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SISTEMA DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL EM PROPRIEDADES RURAIS DO ESTADO DE MATO GROSSO:
ANLISE DE SUA IMPLEMENTAO
Repblica Federativa do Brasil Presidente Luiz Incio Lula da Silva Vice-Presidente Jos Alencar Gomes da Silva Ministrio do Meio Ambiente - MMA Ministra Marina Silva Secretrio Executivo Claudio Langone Secretaria de Coordenao da Amaznia - SCA Secretria Muriel Saragoussi Programa Piloto para a Proteo das Florestas Tropicais do Brasil Coordenadora Nazar Lima Soares
Secretaria de Coordenao da Amaznia SCA Programa Piloto para a Proteo das Florestas Tropicais do Brasil Projeto de Apoio ao Monitoramento e Anlise AMA Esplanada dos Ministrios, Bloco B, 9 andar 70.068-900 Braslia - DF Tel.: 55 61 4009-1442 Fax: 55 61 3322-3727 E-mail: ama@mma.gov.br
SISTEMA DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL EM PROPRIEDADES RURAIS DO ESTADO DE MATO GROSSO: ANLISE DE

SUA IMPLEMENTAO
Instituto Socioambiental - ISA Instituto Centro de Vida - ICV
Srie Estudos
Braslia, 2006
Srie Estudos uma publicao do Projeto de Apoio ao Monitoramento e Anlise do Programa Piloto para a Proteo das Florestas Tropicais do Brasil, vinculado Secretaria de Coordenao da Amaznia do Ministrio do Meio Ambiente.
Projeto de Apoio ao Monitoramento e Anlise AMA Coordenadora: Onice DallOglio

Estudos Egaz Ramirez de Arruda Flvia Pires Nogueira Lima Pedro Simpson Jnior Monitoramento Ana Cristina Milanez Kiel Larisa Ho Bech Gaivizzo Rassa Miriam Guerra Sonia Maria de Brito Mota Disseminao Andr Ribeiro Lamego Clia Chaves de Sousa Kelerson Semerene Costa Larissa Ribeiro Barbosa Plcido Flaviano Curvo Filho Rui Alves de Sousa Uir Felipe Loureno Projeto grfico: Formato 9 Diagramao: Arte Contexto LTDA. Capa: Edies Ibama Denys Mrcio
Orelha da capa: Arte original de Isabela Lara
Cooperao Tcnica GTZ Petra Ascher Apoio Administrativo Eleusa Zica Paula Lucatelli
Reviso tcnica Mnica Matoso Campanha Responsveis por esta edio Larissa Ribeiro Barbosa Uir Felipe Loureno
Ministrio do Meio Ambiente

Distribuio Dirigida: 2.000 exemplares Venda proibida
Normalizao bibliogrfica: Edies Ibama Heliondia C. Oliveira
Este estudo foi realizado pelo Instituto Socioambiental e pelo Instituto Centro de Vida, por solicitao e sob a superviso do Projeto AMA.
Catalogao na Fonte Instituto do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis S622 Sistema de licenciamento ambiental em propriedades rurais no estado de Mato Grosso: anlise de sua implementao / Instituto Socioambiental ISA, Instituto Centro de Vida ICV. Braslia: MMA, 2006. 177 p. : il. color ; 28 cm. Bibliografia ISBN 85-7300-199-2 1. Licenciamento ambiental. 2. Monitoramento. 3. Desmatamento. 4. Fiscalizao. I. Instituto Socioambiental ISA. II. Instituto Centro de Vida ICV. III. Ministrio do Meio Ambiente. IV Ttulo. CDU(2.ed.)504.064
Conceitos emitidos e informaes prestadas nesta publicao so de inteira responsabilidade dos autores
LISTA DE SIGLAS
ADA AEP AEX AI AGU AMA APA APP APPD AR ARL ARLD ATPF CAFIR CAO CBERS CCIR CDA-MT CENSIPAM CEPROMAT CF CI CISL CNA Ato Declaratrio Ambiental rea a ser Explorada pelo Projeto rea Explorada Auto de Infrao Advocacia Geral da Unio Projeto de Apoio ao Monitoramento e Anlise rea de Proteo Ambiental rea de Preservao Permanente rea de Preservao Permanente Degradada Aviso de Recebimento, dos Correios rea de Reserva Legal rea de Reserva Legal Degradada Autorizao para Transporte de Produto Florestal Cadastro de Imveis Rurais Centro de Apoio Operacional das Promotorias de Meio Ambiente Satlite Sino-Brasileiro de Recursos Terrestres Certificado de Cadastro de Imvel Rural Conselho de Desenvolvimento Agrcola do Estado de Mato Grosso Centro Gestor e Operacional do Sistema de Proteo da Amaznia Centro de Processamento de Dados do Estado de Mato Grosso Constituio Federal Conservao Internacional Comit Tcnico para Implementao de Software Livre Confederao de Agricultura e Pecuria do Brasil
CNIR COGEO CONAMA CONSEMA DETER DFF DITR DOE DRF DSG EIA/RIMA EMPAER FAMATO FAO FEMA GPS GUT IBAMA IBGE ICV IESB INCRA INDEA INPE INTERMAT ISA
Cadastro Nacional de Imveis Rurais Coordenadoria de Geoprocessamento Conselho Nacional de Meio Ambiente Conselho Estadual de Meio Ambiente Sistema de Deteco de Desmatamentos em Tempo Real Diretoria de Fauna e Flora Declarao do Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural Dirio Oficial do Estado Diretoria de Recursos Florestais Diretoria do Servio Geogrfico do Exrcito Estudo de Impacto Ambiental/Relatrio de Impacto Ambiental Empresa Matogrossense de Pesquisa, Assistncia e Extenso Rural Federao da Agricultura e Pecuria do Estado de Mato Grosso Organizao das Naes Unidas para Alimentao e Agricultura Fundao Estadual de Meio Ambiente de Mato Grosso Sistema de Posicionamento Global Grau de Utilizao da Terra Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica Instituto Centro de Vida Instituto de Estudos Scio-Ambientais do Sul da Bahia Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria Instituto de Defesa Agropecuria do Mato Grosso Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais Instituto de Terras de Mato Grosso Instituto Socioambiental
ITR JUVAM LAU LP LI LO MCT MDA MMA MPE MPF MPOG NASA OEMA ONG PAP PEF PGE PMFS PROARCO PRODEAGRO RADAM REDE GEOMA RL RPPN
Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural Juizado Volante Ambiental Licena Ambiental nica Licena Prvia Licena de Instalao Licena de Operao Ministrio da Cincia e Tecnologia Ministrio do Desenvolvimento Agrrio Ministrio do Meio Ambiente Ministrio Pblico Estadual Ministrio Pblico Federal Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto Agncia Espacial Estadunidense rgo Estadual de Meio Ambiente Organizao no governamental Plano Agrcola e Pecurio Plano de Explorao Florestal Procuradoria Geral do Estado Plano de Manejo Florestal Sustentvel Programa de Preveno e Controle s Queimadas e aos Incndios Florestais no Arco do Desflorestamento Projeto de Desenvolvimento Agroambiental do Estado de Mato Grosso Projeto Radar na Amaznia Rede Temtica de Pesquisa em Modelagem Ambiental da Amaznia Reserva Legal Reserva Particular do Patrimnio Natural
SCA SEDER SEFAZ SEMA SEPLAN SIAD SISCOM SISNAMA SIPAM SNCR SLAPR SLTI SPRN STF STJ TAC TECNOMAPAS TI UC UFG UFMT UNEMAT UPF USAF VTN ZEE
Secretaria de Coordenao da Amaznia Secretaria de Estado de Desenvolvimento Rural Secretaria da Fazenda do Estado de Mato Grosso Secretaria Estadual de Meio Ambiente de Mato Grosso Secretaria de Estado de Planejamento e Coordenao Geral Sistema Integrado de Alerta de Desmatamentos Sistema Compartilhado de Informaes de Licenciamento Ambiental em Propriedades Rurais na Amaznia Legal Sistema Nacional do Meio Ambiente Sistema de Proteo da Amaznia Sistema Nacional de Cadastro de Imveis Rurais Sistema de Licenciamento Ambiental em Propriedades Rurais Secretaria de Logstica e Tecnologia da Informao Subprograma de Polticas de Recursos Naturais Supremo Tribunal Federal Superior Tribunal de Justia Termo de Ajustamento de Conduta Mapeamento Digital Ltda. Terra Indgena Unidade de Conservao Universidade Federal de Gois Universidade Federal de Mato Grosso Universidade Estadual de Mato Grosso Unidade Padro Fiscal Fora Area Estadunidense Valor da Terra Nua Tributvel Zoneamento Ecolgico-Econmico
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 Tabela 2 Tabela 3 Tabela 4 Tabela 5 Tabela 6 Tabela 7 Tabela 8 Tabela 9 Tabela 10 Tabela 11 Tabela 12 Tabela 13 Tabela 14 Tabela 15 Tabela 16
Desmatamento em reas de floresta no estado de Mato Grosso (2003/2004) Distribuio de imveis rurais no estado de Mato Grosso Custos da fiscalizao da Fema, de abril a novembro de 2004 Sanes aplicadas pela Fema, nos anos de 2002, 2003 e 2004 Acrdos aplicados pelo Consema, em processos administrativos da Fema, no ano de 2004 Processos administrativos da Fema finalizados em dvida ativa, entre 2001 e 2003 Arrecadao da Fema por meio da dvida ativa, no perodo de 2003/2004 Comparao entre valores de multa da legislao estadual e da legislao federal Exemplos de multas aplicadas para desmatamentos ilegais, pela Fema Exemplos de multas aplicadas para queimadas ilegais, pela Fema Anlise de 100 Autos de Infrao lavrados pela Fema, em 2001 Anlise de 30 Autos de Infrao lavrados pela Fema, em 2004 Comparao entre os prazos da legislao estadual e federal em Mato Grosso Acrdos julgados pelo Consema, em processos administrativos da Fema, no ano de 2003 Processos administrativos da Fema em trmite no Consema, em outubro de 2004 Tempo entre constituio do crdito e inscrio na dvida ativa, de processos administrativos da Fema
Tabela 17 Tempo entre a sano e a inscrio na dvida ativa, de processos administrativos da Fema, originados entre 2001 e 2003 Tabela 18 Anlise de 30 Autos de Infrao lavrados pela Fema em 2003 Tabela 19 Evoluo das licenas ambientais expedidas pela Fema, de 1994 a 2003 Tabela 20 Valores arrecadados com licenciamento na Fema, de 1997 a 2002 Tabela 21 rea mdia de propriedades licenciadas pela Fema, por ano Tabela 22 Estimativa de valores arrecadados pela Fema com taxa de LAU, por ano Tabela 23 Cartas topogrficas publicadas do estado de Mato Grosso, publicadas e utilizadas no SLAPR Tabela 24 Quantidade de Licena Ambiental nica LAU, em relao ao Ato Declaratrio Ambiental ADA, por ano, no estado de Mato Grosso
LISTA DE FIGURAS
Figura 1 Figura 2 Figura 3 As Bases do SLAPR Imveis cadastrados no estado de Mato Grosso (%) rea cadastrada no estado de Mato Grosso (%)
LISTA DE QUADROS
Quadro 1 Feies registradas em cartas topogrficas, na poca do levantamento e hoje
SUMRIO
RESUMO ........................................................................................ 15 INTRODUO .................................................................................... 23 1 SISTEMA DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL EM PROPRIEDADES RURAIS NO ESTADO DE MATO GROSSO .................................................................... 25 2 DIAGNSTICO E AVALIAO DO SLAPR ................................................ 31
2.1 ASPECTOS JURDICOS ............................................................................ 34 a) BASE LEGAL E REGULAMENTAR DA LAU ...................................................... 34 b) NATUREZA JURDICA DA LAU: LICENA, AUTORIZAO OU CADASTRO? ............... 36 c) INCONGRUNCIAS ENTRE A LEGISLAO FEDERAL E A ESTADUAL .......................... 38 d) COMPENSAO DE RESERVA LEGAL ......................................................... 41 e) TERMOS DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA NO SLAPR ................................... 43 2.2 ASPECTOS FUNDIRIOS ........................................................................... 44 a) ASPECTOS FUNDIRIOS GERAIS DO ESTADO DE MATO GROSSO ......................... 44 b) SOBREPOSIO DE POLGONOS E IMPLICAES FUNDIRIAS ............................. 49 c) DESARTICULAO ENTRE FEMA E INTERMAT ................................................ 51 2.3 FISCALIZAO E RESPONSABILIZAO ........................................................... 52 a) PROBABILIDADE DE IDENTIFICAO DO DANO .............................................. 55 b) PROBABILIDADE DE AUTUAO DO INFRATOR ............................................... 56 c) A FISCALIZAO REALIZADA PELA PRPRIA FEMA ........................................... 58 d) PROBABILIDADE DE O INFRATOR SER PROCESSADO ADMINISTRATIVAMENTE ............... 62 e) EXPECTATIVA DE GANHO ECONMICO DO PROPRIETRIO COM A INFRAO ........... 64 f) RESPONSABILIZAO EFETIVA: UMA CORRIDA DE OBSTCULOS ............................ 66 g) ADEQUAO DA SANO APLICADA ......................................................... 68 h) TEMPO ENTRE A AUTUAO E A APLICAO DA SANO ................................. 73
2.4 ASPECTOS INSTITUCIONAIS, DE GESTO E TRANSPARNCIA .................................. 81 a) INSERO DO SLAPR NA ESTRUTURA INSTITUCIONAL DO ESTADO DE MATO GROSSO..... 81 b) OPERACIONALIZAO DO SLAPR .......................................................... 82 c) PARCERIA ESTRATGICA SEMA E IBAMA ....................................................... 83 d) O PAPEL DO MINISTRIO PBLICO ESTADUAL NO SLAPR ............................... 87 e) OUTRAS PARCERIAS IMPORTANTES: INDEA, SEFAZ, INTERMAT E INCRA ................... 89 f) RECURSOS FINANCEIROS APLICADOS E GERADOS PELO SISTEMA .......................... 90 g) TRANSPARNCIA E CONTROLE SOCIAL ....................................................... 94 2.5 ASPECTOS TECNOLGICOS ..................................................................... 96 a) FUNCIONAMENTO DO PARQUE TECNOLGICO ............................................... 96 b) SENSORIAMENTO REMOTO .................................................................. 100 c) DINMICA DO DESMATAMENTO ............................................................. 102 d) ATUALIZAES TECNOLGICAS ............................................................ 103 e) CAPACITAO PARA OPERAO DA TECNOLOGIA ........................................ 104 f) NOVAS METODOLOGIAS DE DETECO DE DESMATAMENTOS ............................ 105 g) BASE CARTOGRFICA ........................................................................ 108
3 MECANISMOS DE APOIO AO CONTROLE DE DESMATAMENTO SOB RESPONSABILIDADE DE OUTROS SETORES DO GOVERNO FEDERAL ..................... 117
3.1 POLTICA FISCAL: IMPOSTO SOBRE A PROPRIEDADE TERRITORIAL RURAL (ITR) E RESERVA LEGAL... 117 3.2 POLTICA AGRRIA E A LEGISLAO FLORESTAL .............................................. 120 3.3 POLTICA AGRCOLA: CRDITO E SEGURO .................................................... 123
CONSIDERAES FINAIS ...................................................................... 127 REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ................................................................ 133 LISTA DE ENTREVISTADOS ...................................................................... 139 LEGISLAO CITADA ........................................................................... 141 ANEXO 1 ....................................................................................... 145 ANEXO 2 ....................................................................................... 159 ANEXO 3 ....................................................................................... 171
RESUMO
O estado de Mato Grosso vem implementando, desde 1999, um sistema inovador de controle e monitoramento dos desmatamentos em propriedades rurais, denominado Sistema de Licenciamento Ambiental em Propriedades Rurais SLAPR, no qual foram incorporadas a tecnologia de sensoriamento remoto e a proposta de integrao das atividades de monitoramento, licenciamento e fiscalizao dos desmatamentos. Apesar das inovaes terem sido colocadas em prtica, Mato Grosso destaca-se como o estado que mais desmatou nos ltimos anos. Com o objetivo de analisar o SLAPR, avaliar sua eficcia e identificar as principais causas e correlaes entre o SLAPR e os desmatamentos naquele estado, o Ministrio do Meio Ambiente MMA, por meio do Projeto de Apoio ao Monitoramento e Anlise AMA, do Programa Piloto para a Proteo das Florestas Tropicais do Brasil, props o presente estudo. As anlises, alm de cumprir os objetivos propostos, tambm oferecem subsdios para a implementao de sistemas de controle e licenciamento em propriedades rurais nos demais estados da Amaznia Legal. O estudo que resultou na elaborao desta publicao foi estruturado com base na avaliao de seis dimenses do sistema: aspectos jurdicos; aspectos fundirios; fiscalizao e responsabilizao; aspectos institucionais, de gesto e transparncia; aspectos tecnolgicos; e mecanismos de apoio ao controle de desmatamento sob responsabilidade de outros setores do governo federal. Quando os trabalhos estavam em fase de concluso, efetuados os levantamentos e as avaliaes, foi realizada pela Polcia Federal, pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis Ibama e pelo Ministrio Pblico Federal a Operao Curupira, que desmontou uma quadrilaha que atuava no setor florestal em Mato Grosso, levando priso pessoas ligadas ao setor madeireiro e funcionrios pblicos da Fundao Estadual de Meio Ambiente de Mato Grosso Fema e do Ibama. A Fema foi, ento, extinta, tendo sido criada em seu lugar a Secretaria do Meio Ambiente do Estado de Mato Grosso Sema e estabelecido novo dilogo e entendimentos polticos entre os rgos federais e estaduais responsveis pelo meio ambiente. Apesar dos avanos ocorridos no estado desde ento as anlises, concluses e recomendaes deste trabalho so ainda vlidas, servindo de base para a reestruturao da Sema.
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Sistema de Licenciamento Ambiental em Propriedades Rurais (SLAPR) de Mato Grosso O SLAPR entrou efetivamente em operao no estado em 2000, amparado legalmente pela Lei Complementar Estadual n 38/1995, que estabelece o Cdigo Ambiental do Estado de Mato Grosso. A disposio em lei e sua implementao, aliadas ao desenvolvimento de um sistema prprio, tornaram o licenciamento ambiental em propriedades rurais em Mato Grosso pioneiro no pas. Esse sistema inovador tem como objetivo principal reduzir os desmatamentos irregulares de vegetao nativa nas reas rurais do estado. um sistema de controle de desmatamento que opera mediante a articulao entre as aes de fiscalizao, monitoramento e licenciamento ambiental em imveis rurais. O licenciamento em propriedades ocorre mediante o georreferenciamento do permetro dos imveis, com a delimitao das reas de preservao permanente e de reserva legal. O monitoramento da evoluo do desmatamento, no territrio e em cada propriedade rural, feito por meio de imagens de satlite sobrepostas aos polgonos georreferenciados dos imveis rurais licenciados. A fiscalizao opera a partir da deteco dos desmatamentos irregulares pelas cartas-imagens de desmatamento, que so atualizadas anualmente. O licenciamento ambiental de atividades agropecurias aplicado em apenas uma fase, com emisso da Licena Ambiental nica LAU. Os imveis rurais so cadastrados no sistema por adeso voluntria do proprietrio ou por notificao da Sema. Para iniciar o processo de licenciamento, o proprietrio ou seu procurador apresenta a documentao exigida pelo rgo ambiental, a qual segue para anlise tcnica pela Sema. Exigidas eventuais correes e complementaes, o rgo ambiental emitir a Licena, entre outros documentos necessrios relacionados. Uma vez efetuado o licenciamento, o proprietrio assume cumprir as obrigaes previstas no Cdigo Florestal (Lei Federal n 4.771/1965) para as reas de preservao permanente e de reserva legal, e o governo responsabiliza-se por realizar o monitoramento e fiscalizao ambientais. Para o alcance das almejadas eficcia e eficincia desse sistema, necessrio um conjunto de condies tcnicas, operacionais, institucionais, de legislao e polticas, que sero tratadas a seguir.
Aspectos jurdicos e fundirios Em Mato Grosso, as solicitaes para a emisso da licena ambiental limitam-se s condies estabelecidas no Cdigo Florestal, enquanto que, pela legislao federal, o procedimento de licenciamento possui potencial para avaliar outras atividades correlatas, como o controle da poluio.
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Sistema de Licenciamento Ambiental em Propriedades Rurais do estado de Mato Grosso
Foram observados conflitos entre a legislao federal e a legislao estadual de Mato Grosso, como valores e prazos de multas administrativas e demarcao de rea de reserva legal em florestas de transio. Contudo, mandatrio que se obedea a exigncia determinada pela instncia superior, devendo-se, em nvel estadual, legislar com maior restrio. A frgil estrutura relacionada compensao de reserva legal em propriedades privadas tambm foi constatada. No existem estratgia e mecanismos que fomentem a compensao de Reserva Legal RL, nem monitoramento do cumprimento das compensaes celebradas como condio para emisso de LAU. As ferramentas Termo de Ajustamento de Conduta e Termo de Compromisso, utilizadas pelo rgo ambiental estadual, carecem de reviso jurdica. No aspecto fundirio, foi observada a desarticulao, tanto entre rgos estaduais (Fema/Intermat), quanto entre o estado e a esfera federal (Fema/Incra/Ibama), principalmente no que diz respeito a georreferenciamento, cadastramento dos imveis rurais e exigibilidade de documentao legal. Isso pode acarretar, entre outros conflitos, a sobreposio de polgonos de imveis rurais submetidos ao licenciamento e autorizao de desmatamento. A integrao das aes contribuiria para o sucesso do SLAPR e de programas de governo, visando preservao da vegetao nativa ainda existente.
Fiscalizao e responsabilizao A atuao eficiente do poder pblico na identificao das infraes e responsabilizao dos infratores elemento estratgico para a efetividade do controle ambiental proposto pelo SLAPR. Quando aplicada em tempo gil e intensidade devida, a penalidade tem efeito multiplicador e influencia o cumprimento da legislao ambiental, alm de resultar em desestmulo ao infrator. Alguns fatores envolvidos na avaliao da eficcia do SLAPR nas atividades de fiscalizao e responsabilizao dos infratores da legislao florestal de Mato Grosso foram estudados. Analisando a probabilidade de identificao do dano, verificou-se que, apesar de o mtodo adotado pela Fema detectar com segurana quase a totalidade dos desmatamentos, a atualizao apenas uma vez ao ano das cartas de desmatamento que orientam a fiscalizao inibe a responsabilizao mais efetiva, resultando em dano consumado e sensao de impunidade. A atualizao com maior freqncia das cartas de fiscalizao e de desmatamento, alm do desenvolvimento de estratgias de fiscalizao, contribuiria para melhorar o sistema. Com relao fiscalizao, no h compartilhamento de dados, de informaes e de estratgias para fiscalizao da Fema com o Ibama, o Ministrio Pblico, o Batalho de Polcia Militar, a Polcia Federal ou outros rgos estratgicos como Instituto de Defesa Agropecuria de Mato Grosso (Indea), Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra) e Instituto de Terras de Mato Grosso (Intermat) e a sociedade civil organizada,
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visando a identificao e a autuao do infrator. A Fema possua estratgia prpria, determinada por critrio temporal (poca) e espacial (tamanho de propriedade), com equipe habilitada e recursos financeiros, mas era pouco eficiente. A inexistncia de uma base de dados georreferenciada e padronizada com os demais rgos envolvidos contribui para os baixos resultados alcanados. A articulao entre os rgos, aliada avaliao do desempenho da atividade de fiscalizao, seria importante contribuio ao sistema. Os procedimentos em vigor para a aplicao de Auto de Infrao AI diminuem a probabilidade de o infrator ser processado administrativamente. A supresso de dados importantes impede o monitoramento do andamento dos processos, e o preenchimento incorreto do AI invalida o mesmo. Reviso dos procedimentos, adoo de tecnologia e treinamento e avaliao dos fiscais seriam medidas necessrias a serem tomadas pela Sema. O SLAPR ainda tmido na aplicao de sanes a infraes ambientais. Na maioria dos casos de infrao aplica-se multa simples, sem acrescentar o embargo do uso da rea ou apreenso de material. Alm da possibilidade de regularizao do desmatamento e de desconto no valor da multa, a demora na abertura do processo, na emisso de pareceres e no seu andamento at a deciso final podendo ocorrer ainda, ao final do processo administrativo, seu cancelamento ou anulao , promove sensao de impunidade, e fator determinante para o descumprimento recorrente da lei. Reviso dos procedimentos e saneamento das razes que levam ineficincia do sistema contribuiriam para a melhoria desse cenrio. Houve, ainda, incoerncia nos valores de multas aplicadas entre aqueles estipulados na legislao estadual e na federal, sendo muitas vezes menor do que o valor potencial a ser obtido com a infrao. Reviso dos procedimentos legais e aumento nos valores estabelecidos so aes que coibiriam a prtica da infrao.
Aspectos institucionais, de gesto e transparncia O SLAPR integralmente operado pela Sema (antiga Fema), que o rgo responsvel pela implementao da poltica ambiental no estado de Mato Grosso. Na Sema, o sistema est localizado na Superintendncia de Biodiversidade, mas ficar situado na Superintendncia de Gesto Florestal, a ser criada brevemente*, com a transferncia da gesto florestal do Ibama para a Sema. Para o desenvolvimento, implementao e operao do SLAPR, a Fema contratou servios de consultoria de um consrcio de empresas. Esse contrato foi fundamental para viabilizar o SLAPR no incio, pois, alm de promover seu desenvolvimento, a consultoria
* Nota do Editor (N.E.): A Superintendncia de Gesto Florestal foi criada pela Lei Complementar n 220, de 29/09/2005.
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possibilitou treinamento, recursos humanos e equipamentos necessrios ao funcionamento do sistema. Entretanto, a Fema criou excessiva dependncia em relao ao consrcio, o que a obrigou a firmar um Termo de Ajustamento de Conduta TAC com o Ministrio Pblico Estadual MPE, comprometendo-se a reestruturar sua equipe e fortalecer a participao direta da Fema na operacionalizao do sistema. Inexistia fluxo de informao sistematizada entre Fema e Ibama sobre emisso de licenas e autorizaes para desmatamento. No h planejamento estratgico partilhado entre rgo federal e rgo estadual, seja para o licenciamento, seja para a fiscalizao, o que prejudica a elaborao de um diagnstico preciso dos desmatamentos ilegais no estado. O Termo de Cooperao Tcnica entre a Fema e o Ibama estava vencido havia meses e existia total indefinio de atribuies. Com a recente criao da Sema, foi estabelecido um novo patamar de entendimentos entre Sema, MMA e Ibama, que resultou na assinatura de um Termo de Cooperao Tcnica visando a gesto compartilhada dos recursos florestais e o desenvolvimento sustentvel no Estado de Mato Grosso. O acordo prev o compartilhamento de informaes entre a Sema e o Ibama e a ao supletiva deste no caso de omisso da Sema. Entretanto, para realizar esse conjunto de atividades e novas atribuies, a Sema, alm de estar respaldada por uma deciso poltica capaz de resistir s presses dos setores econmicos, necessitar, a curto prazo, de uma estrutura tcnica, administrativa e operacional altura das novas responsabilidades. O MPE tem tido importncia destacada na busca das condies de credibilidade e funcionamento do SLAPR. Desde o incio das atividades do sistema, o MPE/MT tem acompanhado, interagido e contribudo diretamente com seu funcionamento. Apesar das limitaes estruturais, que tm impedido o MPE de implementar satisfatoriamente a responsabilizao penal ambiental no estado, e de aes desarticuladas da Fema, o Ministrio Pblico vem investindo na capacitao de pessoas, em equipamentos e realizao de percias em campo, visando a responsabilizao dos infratores, alm de promover a integrao das promotorias existentes no estado de Mato Grosso. Alm do Ibama e MPE, outras instituies podem contribuir para uma atuao mais eficaz do SLAPR. O Indea pode informar a localizao precisa das sedes das propriedades e dos respectivos proprietrios rurais. A Secretaria da Fazenda do Estado de Mato Grosso Sefaz pode participar na troca de informaes cadastrais das propriedades e na possibilidade do estabelecimento de condicionantes ambientais. O Intermat e o Incra tambm precisam estar mais diretamente interligados ao sistema, compartilhando informaes, especialmente visando a compatibilizao de cadastros e a vinculao de polticas pblicas. Para essas articulaes entre os rgos fundirios, ambientais e setoriais, necessrio apoio financeiro e poltico. Com relao aos recursos financeiros aplicados na estruturao e operacionalizao do SLAPR, alm da cobrana de taxas de servios para expedio e renovao das licenas
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ambientais, a Fema recebeu recursos de diferentes programas do governo federal, como o Projeto de Desenvolvimento Agroambiental do Estado de Mato Grosso Prodeagro (na fase de estruturao), Programa Piloto para a Proteo das Florestas Tropicais do Brasil/SPRN e Programa de Preveno e Controle s Queimadas e aos Incndios Florestais no Arco do Desflorestamento Proarco. Entretanto, foi observada falta de transparncia na gesto financeira do SLAPR, alm da aplicao de recursos arrecadados com taxa de licenciamento em outras atividades da Fema, no relacionadas ao sistema de licenciamento, o que precisa ser revertido. O sistema pode ser considerado financeiramente sustentvel, sendo capaz de aumentar os investimentos na capacidade de fiscalizao, sem grande aporte de recursos do governo federal. Evidenciou-se ainda que o acesso pblico s informaes contidas no SLAPR um aspecto determinante para o funcionamento eficaz do sistema. No existe o compartilhamento das informaes com parceiros dos governos estadual e federal, assim como total a ausncia de mecanismos de acesso da sociedade. Inexistem metas e indicadores de avaliao de desempenho, e mecanismo institucional para compartilhamento das estratgias de ao, de monitoramento e de avaliao das atividades e resultados. Contudo, no existem restries de ordem legal, institucional, financeira, nem tecnolgica para propiciar o acesso pblico s informaes geradas pelo sistema. fundamental o acesso ao sistema, o gerenciamento das informaes e a difuso delas para a sociedade, o que pode propiciar maior respaldo para aes do governo.
Aspectos tecnolgicos O SLAPR o primeiro sistema a utilizar informaes derivadas de sensores orbitais, bases cartogrficas e de informaes de campo que so gerenciadas e ou processadas por softwares de geoprocessamento e por sistemas gerenciadores de bancos de dados espaciais. Este estudo revela que, nesse aspecto, no existem problemas comprometendo a eficcia do sistema. Entretanto, ocorrem problemas de base cartogrfica, de legalizao de contratos de terceirizao de servios e capacitao de pessoal, e de rotinas internas, que so estruturais e precisam ser equacionados rapidamente para no comprometer de forma irreversvel a operao e a confiabilidade do sistema. Uma rotina de checagem das imagens de imveis rurais submetidas anlise dos tcnicos da Sema deve ser implementada com vistas preveno e identificao de eventuais fraudes (maquiagem de imagem), embora tenha sido constatado que tal hiptese muito remota. A atualizao dos equipamentos e programas de informtica tambm deve ser considerada, assim como a adequao do mtodo antes utilizado pela Fema aos novos sistemas e mtodos de deteco derivados do uso de produtos dos sensores que entraram recentemente em operao, com resoluo temporal muito melhor do que o atual modelo anual de deteco.
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O treinamento dos tcnicos internos e externos Sema e a atualizao ou confeco da base cartogrfica utilizada pela Sema como referncia para anlises tambm contribuiria para o melhor funcionamento do sistema.
Mecanismos de apoio ao controle de desmatamento sob responsabilidade de outros setores do governo federal Alm dos mecanismos de comando e controle, existem outros fatores que concorrem de forma decisiva para a (in)efetividade da legislao florestal, especialmente aspectos referentes poltica fiscal (Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural ITR), poltica agrria e poltica agrcola, esta ltima no que diz respeito ao crdito e ao seguro agrcola. necessrio que Incra, Ibama, Receita Federal e Sema desenvolvam estratgias comuns de fiscalizao e de acesso a dados para agilizar a fiscalizao e o cumprimento da legislao florestal. O governo federal deve incorporar critrios relacionados legislao florestal na concesso de benefcio fiscal e na criao de linhas de financiamento especfica para obteno da LAU.
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INTRODUO
O estado de Mato Grosso vem implementando, desde 1999, um sistema inovador de controle e monitoramento dos desmatamentos em propriedades rurais, denominado Sistema de Licenciamento Ambiental em Propriedades Rurais SLAPR. A incorporao da tecnologia de sensoriamento remoto e a proposta conceitual de integrao das atividades de monitoramento, licenciamento e fiscalizao dos desmatamentos, bem como os resultados conseguidos nos dois primeiros anos, colocaram o SLAPR no foco de todos aqueles que se interessam pela evoluo da gesto ambiental no Pas. O Ministrio do Meio Ambiente vem apoiando a implementao de sistemas anlogos nos demais estados amaznicos. Apesar de tais inovaes terem sido, gradativamente, colocadas em prtica e j terem alcanado dimenso considervel, Mato Grosso ainda se destaca como aquele que mais desmatou nos ltimos anos. Esse estado, que adota h cinco anos um sistema para monitoramento e controle de desmatamentos em propriedades rurais, tambm aquele que mais desmata ilegalmente. Parece e, realmente, contraditrio. Dessa forma, impe-se ao poder pblico, em especial ao governo federal, que subsidiou a implementao do sistema em Mato Grosso, identificar as causas e corrigir essa contradio. Com o objetivo de analisar o SLAPR, avaliar sua eficcia e identificar as principais correlaes entre esse sistema e os desmatamentos em Mato Grosso, o Ministrio do Meio Ambiente MMA, por meio do Projeto de Apoio ao Monitoramento e Anlise AMA do Programa Piloto para a Proteo das Florestas Tropicais do Brasil, props o presente estudo. Alm de propor aes visando a maior eficcia do SLAPR em Mato Grosso, este trabalho fornece subsdios para a implementao dos sistemas de controle e licenciamento em propriedades rurais nos demais estados da Amaznia Legal, implantao essa j em curso em alguns deles. Este estudo foi realizado entre setembro de 2004 e maro de 2005, por uma equipe multidisciplinar formada por um engenheiro agrnomo, um gelogo especialista em geoprocessamento, um engenheiro civil especialista em polticas ambientais e trs advogados especialistas em poltica e direito ambiental, que integram as equipes do Instituto Centro de Vida (ICV) e do Instituto Socioambiental (ISA) , sob a coordenao deste ltimo. Os membros da equipe participaram de seminrios e reunies, realizaram oficinas, algumas das quais em conjunto com os tcnicos do Projeto AMA, e entrevistaram vrios integrantes das seguintes instituies: Fundao Estadual de Meio Ambiente de Mato Grosso Fema, do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis Ibama
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e do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria Incra (em Mato Grosso e no Distrito Federal), do Ministrio Pblico do Estado de Mato Grosso MPE, do Instituto de Terras do Estado de Mato Grosso Intermat, do Banco do Brasil, da Secretaria de Estado de Desenvolvimento Rural do Estado de Mato Grosso Seder, da Federao da Agricultura e Pecuria do Estado de Mato Grosso Famato. Tambm foram entrevistados produtores rurais no estado, empresas de consultoria em geoprocessamento, organizaes no governamentais ONGs, entre outros atores direta ou indiretamente envolvidos. Foram feitas ainda coleta, produo e anlise de dados, estudo da legislao aplicvel, anlises documentais de processos judiciais e administrativos. Foram analisadas seis dimenses do SLAPR: aspectos jurdicos; aspectos fundirios; fiscalizao e responsabilizao; aspectos institucionais, de gesto e transparncia; aspectos tecnolgicos; e mecanismos de apoio ao controle de desmatamento sob responsabilidade de outros setores do governo federal. Espera-se que o presente estudo possa efetivamente contribuir com o aperfeioamento dos sistemas de gesto ambiental em propriedades rurais na Amaznia e com o monitoramento e controle do desmatamento na regio. Os organizadores do trabalho so gratos a todos os que direta ou indiretamente contriburam com sua realizao, em especial s pessoas que concederam entrevistas.
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SISTEMA DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL EM PROPRIEDADES RURAIS NO ESTADO DE MATO GROSSO
O Sistema de Licenciamento Ambiental em Propriedades Rurais SLAPR no estado de Mato Grosso entrou em operao no ano de 2000, aps dois anos de concepo e preparao por parte da Fema1*. Juridicamente, est baseado na Lei Complementar Estadual n 38/1995, que estabelece o Cdigo Ambiental do Estado de Mato Grosso. Em seu artigo 18, a referida lei determina que as pessoas fsicas ou jurdicas, inclusive as entidades da administrao pblica, que vierem a construir, instalar, ampliar e funcionar no estado de Mato Grosso, cujas atividades possam ser causadoras de poluio ou degradao ambiental, dependero de prvio licenciamento ambiental. Essa legislao estadual foi, poca, uma inovao no direito ambiental, ao prever expressamente o licenciamento de atividades de desmatamento, explorao madeireira e projetos agropecurios, independentemente do tamanho e da finalidade, algo que s foi incorporado na legislao federal na Resoluo Conama n 237/19972. At ento, nenhuma unidade da federao aplicava o licenciamento ambiental nos moldes da Resoluo Conama e tal como estipulado na Lei Federal n 6.938/1981. A disposio em lei estadual e sua implementao com o desenvolvimento de um sistema peculiar tornaram o licenciamento em propriedades rurais de Mato Grosso pioneiro no pas. O SLAPR tem como objetivo principal reduzir os desmatamentos irregulares de vegetao nativa (florestas e cerrados) em imveis rurais no estado de Mato Grosso. Esse sistema est centrado nas atividades de licenciamento ambiental, monitoramento e fiscalizao, sendo o licenciamento ambiental em propriedades rurais o principal instrumento (Fundao..., 2001a). No monitoramento, o poder pblico acompanha a evoluo do desmatamento em cada propriedade rural licenciada no territrio estadual com o uso de imagens de satlite, e a fiscalizao/responsabilizao ocorre por meio
Informao obtida com Sr. Paulo Leite, engenheiro florestal, ex-diretor da Diretoria de Recursos Florestais DRF/Fema. * N.E.: Decidiu-se utilizar o termo Fema para se referir a atividades pretritas, realizadas durante a existncia da Fundao. 2 A Resoluo Conama n 237/1997, que estabelece regras gerais para o licenciamento ambiental no pas, estabelece que projetos agrcolas e explorao econmica de madeira ou lenha so atividades sujeitas ao licenciamento (Anexo I). Da mesma forma, a Resoluo Conama 01/1986, alterada pela Resoluo Conama 11/1986, determina que os projetos agropecurios que contemplem rea acima de 1.000 hectares no s devero ser licenciados, mas que s o sero mediante elaborao de EIA/RIMA (art.2, inciso XVII).
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da aplicao de penalidades aos infratores da legislao florestal, atividade apoiada no monitoramento. A inovao est no uso do licenciamento ambiental como ferramenta para controle de desmatamento em imveis rurais e na integrao entre fiscalizao, licenciamento e monitoramento, com apoio de tecnologias de geoprocessamento. Figura 1 As bases do SLAPR
A maior inovao jurdica desse sistema de licenciamento ambiental talvez tenha sido a adaptao do sistema at ento existente elaborado para controlar atividades industriais poluidoras atividade agropecuria. O licenciamento de atividades agropecurias e de desmatamento no foi dividido em trs fases (Licena Prvia LP, de Instalao LI e de Operao LO), mas concebido para ser aplicado em uma fase nica, com emisso da Licena Ambiental nica LAU (Lei Complementar Estadual n 38/1995, art.19, inciso IV). O pressuposto do sistema que, uma vez efetuado o licenciamento, o proprietrio rural assuma cumprir as obrigaes previstas no Cdigo Florestal (Lei Federal n 4.771/1965) para as reas de Preservao Permanente APPs e de Reserva Legal RL. A partir do momento em que emitida a licena, o permetro georreferenciado da propriedade registrado na base cartogrfica do estado de Mato Grosso, com localizao precisa da RL e das APPs. Com o apoio de imagens de satlite, possvel identificar qualquer interveno no autorizada nessas reas e aplicar as penalidades previstas em lei. Essa forma de licenciamento permite o controle dos desmatamentos e o monitoramento da dinmica de uso e ocupao do solo em imveis rurais. Embora, a rigor da lei, todas as propriedades rurais estejam sujeitas ao licenciamento ambiental, a estratgia inicial da Fema foi monitorar e licenciar propriedades rurais com rea superior a 1.000 hectares. Segundo dados da Fema
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(2001a, p.17), no ano de 2001 as propriedades com mais de 500 hectares representavam 24% do total de imveis rurais e cobriam uma rea equivalente a 88% do total das reas ocupadas por propriedades rurais privadas (ou seja, a rea total do estado, excludas as Unidades de Conservao, Terras Indgenas, assentamentos de reforma agrria e terras devolutas). Com foco nas grandes propriedades, a Fema poderia atingir uma rea significativa do estado e monitorar aquelas propriedades que so comprovadamente responsveis pela maior parte dos desmatamentos. Para alcanar esse objetivo a Fema desenvolveu campanhas de fiscalizao de campo em reas pr-selecionadas como crticas em funo do volume e do tamanho dos desmatamentos. Com o auxlio de imagens de satlite, os tcnicos da fundao identificavam as regies onde teriam ocorrido os maiores desmatamentos no ltimo ano e selecionavam, nessas reas, aqueles desmatamentos iguais ou superiores a 1.000 hectares para serem objeto de fiscalizao (Fundao..., 2001a, p.25). Para essas reas eram enviados fiscais incumbidos de notificar o proprietrio a se licenciar e eventualmente autu-lo por alguma infrao florestal. Os imveis rurais so cadastrados no sistema de duas formas: mediante notificao do rgo estadual de meio ambiente Oema, coercitivamente, ou por adeso voluntria do proprietrio para obteno de autorizao para desmatamento. Como especificado na Lei Estadual n 38/1995, qualquer atividade de desmatamento, explorao de madeira ou implantao de projetos agropecurios est condicionada ao requerimento e obteno da LAU. Para tanto, o proprietrio ou o procurador por ele nomeado, normalmente o engenheiro florestal que far os estudos tcnicos deve comparecer ao escritrio central do Oema em Cuiab3 e apresentar os documentos exigidos, que esto definidos no Roteiro para Elaborao de Projeto de Explorao Florestal e Licenciamento Ambiental nico em Propriedade Rurais (Anexo I). Alm da identificao pessoal do proprietrio (ou posseiro) do imvel rural e do pagamento da taxa, o requerente tem que apresentar os seguintes documentos: Comprovao da propriedade ou da posse da rea o Oema vem exigindo a apresentao de cpia da matrcula e certido da cadeia dominial, desde o destacamento da rea do patrimnio pblico, emitida pelo Cartrio de Registro de Imveis. No caso de posse, exige tambm cpia autenticada, in loco, da certido do Incra ou Intermat.
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Ainda no possvel dar incio ao processo de licenciamento ambiental rural pelas unidades descentralizadas da Sema, pois a mesma no tem estrutura fsica e recursos humanos para tanto. Segundo o ento diretor da Fema havia compromisso, com o pacto federativo de 1999, de instalar escritrios regionais para receber os pedidos de licenciamento, o que no ocorreu. Agora, negociado com o MMA um novo pacto federativo, para o poder estadual assumir totalmente o sistema de licenciamento e ento efetivamente contratar pessoal e fazer os investimentos necessrios para a descentralizao do mesmo.
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Croqui de acesso rea indica qual a via de acesso da sede do municpio at a entrada da propriedade.
Carta-imagem do imvel deve ser apresentada em formato impresso e digital, conforme as exigncias tcnicas feitas pelo Oema (Anexo II). Essa imagem deve delimitar, entre outros espaos, a rea a ser objeto de explorao AEP, a rea j aberta AEX, a rea de preservao permanente APP, a rea de reserva legal j averbada ou cuja averbao proposta ARL, alm das APPs ou ARLs degradadas APPDs ou ARLDs, que devero ser recuperadas ou compensadas.
Diagnstico ambiental da propriedade breve relatrio, assinado por engenheiro agrnomo ou florestal previamente cadastrado junto ao Oema4, com descrio de aspectos fsicos (hidrografia, relevo, clima, caracterizao do solo da regio) e biolgicos (caracterizao da cobertura vegetal) da propriedade, alm de explicitar o uso atual do solo na propriedade e as benfeitorias existentes. Nesse relatrio so descritas as APPDs e ARLDs, caractersticas da RL a ser registrada (tamanho e proposta de localizao), mtodos para a recuperao das reas degradadas (regenerao natural, induo ou replantio) e, no caso de proposta de compensao de ARL, deve ser apresentado um relatrio especfico. Plano de Explorao Florestal (PEF) O artigo 19, 6 da Lei Complementar Estadual n 38/1995 determina que quando a Licena Ambiental nica implicar em autorizao para desmatamento, dever ser exigida a apresentao prvia de um plano de aproveitamento do material lenhoso existente na rea. Assim, sempre que isso ocorrer, deve ser apresentado um inventrio florestal (contendo o volume de espcies comerciais por hectare, a rea a ser explorada e o uso), plano de desmate (tcnicas utilizadas e tempo para sua execuo), uma quantificao do material lenhoso resultante e o seu destino.
O requerente deve realizar a publicao do pedido de licenciamento no Dirio Oficial do Estado DOE e em jornal de grande circulao na regio.
Exigncia estabelecida pelo Decreto Estadual n 767/1999, que s permite que os projetos sejam apresentados por tcnicos previamente cadastrados na Fema. No incio do processo, vrios desses tcnicos foram treinados pela Fema/Tecnomapas para elaborarem os projetos tcnicos de subsdio ao processo de licenciamento. No h informaes sobre se esse treinamento persiste. Em todos os processo analisados, a LAU e o Termo de Compromisso de averbao de reserva legal eram assinados na mesma data, ou seja, a licena era emitida sem antes haver a averbao, bastando apenas o compromisso do proprietrio de que faria isso no prazo estipulado. No entanto, o Oema somente entrega a LAU ao proprietrio aps a apresentao de cpia da matrcula do imvel com a averbao da RL. Esse procedimento no est normatizado.
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Na Diretoria de Recursos Florestais DRF, o processo passa por diversos nveis de anlise, cada qual realizado por uma coordenadoria especfica, que analisar no s a documentao apresentada quanto ao seu aspecto formal, mas tambm a proposta de localizao da RL, da rea a ser explorada, e a forma como se prope a recuperar a rea de Preservao Permanente Degradada APPD, quando for o caso. Aps a anlise documental, exigidas eventuais correes/complementaes necessrias, so emitidos os seguintes documentos, concomitantemente: Licena Ambiental nica LAU : autoriza a implantao da atividade de desmatamento, explorao florestal ou projeto agropecurio. Autorizao de Desmate: no se confunde com a LAU, e permite a derrubada da vegetao nativa. Termo de Compromisso de Averbao de Reserva Legal: assinado pelo proprietrio, um instrumento baseado em carta-imagem no qual o signatrio se compromete a averbar margem da matrcula do imvel, a ttulo de reserva legal, a rea ali espacializada e identificada de acordo com suas coordenadas geogrficas . Termo de Ajustamento de Conduta (simplificado ou no): assinado pelo Oema e pelo proprietrio, quando h necessidade de recuperao de APP ou RL, por meio do qual o proprietrio se prope a cumprir, com os prazos e as tcnicas ali estabelecidos, as atividades para que a rea seja efetivamente recuperada. Termo de Compromisso de Compensao de RL: ocorre nos casos em que possvel compensar a RL em outra propriedade ou dentro de uma Unidade de Conservao estadual (Lei Estadual n 7.868/2002). O procedimento acima descrito o padro para a hiptese de adeso voluntria dos proprietrios. Entretanto, o processo tambm pode ser iniciado a partir de uma fiscalizao de campo, quando h identificao de um desmatamento ilegal pelo Oema, que emite uma notificao/autuao do infrator. Nesse momento, concedido prazo de 90 dias para que o proprietrio inicie o processo de licenciamento ambiental no rgo. Em alguns desses casos, o proprietrio no pretende abrir nenhuma rea nova muitas vezes ele tem passivo ambiental, ou seja, RL menor do que a exigida pela legislao mas o seu licenciamento solicitado assim mesmo. Essa solicitao uma forma de regularizar o imvel e assumir o compromisso de recuperar APPs ou ARLs degradadas, ou mesmo de obrig-lo a averbar a reserva legal, na hiptese de haver vegetao nativa suficiente. Com base na atualizao anual das imagens de satlite e a confeco de cartas de desmatamento especialmente produzidas para tal finalidade, os fiscais identificam novas reas que no foram sujeitas ao licenciamento ambiental. So desmatamentos
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suspeitos de irregularidade por no disporem de LAU e nem de autorizao do Oema, podendo, no entanto, terem sido autorizados pelo Ibama. A equipe de fiscalizao desenvolve o roteiro e o plano para fiscalizao em campo, com controle sobre o nmero de imveis a serem vistoriados e autuados e a correspondente rea total de desmatamento para cada imvel, o que reduz substancialmente a possibilidade de corrupo no ato de fiscalizao e aumenta a eficincia na atuao de campo que se dirige diretamente aos imveis detectados. Nessas expedies de campo, h tanto a autuao dos infratores quanto a notificao para outros imveis que no possuem LAU ingressarem no SLAPR. O SLAPR, ao considerar o que at aqui foi exposto, um sistema de controle de desmatamento que opera mediante a articulao entre as aes de fiscalizao, monitoramento e licenciamento em imveis rurais por meio da insero dos polgonos georreferenciados das propriedades numa base de dados do rgo ambiental (ver mapa no encarte).
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DIAGNSTICO E AVALIAO DO SLAPR
Dados divulgados pelo Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais Inpe em maio de 2005 revelam a participao expressiva do estado de Mato Grosso no desflorestamento da Amaznia Legal at 2004. Fearnside (2002) avalia que a queda na taxa de desmatamento identificada no ano de 2000 naquele estado enquanto que nos demais estados amaznicos a taxa aumentava teve relao direta com o primeiro ano de implementao do SLAPR em maior escala. O aumento na fiscalizao ocorrido naquele ano, em regies onde houve reduo mais sensvel de desmatamento, contribui para esse panorama. Nada possvel inferir a respeito do impacto da implementao do SLAPR nos desmatamentos anteriores a 2000, uma vez que apenas em 2000 o sistema comeou a ser implementado em escala minimamente considervel. A possibilidade de controle ambiental proporcionada pelo SLAPR no ano de 2000 outro fator, menos objetivo, a ser considerado. O uso de tecnologias de geoprocessamento e de imagens de satlite para deteco de desmatamento teve efeito, pois at ento os mecanismos tradicionais de fiscalizao eram vistos com pouca confiabilidade e conseqentemente no eram respeitados pelos proprietrios. O SLAPR teve, poca, grande repercusso nacional nas instncias de debates sobre polticas ambientais. Apesar da implementao do SLAPR e do esforo da fiscalizao, a partir do ano de 2000, os desmatamentos aumentaram em Mato Grosso. Isso poderia levar ao entendimento imediato de que o SLAPR no exerceu influncia direta na dinmica de desmatamento, ao menos nas propriedades no licenciadas. No se analisou detalhadamente neste trabalho o peso dos diferentes fatores polticos, administrativos e econmicos que concorreram ao longo dos ltimos cinco anos para acelerar ou reduzir os desmatamentos no estado. Para este estudo foram avaliados os fatores que possibilitam a compreenso das causas dos desmatamentos ocorridos em propriedades que ingressaram no SLAPR. Estudo recente do ISA (2005) demonstrou que tem ocorrido desmatamento em reserva legal dentro das propriedades rurais licenciadas e cadastradas no SLAPR, e comparou percentuais de desmatamento dentro e fora do sistema, em relao rea de floresta mapeada pelo Inpe entre agosto de 2003 e agosto de 2004 (tabela 1).
Relatrio do ISA no stio: <http://www.socioambiental.org/inst/docs/download/doc_mt.pdf>
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Tabela 1 Desmatamento em reas de floresta no estado de Mato Grosso (2003/2004)

