sobre la normatividad vigente que le da ordenamiento legal a la EFSL. Esto incluye las leyes y reglamentos relevantes. Adems, el portal electrnico explica en un lenguaje claro y de modo detallado, el objetivo de la EFSL y cules son sus principales atribuciones y obligaciones de acuerdo al marco normativo. Una calificacin de 100 da por entendido que la normatividad vigente es de fcil acceso dentro del portal de la EFSL.

76

50. El portal electrnico de la EFSL cuenta con un vnculo sobre la normatividad vigente que le da ordenamiento legal a la EFSL. Esto incluye las leyes y reglamentos relevantes. Sin embargo, el portal electrnico no explica en un lenguaje claro y de modo detallado, el objetivo de la EFSL y cules son sus principales atribuciones y obligaciones de acuerdo al marco normativo. 0. El portal electrnico de la EFSL no cuenta con un vnculo sobre la normatividad vigente que le da ordenamiento legal a la EFSL o cuenta con la normatividad incompleta.

Sustento normativo y terico para la construccin de los indicadores y la asignacin de los criterios de calificacin La construccin de indicadores y asignacin de calificaciones sobre la calidad y accesibilidad de la informacin disponible en los portales de las EFSL cuenta con un reto de discrecionalidad. Sin una base metodolgica slida, se podra estar exigiendo de ms o menos a las EFSL. Cmo determinar qu informacin debe estar disponible y en qu presentacin? El presente estudio ha resuelto este problema al construir indicadores que parten de (a) la legislacin vigente a nivel federal y estatal, (b) de los acuerdos internacionales que Mxico ha suscrito en la materia, y (c) de prcticas de xito que la Auditora Superior de la Federacin y Entidades de Fiscalizacin Superior en otros pases han adoptado. Es cierto que no todos los indicadores se refieren a obligaciones legales de la EFSL, sin embargo, la divulgacin proactiva de la informacin implica que el rgano adopte una poltica deliberada de transparencia para dotar de contenido til al ciudadano y as promover la rendicin de cuentas. En trminos de transparencia, de acuerdo al artculo sexto constitucional, debe existir una poltica de mxima apertura. Por ello, siempre y cuando no se violen las leyes de transparencia correspondientes, no es necesario esperar a que se haga explcita la obligacin de publicar un documento especfico para poder hacerlo. En este sentido, un componente esencial de esta evaluacin es la voluntad de las autoridades para fortalecer la rendicin de cuentas mediante el acceso a la informacin. En otras palabras, el estudio s evala los esfuerzos de las EFSL para cumplir con buenas prcticas de transparencia y divulgacin de la informacin que van ms all de mandatos legales.

77

(a) Normatividad federal y estatal La importancia de partir de este eje es que considera requisitos de divulgacin de informacin que las EFSL estn legalmente obligadas a cumplir. En el plano federal, la Ley de Fiscalizacin y Rendicin de Cuentas de la Federacin estipula obligaciones especficas que las EFSL deben cumplir respecto al informe sobre el Programa para la Fiscalizacin del Gasto Federalizado. Por otra parte, las legislaciones estatales que norman la divulgacin de informacin de las EFSL son las leyes de fiscalizacin superior y de acceso a la informacin. Por ejemplo, la Ley de Fiscalizacin y Rendicin de Cuentas de la Federacin (LFRF) obliga a las EFSL a incluir ciertos lineamientos en los informes de auditora del Programa para la Fiscalizacin del Gasto Federalizado. El artculo 38, inciso III menciona que las entidades de fiscalizacin superior de las legislaturas locales y de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, en los informes de las auditoras que realicen en trminos del Programa para la Fiscalizacin del Gasto Federalizado, debern: a) Presentar los informes con el formato y estructura definidos por la Auditora Superior de la Federacin; b) Alinear los resultados con los dictmenes de las auditoras; c) Asegurar que todos los procedimientos de auditora manifestados en el informe se expresen en resultados; d) Incluir en el informe de auditora todos los resultados obtenidos, an aqullos que no tengan observaciones o que se hayan solventado durante el desarrollo de las auditoras; e) Registrar las recuperaciones de recursos y las probables recuperaciones; f) Incorporar en los informes de auditora el apartado de cumplimiento de metas y objetivos; El cumplimiento de estos requisitos es uno de los criterios de evaluacin del estudio. En el caso del gasto no federalizado, como vimos en el primer captulo de este documento, las legislaciones de las entidades federativas se caracterizan por la amplia heterogeneidad de ordenamientos para la publicacin de informacin sobre las auditoras. Sin embargo, existe un piso comn que la mayor parte de las leyes considera que permite evaluar el grado de cumplimiento de

78

las EFSL. De acuerdo al anlisis legal aqu presentado, encontramos lo siguiente en el marco normativo de la fiscalizacin superior de las entidades federativas: En 32 entidades federativas, las EFSL son sujetos obligados de la Ley de Acceso a la Informacin estatal o del D.F. En 31 entidades federativas, la legislacin obliga a que la EFSL emita criterios y/o normas tcnicas para la ejecucin de las auditoras. En 30 entidades federativas, la ley establece la obligacin de la EFSL para que emita recomendaciones a los sujetos auditados. En 30 entidades federativas es obligatorio hacer pblico el informe sobre el ejercicio presupuestario. En 27 entidades federativas existe un fundamento constitucional a la labor de las EFSL, por lo que dicha normatividad debera estar publicada en el portal electrnico. En 25 entidades federativas el informe final de la EFSL es informacin pblica de oficio, por lo que debera encontrarse en el portal electrnico. En 22 entidades federativas es obligatorio hacer pblico el informe final de actividades.

Por su parte, el estudio Mtrica de Transparencia del CIDE54 encuentra que: En 31 entidades federativas es obligatorio hacer pblica la estructura orgnica y las

facultades de la unidad administrativa. En 32 entidades federativas es obligatorio hacer pblico el marco normativo vigente que

regule al sujeto. En 32 entidades federativas es obligacin hacer pblico el directorio de los servidores

pblicos. En 32 entidades federativas es obligacin hacer pblica la remuneracin mensual por puesto

y el sistema de compensacin.

54

CIDE. Mtrica de la Transparencia 2010 (2010) Consultado el 5 de febrero de 2013. Disponible en http://www.metricadetransparencia.cide.edu/

79

Con base en las fuentes aqu presentadas, se crearon los indicadores que evalan si la informacin plasmada en los incisos anteriores efectivamente est disponible en los portales de las EFSL. b) Acuerdos internacionales en la materia La segunda fuente terica parte de acuerdos internacionales que el gobierno federal de Mxico ha suscrito en la materia. Si bien estos lineamientos no son una obligacin de las EFSL, son buenas prcticas de transparencia reconocidas por organismos internacionales. En concreto, el estudio se bas en lineamientos de la Organizacin Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI, por sus siglas en ingls). Los Principios de Transparencia y Rendicin de Cuentas (2006),55 uno de los documentos rectores del INTOSAI, considera los siguientes atributos con los que una EFSL debe contar en materia de transparencia y rendicin de cuentas: 1. Que las EFSL cuenten con un apartado en su portal electrnico en el que detallen el marco

normativo que le da ordenamiento legal a estos rganos. Adems, que exista un vnculo a estos documentos. 2. 3. 4. Que las EFSL hagan pblico su mandato, responsabilidades, misin y estrategia. Que las EFSL informen sobre el tipo de auditoras, la metodologa y los criterios de auditora. Que las EFSL informen sobre el resultado de sus auditoras y las conclusiones a las que llegan

respecto al desempeo de las actividades del gobierno. 5. Que las EFSL cuenten con mecanismos efectivos para dar seguimiento a sus

recomendaciones y a las respuestas del gobierno sobre stas. 6. Que las EFSL hagan pblicos los estados financieros y reporten sus operaciones y desempeo

en todas sus reas. 7. 8. Que las EFSL hagan pblico el presupuesto total asignado y su origen. Que las EFSL alienten el inters acadmico y ciudadano en sus actividades.

55

INTOSAI Los Principios de Transparencia y Rendicin de Cuentas (2006) Disponible en: http://www.intosai.org/es/issai-executive-summaries/detail/article/issai-20-principles-of-transparency-andaccountability.html

80

9.

Que las EFSL informen sobre los resultados de las auditoras en formatos entendibles para el

pblico en general (resmenes ejecutivos, grficas, vdeos, comunicados de prensa). c) Mejores prcticas internacionales La ltima fuente para construir los indicadores fue la revisin de mejores prcticas de divulgacin de informacin en portales electrnicos en EFSL de distintos pases. Esto implic la revisin de 14 pases para encontrar mejores prcticas en las tres reas de inters del estudio. Estos fueron los hallazgos ms sobresalientes: Australia: http://www.anao.gov.au/ Australia tiene un sistema de bsqueda amigable de las actividades y reportes de la EFSL. El sistema permite buscar todos los documentos producidos por la EFSL en los ltimos 10 aos y tiene una interface de bsqueda clasificada en tres reas: tipo de documento, ao de publicacin y dependencia auditada. Brasil: http://www.tcu.gov.br/ Brasil cuenta con micrositios con informacin del gasto y las auditoras sobre proyectos relevantes para el contexto brasileo. Un claro ejemplo es un micrositio para el Mundial de Futbol de 2014 en el que se desglosan datos por rubros del gasto (construccin de estadios, construccin de carreteras, publicidad, entre otros) y se presentan resultados de las auditoras realizadas hasta dicho momento. El portal tambin cuenta con un micrositio en el que, mediante juegos y animaciones, se educa a los nios sobre la importancia de la rendicin de cuentas y el trabajo de la EFSL. Costa Rica: http://www.cgr.go.cr/ Costa Rica cuenta con un sistema de informacin que brinda cifras y estadsticas sobre el ejercicio del gasto pblico y los resultados de las auditoras. La base de datos permite ver informacin sobre los recursos destinados a cada dependencia y programa del gobierno, as como cunto se ha gastado. Adems, la informacin es exportable en formato de hoja de clculo y tiene vnculos a los reportes de auditora relacionados. Chile: www.contraloria.cl

81

Chile cuenta con un portal de transparencia sobre las actividades de la EFSL que presenta informacin til y de fcil acceso respecto al salario de funcionarios pblicos, tamao de la nmina y principales responsabilidades de cada puesto. Adems, la pgina del titular de la EFSL incluye un buzn ciudadano y la agenda diaria de actividades de este funcionario pblico. Mxico: www.asf.gob.mx La pgina de la ASF cuenta con diversas prcticas de divulgacin proactiva de la informacin que podran ser imitadas por las EFSL: Informe de auditora. El informe de auditora contiene un ndice con vnculos a documentos sobre las auditoras ms relevantes realizadas durante un ao determinado. De este modo, se puede tener acceso a informacin sobre las auditoras de programas especficos y no slo una visin general del estado de la cuenta pblica.

Reporte ciudadano. El portal permite a los usuarios presentar denuncias sobre mal uso de recursos en la administracin pblica federal. Estas denuncias pueden ser annimas.

Video sobre la importancia de transparencia y rendicin de cuentas. El portal cuenta con un video para educar a la poblacin sobre la importancia de la rendicin de cuentas.

Seguimiento a recomendaciones y sanciones. El portal permite medir el impacto de la ASF mediante el acceso a un sitio que enlista las recomendaciones a funcionarios, el dinero que ha sido recuperado a raz de los hallazgos de la ASF y las sanciones que ha impuesto a funcionarios.

4.5.

Alcance, utilidad y lmites de la evaluacin

El estudio evala la calidad de los sitios de internet a travs de ejercicios de usuario simulado. Las visitas fueron realizadas entre febrero y marzo de 2013 por lo que los resultados se refieren exclusivamente a los hallazgos en este lapso. El estudio sirve para evaluar la existencia y el cumplimiento de los portales electrnicos de las prcticas mencionadas en el apartado anterior. Este no es un trabajo que evale las caractersticas tcnicas del procedimiento de auditoras o la metodologa empleada, aunque s toma en consideracin si sta informacin se encuentra disponible. Por otra parte, este estudio evala la existencia de una poltica de transparencia 82

especfica centrada en difusin a travs de portales electrnicos de las EFSL. Esto implica que los resultados tampoco pueden ser extrapolados a otras dependencias o poderes de los gobiernos estatales o del Distrito Federal.

4.6.

Resultados y hallazgos

4.6.1 Evaluacin general

La evaluacin de los portales de las EFSL de las 32 entidades federativas muestra una amplia gama de prcticas y de esfuerzos en el desarrollo de portales electrnicos como mecanismos de transparencia y presin a las autoridades. La diferencia entre la entidad con el mayor puntaje (D.F. con 82.5 de 100 puntos posibles) y la de menor puntaje (Yucatn con 20) es de 62.5 puntos. El promedio general fue de 53.9 sobre 100 puntos posibles. Es importante notar que todas las EFSL tienen informacin disponible en lnea, ya sea a travs de un sitio propio o del Congreso. Es decir, se pudo realizar una evaluacin a todas las EFSL en trminos de la calidad del sitio correspondiente.

Grfica 20. Resultados generales de la evaluacin de los portales electrnicos

0 DF COL GTO NAY COAH ZAC BC DGO NL EDOMEX CAM SON VER QROO SLP JAL PROMEDIO OAX HGO TAB TAM PUE CHIS QRO CHIH MOR GRO SIN MICH TLX AGS BCS YUC Fuente: CUCEA-IMCO

82.5 80 75 72.5 70 70 67.5 67.5 65 60 60 60 57.5 55 55 55 52.7 52.5 50 47.5 47.5 47.5 45 42.5 42.5 40 40 35 35 35 32.5 22.5 20

100

83

Los principales hallazgos generales del estudio, en trminos de la informacin que se encuentra disponible en los sitios electrnicos de las entidades de fiscalizacin superior, son: Todas las EFSL publican la informacin sobre el Programa para la Fiscalizacin del Gasto Federalizado (PROFIS) que es requerida en las Reglas de Operacin del Programa, una normatividad federal. 30 EFSL cuentan con un sitio propio, las dos restantes hospedan su informacin en el portal del congreso local. 24 EFSL publican la estructura interna por unidad administrativa y presentan informacin sobre los responsables de cada unidad. 24 EFSL publican informacin de contacto institucional. 23 EFSL permiten realizar solicitudes de informacin en el portal o presentan informacin sobre cmo hacerlo. 22 EFSL publican las leyes vigentes que conforman su ordenamiento legal.

En general, entre las debilidades de los sitios electrnicos en trminos de acceso a la informacin, se encuentra que solamente: 3 EFSL publican una metodologa y criterios de seleccin de las auditoras. 4 EFSL publican un programa anual de auditora que explique el nmero y tipo de auditoras a realizar, as como el sujeto fiscalizable. 4 EFSL cuentan con informacin para concientizar a la ciudadana sobre el papel de stas en el proceso de fiscalizacin y proveen herramientas que muestran la importancia de la rendicin de cuentas. 4 EFSL respondieron el correo que fue mandado con dudas sobre el contenido del sitio. 5 EFSL publican un informe anual de labores. 6 EFSL publican los informes especficos, completos y actualizados de auditoras realizadas a municipios o delegaciones y al gobierno estatal o del Distrito Federal. Los resultados completos por indicador se muestran en el Anexo 4. A continuacin se realiza un breve recuento de los resultados por cada uno de los tres pilares que conforman esta evaluacin.

84

Grfica 21. Resultados del estudio por pilar

Fuente: CUCEA-IMCO La evaluacin de la divulgacin de la informacin sobre las actividades de fiscalizacin (eje de rendicin de cuentas en la grfica anterior) es la ms baja de los tres pilares del anlisis con 40 puntos sobre 100. Esto es particularmente alarmante porque implica que las EFSL enfrentan retos importantes para divulgar los resultados de las auditoras y, por lo tanto, para dar herramientas a la ciudadana para conocer el desempeo de sus autoridades. En el caso de la evaluacin de la transparencia sobre la estructura y gestin de la EFSL (eje de transparencia institucional) el promedio es de 62 sobre 100 puntos. La alta calificacin de algunas EFSL se explica porque los indicadores evaluados en esta seccin corresponden principalmente a informacin que a nivel federal y, en la mayora de los las entidades federativas, es considerada como informacin pblica de oficio. Que haya EFSL que no hacen pblica este tipo de informacin muestra una limitada poltica de transparencia sobre la gestin y tambin el incumplimiento de la ley.

