Payne, Mark Et Al. (2006) La Política Importa

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I M PORTA
Democracia y desarrollo en Amrica Latina
J. Mark Payne, Daniel Zovatto G., Mercedes Mateo Daz
Andrs Allamand Zavala, Fernando Carrillo Flrez, Koldo Echebarra, Flavia Freidenberg, Edmundo Jarqun
Publicado por el Banco Interamericano de Desarrollo y el Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral
Washington, D.C. 2006
LA POLTICA
Cataloging-in-Publication data provided by the Inter-American Development Bank Felipe Herrera Library
La poltica importa : democracia y desarrollo en Amrica Latina / J. Mark Payne ... [et al.]. Edicin 2006 p. cm. Includes bibliographical references. ISBN: 1597820180 1. ElectionsLatin America. 2. Latin AmericaPolitics and government1980- 3. Latin AmericaEconomic conditions1982- I. Payne, J. Mark. II.Inter-American Development Bank. III. International Institute for Democracy and Electoral Assistance.
324 P397--dc22
Banco Interamericano de Desarrollo, 2006. Todos los derechos reservados. Esta publicacin no puede ser reproducida, ni en todo ni en parte, ni utilizarse de ninguna manera ni por ningn medio, sea electrnico o mecnico, incluidos los procesos de fotocopiado o grabado, ni por ningn sistema de almacenamiento o recuperacin de informacin, sin permiso previo por escrito del BID. La autorizacin para utilizar el contenido de este libro puede solicitarse a: IDB Bookstore Tel.: (202) 623-1753 Fax: (202) 623-1709 idb-books@iadb.org www.iadb.org/pub
Primera edicin, 2002 Edicin revisada, 2006 ISBN 1-59782-018-0
Las opiniones expresadas en este libro pertenecen a los autores y no necesariamente reflejan los puntos de vista del BID o del Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral.
Contenido
Prlogo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . v Agradecimientos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . vii Prefacio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ix
Captulo 1 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 El papel del Estado y la poltica en el desarrollo de Amrica Latina (1950-2005) Edmundo Jarqun y Koldo Echebarra Primera parte Instituciones y democracia (I): formas de gobierno y reglas electorales Captulo 2 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 Sistemas de eleccin presidencial y gobernabilidad democrtica Mark Payne y Andrs Allamand Zavala Captulo 3 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41 Sistemas de eleccin legislativa y gobernabilidad democrtica Mark Payne Captulo 4 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .91 El equilibrio de poder entre el Ejecutivo y el Legislativo: papel de la Constitucin y los partidos polticos Mark Payne Captulo 5 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129 Instituciones democrticas de rendicin de cuentas en Amrica Latina: diseo legal y desempeo real Fernando Carrillo Flrez
Segunda parte Instituciones y democracia (II): partidos polticos Captulo 6 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165 Sistemas de partidos y gobernabilidad democrtica Mark Payne Captulo 7 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197 Democratizacin interna y financiamiento de los partidos polticos Daniel Zovatto y Flavia Freidenberg
Tercera parte Participacin ciudadana y democracia Captulo 8 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 241 . Instituciones de democracia directa en Amrica Latina Daniel Zovatto Captulo 9 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 263 .. Tendencias de participacin electoral Mercedes Mateo Daz y Mark Payne Captulo 10 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 297 El apoyo de la opinin pblica a la democracia Mercedes Mateo Daz, Mark Payne y Daniel Zovatto Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 331 Las principales tendencias de reforma democrtica en Amrica Latina Los autores Acerca de los autores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 347 CD-ROM Apndice 1 Resea de las principales caractersticas institucionales de los pases estudiados Apndice 2 Participacin electoral en Amrica Latina 1978-2004 Apndice 3 Resultados de las elecciones presidenciales y legislativas
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Prlogo
Desde que hace ms de doscientos aos Charles de Montesquieu y Adam Smith sealaran el vnculo que existe entre el bienestar de las naciones y un marco legal capaz de asegurar la vigencia de ciertos derechos, este tema no ha dejado de ser objeto de debate y discusin en foros tanto polticos como acadmicos. Ya en el siglo XX, la importancia de las instituciones ha sido examinada por Ronald Coase y acadmicos neo-institucionalistas como Douglass North, para adquirir en los aos 90 renovado protagonismo por la alineacin de acontecimientos y pensamiento en esta materia. Economas cada vez ms globalizadas y mercados exigentes requieren capacidad de respuesta y adaptacin, lo que implica un sistema jurdico y polticas pblicas predecibles y confiables; marcos regulatorios que combinen fiabilidad con flexibilidad para estimular el crecimiento de las empresas y la ampliacin del mercado laboral; capacidad de inversin en infraestructura y capital humano; y polticas sociales que contribuyan a generar una fuerza laboral preparada y cubierta a travs de un sistema efectivo de proteccin social. Todo lo anterior reposa necesariamente sobre un sistema de instituciones fuertes que permita disear y ejecutar reformas graduales, slidas y adaptadas a cada realidad. Los ltimos veinticinco aos han sido testigos de una progresiva consolidacin de las libertades democrticas en Amrica Latina y el Caribe, por lo que actores polticos y ciudadana han aceptado las reglas del juego electoral. En estos gobiernos acotados en el tiempo, los representantes han aceptado peridicamente verse sometidos a procesos de competicin poltica en los que se sanciona el desempeo a travs del voto. Ahora la regin est atravesando la fase electoral ms intensa de su historia, lo que en algunos casos est suponiendo realineaciones, el acceso de nuevos grupos a las instituciones representativas y, con ellos, ciertamente, nuevas ideas. El desafo es que, ms all de las personas elegidas, las instituciones democrticas permanezcan, se consoliden y resulten fortalecidas de esos procesos.
Luis Alberto Moreno Presidente Banco Interamericano de Desarrollo
Vidar Helgesen Secretario General IDEA Internacional
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La poltica importa
Son precisamente esas instituciones el objeto de estudio de este trabajo, en el que se presentan las grandes tendencias de reforma observadas en la regin, as como las grandes disyuntivas a las que se enfrenta. La poltica importa implica que no slo son determinantes los intercambios, negociaciones y concesiones que los lderes realizan entre s, sino tambin y sobre todo las instituciones en el marco de las cuales se desenvuelven. Inscrito en esa lnea de pensamiento, este libro es el resultado del esfuerzo conjunto que el Banco Interamericano de Desarrollo e IDEA Internacional iniciaron en 2002 con la publicacin de La poltica importa en espaol y en ingls. La gran demanda de que fue objeto motiv la elaboracin de esta edicin ampliada y revisada en la que se han actualizado y profundizado algunas de las ideas originales. Como ya lo hiciera la primera edicin, esperamos que este libro siga alimentando el debate sobre las grandes cuestiones institucionales que afectan el desarrollo de la regin.
Agradecimientos
Este libro es el fruto de las contribuciones de muchas personas. El proyecto fue posible gracias al slido apoyo y al compromiso intelectual y logsticode Edmundo Jarqun, jefe de la Divisin de Estado, Gobernabilidad y Sociedad Civil del Departamento de Desarrollo Sostenible del Banco Interamericano de Desarrollo, as como de Bengt Sve-Sderbergh, ex secretario general del Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (International IDEA). Merece una mencin especial Andrs Allamand, como gestor de las primeras ideas que dieron origen a este proyecto, por su entusiasmo y por hacernos creer a todos los dems en su importancia. Los debates tericos y conceptuales se nutrieron de reflexiones y anlisis sobre obras publicadas por numerosos acadmicos. Dada la importancia particular de sus estudios para la definicin de los marcos conceptuales y las ideas que se exponen en los distintos captulos, debemos un agradecimiento especial a Manuel Alcntara, John Carey, Fernando Cepeda, Rodolfo Cerdas, Larry Diamond, Scott Mainwaring, Dieter Nohlen, Pippa Norris, Guillermo ODonnell, Marc F. Plattner, Juan Rial, Dani Rodrik, Andreas Schedler, Timothy R. Scully, Amartya Kumar Sen y Matthew Soberg Shugart. De igual forma, agradecemos a Manuel Alcntara, Humberto de la Calle, Fernando Cepeda, Flavia Freidenberg, Fabrice Lehoucq, Jos Enrique Molina, Dieter Nohlen, Guillermo ODonnell, Juan Rial, Daniel Sabsay y Michael Shifter por sus valiosos comentarios sobre distintos captulos de la primera edicin. Esta nueva versin tambin se ha beneficiado de los seminarios y conferencias en los que el libro fue presentado y discutido, as como de los comentarios y sugerencias que hemos ido recibiendo a lo largo de estos aos. Debemos una mencin especial a los siguientes expertos, por haber dedicado su tiempo con entusiasmo a recopilar y verificar la informacin sobre la normativa y las estructuras institucionales de cada pas que sirvieron de base para el anlisis comparativo que se realiza a lo largo de los captulos y se presentan en el apndice 1 sin cuya generosa co-
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La poltica importa
laboracin este libro no hubiera sido posible: Delia Ferreira Rubio, Laura Velsquez, Daniel Sabsay y Hernn Gonalvez (Argentina); Jorge Lazarte, Ren Mayorga y Alfredo Bocngel (Bolivia); David Fleischer, Torquato Jardim, Fernando Neves y Bruno W. Speck (Brasil); Rolando Franco, Pedro Ignacio Mujica B. y Juan Ignacio Garca (Chile); Gabriel de Vega, Augusto Hernndez Becerra y Mara Magdalena Forero (Colombia); Rubn Hernndez, Gonzalo Brenes y Fabrice Lehoucq (Costa Rica); Flavio Daro Espinal, Jos ngel Aquino, Luis Arias e Isis Duarte (Repblica Dominicana); Alexandra Vela, Medardo Oleas y Simn Pachano (Ecuador); Francisco Bertrand y Flix Ulloa (El Salvador); Jorge Mario Garca La Guardia y Gabriel Medrano (Guatemala); Mario Aguilar y Adn Palacios (Honduras); Jos M. Serna de la Garza, Carlos Vargas, Arturo Nez y Fabrice Lehoucq (Mxico); Rosa Marina Zelaya (Nicaragua); Eduardo Valds y Ermitas Prez (Panam); Rafael Dendia, Jorge Silvero Salgueiro y Line Bareiro (Paraguay); Fernando Tuesta, Ximena Zavala, Jorge Valladares y Adelaida Bolvar (Per); Liliana Cella, Juan Rial y Rodolfo Gonzlez (Uruguay); Mercedes de Freitas, Jos Enrique Molina y Jacqueline Mosquera (Venezuela) y Ronny Rodrguez (Honduras, Guatemala y El Salvador). Agradecemos el cuidado de la produccin editorial a la Asesora de Relaciones Externas del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), bajo la coordinacin de Rafael Cruz y Gerardo Giannoni. La correccin de textos estuvo a cargo de Nora Gmez, Claudia Pasquetti y Mirtha Rigoni. Del diseo de la portada, el diseo grfico y la composicin tipogrfica se encargaron Cinthya Cuba, Leilany Garron y Dolores Subiza. Finalmente, deseamos agradecer a Ileana Aguilar, de International IDEA, as como a Juan Cruz Perusia, Ana Ins Basco y Mauricio Granillo del BID, por su valiosa participacin en la investigacin de esta nueva edicin. Tampoco podemos olvidar a Marcelo Varela de Internacional IDEA ni a Stephanie Hogan, Claudio Galn, Sean Reagan y Elisa Vannini, del BID, por su contribucin en la primera edicin.
Prefacio
La extensin y, en algunos casos, la progresiva consolidacin de la democracia en Amrica Latina ha trado consigo beneficios de suma importancia para los ciudadanos, como las garantas de sus libertades polticas y civiles, y de los derechos humanos. Sin embargo, en los comienzos del nuevo milenio, siguen estando presentes importantes desafos sociales, econmicos y polticos. Pese a que se han realizado profundas reformas en las polticas econmicas siguiendo los lineamientos liberales del llamado Consenso de Washington, el crecimiento econmico ha sido relativamente bajo y voltil. En el mejor de los casos, los elevados niveles de pobreza apenas se redujeron, de manera que la mayora de los pases de la regin no va a conseguir cumplir con todos los Objetivos de Desarrollo del Milenio.1 El informe publicado por la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) en junio de 2005 sealaba que en Amrica Latina ha habido una escasa disminucin del porcentaje de poblacin en condiciones de extrema pobreza, mientras que ha habido progresos ms notables en trminos de erradicacin del hambre y particularmente de la desnutricin infantil. Un 18,6% de la poblacin de la regin
Los Objetivos de Desarrollo del Milenio surgieron como un acuerdo entre los gobiernos de 189 pases que participaron en la Cumbre del Milenio de las Naciones Unidas (2000), en la que se plantearon ocho objetivos de desarrollo que deberan verse cumplidos para 2015, y que son los siguientes: (i) reducir a la mitad la pobreza extrema y el hambre; (ii) lograr la enseanza primaria universal; (iii) promover la igualdad entre los sexos; (iv) reducir la mortalidad infantil; (v) reducir la mortalidad materna; (vi) detener la propagacin del VIH/SIDA y el paludismo; (vii) garantizar la sostenibilidad del medio ambiente; (viii) fomentar una asociacin mundial para el desarrollo, con metas para la asistencia, el comercio y el alivio de la carga de la deuda. Si bien es cuestionable la idea de tener estndares globales de desarrollo y erradicacin de la pobreza dada la heterogeneidad ya no slo a nivel mundial, sino incluso dentro de una misma regin como es Amrica Latina y el Caribe, la gran virtud de los Objetivos de Desarrollo del Milenio ha sido traer de vuelta al centro de la poltica los temas de desarrollo a travs de un compromiso de todos los pases y no slo de aquellos en desarrollo de contribuir de forma efectiva a la erradicacin de la pobreza y al desarrollo humano.
96 millones de personas vive en condiciones de extrema pobreza, sobre un total de 222 millones de pobres, lo que representa el 42,9% del total de la poblacin. Por tanto, el primer objetivo de desarrollo del milenio presenta resultados hasta el momento insuficientes y desigualmente distribuidos a travs de la regin. En general, se puede decir que los pases de mayor cohesin social, y que no por casualidad, segn una de las tesis centrales de este libro, son los de mayor tradicin y densidad democrtica, como Chile, Costa Rica o Uruguay, han sido los que ms rpidamente han avanzado; luego se encuentran los pases de desarrollo intermedio como Brasil, Colombia, Ecuador, o Mxico, mientras que los pases de menor desarrollo como Bolivia, Guatemala o Nicaragua han avanzado ms lentamente. A la luz de esta experiencia y la de otras regiones en desarrollo, existe un reconocimiento cada vez mayor de que la modernizacin del Estado y del marco institucional en que se fundamenta la economa de mercado son esenciales para acelerar el ritmo del progreso social y econmico. Esta visin integral del desarrollo es relativamente reciente y los organismos multilaterales y bilaterales todava tienen un largo camino que recorrer para incluir de manera sistemtica estos factores en el diseo de reformas. Adicionalmente, la importancia de considerar a las instituciones democrticas como un fin en s mismas ha redundado recientemente en esfuerzos internacionales de cooperacin ms concertados, dirigidos a fortalecer esas instituciones. La Cumbre de las Amricas, realizada en Quebec en abril de 2001, enfatiz la importancia de la relacin entre la democracia y el desarrollo; la Carta Democrtica Interamericana aprobada en septiembre de 2001 en Lima, Per, estableci como condicin para integrarse a las organizaciones hemisfricas el respeto por los valores democrticos fundamentales. En este contexto de cambio, el libro La poltica importa: democracia y desarrollo en Amrica Latina es un esfuerzo colectivo en el que se pretende enfatizar y comprender mejor la importancia de la poltica y, ms especficamente, de la estructura y el funcionamiento de los sistemas democrticos para el potencial desarrollo de los pases de Amrica Latina. Este libro no pretende ofrecer panaceas universales sobre los tipos de reformas que se deben aplicar en la regin en su conjunto, ni en ningn pas en particular, sino que intenta poner de relieve algunos de los aspectos clave, ofrecer un mapa de las opciones disponibles y aportar informacin para enriquecer el debate sobre el fortalecimiento de la gobernabilidad. Tanto por su estructura como por su lenguaje, el libro est diseado para ser accesible y atractivo para los expertos en materia de reforma institucional, los encargados de la formulacin de polticas, los representantes de la sociedad civil y de los medios de comunicacin, y para la comunidad que trabaja en la cooperacin para el desarrollo. Si bien no se plantean nuevas teoras, el texto resulta un estudio innovador debido a que aplica un marco conceptual comn para describir y analizar los diferentes esquemas institucionales utilizados en los pases de Amrica Latina. El anlisis abarca 18 pases latinoamericanos y un perodo que se inicia con la llegada de la tercera ola de democratizacin en 1978 y concluye al trmino de 2004 (vase el cuadro 1). El perodo especfico de cada pas se inicia en 1978, o el ao siguiente a aquel en que se celebraron los primeros comicios razonablemente libres y justos. En algunos pases, la definicin de esta transicin es motivo de polmica. En este sentido, es importante anotar que la razn para fijar esta lnea divisoria en cada pas es la necesidad de establecer un
La poltica importa
Cuadro 1. Transicin hacia la democracia