Categoria de reas estudadas 1. reas protegidas (TI e UC)2
2. Assentamentos 3. rea total, fora do SLAPR3, das reas protegidas e dos assentamentos 4. Em propriedades cadastradas no SLAPR 4.a. Fora de RL 4.b. Dentro de RL Total (1+2+3+4)
rea total avaliada (ha)

9.302.144
Desmatamento detectado1 (ha)

27.961
rea avaliada (%)

0,30
Total desmatado (%)

2,71
2.359.385
72.741
3,08
7,06
30.501.038
657.271
2,15
63,80
8.471.096
272.257
3,21
26,43
3.605.248 4.865.848 50.633.663
186.974 85.283 1.030.230
5,19 1,75 2,03
18,15 8,28 100,00
Fonte: ISA, 2005. 1. Perodo 2003/2004. 2. TI: Terra ndgena e UC: Unidade de Conservao. 3. SLAPR: Sistema de Licenciamento Ambiental em Propriedades Rurais.
O percentual de desmatamento encontrado, no perodo 2003/2004, em RL de propriedades licenciadas pela Fema, foi um pouco inferior ao percentual de desmatamento contabilizado para as reas de floresta mapeadas fora do SLAPR (fora de Unidades de Conservao UCs, Terras Indgenas TIs e assentamentos do Incra). O percentual identificado fora do SLAPR foi de 2,15%, enquanto que dentro de RL foi de 1,75% da rea total de floresta mapeada pelo Inpe no perodo. Esse percentual de 1,75% , entretanto, quase seis vezes maior do que o percentual de desmatamento detectado em TIs e UCs. Do ponto de vista legal, a RL tem o mesmo status conferido s Unidades de Conservao, ou seja, considerada espao territorial especialmente protegido (CF/1988, art. 225, 1, inciso III)7.
Deciso proferida pelo Pleno do STF na ADIn 3540-1 acatou a tese de que as APPs e RLs so espaos territoriais especialmente protegidos, nos termos da CF de 1988.
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Outro destaque importante identificado que o percentual de desmatamento fora de RL, em propriedades licenciadas, foi consideravelmente superior (5,19%) ao detectado fora do SLAPR (2,15%). Isso sugere que o SLAPR tem operado bem no licenciamento para emisso de autorizaes para desmatamento, embora no tenha inibido desmatamento em reservas legais. Ou seja, se considerarmos os trs pilares fundamentais do SLAPR, podemos dizer que: i) o monitoramento tem operado bem, pois permite identificar os desmatamentos ocorridos em propriedades licenciadas e fazer as comparaes entre desmatamento dentro do SLAPR com outras categorias de reas, como UC, assentamentos, TI e rea total fora do SLAPR, at mesmo por ecossistemas, bacias hidrogrficas ou municpios; ii) o licenciamento tem funcionado bem, o que se fundamenta pela constatao de que os desmatamentos detectados fora de RL nas propriedades licenciadas so superiores aos desmatamentos em RL ou mesmo fora das propriedades licenciadas; e iii) o controle dos desmatamentos em RL no tem alcanado o xito desejado, pois o desmatamento em RL nas propriedades licenciadas teve um ritmo quase seis vezes maior do que em UC e TI (ISA, 2005) e, portanto, a fiscalizao, que o meio concreto para realizar o controle, no tem sido eficaz. Em nmeros absolutos a rea desmatada fora do SLAPR evidentemente superior, at porque a extenso total do territrio fora do sistema tambm superior rea total dentro do mesmo. Mas o estudo referido revela que o compromisso assumido pelos proprietrios rurais que ingressaram no sistema, em manter a RL, no tem sido respeitado (tabela 1). O estado de Mato Grosso foi responsvel por quase 50% de todo o desmatamento detectado entre agosto de 2003 e agosto de 2004 na regio amaznica. Embora dados mais recentes do Sistema de Deteco de Desmatamentos em Tempo Real Deter (agosto de 2005) apontem para uma queda substancial nos desmatamentos de florestas na Amaznia Legal, inclusive em Mato Grosso estado que continua sendo responsvel por mais da metade dos desmatamentos na regio. As anlises procedidas pelo presente estudo buscaram identificar alguns dos principais desafios e obstculos para que o SLAPR alcance com eficcia o seu principal objetivo o controle dos desmatamentos ilegais em Mato Grosso e oferecer recomendaes para o seu aprimoramento, tendo em vista ainda a adoo de sistemas anlogos nos demais estados amaznicos.
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2.1. Aspectos Jurdicos a) Base legal e regulamentar da LAU O Sistema de Licenciamento Ambiental em Propriedades Rurais do Estado de Mato Grosso est fundamentado na Lei Complementar Estadual n 38/1995 (Cdigo Ambiental do Estado). O artigo 19 dessa lei estabelece que toda atividade de supresso de vegetao ou desenvolvimento de atividade agropecuria est sujeita emisso da Licena Ambiental nica LAU, ou seja, ao licenciamento ambiental, atividade de polcia administrativa prevista em nvel federal pela Lei Federal n 6.938/1981. O estado de Mato Grosso foi inovador, em 1995, ao tornar necessrio o licenciamento ambiental para atividades agropecurias. Na legislao federal (Resoluo Conama n 01/1986) no havia previso expressa, excetuada a exigibilidade de EIA/RIMA para projetos agropecurios acima de 1.000 hectares (art.2), exigncia que foi relativizada em face do pargrafo nico do artigo 3 da Resoluo Conama n 237/1997. A Constituio Federal de 1988, em seu artigo 24, inciso VI, ao legislar sobre proteo ambiental e controle da poluio caso da legislao sobre licenciamento ambiental , estabeleceu a competncia concorrente, o que significa que os estados podem suplementar ou complementar a legislao existente, desde que com ela no conflite. A Resoluo Conama n 237/1997 prev o licenciamento ambiental de atividades agropecurias. Essa resoluo, entretanto, no impe a LAU, tal qual a prevista pela Lei Complementar Estadual n 38/1995, embora estabelea que o CONAMA definir, quando necessrio, licenas ambientais especficas, observadas a natureza, caractersticas e peculiaridades da atividade ou empreendimento (art.9). Alm da Resoluo do Conama, a Portaria MMA n 303/2003 determina que todas as autorizaes para desmatamento na Amaznia Legal, a partir de 01 de julho de 2004, somente sejam expedidas para imveis licenciados no rgo ambiental. Entretanto, no h na legislao federal uma regra especfica para o licenciamento das atividades agropecurias, uma vez que as fases clssicas do licenciamento ambiental no se aplicam a essa categoria de atividades. No h conflito jurdico entre a legislao federal e a estadual, pois se trata de competncia concorrente para legislar e, portanto, pode o estado regulamentar a matria com certa liberdade, desde que no contrarie o disposto pela instncia superior. Assim sendo, o estado de Mato Grosso regulamentou a Licena Ambiental nica para atividades agropecurias.
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Alm de uma lei estadual Lei n 7.868/2002, que versa sobre a compensao de reserva legal , h, no plano infralegal, uma complexa regulamentao complementar sobre a matria em vigor, em Mato Grosso, a saber: Decreto Estadual n 1.401/1997 Licenciamento de atividades florestais Decreto Estadual n 767/1999 Cadastro tcnico estadual de prestadores de servios e consultoria ambiental Decreto Estadual n 1.292/2000 Compromisso de reparao de dano ambiental Portaria Estadual n 114/2000 Termo de responsabilidade de averbao de rea de reserva legal A base legal para exigir a averbao da reserva legal est prevista no artigo 4 do Decreto Estadual n 1.401/1997, que assim dispe: o licenciamento para a atividade de desmatamento fica condicionado averbao da rea de reserva legal na matrcula do imvel e ao plano de aproveitamento do material lenhoso. Ressalta-se que essa exigncia est prevista tambm no Cdigo Florestal, no artigo 16, 8 (Lei Federal n 4.771/1965), sem que tenha o legislador estabelecido uma sano para o descumprimento dessa obrigao. A averbao destina-se especializao/individualizao da reserva legal para identificao do regime jurdico a que est submetida, permitindo o controle pelo poder pblico sobre o seu uso e conservao, assim como a plena informao aos futuros adquirentes do imvel e a terceiros, acerca das restries a que tal espao est submetido. Sem a individualizao o que, no Direito Registrrio, chamado de especializao 8 da rea no deveria o poder pblico autorizar qualquer desmatamento, pois no possui as condies objetivas para identificar, com segurana jurdica mnima, as restries legais de ordem ambiental. Tal concluso reforada em face do que estabelece o artigo 9 do Cdigo Florestal, que afirma: As florestas de propriedade particular, enquanto indivisas com outras, sujeitas a regime especial, ficam subordinadas s disposies que vigorarem para estas. Assim, considerandose a legislao estadual em sinergia com a federal, a condio da averbao com o georreferenciamento do imvel e da RL e APP prevista e condio para novas autorizaes para desmatamento.
Especializao da reserva legal no imvel rural a identificao da rea instituda como unidade inconfundvel, localizada e localizvel dentro do imvel de que faz parte (Neto, 1997).
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Problemas Inexistncia de regulamentao federal especfica para licena ambiental de atividades agropecurias, deixando ampla discricionariedade para os estados regulamentarem a matria. Inexistncia na legislao federal de sano administrativa para propriedade rural que no possui averbao e especializao da RL. Recomendaes A converso da Medida Provisria (MP) n 2.166-67/2001 em lei deveria prever expressamente a exigncia de individualizao georreferenciada das reas de reserva legal e de preservao permanente. Tambm seria suficiente uma Resoluo do Conama estabelecendo como critrio para o licenciamento ambiental das atividades agropecurias o georreferenciamento prvio de tais espaos territoriais especialmente protegidos (APP e RL) pela lei. O artigo 9 do Cdigo Florestal deve ser aplicado aos imveis rurais sem averbao de RL que possuem florestas, em tese, passveis de desmatamento legal. Isso porque sem a averbao da RL o rgo ambiental no deve autorizar o desmatamento, pois no pode identificar com preciso tcnica e segurana jurdica qual floresta est sob proteo legal. Enquanto no houver especializao da RL, toda a floresta na propriedade deve estar sob o regime de Reserva Legal.
b) Natureza jurdica da LAU: licena, autorizao ou cadastro? A Lei Estadual Complementar n 38/1995 clara ao afirmar que qualquer atividade de supresso de vegetao e de desenvolvimento de atividade agropecuria depende de prvio licenciamento ambiental. O licenciamento, por sua vez, pode ser definido como a atividade administrativa que avalia a possibilidade de instalao de atividade potencial ou efetivamente poluidora ou utilizadora de recursos naturais, tal como estipulado no artigo 10 da Lei Federal n 6.938/1981. Tanto a atividade de supresso da vegetao nativa quanto a instalao de atividade agropecuria (criao de gado, plantao de gros e de algodo, entre outras) so utilizadoras de recursos naturais9 e potencialmente poluidoras. Mais do que isso, implicam, muitas vezes, na substituio da vegetao nativa por monoculturas ou pasto, com evidente perda de biodiversidade, alterao do solo,
O artigo 3 da Lei de Poltica Nacional de Meio Ambiente define atividades degradadoras do meio ambiente e recursos ambientais.
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da flora e da fauna e alterao nos chamados servios ambientais. Dependendo da magnitude da atividade agropecuria (localizao, intensidade, tcnica de cultivo do solo e abrangncia espacial), pode causar a degradao do solo por eroso, degradao dos recursos hdricos por contaminao com agrotxicos ou assoreamento em funo do manejo inadequado do solo, entre outros tantos possveis impactos ambientais negativos, at mesmo o esgotamento dos recursos hdricos por sobreexplorao. Portanto, a abertura de fazendas, bem como o manejo permanente destas, so atividades passveis de licenciamento ambiental, tal como estipulado na legislao estadual e na Resoluo Conama n 237/1997. O licenciamento ambiental em propriedades rurais em Mato Grosso vem sendo subutilizado. O mesmo poderia incorporar anlises e parmetros relacionados a uso e tipos de solo, recursos hdricos, sistemas de irrigao, uso de agrotxicos, acondicionamento de embalagens vazias de agrotxicos, organismos geneticamente modificados, outras atividades conexas atividade agrossilvopastoril, medidas mitigadoras e compensatrias dos impactos ambientais, pois assim a LAU estaria tratando, de fato, de licenciamento ambiental. Na renovao da licena ambiental, que possui validade de cinco anos, deveria haver o monitoramento pelo rgo responsvel. Hoje, a LAU se esgota na converso do uso do solo com florestas para atividades agropecurias, no se aplicando sequer para manejo florestal10. A exigncia da Licena Ambiental nica no exclui a solicitao de autorizao para desmatamento, uma vez que, ao licenciar uma rea rural e obter o assentimento do poder pblico instalao de um grande empreendimento agropecurio, o proprietrio poder optar por no realizar em curto prazo a converso da rea ou ainda prever a ocupao gradativa do solo. Para cada um desses desmatamentos, o poder pblico dever conceder uma autorizao especfica 11 . Somente com a autorizao de desmatamento e o Plano de Explorao Florestal que o Ibama emite a Autorizao para Transporte do Produto Florestal ATPF para o transporte e aproveitamento da madeira ou material lenhoso. Essa tambm tem sido a sistemtica adotada nos casos de empreendimentos industriais na esfera federal, quando implica em desmatamento: alm da Licena de Instalao, concedida ao empreendedor a autorizao para desmatamento.
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Memorando do Ibama no 400/2004/DIREF, datado de 21 de julho de 2004, endereado ao gerente executivo do Ibama em Mato Grosso e assinado pelo diretor de Florestas do Ibama, em Braslia, recomendou o cancelamento de doze Planos de Manejo Florestal Sustentvel (PMFS) aprovados no interior de Terras Indgenas, a suspenso de 31 PMFS aprovados no entorno imediato de Terras Indgenas, alm do cancelamento e suspenso de planos respectivamente no interior e entorno imediato de UC no estado. O Decreto Estadual n 1.401/1997 exige a apresentao do Plano para aproveitamento do material lenhoso.
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A LAU poderia tambm ser til para as anlises relacionadas no artigo 37-A do Cdigo Florestal, no que se refere justificativa e motivao para novos desmatamentos e identificao das medidas mitigadoras e compensatrias relacionadas s espcies ameaadas de extino eventualmente existentes no imvel rural sob licenciamento, o que atualmente no ocorre. Portanto, do ponto de vista jurdico, a LAU uma licena ambiental. O sistema precisa ser aprimorado, para incorporar outras variveis que no sejam estritamente a autorizao de desmatamento e a regularidade em relao ao Cdigo Florestal.
Problema A Licena Ambiental nica limita-se s condies estabelecidas no Cdigo Florestal, mas possui potencial enorme para avaliar outras atividades correlatas como, por exemplo, minerao, uso de agrotxico, derivao de gua e silvicultura.
Recomendao Sanadas as lacunas e superados os obstculos que hoje atingem o sistema, seria oportuno que o SLAPR incorporasse outras variveis ambientais para anlise, emisso e renovao da LAU, alm daquelas associadas reserva legal e s reas de preservao permanente.
c) Incongruncias entre a legislao federal e a estadual Os principais conflitos identificados entre a legislao federal e a estadual so: i) Prazo para pagamento de multa aps condenao na esfera administrativa:
A Lei Federal n 9.605/1998 (Lei dos Crimes Ambientais) determina, em seu artigo 71, inciso IV, que o prazo para pagar a multa aps o fim do processo administrativo de cinco dias, enquanto o Cdigo Ambiental Estadual dispe, em seu artigo 125, que esse prazo de 30 dias. Por se compreender que a legislao federal traz prazos mximos a serem observados em todo o pas, deveria a legislao estadual se adequar federal. ii) Valores das multas:
H evidente disparidade entre os valores de multas administrativas previstas na legislao federal e na estadual. O Decreto Federal n 3.179/1999 estipula, para
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infraes contra a flora, multas variadas, tendo como base a quantidade de vegetao degradada, ou seja, quantos hectares foram derrubados/queimados. Os valores variam de R$100,00 a R$50.000,00 por hectare, dependendo da infrao. Considerado infrao de natureza gravssima, o desmatamento sem autorizao da Fema, independente da rea, penalizado com multa de 501 a 1.000 UPF-MT (R$12.120,00 a R$24.240,00). iii) Reserva legal na rea de transio: Um dos principais entraves para a evoluo do SLAPR o licenciamento em propriedade situada em rea com vegetao de transio (ou ectono floresta/ cerrado, ou ainda a chamada floresta de transio). Por deciso da Fema, e em face de divergncia com o Ibama, desde julho de 2004 no estavam sendo emitidas LAUs nessas regies, por haver dvidas jurdicas quanto ao percentual de reserva legal aplicvel. A matria foi examinada pela Advocacia Geral da Unio - AGU (e pela Procuradoria Geral do Ibama), na Nota Tcnica no 125/2004, e houve deciso judicial (liminar) em Ao Civil Pblica movida pelo Ministrio de Meio Ambiente confirmando o parecer da AGU. Segundo o parecer da AGU, os ectonos, compreendidos como zonas de contato ou transio entre duas formaes vegetais com caractersticas distintas (Resoluo Conama n 12/1994), receberam do legislador federal um tratamento diferenciado, vedando-se sua reduo at mesmo para efeito de compensao e de reduo pela via do Zoneamento Ecolgico Econmico ZEE (Cdigo Florestal, art.16, 5o, inc I, com redao dada pela MP 2.166-67/2001). O Cdigo Estadual do Meio Ambiente (Lei Complementar n 38/1995) equiparou as matas de transio (ectonos) s florestas, exigindo para ambas a manuteno da cobertura florestal no percentual mnimo de 50% de cada propriedade, sendo que esse mesmo percentual era previsto no Cdigo Florestal, poca da edio da lei estadual. A restrio ao desmatamento de floresta na Amaznia ( qual a mata de transio fora equiparada pela legislao estadual) foi ampliada por fora da MP n 1.511/1996 e suas reedies, encontrando-se em vigor a reserva legal de 80% em face da MP n 2.166-67/2001. Essa especial proteo conferida pelo legislador aos ectonos decorre do fato de que tais ambientes constituem rea de tenso entre ecossistemas diferenciados e que, do ponto de vista da biodiversidade, so reas extremamente ricas. Particularmente em Mato Grosso, essas reas localizam-se no denominado arco do desmatamento, estando submetidas presso antrpica efetiva, cotidiana e at ento descontrolada. Do ponto de vista estritamente jurdico e considerando a legislao aplicvel, no adequada a implementao da reserva legal com o percentual
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de 50% nas chamadas florestas de transio, como vinha fazendo a Fema desde 2002. Por se tratar de floresta, as chamadas florestas de transio devem ser tratadas de acordo com o que prev a MP n 2.166-67/2001. O ato ilegal ato nulo, ainda que de boa f tenha agido o proprietrio rural que tenha obtido a LAU de propriedade localizada em rea de floresta de transio, cuja RL espacializada foi de 50%. Entretanto, deve ser avaliado o grau de responsabilidade da Fema nos casos de averbao de RL e emisso de LAU, com percentual de 50%, notadamente onde houve desmatamento autorizado pelo rgo mediante esse percentual, contrariando o que dispe a lei. Se, por um lado, o desconhecimento da lei no pode ser alegado em benefcio dos particulares, muito menos em detrimento da coletividade, por outro, cabe ao rgo ambiental a este mais do que a qualquer outro conhecer profundamente e bem interpretar a lei que orienta sua ao, equilibrando o interesse privado ao da coletividade e ao fim a que a lei se presta. No caso do Cdigo Florestal, a legislao objetiva a conservao e o uso sustentvel dos remanescentes florestais amaznicos, considerados Patrimnio Nacional pela Constituio Federal de 1988 e bem de interesse comum a todos os habitantes do Pas (Lei Federal n 4.771/1965, art.1). O detalhamento dessas reas em escala apropriada no mbito do Zoneamento Ecolgico Econmico e a discusso de diretrizes especficas aplicadas a essas regies poderiam ser um caminho adotado para evitar o acirramento do conflito entre interesses privados e pblicos.
Problemas Prazos incompatveis entre legislao estadual e federal para processamento dos recursos. Aplicao de multas com valores dspares e muitas vezes irrisrios, considerando que as reas desmatadas poderiam ser as mais aptas para localizao da Reserva Legal. Indefinio jurdica na aplicao dos percentuais de RL para cada ecossistema (floresta, cerrado, transio), notadamente em funo da ampla discricionariedade da Fema, que usa trs critrios diferentes, aleatoriamente, para enquadramento (RADAM, IBGE e ZEE/MT). Licena expedida para propriedades em rea de transio com percentual de RL de 50%, contrariando lei federal e parecer jurdico do Ibama.
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Recomendaes Os prazos para exigncia do pagamento da multa estabelecidos pela legislao estadual de Mato Grosso devem ser compatibilizados com os da Lei Federal dos Crimes Ambientais. A multa para desmatamento em imvel rural que no tenha reserva legal averbada e georreferenciada, aprovado pelo rgo ambiental competente, pode ser a mesma aplicada para o caso de desmatamento de reserva legal. As anlises de LAU em rea de transio devem respeitar o percentual definido pela MP n 2.166-67/2001, ou seja, 80% de RL. O governo federal deve definir um critrio objetivo para o enquadramento dos imveis nos diferentes ecossistemas, visando a aplicao correta dos percentuais definidos pelo mesmo. Responsabilizar o governo do estado de Mato Grosso pelos casos em que houve emisso de LAU com averbao de RL de 50% e autorizao para desmatamento do excedente na chamada rea de transio. Para compensar as perdas florestais decorrentes, o estado poderia criar uma ou mais novas Unidades de Conservao estaduais em extenso territorial equivalente ao que foi desmatado com amparo legal.
d) Compensao de Reserva Legal Segundo informaes da Fema, at dezembro de 2004 no havia sido homologada nenhuma compensao de reserva legal entre propriedades privadas. Houve apenas doao de terras ao poder pblico para criao ou regularizao de Unidades de Conservao, sem que nenhuma rea, at ento, houvesse sido efetivamente doada ao poder pblico. Ao privilegiar e agilizar as autorizaes de desmatamento, sem estabelecer mecanismo que viabilize as compensaes de reserva legal entre particulares, o Oema est dispondo dos ativos florestais. Isso, em curto espao de tempo, eliminar a possibilidade de compensao entre propriedades particulares e, at mesmo, a possibilidade de criao de novas Unidades de Conservao em reas onde hoje existem remanescentes de floresta expressivos e relevantes do ponto de vista dos servios ambientais e da biodiversidade. O artigo 44, 6o do Cdigo Florestal estabelece que o proprietrio rural poder ser desonerado, pelo perodo de trinta anos, da obrigao de recuperar sua reserva legal, mediante a doao, ao rgo ambiental competente, de rea localizada no interior de Unidades de Conservao. No h na legislao estadual um termo que
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valide os efeitos dessa compensao, admitindo essa modalidade como uma forma de compensao, com prazo indeterminado. A legislao estadual mantm os princpios firmados pela norma federal, de carter geral, avanando ao estabelecer uma equivalncia entre as diversas modalidades de compensao previstas no Cdigo Florestal. Entretanto, de acordo com a atual redao do Cdigo Florestal federal, passados trinta anos da assinatura do termo de compensao, estar o proprietrio novamente irregular em relao reserva legal, deixando de vigorar, para esses casos, a compensao feita com fundamento na legislao estadual. No foi identificada, durante as entrevistas com os funcionrios da Fema e as visitas ao rgo, a existncia de um mecanismo que monitore sistematicamente os prazos e o cumprimento dos Termos de Compromisso de compensao de reserva legal.
Problemas Ausncia de estratgia e de mecanismos que fomentem a compensao de RL em propriedades privadas, visando a valorizao da manuteno da floresta nos casos de imveis com ativo florestal e a desonerao dos proprietrios que possuem passivos. A legislao federal muito restritiva em relao possibilidade de compensao ao impor um limite temporal (desmatamentos anteriores a 1998). Inexistncia de mecanismo de monitoramento do cumprimento das compensaes celebradas como condio para emisso de LAU, para quem possui passivo florestal.
Recomendaes A Sema poderia estabelecer um programa de facilitao e estmulo s compensaes florestais em propriedades privadas, mediante um diagnstico, por propriedade rural detentora de LAU, dos ativos florestais existentes no estado. Poderia, ainda, identificar os ltimos grandes remanescentes florestais em propriedades privadas e alertar seus proprietrios, oferecendo-lhes assessoria tcnica e jurdica para a compensao. O governo federal deveria discutir os critrios para compensao de RL entre propriedades rurais, visando reavaliar a relevncia e a pertinncia ecolgica
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das condicionantes estabelecidas pela MP n 2.166-67/2001 relacionadas ao tempo das reas desmatadas nas propriedades que possuem passivo ambiental. Esse critrio reduz substancialmente o potencial desse mecanismo para salvaguardar florestas. A Sema deve contar com um mecanismo confivel, permanente e transparente de checagem dos prazos para cumprimento dos compromissos de compensao de RL e de avaliao e monitoramento dessas compensaes.
e) Termos de Ajustamento de Conduta no SLAPR O Termo de Ajustamento de Conduta TAC, tal como previsto na Lei Federal n 7.347/1985 (art. 5, 6), tem fora de ttulo executivo extrajudicial. Isso significa que, uma vez descumprido o compromisso assumido pelo infrator, o mesmo poder ser executado em juzo, sem que se possa questionar o mrito do ajustamento ou a conduta (culpa) do infrator. O modelo de TAC utilizado pela Fema em nenhum momento faz aluso expressa Lei Federal n 7.347/1985 ou ao Cdigo de Processo Civil (Decreto-Lei n 1.608/1939), e no estipula claramente que ele servir de ttulo executivo extrajudicial e nem qual o valor devido no caso de seu descumprimento. A nica referncia nesse sentido a da clusula sexta, que dispe que a inexecuo total ou parcial do presente compromisso ensejar a remessa dos Autos do processo Procuradoria Geral do Estado, para a execuo judicial das obrigaes dela decorrentes, sem prejuzos das sanes administrativas e penais aplicveis espcie. Para que o TAC tenha liquidez, caracterstica essencial de um ttulo executivo, fundamental que exista uma clusula estabelecendo um valor ou um parmetro objetivo suficiente para operar a recuperao, o qual deve ser calculado pela equipe tcnica do rgo ambiental. Sem o valor ou os parmetros objetivos para sua aferio extrajudicial, a execuo dever passar pela definio (judicial) do valor a ser executado, o que anula o efeito extrajudicial do ttulo.
Problema Inexistncia de referncia expressa base legal no TAC, e de valores objetivos, de forma a garantir a liquidez e certeza. Estes so requisitos jurdicos fundamentais para a inequvoca natureza de ttulo executivo extrajudicial.
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Recomendao Deve ser acrescentada uma clusula aos modelos de TAC e de Termo de Compromisso adotados pelo rgo ambiental, fazendo aluso Lei Federal n 7.347/1985, ao Cdigo de Processo Civil (arts. 583 e 585), ou mesmo ao artigo 79-A da Lei Federal n 9.605/1998. Deve tambm ser estipulado expressamente no termo um valor objetivo para a recuperao (ou parmetro objetivo para sua aferio administrativa), inclusive o critrio para atualizao desse valor.
2.2. Aspectos fundirios a) Aspectos fundirios gerais do estado de Mato Grosso O relatrio contratado pelo Incra e pela Organizao das Naes Unidas para Alimentao e Agricultura FAO (Sabatto, 2001)12, que apresenta o levantamento dos imveis cadastrados no Sistema Nacional de Cadastro Rural SNCR suspeitos de grilagem por no terem atendido notificao para ratificao de cadastro junto ao Incra, em 1999, bastante ilustrativo dos problemas fundirios do estado de Mato Grosso. De acordo com esse relatrio:
No responderam notificao do INCRA relativa Portaria 558/99, segundo informao de 21/12/2000, 1.438 imveis rurais, totalizando uma rea de mais de 46 milhes de hectares, o que representa 47% dos imveis notificados, abrangendo 49% da rea dos imveis rurais cadastrados com 10 mil ha. (Sabatto, 2001)
Dos imveis no estado de Mato Grosso que no atenderam referida Portaria, 525 propriedades com rea superior a 10 mil hectares cada, com rea declarada total de 12,22 milhes de hectares no tiveram os seus Certificados de Cadastro de Imvel Rural CCRIs validados13. Destacamos o que diz o referido relatrio, no qual Mato Grosso citado:
Os imveis suspeitos de grilagem, embora representem apenas 0,04% do universo cadastrado, possuem uma rea correspondente a 11% da rea total cadastrada. Os dados regionais so ainda mais eloqentes: na regio Norte, 0,2% dos imveis abrangem 26% da rea cadastrada nessa regio; na regio Centro-Oeste, 0,2% dos imveis so responsveis por 10% da rea dessa regio; e no Nordeste, 0,03% dos imveis totalizam 9% da sua rea
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Relatrio disponvel em: <http://www.incra.gov.br/_htm/serveinf/_htm/grilagem/grilagem1.htm> Ver stio do Incra: <http://www.incra.gov.br/_htm/serveinf/_htm/rimoveis.htm#rimov4>
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cadastrada. A maioria dos estados da regio Norte possui elevados percentuais de reas suspeitas de grilagem, destacando-se o Acre, onde 0,5% dos imveis abrangem 63% da rea, e o Par, em que 0,3% dos imveis so responsveis por 34% da rea. No Nordeste, o estado relevante a Bahia, com 0,6% dos imveis e 15% da rea, enquanto que no Centro-Oeste sobressai o estado de Mato Grosso (0,6% dos imveis e 17% da rea). (Sabatto, 2001, p.4)
Ainda sobre Mato Grosso, o relatrio informa: Em Mato Grosso, h duplicao de imveis ou seja, dois cdigos de imvel distintos para a mesma rea que resulta no acrscimo de cerca de 350 mil hectares ao universo suspeito de grilagem. (Sabatto, 2001, p.22) No havia no Incra os dados referentes s notificaes feitas com base na Portaria Incra n 596/2001, que demandou a ratificao dos ttulos de imveis rurais com rea entre 5 mil e 10 mil hectares, o que poderia oferecer um quadro ainda mais alarmante e atualizado da problemtica14. De acordo com o Incra, subtrados os imveis com os cadastros cancelados pela Portaria n 558/1999, 28.587 propriedades15 mdias e grandes16 cobrem uma rea de 53,85 milhes de hectares. Isso representa 88,8% da extenso das propriedades rurais particulares em Mato Grosso. Somente 853 imveis com rea superior a 10.000 hectares, cadastrados no Incra at 1998, abrigavam 19.858.155 hectares. Entretanto, devem ser subtrados desse conjunto de propriedades rurais os 525 imveis j referidos, que no atenderam Portaria Incra n 558/1999, correspondentes aos 12,22 milhes de hectares. Com isso tem-se que apenas 328 imveis com rea superior a 10.000 hectares, com Certificado de Cadastro de Imvel Rural CCIR vlidos, cobrem 7,38 milhes de hectares no estado de Mato Grosso (Incra, 1998, p.32). Entre 500 e 10.000 hectares somam-se mais 21.543 imveis, que cobririam, segundo o cadastro do Incra de 1998, 44,23 milhes de hectares17.
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Foi informado, em entrevista com o Sr. Edaldo Gomes, da Diretoria de Ordenamento Territorial do Incra, em dezembro de 2004, que o Incra no tinha um diagnstico do atendimento da Portaria n 596/2001. De um total de 94.187 propriedades no estado de Mato Grosso (subtradas as 525 que no atenderam Portaria Incra n 558/1999). Acima de 500 hectares. Dever-se-ia subtrair ainda os imveis que no atenderam notificao da Portaria Incra n 596/2001, que determinou a ratificao de todos os imveis rurais com rea superior a 5.000 hectares, mas esses dados no foram disponibilizados.
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No total, tem-se que 21.871 imveis rurais com rea superior a 500 hectares cobririam 51,61 milhes de hectares no estado de Mato Grosso, ou seja, 86 % das reas sob domnio privado. A tabela 2 e as figuras 2 e 3 demonstram a relao entre o nmero de imveis por tamanho e a rea total abrangida por cada grupo de imveis no estado de Mato Grosso.
Tabela 2 Distribuio de imveis rurais no estado de Mato Grosso