85

El tercer pilar, que mide la disponibilidad de herramientas ciudadanas tiles en el portal, tiene el promedio ms alto de los tres (63 sobre 100). Lo anterior se debe a que los indicadores miden factores como la facilidad para navegar en el portal, la existencia de correo de contacto institucional y la posibilidad de realizar solicitudes de informacin. Estas son previsiones mnimas para procurar la interaccin de la ciudadana con la EFSL. Vale la pena recordar que hay dos EFSL que no cuentan con su propio sitio web y la informacin sobre ellas est hospedada en el sitio electrnico del congreso local. stas EFSL corresponden a Baja California Sur y Yucatn, las cuales tambin son las peores evaluadas en esta seccin del estudio. Es indispensable que las EFSL cuenten con su propio sitio electrnico como una medida para garantizar su autonoma operativa y para que sean capaces de decidir el contenido disponible y publicar la informacin oportunamente.

4.6.2 Evaluacin por tema

1) Informacin sobre la Rendicin de Cuentas Como ya se explic, esta seccin evala los esfuerzos de las EFSL por divulgar los principales documentos y resultados relacionados a su papel como rgano tcnico de fiscalizacin. Los indicadores seleccionados evalan la existencia de documentos que den cuenta sobre el proceso completo de fiscalizacin, desde la existencia de una metodologa, hasta el seguimiento de las sanciones. La informacin solicitada fue la siguiente: Metodologa y criterios de seleccin de auditoras Programa anual de auditoras Informe de resultados generales de la revisin de la cuenta pblica Informes especficos de auditoras a entidades gubernamentales y municipios Reporte del Programa para la Fiscalizacin del Gasto Federalizado Recomendaciones y su reporte de seguimiento Sanciones y su reporte de seguimiento

En esta seccin, las entidades federativas mejor evaluadas fueron Guanajuato y Nayarit con 75 puntos sobre 100 posibles. Las cuatro entidades federativas con la peor evaluacin fueron Yucatn,

86

Tlaxcala, Michoacn y Chiapas con 12.5 puntos sobre 100. La opacidad en estos cuatro estados es grave, las EFSL slo publican el reporte del PROFIS. Este es un programa federal para la fiscalizacin del gasto federalizado y da recursos a las EFSL para auditar transferencias federales. Si una EFSL no publica esta informacin en su portal, no se liberan los recursos. Esto es un claro indicio de que los incentivos econmicos fomentan la transparencia, an en las entidades federativas con las prcticas ms opacas.
Grfica 22. Resultados del pilar Informacin para la Rendicin de Cuentas (escala de 0 a 100)

100
75 75 68.75 68.75 68.75 68.75 62.5 62

0 GTO NAY DF COL COAH EDOMEX VER PROMEDIO NL BC CAM QROO TAB DGO SON ZAC OAX HGO QRO SLP TAM CHIH MOR SIN AGS BCS JAL PUE GRO CHIS MICH TLX YUC Fuente: CUCEA-IMCO

2) Transparencia Institucional Esta seccin evala la calidad de la informacin disponible relacionada con la estructura y gestin de las EFSL. Esta informacin es habitualmente reconocida como informacin pblica de oficio pues se refiere a una semblanza bsica sobre el uso de los recursos de una institucin y sus integrantes. La informacin requerida para esta seccin fue la siguiente: Marco normativo vigente Presupuesto desglosado Tabulador de salarios Estructura orgnica Reporte anual de actividades o informe de labores Informes financieros o de ejecucin del gasto 87

50 50 50 50 50 43.75 43.75 37.5 37.5 37.5 31.25 25 25 25 25 25 25 25 18.75 18.75 18.75 12.5 12.5 12.5 12.5

En esta seccin, las entidades federativas mejor evaluadas fueron Colima, Zacatecas y el Distrito Federal con 100 puntos sobre 100 posibles. Que tres entidades federativas cumplan con todos los requisitos es evidencia de logros importantes sobre la apertura a la gestin interna, particularmente, la referente a la gestin financiera. Sin embargo, es preocupante que haya EFSL que no divulguen informacin bsica sobre su funcionamiento interno. Por ejemplo, el rgano de Fiscalizacin Superior de Baja California Sur, la peor evaluada en este rubro con 16.4 sobre 100 puntos posibles, slo publica sus informes de ejecucin del presupuesto. No difunde ningn tipo de informacin respecto a la estructura orgnica, los salarios, el presupuesto asignado o el marco normativo vigente.
Grfica 23. Resultados del pilar Transparencia Institucional (escala de 0 a 100)

100

100 100 100 91.67 83.33 75 75 75 75 75 75 66.67 66.67 66.67 66.67 66.67 62 58.33 58.33 58.33 58.33 58.33 50 50 50 41.67 41.67 41.67 33.33 33.33 33.33

0 DF COL ZAC DGO NL GTO BC OAX SLP TAM JAL NAY COAH CAM HGO CHIS PROMEDIO SON QRO CHIH PUE GRO QROO MICH TLX EDOMEX MOR SIN VER TAB AGS YUC BCS Fuente: CUCEA-IMCO

3) Herramientas Ciudadanas Esta seccin evala los esfuerzos de la EFSL por incluir herramientas que mejoren la comunicacin con la ciudadana y los usuarios en sus portales. Esta es la seccin del estudio que evala a los rganos de fiscalizacin en trminos de las acciones que toman para involucrar a la ciudadana en el proceso de rendicin de cuentas. La informacin solicitada fue la siguiente: Existencia de un sitio propio Informacin sobre rendicin de cuentas y el papel de la EFSL Buzn de denuncias o sugerencias Posibilidad de hacer solicitudes de informacin Informacin sobre licitaciones vigentes y adquisiciones 88

25 16.67

Facilidad para navegar el sitio

En esta seccin, las entidades federativas mejor evaluadas fueron Zacatecas, Jalisco, Baja California, Sonora y el Distrito Federal con 83 puntos sobre 100 posibles. Los estados con la peor evaluacin fueron Baja California Sur y Yucatn con 25 puntos. Esta fue la seccin del estudio que tuvo el promedio ms alto con 63 puntos sobre 100. Destaca que slo tres EFSL explican adecuadamente las actividades que realizan y su papel en la rendicin de cuentas y slo ocho presentan informacin completa sobre las licitaciones vigentes y las adjudicaciones vencidas.
Grfica 24. Resultados del pilar Herramientas Ciudadanas (escala de 0 a 100)

100

83.33 83.33 83.33 83.33 83.33 75 75 75 75 75 75 75 75 66.67 66.67 66.67 66.67 66.67 63 58.33 58.33 50 50 50 50 50 50 50 41.67 41.67 41.67
QROO PUE HGO MICH JAL PROMEDIO COAH AGS VER EDOMEX GTO MOR CHIH QRO YUC

DF

Fuente: CUCEA-IMCO

4.6.3 Comparacin de resultados con obligaciones legales Las evaluaciones del ordenamiento jurdico (Captulo 2) y de los portales de internet de las EFSL, permiten comparar las obligaciones legales sobre la informacin pblica de oficio con su implementacin (o publicacin en internet). El resultado de este ejercicio es conocer si las EFSL estn cumpliendo con el marco legal y efectivamente publican la informacin sealada por las leyes correspondientes. Tambin permite evidenciar a aqullas EFSL que, an sin ningn ordenamiento legal, tienen una poltica proactiva de acceso a la informacin. En el caso del programa anual de auditoras, sobresale que haya ocho EFSL que, en directo incumplimiento de la ley, no publican el programa anual de auditoras. Por otra parte, hay una Auditora Superior, la de San Luis Potos, que s publica el programa anual de auditoras aun cuando no existe una disposicin legal al respecto. En general, la prctica recurrente en el pas son los entes 89

BC

25 25

de fiscalizacin superior legalistas, no incumplen ninguna obligacin legal pero tampoco muestran un esfuerzo de divulgacin proactiva. Por ejemplo, hay 13 EFSL que no publican un programa anual de auditoras y que no tienen la obligacin de hacerlo.
Tabla 11. Divulgacin del programa anual de auditoras en la ley y en la prctica

Obligacin legal de publicar el programa como informacin de oficio No S Resultado en la prctica S publica Publicacin incompleta SLP Jalisco, Nuevo Len Quertaro, Oaxaca, Durango, Tamaulipas, Sonora, Michoacn, Puebla, Yucatn, Quintana Roo, Sinaloa, Hidalgo, Campeche, BCS Colima, Guanajuato, DF Morelos, Nayarit, Chihuahua, Veracruz, EdoMex Tabasco, Baja California, Guerrero, Aguascalientes, Coahuila, Tlaxcala, Zacatecas, Chiapas

No publica

Fuente: CUCEA-IMCO

En el caso del informe final de resultados, la investigacin muestra que 15 EFSL no lo publican aunque tienen la obligacin de hacerlo. Adems, hay cuatro EFSL que publican dichos informes porque tienen la obligacin, pero stos estn desactualizados o tienen informacin insuficiente para conocer los resultados del proceso de fiscalizacin. Destaca el caso de Campeche que no cuenta con la obligacin de publicarlo y aun as lo hace.
Tabla 12. Divulgacin del informe final de resultados en la ley y en la prctica

Obligacin legal de publicar el informe como informacin de oficio No S Resultado en la prctica S publica Publicacin incompleta Campeche DF, Baja California, Sonora, Coahuila, Veracruz, EdoMex Guanajuato, Nayarit, Oaxaca, Hidalgo Jalisco, Colima, Durango, SLP, Puebla, Chiapas, Q. Roo, Tabasco, Chihuahua, Guerrero, Michoacn, Quertaro, Aguascalientes, Yucatn, BCS 90

No publica

Nuevo Len, Morelos, Tamaulipas, Tlaxcala, Sinaloa, Zacatecas

En el caso del informe de labores, la prctica recurrente es su omisin en los portales de las EFSL. De las 18 EFSL que no lo publican, hay 11 que tienen la obligacin legal de hacerlo. Tres entidades federativas, Durango, Chiapas y Oaxaca lo publican aun sin un ordenamiento legal, sin embargo, slo la primera lo hace de modo completo y actualizado.

Tabla 13. Divulgacin de informe anual de actividades en la ley y en la prctica

Obligacin legal de publicar el informe como informacin de oficio No S publica Resultado en la prctica Publicacin incompleta Durango S DF, Zacatecas, Jalisco, Colima Coahuila, Tlaxcala, Morelos, Quertaro, Tamaulipas, Chihuahua, Baja California Nayarit, EdoMex, Guanajuato, Guerrero, Veracruz, Tabasco, SLP, Puebla, Michoacn, BCS, Sonora

Oaxaca, Chiapas

No publica

Aguascalientes, Hidalgo, Yucatn, Campeche, Sinaloa, Nuevo Len, QRoo

Fuente: CUCEA-IMCO

Finalmente, en el caso del informe financiero, slo la EFSL de Coahuila no tiene la obligacin de publicarlo. Aun as, esta entidad pblica balances financieros hasta el ao 2010. En contraste, hay ocho EFSL que deben publicar informes financieros por ley y no lo hacen. En general, la mayora de las EFSL publican un documento de esta naturaleza, aunque slo en 12 casos se presenta informacin actualizada.

91

Tabla 14. Divulgacin de informes financieros en la ley y en la prctica

Resultado en la prctica

S publica

Publicacin incompleta

Obligacin legal de publicar el informe como informacin de oficio No hay Si hay Guanajuato, BC, Jalisco, BCS, Durango, Nuevo Len, DF, SLP, Quertaro, Colima, Zacatecas Tamaulipas, Morelos, Oaxaca, Nayarit, Michoacn, Coahuila Guerrero, Puebla, Sonora, QRoo, Campeche, Hidalgo, Chihuahua Yucatn, EdoMex, Tlaxcala, Sinaloa, Veracruz, Tabasco, Aguascalientes, Chiapas

No publica
Fuente: CUCEA-IMCO

4.7. Agenda pendiente en materia de transparencia a travs de portales electrnicos

Programa anual de auditora Solamente cuatro EFSL (Colima, Distrito Federal, Guanajuato y San Luis Potos) publican un Programa Anual de Auditoras, o un documento similar, en donde se seala el nmero y el tipo de auditoras que la EFSL realizar durante el ao, as como los entes fiscalizables y la modalidad de auditora a la que estarn sujetos. La existencia de esta informacin es de suma importancia porque es una medida para conocer los planes de la EFSL a lo largo del ao. Tambin impide que se realicen auditoras aleatoriamente como un medio de coercin poltica. Es importante mencionar que en seis entidades federativas se publican los Programas Operativos Anuales (o Planes de Trabajo). Sin embargo, estos documentos no son equivalentes a un programa anual de auditoras. Es necesario que todos los sitios electrnicos de las EFSL cuenten con el programa anual de auditoras como una medida bsica de transparencia de sus funciones.

92

Informes de auditora Solamente seis EFSL (D.F., Estado de Mxico, Veracruz, Campeche, Coahuila y Sonora) publican un informe ejecutivo en el que presentan los resultados completos del proceso de fiscalizacin practicado a todos los Poderes del Estado, los rganos autnomos y descentralizados, as como a los municipios o demarcaciones territoriales. La importancia de este reporte, denominado generalmente Informe Final de Resultados, es que otorga un panorama general sobre el estado de la cuenta pblica y los hallazgos de la fiscalizacin del gasto pblico. Un paso adicional es de crear un resumen que, en un lenguaje ciudadano, informe sobre los resultados de la revisin de la cuenta pblica. Adems, hay 12 entidades federativas que no publican sus Informes de Resultados sobre la revisin de la cuenta pblica de forma completa. En algunas de stas, solamente se difunde el Dictamen de la Cuenta Pblica que, desde nuestra perspectiva, no ofrece informacin sustantiva sobre los resultados del proceso de fiscalizacin. En otras entidades ms, no se publica ninguna clase de documento. Recomendaciones y sanciones La prctica usual en las EFSL respecto a la publicacin de recomendaciones, es incluirlas en los informes de resultados de cuenta pblica. Si bien esta prctica se considerada apropiada, no permite observar, de forma actualizada, el estatus que mantienen las observaciones y recomendaciones no solventadas despus de que se cierra y se publica el informe de resultados de la cuenta pblica. Es por eso que emitir un informe de seguimiento de recomendaciones o bien, publicar una relacin de recomendaciones atendidas en el portal de internet es una prctica necesaria. Un tema que sigue pendiente en la agenda de transparencia de las EFSL es la publicacin de los procedimientos (administrativos y/o penales) y de las sanciones impuestas a funcionarios pblicos derivadas de irregularidades detectadas durante los procesos de fiscalizacin. De las 32 entidades federativas, solamente siete publican la relacin de procedimientos iniciados o el listado de funcionarios sancionados, aunque no lo hacen de forma sistemtica ni actualizada. Publicacin de presupuestos e informes financieros. Los rganos encargados de vigilar el gasto pblico tienen una obligacin moral, adems de la legal, de hacer pblica toda la informacin referente a su gestin financiera. Sin embargo, esta no es la prctica ms comn. En el caso del presupuesto anual asignado, slo 15 EFSL publican una versin desglosada al menos de 2011 en adelante. La informacin da cuenta sobre el presupuesto destinado

