NUEVO INSTITUCIONALISMO

Y POLTICAS PBLICAS
Antonio Garrido Francisco Parra
I. LAS INSTITUCIONES POLITICAS
1.1 INTRODUCCIN

Las cuestiones esenciales quedaron reducidas al who gets what, when and how (quin obtiene qu, cundo y cmo) en el juego poltico, por usar la clsicaexpresin de Lasswell, es decir, al estudio del comportamiento de los polticos y los grupos de presin o las distribuciones informales del poder, desechando por su irrelevancia los atributos formales de las instituciones de gobierno. Las polticas pblicas, desde la clsica perspectiva pluralista, eran resultado de la interaccin entre los actores pblicos y privados pertenecientes a cada sector de polticas. El tipo de actores y sus alianzas, sus estrategias y sus relaciones pasaron a convertirse en la variable decisiva para explicar los procesos gubernamentales de adopcin de decisiones. La estructura institucional, que serva de marco a las interacciones entre los actores pas a un segundo plano ante el anlisis ms acuciante de las relaciones de poder y las formas que adoptaban los entramados de actores pblicos y privados Estudios de Katzenstein sobre el impacto de la subida del precio del petrleo en los aos setenta o de Theda Skocpol acerca de la influencia de la estructura del Estado sobre las revoluciones sociales en Francia, Rusia y China se convirtieron en investigaciones pioneras que sentaron las bases de una reorientacin ms profunda del significado terico y analtico de las instituciones ESTRUCTURA Y AGENCIA El trmino nuevo institucionalismo fue acuado por James March y Johan Olsen en un seminal ensayo que abri nuevas perspectivas para la comprensin de la verdadera dinmica de los procesos polticos. Los enfoques predominantes hasta entonces, el conductismo y la teora de la rational choice, se caracterizaban bsicamente por: (1) su contextualismo; (2) su reduccionismo; (3) su utilitarismo; (4) su funcionalismo; y (5) su instrumentalismo. El neoinstitucionalismo propuesto por March y Olsen (1984: 738), sin negar la importancia del contexto social de la poltica y de los motivos de los actores individuales, insiste en un papel ms autnomo para las

instituciones polticas, puesto que la democracia poltica no slo depende de condiciones econmicas y sociales sino tambin del diseo de las instituciones polticas.

Ninguno de los dos enfoques explican satisfactoriamente el timing, la dinmica o los resultados especficos del proceso politico, esto es, las polticas pblicas. Por ello es necesario recurrir al estudio de las consecuencias de las instituciones, porque stas constituyen el marco que estructura el sistema de incentivos en que deben desarrollarse las acciones polticas, y de este modo contribuyen a que los actores decanten sus preferencias, y les ayudan a generar expectativas y a formular sus estrategias. Este es el supuesto bsico del nuevo institucionalismo: que las instituciones tienen una notable influencia en las estrategias e interacciones de los actores y en las polticas pblicas que resultan de ellas. De un lado, las instituciones estructuran resultados, crean incentivos racionales y generan oportunidades para el desarrollo de unas determinadas estrategias en detrimento de otras. De otro lado, las instituciones limitan y constrien las opciones disponibles para los decisores pblicos. Proporcionando distintas oportunidades para el veto de las decisiones, las instituciones cambian el poder relativo y condicionan las estrategias de los actores participantes en el proceso de adopcin de las polticas pblicas.

TIPOS DE INSTITUCIONALISMOS
Suele diferenciarse generalmente entre el enfoque sociolgico o normativo, el enfoque econmico (institucionalismo de eleccin racional) y el enfoque histrico, aunque algunos autores llegan a identificar muchos otros subtipos, cuyas denominaciones van desde el institucionalismo emprico hasta el institucionalismo internacional, societal, constructivista, liberal, etc. (Hall y Taylor, 1996; Kato, 1996; Peters, 1996 y 1999). Las divergencias entre los tres enfoques o subtipos predominantes se centran en unas pocas cuestiones bsicas:

1. La lgica subyacente de las acciones polticas, 2. La influencia que las instituciones tienen sobre la formacin de las preferencias de los actores,

3. O el mismo origen de las instituciones.

INSTITUCIONALISMO SOCIOLOGICO El enfoque sociolgico o normativo, que se corresponde con el avanzado por los trabajos pioneros de March y Olsen en el campo de la sociologa y la teora de las organizaciones, refleja en su denominacin el papel esencial que se asigna a las normas o a los valores dentro de las organizaciones para explicar la conducta de sus miembros (Di Maggio y Powell, 1991; March y Olsen, 1989 y 1996). Es una reaccin ante el individualismo del conductismo como contra la teora de la accin racional.

Las acciones de los actores son un trasunto de los valores que encarnan las instituciones a las que pertenece. Se considera que el papel de las instituciones es suplir esa deficiente racionalidad mediante la formalizacin y estructuracin de los procesos decisionales. As, se conciben las instituciones como el conjunto de reglas y rutinas interrelacionadas que definen las acciones apropiadas en trminos de las relaciones entre roles y situaciones (March y Olsen, 1989, 21). El concepto central en el enfoque sociolgico del neoinstitucionalismo es la lgica de lo apropiado (logic of appropriateness), que los defensores de este enfoque contraponen al de lgica de la consecuencia (logic of consequentialism). Supongamos una interseccin o cruce de calles reguladas por un semforo al que llegan dos vehculos. Uno de ellos se detiene ante la luz roja mientras que el otro contina su marcha al comprobar que ningn otro coche o peatn (y, por supuesto, ningn coche de polica en las inmediaciones del lugar) se interponen en su camino. Ambos vehculos en el marco de una idntica situacin social y de las mismas normas de circulacin han seguido dos lgicas distintas. El segundo de los conductores toma su decisin considerando que los costes potenciales de su accin de continuar son bajos (al ser pequea la posibilidad de un accidente de trfico o de ser sancionado por la polica) en relacin con los potenciales beneficios de no perder el tiempo esperando el cambio de color en el semforo; este conductor sigue una racionalidad instrumental, una lgica consecuencialista, en la que el fin de su accin es maximizar su utilidad y el propio inters. El primer conductor, en cambio, prefiere hacer lo correcto, lo debido o lo apropiado en lugar de optimizar la utilidad obtenida y as opta por observar la norma que regula esa situacin social. En trminos de March y Olsen, la poltica se organiza segn la lgica de lo apropiado.

Las instituciones polticas son un conjunto de reglas y rutinas interrelacionadas que definen las acciones apropiadas en trminos de las relaciones entre roles y situaciones. El proceso implica determinar cul es la situacin, qu papel est siendo desarrollado, y cules son las obligaciones de dicho rol en esa situacin.

A travs de las reglas y la lgica de lo apropiado, las instituciones polticas general por un lado orden, estabilidad y predictibilidad y por otro, flexibilidad y adaptabilidad. La lgica de lo apropiado contrasta con la lgica de la consecuencialidad. En una lgica de la consecuencialidad las conductas derivan de las preferencias y expectativas sobre las consecuencias. (March y Olsen, 1989: 160).

Esta es una racionalidad normativa en la que la accin es situacional y dependiente del contexto, segn la cual los individuos actan en el seno de las organizaciones haciendo lo apropiado a su rol, a diferencia de la racionalidad universal de medios-fines, que se basa en un simple clculo de utilidad.

O INSTITUCIONALISMO SOCIOLGICO

Desde Max Weber, numerosos socilogos consideraram as estruturas burocrticas que dominam o mundo moderno, sejam elas ministrios, empresas, escolas, grupos de interesse etc., como produto de um intenso esforo de elaborao deestruturas cada vez mais eficazes, destinadas a cumprir tarefas formais ligadas a essas organizaes. Arelao que liga o indivduo e a instituio repousa portanto sobre uma espcie de raciocnio prtico pelo qual, para estabelecer uma linha de ao, o indivduo utiliza os modelos institucionais disponveis ao mesmo tempo que os confecciona.