Elecciones en el perodo Ao de la Aos de transicin vida demo(o ao en crtica desde que se inicia el inicio el estudio) del estudio Presidenciales
1983 1982 1985 1990 1978 1978 1979 1984 1985 1982 1982 1990 1989 1989 1980 1978 1985 1979 21 22 19 14 26 26 25 20 19 22 22 14 15 15 24 26 19 25 1983, 89, 95, 99, 2003 Bolivia Brasil Chile Colombia1 Costa Rica1 Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico2 Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela1
1
Pas
Argentina
Legislativas
1983, 85, 87, 89, 91, 93 95, 97, 99, 2001, 03 1980, 85, 89, 93, 97, 2002 1986, 90, 94, 98, 2002 1989, 93, 97, 2001 1978, 82, 86, 90, 91, 94, 98, 2002 1978, 82, 86, 90, 94, 98, 2002 1979, 84, 86, 88, 90 92, 94, 96, 98, 2002 1985, 88, 91, 94, 97, 2000, 03 1985, 90, 94, 95, 99, 2003 1981, 85, 89, 93, 97, 2001 1979, 82, 85, 88, 91, 94, 97, 2000, 03 1990, 96, 2001 1994, 99, 2004 1989, 93, 98, 2003 1980, 85, 90, 95, 2000, 01 1978, 82, 86, 90, 94, 98, 2002 1978, 1983, 88, 93, 98, 2000
1980, 85, 89, 93, 97, 2002 1989, 94, 98, 2002 1989, 93, 99 1978, 82, 86, 90, 94, 98, 2002 1978, 82, 86, 90, 94, 98, 2002 1978, 84, 88, 92, 96, 98, 2002 1984, 89, 94, 99, 2004 1985, 90, 95, 99, 2003 1981, 85, 89, 93, 97, 2001 1982, 88, 94, 2000 1990, 96, 2001 1989, 94, 99, 2004 1989, 93, 98, 2003 1980, 85, 90, 95, 2000, 01 1978, 82, 88, 92, 96, 98, 2002 1978, 83, 88, 93, 98, 2000
1984, 89, 94, 99, 2004 1984, 89, 94, 99, 2004
Colombia, Costa Rica y Venezuela elegan a sus lderes mediante procesos electorales razonablemente libres y competitivos mucho antes de 1978, el ao que se toma como punto de partida para el estudio en su conjunto. En el caso de estos pases, el ao de inicio es aquel en que el primer presidente elegido durante el perodo asumi sus funciones. 2 Debido a que Mxico experiment un prolongado proceso de liberacin poltica y democratizacin durante el perodo, no se precis un ao en particular para la transicin. Ms bien, los cambios polticos institucionales ocurridos en ese pas se analizaron a partir de 1982, ao en el que asumi sus funciones el primer presidente electo durante el perodo 1978-2000.
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Primera parte Instituciones y democracia (I): formas de gobierno y reglas electorales

Esta primera parte consta de cuatro captulos que cubren, respectivamente, los sistemas de eleccin presidencial y legislativa, el equilibrio de poder entre el Ejecutivo y el Legislativo,
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punto de partida y garantizar que las reformas polticas que se consideraron en el estudio fueran aprobadas en un contexto democrtico. Mientras que el anlisis de las reformas polticas y los resultados electorales de la primera edicin llegaba hasta el 31 de diciembre de 2000, en esta nueva versin los datos han sido actualizados hasta el 31 de diciembre de 2004. Sin embargo, en algunos casos se hace referencia a hechos recientes por su especial relevancia, ya sea como parte del texto principal o en las notas a pie de pgina. El libro consta de tres partes: la primera se refiere a las instituciones democrticas, la segunda trata sobre el papel que los partidos polticos juegan dentro de esas grandes estructuras generales y, por ltimo, la tercera parte se ocupa de las opiniones que las instituciones anteriormente presentadas suscitan en la ciudadana. Como ya lo indica el ttulo La poltica importa, se puede destacar como mensaje principal del libro que no slo las instituciones formales tienen relevancia, sino que tambin los procesos de poltica son decisivos para entender el xito o fracaso de ciertas reformas. El captulo primero es una seccin de carcter bastante general en la cual, desde una perspectiva histrica, se va esbozando el propsito del libro. En l se presentan los mecanismos mediante los cuales la calidad de la poltica democrtica incide en el desarrollo, poniendo un nfasis particular en la pertinencia especfica de las reformas democrticas para el desarrollo de Amrica Latina. Dentro de los aspectos innovadores, se introduce aqu una sugerente y original tipologa: solamente en unos pocos pases es posible hablar de recuperacin democrtica, porque estos haban tenido ya una larga tradicin democrtica y construido slidos Estados de derecho antes de la interrupcin autoritaria. Otros, que a lo largo del siglo XX sufrieron repetidas y prolongadas interrupciones autoritarias, pertenecen a un grupo en el cual con la ola democratizadora se habra retomado el proceso de construccin democrtica; finalmente hay otra serie de pases que carecan de experiencia democrtica, por lo que sera adecuado referirse al inicio del proceso de construccin democrtica en ellos. Los captulos siguientes se centran cada uno en una dimensin institucional diferente de la democracia presidencialista. En primer lugar, se definen los tipos posibles de estructura y los conceptos pertinentes; a continuacin se analizan, desde una perspectiva terica, los efectos que las diferentes alternativas institucionales utilizadas en la regin podran tener en la gobernabilidad democrtica; acto seguido, se examinan los mecanismos y esquemas utilizados en los distintos pases y se identifican las principales tendencias regionales de reforma adoptadas durante el perodo en estudio. Cada captulo concluye con una evaluacin preliminar y parcial de la pertinencia de las reformas adoptadas en relacin con las nociones tericas analizadas previamente, y de la evidencia de su impacto en la prctica.
Segunda parte Instituciones y democracia (II): partidos polticos

Siempre manteniendo la lgica comparativa, la segunda parte se concentra en la relacin que existe entre los sistemas de partidos, y las debilidades o virtudes de los mismos, con la estabilidad y gobernabilidad democrticas. Esta parte consta de dos captulos: el primero (captulo 6) trata el tema de los partidos polticos como sistemas a travs de los cuales se estructuran la participacin y representacin polticas, mientras que el segundo (captulo 7) discute los mecanismos de democracia interna y financiacin de los mismos. El captulo 6 se concentra en la estructura y el grado de institucionalizacin de los sistemas de partidos. El captulo 7 estudia dos importantes aspectos relacionados con el funcionamiento de los partidos polticos: 1) las reglas y prcticas relativas a la seleccin de candidatos para ocupar cargos pblicos; 2) las normas y mecanismos mediante los cuales se regula el financiamiento de las campaas electorales y las actividades cotidianas de los partidos.
Tercera parte Participacin ciudadana y democracia