93

a los distintos rubros y dependencias de la EFSL, por ejemplo, qu porcentaje del presupuesto est destinado a servicios generales, a materiales y suministros, a servicios personales, a transferencias y a bienes inmuebles. Sin embargo, hay siete EFSL que publican el presupuesto desactualizado o no desglosan los diferentes rubros. Ms gravemente, 10 EFSL ni siquiera publican el presupuesto asignado a la EFSL. La difusin de los informes de gestin financiera es tambin una de las obligaciones legales en materia de transparencia. Slo hay una legislacin estatal que no los considera como informacin pblica de oficio. Entre el resto de las EFSL, hay 24 que publican un documento similar a un informe financiero. Sin embargo, en 13 de ellas la informacin no se encuentra actualizada o no contiene de manera clara y detallada, el ejercicio del gasto pblico y el estado de las finanzas de la EFSL. Informe de labores Uno de los grandes retos de transparencia es la publicacin de informes de labores. Esta es una obligacin que de acuerdo a las disposiciones legales, debera ser atendida en 22 EFSL. Sin embargo, slo cinco publican un informe de labores actualizado que muestre detalladamente cules fueron las principales actividades de la EFSL y los objetivos cumplidos. Este informe es diferente al Informe de Resultados de la auditora porque da una cuenta integral de todas las actividades emprendidas por la EFSL en el ao, tanto de las tcnicas como de las de gestin. Educacin para la rendicin de cuentas Slo tres EFSL, las de Tabasco, Nayarit y el Distrito Federal, cuentan con informacin que eduque a la ciudadana, a travs de recursos fcilmente entendibles, sobre el papel de la EFSL en el proceso de fiscalizacin y sobre la importancia de la rendicin de cuentas. Una prctica comn en las EFSL es contar con manuales en los que se presenta una descripcin del proceso de fiscalizacin. Si bien este es un mecanismo de informacin, lo ideal sera generar herramientas ms didcticas y de fcil comprensin. Una seccin de preguntas frecuentes es una buena alternativa para lograrlo. Adquisiciones Slo ocho EFSL cuentan con un informe sobre las adquisiciones del perodo 2010-2012. Este informe muestra clara y detalladamente el bien o servicio, el tipo de adquisicin (adjudicacin directa, invitacin restringida o licitacin pblica), el monto y la persona moral o fsica adjudicada. Al mismo tiempo, hay 13 EFSL que presentan informacin insuficiente. Algunos errores comunes entre stas 94

son que slo cuentan con informacin sobre compras pblicas de ejercicios pasados o que no mencionan el nombre de la persona adjudicada o el mecanismo de adquisicin empleados. Una manera de informar a la ciudadana y procurar la eficiencia y racionalidad del gasto es seguir una poltica de transparencia sobre adquisiciones. El objetivo ideal sera hacer convocatorias pblicas para que cualquier persona que cumpla los requisitos pueda participar en una licitacin. Prcticas en los sitios web: ejemplares y no deseadas La evaluacin reconoce la existencia de algunas fortalezas y debilidades particulares en la estrategia de divulgacin en portales electrnicos que vale la pena mencionar. Un anlisis integral de los portales electrnicos de los primeros tres lugares en esta evaluacin se encuentran en el Anexo 5. Informacin para la rendicin de cuentas Prcticas ejemplares El rgano Superior de Auditora y Fiscalizacin del Gobierno de Colima (OSAFIG) destaca por la publicacin de sus programas anuales de auditora de forma completa y detallada. Asimismo, en su Programa Anual de Actividades, este rgano publica de forma desagregada, el nmero y el tipo de auditoras que se practicarn a los entes fiscalizables. Adems, dicho programa contiene los cronogramas particulares que se seguirn para la realizacin de las auditoras particulares. Con relacin a los informes ejecutivos sobre los resultados de las revisiones de las cuentas pblicas, destacan como buenas prcticas los casos de Campeche y del Distrito Federal. En ambos casos, las EFSL publican informes ejecutivos de resultados completos en donde se da cuenta de las metodologas empleadas, los universos de recursos revisados y los principales hallazgos y resultados de todo el proceso de fiscalizacin que se realiz durante el ao. Asimismo, se presentan las acciones, recomendaciones y observaciones que se consideran ms relevantes. Una buena prctica en trminos de divulgacin de resultados es el Atlas de la Fiscalizacin del Distrito Federal (http://www.cmhaldf.gob.mx/Paginas/Atlas.php). Dicho Atlas, nico entre las EFSL de nuestro pas, es un sistema de bsqueda en lnea que permite consultar todos los informes especficos de auditora que se derivan de los procesos de revisin de la Cuenta Pblica de los entes fiscalizables entre 1995 y 2010. 95

El rgano Superior de Auditora y Fiscalizacin del Gobierno de Colima (OSAFIG) tambin destaca por contar con una buena prctica en lo relacionado a la publicacin de recomendaciones y observaciones derivadas del proceso de fiscalizacin. Adems de publicar dichas recomendaciones en los informes de resultados de las revisiones a las cuentas pblicas, en el portal en internet de la OSAFIG existe una seccin en la que se puede consultar (hasta agosto de 2012) el estado que guardan todas aquellas recomendaciones y observaciones que no haban sido solventadas al cierre de la publicacin del Informe de Resultados de la Cuenta Pblica.

Prcticas no deseadas La Auditora Superior del estado de Puebla (ASEP) cuenta con una mala prctica en trminos de la publicidad de los informes de resultados de las cuentas pblicas locales. En el portal de transparencia de la ASEP solamente se puede saber si los Dictmenes de Cuenta Pblica fueron aprobados por el Congreso del Estado. En caso de que se quieran consultar los Informes Especficos de Resultados de la Cuenta Pblica, en el Portal de Transparencia se seala que es necesario realizar una solicitud de informacin mediante los canales contemplados por la ley estatal. La Auditora Superior del estado de Yucatn (ASEY) presenta una mala prctica en trminos de la publicidad de los informes de resultados de las cuentas pblicas locales. Una revisin de su portal evidencia que esta EFSL no cuenta con ningn tipo de informacin respecto a los resultados de las auditoras, ni siquiera, la fecha de entrega del informe final de resultados al Congreso. La nica informacin disponible es la relacin de municipios que han entregado la cuenta pblica a la ASEY. Transparencia Institucional Prcticas ejemplares La EFSL de Tlaxcala cuenta con una buena prctica de transparencia respecto a la estructura interna de la entidad. El portal cuenta con un organigrama general interactivo en el que se muestran las Direcciones que componen al rgano de Fiscalizacin Superior del estado. Cuando se selecciona una de ellas, existe un vnculo al nombre del responsable y otro a las principales atribuciones de las diferentes direcciones que la componen.

96

La EFSL de Guanajuato tiene una buena prctica respecto a la publicacin de salarios. El sitio de transparencia muestra un tabulador de salarios para el ao 2012 en el que se desglosa el sueldo nominal y las prestaciones de todos los funcionarios del rgano, desde el nivel superior hasta los niveles ms bajos.

Prcticas no deseadas El portal de la EFSL de Yucatn, que se encuentra localizado en una seccin del sitio web del congreso estatal, no contempla una seccin de transparencia. Por lo tanto, no es posible tener informacin sobre sueldos, informes anuales de actividades, el presupuesto, o ninguna otra informacin de oficio relacionada con la gestin interna del rgano de fiscalizacin. En el caso de Morelos, la informacin sobre sueldos de la EFSL se publica en forma integrada con la de todo el Congreso del Estado, lo cual hace imposible la identificacin del personal especfico de la EFSL. Asimismo, no es posible conocer en particular qu parte de la remuneracin son prestaciones. El portal de la EFSL de Sinaloa cuenta con una seccin de transparencia con un contenido muy pobre. La Auditora Superior del Estado slo presenta informacin sobre las remuneraciones a funcionarios, no se puede conocer nada sobre presupuesto, informes financieros y de labores o la estructura.

Herramientas Ciudadanas Prcticas ejemplares Una prctica que siguen algunas EFSL, que facilita el acceso a la informacin, es la presencia de un buscador en el sitio que te permita acceder fcilmente a documentos solicitados. Entidades como Zacatecas, Colima y Durango cuentan con estas herramientas. El portal del rgano de Fiscalizacin Superior de Veracruz tiene una de las mejores prcticas en trminos de informacin sobre adquisiciones. Dentro del portal, existe una seccin para licitaciones en la que se muestran las adquisiciones de los ltimos cuatro ejercicios fiscales.

97

Los documentos disponibles incluyen las invitaciones, la convocatoria y el fallo de cada una de las contrataciones realizadas por el rgano.

El rgano de Fiscalizacin Superior de Nayarit tiene una seccin de preguntas frecuentes en la que informa sobre cuestiones clave del funcionamiento del organismo. Entre ellas estn las atribuciones del EFSL, el universo fiscalizable, el proceso de fiscalizacin y las consecuencias de los resultados encontrados.

Tabasco cuenta con una seccin en la que los nios pueden jugar y aprender conceptos sobre la rendicin de cuentas. Si bien el sitio presenta algunas fallas y no siempre es posible utilizarlo, este tipo de esfuerzos son tiles para educar a la ciudadana en la importancia del trabajo que las EFSL hacen.

En 28 casos, el portal electrnico permite ponerse en contacto con las autoridades del rgano, ya sea a travs de un buzn de sugerencias o de un directorio. Sin embargo, una de las limitaciones ms recurrentes, es que no existe respuesta de las autoridades a los comentarios. Durante el estudio se realiz un ejercicio de usuario simulado en el que se pregunt sobre la ubicacin de informacin en el sitio correspondiente. Slo las EFSL de Zacatecas, Sonora, Nayarit y Colima atendieron esta duda.

Prcticas no deseadas Hay dos sitios que resaltan por sus deficiencias tecnolgicas. Durante el periodo de revisin, la pgina del rgano Superior de Fiscalizacin de Aguascalientes se encontraba siempre en constante actualizacin y algunos vnculos que aparecan un da, desaparecan al da siguiente. Cuando se quiso conocer los resultados del informe de auditora, el portal abra una pestaa de error. El otro problema grave fue el del rgano de Fiscalizacin Superior de Tabasco en el que la mayora de los vnculos no eran funcionales y las secciones no mostraban la informacin que se requera.

98

Conclusiones
En este estudio se defini a la fiscalizacin superior de las cuentas pblicas como el conjunto de acciones que tienen por fin comprobar que la actividad econmico-financiera de las dependencias gubernamentales se apegue a los principios de legalidad, eficacia, eficiencia y economa. La premisa de esta investigacin ha sido que la fiscalizacin es un elemento bsico del proceso de rendicin de cuentas. Por lo tanto, es clave que las Entidades de Fiscalizacin Superior locales, responsables de auditar la cuenta pblica del gasto y de determinar las responsabilidades correspondientes en Mxico, cuenten con las facultades legales y capacidades institucionales para cumplir su funcin. El objetivo ltimo de la investigacin ha sido detectar aciertos y fallas de la fiscalizacin superior a nivel local en nuestro pas con miras a generar recomendaciones necesarias para su fortalecimiento. Para conseguirlo, en este documento se analiz la fiscalizacin superior desde tres perspectivas: (a) de los ordenamientos jurdicos que la norman; (b) de las experiencias y perspectivas del personal de las propias entidades de fiscalizacin; y (c) de los portales electrnicos de las EFSL en trminos de su capacidad para difundir informacin relacionada con su labor. En la realizacin de los tres anlisis se parti de la idea de que en un sistema federal como el mexicano cada Estado tiene el derecho a crear leyes y hacer funcionar sus instituciones de acuerdo a sus particularidades. Sin embargo, se consider que todos los arreglos de fiscalizacin deben cumplir con una serie de normas y prcticas bsicas que favorezcan un proceso de fiscalizacin autnomo (sin interferencia poltica), tcnico y transparente. Los indicadores utilizados en estas evaluaciones son un reflejo de esta serie de reglas bsicas, tanto en la ley como en la prctica. En trminos de los hallazgos, con respecto a la normatividad vigente (Captulo 2) lo que se encontr es que al cierre de 2012 la calificacin general del ordenamiento jurdico sobre la fiscalizacin superior en el mbito subnacional de Mxico es de 78.3 sobre 100 posibles puntos. Esto se puede interpretar como mediocridad en la calidad legislativa de la materia, aunque en todas las leyes de todas las entidades federativas encontramos dos aspectos particularmente deficientes: primero, los poderes Legislativos muestran resistencia en las leyes que expiden para dotar de autonoma plena a sus rganos fiscalizadores. Aunque la autonoma se declara en las normas constitucionales, en el desarrollo Legislativo se lesiona esa autonoma institucional de alguna u otra forma. Segundo, los

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rganos fiscalizadores no estn obligados a ser del todo transparentes y a rendir de cuentas sobre su gestin y actividades. Del anlisis de las propias experiencias y perspectivas de las entidades de fiscalizacin locales, comentadas por los propios titulares y/o personal a travs de un cuestionario (Captulo 3), se sabe que en el 60% de ellas se considera que el marco legal correspondiente es insuficiente en cuanto a las capacidades de las EFSL para sancionar. Tambin se encontr que en la mitad de stas no se ha integrado un servicio civil de carrera, cuando por su carcter tcnico, la profesionalizacin del personal de las EFSL es clave para el xito en el desempeo de sus atribuciones. Por otra parte, aunque el presupuesto ejercido en materia de fiscalizacin ha aumentado 20% en los ltimos 3 aos, 60% del personal de las EFS considera que uno de los principales retos para el desempeo de los auditores es la falta de recursos econmicos. Por ltimo, este estudio ha reforzado los hallazgos de investigaciones previas sobre la alta frecuencia con la que los auditores superiores dejan de ocupar el cargo antes de tiempo. La evaluacin de los portales de las EFS de las 32 entidades federativas (Captulo 4) muestra una amplia gama de prcticas y de esfuerzos por emplear a los sitios web como mecanismos de transparencia y rendicin de cuentas. La calificacin general fue de 53 sobre 100 puntos posibles, con una diferencia de 65 puntos entre la entidad federativa con el mayor puntaje y la del menor. El estudio seala que algunas EFSL tienen retos importantes para divulgar los resultados de las auditoras y, por lo tanto, para dar herramientas a la ciudadana para conocer el desempeo de sus autoridades. En el caso de la evaluacin de la transparencia sobre la estructura y gestin de las EFSL, la mayora da a conocer la informacin bsica sobre su gestin financiera y administracin interna, las cuales se consideran pblica de oficio. Sin embargo, an existen EFSL que no lo hacen, lo que no slo muestra su limitada poltica de transparencia sobre su gestin, sino un incumplimiento a su normatividad. En general, los portales de los rganos de fiscalizacin son fciles de navegar, en ellos existe un correo de contacto institucional y la posibilidad de realizar solicitudes de informacin. Adems, todas las EFSL cuentan con un sitio oficial, aunque en dos casos, el sitio web es parte de la pgina oficial de Congreso del Estado. A raz de estos hallazgos, en este documento se ha enfatizado la necesidad de impulsar las siguientes medidas:

100

Reformar con reflexin Es indispensable que los legisladores realicen un anlisis a profundidad sobre las medidas necesarias para fortalecer a las EFSL y para promover la efectiva rendicin de cuentas hacendaria. El propsito de las reformas debe ser: 1. Dar plena autonoma a las EFSL sin normas ni prcticas que las lesionen. Las reformas legales deben guiarse por el entendimiento de que las EFSL son organismos tcnicos del poder Legislativo ms no instituciones subordinadas de ste. 2. Establecer claramente responsabilidades del Congreso en el proceso de fiscalizacin. Se debe asegurar que los Congresos sean decisores polticos y presupuestarios informados tcnicamente por la EFSL, y que den seguimiento de mediano y largo plazo a las observaciones, sanciones y otras consecuencias de la fiscalizacin superior. 3. Dar herramientas a las EFSL para que existan consecuencias de los resultados de la fiscalizacin. Las modificaciones a las normas jurdicas en este sentido deben cuidar no convertir a las EFSL en rganos sancionadores, pero s garantizar que sus hallazgos y observaciones emitidas tengan efectos e impacto. Asimismo, la informacin que ofrece una EFSL debera ser considerada para la toma de decisiones presupuestarias.

Generar obligaciones para una poltica de apertura y transparencia en documentos clave Las EFSL deben ser vigiladas sin lesionar su autonoma institucional o invadir las facultades de los auditores. Los mecanismos para la vigilancia y rendicin de cuentas de las EFSL deben ser precisos, objetivos y pblicos.

Hacer uso de los portales electrnicos para informar sobre las actividades de fiscalizacin del Congreso y de las EFSL Las herramientas tecnolgicas deberan servir como un vnculo entre stas y la ciudadana para informar sobre la calidad del gasto pblico y el uso del dinero de los contribuyentes. Con base en el anlisis realizado, se considera que los portales de las EFSL deberan contener al menos lo siguiente: Programa anual de auditora 101

Informe Final de Resultados Recomendaciones y sanciones Publicacin de presupuestos e informes financieros Informe de labores Educacin para la rendicin de cuentas

Analizar las causas de la rotacin de auditores superiores Para enfrentar la falta de continuidad lo primero es analizar las causas comunes de renuncia o de destitucin, para posteriormente definir incentivos que fomenten la estabilidad de los titulares de las EFSL.

Establecer un servicio fiscalizador de carrera El establecimiento de este tipo de programas es prioritario porque fomentan la profesionalizacin del personal de las EFSL, adems reducen los riesgos de interferencia poltica.

Los autores de esta investigacin consideraremos que esta investigacin habr sido exitosa en la medida en que los datos, evidencias y recomendaciones propuestas promuevan a que los gobiernos subnacionales tomen decisiones y acciones para que sus rganos fiscalizadores vigilen adecuadamente la gestin financiera del Estado.