Categoria de imvel rurall Minifndio Pequena Mdia Grande No classificada Total
1
Nmero de imveis cadastrados 39.699 25.109 16.957 12.155 792 94.712
Imveis rurais (%) 41,92 26,51 17,90 12,83 0,84 100,0
rea cadastrada (ha) 1.560.965,3 4.265.820,2 11.038.248,5 55.045.641,6 903.766,1 72.814.441,7
rea (%) 2,14 5,86 15,16 75,60 1,24 100,0
Fonte: Incra - Estatsticas Cadastrais/1998. Pequena propriedade possui de 1 a 4 mdulos fiscais; mdia propriedade, de 4 a 15 mdulos fiscais; e grande propriedade, acima de 15 mdulos fiscais. O minifndio possui rea menor que 1 hectare.
Figura 2 Imveis cadastrados no estado de Mato Grosso (%)
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Figura 3 rea cadastrada no estado de Mato Grosso (%)
Sobre a relao entre instabilidade fundiria e o SLAPR, merecem destaque neste estudo as garantias existentes ou necessrias para que o rgo ambiental no licencie atividade ou autorize supresso de vegetao em terras pblicas. determinante que tanto o Incra como o Intermat possuam o georreferenciamento de suas terras e das terras devolutas em processo discriminatrio, e que a Sema possa utilizar essa base de dados para cruzar com os permetros oferecidos pelos requerentes da LAU e/ou autorizao para desmatamento. sabido, no entanto, que o Intermat no possui base de dados fundiria georreferenciada. A Fema, por outro lado, no possua acesso aos dados das terras do Incra que esto georreferenciadas18. De acordo com o relatrio do Incra:
(...) necessrio que se caminhe na direo de um Cadastro nico, tanto de imveis rurais quanto de proprietrio/detentores de imveis rurais, que abranja todas as instituies envolvidas com o assunto. Uma primeira medida prtica poderia ser a efetiva ligao entre os principais cadastros existentes no mbito da administrao pblica federal, que so o do INCRA e o do ITR, da SRF, que, at onde se sabe, atualmente no se comunicam. Nesse sentido, a informao sobre o pagamento ou no do ITR pode ser um bom indcio sobre a grilagem de terras, uma vez que, nas condies da legislao atual, tende a ser custoso pagar o imposto de uma terra de posse duvidosa, ainda mais aps a ao desencadeada pela Portaria 558/99. (Sabatto, 2001).
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O ex-diretor de Recursos Florestais da Fema informou, em entrevista, que a base de dados do levantamento fundirio feito no mbito do Prodeagro teria desaparecido. Foi informado, pelo Intermat, que o mesmo no possua, at ento, uma identificao georreferenciada de sua terras.
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A implementao efetiva do Cadastro Nacional de Imveis Rurais CNIR, estabelecido pela Lei Federal n 10.267/2001 e regulamentado pelo Decreto Federal n 4.449/2002, ser fundamental para aprimorar e conferir a segurana desejvel ao sistema de monitoramento, controle e licenciamento do uso dos imveis rurais. No entanto, de acordo com as entrevistas realizadas e anlise dos dados divulgados, tal unificao e espacializao cadastral ainda caminham a passos lentos, incompatveis com a demanda por um sistema que apie o controle dos desmatamentos, notadamente na regio do Arco do Desmatamento. Um dos problemas recorrentemente identificados para a implementao do CNIR tem sido o elevado custo do georreferenciamento, principalmente para pequenos e mdios proprietrios, e a baixa capacidade do Incra em processar os requerimentos para cadastramento.
Problemas Desarticulao entre Fema e Incra para identificao prvia dos imveis que no cumpriram as Portarias Incra ns 558/1999 e 596/2001 e que esto com seus CCIRs cancelados ou inibidos. Inexistncia de acesso da Fema s informaes do Incra sobre suas glebas e terras em processo discriminatrio. Implementao letrgica do georreferenciamento dos imveis rurais no estado de Mato Grosso de que trata a Lei Federal n 10.267/2001. Ausncia de apoio para custeio das despesas referentes ao georreferenciamento de imveis rurais para mdias e pequenas propriedades.
Recomendaes Para emisso de LAU para imveis com rea total acima de 5.000 hectares, deve ser exigido o CCIR atualizado (recadastrado), atendidas as Portarias Incra n 558/1999 e 596/2001. A Sema deve incorporar, em sua base de dados, as terras pblicas da Unio para checagem automtica sobre incidncia de requerimento de LAU ou autorizao para Plano de Manejo Florestal Sustentvel PMFS ou desmatamento sobre terras pblicas da Unio. O Plano de Ao para a Preveno e Controle do Desmatamento na Amaznia Legal deveria prever recursos adicionais e esforo concentrado de implementao do CNIR nas regies mais crticas do Arco do Desmatamento, preferencialmente naquelas ainda no desmatadas, como medida preventiva, com o estabelecimento de linha de crdito oficial para esta atividade.
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Novos desmatamentos em imveis com rea superior a 1.000 hectares deveriam ser condicionados ao cumprimento do que estabelece a Lei Federal n 10.267/2001, no que tange ao cadastramento do imvel no CNIR, mediante o georreferenciamento de seu permetro. Analisar a viabilidade e oportunidade de o governo federal oferecer linha de crdito especial e atrativa para o georreferenciamento de pequenos e mdios imveis rurais localizados em reas consideradas prioritrias do ponto de vista socioambiental, como no entorno de Unidades de Conservao, Terras Indgenas e reas prioritrias para a conservao e o uso sustentvel da biodiversidade no Arco do desmatamento da Amaznia Legal.
b) Sobreposio de polgonos e implicaes fundirias Segundo o parecer jurdico encomendado pela Fema em 2003 (Silva, 2003), o principal problema identificado em relao aos documentos emitidos pela Fema diz respeito eventual possibilidade de sobreposio de polgonos de imveis rurais submetidos ao licenciamento e autorizao de desmatamento. At o ano de 2004, a Fema no exigia nenhum documento oficial que comprovasse a cadeia dominial, ou seja, que o ttulo apresentado sobre o imvel mantinha relao de continuidade (na transmisso do imvel) com o ttulo originariamente emitido pelo estado, sobre a terra. A apresentao da cadeia dominial, referendada pelo rgo fundirio, essencial para dar segurana jurdica ao processo de licenciamento e, mesmo nos casos de compensao, para evitar que a Fema receba terras devolutas, visto que as informaes dos Cartrios de Registro de Imveis oferecem presuno relativa da titularidade do imvel. A Fema passou a requerer, a partir de 2003, certido do Intermat referente inscrio do imvel nos seus livros, com anlise da respectiva cadeia dominial. Entretanto, isso no impede que possa haver sobreposio de polgonos oferecidos pelos interessados em obter a LAU, uma vez que os registros do Intermat no esto georreferenciados e no h um sistema de rotinas articuladas de troca de informaes e dados entre a Fema e o Intermat. No final de 2004, foram identificadas, em polgonos de imveis rurais fornecidos pela Fema, algumas situaes de sobreposio. Estas indicam que pode ter havido, por exemplo, aceitao de uma nica reserva legal (total ou parcialmente) cadastrada em nome de dois requerentes da LAU e, conseqentemente, autorizao para desmatamento acima do que a lei permite.
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O coordenador de geoprocessamento da Diretoria de Recursos Florestais da Fema reconheceu a existncia do problema de sobreposio na base de dados, mas no soube justific-lo 19. E n q u a n t o n o f o r i m p l e m e n t a d o e m e s c a l a , e m M a t o G ro s s o , o georreferenciamento dos imveis rurais de que trata a Lei Federal n 10.267/2001, a segurana jurdica desejada no que tange aos atos administrativos que versem sobre uso e ocupao de imveis rurais no ser plenamente atingida. Com a implementao do CNIR, todos os problemas relacionados aos permetros de imveis rurais viro tona ao ser efetivamente cobrado o cumprimento do que estabelece a referida lei. Os prazos para georreferenciamento dos imveis rurais, exigidos pelo artigo 10 do Decreto Federal n 4.449/2002, j venceram para propriedades acima de 500 hectares. Estas representam quase 22.000 imveis, ou 86% em extenso das reas privadas no estado de Mato Grosso. A unificao cadastral, com o georreferenciamento das propriedades rurais, vai permitir ao Incra, Receita Federal, ao Ibama e aos rgos Estaduais de Meio Ambiente Oemas desenvolverem estratgias mais eficazes para monitoramento de reservas legais e de reas de preservao permanente. Esses dois mecanismos do Cdigo Florestal so fundamentais, tanto para as polticas de enquadramento dos imveis para fins de identificao de produtividade (reforma agrria), quanto para lanamento e arrecadao do ITR.
Problema Evidncias de sobreposio entre polgonos cadastrados na base de dados da Fema, podendo representar duplicao de RL em uma mesma rea, com autorizao de desmatamento superior ao permitido, ou autorizao de desmatamento em propriedades vizinhas.
Recomendaes Ao ser identificada sobreposio de polgonos de imveis rurais de propriedades particulares, a qualquer ttulo, de reserva legal, de rea total do imvel, de rea solicitada para desmatamento, entre outras, deveria ser exigida pela Sema a anuncia expressa dos confrontantes diretos, tal qual
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Reunio realizada em abril de 2005.
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ocorre no caso do georreferenciamento dos imveis rurais de que trata a Lei Federal n 10.267/2001 e o Decreto Federal n 4.449/2002. A autorizao para desmatamento deve ser condicionada vistoria prvia por tcnico da Sema, excetuados nos imveis cadastrados no CNIR de acordo com a Lei Federal n 10.267/2001, notadamente nas regies onde a situao fundiria reconhecidamente instvel, no interior ou entorno de glebas do Incra ou do Intermat, de Unidades de Conservao e Terras Indgenas e reas prioritrias para o uso sustentvel e a conservao da biodiversidade.
c) Desarticulao entre Fema e Intermat O fato de a Fema emitir a LAU e a respectiva autorizao para desmatamento mediante um simples certificado de que h processo de regularizao de posse sob anlise o que no significa que a regularizao consumou-se ou v ser consumada merece preocupao. Esse mesmo mecanismo ocorria com as autorizaes do Ibama para Planos de Manejo Florestal Sustentvel, o que suscitou discordncias entre o Ministrio do Meio Ambiente e o setor madeireiro paraense. O atual governo estadual est acelerando o processo de regularizao de posse e alienao de terras pblicas estaduais em vrias regies do estado, por meio do Programa Varredura. Entretanto, este programa no considera o SLAPR, a necessidade de licena ambiental e a averbao de RL. Em outras palavras, o Intermat est alienando terras estaduais sem exigir a regularizao ambiental prvia (ou mesmo posterior).
Problema Alienao de terras pblicas sem exigncia de LAU aos novos proprietrios, at ento posseiros.
Recomendao O Instituto de Terras de Mato Grosso Intermat deve exigir, no processo de alienao de terras pblicas, como condio para homologao da alienao, que o adquirente assuma compromisso de obteno da LAU, expresso, por escrito, em prazo previamente estabelecido.
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2.3. Fiscalizao e responsabilizao
O SLAPR est sustentado no trip monitoramento, licenciamento e fiscalizao de atividades agropecurias e florestais20. Ao lado de incentivos econmicos e de polticas pblicas que reorientem as atividades produtivas rurais, conduzindo-as sustentabilidade praticamente inexistentes , a atuao eficiente do poder pblico na identificao das infraes e responsabilizao dos infratores elemento estratgico para a efetividade do controle ambiental proposto pelo SLAPR. A responsabilizao por infraes contra o meio ambiente funo de Estado, um poder/dever indelegvel e indisponvel. Neste item considerou-se o termo responsabilizao como aquela ao que engloba tanto as atividades de fiscalizao em campo e monitoramento quanto a efetiva responsabilizao strictu sensu , ou seja, a aplicao efetiva da sano. So etapas de um mesmo e nico processo, cujo objetivo maior desincentivar a ilegalidade. A legislao ambiental brasileira considerada bastante avanada, mas goza de pouca eficcia e de baixa efetividade como usualmente se diz, o enforcement baixo. O caso da legislao florestal na Amaznia Legal no diferente. No se trata de uma caracterstica peculiar dessa regio, pois sabido que restam menos de oito por cento da cobertura original da Mata Atlntica no pas. Se tivesse sido aplicado ao seu domnio o Cdigo Florestal de 1965, muito antes do Decreto Federal n 750/1993, ou do Decreto Federal que o antecedeu, n 99.274/1990, teramos, no mnimo, o dobro do que restou de Mata Atlntica. A penalidade, quando aplicada em tempo gil e intensidade devida, alm de resultar em desestmulo ao infrator, tem efeito multiplicador e influncia no cumprimento da legislao ambiental na regio do local da infrao. Ao contrrio, a impunidade gera estmulo infrao e tem efeito multiplicador. Nossa Constituio Federal, em seu artigo 225, 3, estipula que as condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitaro os infratores, pessoas fsicas ou jurdicas, a sanes penais e administrativas, independentemente da obrigao de reparar os danos causados. Portanto, um mesmo ato ilcito pode ser combatido em trs esferas distintas: a penal, que envolve necessariamente o Poder Judicirio; a administrativa, que envolve os rgos de controle ambiental
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Excetuados os Planos de Manejo Florestal Sustentvel nos imveis onde no haja qualquer desmatamento a corte raso, que at a concluso deste trabalho eram de responsabilidade do Ibama. O Termo de Gesto compartilhada entre Ibama e Sema celebrado aps a concluso deste estudo repassou para a Sema essa atribuio.
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da administrao pblica; e a civil, que pode ou no envolver o Judicirio e/ou os rgos ambientais. Dentro da esfera penal, uma infrao ambiental dar origem a uma ao penal pblica, que ser proposta necessariamente pelo Ministrio Pblico nica instituio com legitimidade para propor aes penais ambientais e ser julgada pelo Poder Judicirio. Ao final, o juiz aplicar uma sano penal ao infrator, entre aquelas estipuladas na Lei Federal n 9.605/1998. Esse processo , geralmente, de longa durao, devido fundamentalmente baixa eficincia do judicirio brasileiro, mas tambm s complexas fases de um processo criminal, cercado de garantias formais e rigor material. A atuao do poder pblico na esfera penal tem muito mais um carter punitivo do que de preveno ou controle. Mesmo que sujeitos aos princpios da legalidade, razoabilidade, devido processo legal e contraditrio21 por fora da auto-executoriedade22 que caracteriza a ao administrativa, os procedimentos de responsabilizao administrativa deveriam ser muito mais geis. Em matria ambiental as sanes administrativas esto previstas na Lei n 9.605/1998, regulamentada pelo Decreto Federal n 3.179/1999. A Lei Federal n 9.605/1998, conhecida como Lei dos Crimes Ambientais, possui um captulo voltado exclusivamente s infraes administrativas, no qual so detalhadas as sanes que podem ser aplicadas (art.72) e as fases do processo administrativo para apurao da responsabilidade pelo dano (art.73). Com isso, coroou o princpio estipulado no artigo 225 da CF/1988, estabelecendo para cada ato ilcito no s a possibilidade de sano penal, mas tambm de sano administrativa, dotando os rgos ambientais integrantes do Sistema Nacional do Meio Ambiente Sisnama de um poderoso instrumento para controle das atividades particulares sobre o ambiente. Neste trabalho, avaliou-se a eficincia com que a Fema vinha exercendo o seu poder de polcia ambiental, para efetivamente responsabilizar os infratores da legislao florestal e, portanto, induzir a gradativa, mas inexorvel, integrao dos mdios e grandes imveis do estado de Mato Grosso ao SLAPR. Para tanto,
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Esses princpios constitucionais exigem que o poder pblico atue nos limites da lei, evitando-se aes desarrazoadas e observando-se um processo formal, que esteja previsto em normas legais, dando oportunidade ao infrator de ampla defesa antes da deciso final sobre a sano. Auto-executoriedade: a faculdade de a Administrao decidir e executar diretamente sua deciso, por seus prprios meios, sem a necessria interveno do Judicirio. Isso se aplica, por exemplo, imposio de uma sano administrativa. No necessrio recorrer ao Judicirio para imp-la, pode a autoridade administrativa aplic-la e mandar cumpri-la, com o auxlio de fora policial se necessrio. Isso no significa, no entanto, que possam ser aplicadas sanes arbitrrias, pois elas s podero ser prescritas por ato motivado, embasado em lei, e em muitos casos aps o devido processo administrativo, restando ainda ao particular que se sentir prejudicado o controle judicial dos atos administrativos.
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foi adaptado mantendo, porm, sua essncia e racionalidade um teorema, desenvolvido pelo Instituto de Estudos Scio-Ambientais do Sul da Bahia Iesb e Conservao Internacional CI23 para analisar processos criminais de defesa do meio ambiente na regio sul da Bahia, para os casos de processos administrativos da Fema. O referido teorema pode ser expresso da seguinte forma: D = Pi x Pa x Pp x Ps x penalidade x e-lt
Onde: D = desincentivo ao cometimento da infrao Pi = probabilidade de o infrator ser identificado Pa = probabilidade de o infrator ser autuado pela infrao Pp= probabilidade de o infrator ser processado, uma vez autuado Ps = probabilidade de o infrator sofrer uma sano, uma vez processado penalidade = gravidade e eficcia da sano imposta ao infrator e = constante matemtica, equivalente a 1 l = lucro com a atividade ilegal t = tempo entre a identificao da infrao e a aplicao efetiva da sano
No importa o resultado matemtico do teorema, mas sim a racionalidade com que foi concebido. H que se notar que todos os elementos dessa equao esto multiplicados entre si, o que significa que so termos interdependentes. Se um deles for zero, o resultado final ser zero. Se vrios dos termos corresponderem a valores baixos, o resultado ser uma baixa eficcia. Em outras palavras, para que exista desincentivo ilegalidade, fundamental que todos os elementos desse complexo sistema de responsabilizao existam e sejam razoavelmente eficientes; se um falhar, mesmo que as demais etapas estejam bem estruturadas, todo o sistema automaticamente falhar. De nada adianta um sistema que identifique com 99% de eficcia todos os desmatamentos ilegais, mas que puna apenas 5 % deles. Da mesma forma, pouco efetivo ser o sistema que identifica com eficcia, autua com eficcia, mas a sano aplicada em valor irrisrio ou muito inferior ao ganho econmico auferido com a infrao. Em linhas gerais, de acordo com o teorema citado, para que o controle administrativo seja eficaz necessrio que:
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Akella et al. (2005).
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o sistema de controle ambiental seja capaz de identificar com segurana a maior parte das infraes relevantes cometidas; as infraes cometidas e identificadas sejam objeto de aplicao de sano administrativa (autuao) por parte do rgo ambiental; uma vez feita a autuao, seja aberto um processo administrativo para apurar a infrao e ratificar/aplicar as sanes cabveis; ao final do processo, o infrator seja efetivamente condenado pela ilegalidade praticada e a sano realmente aplicada; a sano seja adequada gravidade do fato e condio do infrator; o lucro do infrator, com a atividade ilegal, no supere os nus financeiros e pessoais impostos pela ao da fiscalizao e aplicao da sano; o tempo decorrente at a condenao e aplicao da sano seja determinante para afastar a atmosfera de impunidade. Adotando-se como referncia analtica as condicionantes derivadas do raciocnio abstrado do teorema desenvolvido pelo Iesb/CI, verificou-se a eficcia do SLAPR na fiscalizao e responsabilizao dos infratores da legislao florestal do estado de Mato Grosso.
a) Probabilidade de identificao do dano A eficcia do SLAPR na deteco do dano alta, uma vez que possvel identificar com bom grau de segurana todos os desmatamentos maiores do que um hectare24 realizados no perodo de um ano (freqncia com que a base digital dos desmatamentos no estado atualizada). Dessa forma, a Fema tinha a possibilidade de identificar praticamente todos os desmatamentos realizados no estado, mesmo em rea de Cerrado. Entretanto, essa eficcia relativizada porque, com a metodologia adotada, grande parte dos desmatamentos que em sua maioria so realizados nos meses secos, entre maio e julho25 ser identificada vrios meses aps sua realizao. Alm disso, os desmatamentos que por qualquer motivo deixarem de ser vistoriados para fins de autuao deixaro de ser identificados nas cartas de fiscalizao dos anos subseqentes, pois estas somente identificaro os desmatamentos havidos no ltimo perodo de um ano.
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Fearnside (2002, p.6) Informaes obtidas durante entrevistas com operadores do sistema em Mato Grosso mostraram que j no h uma poca especfica para desmatamento.
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O Inpe desenvolveu, e o Ibama j vem aplicando, um mtodo mais gil de deteco de desmatamentos por satlite, conhecido como Deter (Sistema de Deteco de Desmatamentos em Tempo Real). A cada 26 dias o sistema mostra, para qualquer regio de floresta na Amaznia Legal, exceto as reas com alta concentrao de nuvens, o avano no desmatamento, identificando reas desmatadas com mais de 25 hectares. Apesar de o mtodo adotado pela Fema detectar com segurana quase a totalidade dos desmatamentos, a atualizao anual das cartas de desmatamento que orientam a fiscalizao inibe a responsabilizao mais efetiva, inclusive a possibilidade de embargo do uso da rea ilegalmente desmatada. O resultado o fato consumado e a maior sensao de impunidade.
Problema A Fema utilizava carta de desmatamento atualizada apenas uma vez por ano e, conseqentemente, as operaes de fiscalizao ocorrem alguns meses depois do ato do desmatamento, o que favorece o fato consumado e a sensao generalizada de impunidade.
Recomendao Atualizao com maior freqncia das cartas de fiscalizao e de desmatamento, e utilizao do Deter em articulao com o Ibama, para desenvolver as estratgias de fiscalizao, buscando atuar sistematicamente em tempo mais prximo possvel do ato do desmatamento irregular.
b) Probabilidade de autuao do infrator Uma vez identificado o desmatamento, com auxlio das imagens de satlite, necessrio saber se o mesmo legal (autorizado/licenciado) ou ilegal (no autorizado/ licenciado). Aps a identificao dos desmatamentos, podem ocorrer trs situaes: 1) desmatamento legal e regular; 2) desmatamento em propriedade j licenciada, porm situado em RL, APP ou em extenso maior do que a autorizada; 3) desmatamento realizado em posse ou propriedade no licenciada e, portanto, no cadastrada no SLAPR.
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Na segunda situao, como os dados da propriedade j constam na base de dados da Fema, a identificao do infrator automtica e, portanto, a autuao pode ser enviada pelo correio, mediante Aviso de Recebimento AR. No terceiro caso, no se sabe a priori quem o infrator, e tampouco dentro de qual imvel rural ocorreu a infrao, tornando-se difcil qualific-la (se foi apenas desmatamento sem autorizao, ou se foi desmatada rea destinada a RL ou APP). Para isso, necessrio que uma equipe de fiscais v a campo para identificar o responsvel, qualificar o dano e lavrar o Auto de Infrao AI. Nesse caso, a fiscalizao de campo imprescindvel. A fiscalizao em campo feita hoje tanto pela Sema como pelo Ibama e pode tambm ser feita pelo batalho de Polcia Ambiental do Estado, que tem papel coadjuvante na fiscalizao florestal. Em funo do Termo de Cooperao Tcnica assinado com a Unio, a Fema foi responsvel, at 2004, pelas autorizaes de desmatamento nas propriedades com rea igual ou superior a 300 hectares e o Ibama, pela autorizao de desmatamentos em propriedades rurais menores do que 300 hectares. Como o Ibama no possui sistema georreferenciado para emisso das autorizaes para desmatamento e no h integrao entre os dados do Oema e do Ibama, a aferio do desmatamento fica comprometida, o que torna menos eficiente a fiscalizao de ambos os rgos. Tais rgos ambientais deveriam definir estratgias articuladas e complementares a partir das informaes sobre as reas devidamente autorizadas, possibilitando uma abrangncia territorial mais ampla26.
Problema No havia compartilhamento de dados, de informaes e de estratgias para fiscalizao da Fema com o Ibama, Ministrio Pblico, Batalho de Polcia Militar, Polcia Federal, sociedade civil organizada ou outros rgos estratgicos, como Indea, Incra e Intermat.
Recomendao Compartilhamento de informaes e dados sobre autorizaes para desmatamento e estratgias de fiscalizao da Sema com Ministrio Pblico,
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Em entrevista com Rodrigo Justus (Fema), foi informado que houve casos em que o Ibama efetuou autuaes sobre desmatamentos que j haviam sido autuados pela Fema.
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Ibama e Polcia Federal. Definio de estratgia e planejamento articulado com os diversos rgos afeitos ocupao do territrio para fiscalizao, evitando improvisos e omisses justificveis.
c) A fiscalizao realizada pela prpria Fema No ano de 2000, a Fema utilizou dez equipes de campo visitando 3.000 propriedades rurais em 60 dias. Foram aproximadamente 5.000 propriedades entre os anos de 2000 e 2001. Nesse perodo, a Fema emitiu 2.609 Autos (de notificao e de infrao), somando 11 milhes de hectares. Em uma campanha de duas semanas, em 2001, a equipe da Fema realizou 1.600 visitas. De acordo com Fearnside (2002), fiscais podem visitar, em mdia, seis propriedades por dia. Considerando que as propriedades acima de 500 hectares cobrem 88% do territrio do estado de Mato Grosso, representando menos de 25% dos imveis cadastrados no Incra, a estratgia original da Fema foi cobrir as propriedades maiores que 1.000 hectares. As equipes de campo de fiscalizao eram compostas por vinte tcnicos de nvel superior, dez motoristas, quinze policiais, trs equipes do Juizado Volante Ambiental Juvam, dois helicpteros, um avio e vinte e trs veculos (Fema, 2002). A fiscalizao operava mediante trs campanhas anuais, que compreendiam: Abril a Junho - identificar e notificar as grandes propriedades sem LAU e para informar aos proprietrios rurais sobre a proibio de queimadas entre os meses de julho e setembro. Julho a Setembro - esforos de cumprimento da lei, para evitar e controlar as queimadas ilegais nas florestas. Maro a Abril - campanhas contra o desmatamento ilegal. A Fema faz vos de inspees nas propriedades que esto aguardando a licena ou nas quais a licena j tenha sido outorgada, para identificar desmatamento ou verificar a existncia de desmatamento, e identificar as propriedades rurais prioritrias.
Havia uma estratgia, para a fiscalizao, determinada por critrio temporal (poca) e espacial (tamanho de propriedade), com equipe habilitada e recursos financeiros, em tese, suficientes para o trabalho na escala de at 3.000 propriedades visitadas por ano.
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De 2002 at 2004, para exercer a fiscalizao florestal, a Fema contou com um quadro de fiscais que oscilou entre sete e quinze fiscais27. Segundo informaes da Fema, nos anos de 2003 e 2004, a equipe de fiscalizao foi composta por doze pessoas28. As operaes neste intervalo de tempo foram realizadas por uma equipe da qual participavam, geralmente, um tcnico da Fema e um motorista. Nas regies de tenso, as operaes contavam tambm com a participao de policiais do Batalho de Proteo Ambiental. A Coordenadoria de Fiscalizao, da Diretoria de Recursos Florestais DRF, com base nas imagens de satlite fornecidas pela Coordenadoria de Geoprocessamento Cogeo, elegia, a cada ano, as regies a serem objeto de vistorias de campo. Estas foram escolhidas em funo da concentrao e do tamanho dos desmatamentos ilegais verificados no ltimo ano29. De posse da carta-imagem da rea escolhida, a Coordenadoria de Fiscalizao iniciava os procedimentos para a ida a campo, o que envolvia a locao de veculos e a previso de combustvel e dirias, e que no raras vezes encontrou limitaes oramentrias ou de disponibilidade financeira. Os custos de operao do sistema de fiscalizao no ano de 2004 so apresentados na tabela 3.
Tabela 3 Custos da fiscalizao da Fema, de abril a novembro de 2004