En esta nueva versin del libro se tratan con mayor profundidad las relaciones que existen entre el funcionamiento de las instituciones y la ciudadana en tres mbitos fundamentales: 1) el de la cultura poltica, dado que las instituciones son agentes de cambio de la misma; 2) el de los procesos polticos, puesto que las instituciones son como marcos de referencia que estimulan la movilizacin y la participacin ciudadana; y 3) el de la gobernabilidad o estabilidad que genera el sistema poltico. Tres captulos vienen a conformar la tercera parte de este libro. El captulo 8 se centra en la gama de mecanismos establecidos para facilitar la participacin directa de la ciudadana en el proceso de toma de decisiones en el mbito nacional. En el captulo 9 se examina el grado de apoyo ciudadano a la democracia y las instituciones que la conforman, tanto en la regin en su conjunto, como en cada uno de los pases. Por ltimo, en el captulo 10 se estudian el nivel y la evolucin de la participacin electoral a escala nacional y regional, estableciendo comparaciones entre Amrica Latina y otras regiones del mundo, as como
Prefacio
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y las instituciones de rendicin de cuentas. El captulo 2 gira en torno a los diferentes sistemas de eleccin presidencial, la periodicidad de las elecciones presidenciales y legislativas, la duracin del mandato presidencial y la figura de la reeleccin. En el captulo 3 se exploran los diferentes sistemas para elegir a los miembros del Poder Legislativo. Ms adelante, en el captulo 4, se indaga sobre la normativa constitucional que define el equilibrio de poder entre el Ejecutivo y el Legislativo, as como los factores extraconstitucionales del sistema de partidos que condicionan las capacidades de ambos poderes. Finalmente, en el captulo 5 se examinan la autoridad, los orgenes y los diseos institucionales de tres organismos encargados de la rendicin de cuentas: las instituciones superiores de auditora, la fiscala o procuradura general y el ombudsman o defensor del pueblo.
el grado en que la confianza de los ciudadanos en la democracia incide en la participacin de la ciudadana en los procesos electorales.
Conclusiones
En esta nueva seccin se esbozan una serie de recomendaciones u orientaciones concretas en trminos de reformas, que pueden ser tiles a los que estn trabajando en el rea de modernizacin del Estado en los pases de la regin. Es necesario resaltar la prudencia con la que dichas recomendaciones han sido escritas y pretenden ser interpretadas. No hay panaceas universales, y una misma tcnica va a funcionar de forma muy diferente de acuerdo con el contexto en el que se implante. El libro viene a corroborar algo ya sabido: las instituciones funcionan de forma diversa en funcin del contexto socioeconmico y cultural en el que se desempean. Esto ha llevado a algunos a una visin pesimista y bastante determinista de los procesos de reforma: estn abocados al fracaso cuando el contexto no rene condiciones mnimas o una masa crtica necesaria para producir cambios sustanciales. Sin embargo, el argumento del libro es bien diferente, sin por ello pecar de inconsciencia o excesivo optimismo. Instituciones ms democrticas y eficientes deberan inducir comportamientos ms democrticos en las poblaciones por ellas gobernadas. Una mayor eficacia institucional debera verse reflejada en una mayor satisfaccin pblica, y por tanto en un mayor reconocimiento de la ciudadana hacia las elites e instituciones que los representan; dicho con otras palabras, en un aumento de la legitimidad del sistema y de sus instituciones (por volver a los trminos tradicionales utilizados por Easton y completados por Norris a los que se har referencia ms adelante). Se iniciara as un crculo virtuoso en el que instituciones ms democrticas produciran comportamientos ms democrticos, que a su vez tendran como resultado un fortalecimiento de las primeras.
Apndices
El CD-ROM que acompaa esta publicacin contiene tres apndices. En el apndice 1 se presenta, para cada pas, un cuadro que resume las principales normas y estructuras relativas a las dimensiones institucionales consideradas en cada captulo del libro. Esta esquematizacin sirve de referencia al lector que desee tener un panorama de las instituciones de un pas determinado. El apndice 2 est formado por cuadros con las cifras de participacin electoral de todas las elecciones celebradas en cada uno de los pases entre el inicio del perodo del estudio y el primer semestre de 2005. Por ltimo, en el apndice 3 se presentan cuadros por pas con los porcentajes de votos obtenidos por los distintos partidos polticos durante las elecciones presidenciales y legislativas, as como la distribucin de escaos entre ellos.
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La poltica importa
Fuentes de informacin
La mayor parte de la informacin sobre las instituciones y reformas incluida en los captulos 2 a 8 es resultado de extensas consultas a expertos de los pases de la regin, as como de la investigacin primaria y secundaria realizada por los autores, que abarc las diversas instituciones, estatutos, normativas electorales, leyes sobre los partidos polticos y otras normas complementarias vigentes en diferentes momentos del perodo contemplado en el estudio. La informacin sobre participacin electoral y votos por partido durante las elecciones presidenciales y legislativas se obtuvo del organismo electoral de cada pas, as como del Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (International IDEA, 1997), la Enciclopedia Electoral (Nohlen, 1993) y otras publicaciones nacionales relevantes que contienen datos estadsticos. El debate sobre las actitudes del pblico hacia la democracia que se expone en el captulo 10 se basa principalmente en las encuestas regionales de Latinobarmetro, adems de una encuesta realizada en un grupo ms reducido de pases por el Consorcio Iberoamericano de Empresas de Investigacin de Mercado y Asesoramiento (CIMA), en colaboracin con el Instituto Gallup de Argentina e informacin comparativa de Eurobarmetro. La tarea de obtener, asimilar y garantizar la precisin de un conjunto amplio y detallado de datos sobre las instituciones result ardua. Si bien en aos recientes se ha prestado mucha ms atencin a las variables institucionales, la falta de informacin confiable refleja en parte la omisin histrica de esos factores en los crculos acadmicos. Adems, es importante anotar que la fuente jurdica para un conjunto determinado de esquemas institucionales, por ejemplo los mecanismos de democracia directa o las instituciones de auditora, puede ser tanto la Constitucin como leyes ms especficas. El aporte de expertos locales fue de importancia fundamental, debido a que se requiere un conocimiento detallado para comprender la estructura de cada una de las instituciones y las reformas que las han afectado. Es posible que la escasa disponibilidad o confiabilidad de cierto tipo de informacin por ejemplo, registros electorales o votos por partido durante una eleccin determinada refleje, a su vez, la relativa debilidad y, en ocasiones, la limitada transparencia de algunas instituciones polticas. En consecuencia, incluso si se confa exclusivamente en una nica fuente oficial, es comn que la informacin obtenida sea contradictoria, un problema que se multiplica cuando el anlisis obliga a depender de varias fuentes secundarias. El texto especfico de las leyes tambin difiere notablemente de su aplicacin en la prctica. Las constituciones y leyes polticas son un campo propicio para ambigedades y las entidades responsables de interpretarlas presentan variaciones considerables en su capacidad e independencia poltica. En consecuencia, si bien las normas que rigen un campo institucional en particular pueden ser precisas en la letra escrita, en la prctica estn sujetas a interpretaciones diversas. El estudio simplifica este problema, al centrar sus esfuerzos en la lectura formal y literal de las normas y leyes, aunque sin dejar de lado las divergencias entre ellas y su aplicacin prctica.
Los autores
Prefacio
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Referencias
Banco Interamericano de Desarrollo. 2005. La poltica de las polticas pblicas. Informe de Progreso Econmico y Social en Amrica Latina. Washington, D.C.: Banco Interamericano de Desarrollo, Editorial Planeta y David Rockefeller Center for Latin American Studies, Harvard University. CEPAL. 2005. Objetivos de Desarrollo del Milenio. Una mirada desde Amrica Latina y el Caribe, Naciones Unidas, Santiago de Chile. Consorcio Iberoamericano de Empresas de Investigacin de Mercado y Asesoramiento (CIMA). 2001. Encuesta de opinin pblica, en colaboracin con el Instituto Gallup de Argentina. Corporacin Latinobarmetro. Latinobarmetro: Opinin Pblica Latinoamericana, 1996-2004. Santiago de Chile. Freedom House. 2005. Freedom in the World: The Annual Survey of Political Rights and Civil Liberties, 1999-2001. Nueva York, N.Y.: Freedom House. International IDEA. 1997. Voter Turnout from 1945 to 1997: A Global Report on Political Participation. Stockholm: International IDEA. Kaufmann, Daniel, Aart Kraay y Pablo Zoido-Lobatn. 2001. Governance Matters II: Updated Indicators for 2000/01. Washington D.C.: Banco Mundial. Nohlen, Dieter, editor. 1993. Enciclopedia Electoral Latinoamericana y del Caribe. San Jos, Costa Rica: Instituto Interamericano de Derechos Humanos.
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CAPTULO
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El papel del Estado y la poltica en el desarrollo de Amrica Latina (1950-2005)
El anlisis del sistema poltico y su funcionamiento ha sido un gran ausente a la hora de explicar el as llamado fracaso del desarrollo latinoamericano. Obviamente, las conexiones entre la poltica y el desarrollo son diversas.2 En trminos del desarrollo latinoamericano, la conexin que ms se destac en los diversos estudios, sobre todo en aquellos realizados durante la segunda mitad del siglo XX, fue la que asociaba la considerada crnica inestabilidad poltica por cuartelazos, revoluciones, golpes de Estado, revueltas sociales, etc. con los fracasos del desarrollo. Esto no es, desde luego, una cuestin de poca importancia. En un ambiente de peridica redefinicin de las reglas del juego y de las relaciones de poder, es muy difcil tener un proceso de crecimiento sostenido. No obstante, los considerados fracasos o fallas del desarrollo latinoamericano durante el siglo XX (Thorp, 1998), estn directamente vinculados con la calidad del crecimiento, es decir, de su sostenibilidad, cohesin social interna y renovacin peridica de las bases del mismo. En efecto, Amrica Latina creci considerablemente durante el siglo pasado y su progreso social no es despreciable. Pero sali de ese siglo con dficit sociales abrumadores y niveles de desarrollo por debajo de lo esperado. Adems, la posicin de la regin dentro de la economa mundial se ha venido deteriorando ya que pese al significativo proceso de reformas econmicas emprendidas hace un cuarto de siglo, los pases de la regin, con la
1
Igual que en el resto del libro, en este captulo se consideran nicamente los pases latinoamericanos; no se incluyen los pases del Caribe de sistema parlamentario ya que en ellos existe una realidad institucional, histrica y poltica muy diferente. 2 En los debates acadmicos se discute si hay o no suficiente evidencia emprica sobre la existencia de una relacin de causalidad entre democracia y desarrollo. Hay, sin embargo, acuerdo en cuanto a otras condiciones para el desarrollo, como, por ejemplo, la existencia de una burocracia competente, independiente y basada en el mrito; o bien la seguridad y confianza jurdica y poltica. Pues bien, por las razones que aqu se analizan no es posible reunir esas condiciones en Amrica Latina como lo demuestra la larga tradicin autoritaria, en un sentido; o el xito relativo de pases como Chile, Uruguay y Costa Rica, en sentido contrario al margen de un efectivo rgimen democrtico.
Desarrollo de Amrica Latina 1950-1980: el costo del dficit democrtico