102

Glosario de trminos
Administracin del gasto pblico Conjunto articulado de procesos que van desde la planeacin y programacin del gasto pblico, hasta su ejercicio, control y evaluacin, abarca los egresos por concepto de gasto corriente, inversin pblica fsica e inversin financiera, as como pago de pasivos o deuda pblica contrados por las entidades fiscalizables.56 Auditor Persona capacitada y experimentada que se designa por una autoridad competente para revisar, examinar y evaluar los resultados de la gestin administrativa y financiera de una dependencia o entidad, con el propsito de informar o dictaminar acerca de ellas, realizando observaciones y recomendaciones pertinentes para mejorar su eficiencia y eficacia en su desempeo.57 Auditora Revisin de las actividades de una organizacin y de las operaciones para asegurar que stas estn siendo ejecutadas o estn funcionando de acuerdo con los objetivos, el presupuesto, las reglas y normas. El objetivo de esta revisin es identificar, en intervalos regulares, desviaciones que pudieran necesitar una accin correctiva.58 Comisin Legislativa Es el rgano constituido por el Pleno [del poder Legislativo], que a travs de la elaboracin de dictmenes, informes, opiniones o resoluciones contribuye a que la Cmara cumpla sus atribuciones constitucionales y legales.59 Contabilidad gubernamental La tcnica que sustenta los sistemas de contabilidad gubernamental y que se utiliza para el registro de las transacciones que llevan a cabo los entes pblicos, expresados en trminos monetarios, captando los diversos eventos econmicos identificables y cuantificables que afectan los bienes e inversiones, las obligaciones, pasivos y patrimonio, con el fin de generar informacin financiera que facilite la toma de decisiones y un apoyo confiable en la administracin
56

Glosario de Trminos de la Auditora Superior del Estado de Sinaloa, octubre de 2009, disponible en: http://www.asesinaloa.gob.mx/marcojuridico/glosario/glosariodeterminos.pdf 57 Glosario de Trminos de la Auditora Superior del Estado de Sinaloa. 58 Organizacin Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI), Gua para las normas de control interno del sector pblico, (2004). Disponible en: http://www.asofis.org.mx/libros_mejores_practicas/guianormasci/files/guianormasci.pdf 59 Cmara de Diputados del H. Congreso de la Unin (Comisin de Vigilancia de la Auditora Superior de la Federacin), Glosario de Trminos y Compilacin de Leyes Estatales y del Distrito Federal en materia de Fiscalizacin Mxico, Cmara de Diputados, 2012.

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de los recursos. Se basa en un marco conceptual que representa los conceptos para la elaboracin de normas, la contabilizacin, valuacin y presentacin de la informacin financiera confiable y comparable y permite ser reconocida e interpretada. Debe permitir la expresin fiable de las transacciones en los estados financieros y considerar las mejores prcticas contables nacionales e internacionales en apoyo a las tareas de planeacin financiera, control de recursos, anlisis y fiscalizacin. 60 Control Es un mecanismo preventivo y correctivo adoptado por la administracin de una

dependencia o entidad, que permite la oportuna deteccin y correccin de desviaciones, ineficiencias o incongruencias en el curso de la formulacin, instrumentacin, ejecucin y evaluacin de las acciones, con el propsito de procurar el cumplimiento de la normatividad que las rige, y las estrategias, polticas, objetivos, metas y asignacin de recursos. 61 Control interno Conjunto de mtodos y procedimientos coordinados que adoptan las entidades fiscalizables para salvaguardar sus recursos, verificar la veracidad de la informacin financiera y promover la eficiencia de operacin y el cumplimiento de las polticas establecidas. 62 Coordinacin fiscal Mecanismo que tiene por objeto coordinar el Sistema Fiscal de la Federacin con los de los Estados, Municipios y Distrito Federal; establecer la participacin que corresponda a sus haciendas pblicas en los ingresos federales; distribuir entre ellos dichas participaciones; fijar reglas de colaboracin administrativa entre las diversas autoridades fiscales; constituir a instituciones en materia de coordinacin fiscal; y dar las bases de su organizacin y funcionamiento. 63 Cuenta pblica Es el documento integral mediante el cual las entidades fiscalizadas tienen la obligacin constitucional de someter a consideracin del Congreso del Estado [o Asamblea Legislativa en el caso del Distrito Federal] la aplicacin de los recursos pblicos, los resultados de su gestin financiera, la utilizacin del crdito, si lo hubiere, y el cumplimiento de las metas fijadas en los programas y proyectos de presupuestos de egresos desarrollados en cada ejercicio fiscal. 64

60

Cmara de Diputados, Glosario de Trminos y Compilacin de Leyes Estatales y del Distrito Federal en materia de Fiscalizacin. 61 Glosario de Trminos de la Auditora Superior del Estado de Sinaloa. 62 Glosario de Trminos de la Auditora Superior del Estado de Sinaloa. 63 Glosario de Trminos de la Auditora Superior del Estado de Sinaloa. 64 Glosario de Trminos de la Auditora Superior del Estado de Sinaloa.

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Econmico Que no implique desperdicio ni extravagancia. Significa tener la cantidad correcta de recursos, de la calidad correcta, entregados al momento correcto, al lugar correcto, al precio ms bajo. 65 Efectividad El grado al que los objetivos son logrados, y la relacin entre el impacto deseado y el impacto verdadero que recibe la entidad.66 Eficiencia La relacin entre la salida, en trminos de bienes, servicios y otros resultados y los recursos utilizados para producirlos.67 Ejecucin de la auditora Parte del proceso metodolgico que involucra la recopilacin, el anlisis y el examen de la evidencia, de su calidad y cantidad respecto de los objetivos de auditora planteados, los criterios establecidos y los procedimientos sugeridos en la fase de planeacin. En la ejecucin, se aplican procedimientos y tcnicas de auditora para examinar y evaluar los controles de las instituciones, identificar las variaciones de criterio y de observancia de la norma y sobre de ellas, obteniendo la evidencia suficiente relevante, pertinente y competente para sustentar y desarrollar conclusiones y recomendaciones []. 68 Ejecucin del gasto (presupuestal) Etapa del proceso presupuestario que consiste en la aplicacin de los recursos humanos, materiales y financieros y en la utilizacin de una serie de tcnicas y procedimientos administrativos, contables, de productividad, de control y de manejo financiero hacia la obtencin de las metas y objetivos determinados para el sector pblico en los planes y programas.69 Ejercicio fiscal Perodo comprendido entre el da 1 de enero y el 31 de diciembre de cada ao.70 Ente pblico Se considera ente pblico a toda dependencia o entidad gubernamental, plenamente identificable, que ha sido creado por mandato Constitucional, Ley o Decreto, que tiene las atribuciones para asumir derechos, y contraer obligaciones derivadas de las facultades que le

65 66

INTOSAI, Gua para las normas de control interno del sector pblico. INTOSAI, Gua para las normas de control interno del sector pblico. 67 INTOSAI, Gua para las normas de control interno del sector pblico. 68 Glosario de Trminos de la Auditora Superior del Estado de Sinaloa. 69 Glosario de Trminos de la Auditora Superior del Estado de Sinaloa. 70 Glosario de Trminos de la Auditora Superior del Estado de Sinaloa.

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confieren los marcos jurdicos y tcnicos que le apliquen; es decir, que maneje, utilice, recaude, ejecute o administre recursos pblicos. 71 Entidad auditada Organizacin, programa, actividad o funcin objeto de una auditora. 72 Entidad de Fiscalizacin Superior Organismo pblico de un Estado que, con independencia de su designacin, constitucin u organizacin, ejerce en virtud de la ley la ms importante funcin de auditora pblica de dicho Estado. En algunas Entidades Fiscalizadoras Superiores existe un nico Auditor General designado que desempea una funcin similar a la de socio responsable del encargo y que es el principal responsable de las auditoras del sector pblico. Otras Entidades Fiscalizadoras Superiores pueden estar organizadas como Tribunal de Cuentas o con arreglo a un sistema colegiado. 73 Fiscalizar Facultad de ejercer control sobre la administracin y aplicacin de los recursos pblicos. Es un concepto genrico que comprende la revisin, inspeccin, vigilancia, supervisin, control y cualquier manera de evaluacin de la gestin financiera y operativa en la aplicacin de los recursos pblicos. Por lo anterior, se puede decir que la fiscalizacin es la accin de verificar y conocer el uso y aplicacin de los recursos pblicos, de conformidad con las disposiciones constitucionales, legales, reglamentarias y tcnicas.74 Informe de auditora Documento que plasma los resultados de la auditora hacia el interior del rgano de Fiscalizacin Superior y hacia los responsables del ente auditado. El Informe de la Auditora tiene el objetivo de reflejar las acciones realizadas y los hallazgos relevantes de una manera congruente y suficiente. 75 Informe sobre el seguimiento o verificacin Documento que prepara el auditor con base en las cdulas de seguimiento o valoracin, en el cual de manera pormenorizada resalta los principales sucesos y resultados de las acciones realizadas por el rea auditada, para dar solucin a la problemtica planteada y el grado de inters y compromiso institucional para superar las deficiencias indicadas. []. 76

71 72

Glosario de Trminos de la Auditora Superior del Estado de Sinaloa. Organizacin Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI), Glosario de trminos de las Directrices de auditora financiera de la INTOSAI, (2010). Disponible en: http://www.issai.org/media(992,1033)/ISSAI_1003_S.pdf 73 INTOSAI, Glosario de trminos de las Directrices de auditora financiera de la INTOSAI. 74 Glosario de Trminos de la Auditora Superior del Estado de Sinaloa. 75 Glosario de Trminos de la Auditora Superior del Estado de Sinaloa. 76 Glosario de Trminos de la Auditora Superior del Estado de Sinaloa.

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Observaciones Tambin denominadas hallazgos de auditora, incorporan la informacin significativa acumulada en forma ordenada respecto de las actividades y operaciones auditadas que presenten eficiencias o posibilidades de mejora importantes.77 Plan de auditora Documento que surge de la planeacin y mediante el cual se define el alcance general, y las materias relevantes que requieren ser analizadas durante la ejecucin de la auditora. 78 Pliego de observaciones Oficio emitido por el rgano de Fiscalizacin Superior que contiene las irregularidades derivadas de la revisin de las cuentas practicadas a los sujetos de revisin. 79 Presupuesto basado en resultados (PbR) Es un componente de la gestin para resultados (GpR) que consiste en un conjunto de actividades y herramientas que permitir que las decisiones involucradas en el proceso presupuestario incorporen, sistemticamente, consideraciones sobre los resultados obtenidos y esperados de la aplicacin de los recursos pblicos, y que motiven a las dependencias y entidades a lograrlo, con el objeto de mejorar la calidad del gasto pblico y rendicin de cuentas.80 Programa anual de auditora, visitas e inspecciones Es un documento que se elabora en la EFS como resultado de la etapa de planeacin general, debidamente sustentado mediante una investigacin previa, en el cual se incorporan los trabajos por ejecutar y los recursos necesarios para llevarlos a cabo.81 Seguimiento Es revisar y comprobar que el rea auditada ha implementado acciones para atender y aplicar, en tiempo y forma, las recomendaciones correctivas y preventivas sugeridas para cada una de las observaciones determinadas en las revisiones practicadas por las distintas instancias fiscalizadoras.82

77

Manual de Fiscalizacin de los Recursos Pblicos del Estado de Oaxaca, disponible en http://www.aseoaxaca.gob.mx/pdf/doctos_publicados/manual%20de%20fiscalizacion.pdf?phpMyAdmin=7ee72f345034ce cab843984c24b2078ehttp://www.aseoaxaca.gob.mx/pdf/doctos_publicados/manual%20de%20fiscalizacion.pdf?phpMyAd min=7ee72f345034cecab843984c24b2078e 78 Glosario de Trminos de la Auditora Superior del Estado de Sinaloa. 79 Glosario de Trminos de la Auditora Superior del Estado de Sinaloa. 80 Glosario de Trminos de la Auditora Superior del Estado de Sinaloa. 81 Glosario de Trminos de la Auditora Superior del Estado de Sinaloa. 82 Glosario de Trminos de la Auditora Superior del Estado de Sinaloa.

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Anexos

Anexo 1. Evaluacin del ordenamiento jurdico de la fiscalizacin superior por entidad federativa
Grfica 25. Calificacin de las entidades federativas en la calidad del ordenamiento jurdico de la fiscalizacin (escala de 0 a 100, orden alfabtico)

ZAC YUC VER TLX TAM TAB SON SLP SIN QROO QRO PUE PROMEDIO OAX NL NAY MOR MICH JAL HGO GTO GRO EDOMEX DGO DF COL COAH CHIS CHIH CAM BCS BC AGS

85 69 73 82.5 60.5 80.5 75.5 71.5 73.5 95 69.5 73.5 78.30 88 82.5 86 81 85 71 80.5 78 93 84 68.5 66.5 98 77 76.5 67 80 63.5 90 80.5

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Tabla 15. Ncleos normativos estratgicos por entidad federativa AGS Bases Constitucionales de la EFSL Armonizacin Legislativa Autonoma de la EFSL Estatuto del titular de la EFSL Alcance de las auditorias de la EFSL Deberes del Poder Legislativo Procedimientos de das auditoras Transparencia de a fiscalizacin Consecuencias de da fiscalizacin Rendicin De Cuentas de la EFSL 10 5 0 10 8 10 10 10 10 BC 10 10 5 10 10 10 10 7.5 10 7.5 90 BCS 5 7.5 5 5 10 6 5 7.5 5 7.5 63.5 CAM 5 10 5 10 10 10 10 5 10 5 80 CHIH 5 5 5 10 8 4 10 10 5 5 67 CHIS 10 10 5 5 8 6 5 10 7.5 10 76.5 COAH 10 7.5 10 10 10 2 5 10 7.5 5 77 COL 10 10 10 10 10 8 10 10 10 10 98 DF 5 10 5 10 7 2 5 5 10 7.5 66.5 DGO 10 7.5 5 10 3 8 7.5 5 5 7.5 68.5

7.5 Calificacin 80.5

EDOMEX GRO Bases Constitucionales de la EFSL Armonizacin Legislativa Autonoma de la EFSL Estatuto del titular de la EFSL Alcance de las auditorias de la EFSL Deberes del Poder Legislativo Procedimientos de das auditoras Transparencia de a fiscalizacin Consecuencias de da fiscalizacin Rendicin De Cuentas de la EFSL Calificacin 10 10 5 10 7 2 10 10 10 10 84 10 10 5 10 10 8 10 10 10 10 93

GTO 10 7.5 5 10 5 8 10 5 7.5 10 78

HGO 10 5 5 10 10 8 10 7.5 10 5 80.5

JAL 10 5 5 10 5 6 7.5 5 7.5 10 71

MICH 10 10 5 10 10 10 10 2.5 7.5 10 85

MOR 10 5 5 10 10 6 10 7.5 7.5 10 81

NAY 10 10 5 7.5 10 6 10 10 7.5 10 86

NL 10 7.5 5 10 10 10 10 5 7.5 7.5 82.5

OAX 10 10 10 7.5 10 8 10 7.5 7.5 7.5 88

PUE QRO QROO Bases Constitucionales de la EFSL Armonizacin Legislativa Autonoma de la EFSL Estatuto del titular de la EFSL Alcance de las auditorias de la EFSL Deberes del Poder Legislativo Procedimientos de das auditoras Transparencia de a fiscalizacin Consecuencias de da fiscalizacin Rendicin De Cuentas de la EFSL 10 10 5 5 10 6 7.5 7.5 5 7.5 10 7.5 10 5 8 4 10 2.5 5 7.5 10 10 10 10 10 10 10 7.5 10 7.5 95

SIN 10 7.5 5 10 8 8 5 2.5 7.5 10

SLP 10 10 5 10 10 4 5 0 10 7.5

SON 10 7.5 5 10 7 6 5 7.5 7.5 10

TAB 10 7.5 5 10 10 8 5 7.5 7.5 10

TAM 10 5 5 2.5 8 10 5 0 7.5 7.5 60.5

TLX 10 7.5 10 10 10 10 2.5 2.5 10 10 82.5

VER YUC ZAC 10 7.5 0 10 7 6 10 7.5 5 10 73 5 10 10 5 10 4 5 2.5 10 7.5 69 10 7.5 10 7.5 10 10 5 5 10 10 85

Calificacin 73.5 69.5

73.5 71.5 75.5 80.5

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Tabla 16. Indicadores por entidad federativa

BASES CONSTITUCIONALES DE LA ESFL Se define la naturaleza y tipo de EFS? Se establecen sus competencias y facultades?