Atividade Locao de veculos Dirias Salrios Outros1 Combustvel Total Valor (R$) 192.000,00 158.400,00 172.800,00 20.000,00 38.400,00 581.600,00
Fonte: Relatrio DRF/Fema, dezembro de 2004. 1 Material de consumo e meio de comunicao via satlite, por exemplo.
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At maio de 2005, quando a Operao Curupira desencadeou o processo de extino da Fema, com criao da Sema e reestruturao de todo o sistema ambiental no estado de Mato Grosso, apenas dez fiscais estavam lotados na Coordenadoria de Fiscalizao da DRF, sendo que um deles estava cedido ao Ministrio Pblico estadual. Relatrio apresentado pelo ex-diretor da DRF, em reunio pblica promovida pelo Ministrio do Meio Ambiente em dezembro de 2004, para avaliar a implementao do plano de combate ao desmatamento na Amaznia (Anexo IV). A fiscalizao baseia-se em um levantamento da Coordenadoria de Geoprocessamento dos municpios que mais desmataram. A estratgia adotada priorizar os maiores desmatamentos nessas reas.
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Ao chegar ao local do desmatamento detectado pela imagem de satlite, a equipe de fiscalizao podia visualizar a infrao, mas no identificava automaticamente o infrator. A carta de fiscalizao indicava um nmero de referncia e o tamanho das reas desmatadas, mas, como inexistia um cadastro fundirio georreferenciado, no era possvel identificar imediatamente o proprietrio da rea. Havia hipteses em que a rea desmatada estava simplesmente abandonada ou nela existia apenas um trabalhador rural orientado a no prestar informaes sobre o proprietrio e/ou responsvel pelo desmatamento, ou que de fato sequer tinha essa informao. Se encontrado no local o infrator, a fiscalizao lavrava os Autos de inspeo e notificao (no mesmo formulrio) e o Auto de Infrao. Se no encontrado ou no identificado o infrator, era feito um trabalho de investigao que envolvia a consulta ao catlogo telefnico, aos cadastros do Indea, Empresa Matogrossense de Pesquisa, Assistncia e Extenso Rural Empaer e Receita Estadual, ou ainda a pesquisa nas prefeituras locais, ou junto aos Cartrios de Registros de Imveis. Esse trabalho de rastreamento era complexo e representava uma das causas da letargia no processamento e na efetividade das multas. De acordo com o ex-diretor da DRF/ Fema, no raras vezes a multa era feita em nome de laranjas, que no tm nenhum bem em seu nome que possa garantir uma execuo de dvida fiscal. Mesmo com quadro reduzido em relao aos anos de 2000 e 2001, a Fema anunciava que a fiscalizao no tinha sido prejudicada entre 2002 e 2004. Para comprovar essa afirmao, informou que a rea total desmatada em Mato Grosso, em 2003, foi de 1.858.652,84 hectares, sendo que o total de desmatamento sem autorizao da Fema alcanou 1.283.451,00 hectares. As autuaes da Fema em 2004, referentes a desmatamentos de 2003, teriam coberto uma extenso de 465.931,74 hectares, ou seja, 36,3% dos desmatamentos sem autorizao da Fema ocorridos em 2003. Segundo o relatrio apresentado pelo ento diretor de Recursos Florestais da Fema durante o Seminrio de Avaliao do Plano de Ao para a Preveno e Controle do Desmatamento na Amaznia Legal30, 853.548,62 hectares (66,5% do desmatamento total no ano) foram desmatamentos menores que 150 hectares, de competncia do Ibama. A Fema, ento, concluiu que pouco mais de 1% dos desmatamentos ilegais maiores que 150 hectares ocorridos em 2003 deixou de ser autuado por ela em 200431. Segundo dados da Fema32, no perodo de janeiro a outubro de 2004 foram vistoriadas 985 propriedades, em 69 municpios, utilizando-se 55 cartas-imagem.
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Vide Anexo III Segundo a Diretoria de Recursos Florestais, a Fema seleciona, a cada ano, as reas com maior concentrao de grandes desmatamentos para confeco da carta de fiscalizao. Relatrio de fiscalizao florestal em propriedades rurais atravs de sensoriamento remoto com vistoria in loco perodo janeiro a outubro de 2004 (Fundao..., 2004d).
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Analisando detalhadamente as planilhas de nove operaes de fiscalizao de atividades florestais (desmatamento) efetuadas pela Fema, identificou-se que foram lavrados 293 Autos de Infrao, correspondentes a 159.512 hectares, sendo que 32 desses Autos foram referentes a desmatamentos inferiores a 150 hectares. Esses nmeros indicam que, de 1,28 milho de hectares desmatados sem autorizao da Fema, apenas 12,5% das reas desmatadas em todo o estado, em 2003, correspondente a 159,5 mil hectares, foram objeto de autuao pela fiscalizao em 2004. Essa certamente uma das causas, associada aos problemas no processamento das multas e na efetiva cobrana dos valores, da baixa efetividade do SLAPR no controle dos desmatamentos irregulares.
Problemas ndice de autuao da Fema muito baixo em 2004, de apenas 12,5% do total das reas desmatadas em 2003, no estado de Mato Grosso. Inexistncia de uma base cadastral fundiria georreferenciada que permita a prvia e segura identificao dos proprietrios das reas desmatadas detectadas. A identificao e localizao do responsvel demandam um trabalho adicional de pesquisa, que retarda o processamento das multas e reduz a eficcia da atuao da Fema.
Recomendaes Fortalecimento da equipe de fiscalizao com desenvolvimento de estratgias de fiscalizao articuladas com Ibama e Ministrio Pblico, para maior presena em reas de maior presso antrpica, assim como estratgias especficas para as chamadas reas prioritrias para conservao e uso sustentvel da biodiversidade (entorno de UCs e TIs e bacias hidrogrficas sob maior presso). Estabelecimento de um programa e de indicadores para a avaliao de desempenho da fiscalizao. Ao final das campanhas de fiscalizao, a Sema poderia realizar audincia pblica no Conselho Estadual de Meio Ambiente Consema, com participao do Ministrio Pblico, organizaes da sociedade e imprensa, para apresentar e discutir os resultados gerais e avaliar a eficcia da atividade . A mdia uma conveniente (ou relevante) aliada, pois a repercusso da eficcia da fiscalizao uma estratgia de comunicao importante com a sociedade.
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Incluso de um campo obrigatrio no Ato Declaratrio Ambiental - ADA33, para informao, pelo proprietrio, de um ponto com as coordenadas georreferenciadas da RL declarada, visando agilizar a localizao e a identificao dos imveis e respectivos proprietrios, e aumentar a eficincia da fiscalizao. O Incra, o MMA e a Sema podem estabelecer parceria com a Corregedoria do Tribunal de Justia do Estado, visando incorporar os Cartrios de Registros de Imveis nas aes de identificao dos proprietrios sem RL averbada ou que desmataram RL e APP.
d) Probabilidade de o infrator ser processado administrativamente O processo para apurao de infraes administrativas iniciado com a lavratura do Auto de Infrao, ou seja, a partir do momento em que o fiscal constata a infrao e lavra o Auto correspondente. Como ressalta Meirelles (2000, p. 634), o essencial que a pea inicial descreva os fatos com suficiente especificidade, de modo a delimitar o objeto da controvrsia e a permitir a plenitude da defesa do infrator. Processo com instaurao imprecisa quanto qualificao do fato e sua ocorrncia no tempo e no espao nulo. Foi observado que no h uma padronizao no preenchimento dos Autos de Infrao e que so freqentes as autuaes que no indicam as coordenadas da rea desmatada ou a tipologia da vegetao suprimida. Constatou-se tambm que inexiste um mecanismo que permita a terceiros verificar se todos os desmatamentos identificados pela Coordenadoria de Geoprocessamento e encaminhados Coordenadoria de Fiscalizao foram efetivamente fiscalizados e autuados. No existem mecanismos confiveis que permitam rastrear e certificar se todas as autuaes lavradas foram processadas, a situao do processo, e se os autuados foram efetivamente responsabilizados34.
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Documento obrigatrio a ser apresentado ao Ibama pelos proprietrios rurais que desejam os benefcios da no incidncia de ITR sobre as reas objeto de restries (APA, RL, APP, RPPN). Em entrevista com o Coordenador de Fiscalizao, em janeiro de 2005, foi informado que a Fema estava testando uma planilha de campo que agregaria os principais dados das autuaes com os respectivos polgonos de desmatamento georreferenciados constantes nas cartas de fiscalizao entregues s equipes de campo. Atualmente, aps a lavratura dos Autos de Infrao, estes no mais esto integrados ao sistema georreferenciado. Somente possvel obter informaes sobre andamento de processos administrativos mediante o CPF/CGC, nome da propriedade ou o nome do autuado. Foi apresentada uma relao com os 65 maiores desmatamentos ilegais ocorridos no ano de 2003, mas no foram obtidas informaes sobre a situao das respectivas autuaes, se sequer foram objeto de multa da Fema, pois no se tinha o nome do proprietrio ou da propriedade, ou o CGC/CPF.
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Embora o Ministrio Pblico, atravs de notificao recomendatria dirigida Fema , tenha feito referncia existncia de aes judiciais visando anular processos administrativos por falhas formais de preenchimento nos Autos de Infrao, nenhuma ao foi identificada no Frum da Capital com esse objetivo. Contudo, no h dvida de que o correto preenchimento do AI requisito indispensvel para sua validade. imprescindvel que os Autos de Infrao estejam formalmente perfeitos.
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Nos processos administrativos examinados, a principal falha verificada foi a ausncia do valor da multa nos respectivos Autos, o que pode suscitar questionamentos judiciais, pois o artigo 6 do Decreto Federal n 3.179/1999 estipula com clareza que o agente autuante, ao lavrar o Auto de Infrao, indicar a multa prevista para a conduta. Sem a indicao do valor, o Auto pode ter sua nulidade argida e acatada, sob o argumento de que a falta desse dado impediu o exerccio do direito ampla defesa. Foram obtidas da Fema duas planilhas contendo os Autos de Infrao decorrentes de 9 operaes de fiscalizao de atividades florestais realizadas em 2004 (operao n 01/2004 a n 09/2004) e que deram entrada no rgo. De um total de 293 Autos de Infrao, 201 (68%) no tinham o valor da multa estipulado. Os 92 AIs com valor estipulado somaram R$27.751.320,0036. Isso significa que, em toda fiscalizao de 2004, considerando ainda que apenas 12% das reas desmatadas irregularmente foram objeto de autuao, 68% dos Autos de Infrao aplicados no atendem a exigncia consignada na notificao do Ministrio Pblico de junho de 2004, colocando sob risco de nulidade os processos administrativos instaurados com base nessas autuaes. Alm disso, mesmo que confirmada a alterao nos procedimentos de preenchimento dos Autos, deve-se ressaltar que essa notificao de 21/06/2004, e, como informado anteriormente, muitos Autos lavrados antes disso esto incorretamente preenchidos.
Problemas Os Autos de Infrao no possuam informaes sobre as coordenadas geogrficas da propriedade, integradas base de dados do SLAPR, o que impede o monitoramento do andamento dos processos a partir das cartas de fiscalizao ou de desmatamento. No h rotina de monitoramento dos processos administrativos de multas que zele pelo seu processamento gil e execuo final.
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Notificao do Ministrio Pblico Estadual Fema para regularizao dos Autos de Infrao (junho/2004). Correspondentes a 59.849 hectares desmatados, o que representa uma multa mdia de R$464,00/hectare.
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Em um volume expressivo de autuaes, incluindo as mais recentes (68% dos AIs de 2004), no h descrio do valor da multa, gerando problema de validade formal dos Autos de Infrao por preenchimento equivocado. No h avaliao de desempenho dos fiscais de campo.
Recomendaes Incluso na base de dados georreferenciada, com acesso pblico, das cartas de fiscalizao e de informaes sobre os Autos de Infrao lavrados. Desenvolvimento de um sistema que registre, simultaneamente, cada andamento do processo das multas, com registro seguro da autoria e da data (e hora) das modificaes introduzidas no sistema, e controle de vencimento de prazos para processamento dos recursos. Deve-se manter cpia em meio digital de cada parecer tcnico ou jurdico, documento de despacho ou deciso tomada no processo, devendo ser arquivada no sistema juntamente ao andamento do processo. Treinamento permanente da equipe e avaliao da viabilidade de aquisio de sistema eletrnico de autuao, conectado em rede por satlite ao escritrio central do Oema, para anlise imediata da validade formal do Auto e seu processamento mais gil, tal qual os mecanismos de registro e aprovao de crdito/dbito em cartes magnticos bancrios. Treinamento dos fiscais de campo para correto preenchimento dos Autos de Infrao, adotando procedimento padronizado. Desenvolvimento de avaliao de desempenho dos fiscais de campo, com responsabilizao administrativa e criminal dos funcionrios reincidentes em irregularidades no preenchimento das multas e notificaes.
e) Expectativa de ganho econmico do proprietrio com a infrao Das anlises feitas em processos administrativos de licenciamento, das entrevistas realizadas com funcionrios da Fema e dos dados fornecidos, verificouse que o sistema tem sido tmido na aplicao de sanes. Analisando os dados coletados, embora a Lei Federal n 9.605/1998 e a Lei Complementar Estadual n 38/1995 estipulem uma srie de sanes administrativas (multa simples, multa diria, apreenso de materiais, embargo da atividade, suspenso de atividade, entre outros), na maioria dos casos a sano estipulada foi a multa
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simples, ou quando muito, o embargo do desmatamento. Em poucas situaes houve apreenso de material (tabela 4). Tabela 4 Sanes aplicadas pela Fema, nos anos de 2002, 2003 e 2004
Ano 2002 2003 20041 Autos de Infrao 150 121 726 Termos de embargo 05 02 Termos de apreenso 15 01
Fonte: Tabela elaborada pelo ISA a partir dos dados fornecidos pela DRF/Fema em janeiro/2005. 1 Atualizado at 30/10/2004.
No ano de 2002 no foi feito nenhum embargo ou apreenso, enquanto que, em 2003, em apenas 4% dos casos foi aplicada a sano de embargo da atividade de desmatamento, nmero que caiu para 0,2% em 2004 (tabela 4). A multa, alm da possibilidade de at 90% de desconto, no caso de obteno posterior de LAU, tem seu processamento extremamente lento. Assim, o efeito da multa se dilui no tempo, promovendo a sensao generalizada de impunidade, fator determinante para o descumprimento recorrente da lei. Para conter efetivamente o desmatamento ilegal, o adequado seria que o rgo ambiental pudesse identificar e alcanar um grande desmatamento durante sua execuo. Fosse isso possvel, poderia a Sema embargar a atividade, apreender a madeira retirada e os materiais utilizados para a consecuo da atividade ilegal (Lei Federal n 9.605/1998, art.72, 6), obtendo resultados efetivos. Mesmo que no seja possvel identificar o desmatamento precocemente, por motivos de ordem tecnolgica, oramentria e operacional, o uso da rea j desmatada ilegalmente e ainda no cultivada deveria ser embargado administrativamente. Isso somente ocorreria se o tempo entre o desmatamento, sua deteco e a presena da fiscalizao fosse reduzido substancialmente, ainda que no acontecesse no tempo real da infrao. Aliada multa, a sano de embargo do uso da rea ilegalmente desmatada teria efeito imediato e mais efetivo no combate aos desmatamentos ilegais, pois, alm de implicar prejuzos financeiros (se o infrator for efetivamente obrigado a pagar a multa), significar um desincentivo econmico imediato, em face da reduo da expectativa de lucro com a infrao. A baixa ou quase inexistente probabilidade de deteco da infrao em tempo real, ou seja, do flagrante, associada estratgia assumida pela Fema de regularizao posterior do desmatamento (com a celebrao de TAC), com baixo nus para o produtor, so motivaes suficientes para o produtor rural assumir a infrao florestal como um investimento de baixo risco.
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A atuao da fiscalizao, como apresentada, sempre atrasada, pois se baseia em imagens de desmatamentos ocorridos no ano anterior, o que, se no promove, estimula o fato consumado. A Lei Federal n 9.605/1998 determina, em seu artigo 72, inciso IX, que uma das sanes administrativas aplicveis a suspenso parcial ou total de atividades. Ao converter uma rea florestada para uso agropecurio, o proprietrio rural est cometendo dois atos ilcitos administrativos: desmatar sem autorizao e empreender uma atividade sem o devido licenciamento ambiental. Identificado o ato ilcito, deve o fiscal aplicar uma multa pelo desmatamento j ocorrido, outra multa por implantar atividade poluidora sem licenciamento ambiental (art.44 do Decreto Federal n 3.179/1999) e, concomitantemente, suspender a implantao dessa atividade, ou seja, impedir que o pasto seja formado, que a cultura agrcola seja implantada ou que o gado seja colocado sobre o pasto j formado. Para tanto, necessrio um sistema preciso e detalhado de monitoramento do uso posterior da rea. O descumprimento de termo de embargo ensejaria multa grave, portanto, em valores superiores ao j aplicado, e se configuraria como crime, sendo o processo encaminhado ao Ministrio Pblico.
Problema No aplicao da sano de embargo do uso da rea desmatada, viabilizando o fato consumado, posteriormente regularizvel com baixo nus ao infrator.
Recomendao Utilizao da sano do embargo do uso da rea irregularmente desmatada simultaneamente aplicao da multa, cuja valorao deve considerar o que determina o artigo 8 do Cdigo Florestal.
f) Responsabilizao efetiva: uma corrida de obstculos Alm de os valores serem, em regra, relativamente baixos, as multas raramente so aplicadas. Os dados analisados demonstram que h um significativo nmero de multas que so canceladas ou anuladas ao final do processo administrativo. A tabela 5 ilustra a situao dos recursos relativos a desmatamentos e queimadas apreciados pelo Consema no ano de 2004.
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Obtiveram-se, tambm, dados do sistema de controle dos processos inscritos em Dvida Ativa no estado de Mato Grosso, com acesso a relatrios completos da situao de cada um dos processos administrativos, bem como a fase do processo de execuo. Tabela 5 Acrdos aplicados pelo Consema, em processos administrativos da Fema, no ano de 2004
Situao Confirma multa Anula multa Suspende ou requisita diligncia Reduz valor Total Nmero de processos 73 31 20 06 130 Proporo (%) 56,1 23,8 15,4 4,6 100,0
Fonte: Tabela elaborada pelo ISA a partir dos dados fornecidos pelo Consema em janeiro de 2005.
Dos processos relativos s infraes florestais executados pela Procuradoria Geral do Estado, no perodo de 2001 a 2003, foram finalizadas apenas 55 execues fiscais. Ressalta-se que, desse total, apenas parte foi efetivamente quitada, tendo o restante sido cancelado, com impactos significativos no total de multas arrecadadas (tabela 6).
Tabela 6 Processos administrativos da Fema finalizados em dvida ativa, entre 2001 e 2003
Situao do processo Quitados Cancelados/anulados/ Extintos/substitudos Total
Quantidade 38 17 55
Total (%) 69 31 100,0
Valor (R$) 207.437,23 3.147.917,23 3.355.354,46
Total (%) 6,2 93,8 100,0
Fonte: Tabela elaborada pelo ISA a partir dos dados fornecidos pela PGE-MT, novembro de 2004.
Verificou-se que, entre os anos de 2001 e 2003, no foram pagas 31% das multas que chegaram Procuradoria do Estado para serem executadas, ou seja, aps todo o processo de julgamento administrativo. A situao agrava-se ao se notar o que isso representa em valores no arrecadados: o total efetivamente pago corresponde a apenas 6,2% do que foi inicialmente inscrito como dvidas decorrentes de multas (tabela 6). Conclui-se, ento, que as grandes multas, decorrentes de grandes infraes, das poucas que chegaram a processo de execuo entre 2001 e 2003, foram todas canceladas ou anuladas (tabela 7).
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Tabela 7 Arrecadao da Fema por meio da dvida ativa, no perodo de 2003/2004

Ano 2003 2004 Nmero de certides quitadas 241 645 Valor arrecadado (R$) 193.280,00 494.490,72
Fonte: Tabela elaborada pelo ISA a partir dos dados fornecidos pela PGE-MT, novembro de 2004.
Embora o total de Certides de Dvida Ativa relacionadas na tabela 7 no se restrinja s multas por desmatamentos, abrangendo diversas modalidades de infraes ambientais, o valor mdio das autuaes quitadas nos anos de 2003 e 2004 oscila entre R$750,00 e R$800,00. Isso demonstra a deficincia administrativa em punir as grandes infraes, o que, para o sistema de controle ambiental de propriedades rurais, extremamente nocivo, uma vez que ele se centra no controle dos grandes desmatamentos. Nos Autos a que se teve acesso no havia uma cpia ou o original do parecer jurdico, o que impossibilitou conhecer o fundamento jurdico das anulaes detectadas.
Problema Pouca efetividade de um dos aspectos da responsabilizao a aplicao de multas. Um grande nmero de multas, principalmente aquelas com os valores mais expressivos, foi cancelado ou anulado.
Recomendaes Avaliao das causas que levaram ao cancelamento dos Autos. Reviso dos procedimentos de autuao e treinamento dos fiscais.
g) Adequao da sano aplicada A adequao/gradao da sano aplicada, em termos de desincentivo/ impacto econmico para o infrator, determinante tanto na responsabilizao, quanto no seu efeito preventivo.
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No estado de Mato Grosso identificou-se que, em muitos casos, a sano aplicada era aquela prevista na legislao estadual, em detrimento das sanes mais severas previstas na lei federal. At 2002, para desmatamento, aplicou-se a sano prevista na legislao estadual; para queimadas, a federal. Como demonstrado na tabela 8, as sanes estaduais so significativamente mais baixas que aquelas previstas na legislao federal.
Tabela 8 Comparao entre valores de multa da legislao estadual e da legislao federal1

Legislao estadual2 (Multa em UPF-MT3) Legislao federal4 (Multa em R$/hectare)
Infrao Cortar rvores em floresta considerada de preservao permanente, sem autorizao Explorar rea de reserva legal sem autorizao Desmatar, a corte raso, rea de reserva legal Fazer uso de fogo em reas agropastoris sem autorizao do rgo competente ou em desacordo com a obtida
501 a 1000
1.500,00 a 5.000,00
501 a 1000
100,00 a 300,00
501 a 1000
1.000,00
501 a 1000
1.000,00
Fonte: Tabela elaborada pelo ISA a partir dos dados produzidos de informaes disponibilizadas pela Fema, dezembro de 2004. 1 At junho de 2004. 2 Cdigo Ambiental do Estado de Mato Grosso Lei Estadual n 38/1995. 3 UPF-MT Unidade Padro Fiscal do estado de Mato Grosso equivalente a R$25,62 em abril de 2005. 4 Lei Federal n 9.605/1998 (Lei de Crimes Ambientais).
O valor mximo estipulado pela legislao estadual de 1.000 UPF, independente do tamanho da rea derrubada (tabela 8), o que para os grandes desmatamentos, geralmente ocorridos em grandes propriedades, significa uma sano irrisria, se comparada com o ganho que o infrator obter com a explorao da rea com pecuria, agricultura ou mesmo com a venda da madeira. Analisando o total de 158 Autos de Infrao inscritos em dvida ativa, entre os anos de 2001 e 200337, foi possvel evidenciar a aplicao de multa superior ao
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No diferenciados por tipo de infrao ambiental, ou seja, no so todos relativos a desmatamento ou queimadas.
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mximo previsto na legislao estadual (R$24.240,00) em 96 casos, ou seja, 60% do total, o que significa que a Fema estava aplicando multas previstas na legislao federal em grande parte dos casos. Isso foi confirmado com a anlise dos 92 Autos de Infrao lavrados em 2004, que apresentavam os valores de multa. O valor mdio da multa dos Autos de Infrao lavrados em 2004 foi de R$464,00, para um valor mdio de 544 hectares desmatados por AI. O valor total mdio de cada multa lavrada em 2004 foi de R$301.000,00. Mas ressalta-se o problema de que, em vrios casos, houve disparidade na aplicao da sano para situaes semelhantes, o que juridicamente injustificvel. Alguns dados referentes a multas impostas para casos de desmatamento e queimadas, obtidas a partir de Autos de Infrao inscritos na dvida ativa, so mostrados na tabela 9 e 10.
Tabela 9 Exemplos de multas aplicadas para desmatamentos ilegais, pela Fema
Certido de Dvida Ativa (nmero) 00386/2002 00046/2003 01104/2003 00063/2003 00114/2003 00300/2003 00175/2003
rea desmatada (hectare) 1.552,78 1.028,00 868,50 480,00 422,00 400,00 250,00
Multa aplicada (R$)
155.278,35 24.240,00 86.850,00 48.000,00 21.816,00 600.000,00 35.000,00
Fonte: Tabela elaborada pelo ISA a partir dos dados produzidos de informaes disponibilizadas pela Fema, dezembro de 2004.
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Tabela 10 Exemplos de multas aplicadas para queimadas ilegais, pela Fema
Certido de Dvida Ativa (nmero) 0189/2002 1085/2003 1088/2003 1016/2003 149/2003
rea desmatada (hectare) 5.000,00 2.000,00 968,15 110,00 30,00
Multa aplicada (R$) 50.000,00 20.000,00 24.240,00 360.000,00 60.000,00
Fonte: Tabela elaborada pelo ISA a partir dos dados de informaes disponibilizadas pela Fema, dezembro de 2004.
H uma grande disparidade nos valores de multas aplicadas, encontrada nos dados analisados, o que indica falta de critrio quando da lavratura do Auto de Infrao. Esse fato pode gerar questionamentos judiciais das multas aplicadas, pois fere o princpio da isonomia, sendo mais um fator para o no pagamento das mesmas. Destaca-se que at mesmo o valor da multa para desmatamento irregular (fora de APP ou de RL) estipulado pela legislao federal era um convite infrao. Foi mostrado que a infrao de desmatamento sem autorizao (fora de APP e de RL) muitas vezes deixou de ser multada, em face da regularizao do desmatamento com obteno da LAU pelo infrator. Mesmo que a multa fosse mantida e aplicada nos termos do Decreto Federal n 3.179/1999, de R$300,00 por hectare, esse montante seria ainda irrisrio considerando o ganho com a venda da madeira retirada e o lucro obtido com o uso do solo para atividades agropecurias. Se em um hectare de floresta for possvel obter 15 metros cbicos de tora, vendido a apenas R$50,00, o infrator ganharia, somente com a madeira do desmatamento irregular, R$750,00 por hectare, o que supera em 150% o valor da multa, a qual poder ainda ser protelada38. Analisando o valor das multas efetivamente cobradas, selecionaram-se, aleatoriamente, 100 Autos de Infrao lavrados em 2001 (tabela 11). Em janeiro de 2005, destes 100 AIs analisados, 33 foram arquivados, dentre os quais 14 foram
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Sabe-se que h circulao de ATPFs resultante de superestimativas de Planos de Manejo, de Planos de Explorao Florestal e de desmatamentos, que validam essa madeira. Esse ganho incrementado com a certeza de uso do solo para atividade agropecuria, em face da letargia da fiscalizao e do no uso do embargo da rea desmatada irregularmente. O desmatamento fora de APP e de RL no crime ambiental e a Fema atuava para regularizar esse desmatamento irregular mediante emisso posterior de LAU.
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quitados. Dos 14 quitados, cinco foram objeto de reduo do valor da multa. Excluda a nica multa paga com valor acima de R$15.000,00 (multa de R$1.050.000,00), o valor mdio das multas pagas foi de R$7.140,00 (tabela 11).
Tabela 11 Anlise de 100 Autos de Infrao lavrados pela Fema, em 20011
Autos de Infrao (AI) Situao Cancelados ou convertidos em advertncia Com valor reduzido Quitados Na PGE2 para inscrio e execuo da dvida No Consema3 Outras4 Total Quantidade 18 15 15 29 23 16 100
Sentena Valor mdio (R$) 1.478.542,00 27.763,24 7.140,005 437.228,03 1.020.000,00 177.176,75 -Valor total (R$) 26.600.000,00 416.448,60 1.155.684,906 12.679.613,00 25.480.000,00 2.834.828,10 68.720.000,00
Fonte: Tabela elaborada pelo ISA a partir dos dados produzidos de informaes disponibilizadas pela Procuradoria Jurdica da Fema, janeiro de 2005. 1 Amostragem aleatria dos Autos de Infrao lavrados em 2001 pela Fema. 2 Procuradoria Geral do Estado de Mato Grosso. 3 Conselho Estadual de Meio Ambiente. 4 Aqueles AIs que aguardavam parecer jurdico, pagamento de multa e sem andamento. Considera-se que o sistema no possui atualizao automtica e pode estar defasado, comprometendo a eficcia do sistema. 5 Excluda, entre as 15 multas quitadas, a nica multa com valor acima de R$15.000,00, cujo valor foi de R$1.050.000,00. Se includo seu valor, o valor mdio subiria para R$77.045,60. 6 Mesmo caso anterior. Excluda essa nica multa paga no valor de R$1.050.000,00, o valor total das multas quitadas seria de R$105.680,90.
Conforme a tabela 11, foram cancelados ou convertidos em advertncia 18 Autos de Infrao. O valor mdio das multas referente aos AIs cancelados ou convertidos em advertncia foi de R$1.478.542,00. O total autuado e cancelado ou convertido em advertncia da ordem de R$26,6 milhes (tabela 11). Houve reduo do valor da multa em 15 AIs, sendo que o valor total de reduo foi da ordem de R$7,52 milhes. A soma do que foi cancelado, com o valor reduzido, foi de R$34,12 milhes, e o valor total das multas lavradas em 2001 (das 100 analisadas), quitadas at janeiro de 2005, foi de R$1,15 milho.
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Verificou-se tambm que o valor mdio dos Autos de Infrao, antes da reduo, era de R$529.108,60. A reduo mdia concedida para cada AI foi de R$501.345,40, ou seja, na ordem de 94,8%. Alm disso, o tempo mdio para a quitao dos AIs analisados, lavrados em 2001, foi de 838 dias, e o tempo mdio para o envio dos AIs para o Consema aps a sua lavratura foi de 721 dias.
Problemas At 2002 aplicou-se para desmatamento o valor previsto pela legislao estadual, no mximo 1.000 UPF. Falta de critrio nico na gradao das multas para mesma infrao. Mesmo depois de 2002 o valor das multas para desmatamento irregular (fora de APP e de RL) de R$300,00 por hectare, muito abaixo do ganho por hectare obtido apenas com a venda da madeira, mesmo que seja para carvo.
Recomendaes Adotar valor da multa aplicvel ao desmatamento a corte raso em RL, quando, no imvel onde ocorreu desmatamento irregular, inexistir averbao de RL, em face do que dispe o artigo 9 do Cdigo Florestal. Essa ao tem por finalidade resguardar florestas sobre proteo especial quando inexistir definio segura dos limites entre esta e uma floresta passvel de explorao e corte raso. Aumentar o valor de multa para desmatamento em APP e RL, mesmo que no haja averbao da RL (no caso do desmatamento ocorrer em extenso superior permitida por lei para o imvel).
h) Tempo entre a autuao e a aplicao da sano Outro aspecto relevante a ser considerado quando se avalia a eficcia da fiscalizao no mbito do SLAPR o tempo que decorre entre o cometimento da infrao e a efetiva condenao do infrator, ou seja, o final do processo administrativo de cobrana da multa e de confirmao das demais sanes. A Lei Federal n 9.605/1998 estipula, em seu artigo 71, os procedimentos e prazos que devem ser seguidos por qualquer processo administrativo de apurao de dano ambiental. O estado de Mato Grosso, no entanto, tem uma legislao prpria, que em grande parte est de acordo com a lei federal, mas que difere em alguns prazos (e que portanto precisam ser adequados).
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Os Autos de notificao e/ou infrao lavrados eram encaminhados ao protocolo da Fema, onde eram inseridos no sistema e encaminhados Assessoria Jurdica. Foi identificado que alguns Autos de Infrao deixaram de ser cadastrados. Do levantamento de 212 autuaes realizadas no ano de 2001, 15% (32 Autos) deixaram de ser cadastradas no sistema. Da anlise de 30 Autos de Infrao lavrados em 2004, seis no haviam sido cadastrados at 05/01/2005, onze no tinham nenhum andamento no sistema de controle, e um ainda estava aguardando juntada de AR (notificao pelo correio) (tabela 12). Tabela 12 Anlise de 30 Autos de Infrao lavrados pela Fema, em 20041
Situao Sem cadastro no sistema Sem nenhum andamento Para parecer jurdico Juntada de AR (1 etapa) Arquivado Multa reduzida2 Total
AI (quantidade) 06 11 10 01 01 01 30
AI (%) 20,0 36,7 33,4 3,3 3,3 3,3 100,0
Fonte: Tabela elaborada pelo ISA a partir dos dados produzidos de informaes disponibilizadas pela Procuradoria Jurdica da Fema, janeiro de 2005. 1 Anlise em 05/01/2005. 2 Reduo de R$161.025,00 para R$5.300,00, parcelada em trs vezes.
Com a mudana introduzida aps o acatamento da notificao recomendatria do Ministrio Pblico, as autuaes, com ou sem defesa, so julgadas pelo presidente do Oema, que pode manter ou no a sano imposta pelo fiscal. Nos casos em que da autuao decorre a aplicao de sano administrativa, havendo recurso, os Autos so encaminhados ao Consema, onde h duas instncias recursais: a Cmara de Julgamento e o Plenrio. Vencida a fase recursal, os processos administrativos so encaminhados Procuradoria Geral do Estado PGE, onde so inscritos em Dvida Ativa e executados. No que diz respeito aos prazos, a tabela 13 apresenta alguns aspectos diferentes entre a legislao estadual e a legislao federal.
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Tabela 13 Comparao entre os prazos das legislaes estadual e federal, em Mato Grosso
Prazos (dias) Etapas Legislao federal1 Apresentao da defesa Julgamento do Auto Interposio de recurso Julgamento do recurso Pagamento da multa 20 30 20 5 Legislao estadual2 15 30 15 30
Fonte: Tabela elaborada pelo ISA a partir dos dados produzidos de informaes disponibilizadas pela Procuradoria Jurdica da Fema, janeiro de 2005. 1 Lei de Crimes Ambientais Lei Federal n 9.605/1998. 2 Cdigo Ambiental Lei Estadual n 38/1995.
Os prazos previstos no Cdigo Estadual do Meio Ambiente esto compatveis com a norma federal, excetuando-se o prazo para pagamento da multa, que dever ser de, no mximo, cinco dias para se adequar regra geral. No entanto, os prazos acima descritos quase nunca so cumpridos pelas diversas instncias que julgam a infrao, o que leva a demoras excessivas em todo o processo. A tabela 14 mostra a anlise do tempo mdio dos 130 acrdos em processos administrativos do Consema, julgados em 2004.
Tabela 14 Acrdos julgados pelo Consema, em processos administrativos da Fema, no ano de 2003
Tempo menos de 1 ano entre 1 e 2 anos entre 2 e 3 anos entre 3 e 4 anos mais de 4 anos Total
Nmero de processos 0 30 56 34 10 130
Proporo (%) 0,0 23,0 43,0 26,0 8,0 100,0
Fonte: Tabela elaborada pelo ISA a partir dos dados fornecidos pelo Consema, janeiro de 2005.
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Concluiu-se que a grande maioria dos processos (77%) demora mais de dois anos para serem julgados administrativamente. Quantidade considervel demora mais de trs anos (34%), o que um tempo extremamente longo para a imposio de uma sano (tabela 14). Da avaliao dos processos que se encontravam em anlise no Consema, em outubro de 2004, apenas 2,5% correspondem a AIs lavrados em 2004 e 54% correspondem a processos abertos at 2001 (tabela15). Vrios foram os casos em que as multas prescreveram.
Tabela 15 Processos administrativos da Fema em trmite no Consema, em outubro de 2004