INSTITUCIONALISMO ECONOMICO Y DE ELECCION RACIONAL

Uno de los aspectos ms caractersticos de esta perspectiva, junto al carcter exgeno de las preferencias o a la ya mencionada lgica de la consecuencia, es su funcionalismo. As, partiendo de los problemas para la accin colectiva, derivados de la maximizacin de utilidades que es la motivacin primaria de los individuos, y cuyo ejemplo clsico en la teora de juegos es el conocido dilema del prisionero, se conciben las instituciones como los mecanismos o instrumentos capaces de resolver los mencionados problemas de coordinacin y cooperacin entre individuos egoistas (Moe, 1990). Por tanto, las instituciones contribuyen a generar polticas que, despus de adoptadas, no es que no puedan ser derrotados por ninguna otra, sino que no pueden ser derrotadas en virtud de las reglas institucionales en vigor.

Se asume que los actores polticos son racionales y sus acciones intentarn maximizar su propia utilidad. Como actan en un marco de incentivos positivos y negativos generados institucionalmente, sus estrategias de accin sern inducidas por la estructura de la situacin, que incluye el contexto institucional, pero se rechaza la influencia de las instituciones sobre las preferencias o los objetivos de los individuos.

O INSTITUCIONALISMO DA ESCOLHA RACIONAL os tericos da escola da escolha racional importaramde maneira fecunda no domnio da cincia poltica recursos tericos emprestados nova economia da organizao, que insiste na importncia dos direitos de propriedade, das rendas e dos custos de transao para o desenvolvimento e o funcionamento das instituies. Multiplicaram-se, nessas condies, os trabalhos sobre o poder legislativo americano inspirados pela teoria da escolha racional37. De maneira geral, esses trabalhos buscam explicar como os regulamentos do Congresso afetam o comportamento dos legisladores e por que foram adotados, com especial ateno ao sistema de comisses do Congresso e s relaes entre o Congresso e as autoridades administrativas independentes. Mais recentemente, Gary W. Cox e Mathew D. McCubbins tentaram deslocar o debate mediante a nfase no modo como os partidos polticos estruturam as deliberaes. John Ferejohn vem-se dedicando ao exame das relaes entre o Congresso e os tribunais, e um debate animado desenvolveu-se sobe a capacidade do Congresso de enquadrar as autoridades administrativas. Adam Przeworski, Barbara Geddes, Gary Marks e outros autores analisam as transies para a democracia segundo o modelo da teoria dos jogos

Suas intuies fundamentais so, primeiro, que plausvel que o comportamento de um ator determi- nado, no por foras histricas impessoais, mas por um clculo estratgico, e, segundo, que esse clculo fortemente influenciado pelas expectativas do ator relativas ao comportamento provvel dos outros atores. As instituies estruturam essa interao ao influenciarem a possibilidade e a seqncia de alternativas na agenda, ou ao oferecerem informaes ou mecanismos de adoo que reduzem a incerteza no tocante ao comportamento dos outros, ao mesmo tempo que propiciam aos atores ganhos detroca, o que os incentivar a se dirigirem a certos clculos ou aes precisas. Trata-se de um enfoque calculador clssico para explicar a influncia das instituies sobre a ao individual.

Assim, a forma de organizao da empresa se explica por referncia ao modo como ela minimiza os custos de transao, de produo e de influncia46. Os regulamentos do Congresso norte-americano so explicados em termos dos ganhos obtidos nas trocas entre seus membros. As disposies constitucionais adotadas na Inglaterra em 1688 so explicadas com referncia s vantagens que oferecem aos proprietrios.