AGS BC BCS CAM CHIH CHIS COAH COL DF DGO EDOMEX GRO GTO HGO JAL MICH MOR NAY NL OAX PUE QRO QROO SIN SLP SON TAB TAM TLX VER YUC ZAC

5 5 5 0 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5

5 5 0 5 0 5 5 5 0 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 0 5

110

ARMONIZACIN LEGISLATIVA La constitucin de la entidad La constitucin de la Existe una federativa y/o la ley de entidad federativa y/o la disposicin jurdica fiscalizacin superior cumplen ley de fiscalizacin superior que obligue a emitir con el art. 116 y 122 respecto de cumplen con el art. 116 y las cuentas pblicas la naturaleza y caractersticas de 122 respecto de los conforme lo requiere las EFSL? principios? la LGCG? AGS BC BCS CAM CHIH CHIS COAH COL DF DGO EDOMEX GRO GTO HGO JAL MICH MOR NAY NL OAX PUE QRO QROO SIN SLP SON TAB TAM TLX VER YUC ZAC 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 0 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 0 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 0 2.5 0 2.5 0 2.5 0 2.5 2.5 0 2.5 2.5 2.5 0 0 2.5 0 2.5 2.5 2.5 2.5 0 2.5 0 2.5 0 0 0 0 2.5 2.5 0

Se refuerza en la LTI lo establecido en el art. 6, fracc. V de la CPEUM?

0 2.5 2.5 2.5 0 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 0 0 2.5 0 2.5 0 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 0 2.5 2.5 2.5 2.5

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AUTONOMA DE LA ESFL La ley de fiscalizacin superior reafirma y desarrolla ntegramente la autonoma establecida en la constitucin estatal? (tcnica, de gestin, organizativa, funcional y resolutiva) AGS BC BCS CAM CHIH CHIS COAH COL DF DGO EDOMEX GRO GTO HGO JAL MICH MOR NAY NL OAX PUE QRO QROO SIN SLP SON TAB TAM TLX VER YUC ZAC 0 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 0 5 5 No existen disposiciones en la ley de fiscalizacin o en la ley orgnica del poder legislativo que contradigan o limiten sustancialmente esa la autonoma 0 0 0 0 0 0 5 5 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 5 0 5 5 0 0 0 0 0 5 0 5 5

112

Se confirman los requisitos establecidos en los art. 116 y 122 de la constitucin federal? AGS BC BCS CAM CHIH CHIS COAH COL DF DGO EDOMEX GRO GTO HGO JAL MICH MOR NAY NL OAX PUE QRO QROO SIN SLP SON TAB TAM TLX VER YUC ZAC 2.5 2.5 0 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 0 2.5 0 2.5 0 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5

ESTATUTO DEL TITULAR DE LA ESFL La ley de fiscalizacin superior Se establecen con claridad las causas y local amplia los mecanismos de la procedimiento de remocin y/o eleccin? (tendientes a hacer destitucin del cargo, as como el mtodo pblico y objetivo el de sustitucin en caso de que ocurra de procedimiento) esa remocin y/o destitucin? 2.5 2.5 0 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 0 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 0 2.5 2.5 2.5 0 5 5 5 5 5 0 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 0 5 5 5 5 5 5 0 5 5 0 5

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DBERES DEL PODER LEGISLATIVO Se determina cmo Se establece utiliza el poder legislativo Se especifica que con claridad la el Informe final de la Se concluya con un funcin del EFSL? (base de su establece un instrumento especfico poder dictamen, determinacin plazo para la revisin por parte del legislativo en la o inicio de que el poder poder legislativo, de la fiscalizacin procedimientos de legislativo cuenta pblica? superior y la responsabilidades para concluya la aprobacin, diferencia con la servidores pblicos y/o revisin de dictamen, funcin de la crditos fiscales, insumo la cuenta pronunciamiento, EFSL? (qu hace para la discusin y pblica? otro. cada uno) asignacin presupuestaria, otras). AGS BC BCS CAM CHIH CHIS COAH COL DF DGO EDOMEX GRO GTO HGO JAL MICH MOR NAY NL OAX PUE QRO QROO SIN SLP SON TAB TAM TLX VER YUC ZAC 2 2 2 2 0 2 2 0 2 2 0 2 0 2 0 2 0 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 0 0 2 0 2 2 0 2 2 2 2 2 0 2 2 2 2 2 2 0 0 2 2 2 2 0 2 2 2 0 2 0 2 0 2 0 2 0 2 2 2 2 2 2 2 2 2 0 0 2 2 0 2 2 2 2 0 0 2 2 2 2 2 0 2 0 2 0 2 0 2 2 0 2 2 2 2 2 2 2 0 2 2 0 2 2 2 2 2 0 2

Se establece que el poder legislativo haga un seguimiento a las observaciones emitidas y los procedimientos iniciados por la EFSL?

2 2 0 2 2 0 0 2 0 0 0 2 2 2 0 2 0 0 2 0 0 0 2 0 2 0 0 2 2 0 2 2

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ALCANCE DE LAS AUDITORIAS QUE REALIZA LA EFSL La EFSL puede auditar a todo La EFSL pueden realizar La LTI permite el ente y personas que ingresan, auditoras especiales, a acceso irrestricto a la La EFSL tiene administran o ejercen recursos solicitud del poder informacin que competencias para pblicos? No se menciona legislativo u otra persona o necesita la EFSL? No realizar auditoras explcitamente que ciertas ente? Extraordinarias al hay restricciones de desempeo? acciones e instituciones no son programa anual de explcitas fiscalizables por la EFSL auditoras AGS BC BCS CAM CHIH CHIS COAH COL DF DGO EDOMEX GRO GTO HGO JAL MICH MOR NAY NL OAX PUE QRO QROO SIN SLP SON TAB TAM TLX VER YUC ZAC 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 0 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 0 3 3 3 0 3 3 2 2 2 2 2 2 2 2 2 0 2 2 0 2 2 2 2 2 2 2 2 0 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 3 3 3 3 3 3 3 3 0 0 3 3 0 3 0 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 0 2 2 2 0 0 2 2 2 0 2 2 2 2 0 2 2 2 2 2 2 2 2 0 2 2 2 0 2 2 2 2

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PROCEDIMIENTOS DE LAS AUDITORAS La EFSL tiene la obligacin de establecer un programa anual de auditoras? AGS BC BCS CAM CHIH CHIS COAH COL DF DGO EDOMEX GRO GTO HGO JAL MICH MOR NAY NL OAX PUE QRO QROO SIN SLP SON TAB TAM TLX VER YUC ZAC 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 0 2.5 2.5 2.5 2.5 0 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 0 2.5 2.5 2.5 0 2.5 2.5 2.5 0 2.5 2.5 2.5 La legislacin obliga a que la EFSL emita criterios y/o normas tcnicas para la ejecucin de esas auditoras? 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 0 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 La ley de fiscalizacin superior establece un procedimiento claro y completo para realizar las auditoras? (etapas, formas y plazos) 5 5 0 5 5 0 0 5 0 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 0 5 0 0 0 0 5 0 0

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El programa anual de auditoras debe ser publicado por la EFSL? AGS BC BCS CAM CHIH CHIS COAH COL DF DGO EDOMEX GRO GTO HGO JAL MICH MOR NAY NL OAX PUE QRO QROO SIN SLP SON TAB TAM TLX VER YUC ZAC 2.5 2.5 0 0 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 0 2.5 2.5 2.5 0 0 0 2.5 2.5 0 0 0 0 0 0 0 0 2.5 0 2.5 2.5 0 2.5

TRANSPARENCIA DE LA FISCALIZACIN El informe final de Ese carcter pblico es eficaz con resultados de la la entrega del Informe al Poder revisin de la cuenta Legislativo? (en ese momento lo pblica que hizo la puede publicar, no est condicionado EFSL tiene carcter a que termine el poder legislativo de pblico? revisar la cuenta pblica) 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 0 0 2.5 2.5 0 2.5 2.5 0 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 0 2.5 0 0 2.5 2.5 0 0 2.5 0 2.5 2.5 0 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 0 2.5 2.5 2.5 0 2.5 0 0 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 0 2.5 0 0 2.5 0 0 0 0 0 0

La LTI obliga a la EFSL a publicarlo de oficio, como informacin fundamental, en internet? 2.5 2.5 2.5 0 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 0 2.5 0 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 0 2.5 2.5 0 0 2.5 2.5 0

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La ley garantiza que la EFSL pueda determinar responsabilidades de los servidores pblicos as como daos y perjuicios a la hacienda pblica? AGS BC BCS CAM CHIH CHIS COAH COL DF DGO EDOMEX GRO GTO HGO JAL MICH MOR NAY NL OAX PUE QRO QROO SIN SLP SON TAB TAM TLX VER YUC ZAC 2.5 2.5 2.5 2.5 0 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 0 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5

CONCECUENCIAS DE LA FISCALIZACIN La ley garantiza que la EFSL pueda La ley establece la obligacin iniciar directamente los de la EFSL para que emita procedimientos de responsabilidades recomendaciones a los sujetos contra los servidores pblicos? (sin auditados? (adems de las autorizacin o proceso previo con el observaciones por poder legislativo u otro rgano) incumplimientos) 2.5 2.5 2.5 2.5 0 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 0 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 0 2.5 0 0 2.5 2.5 2.5 2.5 0 2.5 2.5 0 2.5 2.5 2.5 2.5 0 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 0 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5

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RENDICION DE CUENTAS DE LA EFSL Se establece en la ley, que Se deben publicar La legislacin La EFSL es sujeto Se deben la EFSL emita un informe de (en internet) los precisa los de todas las publicar (en seguimiento a las informes sobre el mecanismos de obligaciones internet) los recomendaciones y ejercicio supervisin que previstas en la ley informes de procedimientos surgidos presupuestario tiene el poder de transparencia de labores de la con la revisin de la cuenta (informes financieros) legislativo sobre la la informacin? EFSL? pblica? de la EFSL? EFSL? AGS BC BCS CAM CHIH CHIS COAH COL DF DGO EDOMEX GRO GTO HGO JAL MICH MOR NAY NL OAX PUE QRO QROO SIN SLP SON TAB TAM TLX VER YUC ZAC 2.5 2.5 0 2.5 2.5 0 0 2.5 2.5 0 2.5 2.5 2.5 2.5 0 0 0 0 2.5 0 0 2.5 2.5 0 2.5 0 2.5 0 2.5 0 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 0 2.5 2.5 0 0 2.5 2.5 2.5 2.5 0 2.5 2.5 2.5 0 2.5 2.5 2.5 2.5 0 0 2.5 2.5 0 2.5 0 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 0 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 0 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 0 0 0 0 2.5 0 2.5 0 2.5 2.5 2.5 2.5 0 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 0 0 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 0 2.5 2.5 2.5 2.5

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Anexo 2. Cuestionario
I. Datos de identificacin p1. p2. p3. p4. p5. Nombre de la EFSL: ________________________________________________________ Nombre de quien responde el cuestionario: ______________________________________ Cargo que desempea: _______________________________________________________ Email para contactar: ________________________________________________________ Telfono para localizar: ______________________________________________________

II. Marco Legal p6. Han existido iniciativas, no aprobadas, para reformar la o las leyes que regulan la fiscalizacin superior? 0) No 1) S, la Constitucin 2) S, la Ley (se personaliz para cada entidad federativa) 3) S, otra, especificar P6.1_____________ (si no se contest =.)

Qu objeto o rea se pretenda/pretende reformar? (1) S (0) No. Elija todas las que considere que aplican (si p6=0, p7.1p7.7=.) p7.1 Autonoma de la ASE p7.2 Estatuto del titular de la ASE p7.3 Deberes del poder Legislativo en la fiscalizacin superior local p7.4 Alcance de las auditorias p7.5 Consecuencia de los resultados de la fiscalizacin superior p7.6 Procedimiento de fiscalizacin p7.7 Rendicin de cuentas de la ASE

En su opinin, cmo es el marco legal de la EFS para la realizacin de las siguientes tareas de la EFS? (Adecuado o insuficiente en diferentes aspectos) 1 p8.1 Competencias de la EFS p8.2 Facultades del Titular de la EFS p8.3 Capacidad de sancionar p8.4 Plazos para la revisin de la cuenta pblica Adecuado Adecuado Adecuado Adecuado 0 No adecuado No adecuado No adecuado No adecuado

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p8.5 Tipos de auditoras que puede realizar la EFS p8.6 Otro (especifique)

Adecuado

No adecuado

Adecuado

No adecuado

p.8.6.1 (abierta) vaciar lo que se especific en p8.6 , si no se especific = .

III. Presupuesto p9. Quin aprueba el presupuesto de la EFS? 1) La Comisin de Vigilancia (o equivalente) 2) El pleno del Congreso del Estado 3) La propuesta de presupuesto de la EFS se incorpora directamente al proyecto de presupuesto de Egresos del Estado Cul ha sido el presupuesto ejercido por la EFS en los siguientes ejercicios presupuestales? (en pesos): p10.1 Ejercicio presupuestal 2009: _________________ p10.2 Ejercicio presupuestal 2010: _________________ p10.3 Ejercicio presupuestal 2011: _________________ p10.4 Ejercicio presupuestal 2012: __________________

IV. Capacidades y recursos disponibles p11. Existe servicio civil de carrera en la EFS? (1)Si (0)No

En caso afirmativo: p11.1 Desde qu ao? _________________________ p11.2 Qu niveles o puestos abarca? __________________________

p12.

Cuntas personas trabajan actualmente en la EFS? ________________________

p12.1 Cuntos son auditores? _____________________________ p13. Los funcionarios de la EFS han recibido capacitacin para el mejor desempeo de sus labores en el ltimo ao? (1) Si (0) No

En caso afirmativo, qu cursos o talleres han tomado? (1) Si

(0) No 121

p14.1 Acceso a la informacin p14.2 Manejo de datos personales p14.3 Trato con la ciudadana p14.4 Metodologa para auditoras p14.5 Otros (especificar) (aqu slo escribir 1 0) p14.5.1 Vaciar la respuesta de p14.5.1 __________________ p15. Cul es el principal reto que enfrenta la EFS en lo concerniente al desempeo de los auditores? (por favor marque todas las opciones que apliquen, (1) S aplica, (0) No aplica) p15.1Falta de personal p15.2Rotacin de personal (poca permanencia en el cargo) p15.3Falta de capacitacin p15.4Infraestructura y equipo insuficiente p15.5Presupuesto insuficiente p15.6 Otro(s) (por favor especifique) P15.6.1Respusta a p15.6________________ V. Titular de la EFS p16. Ha sucedido que el titular de la EFS haya permanecido en el cargo menos o ms all de lo establecido por la ley? (1) S (0) No

p16.1 Por qu? _________________________________________________________

VI. Aspectos operativos p17. Quin define, en la prctica, el nmero y tipo de auditoras a realizarse para la evaluacin del ejercicio fiscal? 1) La Comisin de Vigilancia (o equivalente) 2) El titular de la EFS con ratificacin de la Comisin de Vigilancia (o equivalente) o del pleno del Congreso del Estado. 3) El titular de la EFS solamente. 4) Otro, cul? p17.1 Respuesta a p17 (4)_________________ p18. Quin define, en la prctica, el procedimiento de auditora y revisin a gobiernos municipales? 1) La Comisin de Vigilancia (o equivalente) 2) El titular de la EFS con ratificacin de la Comisin de Vigilancia (o equivalente) o del pleno del Congreso del Estado. 3) El titular de la EFS solamente 122

4) Otro, cul? p18.1 Respuesta a p18 (4) _________________

p19. Qu porcentaje de las auditoras realizadas son por peticiones de la Comisin legislativa o del Congreso, derivadas de situaciones especiales o excepcionales? (si no conoce exactamente la cifra, por favor escriba un porcentaje aproximado) p20. En el caso que las organizaciones de la sociedad civil o ciudadana en general pueda solicitar y/o proponer auditoras especficas, qu porcentaje de las auditoras realizadas son por estas peticiones ciudadanas o externas? (si no conoce exactamente la cifra, por favor escriba un porcentaje aproximado) p21. En la prctica, usted considera que la EFS tiene la autoridad para solicitar informacin sobre la gestin y ejercicio de los recursos a los sujetos fiscalizables? (1)Si (0) No p22. En la prctica, para el ejercicio de su funcin fiscalizadora, la EFS puede recabar y utilizar, los resultados de cualquier control interno que se haya efectuado en las entidades y dependencias del sector pblico? (1) S (0) No

VII. Colaboracin institucional p23. En qu sentido se da la colaboracin institucional entre EFS (personalizar en su momento) y la ASF para la fiscalizacin del gasto federalizado? (Elija todas las que apliquen) 1) Durante el proceso de auditora e investigacin 2) Durante el proceso de sancin 3) En ambos p24. 1) 2) 3) 4) 5) 6) Cmo calificara la colaboracin con la ASF? Muy buena Buena Regular Pobre Deficiente No aplica P24.1 Por qu?_________________________ p25. Existe colaboracin institucional entre la EFS (personalizar en su momento) y la Contralora General del Estado (o su equivalente)? (1)SI (0) No

En qu sentido? (Elija todas las que apliquen: (1) s aplica, (0) no aplica) 123

p26.1 Durante el proceso de auditora e investigacin p26.2 Durante el proceso de sancin p26.3 En ambos p27. 1) 2) 3) 4) 5) 6) Cmo calificara la colaboracin con Contralora General del Estado o equivalente? Muy buena Buena Regular Pobre Deficiente No aplica p27.1 por qu?______________ Cmo calificara la colaboracin con el poder Judicial del estado?

p28. 1) 2) 3) 4) 5) 6)

Muy buena Buena Regular Pobre Deficiente No aplica

p28.1 Por qu? _______________________________ (vaciar independientemente de la respuesta a la pregunta anterior, despus se puede hacer un cruce). p29. 1) 2) 3) 4) 5) 6) Cmo calificara la colaboracin con el ministerio pblico? Muy buena Buena Regular Pobre Deficiente No aplica

p29.1 Por qu? _______________________________ (vaciar independientemente de la respuesta a la pregunta anterior, despus se puede hacer un cruce).