Ano de abertura do processo1 1996 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Sem indicao de data Total
Nmero de processos 01 03 08 34 61 37 45 05 3 197
Proporo (%) 0,5 1,5 4,0 17,0 31,0 19,0 23,0 2,5 1,5 100,0
Fonte: Tabela elaborada pelo ISA a partir dos dados fornecidos pelo Consema, outubro de 2004. 1 Constatamos vrios casos em que o Auto de Infrao (AI) foi lavrado no ano anterior ao da abertura do processo na Fema. Portanto, o tempo mdio entre a lavratura do AI e a situao atual no Consema pode ser maior do que o que se apresenta na tabela em referncia.
Percebe-se, portanto, que a fase administrativa do processo de responsabilizao extremamente demorada, pois, embora a lei defina prazos relativamente curtos para o julgamento da infrao, a prtica corrente outra. Mas no apenas na fase administrativa que os processos demoram. Analisando 49 processos inscritos na dvida ativa, ainda pendentes em novembro
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de 2004, verificou-se quanto tempo demorava entre a constituio do crdito data do trnsito em julgado da deciso administrativa, que, no caso de Mato Grosso, o julgamento pelo Consema e sua inscrio na dvida ativa, que quando o processo efetivamente passa a ser cobrado judicialmente39 (tabela 16). Esse tempo, que deveria ser de poucos meses, pois se refere a mero processamento administrativo, pode ser superior a um ano.
Tabela 16 Tempo entre constituio do crdito e inscrio na dvida ativa, de processos administrativos da Fema1
Tempo (anos) At 01 Entre 01 e 02 Mais de 02 Total
Nmero de processos 13 20 16 49
Proporo (%) 26,5 40,8 32,7 100
Fonte: Tabela elaborada pelo ISA a partir dos dados produzidos de informaes disponibilizadas pela PGE-MT, outubro de 2004. 1 Analisados em novembro de 2004.
Percebe-se que a maioria dos processos (73,4%) demora mais de um ano entre a constituio do crdito e sua inscrio, quando ento poder ter incio a cobrana. Praticamente um tero (32,6%) demora mais de dois anos (tabela 16). Esses so prazos inconcebveis para uma atividade que deveria ser automtica, imediata, e, somados aos prazos de julgamento dos recursos, transformam os processos de responsabilizao em casos praticamente interminveis. Isso confirmado com a anlise de processos inscritos na dvida ativa entre 2001 e 2003, e nos quais consta a data do Auto de Infrao. A tabela 17 informa o tempo que leva entre a aplicao da sano que pode acontecer meses aps a ocorrncia da infrao e a inscrio da dvida, que permitir sua execuo um outro procedimento, agora judicial.
39
Ressalta-se que as multas, ao contrrio das demais sanes administrativas que so auto-executveis e podem ser aplicadas por meio da coero do prprio rgo ambiental, por terem natureza fiscal, s podem ser cobradas pela via judicial, caso no sejam voluntariamente quitadas.
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Tabela 17 Tempo entre a sano e a inscrio na dvida ativa, de processos administrativos da Fema, originados entre 2001 e 2003
Tempo (anos) At 01 Entre 01 e 02 Entre 02 e 03 Entre 03 e 04 Entre 04 e 05 Mais de 05 Total
Nmero de processos 0 0 1 22 33 1 57
Proporo (%) 0 0 1,7 38,7 57,9 1,7 100,0
Fonte: Tabela elaborada pelo ISA a partir dos dados produzidos de informaes disponibilizadas pela PGE-MT, outubro de 2004.
Nenhuma multa encaminhada PGE, entre os anos de 2001 e 2003, foi cobrada antes de dois anos. A maioria absoluta demorou entre quatro e cinco anos, 60% das cobranas demoraram mais do que quatro anos para serem executadas, e uma inclusive prescreveu, pois ultrapassou o prazo legal de cinco anos. Acrescenta-se a esses prazos o tempo de demora do processo de execuo judicial, caso o autuado ainda oferea o chamado embargo de execuo, que pode levar mais vrios meses. Chegou-se concluso que, entre a autuao e o efetivo pagamento da multa, demora-se, em grande parte dos casos, mais de cinco anos. Considerando os valores quase sempre abaixo do que o infrator ganhou com a venda da madeira, e considerando que, enquanto os recursos tramitam, o infrator obtm renda com o uso irregular (ou criminoso) do solo, possvel afirmar que, mesmo com um sistema sofisticado implementado em Mato Grosso a impunidade regra e o crime compensa. Foram analisados, ainda, outros 30 AIs, aleatoriamente selecionados, lavrados em 2003, conforme apresentado na tabela 18. Observou-se que, destes AIs, 21 (70%) no tinham, em janeiro de 2005, o julgamento em primeira instncia, cujos valores somados correspondem a 72,7% do total das multas analisadas. Aqueles que seguiram com maior agilidade e que j tinham sido julgados, foram os quatro AIs cancelados (13,3%), que correspondem a 16,8% do valor total das multas. Tambm j tinham superado o julgamento em primeira instncia os AIs que tiveram reduo substancial no valor originalmente lavrado. O nico AI quitado foi no valor de R$5.124,00, cuja reduo foi de 96,5%.
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Tabela 18 Anlise de 30 Autos de Infrao lavrados pela Fema em 2003
Situao em janeiro de 2005
Quantidade de AI
Proporo de AI (%)
Valor das multas com desconto (R$) 2.202.990,00 5.152.359,00 1.652.400,00 2.700.000,00 185.124,001 24.339,002 21.500,003 5.124,004 11.943.836,005
Valor das multas sem desconto (R$) 2.202.990,00 5.152.359,00 1.652.400,00 2.700.000,00 480.000,00 530.000,00 150.000,00 145.000,00 13.012.749,00
Proporo - valor total sem desconto (%) 16,8 39,5 12,6 20,6 1,4 0,2 0,15 0,04 91,36
Cancelados No Jurdico Sem cadastro Sem recurso No Consema Na PGE Aguarda pagamento Quitado Total
04 10 05 06 02 01 01 01 30
13,4 33,3 16,7 20,0 6,7 3,3 3,3 3,3 100,0
Fonte: Tabela elaborada pelo ISA a partir dos dados produzidos de informaes disponibilizadas pela Procuradoria Jurdica da Fema, janeiro de 2005. 1 Uma das duas multas foi reduzida de R$300.000,00 para R$5.124,00. A outra multa de R$180.000,00. 2 Sofreu reduo. Lavrada originalmente em R$530.000,00. 3 Sofreu reduo. Lavrada originalmente em R$150.000,00. 4 Sofreu reduo. Lavrada originalmente em R$145.000,00. 5 O Valor total das 30 multas analisadas lavradas em 2003 sem desconto foi de R$13.012.749,00. 6 Percentual sobre o valor total original dos 30 AIs analisados, lavrados em 2003, sem desconto, conforme nota anterior.
Como a sano aplicada unicamente a multa, poucos infratores se sentem intimidados, pois a punio, quando ocorre, se dispersa no tempo e tem pequena influncia na deciso imediata de praticar o ato ilcito e lucrar com ele. As infraes motivadas por questes econmicas normalmente se submetem a uma lgica de curto prazo, de ganho imediato e, portanto, a demora na aplicao da multa percebida pela maioria como impunidade. possvel afirmar que o tempo decorrido entre a prtica da infrao, a autuao e a aplicao efetiva da sano um dos grandes problemas apresentados no sistema de controle ambiental de propriedades rurais de Mato Grosso. A letargia no processamento da responsabilizao anula, em grande parte, o ganho comparativo do sistema, oferecido pela tecnologia e pela metodologia empregada no SLAPR.
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Problemas Demora excessiva no processamento e julgamento do AI, contribuindo para o clima generalizado de impunidade. Volume grande de infraes florestais resolvidas com assinatura de TAC, sem nenhum mecanismo de monitoramento do cumprimento dos compromissos assumidos. Demora excessiva na abertura do processo de responsabilizao, na emisso do parecer jurdico inicial, no julgamento pelo Consema (que possui duas instncias internas) e para constituio e execuo da dvida pela PGE. Poucos profissionais envolvidos com o processamento dos Autos de Infrao. Falta de controle dos prazos, processamento e trmite dos recursos. Inexistncia de mecanismos de monitoramento e avaliao de desempenho dos profissionais envolvidos com o procedimento da responsabilizao. Somente os valores mais baixos ou beneficiados com desconto so efetivamente quitados. No exigncia de depsito prvio de algum valor como condio de acesso aos recursos administrativos em instncias superiores40.
Recomendaes Reviso dos procedimentos recursais para reduzir oportunidades protelatrias. Implementao de mecanismo de monitoramento do cumprimento dos TACs. Implementao de um sistema eletrnico, em rede, para lavratura dos Autos de Infrao e abertura de processo administrativo, e para registrar todos os atos administrativos e pareceres no mbito dos recursos administrativos, com controle automtico de prazos e acesso a alguns atores sociais importantes (membros do Consema, Ibama, MPE e MPF). Monitoramento e avaliao de desempenho dos profissionais envolvidos com processamento dos recursos administrativos em AI, incluindo-se auditoria independente.
40
O Supremo Tribunal Federal j se pronunciou em relao a essa matria (Procedimento Administrativo Depsito Prvio) em inmeros julgados, entendendo ser possvel a cobrana parcial como condio para recurso em instncia administrativa superior (RE 235039, RE 235834, RE 237726, RE 235833).
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Exigir depsito prvio, de valor razovel, em relao expectativa de ganho com a infrao, para cabimento de recurso ao Consema. Criao da figura do ouvidor ambiental, com pleno acesso a todo o banco de dados e informaes do Oema, para monitorar o andamento dos processos de licenciamento e responsabilizao, com dever de reportar ao Ministrio Pblico e ao Consema periodicamente. Disponibilizao, pela internet, de informaes e dados processados sobre multas, recursos administrativos, arrecadao com AI e relatrios de auditorias.
2.4. Aspectos institucionais, de gesto e transparncia a) Insero do SLAPR na estrutura institucional do estado de Mato Grosso O SLAPR foi institudo pela Lei Complementar n 38/1995, que define a responsabilidade da Fema em oper-lo, independente de qualquer outra instituio. Na Fema, o sistema estava sob a responsabilidade da Diretoria de Recursos Florestais DRF, anteriormente Diretoria de Fauna e Flora DFF. Com a mudana para Sema, o sistema est localizado na Superintendncia de Biodiversidade, sendo que com a transferncia da gesto florestal do Ibama para a Sema, ficar situado na Superintendncia de Gesto Florestal, a ser criada brevemente*. A insero do SLAPR na estrutura organizacional do estado adequada, pois a Sema o rgo responsvel pela implementao da poltica ambiental em Mato Grosso. Entretanto, a falta de uma melhor articulao institucional com outros rgos, como Intermat, Incra, Indea e principalmente o Ibama, evidenciada nas inmeras entrevistas realizadas e nas anlises documentais efetuadas, impe srias limitaes eficcia do sistema.
Problema Ausncia de articulao institucional com outros rgos, como Intermat, Incra, Indea e Ibama.
Recomendao Desenvolvimento de uma estratgia de articulao com outros rgos atuantes no estado, visando uma maior eficcia do sistema.
N.E.: Ver Nota do Editor, p. 16.
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b) Operacionalizao do SLAPR Para o desenvolvimento, implementao e operao do SLAPR, a Fema contratou servios de consultoria para assessoria e treinamento da equipe tcnica e administrativa do rgo. Os servios contratados foram de um consrcio formado pelas empresas CNEC Engenharia S.A. e Tecnomapas Mapeamento Digital LTDA, e teve especificamente os seguintes objetivos: desenvolvimento e assessoramento da implantao de um modelo de gesto dos processos tcnicos de apoio para a Fema; elaborao de um Plano de Capacitao e Treinamento da equipe tcnica da Fema, por meio de workshops, treinamento on job e operao do sistema implementado; definio, estruturao, modelagem e implementao de um sistema de computao, de informao e de georreferenciamento; modelagem, estruturao e implementao de um banco de dados com capacidade para abrigar todas as informaes necessrias nas operaes da Fema/DRF.
Esse contrato foi fundamental para viabilizar o desenvolvimento e a implementao do SLAPR no incio, pois, alm do seu desenvolvimento, o consrcio possibilitou treinamento, recursos humanos e equipamentos necessrios satisfatria operao do sistema. A participao do consrcio continua vital para o funcionamento do SLAPR, uma vez que a empresa ainda fornece grande parte dos tcnicos para as atividades de anlise das informaes, alm dos equipamentos necessrios ao funcionamento do sistema. Isso gerou grande dependncia da Fema em relao ao consrcio CNEC/Tecnomapas. A excessiva dependncia da Fema em relao empresa foi duramente questionada pelo Ministrio Pblico Estadual MPE/MT. Em outubro de 2003, a Fema assinou Termo de Ajustamento de Conduta TAC comprometendo-se a reestruturar sua equipe e fortalecer a participao direta da Fema na operacionalizao do sistema. A Fema comprometeu-se a realizar concurso pblico para contratao de pessoal e licitao para compras de equipamentos, visando maior autonomia em relao ao consrcio de empresas. O referido TAC, que foi aditado em abril de 2004, ainda indicou a necessidade da contratao de servios tcnicos especializados para aprimorar o SLAPR e integrar, na Fema, o licenciamento ambiental de outras atividades (minerao, indstria etc.).
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Como resultado, em novembro de 2004, a Fema lanou um edital com vistas contratao de servios para atualizao dos processos de licenciamento no mbito da FEMA (...). A licitao foi vencida pelo consrcio de empresas liderado pela Tecnomapas e o contrato encontrava-se em vias de ser assinado. O concurso pblico estava previsto para ser realizado em meados de 2005. A expectativa que a Fema (agora Sema) adquira as condies suficientes de gesto autnoma do SLAPR. Com a extino da Fema, resultado da Operao Curupira promovida pelo governo federal, e a criao da Sema em seu lugar, o processo de autonomia sofreu novo adiamento. O edital deve ser lanado em 2005 e o concurso est previsto para ser realizado no incio de 2006*.
Problema Dependncia do sistema em relao equipe tcnica, know-how e equipamentos da empresa contratada para apoiar a operacionalizao do SLAPR.
Recomendaes Contratao e capacitao de equipe tcnica prpria e habilitada para anlise e emisso de pareceres nos processos de licenciamento. Aquisio de equipamentos prprios, em quantidade adequada demanda gerada, em face das metas de fiscalizao e licenciamento pretendidas. Realizao de concurso pblico o mais breve possvel.
c) Parceria estratgica Sema e Ibama O Acordo de Cooperao Tcnica, firmado entre Fema e Ibama teve como objetivo a descentralizao e gesto compartilhada dos recursos florestais, no que se refere especificamente emisso das autorizaes de uso alternativo do solo, bem como a definio da rea de reserva legal (...) e estabeleceu que o Ibama licenciaria e fiscalizaria propriedades com at 300 hectares e a Fema ficaria responsvel pelo licenciamento e fiscalizao em propriedades maiores que 300 hectares. O acordo previa tambm a troca de relatrios mensais e de informaes que permitiriam a articulao entre as aes dos dois rgos. Entretanto, na prtica, no houve articulao entre o SLAPR e as atividades de fiscalizao e de autorizao de desmatamento realizadas pelo Ibama em Mato
*
N.E.: Esse concurso foi realizado, como previsto, em janeiro de 2006.
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Grosso. No existiu qualquer forma de colaborao que possa ser considerada um aporte institucional efetivo para qualquer um dos lados. O Ibama no teve acesso s informaes da Fema, seja de propriedades licenciadas, cartas de fiscalizao, autuaes, entre outras, nem a Fema teve acesso s atividades de autorizao de desmatamento e fiscalizao do Ibama. Uma das conseqncias dessa falta de sincronia e de articulao era que no havia como ser feito um diagnstico confivel (ou preciso) dos desmatamentos ilegais no estado. Assim, as estatsticas de desmatamento ficavam sempre incompletas e frgeis, comprometendo o desenvolvimento de estratgias eficientes de controle dos desmatamentos. Essa situao, aliada s deficincias de estrutura nos dois rgos, acarretava significativas limitaes e dificuldades para o trabalho de ambas, verificando-se diversas lacunas e algumas vezes superposies de aes, como, por exemplo, casos de autuao de proprietrio rural que recebeu autorizao do outro rgo, ou de aes de fiscalizao do Ibama em rea j visitada pela Fema uma semana antes. O citado acordo venceu, mas na prtica continua valendo a diviso de atribuies nele acordada, at junho de 2005. Ao final de 2004, era mantido algum entendimento entre os dois rgos, para sua renovao, em que estavam previstos mecanismos de colaborao, repasses mtuos de informaes, superviso e acompanhamento por parte do Ibama. Mas recentemente essa iniciativa foi paralisada devido a desentendimentos quanto s atribuies de cada instituio, e o dilogo foi interrompido. A integrao e o compartilhamento de informaes com o Ibama , sem dvida, importante para o aumento da eficcia do SLAPR, pois poder permitir uma significativa evoluo do sistema, como a articulao das fiscalizaes, a incluso de mais informaes de queimadas e do setor florestal. Alm disso, facilitar atuao focalizada em locais crticos, como a rea de influncia da rodovia BR-163, cabeceiras de rios de interesse federal como o Rio Xingu, ou regies com maiores ndices de desmatamento. fundamental, no mbito das atribuies sob responsabilidade do Ibama no plano da Poltica Nacional de Meio Ambiente, que o rgo possua capacidade efetiva de exercer seu papel supletivo de controle das atividades potencialmente causadoras de impactos ambientais e, portanto, de monitorar as aes da Sema. Um claro acordo de cooperao, capacidade tcnica, operacional e de monitoramento, e livre acesso s informaes e dados gerados e manejados pela Sema, so condies elementares e fundamentais de cumprimento da funo institucional do Ibama, de fortalecimento do Sisnama e do prprio SLAPR. Urge, portanto, a formulao de um plano estadual de controle e combate aos desmatamentos em cooperao entre o Ibama e a Sema. A partir da Operao Curupira, realizada pela Polcia Federal, pelo Ibama e pelo Ministrio Pblico Federal e que desmontou uma quadrilha que atuava no setor florestal
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do estado, levando priso pessoas ligadas ao setor madeireiro e funciorios pblicos, inclusive o presidente da Fema e o gerente do Ibama-MT houve vrios desdobramentos. A Fema foi extinta, sendo criada em seu lugar a Secretaria do Meio Ambiente do Estado de Mato Grosso Sema, que est sendo estruturada, sob nova direo. Foi estabelecido um novo dilogo e houve entendimento poltico entre os rgos federais e estaduais responsveis pelo meio ambiente no estado. Esse entendimento resultou na assinatura de um Acordo de Cooperao entre o Ministrio do Meio Ambiente, por meio do Ibama, e o estado de Mato Grosso, atravs da Sema, visando promover o fortalecimento do SISNAMA, mediante aes, projetos e planos que permitam o compartilhamento de estrutura fsica, veculos, pessoal e recursos financeiros, de modo a garantir a atuao cooperativa dos partcipes. Alm desse acordo geral, foi assinado um Termo de Cooperao Tcnica que visa a gesto compartilhada dos recursos florestais e o desenvolvimento sustentvel no Estado de Mato Grosso. Alm das tarefas de autorizar, licenciar, monitorar, controlar e fiscalizar a supresso de vegetao nativa em propriedades rurais no Estado, agora independente do tamanho da propriedade, o acordo prev a transferncia da responsabilidade de toda a gesto florestal do estado para a Sema. O Termo de Cooperao prev ainda o compartilhamento de informaes entre Sema e Ibama e a ao supletiva do Ibama, em caso de omisso da Sema. Para realizar esse conjunto de atividades e novas atribuies, alm de estar respaldada por uma deciso poltica capaz de resistir s presses dos setores econmicos, a Sema necessitar, no curto prazo, de uma estrutura tcnica, administrativa e operacional de acordo com as novas responsabilidades. Apesar de assinado, o Termo de Cooperao Tcnica ainda est sendo implementado.
Problemas Falta de aparelhamento e capacitao do Ibama para o exerccio do papel supletivo, em relao s competncias da Fema. Falta de pessoal e estrutura tcnica, administrativa e operacional da Fema para realizao das atribuies do SLAPR, agora acrescida da responsabilidade da gesto florestal do estado. Absoluta ausncia de fluxo de informao sistematizada entre Fema e Ibama, sobre aes de fiscalizao, emisso de licenas e autorizaes para desmatamento. Inexistncia de qualquer iniciativa de dilogo e planejamento estratgico entre rgo federal e rgo estadual.
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Termo de Cooperao Tcnica no implementado e indefinio de responsabilidades.
Recomendaes Devem ser desenvolvidos esforos efetivos e continuados, nos nveis polticos, tcnicos e operacional, para efetivar a integrao e o compartilhamento de informaes entre o SLAPR e as atividades desenvolvidas pelo Ibama. Estruturao tcnica, administrativa e operacional da Sema (em regime emergencial) para melhorar a operao das tarefas de gesto do SLAPR e assumir as novas atribuies de gesto florestal, repassadas pelo Termo de Cooperao, assinado em setembro de 2005. Estruturao tcnica do Ibama para fazer a gesto compartilhada e exercer, de fato, suas atribuies de monitoramento da cobertura vegetal e superviso da gesto florestal, em carter supletivo. Desenvolvimento e implementao da proposta conhecida como Siscom Sistema Compartilhado de Informaes de Licenciamento Ambiental em Propriedades Rurais na Amaznia Legal, em desenvolvimento pelo MMA, Ibama, em parceria com Oemas da Amaznia Legal41. Definio de um plano de controle e monitoramento dos desmatamentos no estado de Mato Grosso, em parceria com o Ibama, com participao de organizaes da sociedade e os Ministrios Pblicos Estadual e Federal. Enquanto solues mais estruturadas esto sendo desenvolvidas, preciso encontrar solues imediatas que suplantem a falta de comunicao e desarticulao hoje existente entre os rgos. Nesse sentido, a participao mais orgnica do Ministrio Pblico e do Consema pode ser importante para desenvolver mecanismos de dilogo peridicos e permanentes, bem como critrios para circulao de informaes e soluo de eventuais conflitos entre os rgos.
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O Siscom visa: i) o desenvolvimento de softwares e aquisio de hardwares para organizao de dados georreferenciados de origem diversa, tais como: base cartogrfica digital, cadastro de proprietrios rurais georreferenciados, Planos de Manejo Florestal Sustentvel PMFS e outros dados disponveis no Ibama, Oema e outros parceiros considerados estratgicos para aes de monitoramento e controle do desmatamento e manejo florestal; ii) a capacitao tcnica dos atores envolvidos (Ibama, Oema e parceiros); e iii) a disponibilizaco das informaes aos rgos federais, estaduais, municipais e sociedade civil.
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d) O papel do Ministrio Pblico Estadual no SLAPR O Ministrio Pblico do Estado de Mato Grosso (MPE/MT) tem tido importncia destacada na busca das condies de credibilidade e funcionamento do SLAPR. Desde o incio das atividades do sistema, em 1999, o MPE/MT tem acompanhado, interagido e contribudo diretamente com seu funcionamento. No final de 2002, antes da troca do governo estadual, o MPE recebeu um espelho do SLAPR, com toda a base de dados e cerca de 1.600 autuaes emitidas pela Fema, para o encaminhamento de responsabilizao civil e criminal. Esse material foi distribudo entre os promotores de justia em cada comarca. Consta, no entanto, que nenhuma ao penal tenha sido movida at ento, referente s autuaes administrativas de 200242. O MPE, com base nos dados acessados da Fema, relativos ao ano de 2004, elaborou uma lista com os 65 maiores desmatamentos ilegais no estado. Com apenas um tcnico disponibilizado pela Fema e de posse dessa lista, tem realizado as percias de campo e deflagrado os processos de responsabilizao civil e criminal. Entretanto, o MPE/MT tem adotado a estratgia de no acionar criminalmente os proprietrios cadastrados no SLAPR que tenham desmatado irregularmente. Ele avalia que, no tendo condies operacionais para responsabilizar os proprietrios que esto fora do sistema e causaram desmatamentos muito mais graves, estaria confirmando o que j uma opinio comum entre os produtores rurais do Mato Grosso, ou seja, criando uma espcie de vantagem comparativa para os que ainda esto fora do sistema. Esse um dos problemas mais graves identificados. Se, por um lado, a punio severa apenas aos proprietrios que ingressaram no sistema fortalece a tese dos produtores rurais contrrios ao SLAPR e que difundem o no ingresso voluntrio, por outro desmoraliza o sistema, pois anula a sua principal funo, que manter sob controle os desmatamentos nas propriedades licenciadas. Assim, a atmosfera de impunidade que envolve a ao do Estado no combate aos desmatamentos ilegais agrava-se. Mesmo com todo o esforo em contribuir, as limitaes estruturais tm impedido o MPE de implementar satisfatoriamente a responsabilizao penal ambiental, prerrogativa do prprio Ministrio Pblico. Atualmente o MPE est desenvolvendo esforos para superar essas limitaes. Segundo a Promotoria de Meio Ambiente, a partir de 2005 o Ministrio Pblico teria
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O Centro de Apoio Operacional (CAO) das Promotorias de Meio Ambiente de Mato Grosso que centraliza o apoio s aes voltadas defesa do meio ambiente est implementando uma rede na qual os promotores de justia podero acessar informaes sobre aes movidas em outras comarcas. Como esse sistema ainda no est operando, o CAO no tem informaes sistematizadas sobre aes penais movidas pelos promotores.
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acesso direto ao banco de dados do SLAPR, integrando todas as promotorias do interior atravs de rede de comunicao em banda larga, o que permitir o acesso direto e imediato ao sistema a partir dos vrios municpios. O Ministrio Pblico solicitou e obteve recursos do Subprograma de Polticas de Recursos Naturais SPRN, que sero utilizados para capacitao de pessoas, equipamentos e realizao de percias em campo, visando a responsabilizao dos infratores. O MPE, atravs da Promotoria de Meio Ambiente, teve participao destacada nas investigaes da Operao Curupira, assim como est tendo importante papel na reformulao do sistema ambiental no estado de Mato Grosso. Essa participao ativa, que se articula com transparncia e controle social do sistema, considerada fundamental para o funcionamento eficaz do SLAPR em Mato Grosso.
Problemas Ausncia de estratgia institucional do MPE/MT para ao contra os desmatamentos e atuao desarticulada com a Fema. A ao deste ministrio pblico est muito centrada na ao de um nico promotor que atua em Cuiab, na chefia do Centro de Apoio Operacional. Falta de estrutura e de recursos humanos para elaborao de percias necessrias para as aes penais cabveis. Necessidade de aes de sensibilizao dos promotores de justia para a importncia do combate aos desmatamentos e queimadas. Inexistncia de atuao regional da promotoria de meio ambiente, que apie estrategicamente os promotores em cada Comarca.
Recomendaes Apoio ao Ministrio Pblico Estadual para o desenvolvimento de planos de ao (sub-regionais) para o combate aos desmatamentos e queimadas, em articulao com a Sema, Ibama e participao do Consema. Apoio ao desenvolvimento de parcerias institucionais entre o Ministrio Pblico Estadual, as universidades (UFMT e UNEMAT) e organizaes da sociedade, para campanhas de sensibilizao de promotores e juzes. Ainda, a elaborao de diagnsticos ambientais e percias em reas crticas de desmatamento, para subsidiar a definio do plano de que trata o item anterior e as aes penais e civis cabveis.
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Criao de promotorias especializadas em meio ambiente, por regio (subbacias hidrogrficas), para o apoio s promotorias locais no desenvolvimento das aes previstas no plano estratgico de combate aos desmatamentos e queimadas, citado na primeira recomendao deste item. Realizao, pelo Ministrio Pblico Estadual, de audincias pblicas subregionais para sensibilizao da populao e coleta de informaes sobre as aes de fiscalizao dos rgos ambientais e os impactos dos desmatamentos e queimadas no meio ambiente.
e) Outras parcerias importantes: Indea, Sefaz, Intermat e Incra Alm do Ibama e MPE, algumas parcerias podem contribuir de forma decisiva para uma atuao mais eficaz do SLAPR. O Instituto de Defesa Agropecuria do Estado de Mato Grosso Indea pode proporcionar informaes importantes a respeito da localizao precisa das sedes das propriedades e dos respectivos proprietrios rurais, o que dinamizar as aes de fiscalizao. A Secretaria da Fazenda do Estado de Mato Grosso Sefaz, que controla todas as atividades econmicas dos setores agropecurio e florestal, deve ser um parceiro de suma importncia na troca de informaes e na possibilidade do estabelecimento de condicionantes ambientais. Por meio do Decreto Estadual n 3.887/2004, o governador estabeleceu um limite para que todos os proprietrios rurais que tenham cadastro na Sefaz obtenham a LAU, como condio de revalidao da sua licena na Secretaria da Fazenda. Entretanto, a redao do decreto enseja a concesso de prazo de mais cinco anos para obteno da LAU, prazo esse que inexiste na lei complementar que criou a LAU. O Intermat e o Incra so instituies que precisam estar mais diretamente interligados ao sistema, compartilhando informaes, especialmente visando a compatibilizao de cadastros e a vinculao de polticas pblicas. No caso do Intermat, essa integrao fundamental, pois a Fema autoriza a emisso de LAU e a respectiva autorizao para desmatamento apenas mediante um certificado de que h processo de regularizao de posse sendo analisado, o que no significa que a regularizao consumou-se ou mesmo que ir consumar-se. Por iniciativa do MPE, foi realizado, em outubro de 2004, um seminrio visando a integrao de esforos para adequao, compatibilizao de cadastros e bases de dados e informaes de vrios rgos estaduais. Desse encontro seguiu-se um grupo de trabalho coordenado pelo Centro de Processamento de Dados do Estado de Mato Grosso Cepromat, mas que at ento no encaminhou uma proposta conclusiva.
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As interfaces e possibilidades de parceria desses rgos com o SLAPR so tratadas com maiores detalhes nos tpicos Aspectos fundirios e Vinculao de polticas pblicas.
Problemas Baixa articulao da Fema com rgos fundirios (Incra e Intermat); bem como com a Sefaz e o Indea. Inexiste acesso aos bancos de dados dos rgos fundirios. A articulao das aes d-se fundamentalmente por intermdio da emisso de certides que no esto espacializadas. A Fema no tem acesso base georreferenciada das terras do Incra. O Decreto Estadual n 3.887/2004 criou prazo de cinco anos para os proprietrios rurais cadastrados na Sefaz obterem LAU. Esse prazo no est previsto na lei estadual.
Recomendaes Participao dos referidos rgos no desenvolvimento de um plano de ao para controle dos desmatamentos. Apoio financeiro e poltico para o fortalecimento da iniciativa de criao de um sistema que facilite o fluxo de informaes entre os rgos fundirios (Incra e Intermat), ambientais (Sema e Ibama) e setoriais (Sefaz, Indea, Receita Federal).
f) Recursos financeiros aplicados e gerados pelo Sistema Para sua estruturao e operacionalizao, o SLAPR recebeu recursos de diferentes programas do governo federal, especialmente o Prodeagro (na fase de estruturao), Programa Piloto/SPRN e Proarco. Outra fonte de recurso financeiro para o funcionamento do SLAPR a cobrana de taxas de servios para expedio e renovao das licenas ambientais. As tabelas 19 e 20 mostram o impacto da LAU no volume de licenas emitidas e nos valores da arrecadao.
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Tabela 19 Evoluo das licenas ambientais expedidas pela Fema, de 1994 a 2003
Ano 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
Processos protocolados 249 118 891 2.223 1.909 1.281 2.455 2.985 4.562 6.776
Licenas expedidas 82 138 296 571 446 278 886 1.993 3.668 3.855
Demanda no atendida 167 -20 595 1.652 1.463 1.003 1.569 992 894 2.921
Fonte: Tabela elaborada pelo ISA a partir dos dados disponibilizados pela DRF/Fema, dezembro de 2004.
De acordo com a tabela 20, a arrecadao proveniente do licenciamento ambiental no estado estava praticamente estabilizada entre os anos de 1997 a 1999 (a arrecadao antes do ano 2000 proveniente do licenciamento ambiental das atividades industriais, de infra-estrutura, minerao e servios). Aps a implantao do SLAPR, a arrecadao aumentou, nos trs primeiros anos, em torno de cinco vezes (410% em relao arrecadao de 1999).
Tabela 20 Valores arrecadados com licenciamento na Fema, de 1997 a 20021
Ano 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Valor (R$) 1.159.708,84 1.190.382,73 1.284.055,71 2.248.123,61 4.597.519,42 6.542.396,00
Variao (%) 2,64 7,87 75,08 104,50 42,30
Fonte: Tabela elaborada pelo ISA a partir dos dados disponibilizados pela DRF/Fema, dezembro de 2004. Os dados de 2003 e 2004 no foram fornecidos pela Fema.
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Embora tenham sido solicitados, os dados de arrecadao direta com as taxas de emisso de LAU no foram fornecidos. Por esse motivo, foi feita uma estimativa de receita para identificao da sustentabilidade financeira do sistema. O valor foi calculado assumindo-se um tamanho mdio das propriedades cadastradas no sistema, aplicando-lhes o menor valor correspondente taxa cobrada pela Fema para LAU. Os resultados podem ser vistos nas tabelas 21 e 22.
Tabela 21 rea mdia de propriedades licenciadas pela Fema, por ano
Ano 2000 2001 2002 2003 20041 Total
Licena ambiental (quantidade) 26 77 1.484 2.352 1.825 5.764
rea licenciada (ha) 103.734 264.865 3.531.412 6.035.869 3.461.854 13.397.734
Reserva legal (ha) 83.220 180.019 1.320.367 2.076.526 1.273.866 4.933.998
rea mdia da propriedade (ha) 3.989,7 3.439,8 2.379,6 2.566,2 1.896,9 2.324,3*
Fonte: Tabela elaborada pelo ISA a partir dos dados produzidos de informaes disponibilizadas pela Fema em janeiro de 2005 e do relatrio DRF/Fema dezembro de 2004 (Anexo III). 1 At outubro de 2004. * N.E.: Esse valor expressa a rea mdia das propriedades licenciadas no perodo de 2000 a 2004.
Para efeito de clculo da estimativa, foi considerada uma rea mdia de 1.500 hectares por propriedade, portanto, bastante inferior efetivamente obtida, e um custo mdio de 80 UPF43 de taxa de emisso da LAU, aplicvel s propriedades entre 1.000 e 5.000 hectares. Multiplicando-se esse valor pelo nmero de propriedades licenciadas, deduz-se que a Fema arrecadou ao longo dos ltimos cinco anos, somente com a taxa de emisso de LAU, um valor total de, no mnimo, R$12 milhes (tabela 22). Isso sem considerar o que foi arrecadado com multas aplicadas pelo sistema. Somente no ano de 2003 teriam sido arrecadados, no mnimo, R$4,75 milhes com a emisso de LAU.
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UPF = R$25,25 (outubro/2004).
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Tabela 22 Estimativa de valores arrecadados pela Fema com taxa de LAU 1, por ano
Ano
Processos licenciados (quantidade) 26 77 1.484 2.352 2.003 5.942
Estimativa de arrecadao com a LAU (R$) 52.520,00 155.540,00 2.997.680,00 4.751.040,00 4.046.060,00 12.002.840,00
Arrecadao total da Fema com licenas (R$) 2.248.123,61 4.597.519,42 6.542.396,00 -
2000 2001 2002 2003 2004 Total
Fonte: Tabela elaborada pelo ISA a partir dos dados produzidos de informaes disponibilizadas pela Fema em janeiro de 2005 e do relatrio DRF/Fema dezembro de 2004 (Anexo III). 1 Valor atualizado pela UPF (1 UPF=R$25,25 em outubro de 2004).
Mesmo sem ter acesso aos dados precisos da arrecadao e dos gastos com o sistema, os nmeros acima indicam que o SLAPR foi capaz de arcar com o total de seus custos, inclusive com aes de campo em tempo integral, com equipes suficientes para atender todo o estado e ainda contribuir financeiramente com outras aes da Fema, como poltica de educao ambiental, unidades de conservao e capacitao. Segundo informaes da Diretoria de Recursos Florestais, o SLAPR foi responsvel por 76% dos recursos arrecadados pela Fema, sendo que os custos dessa diretoria correspondem apenas a 31% dos valores arrecadados. Deduz-se, assim, que os recursos oriundos do SLAPR financiaram outras atividades da Fema. Logo, todas as evidncias nos levam a crer que o sistema tem sustentabilidade econmica e potencial para ser institucionalmente aprimorado, pois, segundo as estimativas feitas e informaes recebidas, houve evidente sobra de recursos, que podero ser reinvestidos no aprimoramento do sistema.
Problemas Falta de transparncia na gesto financeira do SLAPR. Aplicao de recursos arrecadados com taxa de licenciamento em outras atividades da Fema, no relacionadas ao SLAPR.
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Recomendaes Apresentao de balano financeiro mensal ao Consema, com os valores arrecadados com taxa de licenciamento e multas decorrentes do SLAPR, e publicao em jornal de grande circulao no estado. Aplicao total dos recursos arrecadados com taxas e multas no prprio SLAPR, em capacitao e aprimoramento do sistema, ou em atividades a ele diretamente relacionadas.
g) Transparncia e controle social As entrevistas realizadas com as diferentes instituies e os diversos atores sociais, e as anlises efetivadas, evidenciaram que o acesso pblico s informaes contidas no SLAPR um aspecto determinante para o funcionamento eficaz do sistema. Desde o incio de sua implantao, em 1999, era prevista a disponibilizao das principais informaes do sistema via pgina na internet. Durante algum tempo esteve disponvel um stio de internet, em carter experimental, com informaes sobre propriedades cadastradas, infraes, reserva legal, reas de preservao permanente e desmatamentos legais e ilegais. Entretanto, no houve divulgao e, conseqentemente, ele no foi acessado. Apenas a Fema e a Tecnomapas tinham acesso s informaes do sistema. O Ibama no tinha qualquer acesso ao sistema e o Ministrio Pblico utilizava informaes repassadas pela Fema, no podendo acessar diretamente o sistema. A falta de compartilhamento das informaes com parceiros dos governos estadual e federal, assim como a total ausncia de mecanismos de acesso da sociedade, so fatores que limitam de forma significativa a eficcia do sistema. Neste cenrio, no foi possvel fazer uma avaliao de eficincia e de resultados. Existe um consenso no entendimento de tcnicos ligados ao sistema, das diversas instituies contatadas e de organizaes da sociedade, de que o compartilhamento das informaes com parceiros do governo em seus diversos nveis, assim como o acesso pblico da sociedade, uma condio sine qua non para o aumento da eficcia do sistema. fundamental que outros atores, alm do governo e dos produtores, tenham acesso ao sistema, podendo manejar as informaes e difundi-las para a sociedade. Fato que pode propiciar maior respaldo para aes mais efetivas do governo em relao ao SLAPR. At mesmo lideranas ruralistas com a ressalva que essa disponibilizao no contribua para acirrar conflitos e, eventualmente, causar vulnerabilidade aos
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proprietrios reconhecem que a disponibilizao de informaes do sistema pode contribuir para seu aperfeioamento. Outro aspecto a destacar que no existem restries de ordem legal, institucional, financeira, nem tecnolgica para propiciar o acesso pblico s informaes geradas pelo sistema. Ao contrrio, a implementao de diferentes formas de controle social de baixo custo e de fcil implementao. O edital lanado em novembro, com vistas contratao de servios para atualizao dos processos de licenciamento no mbito da FEMA (...) (cujo contrato encontra-se em vias de ser assinado), prev, entre os fundamentos do sistema a ser desenvolvido/aperfeioado, melhorar/criar a interface entre a FEMA MT com Sociedade Civil e outros rgos pblicos. Entretanto, os objetivos especficos referidos no edital relacionam apenas o que se refere transparncia, disponibilizao das informaes aos usurios do sistema, inclusive a interligao do IBAMA com a FEMA para troca de informaes e lanamento dos polgonos das propriedades, desmatamentos e reserva legal, tramitados naquele rgo. No esto previstos, assim, mecanismos para o acesso pblico das informaes para a sociedade.
Problemas Falta de transparncia na gesto do SLAPR. Inexistncia de mecanismo de controle social. Inexistncia de metas compartilhadas com organizaes da sociedade e de indicadores de avaliao de cumprimento de metas. Inexistncia de mecanismo institucional para compartilhamento das estratgias e aes, de monitoramento e de avaliao das atividades e resultados.
Recomendaes Disponibilizao das informaes do SLAPR na internet. Articulao do sistema com o Sistema de Proteo da Amaznia Sipam, compartilhando banco de dados e disponibilizando-os atravs dos Centros de Usurios do Sipam. Estabelecimento de parcerias com organizaes da sociedade para monitoramento do sistema e acompanhamento de aes em campo,
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que podem ser realizadas por equipes integradas por diferentes rgos governamentais e organizaes da sociedade. Criao de uma comisso permanente para controle dos desmatamentos e queimadas para definio de um plano estratgico, de metas e de indicadores de avaliao, no mbito do Consema, com participao do Incra, Intermat, Indea, Sefaz, Ministrio Pblico Federal e Estadual. Apresentao peridica dos resultados das aes de fiscalizao de campo e das aes de monitoramento e licenciamento ambiental nas propriedades rurais.
Pelo Termo de Cooperao Tcnica para a Gesto Florestal Compartilhada, assinado entre Ibama e Sema, est previsto que os dados do sistema se tornem pblicos. Entretanto, para realizar essa tarefa, os rgos responsveis, alm de prioriz-la efetivamente, precisam estruturar-se adequadamente.
2.5. Aspectos tecnolgicos O SLAPR reconhecido por ser o primeiro sistema que usa maciamente tecnologias de ltima gerao, no apenas no monitoramento, mas tambm no licenciamento e na fiscalizao da cobertura vegetal em Mato Grosso. Esse sistema utiliza informaes derivadas de sensores orbitais, bases cartogrficas e informaes de campo, que por sua vez so gerenciadas e/ou processadas por softwares de geoprocessamento e por sistemas gerenciadores de bancos de dados espaciais. Para um melhor entendimento de como a tecnologia usada no sistema, ser feita uma descrio sucinta do funcionamento do parque tecnolgico44. Em novembro de 2004, a ento Diretoria de Fauna e Flora (DFF) lanou um edital em que colocou sob concorrncia pblica a contratao de servios para a ampliao das idias colocadas em prtica, no mbito do SLAPR, para todas as diretorias da Fema. Nesse item so feitas consideraes e sugestes sobre os aspectos que cercam este edital, j concludo.
a) Funcionamento do parque tecnolgico Todo o parque tecnolgico e os procedimentos tcnicos do SLAPR visam a manuteno de informaes digitais que esto depositadas em um banco de
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Neste trabalho, parque tecnolgico entendido como o conjunto de trs subsistemas: hardware, software e peopleware, os quais, trabalhando em harmonia, proporcionam o funcionamento ininterrupto do SLAPR.
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dados Oracle Spatial, atravs da contnua operao de alimentao e manuteno de informaes originadas pelos processos que entram no sistema. Operaes de backup e espelhamento so feitas pelos operadores do sistema, garantindo, dessa forma, um bom nvel de segurana das informaes do banco de dados. Existem microcomputadores de porte adequado operao do banco de dados e uma rede com velocidade e acessibilidade adequadas ao funcionamento do sistema. Uma poltica de segurana baseada em senhas e acesso restrito aos equipamentos est sendo mantida pela Coordenadoria de Geoprocessamento Cogeo. Operacionalmente, os trabalhos tcnicos da Cogeo se iniciam com o recebimento de solicitao de anlise tcnica expedida pelo Setor de Expediente da Diretoria de Recursos Florestais, preenchida com o nmero do processo da Fema, juntamente com o mapa analgico da propriedade e os arquivos digitais entregues em CD-Rom45. O mapa analgico e os arquivos digitais devem estar em conformidade com as normas tcnicas estabelecidas pela Cogeo (Assis, 2004), que cadastra o processo em seu controle interno e o repassa aos tcnicos para conferncia, baseada na Planilha de Anlise Tcnica de Mapa Digital (Fundao..., 2004a). A conferncia leva em considerao os seguintes aspectos dos arquivos digitais recebidos: imagem de satlite; padres; localizao da propriedade; vetorizao das reas e quantificao das reas. Os tcnicos, ento, marcam na planilha de anlise tcnica de mapa digital os campos sim ou no, de maneira a registrar se todos os aspectos necessrios ao prosseguimento do processo foram atendidos. Nesse momento so verificadas as eventuais sobreposies dos polgonos georreferenciados com Terras Indgenas ou Unidades de Conservao de proteo integral. Aps a primeira conferncia realizada pelos tcnicos da Cogeo, o processo analisado por um funcionrio do quadro permanente da Fema46, que faz nova reviso, comparando a imagem de satlite fornecida pelo proprietrio com o banco de imagens da Fema47. Nessa comparao podem eventualmente ser detectados desmatamentos irregulares, reservas legais degradadas e drenagens no vetorizadas, que so, por sua vez, quantificadas pelos tcnicos da Cogeo48. Se o mapa analgico e os arquivos digitais estiverem de acordo com as normas, o processo pr-aprovado; do contrrio, reprovado. Sendo reprovado,
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CD-Rom - disco ptico usado para armazenamento digital de dados e aplicaes para computador. As primeiras anlises so feitas por tcnicos contratados por prazo determinado (estagirios ou tcnicos contratados pela empresa que presta servios de geoprocessamento para a Fema). A Fema mantinha, em seu banco de dados, as imagens que foram utilizadas para confeccionar os mapas da dinmica dos desmatamentos. As imagens que integram o banco de dados so originrias dos sensores TM ou ETM do satlite Landsat dos anos de 2001, 2002 e 2003. Do ano de 2004 so utilizadas imagens originadas do sensor CCD do satlite CBERS 2 e do sensor TM do satlite Landsat. O tcnico da Cogeo o tcnico da empresa contratada.
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a secretaria registra o ocorrido no controle de expediente da Cogeo e informa o resultado da anlise tcnica ao engenheiro responsvel pelo processo, para correes ou justificativas49. Se no forem detectados erros e o processo estiver de acordo com as normas, o polgono delimitador da propriedade lanado na base digital do sistema de licenciamento em propriedades rurais. Aps este lanamento, o tcnico da Fema, juntamente com o tcnico da Cogeo, verifica se existe sobreposio do polgono delimitador da propriedade rural a ser licenciada com polgonos de outras propriedades j licenciadas. Se houver sobreposio, os tcnicos da Cogeo confeccionam um mapa que apresenta as duas propriedades sobrepostas. Tambm na ocasio da verificao de sobreposies a propriedade classificada de acordo com a tipologia vegetal, do tipo cerrado, transio ou floresta, em que est localizada. O tcnico da Fema compara a tipologia apresentada no estudo elaborado pelo engenheiro responsvel pelo projeto com as tipologias do Projeto Radam Brasil, do Zoneamento Scio Econmico Ecolgico de Mato Grosso, com os mapas topogrficos do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE ou da Diretoria do Servio Geogrfico do Exrcito DSG e com as imagens de satlite existentes na base cartogrfica da Fema. Sobre estas fontes de informao, ressalta-se que os mapas das tipologias vegetais cartografadas em Mato Grosso e no Brasil foram confeccionados em escalas diferentes (Radam Brasil: 1:1.000.000, Zoneamento Scio Econmico Ecolgico de Mato Grosso: 1:250.000 e Mapas Topogrficos do IBGE ou da DSG nas escalas 1:250.000 ou 1:100.000). Por terem sido confeccionados em escalas diferentes, cada um deles tem um grau maior ou menor de preciso com relao localizao das tipologias vegetais. Esta maior ou menor preciso decorre das tcnicas de interpretao utilizadas para cada uma das fontes acima relacionadas, bem como da necessidade de generalizao das informaes para poderem ser representadas nas respectivas escalas. Deve ser considerado ainda o uso de diferentes nomenclaturas existentes nas fontes bibliogrficas, decorrentes da evoluo dos conceitos cientficos e tcnicos das ltimas dcadas, o que pode suscitar interpretaes diferentes entre os tcnicos para uma mesma regio. Nesse caso, quando persiste alguma dvida de interpretao da insero da propriedade ou parte dela, em uma ou outra tipologia vegetal, feita uma visita rea objeto de anlise, juntamente com o engenheiro responsvel pelo processo, para aferir in loco as caractersticas da vegetao e assim decidir pela insero em uma ou outra tipologia.
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Sendo aprovado ou no, a Coordenadoria de Geoprocessamento arquiva os CDs dos processos apresentados pelos tcnicos.
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Os resultados das anlises feitas pela Cogeo so apensados ao processo e devolvidos ao setor de expediente da Diretoria de Recursos Florestais. Quando constatada sobreposio entre propriedades, ou de uma suposta propriedade com Unidades de Conservao ou Terras Indgenas, o processo rejeitado e retorna com as observaes sobre o problema para o engenheiro proponente promover as necessrias correes. No caso de sobreposio entre imveis, o interessado em obter a nova licena deve apresentar as evidncias ou provas (documentos) suficientes que indiquem a nulidade da LAU emitida para a propriedade previamente licenciada. Foi observada, no mbito do SLAPR e no espao fsico da Cogeo, a utilizao dos softwares ArcView verses 3.2 e 8.0 e Geomedia, que so utilizados para conferncia dos arquivos digitais encaminhados pelos proprietrios de imveis rurais a serem licenciados e para operaes de geoprocessamento. O software ArcView 3.2 foi adquirido h dez anos quando da implantao do setor de geoprocessamento. As cpias da verso 8.0 que esto sendo utilizadas so do Centro de Usurios do Sipam, cujos equipamentos e softwares esto inseridos no espao da Cogeo. No existem registros de aquisio dos softwares Geomedia e do banco de dados Oracle Spatial.
Problemas No houve aquisio pela Fema dos softwares essenciais gesto e operao do sistema Geomedia e Oracle Spatial. O Sistema Projectus (Tecnomapas, 2002), idealizado e desenvolvido pela Tecnomapas com o objetivo de padronizar e agilizar a entrega de informaes pelos engenheiros responsveis pelos projetos, no est mais sendo distribudo pela Fema aos proponentes, e nenhum sistema o est substituindo. Possibilidade de existncia de casos de arbitrariedade na classificao da tipologia vegetal em que a propriedade rural est localizada, podendo comprometer a adequada definio dos percentuais de reserva legal, que so distintos para reas de cerrado e floresta.
Recomendaes Certificar que a empresa prestadora de servios Sema possua licena para operar os softwares necessrios. Aquisio pela Sema dos softwares necessrios gesto e operao do sistema.
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Estudar a pertinncia de reproduo do sistema Projectus idealizado pela Tecnomapas ou substituto para padronizar a apresentao de informaes pelos interessados na obteno da LAU. Proceder a auditoria independente, por amostragem, nas LAUs emitidas para imveis localizados em regies onde haja conflito de classificao das tipologias vegetacionais entre IBGE, Radam Brasil e ZEE/MT, para aferir se houve arbitrariedades que comprometessem a adequada definio dos percentuais de reserva legal.
b) Sensoriamento remoto As imagens digitais utilizadas e aceitas nos processos so originrias de dois sensores orbitais presentes nos satlites Landsat 5 e CBERS 2, que oferecem boa nitidez e razovel resoluo espacial para serem usadas nos processos de licenciamento, bastando para isso tratamentos de brilho e contraste relativamente simples, que podem ser feitos tanto atravs de softwares especficos para tratamento de imagens de satlite (ERDAS, ENVI, SPRING, entre outros), como com softwares de tratamento de imagens (Photoshop, Photopaint, entre outros). A no realizao dessas tcnicas bsicas de tratamento das imagens pode comprometer, e at mesmo inviabilizar, o exame das imagens fornecidas. Nestes casos, o arquivo digital devolvido ao proponente para os necessrios tratamentos. Independentemente das imagens recebidas nos processos que entram no sistema, a Cogeo mantm em seus arquivos imagens devidamente tratadas e atualizadas, permitindo a aferio das informaes digitais dos limites das vrias tipologias de rea que devem compor os processos. Estas imagens esto armazenadas em computadores especficos, que s podem ser acessados por pessoal autorizado, limitando dessa forma o acesso e dificultando qualquer modificao nos arquivos originais. Auditorias independentes podem facilmente aferir se as imagens que esto sendo utilizadas pelo sistema so realmente originadas dos fornecedores oficiais (Inpe e Landsat). A possibilidade de fraude, que muitas vezes foi abordada, pode acontecer at mesmo na origem do fornecimento das imagens de satlite, bastando que algum operador com conhecimentos tcnicos bsicos adultere uma imagem na sua origem. Entretanto, com a disponibilizao de imagens CBERS pela internet, sem custo e em vrias pocas do ano, uma eventual adulterao, para prosperar, teria de ser realizada em todas as imagens posteriores primeira adulterada. Esta possibilidade remota e outras imagens, tais como Landsat TM, Ikonos e SPOT, podem ser utilizadas para aferir a fidelidade e detectar quaisquer alteraes nas imagens fornecidas pelo interessado.
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A possibilidade de verificao de falha no processo de licenciamento originado pela falsificao de imagens pode ser detectada a qualquer poca e por qualquer instituio ou pessoa fsica que saiba operar os softwares necessrios e que tenha acesso s imagens oferecidas pelo interessado em obter a LAU e s imagens CBERS, Landsat, Ikonos ou SPOT. A quantidade de pessoas necessrias manuteno de uma fraude dessa dimenso, em funo das imagens de satlite, praticamente inviabiliza qualquer possibilidade de sucesso e eventuais tentativas neste sentido. Alm disso, a fiscalizao, atravs das cartas imagem fornecidas no incio do processo de fiscalizao, poderia perceber com facilidade, em suas visitas de campo, uma eventual alterao nas imagens. O que pode existir o fornecimento, pelos proprietrios, de imagens de datas diferentes e/ou de outros sensores orbitais, o que faria com que o tcnico analista do processo tivesse de levar em considerao a diferena temporal. A orientao da Cogeo, nestes casos, a de que o analista procure obter dos proprietrios imagens de datas recentes e de pocas em que no exista recobrimento de nuvens. A mesma base cartogrfica existente no SLAPR fornecida aos profissionais responsveis pelos processos. Essa concesso possibilita o correto georreferenciamento das imagens de satlite, evitando posicionamento indevido dos limites das tipologias das reas que compem o processo, que, por sua vez, entregue em meio digital. Uma srie de normas e definies relativas a essas tipologias fornecida em um conjunto de documentos digitais e analgicos (Assis, 2004), orientando a formulao do processo analgico e digital que entregue ao Oema.
Problema A possibilidade de fraude nas imagens remota em funo de sua fcil deteco. Entretanto, no existe uma rotina ou procedimento estabelecido para apurar, ainda que por amostragem, as eventuais fraudes. A inexistncia de rotina predeterminada, aliada absoluta falta de transparncia na emisso da LAU, inviabiliza a identificao de eventuais fraudes, que somente podero ser detectadas caso haja auditoria especfica e pleno acesso aos bancos de dados do Oema.
Recomendaes Que seja prevista uma auditagem peridica e independente em um conjunto mnimo de processos que possuam algum indcio de irregularidade. Que seja disponibilizado pela internet o mapa, em escala apropriada, dos polgonos das propriedades licenciadas, com informaes bsicas sobre o
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imvel, em condies que permitam a checagem da situao da vegetao existente nele.