El Estado grande, planificador e interventor, comprometido con el desarrollo y la proteccin social, surgi en Amrica Latina como una respuesta a la crisis de los aos treinta, que derrumb los mercados internacionales de exportacin de productos primarios que haban sido la base de las economas de los pases desde la poca colonial. Debido a la brusca extincin de sus fuentes de divisas, los gobiernos de la regin se encontraron, de la noche a la maana, ante la imposibilidad de continuar importando los bienes de capital y manufacturados de los cuales dependan sus incipientes procesos de desarrollo. La respuesta a esa crisis fue intentar producir localmente lo que antes se importaba. La creacin de la Nacional Financiera en Mxico y de la Corporacin del Fomento de la Produccin en Chile, durante el decenio de 1930, para citar un par de ejemplos, fueron algunas de las primeras expresiones visibles de las polticas de industrializacin que surgieron como respuesta al agotamiento del modelo importador. Ese movimiento que se haba iniciado en los aos treinta en Mxico y en la mayora de los pases sudamericanos, habra de extenderse a los pases de Centroamrica con el proceso de integracin subregional iniciado a fines de los aos cincuenta. Las reflexiones iniciales de la Comisin Econmica de las Naciones Unidas para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), muy influenciadas por el economista argentino Ral Prebisch, fueron en verdad una racionalizacin de esas polticas. Esta nueva estrategia de crecimiento hacia adentro requera una variedad de instrumentos arancelarios, fiscales, cambiarios y crediticios favorables al sector industrial, que fueron aplicados y financiados por el Estado. Al mismo tiempo, los nuevos grupos sociales que gener el proceso de industrializacin plantearon demandas de desarrollo urbano, educacin, salud y seguridad social que tuvieron que ser atendidas a travs de polticas y servicios sociales igualmente financiados por el Estado. Este adquiri el papel de actor central del desarrollo y configur una amplia burocracia que empez a absorber un nmero creciente de recursos. Los ministerios y oficinas de planificacin, que surgieron a fines de los aos cincuenta y que recibieron un fuerte impulso de la Alianza para el Progreso al comenzar los sesenta, aparecen como el rasgo institucional ms representativo de este modelo de Estado, y fueron establecidos con la finalidad de articular racionalmente la asignacin de los recursos de la inversin pblica.
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excepcin significativa de Chile, han crecido poco y muy errticamente. Es decir, a los temas de calidad del desarrollo del siglo pasado, se ha agregado la incapacidad de la regin de retomar y sostener, bajo un nuevo paradigma, las tasas de crecimiento del pasado. En relacin con esos problemas de calidad del crecimiento, en primer lugar, y luego de su intensidad y sostenibilidad, los vnculos entre poltica y desarrollo emergen con dimensiones ms estructurales y de largo plazo. En este captulo se examinan, precisamente, esos vnculos a travs de dos grandes etapas: la del modelo de crecimiento prevaleciente entre el fin de la Segunda Guerra Mundial y la crisis de los aos ochenta, y la etapa de las reformas econmicas iniciadas a raz de esa crisis.
Desde el punto de vista de las ideas, detrs de ese modelo de desarrollo que se consolid despus de la Segunda Guerra Mundial, se pueden apreciar tres corrientes bsicas: la desconfianza hacia el mercado alimentada por la crisis de los aos treinta, el pensamiento de Keynes y los debates sobre el socialismo. Este modelo de desarrollo fuertemente basado en el papel del Estado cambi el perfil de unas sociedades predominantemente rurales con el surgimiento de importantes sectores urbanos e industriales, lo que mejor el nivel de vida de una parte de la poblacin. As, entre 1950 y 1970 la regin creci a una media anual del 5% y, pese a un extraordinario crecimiento demogrfico, casi todos los pases lograron duplicar el ingreso per cpita aunque no se redujeron las grandes inequidades histricas de las sociedades latinoamericanas; a la vez, las exportaciones crecieron lentamente y se fueron deteriorando los trminos del intercambio, lo cual, unido al papel extendido del Estado, condujo a la acumulacin de importantes desequilibrios fiscales-financieros y en el sector externo. Las consecuencias de la devaluacin del dlar en 1971 y el shock petrolero de mediados de esa dcada exteriorizaron el agotamiento del modelo. Los pases de la regin, en el contexto de una gran liquidez internacional y liberalidad crediticia de la banca privada internacional para reciclar los petrodlares, acudieron al endeudamiento externo para conservar el statu quo. En ese proceso acumularon grandes obligaciones que desencadenaron la crisis de los aos ochenta y el cambio de paradigma en el modelo de desarrollo. Se ha considerado la crisis de este modelo de desarrollo a partir de tres grandes desequilibrios: primero, el deterioro de la balanza comercial de los pases como consecuencia del elevado proteccionismo y una base exportadora poco diversificada y carente de incentivos; segundo, el deterioro del equilibrio fiscal de los pases como consecuencia de las crecientes responsabilidades asumidas por los Estados y la endmica debilidad de sus recursos, en especial los procedentes del capital y del ingreso; tercero y como consecuencia del anterior, el desborde inflacionario generado por la monetizacin de los dficit fiscales. En definitiva, hizo crisis un modelo que deposit una excesiva confianza en la planificacin y el voluntarismo estatal, teniendo el Estado una muy limitada base de recursos, y siendo los mercados ineficientes a causa del intervencionismo pblico. Tras ese modelo subyaca la idea de que el desarrollo era un problema de carcter ms bien tcnico. Ampliar y fortalecer tcnicamente el aparato estatal o algunos componentes esenciales del mismo era la base para generar e implementar las polticas de desarrollo de los pases. Ahora bien, no son estos los supuestos que han guiado con xito el desarrollo de los llamados tigres asiticos en las ltimas dcadas?, cules seran entonces las diferencias?, por qu Amrica Latina no consigue despegar en esos aos como una economa industrial viable y s lo logran las economas asiticas? Ms all de explicaciones basadas en diferencias de poltica econmica (comercial y financiera) o del grado de sofisticacin de la poltica industrial en las dos regiones, hay otra explicacin adicional, probablemente ms importante desde la perspectiva que se considera en este trabajo. El Estado en Amrica Latina ha padecido histricamente debilidades estructurales que lo han convertido en un actor poco capacitado para jugar con xito el papel que se le atribua. En los pases asiticos ms exitosos, la autonoma del Estado en relacin con intereses particulares, as como su fortaleza, han sido amparadas por siglos de tradicin
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Chehabi y Linz, 1998. S lo hicieron, y de manera notable, Costa Rica, Chile y Uruguay, ya para entonces con una larga e importante tradicin jurdico-institucional liberal.
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burocrtica (China o Japn) o por la herencia de administraciones coloniales (Malasia, Singapur o, incluso, Corea del Sur bajo la ocupacin norteamericana), que han creado un aparato estatal eficaz y autnomo, capaz de actuar por encima de los intereses particulares. La situacin en la generalidad de los pases latinoamericanos no ha podido ser ms diferente. Dos razones son causa de su debilidad estructural: por un lado, una base fiscal insuficiente, fruto de la inexistencia histrica de un pacto redistributivo con los receptores de las rentas ms altas; por otro lado, la captura de los recursos fiscales y del propio aparato estatal por intereses particulares que acumulaban el poder poltico y econmico. A lo largo de todo este perodo, se puede apreciar en la mayora de los pases una suerte de privatizacin perversa del Estado (Chehabi y Linz, 1998), esto es, su captura por parte de intereses particulares (de un partido poltico, grupo econmico, gremio, grupos locales o territoriales y, en casos extremos pero no infrecuentes, de sultanismo3 por parte de un caudillo o dictador y sus allegados). Lo anterior explica que una de las principales diferencias entre las polticas de industrializacin en Asia y en Amrica Latina no ha sido tanto su diseo, sino su implantacin, como consecuencia de la incapacidad poltica de la burocracia de imponerse sobre los intereses privados, estableciendo mecanismos activos de regulacin del mercado concentraciones, reestructuraciones, barreras a la entrada, etc., necesarios para una mayor eficacia y eficiencia productiva de los sectores. Esto explica tambin el carcter mayormente clientelista del empleo pblico y de la gestin del gasto, utilizados como recurso poltico por los regmenes autoritarios o escasamente democrticos vigentes en la mayora de los pases durante ese perodo. El Estado latinoamericano se ha caracterizado por una mezcla de omnipresencia, centralizacin y captura, lo que constituye una combinacin desastrosa para poder ejercer como un agente eficaz y sostenible del desarrollo. Las respuestas autoritarias a las recurrentes crisis polticas que, de forma peridica, otorgaron el control del Estado al ejrcito tampoco sirvieron como factor de fortalecimiento y racionalizacin del aparato estatal para dotarlo de autonoma (como excepcin a esto, el caso del Brasil de Getulio Vargas ha sido citado con frecuencia). El ejrcito, que apareci como el garante coercitivo de la estabilidad cuando la misma se vio amenazada, tampoco fue un ejrcito autnomo capaz de actuar como rbitro, sino que en general particip de la misma captura que el resto del aparato estatal. Si alguna conclusin puede extraerse de la experiencia de esos aos es que la eficiencia de las intervenciones del Estado no depende tanto de su racionalidad tcnico-instrumental como de su autonoma poltica en relacin con intereses particulares. Y eso no se pudo lograr en las condiciones polticas que prevalecieron en ese perodo. A fin de identificar los principales desafos que la regin enfrenta, es importante destacar que durante ese perodo muy pocos pases avanzaron en la construccin de un slido Estado de Derecho Democrtico.4 Este es indispensable, por un lado, para que el Estado tenga grados razonables de autonoma en relacin con intereses particulares y, por otro
lado, para asegurar las condiciones de estabilidad y confianza jurdica y poltica indispensables para el ahorro y la inversin productiva, local y extranjera, de largo plazo. La norma, por el contrario, fue la crnica inestabilidad poltica y un persistente dficit democrtico. Tres factores bsicos explicaran esa inestabilidad y dficit poltico-institucional: i) La virulencia en la mayora de los pases del conflicto poltico-ideolgico entre capitalismo y democracia liberal, por una parte, y socialismo por otra. Hasta bien avanzada la dcada de 1970 en al menos la mitad de los pases continentales, ese conflicto tendi a expresarse incluso por los medios armados revolucionarios. Visto desde otro ngulo, se puede decir que la mayora de las sociedades carecan de una causa ideolgica comn y muchas subsistan bajo las amenazas de redistribuciones radicales del poder y cambios de las reglas del juego. ii) La persistencia, pese al significativo progreso social asociado al fuerte crecimiento econmico de esas tres dcadas, de la pobreza y la desigualdad. Las arcaicas estructuras agrarias fueron un factor de expulsin de poblacin, que se acumul en los grandes centros urbanos donde la industrializacin y los servicios, pese a su expansin, no pudieron absorberla productivamente. iii) La vigencia a nivel hemisfrico de una doctrina de seguridad nacional que puso un premio en los gobiernos autoritarios, normalmente militares, reforzando las histricas tendencias autoritarias y hacia el caudillismo de muchos de esos pases. Como resultado de esos procesos, se ha visto que histricamente ha existido en la regin una relacin deficiente entre el Estado y el mercado, por una parte, y el Estado y los ciudadanos, por otra, que se ha traducido en una erosin de las posibilidades de un desarrollo sustentable y equitativo. En efecto, el diagnstico histrico reconoce la existencia, con diferencias entre los pases, de un dficit democrtico que, en ocasiones, se ha expresado en fenmenos de autoritarismo, clientelismo, populismo, corrupcin y captura de las instituciones y polticas pblicas por intereses particulares, que han conducido a intervenciones estatales desincentivadoras de un funcionamiento eficiente del mercado y promotoras del rentismo y la especulacin. A la vez, esos mismos fenmenos han impedido que las polticas pblicas puedan procesar, agregar y responder a las demandas de todos los ciudadanos, contribuyendo a la exclusin de amplios sectores de la poblacin de los beneficios del crecimiento (Banco Interamericano de Desarrollo [BID] 2003, p. 4). Como se seala en el documento citado, en ese crnico dficit democrtico se han incubado los mayores factores de exclusin social; por lo tanto, al mismo se puede atribuir la paradoja de que la regin haya tenido largos perodos de significativo crecimiento econmico, como el que se dio entre la posguerra y mediados de los aos setenta, sin alcanzar simultneamente, salvo excepciones, grados razonables de cohesin social. As, tambin, a esa inadecuada relacin entre el Estado y los ciudadanos puede atribuirse la crnica inestabilidad poltica y las redistribuciones radicales del poder y de las reglas del juego, que han sido obstculos crticos para el ahorro y la inversin, otro de los factores que han lastrado las posibilidades de crecimiento sostenido.
Etapa de reformas (1980-2005) y persistencia del dficit democrtico

En la transicin de los aos setenta a los ochenta, se inici en la regin, y en forma paralela, un profundo proceso de transformaciones polticas que condujo a una progresiva generalizacin de regmenes democrticos, y un proceso de reformas econmicas que cambiaron, tambin significativamente, el modelo de desarrollo que se haba agotado. Pese al profundo impacto que sobre el Estado han tenido las reformas econmicas, estas, en general y como se ver ms adelante, se han realizado de espaldas a la poltica y al mismo Estado, por la persistencia de la idea de que el desarrollo es un problema de carcter ms bien tcnico-instrumental y no estrechamente ligado al cambio de modelo. As, el balance de las transformaciones es de luces y sombras. Dentro de la heterogeneidad que caracteriza a la regin, se han realizado progresos significativos, pero quedan muchas tareas pendientes, algunas de las cuales se han complicado como consecuencia de efectos implcitos en las propias reformas. En el anlisis de estas transformaciones, de su direccionamiento, pero tambin de sus xitos y fracasos, el plano poltico se destaca por encima de los dems. Amrica Latina experimenta desde fines de los aos setenta un ciclo de transformaciones polticas en el que quiebran los viejos modelos de una gobernabilidad excluyente, ya sea bajo gobiernos militares, movimientos revolucionarios o democracias tuteladas por partidos tradicionales.
Grfico 1.1. Evolucin de los derechos civiles y polticos 1972-2004

