PROJETO DE REVISO DO CDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO (CPA)

O REGIME SUBSTANTIVO DO ACTO ADMINISTRATIVO1

A ideia geral de que partiu a Comisso de Reviso foi encontrar um equilbrio adequado aos tempos atuais entre certeza e segurana jurdicas e justia e especificamente entre estabilidade do acto e eficincia ou capacidade de adaptao dos atos administrativos realizao do interesse pblico. No fundo, este o contexto atual que justifica a atualizao do Cdigo. O que est em causa tentar adaptar o acto administrativo aos tempos de hoje, sociedade de risco, sociedade de incerteza, onde h uma evoluo rpida, com tomada de decises complexas pela Administrao na incerteza, onde h uma quebra da legalidade material. Cada vez mais a lei no algo que a Administrao possa, pura e simplesmente, executar, pois h programas finais, leis porosas, que exigem da Administrao uma deciso ponderada e que, muitas vezes, vai ser baseada no tanto em normas legais que se limita a executar, mas atravs da ponderao de vrios princpios jurdicos, da a importncia dos princpios gerais da actividade administrativa como critrios no apenas de controlo por parte do Tribunal, mas antes disso como critrios da prpria deciso administrativa. neste contexto que se procurou solues de justia material, adequadas realidade. Em matria de invalidade, mantm-se naturalmente a distino entre actos nulos e actos anulveis. Quanto aos actos nulos, prope-se que no exista distino entre nulidades por natureza e nulidades por determinao da lei (artigo 133., n.s 1 e 2 CPA). A ideia de que um acto nulo porque que lhe faltam os elementos essenciais corresponde a um conceito de difcil aplicao prtica e, por
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Jos Carlos VIEIRA DE ANDRADE, em Sesso de Apresentao do Projeto de Reviso do Cdigo do Procedimento Administrativo, realizada a 25 de Junho de 2013 (adaptado)

isso, limita-se a nulidade aos casos em que a lei comine expressamente essa forma de invalidade. No entanto, para, de algum modo, poder desde j colmatar algumas lacunas que resultam e que, na prtica, tm sido detetadas pela doutrina e pela jurisprudncia, alarga-se os casos j previstos, no prprio Cdigo, de nulidade na atual redao do artigo 133. CPA. So trs os casos desse alargamento: Os actos cujo fim seja a prossecuo do interesse privado ilcito; Os actos certificativos de factos inverdicos ou inexistentes; Os actos que criem obrigaes pecunirias sem base legal.

Alm disto, tentou-se tambm clarificar o regime da nulidade e, sobretudo, acentuar, com alguma diferena, um preceito j existente atualmente (artigo 134., n.3 CPA), que permite a possibilidade de atribuir efeitos jurdicos (putativos) a situaes de facto decorrentes de actos nulos (artigo 160., n.3 do Projecto). Este preceito j existe, mas agora acentua-se a ideia de que o que est em causa no apenas ou principalmente o decurso do tempo, mas tambm a considerao de princpios jurdicos fundamentais, como a boa-f, a proteco da confiana, a proporcionalidade, que podem levar a que, em relao a certos actos, em princpio nulos, apesar disso, a situao de facto dele decorrente possa vir a ter efeitos jurdicos. Ainda na matria da nulidade, importa atentar na possibilidade de reforma e converso do acto nulo, que at agora estava proibida (artigo 163., n.2 do Projecto). Em matria de anulabilidade, no fundo definiu-se o regime tal como ele consensualmente entendido, ficando toda essa construo doutrinal clara no artigo 161. do Projecto. Chama-se a ateno para a consagrao expressa de casos de aproveitamento do acto administrativo pelo juiz. Tal matria no puramente procedimental, pois tambm processual, da a hesitao da Comisso em t-la neste Projecto e no Cdigo de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) ou no, podendo ainda equacionar-se eventual adaptao destes preceitos em relao quilo que vier a ser decidido quanto ao CPTA. Portanto, o aproveitamento do acto anulvel admitir-se- quando (artigo 161. do Projecto):