c) Dinmica do desmatamento Um dos mais importantes instrumentos de trabalho do setor de fiscalizao o acompanhamento da dinmica do desmatamento que vem sendo feita periodicamente pela Sema. Trata-se de mapas na escala 1:1.500.000, publicados anualmente, com a identificao das reas desmatadas no estado de Mato Grosso. Essas reas so identificadas como polgonos de cores diferentes (uma cor para cada perodo). A cada final de ano so identificadas as reas desmatadas que no constam nos mapas do ano anterior. Nesse processo so gerados tambm vrios mapas na escala 1:250.000 que so usados pela fiscalizao para autuar, em campo, desmatamentos ilegais. Para a identificao das reas desmatadas, so utilizadas imagens de satlite CBERS ou Landsat que evidenciam, atravs de interpretao visual, a presena ou no de novas clareiras. Como se trata de interpretao visual, certas situaes de cor, brilho e contraste, presentes nas imagens de satlite, podem passar a falsa noo de que existe uma nova clareira. Especialmente em reas que sofreram o processo de queimadas ou em reas de cerrado pode ocorrer interpretao errnea, ou seja, elas podem ser interpretadas como desmatamento, onde ainda havia densidade de vegetao suficiente para caracterizar a rea como no desmatada 50. Esta interpretao pode gerar, como produto, a criao de um polgono que ser inserido no mapa da dinmica do desmatamento. O inverso tambm possvel de acontecer. Em alguns casos, em reas de cerrado, uma rea desmatada pode ser interpretada como ainda com vegetao. Como no existe a publicao de erratas ou verses com correes dos mapas da dinmica do desmatamento, conclui-se que esses erros esto sendo perpetuados de ano para ano. No existe registro de que estejam sendo feitas correes ou observaes no SLAPR que evitem novas interpretaes equivocadas nas dinmicas subseqentes ou impeam aes fiscalizadoras baseadas nestas interpretaes errneas. Uma anlise mais apurada das imagens CBERS, j disponveis na poca dos trabalhos de confeco da dinmica do desmatamento, de 2003, sugere que algumas reas consideradas como desmatadas poderiam ser consideradas como suspeitas de desmatamento.
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Algumas situaes foram verificadas e documentadas, durante o estudo Relao entre cultivo de soja e desmatamento, realizado pelo Grupo de Trabalho Florestas do Frum Brasileiro de ONGs e Movimentos Sociais para o Meio Ambiente e Desenvolvimento, em 2005.
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Problema Possibilidade de interpretao equivocada em reas de cerrado, que podem ser interpretadas como desmatamentos, onde ainda h densidade de vegetao suficiente para caracterizar a rea como no desmatada .
Recomendao Incluir, nos trabalhos anuais da dinmica do desmatamento, sobrevos subseqentes ao trabalho de interpretao visual das imagens de satlite para checar reas consideradas como suspeitas de interpretao errnea. Dessa forma, seriam evitados erros grosseiros como os observados na dinmica do desmatamento da Fema do ano de 2003. Fazer um registro formal, por parte da equipe de fiscalizao e da equipe da Coordenadoria de Geoprocessamento, de eventuais interpretaes equivocadas registradas nos mapas da dinmica de desmatamento, de maneira a possibilitar a correo destas interpretaes nos mapas das dinmicas subseqentes.
d) Atualizaes tecnolgicas Com relao aos equipamentos utilizados no SLAPR, existe no mercado de microcomputadores enorme variedade de marcas e modelos, de maneira que uma anlise de custo/benefcio com relao adequabilidade de uma marca ou modelo s exigncias das vrias partes do sistema atual deve sempre levar em conta a estabilidade do sistema. Ou seja, um equipamento que funciona ininterruptamente, sem falhas, pode ser melhor do que um equipamento rpido, mas que deixa de funcionar constantemente. Equipamentos com caractersticas especficas para funcionamento ininterrupto podem ser encontrados no Brasil. Qualquer sugesto ou estudo de marcas e modelos pode tambm estar defasada em questo de meses, o que dificulta o aconselhamento de qualquer melhoria tecnolgica em relao a equipamentos, neste trabalho. Outro item que deve ser especificado em processos de licitao de equipamentos a necessidade de garantia tcnica especializada e certificada, que proporcione manuteno peridica e eventual (mas eficiente) em caso de panes dos equipamentos. Em funo da possvel instabilidade dos microcomputadores, essencial a centralizao das informaes produzidas no mbito do sistema. Ou seja, se estamos tratando de um sistema, inaceitvel a existncia de informaes digitais armazenadas individualmente em cada computador. O recomendado a centralizao das informaes em um microcomputador especfico para as tarefas de armazenamento de informaes e que ficar situado em local adequado.
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Problemas Necessidade permanente de atualizao dos equipamentos de informtica. Foi constatado que h armazenamento de informaes em microcomputadores fora do sistema, o que causa fragmentao ou o descaracteriza enquanto tal. Recomendaes Atualizao dos equipamentos de informtica a cada dois anos. As informaes armazenadas no mbito do SLAPR devem ser objeto de cpia de segurana diria, que dever ser feita em fitas DAT 51, as quais devero ser armazenadas em locais seguros (cofres prova de fogo e violao).
e) Capacitao para operao da tecnologia A habilitao dos tcnicos que trabalham no SLAPR foi uma das preocupaes manifestadas pelos engenheiros florestais que prestam servios aos proprietrios rurais e so responsveis pela elaborao e encaminhamentos dos processos junto Fema. As anlises documentais e o manejo eficiente e eficaz de informaes inseridas e necessrias perfeita instruo dos processos demandam conhecimentos especficos que muitos dos tcnicos do Oema no possuem. Nesse caso, sugere-se um programa constante de capacitao dos tcnicos envolvidos com a anlise e manuseio dos processos, de maneira a melhorar essa condio. Tal programa seria constantemente auditado por profissionais especializados em O&M52, os quais direcionariam os treinamentos para a melhoria no intercmbio de informaes entre os tcnicos e os engenheiros. No edital da concorrncia pblica (Fundao..., 2004c) existe um item referente confeco de manuais por parte do prestador de servios, mas que no contextualiza claramente o papel destes manuais no funcionamento do sistema. Assim como os tcnicos do Oema, os engenheiros florestais tambm demonstram, diversas vezes, no ter domnio das peculiaridades legais e tcnicas relativas aos processos que eles prprios encaminham. Alm disso, a insero peridica de novos profissionais no mercado, ainda com pouco domnio sobre as
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DAT fita magntica usada para gravao digital de dados de computador. O&M a sigla utilizada pelos profissionais de Administrao para caracterizar as questes relativas aos aspectos organizacionais e mtodos adotados pelas empresas ou pelas instituies, visando atingir melhores padres de funcionamento, que sejam compatveis com as tarefas delegadas s mesmas.
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tcnicas necessrias confeco de um processo no mbito do SLAPR, implicou, desde o incio do SLAPR, na realizao peridica de treinamentos especficos aos engenheiros florestais externos instituio. Aps a efetivao desses treinamentos, era observada melhoria qualitativa no contedo tcnico e conceitual dos processos encaminhados Fema, o que, por sua vez, proporcionou maior agilidade na anlise dos mesmos pelo rgo. importante que esses programas de treinamento tenham continuidade.
Problemas Os conhecimentos especficos demandados para operao do SLAPR so variados, desde engenharia florestal, passando por geoprocessamento at Direito e administrao. O bom andamento das anlises sobre os processos de emisso de LAU est condicionado ao bom fluxo de informaes e boa comunicao entre os operadores de suas diferentes fases. Esse bom fluxo de informao e de comunicao encontra limites na formao especfica de cada membro da equipe e na dificuldade que cada especialista tem de compreender as demandas, a linguagem e as potencialidades e limitaes que cada um tem. Os profissionais que elaboram os processos que so encaminhados Fema para a obteno da LAU no possuem o domnio tcnico necessrio, dificultando o trabalho do rgo ambiental.
Recomendaes Treinamento dirigido, permanente e multidisciplinar da equipe do rgo ambiental, para compreenso e reparao dos problemas especficos enfrentados pelos diferentes operadores em cada fase do processo e seus impactos na funcionalidade de todo sistema. Treinamentos peridicos dos engenheiros florestais que elaboram os projetos encaminhados Sema.
f) Novas metodologias de deteco de desmatamentos No existe previso, pela Sema, de adequao aos novos sistemas e mtodos de deteco derivados do uso de produtos dos novos sensores que entraram recentemente em operao, como o caso do Modis (Anderson et al., 2003), com resoluo temporal muito melhor do que o atual modelo anual de deteco.
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Em evidncia no Brasil existem, atualmente, as iniciativas do Inpe53 (Sistema de Deteco de Desmatamentos Deter) e da UFG/Sipam54 (Sistema Integrado de Alerta de Desmatamentos Siad) que so baseados nos produtos do sensor Modis dos satlites Terra e Aqua. Os dados do Deter j esto disponveis para consulta, pela comunidade em geral, no stio <http://www.obt.inpe.br/deter/>. Esses dados so fornecidos na forma de arquivos do tipo texto, em cujo interior esto as coordenadas centrais (em latitude e longitude) de novas clareiras que foram identificadas nas imagens Modis. Essas coordenadas centrais podem ser integradas ao SLAPR atravs da sobreposio destes pontos com a dinmica do desmatamento dos anos anteriores e com os polgonos dos processos de licenciamento j monitorados pelo sistema. Os locais definidos pelo Deter como novas clareiras e definidos pelo Oema como clareiras originadas de desmatamentos ilegais podem, ento, ser visitados pela fiscalizao. Como o Deter se prope a divulgar os dados sobre novas clareiras mensalmente, haveria um ganho substancial no tempo entre a deteco do desmatamento ilegal e a notificao dos proprietrios. Essa mudana metodolgica poderia representar um novo impulso na eficincia da equipe de fiscalizao da Sema com relao responsabilizao dos desmatamentos ilegais ou at mesmo poderia auxiliar em situaes em que seja possvel evitar o ato ilcito ambiental, pois o Deter poderia fornecer informaes sobre atividades de desmatamento que estejam ocorrendo de fato e em tempo hbil para coero pela equipe que se encontra em campo, inclusive possibilidade de embargo do uso da rea antes do seu uso. Outro sistema que merece destaque e que tambm utiliza o sensor Modis o Modis Rapid Response System55 (Sistema de Resposta Rpida Modis), uma iniciativa da Agncia Espacial Estadunidense Nasa, da Universidade de Maryland e do Forest Service. O Sistema de Resposta Rpida fornece imagens dirias com resoluo espacial de 250m, passveis de evidenciar desmatamentos acima de 0,25 Km2 (<http://www. obt.inpe.br/deter/ajuda1.html>).
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Foi informado pelo Sr. Dalton Valeriano, coordenador geral do OBT Observao da Terra do Inpe (<http://www.obt.inpe.br/>), que o sistema Deter pode fornecer informaes sobre desmatamentos em intervalos de aproximadamente 16 em 16 dias. O Laboratrio de Processamento de Imagens e Geoprocessamento LAPIG da Universidade de Gois UFG, em parceria com o Centro Gestor e Operacional do Sistema de Proteo da Amaznia Censipam, est desenvolvendo o Siad. Os dados gerados pelo Siad esto sendo disponibilizados em arquivos no formato SHAPE (ArcView) comprimidos (formato ZIP) no stio<http:www.ufg.br/siad>, porm necessria, para sua plena utilizao, uma senha para possibilitar a sua descompactao. Vrios produtos esto disponibilizados gratuita e diariamente no stio: <http://rapidfire.sci.gsfc.nasa. gov/>. Na pgina <http://rapidfire.sci.gsfc.nasa.gov/subsets/> existem subsets das imagens Modis que j esto georreferenciadas e podem facilmente ser visualizadas pelo SLAPR, bastando para tanto fazer o download da imagem e visualiz-la no software de geoprocessamento ArcView, juntamente com as outras informaes do SLAPR. Estes subsets so colocados a disposio com mais ou menos uma semana de defasagem em relao aquisio da cena Modis.
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As imagens podem ser comparadas com os polgonos dos desmatamentos existentes na dinmica de desmatamentos do ano imediatamente anterior e com as reas autorizadas a serem desmatadas. Essa comparao pode evidenciar novas cicatrizes de desmatamentos ilegais. Para o aproveitamento eficiente dos produtos disponibilizados pelo Modis, existe um amplo conjunto de ferramentas computacionais (softwares) gratuitas sendo distribudo pela Nasa. Embora a presena de nuvens no Modis, no perodo de chuvas, possa inviabilizar a visualizao total da imagem em um determinado dia, a disponibilidade diria possibilita a visualizao de janelas entre as nuvens que podem, em questo de dias e no seu conjunto, abranger toda a rea que necessita de observao. Outro ponto que merece destaque o esforo que vem sendo empreendido pelos integrantes do Projeto Geoma (<http://www.geoma.lncc.br/>). O Geoma um projeto que tem como objetivo principal o desenvolvimento de modelos para avaliar e prever cenrios de sustentabilidade sob diferentes tipos de atividades humanas e cenrios de polticas pblicas (Ministrio..., 2002). Nesse contexto, foi criada a Rede Temtica de Pesquisa em Modelagem Ambiental da Amaznia Rede Geoma, cujos objetivos so: desenvolver modelos computacionais capazes de predizer a dinmica dos sistemas ecolgicos e socioeconmicos em diferentes escalas geogrficas, dentro do conceito de sustentabilidade; auxiliar a tomada de deciso nos nveis local, regional e nacional, ao fornecer ferramentas de simulao e modelagem (Ministrio..., 2002). Esses modelos computacionais so estratgicos para o SLAPR, pois podem definir prioridades no desenvolvimento da fiscalizao e demais operaes no mbito do estado de Mato Grosso. Para tanto, necessrio efetivar a parceria entre a Rede Geoma e a Sema. A Sema enviaria os dados da dinmica do desmatamento, das propriedades rurais, das reservas legais, das reas de preservao permanente e demais informaes relativas a atividades antrpicas detectadas e o Geoma, atravs de seus pesquisadores e de suas tcnicas de modelagem espacial, traaria cenrios futuros indicando onde as atividades antrpicas poderiam evoluir, mostrando tambm o resultado de possveis aes de fiscalizao nestas reas em relao a esta dinmica. Uma modelagem simples que pode ser feita pela Sema, atravs dos dados do satlite NOAA-1256 relativos aos focos de calor para o estado de Mato Grosso, a interpolao destes dados atravs de tcnicas de geoprocessamento. O resultado, em forma de mapa (ver o mapa no encarte), evidencia tendncias e reas crticas que podem auxiliar no direcionamento de aes de fiscalizao e monitoramento, ano a ano ou mesmo ms a ms, uma vez que os dados do satlite NOAA so publicados diariamente.
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No stio <http://tucupi.cptec.inpe.br/products/queimadas/>, pode-se encontrar vrios produtos derivados do satlite NOAA-12 e de outros satlites que tambm produzem dados relativos a focos de calor.
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Problema No existe previso de adequao do mtodo que vinha sendo utilizado pela Fema aos novos sistemas e mtodos de deteco derivados do uso de produtos dos novos sensores que entraram recentemente em operao, como o caso do Modis, com resoluo temporal muito melhor do que o atual modelo anual de deteco.
Recomendaes Integrao das informaes do Deter ao SLAPR, atravs da sobreposio com a dinmica do desmatamento dos anos anteriores e com os polgonos dos processos de licenciamento j monitorados pelo sistema, permitindo um ganho substancial de tempo entre a deteco do desmatamento ilegal e a notificao dos proprietrios. Estabelecer parceria com a Rede Geoma, cujos modelos computacionais podem ser estratgicos para o aumento da eficcia do SLAPR.
g) Base cartogrfica Aps a Segunda Guerra Mundial, os Estados Unidos estabeleceram tratados com vrios pases com o objetivo de fazer levantamentos aerofotogramtricos, de forma a melhorar o conhecimento cartogrfico dessas naes. Utilizando-se de vrios avies especficos para a tarefa de levantamento areo, a Fora Area Estadunidense Usaf, com apoio terrestre e logstico do IBGE e da DSG, cobriu a quase totalidade do espao brasileiro com fotos areas na escala 1:60.000. O produto final, na forma de negativos e fotos, foi entregue em 1967, tendo sido processados e interpretados cartograficamente (restituio)57 pela DSG e pelo IBGE em meados de 1974, dando origem a publicao de cartas topogrficas nas escalas 1:100.000 e 1:50.000, em meados de 1976. Nesses mapas foram delineadas informaes sobre drenagens, estradas, curvas de nvel, localidades, entre outras, que puderam ser identificadas, poca, tanto pela interpretao fotogrfica, como por levantamentos feitos em campo, compondo a denominada base cartogrfica. A tabela 23 relaciona as cartas topogrficas existentes para o estado de Mato Grosso.
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Restituio a elaborao de um mapa, ou parte dele, a partir de fotografias areas e de dados de controle geodsico, por meio de instrumentos fotogramtricos (Oliveira, 1993).
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Tabela 23 Cartas topogrficas do estado de Mato Grosso, publicadas e utilizadas no SLAPR
Escala
Instituio IBGE
Cartas topogrficas 130
Cartas no disponveis 42
1:100.000 DSG 1:250.000 DSG 181 7
Fonte: Tabela organizada pelo ISA a partir de informaes disponibilizadas pelo IBGE e pela DSG.
No foram publicadas 42 cartas topogrficas na escala 1:100.000 que correspondem regio central de Mato Grosso. Para esta regio so utilizados os mapas topogrficos na escala 1:250.000. O estado de Mato Grosso, atravs da Fema, contratou servios de digitalizao da base cartogrfica existente. Foram digitalizadas 311 cartas topogrficas na escala 1:100.000 e sete mapas topogrficos na escala 1:250.000. No incio do processo de digitalizao, no havia critrios e metodologias oficiais que abrangessem todas as situaes encontradas neste processo. Aps consultas ao IBGE e DSG, foi elaborada a verso inicial da base cartogrfica digital que estava sendo utilizada pela Fema para seus trabalhos de anlise dos processos do SLAPR. No incio do ano de 2004, as bases digitais foram enviadas para o IBGE e para a DSG para efetuarem o trabalho de certificao. As primeiras atividades de digitalizao de mapas topogrficos em Mato Grosso tiveram inicio em 1995, realizadas por empresas privadas. Esses trabalhos foram impulsionados, na poca, pela crescente demanda por informaes cartogrficas digitais, originadas nos rgos governamentais e no meio empresarial. Inicialmente essas empresas optaram por escanear os mapas topogrficos para posteriormente georreferenci-los e digitaliz-los. Este procedimento deu origem primeira base cartogrfica do estado de Mato Grosso, a qual foi adquirida pelo Intermat e pela Fema e usada em vrios dos seus trabalhos. Preocupados com a exatido e a preciso das informaes digitalizadas, a Secretaria de Estado de Planejamento e Coordenao Geral Seplan iniciou no ano de 2001, juntamente
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com o IBGE e a DSG, um processo de certificao que tinha como objetivo aferir a exatido e a qualidade da base cartogrfica do estado de Mato Grosso, em relao aos mapas topogrficos publicados pelo IBGE e pela DSG. Dessa iniciativa, e com base em outras demandas detectadas em todo o territrio brasileiro, o IBGE publicou, em 2002, o trabalho Mapoteca Topogrfica Digital, que buscava padronizar as tcnicas de digitalizao e demais procedimentos de gerao de bases cartogrficas digitais. Aps este trabalho, as vrias bases cartogrficas digitais j existentes foram refeitas ou passaram por modificaes tcnicas, com o objetivo de se adequarem aos padres criados pelo IBGE e visando tambm a correo de falhas de digitalizao constatadas quando do manuseio das mesmas. Vrias falhas de digitalizao foram constatadas inicialmente, sendo as mais graves aquelas decorrentes de falta de digitalizao de informaes existentes nos mapas topogrficos ou incluso de informaes no existentes nestes mapas. Independentemente das dificuldades encontradas na fase inicial de digitalizao das cartas topogrficas do estado de Mato Grosso, outros problemas relativos origem das informaes constantes na base original (analgica) merecem ser considerados no momento de sua utilizao. Atualmente existe somente o compartilhamento da base cartogrfica com os profissionais responsveis pela entrada dos processos no sistema. Com o Ministrio Pblico Estadual MPE existe um espelhamento peridico do sistema, de maneira que este possa fazer suas anlises independentes do Oema. Iniciativas de compartilhamento das informaes do SLAPR, segundo a Fema (Ministrio Pblico..., 2004), foram iniciadas principalmente com o Incra, o Intermat e o MPE. Entretanto, ainda no chegaram a se efetivar, devido falta de condies tecnolgicas instaladas para compartilhamento das informaes. Passados mais de 28 anos desde a publicao da maioria das cartas topogrficas, at hoje no houve uma atualizao. As informaes registradas nas cartas topogrficas, atravs da interpretao das fotos areas da Usaf e de imagens Radar, bem como de levantamentos de campo, j no correspondem plenamente s caractersticas encontradas hoje no estado. As principais feies registradas nas cartas topogrficas, listadas no Quadro 1, servem de comparao entre as condies verificadas na poca dos levantamentos e a situao encontrada hoje.
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Quadro 1 Feies registradas em cartas topogrficas, na poca do levantamento e hoje Feio ESTRADAS E ACESSOS Havia, na maioria, caminhos, muitas estradas de revestimento solto, e poucas estradas de revestimento slido. As estradas asfaltadas eram raras e limitavam-se s estradas de domnio federal que ligavam regionalmente centros urbanos como Rondonpolis, Cceres e Cuiab. Vrias estradas que eram de revestimento solto transformaramse em revestimento slido com o processo de asfaltamento das estradas de domnio estadual. Devido a reparos e reordenamento do traado das estradas asfaltadas de domnio federal, as cartas topogrficas j no representam fielmente a localizao das mesmas. Estradas de revestimento solto e caminhos cederam lugar agricultura, no havendo, na maioria dos casos, possibilidade da localizao original. Novas estradas foram abertas, principalmente nas regies de floresta. Feio DRENAGENS Em funo da ampla cobertura da vegetao original, principalmente na regio de floresta, algumas das feies relacionadas s drenagens foram inferidas, por causa da impossibilidade de visualizao direta e exata de seus cursos. Em funo da impossibilidade de reambulao58 em vrias regies do estado, a classificao intermitente ou permanente tambm era inferida. Um trabalho de reambulao foi feito nas reas em que havia possibilidade de acesso, tendo como resultado o registro nas cartas topogrficas das toponmias encontradas. Os habitantes do estado de Mato Grosso eram formados em sua maioria por descendentes de ndios, negros e portugueses. O processo de reambulao registrou os nomes de rios e localidades usados pelos habitantes locais
Na poca do levantamento
Hoje
58
Reambulao o processo de verificao e identificao de detalhes no campo, os quais o operador incapaz de interpretar durante a restituio. Exemplos comuns desse tipo de detalhe so o traado de linhas de limites, os nomes de lugares e a classificao de rodovias e edificaes ocultas por rvores. Normalmente a reambulao executada durante a fase de restituio (Teixeira e Christofoletti, 1997).
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Hoje
A vegetao hoje existente uma frao da que existia h 28 anos, o que tem forte repercusso no traado das drenagens permanentes e/ou intermitentes. Os traados anteriores das drenagens j no mais correspondem antiga realidade. Muitas drenagens e lagos no mais existem em funo da ocupao irracional do solo. O intenso processo de desmatamento exps a verdadeira localizao de outras drenagens e possibilitou a correta classificao entre uma drenagem permanente ou intermitente. A ocupao desordenada do territrio matogrossense por pessoas vindas de outras regies do pas incentivou a adoo de novas terminologias para a nomeao de crregos e rios, sendo comum o uso de nomes e termos que no correspondem aos registros antigos. Feio VEGETAO Poucas atividades agropecurias de grande e mdio porte ocupavam o cenrio matogrossense, no havendo, na poca dos levantamentos, grandes modificaes na vegetao do estado de Mato Grosso. A terminologia utilizada para a classificao da vegetao levava em conta apenas termos de uso regional. Grandes reas com atividade agropecuria foram criadas quando da ocupao do territrio matogrossense, no incio dos anos 70 e nos anos 80. O processo de concentrao fundiria e o descontrole dos desmatamentos, bem como a inexistncia de preocupao com os temas ambientais, aliada rara incidncia de fiscalizao ambiental, incentivaram a abertura de grandes fazendas para a explorao econmica por atividades relacionadas pecuria e agricultura. Para viabilizar estas atividades, amplas faixas de vegetao nativa foram retiradas, dando lugar a plantaes e pastagens. Inmeras nascentes, crregos, lagos e outras ocorrncias naturais foram extintos. Novas classificaes e terminologias relacionadas s tipologias vegetais foram adotadas nos ltimos anos, no correspondendo mais classificao utilizada nas cartas topogrficas anteriores.
Hoje
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Feio REFERNCIA DE NVEL E CURVAS DE NVEL O processo de registro de referncia de nvel foi feito por barmetros e por observaes celestes que possibilitaram o correto posicionamento do ponto. Estes pontos, por sua vez, foram usados para balizar as interpretaes aerofotogramtricas que derivaram as curvas de nvel pelo IBGE e pela DSG. Os marcos que materializaram, em campo, as informaes derivadas das observaes celestes e baromtricas foram retirados do seu local por fazendeiros ou terceiros, no havendo em muitos casos possibilidade de retorno a seu lugar original, em funo do tipo de ocupao atualmente existente (pecuria, agricultura, cidades, indstrias, entre outras). Tcnicas modernas de determinao de referncias de nvel com a utilizao de aparelhos GPS de preciso esto sendo usadas para atualizar os pontos de referncia de nvel ainda existentes e novos marcos esto sendo criados pelo IBGE. Informaes topogrficas de preciso (escala 1:100.000 ou mais detalhada) disponibilizadas por sensores orbitais (SPOT, SRTM etc.) derivaram mais detalhes e informaes que possibilitam definir curvas de nvel com eqidistncias mais precisas do que as registradas nas cartas topogrficas.
Hoje
Mesmo em cartas topogrficas contguas, em funo da dupla responsabilidade de edio e da falta de entrosamento do IBGE e da DSG, registram-se vrias incoerncias, que impedem ou dificultam a compatibilizao de cartas contguas, no havendo possibilidade de encaixe de feies em muitas das cartas topogrficas: a eqidistncia entre as curvas de nvel usada pelo IBGE foi de 50 metros e pela DSG de 40 metros; a classificao da vegetao foi feita em bases diferentes; as delimitaes de localidades e linhas de transmisso de energia, das estradas e acessos e o uso de nomes e termos, foram feitas com base em diferentes critrios.
Estas consideraes mostram que as informaes das cartas topogrficas da DSG e do IBGE encontram-se desatualizadas e incompatveis, havendo a necessidade de atualizao, ou mesmo, em alguns casos, de confeco (caso de regies do estado
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de Mato Grosso onde no existem cartas topogrficas na escala 1:100.000), para que possam ser integralmente utilizadas. Entretanto, para o SLAPR, a Cogeo, em sua publicao Especificaes Cartogrficas e Tcnicas para Elaborao dos Mapas para Licenciamento em Propriedade Rural (Assis, 2004), definiu que a escala para apresentao das cartas-imagens de: 1:25.000 para reas de at 2.500 hectares; 1:40.000 para reas de 2.500 hectares at 20.000 hectares; 1:100.000 para reas acima de 20.000 hectares; Com base nessa definio de escalas, nota-se que apenas aquelas reas acima de 20.000 hectares podem apresentar seus mapas na escala 1:100.000. Em escala mais detalhada (1:40.000 e 1:25.000), as informaes de campo, materializadas pelos responsveis tcnicos nos mapas que acompanham os processos entregues Fema, eram analisadas pelos tcnicos da Cogeo e comparadas base de informaes. Essa base de informaes constituda por imagens de satlite CBERS ou Landsat 5, pela base cartogrfica, pela dinmica do desmatamento, pelo mapa de tipologias vegetais e por informaes de processos anteriormente protocolados na Fema, alm de vrias outras bases que comeam a ser usadas pela Cogeo, como o caso dos produtos derivados da misso SRTM59 (Crepani e Medeiros, 2004) e do satlite Modis (Anderson et al., 2003). A base cartogrfica utilizada para aferir o posicionamento das feies existentes nos mapas entregues. As informaes relativas toponmia, estradas e curvas de nvel servem apenas para balizar as anlises, uma vez que se encontram desatualizadas. O melhor instrumento que est sendo empregado para aferir e aprovar os mapas so as imagens de satlite. Atravs delas podem ser identificadas feies relativas a limites fundirios, reas de preservao permanente, estradas, acessos, drenagens, entre outras, que por sua vez so comparadas com as informaes prestadas pelo responsvel tcnico do processo. Assim, constata-se que a base cartogrfica estava sendo adotada pela Fema apenas como uma referncia e no como uma verdade espacial e geogrfica, uma vez que as informaes ali contidas no mais refletiam a realidade do estado de Mato Grosso.
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A misso Shuttle Radar Tematic Mapper (SRTM) mapeou a terra em trs dimenses, atravs de um sensor ativo do tipo radar, e disponibilizou, gratuitamente para o mundo, modelos numricos de terreno que possibilitam a gerao de curvas de nvel de at 10 x 10 metros.
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Visto o exposto, foram propostas solues a curto (um ano), mdio (dois a cinco anos) e longo prazo (seis a doze anos), que visam, sobretudo, melhor consubstanciar a anlise dos processos encaminhados para o SLAPR.
Problemas As informaes das cartas topogrficas da DSG e do IBGE, utilizadas pela Fema, encontravam-se desatualizadas e incompatveis, havendo a necessidade de atualizao, ou mesmo, em alguns casos, de confeco, para que pudessem ser integralmente utilizadas. A base cartogrfica que estava sendo usada pela Fema para a anlise de propriedades com rea menor que 20.000 hectares servia apenas como uma referncia, e no como uma verdade espacial e geogrfica, uma vez que as informaes ali contidas no mais refletiam a realidade do estado de Mato Grosso.
Recomendaes A curto prazo, homologar, por meio do IBGE e da DSG, as cartas topogrficas ainda no homologadas, com o objetivo de retirar imperfeies originadas por falta de digitalizao ou por incluso de dados esprios; Utilizar os produtos de radar dos avies do projeto Sipam para aferio das informaes das imagens Landsat 5 e CBERS; Quando da disponibilizao das imagens dos satlites CBERS-3 e CBERS-4, com resoluo espacial de 5 ou 10 metros, a Sema deveria passar a utiliz-las no SLAPR; Aquisio e uso de imagens de alta resoluo (Ikonos ou QuickBird) para anlise de reas consideradas crticas60, e posteriormente, com base nessas imagens, elaborar mapas topogrficos em escala mais detalhada (1:50.000). Utilizao dos recursos da videografia panormica com vo georreferenciado para aferio das informaes fornecidas pelos engenheiros, em reas consideradas crticas e para a aferio da dinmica do desmatamento.
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reas prximas ou dentro do arco de desmatamento e reas prximas a Unidades de Conservao, Terras Indgenas, com especial nfase nas reas onde no existe mapeamento na escala 1:100.000.
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MECANISMOS DE APOIO AO CONTROLE DE DESMATAMENTO SOB RESPONSABILIDADE DE OUTROS SETORES DO GOVERNO FEDERAL
O presente estudo demonstrou que sem a implementao eficiente e eficaz de aes de comando e controle no se conseguir dar efetividade legislao florestal. H inmeros fatores que concorrem em sentido contrrio a essa efetividade e, portanto, oneram ainda mais as aes de controle. Neste captulo sero analisados, sucintamente, alguns mecanismos vinculados a outros setores do governo federal que oneram as aes de controle aos desmatamentos.
3.1.Poltica fiscal: Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR) e Reserva Legal Nos termos da legislao vigente (Lei Federal n 9.393/1996), o proprietrio rural beneficiado com a retirada da base de clculo do ITR das reas declaradas sob restrio ambiental (APP, Reserva legal, Reserva Particular do Patrimnio Natural, entre outras). Como exemplo, obteve-se em simulao que o valor do ITR de um imvel rural na regio amaznica, com 10.000 hectares (valor hipottico, e subestimado, da terra nua, de R$2 milhes), pode variar entre R$2.000,00 e R$420.000,00, a depender do que declarado a ttulo de rea sob restrio ambiental e do respectivo grau de utilizao da terra. A comprovao da existncia da RL, para efeito do ITR, desnecessria, sendo somente exigida a apresentao do Ato Declaratrio Ambiental ADA. O ADA documento de competncia do Ibama, fornecido pelo proprietrio rural, com declarao de informaes especficas sobre as restries ambientais que recaem sobre o imvel, sem prova. Caso o declarante (contribuinte do ITR) seja pego na malha da Receita Federal, o ADA deve ser apresentado. Portanto, o documento que indica a real existncia da rea sob restrio ambiental tambm declaratrio. A Portaria Ibama n 152/1998 afirma em seu artigo 4 que o ADA um formulrio de cunho estritamente informativo e as informaes nele contidas so de inteira responsabilidade do declarante, portanto: I No dever haver por parte do Ibama, no ato do recebimento do ADA, quaisquer tipos de exigncias comprobatrias das declaraes nele contidas. II No dever haver por parte do Ibama, no ato do recebimento do ADA, qualquer solicitao de procedimento complementar.
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III O recebimento do formulrio Ato Declaratrio Ambiental ADA pelo Ibama no ser condicionado a qualquer outro procedimento, documento, mapa ou ao de seu declarante. Segundo informao obtida junto Receita Federal, aproximadamente 90% dos cerca de 5 milhes de declarantes de ITR informam anualmente a existncia de RL ou APP em seus imveis e obtm o benefcio tributrio. No entanto, de acordo com a Diretoria de Florestas do Ibama, desde 1997 foram apresentados ao rgo apenas 133.552 ADAs. Destes, entre 1997 e 2004, 3.854 foram declarados em Mato Grosso, num universo de 94.712 imveis cadastrados no Incra/MT at 1998. Em 2003, foram apresentados no estado de Mato Grosso 323 ADAs, sendo que em 2002 foram emitidas 1.484 LAUs pela Fema. A tabela 24 mostra a comparao entre a quantidade de ADAs declarados ao Ibama e de licenas ambientais expedidas pela Fema, no estado de Mato Grosso, desde 1998.
Tabela 24 Quantidade de Licena Ambiental nica LAU1, em relao ao Ato Declaratrio Ambiental ADA2, por ano, no estado de Mato Grosso
Ano 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
ADA 2758 123 130 108 85 323 37
LAU 26 77 1.484 2.352 2003
Fonte: Tabela elaborada pelo ISA a partir dos dados produzidos de informaes disponibilizadas pela DIREF/Ibama (novembro de 2004) e do relatrio DRF/Fema dezembro de 2004 (Anexo III). 1 Documento de responsabilidade da Fema. 2 Documento de responsabilidade do Ibama.
Em 1998 houve um expressivo interesse dos proprietrios no benefcio fiscal, derivado da suposta existncia da RL, o que fica demonstrado na alta taxa de adeso ao ADA, criado em 1997 (tabela 24). Entretanto, esse interesse caiu expressivamente nos anos subseqentes. notvel a diferena, a partir de 2002, entre as LAUs emitidas e os ADAs apresentados, o que demonstra no haver comunicao entre os sistemas.
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Sendo o ITR um imposto de natureza extra-fiscal61 , com a finalidade precpua de estimular o uso racional e adequado do imvel em cumprimento sua funo social, suas alquotas e os instrumentos de arrecadao deveriam operar em estreita e eficaz conexo com os instrumentos de monitoramento e controle do cumprimento da legislao ambiental. Do contrrio, e o que efetivamente vem ocorrendo, o ITR, alm de no representar arrecadao significativa no contexto geral da arrecadao federal, no cumpre a sua nica finalidade. Outras questes relacionadas com o valor do ITR e com a produtividade e o (des)incentivo conservao de APP e RL so: aceitao, no sistema de declarao de ITR, de declarao de 100% de rea til, o que contraria a legislao florestal; a gradao das alquotas de ITR, em relao aos ndices de produtividade, oferece ampla margem de manobra aos contribuintes para que possam, mediante a declarao de um nico hectare a menos de rea explorvel, pagar um imposto muito menor62.
Problemas A excluso da base de clculo do ITR feita mediante dois atos declaratrios, dispensada a comprovao da existncia e do grau de conservao da APP e RL. Admissibilidade na declarao de apurao do ITR (DITR) de 100% de rea til. Necessidade de escalonamento mais gradual e detalhado para efeito de definio das alquotas do ITR em funo do Grau de Utilizao da Terra GUT. O Ibama no possui acesso ao banco de dados do ITR da Receita Federal, no obstante as clusulas 4 e 6 do convnio assinado em abril de 1998 entre Ibama, Receita e Incra, e objeto de termo aditivo, assinado em setembro de 2000, que assim o determinam.
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O ITR no representou mais do que 0,1% do total geral das receitas federais, em 2004. Sua arrecadao em todo o pas no representou mais do que R$292,5 milhes, dos quais apenas R$16,6 milhes foram arrecadados em Mato Grosso, onde as mdias e grandes propriedades somam 29.112 imveis cadastrados no SNCR do Incra, segundo estatstica de 1998 (uma mdia de aproximadamente R$500 de ITR pago por imvel). Dados do relatrio Anlise da Arrecadao das Receitas Federais, p.18, podem ser vistos nos stios: <http://www.receita.fazenda.gov.br/publico/arre/2004/AnaliseMensalDez04.pdf> e <http://www.receita.fazenda.gov.br/Publico/arre/2004/PorEstado/ArrecadacaoUFJanDez04.xls> A alquota do ITR para Grau de Utilizao da Terra: de 100% de 0,30% sobre o Valor da Terra Nua tributvel (VTN); entre 80,1% e 99,1% de 0,45% do VTN; abaixo de 80,1% at 65,1% de 3% do VTN; abaixo de 65,1 at 50,1% de 6,40% do VTN; abaixo de 50,1% at 30,1% de 12% do VTN; e abaixo de 30,1 at zero de 20% do VTN.
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Recomendaes A capacidade do Ibama em processar os ADAs precisa ser fortalecida. Deveria ser aprimorado o sistema de checagem da existncia da RL declarada para efeito do benefcio relacionado ao ITR. A criao de um campo obrigatrio no ADA para a indicao das coordenadas georreferenciadas de um ponto no meio da RL seria de extrema utilidade para aperfeioar as aes de fiscalizao, em face da dificuldade de identificao e localizao do proprietrio dos imveis desmatados irregularmente, detectados por imagem de satlite. Viabilizao de acesso pleno do Ibama ao banco de dados sobre ITR da Receita Federal e desenvolvimento de estratgias comuns de fiscalizao para constatao da existncia das reas sob restrio ambiental declaradas.
3.2.Poltica agrria e a legislao florestal Todos os imveis rurais em tese regulares possuem um Certificado de Cadastro de Imvel Rural CCIR vlido, emitido pelo Incra, cuja finalidade assegurar o cadastro do imvel no Sistema Nacional de Cadastro de Imveis Rurais SNCR e atestar se o imvel rural produtivo e cumpre a sua funo social da propriedade. Sem o CCIR o imvel rural no pode ser desmembrado, arrendado, hipotecado, ser objeto de venda ou de compromisso de compra e venda, de acordo com a Lei n 4.947/1966. Alm disso, os bancos no oferecem crdito agrcola para atividade em imvel que no possua CCIR regular. Os servios ambientais desempenhados pelos imveis no meio rural compem os requisitos constitucionais para o cumprimento da funo social da propriedade rural (art. 186), requisitos estes reconhecidos tambm pela Lei Federal n 8.629/199363, art. 9, inciso II. Logo, o CCIR um certificado de que o imvel estaria de acordo com a legislao agroambiental, ou seja, cumpre sua funo socioambiental (produtividade, respeito s normas ambientais e trabalhistas e bem estar dos trabalhadores e empregadores). Entretanto, a emisso do CCIR no pressupe comprovao efetiva da existncia e do estado de conservao das APPs e RLs dos imveis rurais, pois se exigem apenas documentos que comprovem a averbao da rea, mas no a efetiva existncia e o bom estado de conservao da mesma, estes sim, pressupostos do cumprimento da funo ambiental do imvel. A reside a motivao para a necessria articulao entre as ferramentas do Incra para emisso e validao (ou inibio) do CCIR e o SLAPR de Mato Grosso.
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Ver Benatti (2003) e Mars (2003).
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Embora a legislao agrria e de registros pblicos exijam o georreferenciamento dos imveis rurais (Lei Federal n 10.267/2001 e Decreto Federal n 4.449/2002) como condio para que os Cartrios de Registros de Imveis promovam os registros de desmembramento, hipoteca, arrendamento e compromisso de compra e venda, sabese que tal condio no vem sendo cumprida nem pelos proprietrios rurais e, em alguns casos, nem pelos registradores oficiais64. Assim, em vez de o Incra exigir o georreferenciamento para os registros pblicos, deveria inibir o CCIR dos imveis que no cumprem esta exigncia, dentro de um prazo estabelecido, em funo de prioridades por tamanho de propriedade e regio de localizao, o que indiretamente impediria os registros dos referidos atos jurdicos nos registros pblicos. Outra questo fundamental na relao entre legislao agrria e ambiental deriva da interpretao equivocada que se faz do conceito de produtividade, totalmente dissociada dos pressupostos constitucionais para o cumprimento da funo social das propriedades rurais. grande a corrente doutrinria que afirma ser inadmissvel, do ponto de vista constitucional, que se reconhea como produtivo o imvel rural que no cumpra, simultaneamente, todos os pressupostos da funo social da propriedade, previstos no artigo 186 da CF/1988. Em outras palavras, um imvel rural que tenha um elevado grau de eficincia da explorao econmica s custas do descumprimento destes parmetros e salvaguardas ambientais que recaem sobre o imvel rural no pode ser considerado produtivo, como vem sendo na prtica pelo Incra. Ademais, quando os imveis so desapropriados pelo Incra, no so descontados no valor pago pela desapropriao os custos de recuperao ambiental das APPs e RLs. A 2 Turma do Superior Tribunal de Justia STJ65 decidiu, por unanimidade, que aquele que adquire o imvel com as APPs e RLs degradadas fica obrigado a recuper-las. Portanto, necessrio que o Incra, ao avaliar o preo da terra nua e as benfeitorias, tambm considere as malfeitorias ambientais para fins de desconto do valor a ser pago ao titular do imvel, at porque a Constituio prev justa indenizao. Do contrrio, o Incra, ao adquirir imvel com passivo ambiental, onerar o patrimnio pblico e assumir para si o passivo causado pelo proprietrio particular.
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Durante o 20 Encontro do Instituto de Registro Imobilirio do Brasil (IRIB), em 05/05/2005, em Londrina - PR, um registrador da regio de Sapezal - MT informou que, apesar da exigncia legal, para no perderem seus clientes e para que as operaes no sejam feitas revelia dos registros pblicos, os cartrios esto promovendo os atos registrais mediante a anotao de que os interessados no registro do ato esto cientes da exigncia legal de georreferenciamento dos imveis objeto do registro. 65 Recurso Especial n 343.741/PR, Relator Ministro Franciulli Neto: (...) A obrigao de conservao automaticamente do alienante ao adquirente, independentemente deste ltimo ter responsabilidade pelo dano ambiental. Tambm nos Embargos no Recurso Especial (EARESP) n 255.170/SP, Rel. Min. Luiz Fux: Em matria de dano ambiental a responsabilidade objetiva. O adquirente das terras rurais responsvel pela recomposio das matas nativas.
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Problemas No considerao da condio de conservao ou necessidade de recuperao da RL e APP para fins de avaliao do cumprimento da funo social do imvel. Falta de articulao entre o cadastro de imveis rurais do Incra, cadastro do ADA do Ibama e o Cadastro de Imveis Rurais Cafir da Receita Federal e dos Cartrios de Registros de Imveis e inexistncia de estratgia de ao conjunta para o fomento a averbao, manuteno, conservao e recuperao das RLs e de conservao ou recuperao das APPs. Desconsiderao dos critrios socioambientais para o cumprimento da funo social da propriedade na avaliao de produtividade dos imveis, para efeito de reforma agrria. Desconsiderao do custo de recuperao ambiental das APPs e RLs na avaliao da indenizao devida aos proprietrios de imveis adquiridos para reforma agrria, por descumprimento de funo social da propriedade.
Recomendaes Estabelecimento pelo Incra de prazos negociados e diferenciados por tamanho de propriedades66 e localizao em regies crticas, em face das anlises de tendncias de desmatamento, para inibio do CCIR dos imveis rurais que no apresentarem o licenciamento ambiental da atividade agropecuria no imvel rural, nos moldes da legislao ambiental aplicvel no estado. A Instruo Normativa que regula a declarao sobre a utilizao da terra e a eficincia na explorao (IN n 11/2002 do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio MDA) deveria ser aprimorada para que o imvel rural que no comprovasse a regularidade ambiental ou o compromisso assumido com o cumprimento das condicionantes ambientais, no prazo previsto em lei, seja considerado improdutivo 67. Encaminhamento anual, pelo Incra, aos rgos ambientais, inclusive ao Ministrio Pblico e aos Conselhos Estaduais de Meio Ambiente, de lista com a identificao dos imveis que possuem a declarao de rea sob restrio ambiental sem a devida comprovao.
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Proposta: um ano para propriedades com rea superior a 5.000 hectares, dois anos para imveis com rea superior a 2.000 hectares, trs anos para imveis com rea superior a 1.000 hectares e quatro anos para imveis com rea superior a 500 hectares. Ver Pinto Jnior e Faria (2005), que compilou um conjunto expressivo da doutrina analisando a aparente oposio recproca entre o conceito de produtividade e o de funo social da propriedade.
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Definio conjunta entre Ibama, Receita Federal, Incra e Oema, com a participao do Ministrio Pblico, de uma estratgia de fiscalizao, em face das informaes e dados obtidos por cada rgo nos cadastros do Incra, Receita Federal e Ibama. Readequao das normas sobre vistorias de imveis e de clculo do valor de indenizao para fins de aquisio de imveis rurais para reforma agrria, visando a incorporao de critrios de aferio de infraes contra o meio ambiente, em especial contra o Cdigo Florestal, hipteses em que as normas deveriam acatar mtodos para depurao da produtividade obtida mediante o dano ambiental, e o desconto do valor de recuperao dos danos ambientais avaliados nos imveis68.
3.3.Poltica agrcola: crdito e seguro De acordo com pesquisa da Confederao Nacional da Agricultura CNA69, o crdito rural com juros a 8,75% ao ano o principal instrumento de poltica agrcola em desenvolvimento no Brasil. De um total de 3.160 produtores entrevistados, 1.493 responderam que o crdito com taxa de juros controlada o principal instrumento de fomento agricultura. Entretanto, exemplificando o crdito para custeio, 62% dos produtores conseguem financiar menos de 50% de sua demanda de crdito a juros de 8,75% ao ano e apenas 10% conseguem mais do que 90% do financiamento de que precisam. Segundo a proposta da Secretaria de Estado de Desenvolvimento Rural, para o Plano Agrcola e Pecurio PAP 2004/2005, h uma demanda de R$12 bilhes para o financiamento do custeio e da comercializao agrcola, porm o acesso ao crdito um dos principais problemas enfrentados pelos produtores rurais, principalmente em relao ao limite de crdito, a morosidade na liberao dos recursos, a exigncia de garantias e a venda casada de produtos e servios bancrios, bem como as licenas ambientais. O seguro agrcola , ao lado do crdito, um instrumento fundamental para a estabilidade e insero das atividades rurais no mercado de capitais. Dos entrevistados na pesquisa da CNA antes referida, 71% responderam que tinham interesse em contratar seguro agrcola. Os subsdios oferecidos pelo poder pblico sob a forma de cobertura de sinistros com seguro agrcola devem ser vinculados ao aumento da eficincia da atividade, eficincia esta que deve considerar a produtividade e as demais funes sociais da propriedade rural70.
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Ver Pinto Jnior e Faria (2005, p.50) e recomendao do Tribunal de Contas da Unio no Acrdo 557/2004, nos Autos do Processo TC 005.888/2003-0 do referido tribunal. O Projeto Conhecer, da CNA, entrevistou 3.160 agricultores de todo o pas, entre 08/07/2004 e 16/08/2004, buscando identificar os principais instrumentos e restries presentes nas aes de poltica agrcola anunciadas para o Plano de Safra 2004-2005. Ver Confederao... (2004). Ver perguntas e respostas sobre seguro rural na pgina eletrnica do Ministrio da Fazenda: <http://www. susep.gov.br/menuatendimento/Seguro_Rural.asp#1>.
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A ocorrncia de sinistros catastrficos (secas, geadas, cheias) leva o produtor a dificuldades financeiras muitas vezes insuperveis e onera o poder pblico (leia-se aqui a sociedade), que assume, na maioria das vezes, essas perdas71. A situao de insolvncia do produtor rural em face do endividamento agrcola, por sua vez, fator determinante (e impeditivo) para que o produtor perca a capacidade de investimento na melhoria de qualidade ambiental da sua atividade e na manuteno e recuperao dos servios ambientais no imvel. No seu conjunto, o uso inadequado dos recursos naturais e os desmatamentos indiscriminados exercem impactos locais e regionais 72 que comprometem a prpria sustentabilidade da atividade financiada/segurada (por exemplo, por indisponibilidade hdrica, exausto do lenol fretico, assoreamento de cursos dgua, perda de biodiversidade, controle biolgico de pragas). A ineficincia da atividade agrcola, considerados os servios ambientais no meio rural, gera um ciclo vicioso que estrangula os cofres pblicos pelo aumento de crdito no solvido e pelas despesas com a garantia do pagamento de sinistros. O financiador e o segurador, ao garantirem atividades no licenciadas, esto assumindo esse risco, pois a qualquer momento os contratados podero ser autuados, processados, ou obrigados a fazer ou deixar de fazer algo em funo de deciso judicial ou administrativa. Parece contraditrio que o seguro, instrumento que visa oferecer segurana econmica ao investimento, seja concedido sem que se considere a legalidade e a sustentabilidade (em sentido amplo e no apenas econmico) do empreendimento, para efeito do clculo do risco assumido. Em outras palavras, tanto o financiamento agrcola quanto o seguro deveriam considerar as condies de eficincia e regularidade ambiental da atividade financiada e/ou segurada73. Nesse sentido, tanto o crdito rural quanto o seguro devem considerar a adequao da atividade financiada/segurada em relao legislao ambiental vigente, por meio dos instrumentos existentes (licenciamento ambiental, notoriamente). importante frisar que no basta que instituies financeiras oficiais adotem critrios mais rigorosos se as instituies privadas concorrentes tambm no os adotarem. O SLAPR, na prtica, no apresenta condies ou motivos que estimulem o proprietrio rural a se cadastrar voluntariamente; pelo contrrio, tem-se mostrado um motivo de desestmulo, salvo a necessidade do licenciamento como condicionante contratao de algumas modalidades de crdito agropecurio nas agncias oficiais.
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Ver Agronegcio - Quebra de safra fez explodir risco do seguro agrcola - Indenizaes chegam a 881,6% das receitas da carteira, em: <http://www1.folha.uol.com.br/folha/especial/2004/folhainvestseguros/ fi2806200415.shtml> e Cunha (2002). Deve-se considerar ainda os impactos climticos globais da atividade agrcola. O Brasil est entre os cinco maiores emissores de gases de efeito estufa, devido a queimadas e desmatamentos ilegais que acontecem principalmente no meio rural, na Amaznia legal. Ver Cunha (2002, pp. 6 e 7).
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O Banco do Brasil, um dos principais (seno o principal) financiadores de atividades agrcolas no Pas, dispensa a apresentao prvia de LAU para as seguintes atividades no estado de Mato Grosso: a) limpeza de pastagens sujas, sem derrubada de rvores; b) recuperao de pastagens, por meio de correo de solo e nova semeadura em reas de pastagens degradadas, sem derrubada de rvores; c) correo de solos em reas de produo agrcola que j vm sendo cultivadas; d) obras e servios de conservao e correo de solo; e) aquisio de mquinas e equipamentos agropecurios; f) construo de cercas, curral, barraco para mquinas, casas de empregados; g) enleiramento, catao de razes e limpeza do terreno, em imvel rural onde a abertura da rea j foi devidamente autorizada pelas entidades competentes; h) bovinocultura de corte, desde que no seja em regime de confinamento; i) bovinocultura de leite - aquisio de animais; j) bovinocultura de leite - aquisio de equipamentos (como ordenhadeira e tanque de resfriamento); k) ovinocultura - aquisio de animais e construo de instalaes; l) custeio agrcola; m) custeio pecurio; n) horticultura no sistema de sequeiro e irrigada; o) horticultura no sistema hidropnico. Uma anlise rpida demonstra que a licena ambiental exigida apenas para atividades que demandem novos desmatamentos, o que contraria a natureza do instrumento jurdico licena ambiental. As atividades agrcolas em imvel rural desprovido de licena ambiental, a rigor, deveriam ser consideradas atividades irregulares e, portanto, mesmo que no demandem novos desmatamentos, para efeito de crdito subsidiado, deveriam estar submetidas exigncia de obteno da referida licena. Considera-se ainda que a Instruo Normativa n 001/2005 da Cmara Setorial de Poltica Agrcola e Crdito Rural do Conselho de Desenvolvimento Agrcola do Estado de Mato Grosso CDA/MT cita no seu artigo 4 que os projetos devero apresentar comprovadamente viabilidade tcnica, econmica, social e ambiental, conforme
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legislao vigente, e refora, em seu pargrafo nico, que a contratao do financiamento fica condicionada regularidade fiscal, tributria e ambiental do proponente. Por outro lado, importante reconhecer que tem havido, e crescente, a injeo de recursos privados (inclusive de multinacionais) nas atividades rurais. Esses recursos esto disponveis sem qualquer exigncia ambiental, com menos burocracia e menos exigncias de garantias, o que compromete qualquer poltica oficial de crdito condizente com os parmetros ambientais mais restritivos.
Problemas Inexistncia de critrios ambientais para oferecimento de seguro e crdito agrcola. Inexistncia de linha de crdito para os servios voltados obteno de LAU, georreferenciamento de imveis rurais e recuperao de vegetao em APP e RL. Baixa insero de condicionantes ambientais nos critrios para oferecimento de crdito subsidiado por instituies oficiais de crdito.
Recomendaes Reviso da regulamentao da Lei Federal n 10.823/2003, que dispe sobre a subveno econmica ao prmio do Seguro Rural, para que incorpore critrios relacionados legislao florestal nas normas e condicionantes tcnicas para acesso aos benefcios previstos na lei, incluindo-os no rol das exigncias tcnicas pertinentes. Desenvolvimento de linha de crdito junto s instituies oficiais que operam com crdito rural, com juros subsidiados, para as atividades de obteno de LAU e de recuperao de APPs e RLs (inclusive aquisio de bens e servios relacionados manuteno e ao uso sustentvel da vegetao conservada como, por exemplo, a aquisio de cercas para as reas em recuperao), com prazos adequados aos compromissos de recuperao assumidos. Adequao das normas especficas relacionadas ao crdito agrcola (Conselho Monetrio Nacional) para condicionar ou privilegiar a concesso de crditos subsidiados para atividades em imveis rurais obteno de licena ambiental na propriedade rural.
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CONSIDERAES FINAIS