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AOP EAC
ALC OMAN
SAS ASS PAI
Nota: AOP= Asia Oriental y Pacfico. EAC= Europa y Asia Central. ALC= Amrica Latina y Caribe. OMAN= Oriente Medio y frica del Norte. SAS= Sur de Asia. ASS= frica Subsahariana. PAI= Pases de altos ingresos. Fuente: Freedom House (2005).
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De hecho, en este perodo la regin ha experimentado el movimiento hacia la democracia ms amplio, intenso y duradero de toda su historia; adems, se sentaron las bases y surgieron expectativas de otras transformaciones, pero tambin se generaron nuevos riesgos que no acaban de conjurarse. En el pasado, se poda hablar de democracia slo en algunos pases, por perodos cortos de tiempo o en unas condiciones que limitaban el acceso al poder poltico a una parte pequea de la poblacin. Hoy en da la realidad es bien diferente. Los ndices internacionales que miden los derechos civiles y polticos han alcanzado valores que se comparan favorablemente con otras regiones del mundo y se acercan mucho a los de los pases de altos ingresos. La democratizacin ha supuesto, en general, una redistribucin real de poder poltico. En primer lugar, los derechos y libertades polticas han avanzado enormemente; el voto libre y competitivo se ha convertido en el factor ms importante del proceso poltico, y ha dado a la mayora de la poblacin el poder de, al menos, generar la incertidumbre que caracteriza la alternancia poltica. Adicionalmente, el poder se ha redistribuido y democratizado territorialmente a travs de un amplio proceso de descentralizacin hacia regiones y municipios, que presenta, no obstante, riesgos fiscales y administrativos no poco importantes y en algunos pases, incluso, tensiones polticas. Por ltimo, las minoras tnicas y las mujeres han alcanzado espacios de representacin muy superiores, impensables hace algunas dcadas, que se hacen sentir cada vez con ms fuerza en el proceso poltico. El problema es que, como se sabe, unas elecciones libres son condicin necesaria, pero no suficiente para que una democracia funcione y d respuesta efectiva a las expectativas mayoritarias. Es imprescindible, adems, que se desarrolle un proceso de mediacin que convierta la voluntad popular en polticas y programas que, respondiendo a los mandatos y sin ignorar los condicionantes de la realidad, sean efectivos y capaces de mejorar las condiciones de vida de los ciudadanos. Este es un proceso de agregacin de voluntades dispares y de expectativas y realidades contrastadas, en el que se requieren instituciones intermedias, como los partidos, el sistema electoral, los rganos de representacin y las organizaciones de la sociedad civil. Es en estos cuerpos intermedios, claves para que la democracia funcione, donde la transformacin poltica de la regin experimenta su mayor limitacin, y donde ni el pasado acaba de morir, ni el futuro acaba de nacer. Con progresos polticos significativos en trminos de derechos civiles y polticos, pero con graves debilidades y carencias institucionales, el dficit democrtico persiste. A l se debe la inestabilidad poltica, la precariedad de algunos gobernantes democrticamente elegidos, el recurso fcil al populismo, el soporte de las viejas estructuras polticas en las redes clientelistas, o incluso el poder antidemocrtico de la calle que se observa en algunos pases. Construir las instituciones que hacen posible la intermediacin entre las preferencias de los ciudadanos y las decisiones pblicas, as como las que garantizan estabilidad y seguridad jurdica y poltica, queda como el reto central de la profundizacin de la democracia en la regin. Al examinar el panorama democrtico de la regin e identificar una agenda de reformas polticas pendientes (Hurtado, 2005), quiz sea necesario considerar una tipologa diferente de la tradicionalmente utilizada en los estudios existentes sobre la democracia o las transiciones democrticas en la regin. En efecto, una apropiada valoracin de las transformaciones polticas ocurridas en los ltimos 25 aos debe tomar nota de que la
Cuadro 1.1. Crecimiento econmico 1980-2004

PIB per cpita 2004/ 1980 Prom. Crec. Anual 1980-2004 (Porcentajes) PIB per cpita 1990/ 1980 Prom. Crec. Anual 1980-1990 (Porcentajes) PIB per cpita 2004/ 1990 Prom. Crec. Anual 1990-2004 (Porcentajes)
Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Rep. Dominicana Uruguay Venezuela Prom. Amrica Latina China Espaa Estados Unidos Francia India Indonesia Malasia Reino Unido Repblica de Corea Tailandia
1,01 1,13 2,30 1,33 1,34 1,07 1,13 0,97 0,99 1,16 0,68 1,31 0,92 0,98 1,71 1,14 0,82 1,16
0,05 0,53 3,69 1,24 1,30 0,28 0,55 -0,12 -0,06 0,64 -1,69 1,18 -0,37 -0,08 2,36 0,57 -0,87 0,51
0,86 0,95 1,26 1,21 0,95 1,04 0,86 0,86 0,94 0,98 0,64 0,87 0,97 0,73 1,05 0,93 0,86 0,93
-1,55 -0,49 2,33 1,94 -0,51 0,37 -1,53 -1,46 -0,58 -0,21 -4,35 -1,35 -0,27 -3,11 0,51 -0,67 -1,52 -0,83
1,18 1,19 1,83 1,10 1,42 1,03 1,32 1,13 1,05 1,18 1,05 1,50 0,94 1,35 1,62 1,22 0,95 1,24
1,30 1,32 4,75 0,71 2,71 0,21 2,17 0,93 0,35 1,30 0,40 3,18 -0,45 2,32 3,80 1,54 -0,38 1,57
6,67 1,75 1,62 1,46 2,44 2,27 2,23 1,65 3,88 3,04
8,60 2,46 2,12 1,66 3,96 3,63 3,55 2,20 6,07 4,96
2,09 1,28 1,26 1,22 1,44 1,55 1,36 1,27 2,02 1,80
7,67 2,53 2,30 2,04 3,74 4,49 3,13 2,43 7,28 6,04
3,18 1,36 1,29 1,19 1,69 1,46 1,64 1,30 1,92 1,69
9,32 2,42 1,99 1,37 4,14 2,97 3,88 2,03 5,15 4,13
Fuente: Indicadores de Desarrollo Mundial online, 2005.
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Argentina
1,01
0,03
0,77
-2,52
1,30
2,04
Segn las categoras de regmenes democrticos, semidemocrticos y no democrticos, utilizadas en Mainwaring et al. (1999), en el siglo XX Costa Rica habra tenido 98 aos de democracia; Uruguay, 78; y Chile, 75. 6 De acuerdo con la misma fuente, estos seran los casos, por ejemplo, de Brasil con 34 aos de gobiernos democrticos y 37 de gobiernos semidemocrticos, y de Argentina, con 19 y 48 aos respectivamente.
generalizacin de regmenes democrticos signific la recuperacin de la democracia solamente en muy pocos pases, como ocurri en el caso de Chile y Uruguay, que sufrieron interrupciones autoritarias pero que haban avanzado mucho en la construccin de Estados de Derecho Democrtico.5 En un grupo mayor de pases, de menos tradicin y densidad democrtica, los cambios recientes han hecho que se retomara el proceso de construccin democrtica interrumpido por repetidas y/o prolongadas experiencias autoritarias;6 y en otro grupo de pases como Guatemala, Nicaragua y El Salvador, con 12, 11 y 10 aos de experiencia democrtica en el siglo XX respectivamente, recin se estara iniciando ese proceso de construccin democrtica. Adicionalmente, la expansin de la democracia se ha producido en un contexto econmico adverso en el que no ha sido fcil para la mayora de la poblacin visualizar sus logros. Los recin instaurados regmenes democrticos han tenido que convivir con perodos recesivos o de escaso crecimiento, y con shocks externos que han impedido que aquellos rindieran de acuerdo con las expectativas de la poblacin. Como se indic al principio y se muestra en el cuadro 1.1, durante el perodo de 25 aos de la etapa de las reformas econmicas la regin ha crecido poco y en forma desigual y errtica; adems, los indicadores de pobreza y desigualdad no han mejorado y en algunos casos se han deteriorado. En este contexto, es necesario recordar que la historia de la expansin de la democracia en los pases ms desarrollados ha estado ligada a ciclos vigorosos de crecimiento y redistribucin, que han hecho evolucionar en paralelo a la democracia poltica y la democracia econmica y social. As, el pacto poltico, el pacto social y el pacto fiscal han sido casi coincidentes y coherentes en el tiempo, y se han reforzado mutuamente. No ha sido este el caso de la regin en los ltimos aos. En verdad, no se puede explicar la valoracin social y poltica de las reformas econmicas sin reparar en las expectativas de los ciudadanos que son consustanciales a la democracia. Con esta los ciudadanos esperan ms de los gobiernos y, por tanto, del Estado; sin embargo, en algunos casos han recibido menos. A partir de lo anterior cabe preguntarse: por qu los resultados son tan magros?, dnde est la falla central de estas ms de dos dcadas de reformas? Es necesario alejarse de explicaciones simplistas y reconocer que las causas son varias y que estn entrelazadas. Entre ellas, hay una que debe destacarse desde la perspectiva de este trabajo: en una de las tantas migraciones radicales de paradigmas, que han caracterizado la historia de la regin, se termin dando la espalda al Estado, pretendiendo construir la democracia, el mercado o luchar contra la desigualdad y la pobreza minimizando su papel, o bien reduciendo el Estado a una coleccin de reglas abstractas o expulsando a la poltica de la gestin de lo pblico. Por fortuna, la reflexin sobre las experiencias exitosas est conduciendo a ver las cosas de otro modo. Ni la democracia, ni el mercado, ni la lucha contra la pobreza y la inequidad son posibles con Estados dbiles y fiscalmente anmicos. La recuperacin del
papel del Estado para el desarrollo y para la democracia es particularmente importante en Amrica Latina porque, como se ha visto, su mal funcionamiento ha sido uno de los lastres de la historia contempornea de muchos pases de la regin. El Estado ha podido ser grande en algunos pases, pero casi nunca ha sido fuerte y menos autnomo, con capacidad de arbitrar entre intereses en conflicto. Desde esta perspectiva, en un intento de recuperacin de lo pblico y del papel del Estado, nadie apostara por volver al viejo Estado, grande pero no fuerte y, peor an, capturado por intereses particulares. Es aqu donde se observa la necesidad urgente de un salto de calidad en la poltica y en la institucionalidad de los pases de la regin. El Estado, puesto en segundo plano por las reformas, sigue presentando adems grandes debilidades, tanto en su relacin con los ciudadanos como en su vnculo con los mercados. En relacin con los ciudadanos, en muchos pases de la regin siguen sin estar presentes los requerimientos bsicos de un Estado de Derecho efectivo. El resultado es una justicia poco confiable y desigual, que deniega o dificulta el acceso a amplios segmentos de la poblacin, que no tiene capacidad para proporcionar seguridad jurdica y por tanto para garantizar el ejercicio de los derechos y obligaciones, o que no ejerce una funcin sancionadora efectiva para detener el incremento de las diversas formas de delincuencia y amenazas a la seguridad ciudadana. Al mismo tiempo, la limitada capacidad redistributiva del Estado se expresa en una restriccin tanto de los servicios sociales bsicos como de la capacidad para habilitar a los ciudadanos en trminos de una insercin productiva y eficiente, aspectos que son indispensables para la expansin de la ciudadana. La relacin entre el Estado y el mercado ha experimentado cambios importantes derivados del proceso de reformas econmicas impulsadas en las ltimas dcadas. Se puede constatar la apertura al mercado de sectores enteros de la actividad productiva, antes dominados por monopolios estatales ineficientes. Sin embargo, el trnsito hacia un mayor protagonismo del mercado no ha sido suficientemente acompaado por el desarrollo de marcos de regulacin que promuevan la competencia y protejan los intereses de los consumidores; adems, el trnsito al mercado ha sido desigual y, en no pocos casos, ha estado en funcin de la capacidad de los intereses organizados de tomar ventaja o resistir la apertura. Se advierte la ausencia de mecanismos de concertacin social de amplia base en los que se den cita, junto a los intereses afectados por las reformas, aquellos que se beneficien de las mismas, de tal forma que los pases puedan tener estrategias de largo plazo basadas en amplios consensos sociales. Al mismo tiempo, como consecuencia de los apremios fiscales se ha producido en paralelo el abandono de polticas e instituciones de promocin y apoyo a los sectores productivos. Tampoco se ha avanzado suficientemente en reformas fiscales que amplen las bases de tributacin y repartan la carga impositiva con mayor equidad con lo cual, adems de las limitaciones antes sealadas, el Estado ha visto restringida su capacidad de inversin en capital humano e infraestructura, en expansin de los mercados y en la creacin de externalidades econmicas y sociales indispensables para el crecimiento de la inversin privada y el funcionamiento eficiente del mercado. La relacin del Estado, tanto con los ciudadanos como con los mercados, est condicionada por la capacidad de las administraciones pblicas para la elaboracin e implantacin de polticas. En este mbito, las reformas de las administraciones pblicas en
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Hacia adelante: centralidad de la poltica y las instituciones