VIII. Resoluciones y sanciones p30. La EFS cuenta con informacin sobre el monto total de los recursos recuperados como consecuencia de los procedimientos resarcitorios a la hacienda pblica? (1) S (0) No p30.1 En caso afirmativo, podra especificar el monto recuperado por las autoridades fiscales? ______________________

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Cules son los tres principales retos que enfrenta la EFS para hacer efectivas las sanciones que se derivan de la revisin de la Cuenta Pblica? p31.1 p31.2 p31.3 p32. Existe alguna dependencia de gobierno en la que haya encontrado mayores irregularidades a la hora de fiscalizar la cuenta pblica? Cules? p32.1 En caso afirmativo, a ______________________________________ qu cree que se deba esto?

IX. Resultados de la revisin de la Cuenta Pblica (2011) p33. Seale el porcentaje de gasto programable que fue fiscalizado con relacin al gasto pblico total del estado (sin incluir la amortizacin de la deuda pblica estatal). _________________ p34. Hubo observaciones reportadas como resultado de las auditoras? (0) No (1) S p34.1 Cuntas observaciones ocurrieron? Qu porcentaje de estas observaciones fue para: p34.1.1 Administracin pblica centralizada _________ p34.1.2 Administracin pblica descentralizada _______ p34.1.3 Gobiernos municipales ____________ p35. Cul fue el monto econmico de los procesos con observaciones reportadas en el 2012? _____________________________

p36.

En el ejercicio fiscal anterior se han puesto sanciones a funcionarios pblicos? (1)S (0) No En caso afirmativo, p36.1 cuntas sanciones se pusieron? __________________ De qu tipo? (Escribir s o no y cualquier descripcin) p36.2.1 Administrativas econmicas (multas) p36.2. 2) Administrativas disciplinarias (inhabilitacin, destitucin, suspensin, etc.) p36.2 3) Penales

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Anexo 3. Criterios de evaluacin para indicadores de portales electrnicos

Pilar 1. Indicadores que miden la informacin para la rendicin de cuentas Indicador 1: La EFSL publica un programa anual de auditoras con informacin clara sobre el sujeto y objeto fiscalizable en su portal? 100. El portal electrnico de la EFSL cuenta con una versin del programa anual de auditoras del perodo 2009-2012. Este documento menciona el nmero de auditoras que se harn en cada una de las dependencias gubernamentales o municipios del estado [delegaciones en el caso del D.F]. Asimismo, presenta un desglose detallado de los planes de auditora con informacin sobre el sujeto de la auditora, el fondo o programa fiscalizable, el tipo de auditora a realizar y la dependencia de la EFSL responsable de hacerlo. Finalmente, contiene estadsticas sobre el porcentaje de los recursos que sern auditados y el plazo para entregar los resultados de las auditoras. Una calificacin de 100 da por entendido que el programa anual de auditoras es de fcil acceso dentro del portal de la EFSL. 50. El portal electrnico de la EFSL cuenta con una versin del programa anual de auditoras, sin embargo no se encuentra actualizada al 2012. Este documento slo menciona el nmero de auditoras que se harn en cada una de las dependencias gubernamentales o municipios del estado [delegaciones en el caso del D.F]. Sin embargo, no presenta un desglose detallado de los planes de auditora con informacin sobre el sujeto de la auditora, el fondo o programa fiscalizable, el tipo de auditora a realizar y la dependencia de la EFSL responsable de hacerlo. 0. El portal electrnico de la EFSL no cuenta con una versin del programa anual de auditoras o cuenta con una versin desactualizada. El documento es de difcil acceso o menciona vagamente los objetivos de la EFSL de ese ao sin hacer explcito el nmero de auditoras a realizar y los sujetos y objetivos fiscalizables. Indicador 2: La EFSL publica un informe final de resultados actualizado y con informacin clara en su portal? 100. El portal electrnico de la EFSL cuenta con un informe final de resultados para cada ao del perodo 2008-2010. Este informe muestra clara y detalladamente el cumplimiento del programa anual de auditoras, la metodologa empleada, adems de los principales resultados y recomendaciones de la fiscalizacin de la cuenta pblica. Una calificacin de 100 da por entendido que el informe de la auditora es de fcil acceso dentro del portal de la EFSL.

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50. El portal electrnico de la EFSL cuenta con un informe final de resultados, sin embargo, presenta omisiones importantes. Este informe muestra clara y detalladamente los principales resultados de la fiscalizacin de la cuenta pblica. Sin embargo, no incluye la metodologa o las recomendaciones de estos ejercicios, tampoco muestra el cumplimiento del programa anual de auditoras. Finalmente, esta informacin no est fcilmente disponible en el portal electrnico 0. El portal electrnico de la EFSL no cuenta con un informe final de resultados o no se encuentra actualizado. Este informe no muestra clara ni detalladamente los principales resultados de la fiscalizacin de la cuenta pblica. Adems, es de difcil acceso. Indicador 3: La EFSL publica en su portal informes especficos sobre cada una de las auditoras realizadas? 100. El portal electrnico de la EFSL cuenta con un informe sobre cada una de las auditoras realizadas del perodo 2008-2010. Este informe muestra clara y detalladamente la metodologa, los resultados y las recomendaciones de cada una de las auditoras contempladas en el programa de actividades y las extemporneas. Idealmente, existe un buscador dentro del portal electrnico que permite acceder fcilmente a la informacin sobre todas las auditoras realizadas. Una calificacin de 100 da por entendido que el informe de la auditora es de fcil acceso dentro del portal de la EFSL. 50. El portal electrnico de la EFSL cuenta con informes especficos de auditoras, sin embargo, presenta omisiones importantes. Este informe muestra clara y detalladamente los resultados de las auditoras contempladas en el programa anual de auditoras y las extemporneas, sin embargo, no se encuentran todas las auditoras contempladas en el programa anual. Adems, no incluyen la metodologa o las recomendaciones de estos ejercicios. Finalmente, esta informacin no est fcilmente disponible en el portal electrnico 0. El portal electrnico de la EFSL no cuenta con informes especficos de auditoras o no se encuentran actualizados. Estos informes no muestran clara ni detalladamente los resultados de las auditoras contempladas en el programa de actividades y las extemporneas. Adems, son de difcil acceso. Indicador 4: La EFSL publica un reporte sobre el Programa para la Fiscalizacin del Gasto Federalizado en su portal?

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100. El portal electrnico de la EFSL cuenta con un reporte actualizado sobre el Programa para la Fiscalizacin del Gasto Federalizado que cumpla con las disposiciones legales contempladas en las Reglas de Operaciones del programa y que buscan: a) Presentar los informes con el formato y estructura definidos por la ASF; b) Alinear los resultados con los dictmenes de las auditoras; c) Asegurar que todos los procedimientos de auditora manifestados en el informe se expresen en resultados; d) Incluir en el informe de auditora todos los resultados obtenidos, an aqullos que no tengan observaciones o que se hayan solventado durante el desarrollo de las auditoras; e) Registrar las recuperaciones de recursos y las probables recuperaciones; f) Incorporar en los informes de auditora el apartado de cumplimiento de metas y objetivos; g) Alinear las conclusiones del apartado de cumplimiento de objetivos y metas con los resultados del Informe del Resultado; h) Precisar en los resultados la normativa que se incumple o a la que se da cumplimiento, y i) Verificar la consistencia de las cifras y de la informacin en general. j) Precisar en los resultados la normativa que se incumple o a la que se da cumplimiento; k) Verificar la consistencia de las cifras y de la informacin en general. Una calificacin de 100 da por entendido que el reporte es de fcil acceso dentro del portal de la EFSL. 0. El portal electrnico de la EFSL no cuenta con un reporte actualizado sobre el Programa para la Fiscalizacin del Gasto Federalizado que cumpla con las especificaciones de las Reglas de Operacin. Indicador 5: La EFSL publica y da seguimiento a recomendaciones a funcionarios pblicos en su portal? 100. El portal electrnico de la EFSL publica las recomendaciones producto de las auditoras realizadas en los ltimos tres aos. Estas recomendaciones identifican claramente al sujeto y objeto 128

de gasto a quin van dirigidas. El portal tambin informa sobre el seguimiento que se le da a las recomendaciones, esto incluye informar sobre el monto de las recuperaciones. Idealmente, la informacin se encuentra disponible en un buscador que permite acceder fcilmente a todas las recomendaciones realizadas. Una calificacin de 100 da por entendido que las recomendaciones son de fcil acceso dentro del portal de la EFSL. 50. El portal electrnico de la EFSL publica las recomendaciones producto de sus auditoras, sin embargo se encuentran incompletas o presentan omisiones importantes en su contenido. Las recomendaciones identifican claramente a qu sujeto y objeto del gasto van dirigidas. Sin embargo, no se informa sobre el seguimiento que se le da a las recomendaciones. Finalmente, esta informacin no est fcilmente disponible en el portal electrnico 0. El portal electrnico de la EFSL no publica las recomendaciones producto de sus auditoras, o se encuentran incompletas o desactualizadas. Las recomendaciones no identifican claramente al sujeto y objeto del gasto hacia los que son dirigidas. Adems son de difcil acceso. Indicador 6: La EFSL publica y da seguimiento a sanciones en su portal? 100. El portal electrnico de la EFSL publica las sanciones impuestas a funcionarios pblicos durante los ltimos tres aos. La lista de sanciones identifica claramente al sujeto sancionado, la sancin y el dictamen que justifique esa determinacin. Idealmente, la informacin se encuentra disponible en un buscador que permite acceder fcilmente a todas las sanciones impuestas. Una calificacin de 100 da por entendido que las sanciones son de fcil acceso dentro del portal de la EFSL 50. El portal electrnico de la EFSL publica las sanciones impuestas a funcionarios pblicos, sin embargo se encuentran incompletas o presentan omisiones en su contenido. La lista de sanciones identifica claramente al sujeto sancionado pero no incluye la sancin o el dictamen que justifique esta accin. Finalmente, esta informacin no est fcilmente disponible en el portal electrnico 0. El portal electrnico de la EFSL no publica las sanciones impuestas a funcionarios pblicos o se encuentran incompletas o desactualizadas. La lista de sanciones no identifica claramente al sujeto sancionado y se limita a mencionar el nmero de sanciones impuestas. Adems, es de difcil acceso. Indicador 7: La EFSL publica la metodologa y los criterios de fiscalizacin en su portal?

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100. El portal electrnico cuenta con informacin clara y en un lenguaje ciudadano sobre la metodologa y los criterios de fiscalizacin. Los criterios de fiscalizacin distinguen entre las auditoras del programa anual y las auditoras especiales. Una calificacin de 100 da por entendido que la informacin es de fcil acceso dentro del portal de la EFSL. 50. El portal electrnico cuenta con informacin sobre la metodologa y los criterios de fiscalizacin. Sin embargo, esta informacin no es clara ni est en un lenguaje ciudadano. Adems, los criterios de fiscalizacin no distinguen entre las auditoras del programa anual y las auditoras especiales Finalmente, esta informacin no est fcilmente disponible en el portal electrnico 0. El portal electrnico no cuenta con informacin sobre la metodologa ni los criterios de fiscalizacin. Pilar 2. Indicadores que miden la transparencia institucional Indicador 8: La EFSL publica el marco normativo vigente relevante en su portal? 100. El portal electrnico de la EFSL cuenta con un vnculo sobre la normatividad vigente que le da ordenamiento legal a la EFSL. Esto incluye la constitucin poltica, la ley que norma el proceso de fiscalizacin, el reglamento de la EFSL y las Reglas de Operacin del Programa para la Fiscalizacin del Gasto Federalizado en el Ejercicio Fiscal. 50. El portal electrnico de la EFSL cuenta con un vnculo sobre la normatividad vigente que le da ordenamiento legal a la EFSL. Sin embargo, slo se encuentra la constitucin poltica, la ley que norma el proceso de fiscalizacin y el reglamento de la EFSL. 0. El portal electrnico de la EFSL no cuenta con un vnculo sobre la normatividad vigente que le da ordenamiento legal a la EFSL o la normatividad presentada no incluye la ley que norma el proceso de fiscalizacin o la constitucin poltica. Indicador 9: La EFSL publica su presupuesto desglosado por rubro y unidad al que es asignado en su portal? 100. El portal electrnico de la EFSL cuenta con un vnculo en el que se desglosa el presupuesto asignado a la EFSL de los ltimos tres ejercicios fiscales. La informacin da cuenta sobre el presupuesto destinado a los distintos rubros y dependencias de la EFSL. Idealmente, existe un

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buscador que permite acceder fcilmente a esta informacin. Una calificacin de 100 da por entendido que el presupuesto es de fcil acceso dentro del portal de la EFSL 50. El portal electrnico de la EFSL cuenta con un vnculo en el que se desglosa el presupuesto asignado a la EFSL, sin embargo presenta algunas omisiones. La informacin puede no estar actualizada al ltimo ejercicio fiscal o el desglose de la informacin no permite entender claramente el destino de los recursos. Finalmente, esta informacin no est fcilmente disponible en el portal electrnico 0. El portal electrnico de la EFSL no cuenta con un vnculo en el que se desglosa el presupuesto asignado a la EFSL o no se encuentra actualizado. La informacin no da cuenta sobre el presupuesto destinado a los distintos rubros y dependencias de la EFSL y se limita a mencionar el presupuesto total asignado a la EFSL. Adems, es de difcil acceso. Indicador 10: La EFSL publica un tabulador de salarios para mandos medios y altos con informacin completa sobre el monto de las remuneraciones y el tipo de personal en su portal? 100. El portal electrnico de la EFSL cuenta con un vnculo en el que se desglosa el total de las remuneraciones destinadas a los funcionarios pblicos de alto nivel de la EFSL. La informacin se encuentra desglosada por puesto y por tipo de remuneracin (salario y prestaciones). Idealmente, existe un buscador que permite acceder fcilmente a esta informacin. Una calificacin de 100 da por entendido que el tabulador de salarios es de fcil acceso dentro del portal de la EFSL. 50. El portal electrnico de la EFSL cuenta con un vnculo en el que se desglosan las remuneraciones destinadas a los mandos altos de la EFSL, sin embargo, no se encuentran todas las posiciones. La informacin slo se encuentra desglosada por puesto y no por tipo de remuneracin (salario y prestaciones). Finalmente, esta informacin no est fcilmente disponible en el portal electrnico 0. El portal electrnico de la EFSL no cuenta con un vnculo en el que se desglosan las remuneraciones destinadas a los funcionarios pblicos de alto nivel de la EFSL o cuenta con slo algunas de las posiciones seleccionadas discrecionalmente. Adems, es de difcil acceso. Indicador 11: La EFSL publica la estructura orgnica y los requisitos para los puestos de funcionarios pblicos de mandos altos en su portal? Explcito sobre funcionarios.