Embora conceitualmente o SLAPR seja um instrumento fundamental para o desenvolvimento de estratgias e aes de controle e monitoramento dos desmatamentos em propriedades rurais no estado de Mato Grosso, foi constatado neste estudo que o sistema no teve impacto no controle dos altos ndices de desmatamentos verificados no estado recentemente. Carece de aperfeioamentos importantes e vitais, fundamentalmente no que diz respeito eficcia e transparncia na sua gesto, efetividade na responsabilizao, ao controle social e articulao com instituies e polticas pblicas. Essa situao tem permitido uma substancial reduo das florestas do estado. A continuar no ritmo atual de desmatamento entre 1 e 2 milhes de hectares por ano, todo ativo florestal de Mato Grosso poder desaparecer em poucos anos. Por sua vez, o passivo florestal acumulado tornar a implementao da legislao florestal extremamente onerosa, seno praticamente impossvel. O SLAPR tem um grande potencial para incorporar o monitoramento e o licenciamento de outras atividades potencialmente causadoras de impactos ambientais no meio rural, como minerao, silvicultura, cultivo de organismos geneticamente modificados, utilizao de agrotxicos, explorao de biodiversidade e de recursos hdricos. O sistema possibilitaria, entre outras medidas importantes, a interseco do licenciamento das atividades agrossilvopastoris com as diretrizes do Zoneamento Ecolgico-Econmico do estado, quando este passar a vigorar. importante lembrar que o Cdigo Florestal prev a possibilidade de redefinio de percentuais de RL, para mais e para menos, por intermdio do ZEE. A implementao deste dispositivo, em funo dos critrios a serem considerados, no pode prescindir da LAU como ferramenta estratgica. Entretanto, recomendvel, seno necessria, a adoo de um forte conjunto de medidas identificadas neste estudo antes de sua ampliao para outras atividades no meio rural. O incremento substancial do passivo florestal de propriedades rurais no estado de Mato Grosso tem encontrado justificativa, em boa medida, na quase nula responsabilizao dos infratores que desmatam ilegalmente. A baixa capacidade de incluso de novas propriedades, voluntariamente ou no, no sistema entre 2,5 e 3 milhes de hectares por ano, em escala necessria para controle dos desmatamentos, tambm um importante desafio a ser enfrentado. Cada um dos pilares essenciais que compem o SLAPR licenciamento, fiscalizao e monitoramento, necessita de ajustes. Ficou evidenciado que as aes de responsabilizao de infraes florestais carecem de maior ateno e investimento. O baixssimo ndice de responsabilizao dos infratores resultado de um conjunto
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de fatores: desde a falta de deciso poltica at as graves deficincias na gesto, operacionalizao e transparncia do sistema. Verificaram-se diversos nveis de deficincias institucionais e de gesto: falta de pessoal tcnico com a qualificao necessria para a realizao das atividades de campo e expedientes internos; falta de transparncia em muitas decises e na gesto operacional e financeira; falta de estrutura tcnica administrativa e operacional, de equipamentos e de rotinas internas para realizao das atribuies do SLAPR, agora acrescidas da responsabilidade da gesto florestal no estado. No mbito do monitoramento, a atualizao com freqncia maior do que anual das cartas de desmatamento que orientam a fiscalizao condio crucial para uma maior eficcia na responsabilizao. Sem isso no se reduzir o tempo entre a deteco de irregularidades nos desmatamentos e a ao fiscalizadora, fundamental, entre outras, para a aplicao da sano de embargo do uso da rea, sano esta identificada como essencial para a eficcia da fiscalizao. Quanto maior o tempo entre a infrao, sua deteco, a ao de fiscalizao e efetiva responsabilizao, mais atrativo o investimento no desmatamento ilegal. O monitoramento e, principalmente, a fiscalizao no estado precisam aderir s novas ferramentas disponibilizadas pelo Inpe para deteco em tempo mais gil dos desmatamentos (o exemplo mais atual o Deter). O sistema deve ser desenvolvido para que o monitoramento no se limite apenas aos desmatamentos, mas tambm ao andamento dos processos de licenciamento, de recuperao, e principalmente de responsabilizao por infraes e de adoo de medidas de compensao, firmadas em TAC. As multas e demais sanes administrativas devem ser espacializadas para tornar possvel o monitoramento dos prazos no andamento dos processos, dos pareceres tcnicos e jurdicos que fundamentam os atos administrativos correspondentes, com transparncia e controle social efetivos. Os Termos de Ajustamento de Conduta que legitimam a regularizao dos imveis rurais com passivo florestal precisam ser monitorados sistematicamente. No h metas e nem indicadores de eficincia e desempenho da responsabilizao, atividade central para funcionamento do sistema. O resultado disso que processos administrativos de responsabilizao tramitavam, em mdia, por mais de trs anos nos gabinetes da Fema, sem qualquer constrangimento ou controle, resultando na atmosfera generalizada de impunidade, que anula os ganhos comparativos oferecidos pelo conceito e mecanismos tecnolgicos do SLAPR. No mbito da fiscalizao, o planejamento das estratgias da Sema deve ser feito em conjunto com o Ibama e o Ministrio Pblico, mas com participao (no desenho das estratgias) do Incra, Intermat, Sefaz e da Receita Federal. Cada um dos rgos deve exercer
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um papel importante na identificao e localizao dos imveis, de seus proprietrios efetivos e de informaes importantes sobre ambos, imveis e proprietrios, o que agilizar os procedimentos de responsabilizao. O sistema operacional de julgamento dos recursos de multas no SLAPR deve contemplar recursos humanos prprios em quantidade e habilitao suficientes para o encaminhamento gil dos processos administrativos. Pouco resolve aumentar a quantidade de fiscais em campo e de Autos de Infrao lavrados, se internamente no h capacidade e condio para processar a demanda gerada. Os procedimentos administrativos precisam ser revistos. Ficou demonstrado que, ao se tratar de mecanismo de controle dos desmatamentos ilegais, insuficiente detectar a infrao e autuar o infrator se, alm dos descontos e converses generalizadas de multas em advertncias (sem qualquer controle social dos atos que as fundamentam), apenas um percentual nfimo (em nmero de Autos e em quantidade de recursos) das multas , ao final, efetivamente pago. A impunidade decorre da aparncia genrica de um controle que na realidade no acontece. Na verdade quase nulo. Assim, um dos pilares fundamentais do SLAPR, a responsabilizao, est bastante debilitado, e praticamente inexistente. Embora parcela expressiva das infraes por desmatamento seja identificada, a evidenciada falta de controle no andamento dos recursos, na emisso de laudos e pareceres que so feitos e refeitos, na tramitao dos processos e na adequao formal do preenchimento dos Autos de Infrao nos prazos, compromete toda a estrutura sobre a qual se alicera a fiscalizao. Sem responsabilizao dos infratores o sistema fica absolutamente desacreditado e, portanto, pouca efetividade tem em evitar desmatamentos ilegais e em trazer para o sistema novas propriedades, estratgia fundamental sem a qual o sistema no ganha escala e, portanto, no atinge sua finalidade. Proprietrios que no aderem ao sistema se beneficiam da impunidade em detrimento daqueles que se dispem regularidade. A responsabilizao efetiva essencial para justificar o monitoramento e fazer com que o licenciamento cumpra sua finalidade. Fortalecida a estratgia de responsabilizao, um fator central para a eficcia do sistema em inibir os desmatamentos irregulares no estado deve ser o desenvolvimento de meios para o ingresso do maior nmero possvel de propriedades no SLAPR, de forma a cobrir a maior rea possvel, prioritariamente em reas crticas e sensveis. Sem que haja um plano mais amplo partilhado com os rgos fundirios, de controle fiscal, de responsabilizao ambiental criminal e civil (Ministrio Pblico) e de avaliao das polticas (Consema), o sistema tem efeito bastante limitado. Outra deficincia verificada na operacionalizao do sistema sua baixa capacidade de articulao com outras instituies e polticas pblicas. Inexistia (at a concluso do
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estudo) sequer um fluxo de informaes sistematizadas entre Sema e Ibama sobre aes de fiscalizao, emisso de licenas e autorizaes para desmatamento. Tambm com relao a outros rgos, como Intermat, Incra, Sefaz e Indea, que podem ser parceiros decisivos na eficcia do SLAPR, praticamente no existe dilogo e articulao de estratgias e aes. A principal parceria existente do SLAPR com o Ministrio Pblico do Estado de Mato Grosso, que tem tido importncia destacada na busca das condies de credibilidade e funcionamento do SLAPR. Desde o incio das atividades do sistema, em 1999, o MPE/ MT tem acompanhado, interagido e contribudo diretamente com seu funcionamento. Entretanto, mesmo com todo o esforo, limitaes estruturais tm dificultado a responsabilizao penal ambiental, prerrogativa do prprio MPE. Um indicador da ausncia de compartilhamento da estratgia de controle dos desmatamentos o baixo grau de insero dos critrios do Cdigo Florestal no mbito das polticas de crdito e seguro agrcola, de poltica agrria e de poltica fiscal, no mbito federal. No cenrio estadual, essa desarticulao foi evidenciada pela concesso ilegal de prazo de cinco anos pelo prprio Governador do Estado para obteno de LAU, em setembro de 2004 (posteriormente revogada). A deciso de implementar o licenciamento ambiental nas propriedades rurais em sinergia com o monitoramento e a fiscalizao acertada, tanto conceitualmente, como juridicamente. fato que sem o SLAPR no seria possvel o monitoramento com preciso considervel de imveis rurais em mais de 17% de todo o territrio do estado e as suas respectivas RLs e APPs. Mas preciso avanar. Se as polticas que afetam o uso do solo na propriedade rural, com mecanismos econmicos de incentivo e desincentivo, no concorrerem positivamente com o mesmo grau de relevncia que devem ter as medidas de comando e controle para o ingresso de mais propriedades ao sistema, o SLAPR continuar tendo baixa eficcia, tanto no conjunto das propriedades licenciadas, quanto nas propriedades fora do sistema. Uma poltica fundamental para ampliar expressivamente a eficcia do sistema a implementao do CNIR, criado pela Lei Federal n 10.267/2001 e regulamentado pelo Decreto Federal n 4.449/2002. Essa pode ser uma grande contribuio que o poder pblico federal capaz de oferecer para a efetividade no controle dos desmatamentos por meio do SLAPR, pois permitir que at mesmo propriedades no licenciadas sejam monitoradas com mesma preciso que hoje s aplicvel quelas que ingressaram no sistema. Em se tratando da relao entre ativo e passivo florestal, fundamental que o governo estadual desenvolva, com o apoio do governo federal, um programa de incentivo compensao das RLs, visando manter o que existe de florestas conservadas no estado, beneficiando no apenas a biodiversidade e os servios ambientais florestais mas, tambm, desonerando os detentores de passivo florestal. O pressuposto da compensao que
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conservar comprovadamente mais barato do que recuperar florestas e o ganho ambiental, em regra, maior no que se refere s funes da RL. O funcionamento efetivo do SLAPR necessrio para garantir a implementao desse programa. Alm disso, implementar a compensao de RL resultar no apoio e incentivo maior produtividade em terras j abertas, um dos compromissos assumidos pelo Ministrio da Agricultura no mbito do Plano de Ao para a Preveno e Controle do Desmatamento na Amaznia Legal. Todas as recomendaes especficas feitas ao longo deste trabalho e as mais gerais desenvolvidas nesta concluso sero mais ou menos eficazes na justa proporo da transparncia e do controle social que o sistema oferecer. Sem a disponibilizao ampla das licenas emitidas, dos Autos de Infrao lavrados e de sua tramitao, em nveis de acesso a serem definidos em funo do papel de cada ator social interessado e envolvido, o sistema provavelmente continuar a ter o atual baixo efeito no controle dos desmatamentos. Existe um consenso no entendimento de tcnicos ligados ao sistema, das diversas instituies contatadas e de organizaes da sociedade, de que o compartilhamento das informaes com parceiros do governo em seus diversos nveis, assim como o acesso sociedade, uma condio bsica para o aumento da eficcia do sistema. fundamental, portanto, a implementao de mecanismo de acesso s informaes, aos dados e processos em trmite na Sema, via pgina na internet, como determina a Lei Federal n 10.650/2003 e o Decreto Federal n 5.523/2005, que alterou o Decreto Federal n 3.179/1999 regulamentadora da Lei de Crimes Ambientais. A existncia de um cone na pgina eletrnica da Sema para disponibilizao de acesso pblico aos dados do SLAPR era parte estratgica da concepo original do projeto apoiado pelo SPRN, inclusive com previso de recursos especficos para tanto, mas que ainda no foi implementada. Alm das concluses e consideraes gerais apresentadas neste tpico e das recomendaes contidas em cada subitem do trabalho, alguns pontos especficos devem ser resolvidos em curtssimo prazo e merecem destaque: Estabelecimento de critrios objetivos para o enquadramento dos imveis nos diferentes ecossistemas, a ser regulamentado, para efeito de aplicao dos percentuais de Reserva Legal. Identificao dos imveis rurais licenciados que possuem ativos florestais, para o desenvolvimento de programa de fomento compensao, visando otimizar o uso de reas j desmatadas e a manuteno dos ativos florestais que ainda restam no estado. Desenvolvimento de esforos efetivos e continuados nos nveis poltico, tcnico e operacional para efetivar a integrao e o compartilhamento de informaes entre o SLAPR e as atividades desenvolvidas pelo Ibama.
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Srie Estudos 7
Estruturao tcnica, administrativa e operacional da Sema (em regime emergencial) para realizar melhor as tarefas de gesto do SLAPR e assumir as novas atribuies de gesto florestal, definidas no Termo de Cooperao Tcnica assinado em setembro de 2005. Estruturao tcnica do Ibama para fazer a gesto compartilhada e exercer, de fato, suas atribuies, em carter supletivo, de monitoramento da cobertura vegetal e superviso da gesto florestal no estado. Contratao de profissionais da rea jurdica em nmero suficiente para processamento gil dos procedimentos de responsabilizao. Auditoria nos procedimentos de converso de multas superiores a R$100.000,00 em advertncia, desde 2002 (incluindo este), com a finalidade de avaliar a sua juridicidade e o cumprimento das medidas compensatrias previstas nos respectivos Termos de Ajustamento de Conduta. Desenvolvimento de um plano de ao com a Procuradoria Geral do Estado para priorizar as execues de multas ambientais em curso. Estabelecimento de parcerias com organizaes da sociedade para monitoramento do sistema e acompanhamento de aes em campo, que podem ser realizadas por equipes integradas por diferentes rgos governamentais e organizaes da sociedade. Apresentao peridica dos resultados das aes de fiscalizao de campo e das aes de monitoramento e licenciamento ambiental nas propriedades rurais. Criao de uma Comisso ou Cmara Tcnica permanente, no mbito do Consema, com a participao do Incra, Ibama, Indea, Intermat, Secretaria da Fazenda, Secretaria do Planejamento, Ministrio Pblico Estadual, ONGs e Corregedoria do Tribunal de Justia do Estado para monitoramento, controle e desenvolvimento de um plano com estratgias de curto, mdio e longo prazos para enfrentamento dos desmatamentos e queimadas no estado. O SLAPR precisa ser fortalecido e aprimorado, mas no constitui um fim em si mesmo. Alm da eficcia na sua operacionalizao, da transparncia e de controle social efetivo, carece de um plano estratgico para nortear sua implementao. Alm dos ajustes necessrios a serem empreendidos no mbito do instrumento em si, necessrio um amplo pacto no estado de Mato Grosso, visando seu fortalecimento e envolvendo outras reas de governo nos nveis federal e estadual a ser materializado num plano estratgico, com metas, prazos, atribuies claras e ferramentas de avaliao. Essa condio sine qua non para que o SLAPR cumpra seu papel no controle dos desmatamentos ilegais em imveis rurais.
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REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
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LISTA DE ENTREVISTADOS
Agenor Della Justina Produtor rural em Carlinda Agenor Vicente Pelissa Produtor rural em Sinop Agroplan Empresa de consultoria em Alta Floresta Ailton Alves Frana Produtor rural em Diamantino Alcina Maria Nepomuceno Assessora tcnica da Coordenao Geral de Tecnologia e Operao/ Censipam Algacir Triches Produtor rural em Rondonpolis Alencar Cella Tcnico da Linear Irrigao e Projetos, em Sorriso Antonio Carlos Hummel Diretor de Florestas do Ibama Antonio Massao Yamashita Produtor rural em Alta Floresta Arnaldo Augusto Dorileu Leite Assessor jurdico chefe da Fema Batilde Abdala Assessor jurdico da Fema Cristina Galvo Alves Coordenadora geral de recursos florestais da Diretoria de Florestas do Ibama Dalton Morisson Valeriano Coordenador do Programa Amaznia - Inpe Edaldo Gomes Diretoria de Ordenamento Territorial Incra Edgar Fagundes Coordenador do Sipam Elison Marcelo Schuster Engenheiro florestal e produtor rural em Cotriguau Flvio Ferreira Advogado em Cuiab Flavio Luiz Rosa da Silva Engenheiro florestal e consultor florestal Flavio Montiel Diretor de Proteo Ambiental do Ibama Frederico Guilherme de Moura Muller Ex-Presidente da Fema Garo Batmanian Consultor ambiental do Banco Mundial, em Braslia Gerson Barbosa Promotor de Justia do Estado de Mato Grosso
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Guiomar Teodoro Borges Desembargador do Tribunal de Justia do Estado de Mato Grosso Gustavo Vigan Piccoli Produtor rural em Sorriso Homero Alves Pereira Presidente da Famato Hugo Werle Ex-Gerente Executivo do Ibama no Estado de Mato Grosso (at maio 2004) Ivan Cleiton de Oliveira Silva Engenheiro florestal em Alta Floresta Joo Paulo R. Capobianco Secretrio de Biodiversidade e Florestas do MMA Joo Shimada Coordenador ambiental do Grupo AMAGGI Jos Ricardo Orrigo Garcia Diretor-Presidente da Tecnomapas Josimar Produtor rural (apresentou projeto de LAU Fema em 2001) Junior Lopes Produtor rural em Tabopor Jurandi Pereira da Silva Produtor rural em Santo Antnio do Leverger Leonel Wohlfahrt Superintendente Regional do Incra/MT Liane Zeni Madeireira em Juna Lcio Geraldo de Andrade Tcnico do Incra Mrcio Morisson Valeriano Tcnico do Inpe Osvaldo Tamura Produtor rural em Cuiab Paulo Barreto Pesquisador/Imazon. Paulo dos Santos Leite Ex-Diretor da DRF/Fema (at dezembro de 2002) Rodrigo Justus de Brito Ex-Diretor da DRF/Fema (at maio de 2005) Rosely Pinto de Arruda Assessora jurdica do Intermat Rubem Barreto Silveira Diretor da Tecnomapas Sandro Andreani Presidente da Associao Matogrossense de Engenheiros Florestais Amef Vicente Jos Puhl Coordenador do Frum Matogrossense para o Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel Formad Wilton Wagner Machado de Assis Ex-Coordenador da Cogeo/Fema (at dezembro de 2004)
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LEGISLAO CITADA
Legislao Federal
Nmero e data Constituio Federal - CF de 1988 Lei n 4.771, de 15 de setembro de 1965 Lei n 4.947, de 06 de abril de 1966
Ementa Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Institui o novo Cdigo Florestal. Fixa normas de Direito Agrrio Dispe sobre o sistema de organizao e funcionamento do Instituto Brasileiro de Reforma Agrria, e d outras providncias. Dispe sobre a Poltica Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulao e aplicao, e d outras providncias. Disciplina a ao civil pblica de responsabilidade por danos causados ao meio-ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico (VETADO) e d outras providncias. Dispe sobre a regulamentao dos dispositivos constitucionais relativos reforma agrria, previstos no Captulo III, Ttulo VII, da Constituio Federal. Dispe sobre o Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural ITR, sobre pagamento da dvida representada por Ttulos da Dvida Agrria e d outras providncias. Lei dos Crimes Ambientais Dispe sobre as sanes penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente, e d outras providncias. Criao do Sistema Pblico de Registro de Terras altera dispositivos das Leis nos 4.947, de 6 de abril de 1966, 5.868, de 12 de dezembro de 1972, 6.015, de 31 de dezembro de 1973, 6.739, de 5 de dezembro de 1979, 9.393, de 19 de dezembro de 1996, e d outras providncias.
Lei n 6.938, de 31 de agosto de 1981
Lei n 7.347, de 24 de julho de 1985
Lei n 8.629, de 25 de fevereiro de 1993 Lei n 9.393, de 19 de dezembro de 1996
Lei n 9.605, de 12 de fevereiro de 1998
Lei n 10.267, de 28 de agosto de 2001
Srie Estudos 7
Nmero e data Lei 10.650, de 16 de abril de 2003 Lei n 10.823, de 19 de dezembro de 2003 Decreto-Lei n 1.608, de 18 de setembro de 1939
Ementa Dispe sobre o acesso pblico aos dados e informaes existentes nos rgos e entidades integrantes do Sisnama. Dispe sobre a subveno econmica ao prmio do Seguro Rural e d outras providncias. Regulamentada pelos Decretos n 5.121/04 e 5.514/05. Institui o Cdigo do Processo Civil (alterado pelos Decretos-Lei nos 2.253 de 31/12/1940 e 4.565 de 31/12/1942). D nova redao ao artigo 44 da Lei n 4.771, de 15 de setembro de 1965, e dispe sobre a proibio do incremento da converso de reas florestais em reas agrcolas na regio Norte e na parte Norte da regio Centro-Oeste, e d outras providncias. Altera os arts. 1, 4, 14, 16 e 44, e acresce dispositivos Lei no 4.771, de 15 de setembro de 1965, que institui o Cdigo Florestal, bem como altera o artigo 10 da Lei no 9.393, de 19 de dezembro de 1996, que dispe sobre o Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural - ITR, e d outras providncias. Regulamenta a Lei n 6.902, de 27 de abril de 1981, e a Lei n 6.938, de 31 de agosto de 1981, que dispem, respectivamente sobre a criao de Estaes Ecolgicas e reas de Proteo Ambiental e sobre a Poltica Nacional do Meio Ambiente, e d outras providncias. Dispe sobre o corte, a explorao e a supresso de vegetao primria ou nos estgios avanado e mdio de regenerao da Mata Atlntica, e d outras providncias. Regulamenta a Lei n 9.605/1998 (Crimes Ambientais) Dispe sobre a especificao das sanes aplicveis s condutas e atividades lesivas ao meio ambiente, e d outras providncias. Regulamenta a Lei n 10.267, de 28 de agosto de 2001, que altera dispositivos das Leis nos. 4.947, de 6 de abril de 1966; 5.868, de 12 de dezembro de 1972; 6.015, de 31 de dezembro de 1973; 6.739, de 5 de dezembro de 1979; e 9.393, de 19 de dezembro de 1996, e d outras providncias.
MP n 1511-5, de 12 de dezembro de 1996
MP n 2166-67, de 24 de agosto de 2001
Decreto n 99.274, de 06 de junho de 1990
Decreto n 750, de 10 de fevereiro de 1993
Decreto n 3.179, de 21 de setembro de 1999
Decreto n 4.449, de 30 de outubro de 2002
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Nmero e data Decreto n 5.523, de 25 de agosto de 2005
Ementa Altera e acresce dispositivos ao Decreto n 3.179, de 21 de setembro de 1999, que dispe sobre a especificao das sanes aplicveis s condutas e atividades lesivas ao meio ambiente. Determina o recadastramento de imveis rurais, com rea superior a 10.000 ha. Determina o recadastramento de imveis rurais, com rea entre 5.000,0 ha e 9.999,9 ha, localizados em alguns municpios dos seguintes Estados: AC, AP, AM, BA, GO, MA, MT, MS, MG, PA, PR, RO, SP e TO. Critrios e procedimentos para a aferio dos ndices de produtividade de imveis rurais e cumprimento da funo social da propriedade. Dispe que as autorizaes para desmatamento na Amaznica Legal sero concedidas mediante o Licenciamento Ambiental em propriedade rural, a partir de 01/07/2004.
Portaria Incra n 558, de 15 de dezembro de 1999 Portaria Incra n 596, de 05 de julho de 2001 Portaria Conjunta MDA/Incra n 11/02 (IN) Portaria MMA n 303, de 30 de julho de 2003
Resolues Conama
Nmero e data N 01, de23 de janeiro de 1986 N 12, de04 de maio de 1994 N 237, de22 de dezembro de 1997
Ementa Dispe sobre critrios bsicos e diretrizes gerais para o Relatrio de Impacto Ambiental RIMA. Aprova o Glossrio de Termos Tcnicos elaborado pela Cmara Tcnica Temporria para Assuntos de Mata Atlntica. Regulamenta os aspectos de licenciamento ambiental estabelecidos na Poltica Nacional do Meio Ambiente.
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Srie Estudos 7
Legislao Estadual
Nmero e data
Ementa
Lei Complementar n 38, Dispe sobre o Cdigo Estadual do Meio Ambiente e de 21 de novembro de d outras providncias. 1995 Altera e complementa o Sistema de Compensao de Reserva Legal, previsto na Lei n 7.330, de 27.09.00, no Decreto n 2.759, de 16.07.01, e no Decreto n 3.815, de 21.01.02, bem como estabelece novos critrios sobre a Licena Ambiental nica LAU. Regulamenta o Cdigo Estadual do Meio Ambiente, referente ao licenciamento ambiental das atividades florestais. Institui o Cadastro Tcnico Estadual de Prestadores de Servios e Consultoria Ambiental no estado de Mato Grosso. Institui o Compromisso de reparao de Dano Ambiental no mbito da Fundao Estadual do Meio Ambiente e d outras providncias. Estabelece prazo para o licenciamento ambiental das propriedades rurais, no estado de Mato Grosso. Estabelece Termo de Responsabilidade de averbao de rea de reserva legal. Dispe sobre os processos administrativos de licenciamento ambiental e Auto de Infrao.
Lei n 7.868, de 20 de dezembro de 2002
Decreto n 1.401, de 28 de janeiro de 1997
Decreto n 767, de26 de novembro de 1999
Decreto n 1.292, de 14 de abril de 2000 Decreto n 3.887, de 09 de agosto de 2004 Portaria Estadual n 114, de 07 de maro de 2000 Instruo Normativa n 01, de 27 de janeiro de 2005 (CDA-MT)
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ANEXO 1
a) Roteiro para Elaborao de Projeto de Explorao Florestal b) Roteiro para Projeto Bsico para Licenciamento Ambiental nico em Propriedades Rurais c) Roteiro para Elaborao do Plano de Recuperao de reas Degradadas (PRAD) d) Roteiro para Solicitao da Licena Ambiental nica para implantao de atividades de desmatamento, explorao florestal e projetos agropecurios
a) Roteiro para Elaborao de Projeto de Explorao Florestal
Nome Objetivo
Roteiro para Elaborao de PEF Elaborar o Plano de Explorao Florestal (PEF)
1. PLANO DE EXPLORAO FLORESTAL 1.1. Justificativas tcnicas 1.2. Objetivos da explorao florestal 1.3. Metodologia de explorao e desmatamento 1.4. Cronograma de explorao 1.5. Destino do material lenhoso da rea do projeto
2. INVENTRIO FLORESTAL 2.1. Planejamento do Inventrio Florestal 2.1.1. Recursos humanos e materiais; 2.1.2. Mtodo de amostragem; 2.1.3. Definio dos parmetros medidos e avaliados; 2.1.4. Intensidade ideal de amostragem; 2.1.5. Tamanho e forma das unidades amostrais; 2.1.6. Clculos estatsticos adotados; 2.1.7. Ficha de campo de cada amostra (apresentar em anexo); 2.1.8. Croqui da AEP, localizando as amostras.
3. RESULTADOS 3.1. Quadro geral de volume contendo a relao de espcies, respectivas freqncias, volumes por classe de dimetro e por unidade de amostra 3.2. Quadro geral de volume por espcies comerciais/ha/rea/uso
4. ANEXOS Observaes a) O Engenheiro Responsvel Tcnico dever demarcar in loco as amostras do inventrio Florestal realizado. Em caso de vistoria realizada pela SEMA-MT, a mesma poder ser acompanhada pelo responsvel tcnico. b) Os procedimentos adotados nas atividades dos itens 1 e 2, devem ser estabelecidos com justificativas e critrios metodolgicos tcnicos e estatsticos, conhecidos e testados; c) A SEMA-MT pode a qualquer tempo em relao a qualquer item deste documento solicitar, informaes complementares e detalhamentos que julgar necessrios a correta anlise do projeto. d) Todos os documentos protocolados (via dos projetos bem como documentos considerados complementaes) devero ser protocolados em sacolas plsticas grampeados.
b) Roteiro para Projeto Bsico para Licenciamento Ambiental nico em Propriedades Rurais
Nome Objetivo
Roteiro para Elaborao do Projeto Bsico para LAU Elaborar o Projeto Bsico ambiental para LAU para propriedades rurais
1.
QUADRO DE REAS POR MATRCULA (HA) N das Matrculas1
Legenda dasreas APRT APRM AMR ARL %ARL ARLD APPD APP APPRL APPAA APPAR APPAE ARE AEP ARLC APPRLC AEX AR PMFS rea Total por Matrcula
2 rea por Matrcula
rea Total por Tipo de rea
rea Sub-total
Se houver mais matrculas utilize o Anexo I, preenchendo quantas tabelas forem necessrias.
2. DESCRIO ATUAL DO ESTADO DE CONSERVAO DAS REAS DE PRESERVAO PERMANENTE 2.1. Tipo da APP 2.2. rea Degradada (ha) 2.3. Principal Agente Degradador 2.4. Uso Atual 2.5. Tipo de Vegetao Remanescente 2.6. Presena de Banco de Sementes 2.7. Presena de fontes de propgulos e sementes
3. DESCRIO DA SITUAO ATUAL DA REA DE RESERVA LEGAL PROPOSTA OU EXISTENTE NA PROPRIEDADE, A RECUPERAR E/OU COMPENSAR
4. CARACTERIZAO DO MEIO FSICO E BITIPO 4.1. Tipologia Fisionmica da Vegetao 4.1.1. ( ) Floresta __________% de rea na propriedade 4.1.2. ( ) Cerrado __________% de rea na propriedade 4.2. Relevo 4.2.1. Relevo da Propriedade (Tipo e porcentagem de abrangncia) 4.3. Solo 4.3.1. Solo da Propriedade (Tipo e porcentagem de abrangncia) 4.4. Hidrografia 4.4.1. Hidrografia da Propriedade
5. PRINCIPAIS ATIVIDADES 5.1. ( ) Agricultura (nome da cultura e rea ocupada em ha) 5.2. ( ) Pecuria 5.2.1. ( ) Bovinocultura ( ) Corte ( ) Leite ( ) Aptido Mista rea de Pastagem (ha): Sistema de criao: ( ) Confinamento/intensiva ( ) Cria ( ) Recria ( ) Engorda Nmero de Cabeas em confinamento: ( ) Extensivo ( ) Cria ( ) Recria ( ) Engorda 5.2.2. ( ) Suinocultura Nmero total de animais: 5.2.3. ( ) Piscicultura rea Total de lmina dgua (ha): 5.2.4. ( ) Avicultura rea Construda (m2): 5.2.5. ( ) Outras (explicitar qual a criao e o nmero de cabeas)
5.3. Existncia de: 5.3.1. ( ) Audes e/ou Represas Finalidade de uso: ( ) Criao de peixes ( ) Uso de Dessedentao de Animais ( ) Irrigao ( ) Lazer ( ) Outro (especificar): 5.3.2. ( ) Barragens Nmero Existente: rea Total de Espelho de gua (ha): Finalidade de uso: ( ) Criao de peixes ( ) Uso de Dessedentao de Animais ( ) Irrigao ( ) Lazer ( ) Outro (especificar): Nome de curso dgua utilizado: 5.3.3. Poo ( ) ( ) Artesiano; ( ) Semi-artesiano; ( ) Tipo cisterna 5.3.4. Benfeitorias:
ANEXO I Quadro de reas por Matrcula (ha) rea Total por Tipo de rea n
Legenda dasreas APRT APRM AMR ARL %ARL ARLD APPD APP APPRL APPAA APPAR APPAE ARE AEP ARLC APPRLC AEX AR PMFS rea Total por Matrcula
N das Matrculas2 1 m rea por Matrcula
rea Total
rea Total de todas as Matrculas3
2 3
Se houver mais matrculas, preencha quantas Tabelas 2 forem necessrias. Some a rea total (coluna 5) de todas as Tabelas 2 do anexo 1 com a rea total (coluna 5) da Tabela 1.
c) Roteiro para Elaborao do Plano de Recuperao de reas Degradadas (PRAD)
1. CARACTERIZAO ATUAL DA REA A SER RECUPERADA 1.1. Imagens de satlite plotando a rea a ser recuperada (no caso de LAU, vetorizar o PRAD no Arquivo Digital) 1.2. Laudo Tcnico 1.2.1. Caracterizao da rea a ser Recuperada (Citar os Agentes de Degradao, Situao Atual da Cobertura Vegetal e Espcies Predominantes Existentes); 1.2.2. Documentao Fotogrfica.
2. MEDIDAS DE PROTEO 2.1. Manejo do Solo (AEX) no entorno da rea a Ser Recuperada 2.2. Formas de Isolamento da rea a Ser Recuperada 2.3. Outras
3. IMPLANTAO DO PRAD 3.1. Tamanho da rea / Tipo de rea a Ser Recuperada 3.2. Quantidade de Mudas a Serem Utilizadas 3.3. Medida(s) de Revegetao Utilizada(s) 3.3.1. ( ) Plantio de Mudas; 3.3.2. ( ) Semeadura; 3.3.3. ( ) Conduo de Revegetao Natural; 3.3.4. Justificativa(s) da(s) Medida(s) Utilizada(s); 3.3.5. Espcies de Mudas Utilizadas (utilize a tabela abaixo) 3.3.6. Modelo de Revegetao Proposta (disposio das Mudas); 3.3.7. Limpeza da rea e Preparo do Solo; 3.3.8. Tcnica de Plantio (tipo de mudas utilizada e adubao); 3.3.9. Manuteno da rea em Recuperao (tratos fitosanitrios pragas e doenas, tratos culturais, preveno de incndios, outros). 3.4. Outras Modalidades de Recuperao
Obs.: Nos Planos em que o responsvel tcnico props o mtodo de regenerao natural , descrever um segundo mtodo opcional como garantia do sucesso da recuperao.
4. CRONOGRAMA FSICO ANUAL Obs.: Para elaborao do cronograma fsico, utilize as tabelas do Anexo I. Preencha uma tabela para cada ano correspondente ao PRAD.
NOME VULGAR
NOME CIENTFICO
GRUPO ECOLGICO*
INDICAO ECOLGICA
Grupo Ecolgico = Estgio de Sucesso. Indicao Ecolgica = reas encharcadas ou reas com inundao temporrias ou reas no-alagveis.
d) Roteiro para Solicitao da Licena Ambiental nica para implantao de atividades de desmatamento, explorao florestal e projetos agropecurios
Nmero Roteiro Nome Roteiro Objetivo
SEMA.SGF.0001-2 Licena Ambiental nica Requerer a Licena Ambiental nica para implantao de atividades de desmatamento, explorao florestal e projetos agropecurios
1. DOCUMENTOS ADMINISTRATIVOS 1.1. Obrigatrios 1.1.1. Requerimento Padro modelo SEMA; 1.1.2. Caracterizao do empreendimento; 1.1.3. Comprovante de residncia do proprietrio; 1.1.4. Via da guia de recolhimento da SEMA devidamente quitada; 1.1.5. Publicao no Dirio Oficial do pedido de licena (pgina inteira original); 1.1.6. Publicao no jornal local do pedido de licena (pgina inteira original); 1.1.7. Cpia da ART devidamente quitada ou certido do conselho de classe do responsvel tcnico pelo projeto; 1.1.8. Cpia autenticada da certido atualizada do cartrio de registro de imveis ou compromisso pblico ou particular de compra e venda (datado de at 60 dias antes do protocolo na SEMA). 1.2. Condicionados 1.2.1. Caso o requerente seja representado por terceiros, apresentar Procurao do requerente para o representante; 1.2.2. Caso o requerente seja pessoa jurdica, apresentar cpia autenticada do CNPJ e Inscrio Estadual, cpia autenticada dos documentos do representante legal (RG e CPF), cpia autenticada do contrato social consolidado ou certido simplificada emitida pela junta comercial, no caso de empresas por cotas limitadas (LTDA), ou cpia autenticada da ata da ltima assemblia onde se definiu a diretoria, no caso das sociedades annimas (S/A); 1.2.3. Caso o requerente seja pessoa fsica, apresentar cpia autenticada do RG e CPF.
2. DOCUMENTOS TCNICOS 2.1. Obrigatrios 2.1.1. Projeto bsico ambiental para LAU4; 2.1.2. Croqui detalhado de acesso propriedade; 2.1.3. Carta imagem do imvel (formato analgico e digital) conforme roteiro da COGEO. 2.2. Condicionados 2.2.1. Caso solicite explorao da vegetao, apresentar Plano de Explorao Florestal5 (com sua respectiva ART quitada); 2.2.2. Caso conste uma rea degradada, apresentar Plano de Recuperao de rea Degradada6 (com sua respectiva ART quitada); 2.2.3. Caso desejar compensar a reserva legal em permuta de rea situada em unidade de conservao, apresentar Plano de Compensao de Reserva Legal.
4 5 6
Veja o roteiro de elaborao no arquivo Roteiro para Projeto Bsico para LAU. Veja o roteiro de elaborao no arquivo Roteiro para Elaborao do PEF. Veja o roteiro de elaborao no arquivo Roteiro para Elaborao do PRAD.
ANEXO 2
Especificaes Cartogrficas e Tcnicas para Elaborao dos Mapas para Licenciamento de Propriedade Rural
O Sistema Cartogrfico Nacional, adota para a Cartografia Sistemtica Terrestre Bsica, nas escalas de 1:250.000 at 1:25.000, a projeo UTM (Universal Transversa de Mercator). O Referencial Planimtrico (datum horizontal) em vigor no pas, o Sistema Geodsico Sul-americano - SAD 69 (South American Datum, 1969), regulamentado em 1996. As altitudes fundamentais (datum vertical) so referenciadas ao zero do margrafo de Imbituba - SC. Portanto, este o Sistema Cartogrfico adotado pela FEMA para o Licenciamento Ambiental nico LAU.
O Sistema Geodsico Brasileiro- SGB e o WGS 84:
O Sistema Geodsico Brasileiro, definido pela Resoluo PR n 22, de 21.07.83, e homologadas pela Resoluo COCAR 02/83, de 14.07.83, publicada no Dirio Oficial de 27.07.83 adota como datum de referncia o South American Datum 1969 SAD69. O SAD69 possui origem topocntrica no vrtice Chu da cadeia de triangulao fundamental brasileira e adota como superfcie de referncia o elipside de revoluo definido pelos parmetros: Semi-eixo maior (a) = 6.378.160,0 m Achatamento () = 1/298,25. Trata-se portanto de um datum geodsico local, com parmetros definidos para aproximar-se tanto quanto possvel (no conceito de mnimos quadrados) da superfcie geoidal no continente sul americano. O datum ao qual esto referidas as coordenadas determinadas atravs do GPS o World Geodetic System 1984 WGS84. Definido como um sistema geocntrico,
tem como centro do elipside de revoluo a ele associado coincidindo com o centro de massa da Terra. O elipside de revoluo do WGS84 tem os seguintes parmetros definidores: Semi-eixo maior (a) = 6378137,0 Achatamento () = 1/298.257223563 Em virtude da diferena entre os dois sistemas (SAD69 e o WGS84) tanto em origem como em termos de forma da superfcie de referncia, torna-se necessria a converso das coordenadas com o datum desejado. A no considerao dessa transformao tem implicaes substanciais nos resultados obtidos, implicando erros que podem atingir dezenas de metros.
Consideraes sobre o uso de GPS
O sistema de referncia oficial no Brasil o South American Datum 1969 SAD-69, que no tem origem geocntrica e cujos parmetros definidores do elipside de referncia diferem do WGS84. Portanto, so superfcies de referncia, diferentes, tanto na forma quanto na origem. aconselhvel que as coordenadas obtidas a partir do rastreamento de satlites do GPS sejam convertidas para o SAD-69 para manter compatibilidade com o sistema oficial.
Definio da Tipologia Florestal, com uso das cartas DSG/IBGE:
Dever ser enviado o meio digital (DGN, DWG ou APR) com os vetores e arquivos raster georreferenciados em um CD separado do projeto da LAU para ser analisado e arquivado pela FEMA.
1 - Das Imagens de Satlite:
As imagens de satlite usadas nos projetos, devero estar georreferenciadas e ajustadas tendo como base as cartas DSG/IBGE de 1:100.000 com apoio de pontos levantados em campo com GPS.
As imagens de satlite, devero estar com ajustes de cor e contraste, adequados para a anlise dos tcnicos da FEMA. As imagens de satlite usadas nos projetos devem ser retificadas com pixel de 15 metros. Em caso de uso de imagens de satlites com pixel de menor tamanho, (por exemplo o Ikonos, com pixel de 4 metros) mantenha-se o tamanho original de 4 metros.
Obs: Com a desativao do satlite LandSat 7 (15 mts), as opes so os LandSat 5 (30 mts), CIBERS 1 (20 mts) e CIBERS 2 (20 mts). Mesmo estes satlites, que capturam imagem com pixel de maior tamanho, devem ter as imagens retificadas com 15 mts.
Em casos em que a propriedade esteja localizada entre dois fusos, opta-se pelo fuso que mais abranger a propriedade. Os arquivos contendo dados raster (imagens georreferenciadas) devero ser apresentados na extenso JPG e TIF. Todos os projetos em meio digital nos formatos DGN, DWG e APR devero apresentar a guia para a abertura da imagem.
Obs: (o ArcView, apesar de no precisar deste artifcio para a abertura/visualizao de imagens de satlite, dever tambm ter um shapefile tipo polgono no preenchido e com o nome guia_imagem colocado em um nvel logo abaixo da imagem.
2 - Dos Vetores e Toponmias:
A correta representao de todas as entidades previstas na Mapoteca Cartogrfica Digital do IBGE; Correta delimitao da rea da propriedade e de suas matrculas (Quando for o caso), da Reserva Legal, reas de Preservao Permanente e demais reas em polgonos geometricamente fechados; Apresentao das quantificaes das reas na Legenda e Carimbo conforme padronizao; Apresentao das coordenadas XY dos principais vrtices da rea da propriedade;
Todos os arcos e polgonos devem ser constitudos por polilinhas de modo que vrios segmentos comportem-se como uma nica entidade; No existir arcos em balano. Na juno de duas feies conectadas deve existir apenas um n. Ex: rio e seu afluente; No n de fechamento dos polgonos, no devem existir salincias no condizentes com a realidade mapeada; No pode existir duplicao de arcos ou pontos para representao da mesma feio, em um mesmo nvel ou layer; Deve haver correta identificao dos acidentes e feies atravs de topnimos ou atributos; Todos os polgonos (reas) devero estar fechados geometricamente, e perfeitamente conectados, para permitir identificaes de topologia, evitando-se falhas ou sobreposies que prejudiquem a continuidade dos elementos lineares e seus respectivos ns; Identificao das reas que compem a propriedade: Reserva Legal, rea Explorada, rea Remanescente, rea de Preservao Permanente, rea a ser explorada, etc... (conforme tabela de nveis abaixo); Identificao da rea da atividade proposta (Quando desmate, etc...); Dever ser entregue, uma impresso/plotagem em papel fotogrfico da carta imagem, FEMA-MT, para avaliao do processo de digitalizao, bem como anlise do posicionamento das entidades digitalizadas, na sobreposio folha original, sendo inadmissveis erros dos seguintes tipos: 1. Entidade Grfica incompleta; 2. Ausncia de entidade grfica; 3. Entidade Grfica duplicada; 4. Cruzamento de entidade; 5. Ausncia ou incorreo de atributos (nomes, altitudes, etc); 6. Existncia de dados esprios. Ausncia de borres ou manchas entidades esprias nos originais plotados em formato analgico; Perfeita coerncia entre os arquivos digitais e os produtos analgicos.
TABELA 0I Os nveis (layers) devero seguir ao seguinte padro: NVEL (layer) 01 02 03 04 05 06 15 - 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44
TEMAS HIDROGRAFIA CURVAS DE NVEL RODOVIAS (Federal, Estadual, Municipal) ESTRADAS (Vicinais e Particulares) REAS ESPECIAIS (Unidade Conservao, reas Indgenas, APA) LIMTES MUNICIPAIS BORDAS, TEXTOS, LEGENDAS E CARIMBOS REA DA PROPRIEDADE TOTAL REA(s) DE RESERVA LEGAL REA(s) DE PRESERVAO PERMANENTE REA(s) PRESERVAO PERMANENTE DEGRADADA REA(s) A SER EXPLORADA (Plano de Desmatamento, etc..) REA(s) J EXPLORADA(s) (Pasto, Agricultura, etc..) REA DA MATRCULA RURAL REA(s) DE RESERVA LEGAL DEGRADADA GUIA DA IMAGEM REA REMANESCENTE PLANO DE MANEJO FLORESTAL SUSTENTVEL REA DA PROPRIEDADE RURAL MATRICULADA REA(s) DE RESERVA LEGAL COMPENSADA REA(s) COM REFLORESTAMENTO REA DE PRESERVAO PERMANENTE EM RESERVA LEGAL REA DE PRESERVAO PERMANENTE EM RESERVA LEGAL COMPENSADA REA DE PRESERVAO PERMANENTE EM REA ABERTA REA DE PRESERVAO PERMANENTE EM REA SER EXPLORADA PELO PROJETO REA DE PRESERVAO PERMANENTE EM REA REMANESCENTE
TIPO LINHA LINHA LINHA LINHA REA LINHA REA REA REA REA REA REA REA REA REA REA REA REA REA REA REA REA REA REA REA
OBSERVAO: No ser admitido a existncia de dois temas diferentes em um mesmo nvel (layer). Todas as reas da tabela acima, devero ser apresentadas e quantificadas por matrcula, quando for o caso.
3 - Resumo dos requisitos mnimos para aprovao de cada Carta Digital:
Apresentar como anexo, no formato A4 ou A3, um Mapa de Localizao e acesso propriedade com coordenadas geogrficas, com escala livre mas inteiras, mostrando os acessos em relao sede municipal ou o acesso mais prtico e fcil, em relao a uma sede municipal mais prxima; Dever ser entregue com extenses de arquivos DGN, DWG ou APR, quantificados por matrcula, identificando-se todo o uso e ocupao do solo (Ex: limites da propriedade, rea aberta, reserva legal, preservao permanente, etc..), em vetores no preenchidos (vazados), ou seja, sem hachuras ou qualquer tipo de preenchimento e com as devidas medies de cada rea em Hectares. No caso de apresentao de PRAD deve-se delimitar, tambm, as reas degradadas e suas respectivas medidas em Hectares; Os formatos DGN e DWG devero ser entregues com todas as referncias que o compem unificadas (atachadas) em um arquivo com o nome FEMAPROJ e sua respectiva extenso; Os arquivos nos formatos DGN e DWG devero estar estratificados em nveis (Layers), conforme tabela 01 apresentada acima; Os arquivos apresentados em meio digital no formato ArcView devero possuir um APR com uma View com nome [imagem] e um Layout com o nome [Imagem]. Deve-se atentar para o fato de que o APR dever ser gerado em um path D:\FEMA, para que possa ser aberto e analisado; O arquivo APR gerado, conforme item anterior, dever ser entregue com todas as extenses desligadas para que possa ser aberto e analisado; No diretrio de cada projeto (d:\fema), s dever conter os arquivos e imagens que estiverem sendo usados naquele projeto, qualquer outro arquivo que tenha sido usado para testes e clculos, devero ser apagados ou movidos do diretrio na hora de gravar o CD que ser enviado para anlise FEMA; Devero ser obedecidos os padres cartogrficos mnimos. As reas de ARLC devero ser identificadas e quantificadas tanto no meio digital como no analgico.
4 - Padro de Carimbo:
O carimbo apresentado dever apresentar as seguintes informaes: 1. Imvel: (Nome da Fazenda/Propriedade); 2. Proprietrio: (Nome do(s) Proprietrio(s)); 3. Matrcula(s): (n das Matrculas que esto sendo vetorizadas); 4. Municpio: (atual, no o que consta na matrcula); 5. Engenheiro Responsvel e CREA: (Nome e n do CREA do engenheiro responsvel); 6. AMR total: (rea total da propriedade conforme escritura em Hectares); 7. ARL averbada: (rea de reserva legal averbada conforme escritura em Hectares); 8. Cdigo do Servio: (Nmero de Controle da Executora); 9. Assunto: (L.A.U., Renovao de L.A.U. ou Compensao de Reserva Legal); 10. Executora: (Empresa ou profissional que elaborou o meio digital); 11. Telefone: (da Executora n de celular no ser aceito); 12. Nome e telefone do Executor: (Tcnico que elaborou o meio digital e telefone); 13. Data da elaborao do meio digital; 14. Data da Imagem; 15. Nome do Satlite e Rota da Imagem; 16. Escala (Escala do Mapa Analgico); 17. Fuso e Meridiano Central (Fuso de Localizao da Propriedade);
Obs: com exceo do Cdigo de Servio, todos itens acima so obrigatrios, a falta de algum item ser passvel de reprovao do projeto.
5 - Padro de Legenda:
Todas as reas da propriedade e elementos grficos apresentados no meio digital devero possuir entrada na legenda e obedecer ao padro de nomenclatura das reas (item 6), sendo as mesmas totalizadas em hectares; Para a quantificao das reas (Ex: reserva legal, rea aberta, rea remanescente, rea a ser explorada), no dever ser subtrado (no vetor) o valor das reas de preservao permanente que incidirem sobre as mesmas; A quantificao das reas de preservao permanente dever ser apresentada por rea da propriedade e quantificadas por matrculas. (Ex: preservao permanente em reserva legal, preservao permanente em rea j aberta, preservao permanente em rea remanescente, etc...); Nos casos de propriedade com mais de uma matrcula, dever ser apresentada uma legenda quantificando todas ocorrncias (APRM, ARL, ARE, AEP, etc...) por matrcula. Os vetores das Drenagens e Curvas de nvel deveram obedecer aos padres cartogrficos vigentes. As Drenagens na cor Ciano e as Curvas de Nvel na cor Laranja.
6 Padro de Nomenclatura das reas para Legenda:
REA rea da Propriedade Rural Total rea da Propriedade Rural por Matrcula rea da Matrcula rea de Reserva Legal rea Remanescente rea a ser Explorada pelo Projeto rea Explorada (J aberta) rea de Reserva Legal Compensada rea de Reserva Legal Degradada rea de Preservao Permanente rea de Preservao Permanente Degradada rea de Preservao Permanente em Reserva Legal rea de Preservao Permanente em Reserva Legal Compensada rea de Preservao Permanente em rea Aberta (J Explorada) rea de Preservao Permanente em rea Remanescente rea de Preservao Permanente em rea a ser Explorada pelo Projeto Plano de Manejo Florestal Sustentvel rea com Reflorestamento
NOMENCLATURA APRT APRM AMR ARL ARE AEP AEX ARLC ARLD APP APPD APPRL APPRLC APPAA APPAR APPAE PMFS AR
7 Padro de Ordem de Sobreposio, Cor e Espessura dos traos das reas: (Tabela no encarte)
8 - Padro de Espessuras dos traos: Como alguns softwares, ao tratarem com espessuras de linhas/traos so sensveis escala e ainda pela forma com que esto configurados, torna-se difcil criar uma tabela para cada software e cada escala, sem contar que ainda sofrem mais alterao de tom e espessura dos traos pelo RIP (que no esta configurado adequadamente) na hora da impresso. Portanto este padro serve como referncia de espessura desejada pela FEMA. (Figura no encarte)
9 - Escala para apresentao das cartas imagens: Para reas de at 2.500 hectares os mapas devero ser apresentados na escala 1:25.000 e grade de coordenadas a cada 2.000 metros; Para reas de 2.500 hectares at 20.000 hectares os mapas devero ser entregues na escala 1:40.000 e grade de coordenadas a cada 3.000 metros; Para reas acima de 20.000 hectares os mapas devero ser entregues na escala 1:100.000 e grade de coordenadas a cada 8.000 metros;
10 - Mdia para entrega dos produtos: O projeto com os arquivos digitais dever ser entregues somente em CDROM, os mapas analgicos (impressos) devero ser entregues em papel glossy , fotogrfico ou semelhante de mesma qualidade e dobrados em formato A4.
11 - Formato de impresso dos mapas analgicos: O Formato mnimo de impresso para entrega do mapa ser o A3.
Resumo das mudanas e ou novidades deste novo roteiro:
OBS: Devido a grandes dificuldades encontradas pelos tcnicos da FEMA que analisam os projetos em localizar e terem que decifrar as informaes que s vezes esto espalhadas aleatoriamente pelo mapa ou a fonte usada nos textos estar muito pequena e para evitar que os executores do meio digital faam os projetos sem sequer terem o cuidado de seguir os critrios mnimos da Cartografia Bsica, a FEMA fornecer um APR, DGN e um DWG com os padres de Carimbo e Legenda a serem usados a partir da vigncia deste novo roteiro. A forma, tamanho e disposio do carimbo e da legenda, no dever sofrer mudanas por parte das executoras como tambm o tipo e tamanho das fontes usadas nos textos no devero ser alterados. Para evitar problemas de fonte nos textos, dever ser usada somente a fonte Arial ou Verdana em todo projeto. O Microstation tm problemas de acentuao e caracteres estranhos com a fonte Arial, portanto usa-se a Verdana. Outras informaes que a executora do meio digital quiser inserir, devero ser colocadas na parte livre da carta imagem. O tamanho e forma da carta imagem (desde que respeitando o formato mnimo do A3) livre.
ltima reviso: 30/02/2004.
Este roteiro entrara em vigor dia 20/03/2004
Contato: Coordenadoria de Geoprocessamento COGEO Coordenao: Wilton Wagner Machado de Assis cogeo@fema.mt.gov.br - Cuiab-MT.
ANEXO 3
Relatrio DRF/FEMA apresentado pelo Ex-Diretor da DRF em reunio pblica promovida pelo Ministrio do Meio Ambiente, em dezembro de 2004, para avaliar a implementao do Plano para Preveno e Controle do Desmatamento na Amaznia.
DADOS SOBRE O LICENCIAMENTO DA PROPRIEDADE RURAL EM MATO GROSSO
PROJETOS DE LAUs PROTOCOLADOS ANO 1999 a 2004 PROJETOS 7.530
PROCESSOS LICENCIADOS/CONCLUIDOS E PROTOCOLADOS
ANO 2000 2001 2002 2003 2004(OUT) TOTAL
LICENCIADOS 26 77 1.484 2.352 1.825 5.764
REAS LICENCIADAS (ha) 103.734 264.865 3.531.412 6.035.869 3.461.854 13.397.734
PROTOCOLADOS 514 920 2.079 2.407 1.610 7.530
Observao: O nmero de processos licenciados em 2003 teve um aumento de 58% em relao ao ano de 2002, com tendncia de pequena variao em 2004.
AVERBAO / RETIFICAO DE RESERVA LEGAL ANO 2000 2001 2002 2003 2004(OUT) TOTAL MATRCULAS 28 119 1.361 2.275 1.534 5.317 REA (ha) 83.220 180.019 1.320.367 2.076.526 1.273.866 4.933.998
Observao: Foram averbadas e lanadas na Base Cartogrfica Digital, mais de 3,3 milhes de hectares de reserva legal, no perodo 2003 e 2004 (at outubro).
TERMO DE COMPROMISSO DE COMPENSAO (ARLD) ANO 2002 2003 2004(OUT) TOTAL PROPRIEDADES 459 555 307 1.321 REA (ha) 118.146,8690 200.482,7980 103.374,1581 422.003,8251
Observao: Reduo do passivo de indenizaes por desapropriao de reas para Unidade de Conservao decretadas de 1.767.122,00 ha para 1.344.748,00 hectares.
TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA SIMPLIFICADO ANO 2002 2003 2004(OUT) TOTAL REA < 10,00ha PROPRIEDADES 245 362 220 827 REA (ha) 1.017,7619 1.629,9100 890,6682 3.538,3401
Observao: Pequenas degradaes at 10 hectares firmado o TAC compromissando o infrator recuperao da rea.
AUTORIZAO PARA DESMATAMENTO ANO 2000 2001 2002 2003 2004(OUT) TOTAL CONTROLE DO DESMATAMENTO REA TOTAL DESMATADA (2003): 1.858.652,84 HA MMA/IBAMA/PLANO Total de Desmatamentos (em reas < 150 ha) Desmates autorizados IBAMA-MT em 2003 (em reas < 150 ha) Desmates ilegais autuados pelo IBAMA FEMA-MT rea total autorizada pela FEMA em 2003 rea total autuada pela FEMA (> 150 ha = 726 AIs) Total de Desmatamentos (em reas > 150 ha) TOTAL: REA AUTORIZADA + AUTUADA (> 150 ha) Saldo a autuar (em reas > 150,00 ha) rea total autuada em rea de Reserva Legal autuados (436 AIs) REA TOTAL AUTUADA Valor total dos AIs: R$ 104.142.099,00 Equipe de fiscalizao: 12 fiscais (Engenheiros Agrnomos e Florestais) 726 Autos de Infrao (1.296 pontos vistoriados) Fiscalizao (dinmica 2003): abril novembro de 2004 CUSTO DA OPERAO (abril novembro 2004) Atividade Locao de veculos Dirias Salrios Outros (mat. de consumo, GLOBALSTAR, etc.) Combustvel TOTAL rea (Ha) 853.548,62 No divulgado No divulgado MATRCULAS 18 72 785 1.521 1.103 3.499 REA (ha) 9.131 31.640 313.564 575.201 418.948 1.348.484
575.201,00 419.001,74 1.005.104,21 994.202,74 -10.901,46 1,08 % 46.930,00 465.931,74
Valor (R$) 192.000,00 158.400,00 172.800,00 20.000,00 38.400,00 R$ 581.600,00
OS AUTORES
Este estudo foi realizado pelo Instituto Socioambiental (ISA) e pelo Instituto Centro de Vida (ICV), por meio da seguinte equipe de trabalho:
Andr Lima (coordenador) - ISA Advogado, mestre em Poltica e Gesto Ambiental pela Universidade de Braslia. Coordenador de Florestas e Biodiversidade do ISA.
Carlos Teodoro Irigaray - ICV Doutor em Direito Ambiental pela Universidade Federal de Santa Catarina. Professor da Universidade Federal de Mato Grosso. Procurador do Estado de Mato Grosso.
Jean Carlo Corra Figueira - ICV Engenheiro Agrnomo, especialista em Preveno e Combate a Incndios Florestais, Educao Ambiental e Agricultura Orgnica. Coordenador de Projetos no ICV.
Raul da Silva Telles - ISA Advogado, membro da equipe do Programa de Poltica e Direito do ISA. Mestre em Direito Econmico pela Universidade de So Paulo.
Salatiel Alves de Arajo - ICV Gelogo, mestre em Ecologia e Conservao da Biodiversidade. Especialista em Sensoriamento Remoto Aplicado Anlise Ambiental.
Srgio Henrique Guimares - ICV Engenheiro civil, especialista em Engenharia dos Transportes Urbanos, com aperfeioamento em Polticas Ambientais. Coordenador Geral do ICV.
SRIE ESTUDOS
Os documentos reunidos na Srie Estudos abordam grande diversidade de temas relacionados a fenmenos e processos envolvidos na construo de caminhos para o uso sustentvel da Amaznia e da Mata Atlntica. So produzidos no mbito do Projeto de Apoio ao Monitoramento e Anlise (AMA), a partir da experincia do Programa Piloto, bem como por colaboradores eventuais. Com a Srie Estudos, o Projeto AMA pretende divulgar conhecimentos, fundamentar a elaborao de polticas pblicas especficas e convidar ao debate o leitor interessado pela conservao das florestas tropicais do Brasil.
TTULOS PUBLICADOS
1. Preveno de incndios florestais na Amaznia: lies aprendidas no Projeto Proteger Srgio Sauer 2. Projetos Demonstrativos - PDA e sua influncia na construo do Proambiente Paul E. Little 3. Influncia do Promanejo sobre polticas de manejo florestal sustentvel na Amaznia Adalberto Verssimo 4. Aprendizados do Projeto de Manejo dos Recursos Naturais da Vrzea - ProVrzea Marli Teresinha dos Santos 5. Polticas de desenvolvimento sustentvel no Acre: contribuies do SPRN Olympio Barbanti Jr. 6. Gesto ambiental descentralizada: um estudo comparativo de trs municpios da Amaznia brasileira Fabiano Toni e Pablo Pacheco
Distribuio das propriedades cadastradas no SLAPR, de 2001 at dezembro de 2004.
ANEXO II 7 Padro de Ordem de Sobreposio, Cor e Espessura dos traos das reas:
Espessura do Trao Ordem 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 rea PMFS ARLD ARL ARLC AEP AR AEX ARE APRM APRT AMR APPD APP APPRL APPRLC APPAA APPAE APPAR Tipo/ Trao ------------------Cor Amarelo Magenta Branco Branco Vermelho Ciano Azul Laranja Cinza Cinza Marrom Magenta Preto Preto Preto Preto Preto Preto Palheta 2 5 252 252 1 4 247 234 100 100 186 5 254 254 254 254 254 254 DGN 4 2 4 4 4 8 8 8 10 10 3 2 2 2 2 2 2 2 DWG .5mm .4 mm .5 mm .5 mm .5 mm 1.0 mm 1.0 mm 1.0 mm 1.2 mm 1.2 mm .5 mm .4 mm .4 mm .4 mm .4 mm .4 mm .4 mm .4 mm SHP 2 2 2 2 2 3 3 3 5 5 3 1 1 1 1 1 1 1
Mapa do estado de Mato Grosso com reas de ocorrncia de focos de calor, derivado dos dados do satlite NOAA-12, em 2004.
14 15 16 17 18
OBS: A ordem de sobreposio das reas, ir melhorar a visualizao e o entendimento dos mapas analgicos (impressos). Portanto, conforme tabela acima, tomando-se um mapa impresso nas mos, a rea de manejo florestal, dever estar acima de todas as demais e assim subseqentemente para as demais reas.
8 - Padro de Espessuras dos traos:
Fonte: Inpe, 2005.
Exemplos de traos no ArcView 3.x