Al interrogarse sobre las causas del creciente rezago de Amrica Latina en relacin con otras regiones del mundo que tan solo hace dos o tres dcadas tenan un menor nivel de desarrollo, Beato y Vives (2005) identifican como una de las principales causas de ese rezago la ausencia de consensos sociales bsicos que den continuidad a las polticas. Los pases han ido migrando constantemente entre paradigmas ideolgicos excluyentes, con la consecuente volatilidad de las reglas del juego. Particularmente, dos extremos en la historia de la regin han tenido efectos negativos sobre su desarrollo. Por un lado, atribuir a fallas del mercado ciertos fenmenos como la pobreza y la concentracin de los beneficios del crecimiento, mientras estos deberan atribuirse a fallas del sistema poltico, que han impedido intervenciones pblicas apropiadas para la distribucin de los beneficios del crecimiento. En ese diagnstico equivocado se han nutrido los fundamentalismos antimercado que han abierto camino a las recurrentes tentaciones populistas o voluntaristas. Por otro lado, atribuir a fallas del Estado las intervenciones estatales que desalientan el funcionamiento eficiente del mercado. La verdad es que la privatizacin perversa del Estado, a la que se hizo referencia anteriormente, es la que ha conducido a esas intervenciones estatales perversas. Es decir, en un extremo se cree que ha habido mucho Estado; en otro extremo se piensa que ha habido mucho mercado, cuando un examen objetivo revela que, en trminos del desarrollo, en la regin hace falta ms y mejor Estado, y hace falta ms y mejor mercado. Cuando la inversin, el empleo y la produccin no se materializan, no es posible crear economas de mercado dinmicas solamente mediante reformas macroeconmicas. De manera similar, la compleja tarea de transformar las economas de pases anteriormente comunistas demuestra que las economas de mercado necesitan slidos cimientos institucionales. La satisfaccin de los requerimientos clave del desarrollo sistemas financieros slidos, mercados competitivos, coherencia legal, proteccin de los derechos de propiedad, inversiones efectivas en infraestructura, constante aumento de la capacitacin y la productividad de la fuerza laboral depende de reformas institucionales amplias y profundas. Aunque el mbito de la actividad estatal se redujo en muchos casos, se hizo evidente la necesidad de un desempeo eficaz e imparcial de las funciones que el Estado an conserva.
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las ltimas dos dcadas se han realizado, en general, bajo los apremios de crisis fiscales severas y de shocks externos recurrentes. Ms que de reformas de las administraciones, se puede hablar de consecuencias administrativas del ajuste fiscal, cuyo efecto ha sido la reduccin del aparato administrativo del Estado en la mayora de los pases. En las tentativas de reforma, se ha privilegiado una orientacin tecnocrtica de procesos, estructuras y sistemas que, al ignorar las condiciones polticas del aparato administrativo, no han podido incidir en transformaciones de fondo de las instituciones. Sigue faltando en la mayora de los pases una burocracia pblica, estable, competente, seleccionada por mrito y bien incentivada, que constituye la columna vertebral de un Estado slido y una gestin pblica eficaz y eficiente.
El uso del trmino segunda generacin es objeto de controversia. Algunos expertos estn en desacuerdo con el mensaje implcito de que el esfuerzo dirigido a las reformas institucionales debera ser posterior o que es, de alguna manera, secundario respecto de las reformas econmicas neoliberales y orientadas a la economa de mercado. Hay quienes tambin objetan profundamente el enfoque neoliberal (el Consenso de Washington) y, por lo tanto, se niegan a adoptar una terminologa que asocie el apoyo a las reformas institucionales con el respaldo a esas polticas econmicas.
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Fue necesario crear normas que gobernaran la competencia y las transacciones en mercados diversos, entre ellas las relativas a la mano de obra, el capital y los bienes y servicios y, al mismo tiempo, fortalecer y dotar de mayor autonoma a las entidades reguladoras y a los tribunales encargados de dictar y aplicar esas normas. Los sistemas impositivos requirieron reformas profundas y las agencias de recaudacin debieron ser fortalecidas. Al mismo tiempo, el Estado tena que administrar el uso de sus recursos disponibles para asegurar la provisin eficaz de infraestructura, as como el acceso equitativo a la educacin y a servicios de salud de una calidad razonable. Sin embargo, por su misma naturaleza, la puesta en prctica de las reformas institucionales que algunos observadores denominaron reformas de segunda generacin7 es considerablemente ms compleja que la adopcin de las tpicas medidas macroeconmicas instauradas en respuesta a las crisis de financiamiento pblico de los aos ochenta y principios de los noventa (Nam, 1995; Graham y Nam, 1998). Los aumentos en los impuestos, las reducciones en los subsidios estatales, la eliminacin de controles de precios, los recortes a los salarios del sector pblico y la reduccin de los aranceles comerciales se aplicaron en algunos casos por la va del decreto ejecutivo y, en otros, mediante la aprobacin de un solo proyecto de ley en el Congreso. Por otra parte, para mejorar la gestin de las instituciones pblicas, crear un Poder Judicial ms independiente y eficaz y establecer marcos regulatorios, se necesita coordinacin y acuerdos entre una amplia gama de instituciones pblicas y actores sociales, al igual que la aplicacin de una serie de medidas legislativas y burocrticas durante un perodo prolongado. Adems, los beneficios de una reforma institucional son perceptibles si al mismo tiempo se realizan cambios organizacionales y legales. Sin duda alguna, es mucho lo que hay en juego con la creacin de marcos regulatorios y la reestructuracin de las instituciones pblicas y de los sistemas para la provisin de servicios. Inevitablemente, esos cambios implican tomar en cuenta poderosos intereses y privilegiar a ciertos sectores sociales en detrimento de otros. Si los beneficios de un cambio institucional terminan por enfocarse demasiado en los intereses de grupos relativamente reducidos, los sectores ms amplios, como los consumidores, trabajadores y empresarios, se vern perjudicados. Por ejemplo, las reformas administrativas en el sector pblico la mayor transparencia en el rea gubernamental, el control de la corrupcin o el establecimiento de un servicio civil profesional exigen a las autoridades polticas de turno renunciar al ejercicio clientelista del poder para someter su conducta y sus decisiones a un escrutinio pblico ms intenso. En consecuencia, resulta claro que la poltica importa en el proceso de crear, concretar y garantizar la sostenibilidad de instituciones legtimas y adoptar polticas pblicas que funcionen en beneficio de toda la ciudadana. En trminos ms precisos, es la calidad de la democracia lo que importa. El ejercicio de los derechos polticos y civiles no slo tiene
el valor democrtico intrnseco de ampliar el rango de posibilidades y opciones de la ciudadana; tambin tiene el valor instrumental de identificar y conceptualizar sus necesidades, y de estructurar polticas e instituciones para abordarlas de la manera ms eficaz (Sen, 1999). Por lo tanto, y en oposicin a una lnea de pensamiento vigente en el pasado, la tarea de construir un sistema democrtico legtimo, representativo y eficaz no es algo que pueda postergarse hasta que exista un nivel adecuado de desarrollo. Ms bien, considerando que es indispensable para fortalecer las instituciones y poner en prctica polticas pblicas efectivas y duraderas, el buen funcionamiento democrtico es una condicin sine qua non para un desarrollo equitativo y sostenible. Como lo seal Dani Rodrik (2000), las instituciones relacionadas con la economa de mercado estn necesariamente inmersas en un conjunto de instituciones polticas ajenas a esa economa. Para contar con instituciones eficientes relacionadas con la economa de mercado, pareciera necesario disponer de instituciones polticas democrticas que permitan garantizar la creacin de normas justas y eficientes, que se dicten y apliquen de manera equitativa y sistemtica. Para ser adecuadas y eficaces, estas instituciones relacionadas con la economa de mercado deben adaptarse a las condiciones sociales, econmicas, histricas y culturales y a las necesidades propias del pas en cuestin. Dada la imposibilidad de contar con modelos de validez universal, la creacin y la permanencia de las instituciones dependen de una participacin ciudadana amplia y eficaz mediante instituciones representativas y bien desarrolladas. A la luz de este razonamiento, las instituciones polticas democrticas pueden verse como metainstituciones subyacentes de un universo ms amplio de instituciones que apoyan la economa de mercado. Como se indica en el documento Desarrollo ms all de la economa. Informe de progreso econmico y social en Amrica Latina (BID, 2000), la poltica ejerce su impacto ms importante en el desarrollo a travs de su efecto en las instituciones. El razonamiento es claro: si la poltica es importante para las instituciones y las instituciones son importantes para el desarrollo, la poltica debe importar para el desarrollo. Podra decirse, entonces, que el ejercicio efectivo de la democracia es fundamental para contar con un sector pblico eficaz y para el establecimiento de un marco legal que propicie el desarrollo social y econmico. La adopcin de polticas pblicas eficaces, justas y sustentables, la asignacin justa y eficiente de los recursos pblicos y la provisin efectiva de servicios pblicos dependen de la existencia de instituciones representativas que permitan tomar en cuenta las preferencias e intereses de la ciudadana. Es necesario que la adopcin y aplicacin de polticas pblicas considere plenamente las opiniones de la extensa gama de organizaciones de la sociedad civil, sin caer presa de ningn grupo particular ni de un conjunto estrecho de intereses. Ello requiere que los ciudadanos y las organizaciones de la sociedad civil tengan la oportunidad de expresar sus preferencias e incidir en la toma de decisiones, y que las instituciones representativas puedan incorporar esas preferencias en polticas de consenso que cuenten con bases amplias de apoyo social. La toma de decisiones en estos trminos no slo ser eficaz, pues tales decisiones respondern a las preferencias y necesidades de la sociedad, sino que tambin es ms probable que estas gocen de observancia y legitimidad sociales y que sean duraderas. Resulta sorprendente que, pese a esa centralidad de las polticas y las instituciones, durante mucho tiempo no se realizaran grandes esfuerzos para estudiar de manera siste-
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mtica y ampliamente comparativa las reformas polticas del perodo, y evaluar hasta qu punto albergan o no la posibilidad de aliviar los problemas de gobernabilidad que tanto afectan las posibilidades del desarrollo. Cules han sido las principales tendencias regionales en materia de reformas con respecto a las diferentes dimensiones institucionales? Cules han sido y son los efectos probables de estos cambios en el funcionamiento de la democracia? Qu sugieren estas experiencias sobre los tipos de reforma poltica que se requieren con mayor urgencia para el futuro inmediato? Los captulos que siguen intentan aportar respuestas, quiz no definitivas sino parciales y condicionales, a esas cruciales preguntas.
Referencias
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Primera parte
Instituciones y democracia (I): formas de gobierno y reglas electorales
CAPTULO
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Sistemas de eleccin presidencial y gobernabilidad democrtica

Un rasgo fundamental de los regmenes presidencialistas es que los ciudadanos eligen al jefe de gobierno y a los miembros del Poder Legislativo por separado. Con una excepcin parcial, los 18 pases latinoamericanos objeto de este estudio han cumplido con este criterio bsico durante todo el perodo.1 En los regmenes presidencialistas, las diferencias en el mecanismo de seleccin, la autoridad y las responsabilidades de los poderes Ejecutivo y Legislativo implican mayores probabilidades de conflicto que en los regmenes parlamentarios. El manejo efectivo de esta tensin inherente al presidencialismo depende en parte de los mtodos empleados para elegir al presidente y a los legisladores. Cuando son simultneos, los procesos electorales estn evidentemente relacionados. Es inevitable que la eleccin directa del jefe de gobierno mediante una frmula con la que el ganador se lo lleva todo influya en las elecciones de los votantes y en las estrategias partidistas para las elecciones legislativas. Debido a que en la eleccin presidencial slo puede haber un ganador, los votantes estn limitados a elegir entre los candidatos individuales con posibilidades de triunfar, y los partidos ms pequeos con pocas oportunidades de ganar por s solos suelen formar alianzas y postular un candidato nico. Por lo tanto, es probable que si las elecciones para ambos poderes se realizan el mismo da, sean menos los partidos que obtengan proporciones significativas de votos en las elecciones legislativas, pues muchos votantes suben al carro de su candidato presidencial favorito y votan por las listas completas de ese mismo partido, que incluyen a los candidatos para el Congreso (Shugart y Carey, 1992).
En Bolivia, la primera vuelta para la eleccin del presidente y las elecciones legislativas se celebran por separado, pero hasta la eleccin de 2005, ningn candidato obtuvo mayora durante la primera vuelta y el Congreso eligi al presidente entre los dos candidatos ms votados. Antes de la reforma constitucional de 1994, el Congreso decida entre los tres candidatos ms votados.
Sistemas de eleccin presidencial