 quando o contedo do acto no possa ser outro, desde que no haja um interesse relevante na anulao dos efeitos j produzidos; quando se comprove que a anulabilidade, decorrente de um vcio formal ou procedimental, no teve qualquer influncia na deciso. A ideia no propriamente desvalorizar a forma ou valorizar fundamentalmente o contedo, sendo certo que neste Cdigo, pelo contrrio, em geral, h uma ideia de revalorizao do Direito das formas, mas encontrar aqui um equilbrio entre o respeito pelas formas e a garantia, sobretudo por razes de celeridade e eficcia, de que no haja anulaes inteis. Tambm a este propsito h o aproveitamento de situaes em relao s quais se saiba partida, tambm, da existncia de impossibilidade absoluta de reparao em execuo de sentena e, por isso, quando seja manifesta a desproporo entre o interesse de manuteno da situao constituda e a concretizao dos efeitos da anulao, devendo tal ponderao conduzir ao aproveitamento do acto administrativo. Alerta-se para o facto de tal aproveitamento do acto pelo juiz no um dever, ao contrrio do que sucede noutros sistemas. Este aproveitamento um poder do juiz de decidir, em face das circunstncias, se deve ou no aproveitar o acto administrativo anulvel. Ainda a propsito da anulao introduz-se os deveres que resultam para a Administrao de uma anulao judicial, j constantes do CPTA, mas que deve entender-se ser tambm matria que deve ser tratada no CPA (artigo 162. do Projecto). No que concerne ratificao, reforma e converso, o Projecto de Reviso contempla uma concretizao de regime, determinando-se que, em princpio, tm efeitos retroativos, mas podero no ter, designadamente, se se tratar de actos desfavorveis, tendo ento efeitos apenas para o futuro (artigo 163., n.5 do Projecto). Uma outra novidade a distino entre revogao e anulao administrativa. Como se sabe so dois institutos dspares, distinguidos em toda a Europa pela doutrina, sendo que s no Direito Europeu (tal como em Portugal) que se mantm, at agora, a designao comum. Sendo institutos diferentes, aquilo que se pretendeu com o artigo 164. do

Projecto foi claramente demarcar as situaes de cessao, definidas pelo seu fundamento: quando por razes de mrito, convenincia ou oportunidade estamos perante uma revogao; quando h destruio os efeitos com fundamento em invalidade estamos perante uma anulao. Aquilo que interessante e discutvel contende com os condicionalismos aplicveis quer revogao, quer anulao administrativa (artigos 166. e 167. do Projecto). Quanto revogao, chama-se a ateno para a possibilidade de actos constitutivos de direitos deixa-se cair a ideia de acto constitutivo de interesse legalmente protegido que nenhum membro da Comisso conseguiu descortinar um exemplo , definidos no n.3 do artigo 166. do Projecto como actos que reconheam ou atribuam situaes jurdicas de vantagem ou eliminem ou limitem deveres, nus ou encargos ou sujeies, poderem ser revogados com fundamento em alterao objetiva das circunstncias ou na supervenincia de conhecimentos tcnicos e cientficos em face dos quais eles no podiam ter sido praticados. Adotase uma posio intermdia no poderiam ter sido praticados em detrimento de no teriam sido praticados. Admite-se ainda revogao de actos constitutivos de direitos com fundamento na reserva de revogao, na medida em que uma das clusulas acessrias regulamentares que se introduz relativamente ao acto administrativo a figura da reserva, alm da condio, do termo e do modo. Neste caso, perante uma reserva de revogao, pode haver revogao, mesmo de acto constitutivo de direitos, na medida em que esse direito fica naturalmente condicionado a essa reserva. sobretudo no instituto da revogao e nesta alterao proposta que est o equilbrio entre estabilidade do acto e adaptao mudana, tentando no adotar uma posio puramente lgica ou logicista, mas antes encontrar solues que tenham em vista a realidade, a sua mudana e a necessidade de realizar o interesse pblico. Claro que tambm se prev a possibilidade de, em caso de revogao de acto constitutivo de direitos, poder haver uma indemnizao, que pode ir de uma indemnizao pelo sacrifcio at uma indemnizao integral, em certos casos (artigo 166., n.s 4 e 5 do Projecto).