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SISTEMA DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL EM PROPRIEDADES RURAIS DO ESTADO DE MATO GROSSO:

ANLISE DE SUA IMPLEMENTAO

SISTEMA DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL EM PROPRIEDADES RURAIS DO ESTADO DE MATO GROSSO: ANLISE DE

Projeto de Apoio ao Monitoramento e Anlise AMA Coordenadora: Onice DallOglio

Ministrio do Meio Ambiente

Normalizao bibliogrfica: Edies Ibama Heliondia C. Oliveira

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SISTEMA DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL EM PROPRIEDADES RURAIS NO ESTADO DE MATO GROSSO

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DIAGNSTICO E AVALIAO DO SLAPR

Relatrio do ISA no stio: <http://www.socioambiental.org/inst/docs/download/doc_mt.pdf>

Tabela 1 Desmatamento em reas de floresta no estado de Mato Grosso (2003/2004)

rea total avaliada (ha)

Desmatamento detectado1 (ha)

rea avaliada (%)

Total desmatado (%)

3.605.248 4.865.848 50.633.663

186.974 85.283 1.030.230

5,19 1,75 2,03

18,15 8,28 100,00

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Relatrio disponvel em: <http://www.incra.gov.br/_htm/serveinf/_htm/grilagem/grilagem1.htm> Ver stio do Incra: <http://www.incra.gov.br/_htm/serveinf/_htm/rimoveis.htm#rimov4>

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Tabela 2 Distribuio de imveis rurais no estado de Mato Grosso

Nmero de imveis cadastrados 39.699 25.109 16.957 12.155 792 94.712

Imveis rurais (%) 41,92 26,51 17,90 12,83 0,84 100,0

rea cadastrada (ha) 1.560.965,3 4.265.820,2 11.038.248,5 55.045.641,6 903.766,1 72.814.441,7

rea (%) 2,14 5,86 15,16 75,60 1,24 100,0

Figura 2 Imveis cadastrados no estado de Mato Grosso (%)

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Figura 3 rea cadastrada no estado de Mato Grosso (%)

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Reunio realizada em abril de 2005.

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2.3. Fiscalizao e responsabilizao

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Akella et al. (2005).

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Tabela 3 Custos da fiscalizao da Fema, de abril a novembro de 2004

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Situao do processo Quitados Cancelados/anulados/ Extintos/substitudos Total

Total (%) 69 31 100,0

Valor (R$) 207.437,23 3.147.917,23 3.355.354,46

Total (%) 6,2 93,8 100,0

Tabela 7 Arrecadao da Fema por meio da dvida ativa, no perodo de 2003/2004

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Tabela 8 Comparao entre valores de multa da legislao estadual e da legislao federal1

Tabela 9 Exemplos de multas aplicadas para desmatamentos ilegais, pela Fema

Multa aplicada (R$)

155.278,35 24.240,00 86.850,00 48.000,00 21.816,00 600.000,00 35.000,00