En general, el presidente es elegido por mayora simple o por mayora absoluta (el sistema denominado con segunda vuelta o, adoptando el trmino francs, ballotage). En los sistemas de mayora simple, el candidato con el mayor nmero de votos resulta triunfador, mientras que en los sistemas de mayora absoluta es necesario que uno de los candidatos obtenga el 50% ms uno de los votos para que sea declarado triunfador en la primera
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Son muchos los efectos de los sistemas electorales en la gobernabilidad democrtica. En primer lugar, la legitimidad del presidente est determinada por la amplitud de su triunfo, en el que influye el mtodo electoral utilizado. En segundo lugar, la interaccin entre los mtodos utilizados para elegir presidente y legisladores influye en el grado de fragmentacin del sistema de partidos y en la proporcin de escaos en el Congreso que controla el partido del gobierno. Ambos factores influyen en la capacidad del presidente de obtener el apoyo del Poder Legislativo para sus iniciativas polticas. El sistema electoral incide tambin en el nmero de partidos que logran representacin en el Poder Legislativo y, en consecuencia, en la equidad de la representacin poltica. En este captulo se examinar la influencia del sistema de eleccin presidencial en el funcionamiento de la democracia, y en el captulo siguiente se analizar la influencia de las normas que rigen las elecciones parlamentarias. La interaccin de ambos procesos electorales hace que sea necesario considerar en este captulo la simultaneidad y, en trminos generales, las posibles variaciones de los efectos producidos por los sistemas de eleccin presidencial dependiendo del mtodo utilizado para elegir a los legisladores. Adems, se analizarn dos factores relacionados: el trmino del mandato presidencial y la posibilidad de reeleccin. El mandato ms corto facilita la rotacin y la validacin del apoyo popular, y por lo tanto puede disminuir la rigidez asociada a los regmenes presidencialistas (vase el captulo 4). Por otro lado, si el presidente pierde el apoyo popular y su mandato carece de efectividad, ser menor el tiempo que reste hasta la eleccin del nuevo mandatario. Sin embargo, un perodo corto limita el lapso denominado luna de miel con el electorado, durante el cual el presidente tiene ms probabilidades de aplicar efectivamente las principales reformas polticas. La reeleccin, entretanto, promueve la rendicin de cuentas del presidente a la ciudadana, ya que el xito en la prxima eleccin depender de sus logros y de que pueda mantener la confianza de la opinin pblica. Adems, la posibilidad de ser reelecto permite que el presidente conserve el apoyo del Congreso durante ms tiempo. De lo contrario, tendr menos para ofrecer a quienes lo apoyen y dispondr de una menor cantidad de herramientas para sancionar a los desertores de su partido. No obstante, considerando la historia poltica de muchos pases de Amrica Latina, la prohibicin de la reeleccin ha sido considerada necesaria para impedir que los presidentes electos se perpeten en el poder usando o abusando de su autoridad y de los recursos propios de su posicin. Si no es posible someter la autoridad presidencial a los controles horizontales y verticales adecuados, es probable que sean necesarias restricciones constitucionales para evitar el surgimiento de dictaduras democrticas.
Este sistema era similar al vigente en Estados Unidos, donde un colegio electoral formado por una lista de delegados de cada uno de los 50 estados elige al presidente. Por lo general, el candidato que obtiene la mayora simple en un estado merece el voto de todos sus delegados, y el que obtiene el voto de la mayora de los delegados ante el colegio electoral ocupar la primera magistratura. Son contadas las ocasiones y en muchos casos es ilegal en las que un delegado vota en contra del candidato que gan por mayora simple en su estado. Sin embargo, como se evidenci en las elecciones de 2000, el esquema de seleccin de delegados por estado en el que el candidato que obtuvo la mayora simple recibe el voto de todos los representantes de ese estado hace posible que un candidato gane la mayora de los votos a nivel nacional, pero que no sea el elegido para ocupar la presidencia. 3 No hay una ley que establezca la obligatoriedad de la simultaneidad entre las elecciones presidenciales y legislativas. En 2003 las elecciones legislativas tuvieron lugar algunos meses despus de las elecciones presidenciales, en diferentes momentos y provincias. Sin embargo, en 2005 todas las provincias celebraron las elecciones legislativas en la misma fecha.
Sistemas de eleccin legislativa y gobernabilidad democrtica
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ronda; si ninguno alcanza ese umbral, se convoca a una segunda vuelta entre los dos candidatos que obtengan mayor nmero de votos en la primera. Siguiendo el enfoque pionero adoptado por Costa Rica en la reforma constitucional de 1936 (Lehoucq, 2004), varios pases de Amrica Latina establecieron el umbral por debajo de la mayora absoluta (el 40% en Costa Rica) para que un candidato pueda ser declarado ganador en la primera ronda. En este captulo, ese sistema ser denominado de segunda vuelta con umbral reducido. La eleccin del presidente mediante voto directo o indirecto es otro aspecto importante. El voto popular determina directamente quin es el ganador o los votantes eligen a representantes que, a su vez, votan para elegir al presidente? En Argentina, antes de la adopcin de la Constitucin de 1994, los votantes elegan a los delegados que integraban un colegio electoral, responsable de elegir al mandatario.2 En Bolivia, el Congreso es responsable de elegir al presidente si, como ha sido usual, ningn candidato alcanza la mayora absoluta en la primera ronda. Durante la dcada de 1980, el primer presidente del perodo posterior a la dictadura en Brasil fue elegido por el Congreso; pero salvo estas excepciones, los dems pases incluidos en el estudio han elegido a sus presidentes mediante el voto popular directo. Otros aspectos clave son la relacin entre las fechas de eleccin presidencial y elecciones legislativas y si se utiliza una papeleta nica para ambas. Cuando las elecciones presidenciales se realizan el mismo da que las parlamentarias se denominan concurrentes o simultneas, y se considera que su grado de concurrencia o simultaneidad es an mayor cuando adems el elector est limitado a un voto con el que expresa a la vez su preferencia por el candidato presidencial y por un candidato al Congreso o una lista de candidatos de ese mismo partido. Cuando el elector puede votar por el candidato presidencial de un partido y un candidato al Congreso o una lista de candidatos de otro partido (voto cruzado), el vnculo entre ambas elecciones es de alguna manera ms dbil. La simultaneidad puede ser total o parcial: es total cuando las elecciones presidenciales y las legislativas siempre se llevan a cabo el mismo da, y parcial cuando una parte del Poder Legislativo es elegido en algn momento durante el mandato del presidente en ejercicio. Por ejemplo, los argentinos eligen a la mitad de los miembros del Congreso y una tercera parte de los senadores transcurridos dos de los cuatro aos del perodo presidencial.3 La simultaneidad es incluso ms parcial cuando la existencia de perodos diferentes para la presidencia y el Poder Legislativo hace que ambas elecciones raramente coincidan.
Efectos de los sistemas mayoritarios y de umbral reducido en la gobernabilidad

Las distintas formas de elegir al presidente tienen efectos directos e indirectos. Los primeros tienen que ver con el nivel de legitimidad popular obtenido por el presidente electo como consecuencia del margen con que gan los comicios. Por ejemplo, un presidente que consigue el 60% de los votos en la primera vuelta, con una ventaja importante respecto de sus contendientes, comienza su mandato con mayor legitimidad popular y apoyo poltico que quien llega al poder con un porcentaje de votos reducido (por ejemplo, del 30%). Una baja legitimidad en funcin del caudal electoral podra dificultarle la conduccin eficaz del gobierno y llevar al estancamiento. En la primera vuelta, la forma de elegir al presidente (ya sea por mayora simple o absoluta o un umbral reducido) no incide directamente en la proporcin de los votos que obtiene el candidato ganador. El resultado de esa ronda se relaciona ms bien con la cantidad de partidos y candidatos que participan, y con factores coyunturales (por ejemplo, estrategias partidistas que influyen en el nmero de candidatos participantes, o su carisma). El sistema con segunda vuelta que requiere la convocatoria a una segunda eleccin si en la primera ninguno de los candidatos obtiene una proporcin suficiente de los votos est diseado para fortalecer el mandato del presidente electo. La segunda ronda garantiza que el presidente finalmente sea elegido por una mayora, con independencia de la proporcin de votos que ese candidato haya obtenido en la primera. En consecuencia, respecto de la legitimidad del mandato o la legitimidad popular del presidente electo, los efectos directos del sistema con segunda vuelta son aparentemente positivos, al menos cuando algn candidato gana la primera ronda con una tercera parte, o menos, del total de los votos. Sin embargo, es poco probable que obtener el voto mayoritario en la segunda vuelta depare al nuevo presidente un mandato equivalente al que lograra si obtuviera mayora absoluta o una proporcin de votos ligeramente menor durante la primera ronda. En la segunda vuelta muchas personas votan por el candidato ganador slo porque lo ven como el mal menor. Es posible que el logro de una mayora fabricada en la segunda ronda alivie aunque a menudo no lo resuelve el problema de la legiti-
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Por ejemplo, en Chile, hasta 2005 los comicios presidenciales y los legislativos convergan slo cada 12 aos, ya que el perodo presidencial duraba seis; el de los diputados, cuatro y el de los senadores, ocho. Pero a partir de la reforma de 2005 en ese pas, el perodo presidencial pas a ser de cuatro aos y ahora las elecciones son simultneas. Respecto de la reeleccin, las normativas varan. En el caso ms restrictivo est prohibido proponer un candidato que haya desempeado alguna vez el cargo de presidente. En otros, la reeleccin slo est permitida despus de finalizado al menos un mandato de otro presidente. Por ltimo, en el menos restrictivo de los casos existe la posibilidad de permanecer en el poder durante dos perodos consecutivos, con una nica reeleccin. En algunos sistemas que posibilitan la reeleccin inmediata est permitido aun otro mandato despus de transcurrido al menos un perodo de gobierno de otro presidente.
midad para quienes alcanzan la presidencia con una minora de los votos. No obstante, si se consideran solamente los efectos directos, el sistema de mayora con segunda vuelta es aparentemente ventajoso para la gobernabilidad, sin mayores costos. Sin embargo, tambin cabe la posibilidad de que el sistema con segunda vuelta tenga como efecto indirecto la eleccin de un presidente con menos poder y apoyo legislativo del que obtendra si se aplicara el sistema de mayora simple. Como ya se explic, cuando la eleccin de presidente y legisladores son simultneas, la competencia por los escaos en el Poder Legislativo tiende a reducirse. La magnitud de este efecto depende del sistema de eleccin presidencial y de la relacin entre los votos para cada uno de los poderes. En los sistemas de mayora simple, el candidato con mayor nmero de votos en la primera y nica ronda resulta triunfador; esto incentiva a los partidos (en especial a los pequeos y medianos) a establecer alianzas y organizar coaliciones antes de la eleccin, y a los votantes, a optar por los candidatos o partidos con oportunidades viables de triunfo. Si el nmero de candidatos y partidos que lucha por la presidencia es obligatoriamente limitado, es probable que el efecto de arrastre limite tambin el nmero de partidos y alianzas partidistas que obtengan escaos en el Congreso. En los sistemas mayoritarios con segunda vuelta, los incentivos para que los partidos formen alianzas antes de la primera ronda son ms dbiles, ya que potencialmente existen dos ganadores y es poco probable que la votacin permita decidir quin ser el presidente. Incluso los partidos relativamente pequeos tienen un incentivo para presentar su propio candidato presidencial, ya que eso ampliar sus oportunidades de obtener escaos, y obtener un nmero importante de votos reforzar su posicin negociadora frente a uno de los candidatos que participe de la segunda vuelta. Adems, los votantes tienen ms libertad para expresar su preferencia verdadera durante la primera vuelta, ya que tendrn una segunda oportunidad de elegir entre los dos candidatos ms viables (Shugart y Carey, 1992; Shugart, 1995; Jones, 1996). Por lo tanto, en comparacin con el sistema de mayora simple, la frmula de mayora absoluta con segunda vuelta estimula a ms partidos a participar en la lucha por la presidencia y por obtener escaos en el Congreso. Con el tiempo, el paso del sistema de mayora simple al de mayora absoluta con segunda vuelta podra agravar los problemas de gobernabilidad democrtica, al reducir la cantidad de votos que consiga en la primera vuelta el candidato que resulte finalmente vencedor y al limitar el apoyo partidista con que contar el presidente en el Congreso. Por supuesto, para que la eleccin presidencial limite la cantidad de partidos que compiten y obtienen escaos en las elecciones legislativas, ambas deben celebrarse el mismo da. Si otros aspectos se mantienen constantes, es probable que como resultado de la simultaneidad de las votaciones el nmero de partidos representados en el Congreso sea menor que si estas se realizan por separado. Adems, la eleccin concurrente tiene el efecto directo de deparar mayor proporcin de escaos al partido del presidente. Pero cuando el mandatario es elegido mediante el sistema de mayora simple, los efectos limitantes en el nmero de partidos que participan en la eleccin legislativa y obtienen escaos deberan ser mayores que en los sistemas con segunda vuelta, ms an cuando el elector est restringido a emitir un solo
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voto para ambos poderes; en ese caso el efecto de arrastre es perfecto y la proporcin de los votos que los partidos obtienen en las elecciones legislativas es un reflejo exacto de la proporcin de votos obtenidos por los candidatos presidenciales de esos mismos partidos. Los sistemas con segunda vuelta y umbral reducido por ejemplo del 40% o del 45%se parecen ms a los de mayora simple: limitan la cantidad de candidatos presidenciales que participan en la contienda y la de los partidos que obtienen escaos legislativos. Dado que existen mayores posibilidades de que un candidato resulte ganador durante la primera vuelta, los partidos tienen todava algn incentivo para unirse antes de la eleccin, en tanto los votantes deben tener una mayor visin estratgica. Pero si ningn candidato obtiene este umbral reducido en la primera vuelta, el sistema de segunda vuelta ofrece la ventaja de ampliar la legitimidad del presidente electo. El cuadro 2.1 muestra los efectos esperados de acuerdo con el sistema Cuadro 2.1. Tendencia a la concentracin del de eleccin presidencial y sistema de partidos segn los distintos con la existencia o no de sistemas de eleccin presidencial simultaneidad entre las Concurrente No concurrente elecciones presidencial y legislativa, manteniendo Mayora simple 1 3 constantes las reglas para Dos vueltas con 2 4 la eleccin legislativa. umbral reducido El sistema de mayora 4 6 Dos vueltas, mayora absoluta simple combinado con Nota: un puntaje de uno (1) significa el grado mayor de concentraelecciones simultneas cin; y un puntaje de seis (6), el menor grado de concentracin. conducira a la mxima Fuente: elaboracin propia. concentracin del sistema de partidos, mientras que la mayor fragmentacin surgira en el contexto del sistema de mayora absoluta con elecciones no simultneas. La expectativa terica de que los sistemas de mayora simple o los de segunda vuelta y umbral reducido favorecen la gobernabilidad y estabilidad no siempre se verifica en la prctica. Por ejemplo, si el sistema de partidos est ideolgicamente polarizado y fragmentado, es improbable que los partidos formen alianzas antes de la primera vuelta. Por lo tanto, un candidato presidencial que represente a uno de los extremos de un espectro poltico puede resultar elegido con una proporcin reducida del total de votos, pero podra intentar gobernar como si hubiera sido elegido por la mayora. La eleccin por mayora en la segunda vuelta impedira elegir al candidato que se ubique ms lejos del centro del espectro poltico. Adems, en un sistema fragmentado donde el ganador de la primera ronda suele obtener el 30% del total de votos o menos, es probable que se requiera una segunda ronda para que el presidente electo tenga un mnimo nivel de legitimidad.
Elecciones legislativas en medio del perodo presidencial y gobernabilidad