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100. El portal electrnico cuenta con un vnculo en el que se menciona la estructura orgnica de la EFSL. La informacin incluye las principales responsabilidades de cada unidad de la EFSL. Idealmente, publica las vacantes, los requisitos para el cargo y el procedimiento para postular. Una calificacin de 100 da por entendido que la estructura orgnica es de fcil acceso dentro del portal de la EFSL. 50. El portal electrnico cuenta con un vnculo en el que se menciona la estructura orgnica de la EFSL, sin embargo se encuentra incompleto o presenta omisiones de contenido. Finalmente, esta informacin no est fcilmente disponible en el portal electrnico 0. El portal electrnico no cuenta con un vnculo en el que se menciona la estructura orgnica de la EFSL, o se encuentra incompleto o desactualizado. La informacin no incluye las principales responsabilidades de cada direccin de la EFSL. Adems, es de difcil acceso. Indicador 12: La EFSL publica un informe de labores de la EFSL en su portal? 100. El portal electrnico de la EFSL cuenta con un informe de labores del perodo 2008-2012). Este informe muestra de detalladamente cules fueron las principales actividades de la EFSL y los objetivos cumplidos. Una calificacin de 100 da por entendido que el informe de actividades es de fcil acceso dentro del portal de la EFSL. 50. El portal electrnico de la EFSL cuenta con un informe de labores de la EFSL, sin embargo, presenta omisiones importantes. El informe puede no estar actualizado al ltimo ao o la informacin no presenta detalladamente o las actividades realizadas o los objetivos cumplidos. Finalmente, esta informacin no est fcilmente disponible en el portal electrnico 0. El portal electrnico de la EFSL no cuenta con un informe de labores de la EFSL o presenta informacin insuficiente. Este informe es de difcil acceso o se limita a resear las actividades brevemente las actividades de la EFSL durante el periodo de ejercicios anterior y no presenta detalladamente o las actividades realizadas o los objetivos cumplidos. Indicador 13: La EFSL publica un informe sobre el ejercicio presupuestario y dictmenes financieros en su portal? 100. El portal electrnico de la EFSL cuenta con un informe de avance de gestin financiera para el ciclo fiscal en curso y el de los tres ciclos anteriores. El documento contiene de manera clara y detallada el ejercicio del gasto pblico y el estado de las finanzas de la EFSL. Una calificacin de 100

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da por entendido que el informe de avance de la gestin financiera es de fcil acceso dentro del portal de la EFSL. 50. El portal electrnico de la EFSL cuenta con un informe de avance de gestin financiera, sin embargo, presenta omisiones importantes. El documento contiene el ejercicio del gasto pblico y el estado de las finanzas de la EFSL, sin embargo, la informacin no es detallada. Finalmente, esta informacin no est fcilmente disponible en el portal electrnico 0. El portal electrnico de la EFSL no cuenta con un informe de avance de gestin financiera o no se encuentra actualizado. Adems, es de difcil acceso y no permite contar con informacin til sobre el ejercicio de los recursos de la entidad federativa. Pilar 3. Indicadores que miden las herramientas que la EFSL pone a disposicin de la ciudadana Indicador 14: La EFSL cuenta con un portal propio? 100. El portal electrnico de la EFSL es de uso exclusivo de este rgano y por lo tanto est alojado en la pgina de la EFSL. 0. El portal electrnico de la EFSL bo es de uso exclusivo de la EFSL. Es decir, que est alojado en el portal de otra dependencia o del Congreso. Indicador 15: La EFSL difunde y educa a la ciudadana sobre el papel de la EFSL en la rendicin de cuentas en su portal? 100. El portal electrnico cuenta con herramientas que educan y difunden informacin sobre la rendicin de cuentas y el trabajo de la EFSL. Este esfuerzo se podr presentar en mltiples formatos sin embargo debe contar con informacin sobre el papel de la EFSL en la rendicin de cuentas, las principales atribuciones de la EFSL, sus obligaciones y las actividades que ha realizado en el ltimo ao. Una calificacin de 100 da por entendido que la informacin es de fcil acceso dentro del portal de la EFSL. 50. El portal electrnico cuenta con herramientas que slo educan o slo informan a la ciudadana sobre la rendicin de cuentas y el trabajo de la EFSL. Este esfuerzo se podr limitar a boletines de prensa sin una pgina que explique las labores de la EFSL o viceversa. La informacin se podr presentar en mltiples formatos sin embargo falta informacin sobre algunos de los siguientes rubros: informacin sobre el papel de la EFSL en la rendicin de cuentas, las principales atribuciones 133

de la EFSL, sus obligaciones y las actividades que ha realizado en el ltimo ao. Finalmente, esta informacin no est fcilmente disponible en el portal electrnico 0. El portal electrnico no cuenta con herramientas para educar o difundir en la ciudadana el trabajo de la EFSL y la importancia de la rendicin de cuentas. Adems, es de difcil. Indicador 16: La EFSL permite que los ciudadanos emitan denuncias o tengan contacto con su personal en su portal? 100. El portal electrnico permite realizar denuncias ciudadanas sobre el desvo o uso indebido de recursos de la entidad federativa. La denuncia ciudadana puede ser presentada de manera annima y permite al usuario sealar fcilmente el tipo de infraccin cometida. La EFSL da seguimiento a estas denuncias. Una calificacin de 100 da por entendido que la informacin es de fcil acceso dentro del portal de la EFSL. 50. El portal electrnico permite realizar denuncias ciudadanas sobre el desvo o uso indebido de recursos de la entidad federativa. La denuncia ciudadana puede ser presentada de manera annima y permite al usuario sealar fcilmente el tipo de infraccin cometida. Sin embargo, la EFSL no da informacin sobre el seguimiento de estas denuncias. Finalmente, esta informacin no est fcilmente disponible en el portal electrnico. 0. El portal electrnico no permite realizar denuncias ciudadanas sobre el desvo o uso indebido de recursos de la entidad federativa. La denuncia ciudadana no puede ser presentada de manera annima ya que requiere datos personales del usuario que la interpone. Adems, la EFSL no da informacin sobre el seguimiento de estas denuncias y realizar las denuncias es difcil y poco accesible dentro del portal de la EFSL. Indicador 17: La EFSL cuenta con un portal electrnico que es sencillo de navegar? 100. El portal electrnico cuenta con una interface que hace sencilla la navegacin y bsqueda de informacin. Un modo de identificar esto es el tiempo dedicado a encontrar informacin clave sobre las actividades de la EFSL como el reporte de auditoria o el presupuesto. Adems, el sitio web cuenta con un buzn de sugerencias que permite la retroalimentacin del usuario. 50. El portal electrnico cuenta con una interface que hace sencilla la navegacin y bsqueda de informacin, sin embargo existen algunas limitaciones. La pgina puede tener algunos vnculos rotos

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o tardar demasiado en cargar la informacin. El sitio web no cuenta con un buzn de sugerencias que permite la retroalimentacin del usuario. 0. El portal electrnico no cuenta con una interface que hace sencilla la navegacin y bsqueda de informacin. La pgina cuenta con muchos vnculos rotos y es laborioso encontrar la informacin. Adems, el sitio web no cuenta con un buzn de sugerencias que permite la retroalimentacin del usuario. Indicador 18: La EFSL permite hacer solicitudes de informacin en su portal o pone la informacin de contacto de la unidad de enlace? 100. El portal electrnico tiene un vnculo con el sistema estatal de acceso a la informacin. El sistema permite hacer solicitudes a la EFSL que son resueltas en tiempo y forma. En caso que no exista un sistema estatal de acceso a la informacin, la EFSL cuenta con la informacin de contacto de la unidad de enlace. La unidad de enlace responde en tiempo y forma a las solicitudes de informacin de los usuarios. Una calificacin de 100 da por entendido que la informacin es de fcil acceso dentro del portal de la EFSL. 50. El portal electrnico tiene un vnculo con el sistema estatal de acceso a la informacin. Sin embargo, el sistema no permite hacer solicitudes a la EFSL que son resueltas en tiempo y forma. Algunas fallas o demoras en la respuesta se pueden presentar. En caso que no exista un sistema estatal de acceso a la informacin, la EFSL cuenta con la informacin de contacto de la unidad de enlace. Sin embargo, la unidad de enlace no responde en tiempo y forma a las solicitudes de informacin de los usuarios. Finalmente, esta informacin no est fcilmente disponible en el portal electrnico 0. El portal electrnico no tiene un vnculo con el sistema estatal de acceso a la informacin o este vnculo presenta fallas que hacen imposible la realizacin de una solicitud. En caso que no existe un sistema estatal de acceso a la informacin, la EFSL no cuenta con la informacin de contacto de la unidad de enlace o se encuentra disponible informacin que hace imposible realizar una solicitud de informacin. Indicador 19: La EFSL publica informacin sobre adquisiciones? 100. El portal electrnico de la EFSL cuenta con un informe sobre las adquisiciones del perodo 20102012. Este informe muestra clara y detalladamente el bien o servicio, el tipo de adquisicin 135

(adjudicacin directa, invitacin restringida o licitacin pblica), el monto y la persona moral o fsica adjudicada. Idealmente, existe un buscador dentro del portal electrnico que permite acceder fcilmente a la informacin detallada sobre todas las adquisiciones y las licitaciones abiertas. Una calificacin de 100 da por entendido que esta informacin es de fcil acceso dentro del portal de la EFSL. 50. El portal electrnico de la EFSL cuenta con un informe sobre las adquisiciones, sin embargo, no se encuentran actualizados. Este informe omite informacin importante como el tipo de adquisicin (adjudicacin directa, invitacin restringida o licitacin pblica), el monto y la persona moral o fsica adjudicada. Finalmente, esta informacin no est fcilmente disponible en el portal electrnico 0. El portal electrnico de la EFSL no cuenta con informes sobre las adquisiciones de la EFSL o los disponibles no muestran informacin detallada ni til. El informe puede limitarse a establecer a establecer el monto total de las adquisiciones sin detallar en los diferentes bien o servicios adquiridos y la persona adjudicada. Adems, est informacin es de difcil acceso Papel del Congreso en el proceso de fiscalizacin Indicador 1: El Congreso publica los dictmenes de la cuenta pblica en su portal? 100. El portal electrnico del Congreso cuenta con los dictmenes de la cuenta pblica de cada ao para el perodo 2008-2010. Este informe muestra un resumen de la cuenta pblica del ao en curso como el presupuesto de ingresos o el gasto programable. Adems, muestra un resumen de resultados de las auditoras practicadas y el seguimiento a las observaciones realizadas. 50. El portal electrnico del Congreso cuenta con dictmenes de la cuenta pblica de un slo ao o para un periodo de tiempo desactualizado. 0. El portal electrnico del Congreso no cuenta con dictmenes de la cuenta pblica Indicador 2: El Congreso publica los integrantes y actividades de la Comisin de Vigilancia en su portal? 100. El portal electrnico del Congreso cuenta con un vnculo en el que se menciona los integrantes y actividades de la Comisin de Vigilancia de la actual Legislatura. La informacin incluye los nombres y partidos polticos de los integrantes as como un reporte de actividades o vnculos a documentos de

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reuniones. Una calificacin de 100 da por entendido que la estructura orgnica es de fcil acceso dentro del portal de la EFS. 50. El portal electrnico del Congreso cuenta con un vnculo para la Comisin de Vigilancia, pero no se mencionan los integrantes y las actividades de la Comisin de Vigilancia de la actual Legislatura. 0. El portal electrnico del Congreso no cuenta con un vnculo para la Comisin de Vigilancia

Anexo 4. Resultados por indicador de la evaluacin de los portales electrnicos de las EFSL
Indicador 1: La EFSL publica un programa anual de auditoras en su portal? Este indicador busca que el programa anual de auditoras presente un desglose detallado de los planes de auditoras con informacin sobre el sujeto de la auditora, el fondo o programa fiscalizable, el tipo de auditora a realizar y la dependencia de la EFSL responsable de hacerlo.
100 100 100 100

100
50 50 50 50 50 50 50 23

0 DF COL GTO SLP JAL NAY VER NL EDOMEX MOR CHIH PROMEDIO ZAC BC SON COAH DGO PUE CAM QROO CHIS TAB OAX HGO TAM GRO MICH TLX QRO SIN AGS BCS YUC

Indicador 2: La EFSL publica un informe final de resultados en su portal? Este indicador busca que el informe muestre clara y detalladamente el cumplimiento del programa anual de auditoras, la metodologa empleada, adems de los principales resultados y recomendaciones de la fiscalizacin de la cuenta pblica.

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0 DF VER EDOMEX BC COAH SON CAM GTO NAY OAX HGO PROMEDIO COL DGO QROO TAB NL ZAC TAM QROO BCS SLP JAL MOR CHIH PUE CHIS GRO MICH TLX SIN AGS YUC

Indicador 3: La EFSL publica en su portal informes especficos sobre cada una de las auditoras realizadas? Este indicador busca que los informes de auditoras muestren clara y detalladamente la metodologa, los resultados y recomendaciones de cada una de las auditoras contempladas en el programa de actividades y las extemporneas.
100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100

100
50 50 50 50 50 50 50 50 50 48

0 DF VER EDOMEX BC COAH GTO NAY COL DGO QROO TAB SON CAM OAX HGO NL ZAC TAM QRO BCS PROMEDIO SLP JAL MOR CHIH PUE CHIS GRO MICH TLX SIN AGS YUC

Indicador 4: La EFSL publica un reporte sobre el Programa para la Fiscalizacin del Gasto Federalizado en su portal? Este indicador busca que los reportes para el PROFIS cumplan con los requisitos establecidos en los Lineamientos Operativos del Programa.

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100

0 DF VER EDOMEX BC COAH GTO NAY COL DGO QROO TAB SON CAM OAX HGO NL ZAC TAM QRO BCS SLP JAL MOR CHIH PUE CHIS GRO MICH TLX SIN AGS YUC

Indicador 5: La EFSL publica y da seguimiento a recomendaciones a funcionarios pblicos en su portal? Este indicador busca que las recomendaciones identifiquen claramente al sujeto y objeto de gasto a quin van dirigidas, as como una accin especfica. El portal tambin debe informar sobre el seguimiento que se le da a las recomendaciones, esto incluye informar sobre el monto de las recuperaciones.
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100
50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 31

0 COL NAY COAH GTO NL EDOMEX QROO AGS TAB CAM ZAC DF VER DGO SON OAX HGO QRO MOR PROMEDIO SIN PUE CHIH GRO BC TAM BCS SLP JAL CHIS MICH TLX YUC

Indicador 6: La EFSL publica y da seguimiento a sanciones en su portal?

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Este indicador busca que la lista de sanciones identifique claramente al sujeto sancionado, la sancin y el dictamen que justifique la determinacin. Idealmente, la informacin se encuentra disponible en un buscador que permite acceder fcilmente a todas las sanciones impuestas.

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0 NAY NL TAB CAM ZAC CHIH GRO PROMEDIO COL COAH GTO EDOMEX QROO AGS DF VER DGO SON OAX HGO QRO MOR SIN PUE BC TAM BCS SLP JAL CHIS MICH TLX YUC

Indicador 7: La EFSL publica la metodologa y los criterios de las auditoras en su portal? Este indicador busca que el portal cuente con informacin clara y en lenguaje ciudadano sobre la metodologa y los criterios de fiscalizacin. Los criterios de fiscalizacin distinguen ente las auditoras del programa anual y las auditoras especiales.
100 100 100 100

100
50 50 50 50 50 50 22

0 NAY COAH GTO SIN NL COL MEX QROO AGS PUE PROMEDIO TAB CAM ZAC CHI GUE DF VER DUR SON OAX HGO QRO MOR BC TAM BCS SLP JAL CHP MICH TLAX YUC

Indicador 8. La EFSL publica el marco normativo vigente relevante en su portal?