Quanto anulao administrativa, a grande novidade separar o destino da anulao administrativa do da anulao judicial. O prazo para a anulao administrativa estava dependente, pura e simplesmente, do prazo para anulao judicial. Havia um critrio puramente temporal: enquanto o acto impugnvel, a Administrao pode anul-lo; quando o acto deixa de ser impugnvel judicialmente, tambm a Administrao deixa de o poder anular, sendo certo que o prazo da Administrao o prazo maior de um ano, que o prazo do Ministrio Pblico no processo administrativo. Ento, a ideia aqui , partindo do pressuposto assumido de que o decurso do prazo de impugnao judicial no torna o acto vlido, mas apenas inimpugnvel, permitir, em vrias hipteses, a anulao administrativa mesmo para alm do prazo de impugnao judicial (artigo 167. do Projecto). Naturalmente distingue-se os casos em que temos actos constitutivos de direitos e actos no constitutivos de direitos. Em geral podemos dizer que o prazo da Administrao o prazo do conhecimento do vcio/causa de invalidade ou, no caso de erro, da cessao do erro (artigo 167., n.1 do Projecto). Prope-se o prazo de um ano, mas talvez tal prazo pudesse ser menor, em certas circunstncias. o prazo tradicional de um ano para a Administrao, a partir desse prazo, poder anular que, muitas vezes, alis, coincidir com o prazo para a prtica de um acto administrativo, mas poder no coincidir. No caso dos actos constitutivos de direitos, importa realizar duas distines: por um lado, a distino entre a boa-f e a m-f, sendo que, estando algum de m-f, no pode contar com a impossibilidade de anulao administrativa de um acto, mesmo depois de ele se ter tornado inimpugnvel; por outro lado, a possibilidade de a anulao administrativa existir enquanto houver um procedimento administrativo ou processo judicial iniciado dentro dos prazos, isto , at ao encerramento da discusso no processo e no, como at tinha sido, at resposta ou contestao da autoridade recorrida (artigo 167., n.2 do Projecto). Resta ainda assinalar mais duas novidades de adaptao realidade. Por um lado, a possibilidade de anulao apenas com efeitos para o futuro e no com efeitos retroativos, nos casos de actos constitutivos de direito obteno de prestaes peridicas no mbito de uma relao continuada (artigo 167., n.3 do Projecto). Havendo prestaes

peridicas e sendo o acto anulvel, a Administrao pode anular o acto com efeitos apenas para o futuro, ressalvando as prestaes peridicas j recebidas. Este preceito j existe hoje a propsito das prestaes da Segurana Social, na respectiva Lei de Bases. Por outro lado, uma hiptese tambm considerada e suscitada na prtica, sobretudo na jurisprudncia, contende com a aplicao do Direito da Unio Europeia, quando h actos relativamente aos quais existe a possibilidade, por fora da lei, normalmente de origem europeia, de fiscalizao administrativa para alm do prazo de um ano. Nesses casos, desde que o acto possa ser fiscalizado administrativamente para alm do prazo de um ano, tambm pode haver a possibilidade de uma anulao administrativa no prazo de cinco anos. Estamos a falar de actos constitutivos de direitos de contedo pecunirio e com possibilidade de imposio do dever de restituio (artigo 167., n.4 do Projecto). Prev-se, igualmente, a possibilidade de uma indemnizao sempre que haja uma anulao administrativa de um acto constitutivo de direitos em que o particular interessado esteja de boa-f, tenha uma posio digna de proteco jurdica de acordo com o princpio da proteco da confiana legtima (artigo 167., n.5 do Projecto). Tal indemnizao corresponder, pelo menos, aos danos anormais conceito importado do Regime Jurdico da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Pblicos (artigo 15., n.1 da Lei n.67/2007, de 31 de Dezembro) em consequncia da anulao. Por fim, procurando ultrapassar uma ideia puramente lgica ou de uma soluo nica, admite-se a possibilidade em geral, nos termos do artigo 171., n.2 do Projecto, de a anulao administrativa poder produzir efeitos s para o futuro, quando o acto se tenha tornado inimpugnvel por via jurisdicional, isto , sobretudo nestes casos em que a anulao administrativa existe para alm do prazo, poderem os efeitos apenas ser produzidos para o futuro, conferindo-se uma certa flexibilidade no regime da anulao. Quanto competncia e forma, houve sobretudo uma tentativa de clarificao do regime. O caso mais conhecido ser o dos actos administrativos praticados por rgo incompetente, importando saber

quem tem competncia para revogar acto administrativo praticado por rgo incompetente, entendendo-se, em conformidade com a maioria da doutrina, que ser o rgo competente para a prtica do acto (artigo 168., n.1 do Projecto). Tambm uma referncia possibilidade de alterao e substituio de actos administrativos (artigo 173. do Projecto) designadamente aquilo que se denomina por renovao do acto administrativo , em consonncia com a ratificao, reforma e converso cujo regime regulado, determinando-se que, quanto aos actos desfavorveis, a substituio pode produzir efeitos retroativos, mas no pode prejudicar a anulao dos efeitos lesivos produzidos no perodo de tempo que precedeu a substituio do acto (artigo 173., n.3 do Projecto).