INSTITUCIONALISMO HISTORICO

La influencia recproca y recursiva entre estructura y agencia es subrayada, frente al nfasis en uno u otro aspecto que proponen las visiones precedentes: las instituciones condicionan la capacidad de agencia, pero los actores polticos pueden modificar a su vez la estructura institucional para acomodarla a nuevas necesidades. Esto no quiere decir, obviamente, que unos autores no puedan poner un mayor nfasis en los aspectos estructurales e institucionales (como Steinmo, Moe e, incluso, Skocpol) y otros en los histricos (como Hall, Thelen o Hattam), sin perder de vista la relacin entre ambos (Pierson y Skocpol 2002).

Si el problema con el institucionalismo econmico era su explicacin de cmo se crean las instituciones para resolver los problemas colectivos, desde el institucionalismo histrico se defiende la necesidad de realizar un estudio histrico de la gnesis de las instituciones para comprender las consecuencias distributivas que aquellas implican y los conflictos de intereses generados en el proceso de su creacin. Naturalmente, las premisas terico-metodolgicas que separan a estos enfoques hacen referencia a otros aspectos, y el contraste entre los supuestos divergentes entre la perspectiva histrica y la econmica es especialmente ilustrativo de algunos de ellos y de sus implicaciones para el anlisis de polticas: a) En cuanto al mtodo: El institucionalismo econmico desarrolla sus hiptesis de una manera ms deductiva, mientras que el institucionalismo histrico genera sus argumentos de un modo predominantemente inductivo, analizando e interpretando el material emprico de las polticas concretas. b) En cuanto al rol de las instituciones: Las instituciones son una variable ms para el enfoque econmico, en el sentido de que slo constituyen un contexto estratgico que impone ciertos lmites al comportamiento egosta de los sujetos, pero para el enfoque histrico las instituciones no slo conforman o condicionan las estrategias de los actores, sino tambin sus fines y objetivos, y al estructurar las situaciones y los escenarios polticos dejan un efecto perdurable sobre las polticas pblicas. El papel que juegan las instituciones en el proceso poltico es, por tanto, mucho mayor en el institucionalismo histrico que en el econmico. c) En cuanto a las preferencias: Las preferencias de los actores se interpretan como exgenas a las instituciones desde la perspectiva de eleccin racional y como endgenas, esto es, las preferencias son creadas y generadas por las propias instituciones, para el enfoque histrico. Esta diferencia es esencial porque el peso de la variable institucional es mucho mayor en este segundo enfoque: las instituciones polticas no slo determinan las estrategias y las expectativas de los actores, sino que tambin crean sus intereses y preferencias.

Para el institucionalismo histrico la racionalidad es contextual o situacional, lo que implica unos ciertos lmites a la generalizacin de modelos entre casos y polticas determinadas. As, son las configuraciones complejas de factores las causalmente significativas, una aproximacin similar a la nocin weberiana de afinidades electivas, es decir, a una cierta lgica combinatoria de distintas variables explicativas.

O INSTITUCIONALISMO HISTRICO

Eles encontraram essa explicao no modo como a organizao institucional da comunidade poltica e das estruturas econmicas entram em conflito, de tal modo que determinados interesses so privilegiados em detrimento de outros. Em geral, esses tericos tm a tendncia a associar as instituies s organizaes e s regras ou convenes editadas pelas organizaes formais11.

Mas os tericos do institucionalismo histrico prestaram ateno sobretudo ao modo como as instituies repartem o poder de maneira desigual entre os grupos sociais. Os adeptos do institucionalismo histrico tambm vinculam-se estreitamente a uma concepo particular do desenvolvimento histrico. Tornaram-se ardentes defensores de uma causalidade social dependente da trajetria percorrida, path dependent, ao rejeitarem o postulado tradicional de que as mesmas foras ativas produzem em todo lugar os mesmos resultados em favor de uma concepo segundo a qual essas foras so modificadas pelas propriedades de cada contexto local, propriedades essas herdadas do passado Como seria de esperar-se, as mais importantes dessas propriedades so consideradas como de natureza institucional. Os primeiros tericos enfatizaram o modo como as capacidades do Estado e as polticas herdadas existentes estruturam as decises ulteriores.

OS INSTITUCIONALISMOS COMPARADOS