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Este indicador busca que en los portales est disponible la siguiente legislacin vigente: Constitucin Poltica del Estado, la ley que norma el proceso de fiscalizacin, el Reglamento de la EFSL y las reglas de operacin del PROFIS.
100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100

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50 50 50 50 50 50

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0 NAY NL TAB CAM ZAC GRO COL COAH GTO EDOMEX QROO AGS DF DGO SON OAX HGO SIN PUE SLP CHIS MICH PROMEDIO VER QRO MOR BC TAM JAL TLX CHIH BCS YUC

Indicador 9. La EFSL publica su presupuesto desglosado por rubro y unidad al que es asignado en su portal? Este indicador busca que el portal electrnico de la EFSL cuente con un vnculo en el que se desglose el presupuesto asignado a la EFSL de los ltimos tres ejercicios fiscales. La informacin debe dar cuenta sobre el presupuesto destinado a los distintos rubros y reas de la EFSL.
100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100

100
56 50 50 50 50 50

0 NAY NL CAM ZAC COL COAH GTO DF OAX HGO SLP BC TAM JAL YUC PROMEDIO GRO DGO SON CHIS VER CHIH TAB EDOMEX QROO AGS SIN PUE MICH QRO MOR TLX BCS

Indicador 10. La EFSL publica un tabulador de salarios para mandos medios y altos con informacin completa sobre el monto de las remuneraciones y el tipo de personal en su portal? 141

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Este indicador busca que el portal electrnico cuente con un vnculo en el que se desglose el total de las remuneraciones destinadas a los funcionarios pblicos de alto nivel de la EFSL. La informacin se debe encontrar desglosada por puesto y tipo de remuneracin (salario y prestaciones).
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63 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50

0 NL ZAC COL GTO DF BC TAM DGO CHIS CHIH PUE TLX PROMEDIO NAY CAM OAX HGO SLP JAL GRO SON VER TAB EDOMEX QROO AGS SIN MICH QRO COAH YUC MOR BCS

Indicador 11: La EFSL publica la estructura orgnica y los requisitos para los puestos de funcionarios pblicos de mandos altos en su portal? Este indicador busca que el portal electrnico cuente con un vnculo en el que menciona la estructura orgnica de la EFSL. La informacin incluye las principales responsabilidades de cada unidad de la EFSL.
100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100

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0 NL ZAC COL DF TAM DGO CHIS CHIH PUE TLX NAY CAM OAX HGO SLP GRO SON EDOMEX QROO SIN MICH QRO COAH MOR PROMEDIO GTO BC JAL VER TAB AGS YUC BCS

Indicador 12. La EFSL publica un informe de labores de la EFSL en su portal? 142

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Este indicador busca que el informe muestre detalladamente cules fueron las principales actividades de las EFSL y los objetivos cumplidos.
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50 50 50 50 50 50 50 50 50 30

0 ZAC COL DF DGO JAL TAM CHIS CHIH TLX OAX QRO COAH MOR BC PROMEDIO NL PUE NAY CAM HGO SLP GRO SON MEX EDOMEX SIN MICH GTO VER TAB AGS YUC BCS

Indicador 13: La EFSL publica informes financieros y sobre el ejercicio presupuestario en su portal? Este indicador busca que el informe financiero contenga de manera clara y detallada el ejercicio del gasto pblico y el estado de las finanzas de la EFSL.
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55 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50

0 ZAC COL DF DGO JAL QRO BC NL SLP GTO BCS PROMEDIO TAM CHIH OAX COAH MOR PUE NAY CAM HGO GRO SON QROO MICH CHIS TLX EDOMEX SIN VER TAB AGS YUC

Indicador 14: La EFSL cuenta con un portal propio? Este indicador busca que el portal electrnico sea de uso exclusivo de la EFSL. Es decir, que no est alojado en el portal de otra dependencia o del Congreso.

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0 ZAC COL DF DUR JAL QRO BC NL SLP GTO TAM CHI OAX COAH MOR PUE NAY CAM HGO GUE SON QROO MICH CHP TLAX MEX SIN VER TAB AGS PROMEDIO BCS YUC

Indicador 15: La EFSL difunde y educa a la ciudadana sobre el papel de la EFSL en la fiscalizacin en su portal? Este indicador busca que el portal electrnico cuente con herramientas que educan y difunden informacin sobre la rendicin de cuentas y el trabajo de la EFSL.

100
50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50

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0 DF NAY TAB ZAC COL DGO JAL BC NL SLP GTO PUE HGO SON QROO TLX EDOMEX SIN VER BCS PROMEDIO QRO TAM CHIH OAX COAH MOR CAM GRO MICH CHIS AGS YUC

Indicador 16: La EFSL permite que los ciudadanos emitan denuncias o tengan contacto con su personal en su portal? Este indicador busca que el portal electrnico permita realizar denuncias ciudadanas sobre el desvo o uso indebido de los recursos estatales y que se encuentre disponible el correo de contacto de los funcionarios pblicos.

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Indicador17: La EFSL cuenta con un portal electrnico que es sencillo de navegar? Este indicador busca que el portal electrnico cuente con una interface que haga sencilla la navegacin y la bsqueda de informacin.
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Indicador 18: La EFSL permite en su portal hacer solicitudes de informacin o pone la informacin de contacto de la unidad de enlace? Este indicador busca que el portal electrnico cuente con un vnculo con el sistema estatal de acceso a la informacin. En caso de que no exista un sistema estatal de acceso a la informacin, la EFSL debe contar con informacin de contacto de la unidad de enlace en este tema.

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Indicador 19: La EFSL publica informacin sobre adquisiciones? Este indicador busca que el portal electrnico de la EFSL cuente con un informe sobre las adquisiciones. Este informe muestra clara y detalladamente el bien o servicio, el tipo de adquisicin, el monto y la persona moral o fisca a quien se le adjudic el contrato.
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Anexo 5. Anlisis de los primeros lugares en la evaluacin de los portales electrnicos de las EFSL Distrito Federal
La calificacin general de la Contadura Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal (CMHALDF) es de 82.5 sobre 100 puntos posibles. Esto lo coloca en la primera posicin general de la evaluacin de los portales electrnicos en comparacin al resto de las EFSL, aunque an por debajo de la calificacin que obtiene la Auditora Superior de la Federacin. El organismo tiene un desempeo sobresaliente en las tres secciones del estudio. La CMHALDF se encuentra entre los rganos mejor evaluados en la seccin de Informacin para la Rendicin de Cuentas (con una 146

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calificacin de 68.75 sobre 100), solamente superado por los estados de Guanajuato y Nayarit. Ocupa la primera posicin, junto con el EFSL de Colima, en la seccin de Transparencia y Fortalecimiento Institucional con una calificacin de 100 puntos de 100 posibles. Finalmente, en la seccin de Herramientas Ciudadanas es de la EFSL mejor evaluadas con una calificacin de 83.33 puntos de 100 posibles. En general, las fortalezas de la CMHALDF se encuentran en sus excelentes prcticas de divulgacin y transparencia de los resultados sobre auditoras a travs de su Atlas Fiscalizador, y a la forma exhaustiva en la que se publica la informacin relevante sobre la gestin y la vida institucional de la Contadura. Sin embargo, y como revelan los resultados por dimensiones, la CMHALDF cuenta con algunas deficiencias en la accesibilidad de su sitio en internet, adems de que no cuenta con mecanismos que den seguimiento puntual a las sanciones impuestas a funcionarios pblicos. A continuacin se dar una breve semblanza sobre los resultados en cada uno de los pilares: 1. Informacin para la Rendicin de Cuentas La Contadura Mayor de Hacienda del DF es uno de las cuatro EFSL estatales que publican una versin completa y actualizada de su programa anual de auditoras. Asimismo, en el sitio de la CMHALDF se publican de forma completa y actualizada los informes generales y especficos de auditora que la Contadura Mayor realiza cada ao. Aunado a esto, una excelente prctica que se detect en el sitio de esta Entidad de Fiscalizacin es el Atlas Fiscalizador, que es un sistema de bsqueda de los resultados de auditoras practicadas a todos los sujetos obligados desde 1995 hasta 2010. En dicho sistema se puede acceder a los documentos completos de los informes de resultados de auditoras y se pueden realizar bsquedas sofisticadas por tipo de sujeto obligado o por tipo de auditora. A pesar de las fortalezas arriba sealadas, se detectan algunas limitaciones principalmente en materia de seguimiento a recomendaciones y sanciones, as como en la publicacin de las metodologas que sigue en los procesos de auditora. La CMHALDF publica las recomendaciones a los sujetos obligados dentro de los informes de auditora, pero no existe un sitio en el que se muestre el seguimiento y cumplimiento puntual. Asimismo, el portal no tiene informacin sobre las investigaciones realizadas o las sanciones impuestas a funcionarios pblico producto de los resultados obtenidos en los procesos de fiscalizacin. Finalmente, la CMHALDF tampoco publica las metodologas que utiliza durante los procesos de auditora.

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2. Transparencia y Fortalecimiento Institucional La Contadura Mayor de Hacienda de la ALDF cumple con todos los criterios considerados para esta dimensin del estudio. As, en el sitio en Internet de esta entidad de fiscalizacin se publican de forma completa y actualizada su marco normativo, su presupuesto anual (desglosado por rubro y unidad), el tabulador de salarios y prestaciones que perciben los funcionarios de la Contadura, as como la estructura orgnica de la institucin. Asimismo, en el Portal de Transparencia de la CMHALDF se hacen pblicos los informes de labores y de gestin de la Contadura y se presenta la informacin sobre reportes de avance presupuestario y financiero. Con esto, la CMHALDF obtiene la mxima calificacin posible en esta dimensin. 3. Herramientas Ciudadanas Con relacin a las herramientas disponibles para establecer comunicacin entre el Ente Fiscalizador y la ciudadana, la CMHALDF tiene un desempeo destacado en comparacin al resto de los entes de fiscalizacin estatales, aunque tambin se reconocen algunas debilidades que podran atenderse. As, en el sitio de la CMHALDF se publican guas que informan de forma sencilla a la ciudadana sobre el proceso de fiscalizacin y sobre las tareas que realiza la Contadura Mayor. De la misma forma, en el portal existen vnculos que permiten a la ciudadana realizar solicitudes de informacin especficas ante InfoDF, adems de que se hacen pblicos los datos de contacto de la Unidad de Enlace de la Contadura. A pesar de lo anterior, un problema central que se observa es que el sitio en Internet de la CMHALDF resulta complicado para su navegacin. Si bien en el sitio principal de la Auditora se cuenta con vnculos relativamente sencillos para navegar, una vez que se accede a mens secundarios la experiencia de navegacin se hace ms complicada y poco intuitiva. De la misma forma, el Portal de Transparencia es muy complicado de entender ya que esta ordenado por las fracciones de informacin de oficio que deben publicarse, pero no hay una leyenda que permita conocer ex ante el contenido de cada una de las pestaas. En este sentido, requiere un grado de sofisticacin en el conocimiento del ciudadano que accede al portal para buscar la informacin que desea encontrar. Finalmente, tampoco existe un mecanismo en el portal mediante el cual la ciudadana pueda emitir denuncias en contra de funcionarios pblicos o a travs del cual se pueda establecer un contacto electrnico directo con los funcionarios del Ente de Fiscalizacin.

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Colima
El rgano Superior de Auditora y Fiscalizacin Gubernamental del Estado de Colima obtuvo una calificacin de 80 sobre 100, obtuvo el segundo lugar general en esta evaluacin. Esto se debe a que tiene un buen desempeo en el rea de Informacin para la Rendicin de Cuentas en la que obtuvo el segundo lugar, as como en el rea de Transparencia y Fortalecimiento Institucional en la que obtuvo la calificacin mxima. Asimismo, se coloc en la segunda posicin en el rea de Herramientas Ciudadanas. Esto significa que el rgano Superior de Colima es, en su mayor parte, efectivo en la presentacin y divulgacin de informacin. Adems, presenta de manera clara todos los requerimientos sealados en la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin. Sus nicas deficiencias notorias se encuentran en que no permite conocer informacin sobre sus adquisiciones, no da seguimiento a las sanciones que impone, ni tampoco publica un Informe de Resultados. 1. Informacin para la rendicin de cuentas La calificacin del rgano Superior en este rubro fue de 69 sobre 100. Colima divulga de manera accesible, completa y actualizada sus programas anuales de actividades. En estos se seala el tipo de auditoras que se presenta cada ao. Tambin existe un fcil acceso a los resultados de las auditoras por ente obligado y a las observaciones realizadas, as como a su seguimiento. Sin embargo, no se publica un informe general de los resultados de la fiscalizacin de la cuenta pblica; no se publica ni se da seguimiento a las sanciones impuestas; ni tampoco se publican ni los criterios ni la metodologa de fiscalizacin. 2. Transparencia y fortalecimiento institucional En este rubro, la calificacin fue de 100 sobre 100. Esto se debe a que el rgano Superior divulga uno por uno los documentos sealados en la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin que le corresponde. Adems, se trata de documentos completos que muestran la informacin requerida por la Ley de manera clara y accesible. 3. Herramientas ciudadanas La calificacin ms baja que obtuvo el rgano Superior de Colima fue en este rubro. A pesar de que se encuentra en la segunda posicin general, cuenta con una calificacin de 75 sobre 100. El primer problema en esta seccin es que no se divulga informacin detallada sobre las distintas atribuciones del rgano Superior ni la importancia de su papel en la rendicin de cuentas. El segundo y ms grave

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problema es que, a pesar de lo que se seala en la Ley de Transparencia, no se publican ni convocatorias a licitaciones ni el resultado de adquisiciones.

Guanajuato
La calificacin general del rgano de Fiscalizacin Superior (OFS) de Guanajuato es de 75 sobre 100 puntos posibles. Esto lo coloca en la tercera posicin general. El organismo tiene un desempeo adecuado en las tres secciones del estudio que miden la calidad y accesibilidad de su portal electrnico. Guanajuato, junto con Nayarit, es el estado mejor evaluado en la seccin de Informacin para la Rendicin de Cuentas con una calificacin de 75 sobre 100. Obtiene el sexto lugar en la seccin de Transparencia y Fortalecimiento Institucional (75 sobre 100) y el sptimo lugar en la de Herramientas Ciudadanas (75 sobre 100). Las fortalezas del OFS se encuentran en la divulgacin de los resultados de las auditoras practicadas a todos los sujetos fiscalizados, as como la existencia de manuales que explican la metodologa y el proceso completo de fiscalizacin. Se detectaron algunas limitaciones, por ejemplo la ausencia de un seguimiento a sanciones y recomendaciones. 1. Informacin para la Rendicin de Cuentas Guanajuato es uno de los cuatro estados que divulgan una versin completa y actualizada sobre el programa de auditoras. En estos documentos se muestras de forma especfica el ente fiscalizado, el tipo y el nmero de auditoras que se practicarn, as como el oficio que sustenta dicha auditora. Tambin publica informes especficos de auditoras que presentan el tipo de auditora, el universo de gasto analizado, los resultados de la auditora, as como las recomendaciones especficas. Un valor aadido del portal es un buscador para estos informes. A pesar de estos aciertos se detectan algunas limitaciones principalmente en materia de seguimiento a recomendaciones y sanciones. El EFSL publica las recomendaciones a los sujetos obligados dentro de los informes de auditora, pero no existe un sitio en el que se muestre el seguimiento y cumplimiento de las mismas. Finalmente, el portal no tiene informacin sobre procedimientos resarcitorios o sanciones a funcionarios pblico. 2. Transparencia y Fortalecimiento Institucional El organismo cumple con la mayora de las disposiciones respecto a aspectos clave para la transparencia de su estructura interna. Por ejemplo, existe informacin sobre el marco normativo, el presupuesto y los informes financieros. Un caso notable es el tabulador de salarios donde la

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informacin se encuentra desglosada en puesto, sueldo nominal, apoyo familiar, ayuda por servicios, despensa mensual, cuotas de seguridad social y gratificacin quincenal. Vale la pena resaltar que toda la informacin es de fcil acceso en el portal. El sitio, sin embargo, no cumple con dos previsiones. Una es la ausencia de un informe de labores que d cuenta de todas las actividades realizadas por la OFS en el ao. El otro es un organigrama completo de la estructura interna en el que se especifiquen las atribuciones de las distintas unidades administrativas. 3. Herramientas Ciudadanas En el mbito de recursos disponibles para la ciudadana, el OFS tiene un desempeo mixto. La OFS tiene resultados satisfactorios en el rea de contacto y navegabilidad del sitio web. El portal est organizado en secciones como "Transparencia", "Proceso de Fiscalizacin" y "Normatividad. Toda la informacin que se consult estaba disponible y se encontraba dentro de su respectiva rea. La pgina del OFS cuenta con un vnculo en el que se da un formato para realizar una solicitud de informacin, as como los datos de la Unidad de Enlace. Un problema, sin embargo, es que se envi una pregunta al correo institucional que no fue respondida. Dos limitaciones adicionales son la falta de material para educacin sobre el proceso de fiscalizacin y la falta informacin sobre licitaciones y adquisiciones. El portal cuenta con informacin bsica sobre la naturaleza del OSF. Sin embargo, esta informacin no menciona detalladamente las atribuciones del OFS y se limita a mencionar visin, misin y los principios rectores. El portal podra tener un papel ms proactivo en informar sobre la importancia de la rendicin de cuentas. En trminos de compras pblicas, el OFS da cuenta de los contratos de 2012, 2011 y 2010. Sin embargo, existen limitaciones importantes, por ejemplo no existe informacin sobre el producto contratado, tampoco se no puede saber si fueron adjudicaciones o licitaciones, no hay un vnculo para tener acceso a las contrataciones vigentes.

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