Los pases donde se celebran elecciones legislativas dentro de un perodo presidencial se analizan por separado, pues tienen un esquema combinado de elecciones totalmente simultneas y elecciones legislativas no simultneas. Como se ha indicado, si se utiliza el sistema de mayora simple, la simultaneidad de las elecciones presidenciales y legislativas debera contener la proliferacin de partidos. Sin embargo, las elecciones legislativas no simultneas pueden permitir que los partidos pequeos tengan una participacin ms efectiva y logren representacin. Tambin es factible que se obstaculice la formulacin eficiente de polticas pblicas, por dos razones adicionales. En primer lugar, resulta lgico que la convocatoria a elecciones legislativas independientes de las presidenciales aumente las probabilidades de que el partido oficialista carezca de mayora en el Congreso. De hecho, la experiencia sugiere que los partidos de oposicin a menudo ganan terreno, pues los votantes aprovechan la oportunidad para protestar por el desempeo del gobierno que en ese momento est en el poder. En segundo lugar, el perodo de luna de miel con el gobierno seguramente se reducir, ya que durante el lapso que culmina con las elecciones legislativas los bloques de partidos opositores, e incluso el partido oficialista, se abstendrn de apoyar iniciativas polmicas. El aspecto positivo de las elecciones en la mitad del perodo presidencial, no obstante, es que ofrecen otra oportunidad para que los votantes exijan que el Poder Ejecutivo y los legisladores rindan cuentas por su desempeo.
Sistemas de eleccin presidencial en Amrica Latina

De los 18 pases que abarca el presente estudio, cinco (Honduras, Mxico, Panam, Paraguay y Venezuela) eligen a sus presidentes mediante el sistema de mayora simple; nueve emplean el sistema de mayora absoluta con segunda vuelta (cuadro 2.2) y en uno de ellos, Bolivia, la segunda vuelta se realiza en el Congreso. En los otros cuatro pases (Argentina, Costa Rica, Nicaragua y Ecuador) se aplica un umbral ms bajo para que un candidato sea elegido durante la primera vuelta. En Argentina, el ganador de la primera vuelta alcanza la presidencia si obtiene el 45% de los votos vlidos, o el 40% de los votos vlidos y al menos una ventaja del 10% con respecto al contendiente ms cercano. El umbral en Costa Rica es del 40%, un nivel lo suficientemente bajo como para permitir normalmente el triunfo definitivo en la primera ronda (durante los comicios de 2002, por primera vez, fue necesario convocar a segunda vuelta). Despus de la reforma constitucional de 1999, en Nicaragua el umbral es del 40%, o el 35% ms una ventaja de al menos un 5% con respecto al contendiente ms cercano. En Ecuador se requiere mayora absoluta o una proporcin de votos de al menos el 40% y una ventaja del 10% o ms respecto del candidato que obtenga el segundo lugar, un umbral que es apenas una ligera desviacin del sistema puro de mayora absoluta con segunda vuelta.
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Cuadro 2.2. Sistemas de eleccin presidencial

Mayora Segunda absoluta vuelta con con dos umbral Mayora Ao del vueltas reducido simple cambio
X 1994
Pas
Argentina
Descripcin del cambio

De mayora simple a segunda vuelta con umbral reducido (el 45% o el 40% y ventaja del 10% sobre el contendiente ms cercano); tambin de votacion indirecta a directa. En lugar de que en la segunda vuelta el Congreso elija entre los tres candidatos ms votados en la primera ronda, lo hace slo entre los dos candidatos ms votados. De votacin indirecta a directa. De mayora simple a mayora absoluta con segunda vuelta. De mayora absoluta con segunda vuelta, a dos vueltas con umbral reducido (posibilidad de ganar en primera vuelta con el 40% y ventaja del 10% sobre el contendiente ms cercano).
Bolivia
X1
1990
Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador
X X X X2 X
1988 1991
1998
El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua
X X X X X 1995 1999 De mayora simple a segunda vuelta con umbral reducido del 45%. El umbral se redujo al 40%, o al 35% con una ventaja del 5% sobre el contendiente ms cercano.
Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela Total

1
X X X3 X X X 9 4 5 1994 1997 De mayora simple a mayora absoluta con segunda vuelta. De mayora simple a mayora absoluta con segunda vuelta.
Si ninguno de los candidatos obtiene mayora absoluta, el Poder Legislativo selecciona al presidente entre los candidatos que hayan logrado el primer y segundo puesto en la primera vuelta. 2 El umbral es del 40% de los votos. 3 En la Constitucin de 1979, se adopt la mayora absoluta como norma para que algn candidato resultara elegido, pero un artculo contemplaba que esta no se aplicara en los comicios de 1980, en los que el ganador slo requerira el 33% de los votos. Si ningn aspirante obtena esta cifra, el Congreso decidira entre los dos con mayor nmero de votos. En la prctica, Fernando Belande Terry alcanz la presidencia con el 45% de los votos. Fuente: elaboracin propia.
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La poltica importa
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Durante los ltimos 20 aos, seis pases cambiaron el sistema de eleccin del presidente. Colombia, Repblica Dominicana y Uruguay pasaron del sistema de mayora simple al de mayora absoluta con dos vueltas; Argentina y Nicaragua, de la mayora simple al sistema con segunda vuelta y umbral reducido; Nicaragua cambi su sistema de mayora simple por el de segunda vuelta y un umbral del 45% en 1995, que redujo en 1999. El nico pas que cambi en la direccin inversa fue Ecuador, que pas del sistema de mayora absoluta con dos vueltas a uno con umbral reducido. La segunda reforma adoptada en Nicaragua tuvo tambin el efecto de alejar al sistema de la mayora absoluta y aproximarlo al de mayora simple. Tres reformas adicionales, aunque de naturaleza diferente, se aplicaron a los sistemas de eleccin presidencial. Argentina y Brasil reemplazaron su sistema de votacin indirecta por uno de votacin directa. Bolivia modific la segunda vuelta (decidida en el Congreso) de forma que slo se elige entre los dos candidatos en lugar de los tres ms votados. En total, durante el perodo se observ una tendencia marcada a distanciarse del sistema de mayora simple y aproximarse al sistema con segunda vuelta. En los cuadros 2.3 y 2.4 se analiza en qu medida las expectativas tericas sobre los efectos de los distintos sistemas de eleccin presidencial se corresponden con los resultados electorales de Amrica Latina. El cuadro 2.3 muestra que, en efecto, los sistemas de mayora simple y los de segunda vuelta con umbral reducido se asocian con la participacin de un menor nmero de candidatos importantes a la presidencia y menos partidos representados en el Congreso. El cuadro 2.4 muestra que en los sistemas de mayora simple y de segunda vuelta con umbral reducido el ganador de la primera vuelta obtuvo promedios muy cercanos al 50% de los votos, mientras que en los sistemas de mayora absoluta con segunda vuelta lo tpico fue que el ganador obtuviera un porcentaje escasamente superior al 41% de los votos. En algunos pases, el ganador obtuvo un promedio de alrededor del 30% de los votos. Los datos que se muestran en estos cuadros, sin embargo, no permiten comprobar en forma rigurosa las hiptesis sobre los efectos de los sistemas de eleccin presidencial, debido a que la influencia puede manifestarse claramente en ambas direcciones. Los pases donde, por lo comn, muchos partidos participan en la eleccin y presentan candidatos a la presidencia son justamente los que tienen ms probabilidades de adoptar el sistema de mayora absoluta con segunda vuelta. En consecuencia, para lograr una comprobacin ms vlida se debera analizar el cambio que experimentan a lo largo del tiempo los distintos pases que modificaron el sistema en una direccin u otra, y los que, por el contrario, no hicieron modificaciones. Si se verificara el cambio esperado respecto del nmero de candidatos y partidos que obtienen escaos, existiran bases slidas para defender esa hiptesis. Sin embargo, la vida relativamente corta de las democracias de la regin, sumada al breve lapso transcurrido desde que se adoptaron la mayora de las reformas, no permite realizar ese anlisis en los pases estudiados en este trabajo.
Cuadro 2.3. Fragmentacin del sistema de partidos segn la forma de eleccin presidencial
Nmero Nmero efectivo efectivo de de partidos candidatos (escaos Cmara presidenciales baja) - Todas las (primera vuelta) elecciones
Forma de eleccin, pas y ao

Mayora simple Argentina (1983, 1989 - 1985, 1987, 1991, 1993) Colombia (1978, 1982, 1986, 1990 - 1991) Honduras (1981, 1985, 1989, 1993, 1997, 2001)
2,64 2,48 2,14 2,50 2,14 2,80 2,54 2,76 3,23 2,73 2,60 2,60
2,70 2,33 2,15 2,37 2,05 3,56 2,45 2,45 3,18 3,69 2,69 2,70
Mxico (1982, 1988, 1994, 2000 - 1985, 1991, 1997, 2003) Nicaragua (1990) Panam (1989, 1994, 1999, 2004) Paraguay (1989, 1993, 1998, 2003) Rep. Dominicana (1978, 1982, 1986, 1990, 1994) Uruguay (1984, 1989, 1994) Venezuela (1978, 1983, 1988, 1993, 1998, 2000) Promedio para todos los pases Promedio para todas las elecciones Umbral reducido Argentina1 (1995, 1999, 2003 - 1997, 2001) Costa Rica (1978, 1982, 1986, 1990, 1994, 1998, 2002) Ecuador (1998, 2002) Nicaragua (1996, 2001) Per (1980) Promedio para todos los pases Promedio para todas las elecciones Mayora absoluta con segunda vuelta Bolivia2 (1980, 1985, 1989, 1993, 1997, 2002) Brasil (1989, 1994, 1998, 2002 - 1990) Chile (1989, 1993, 1999 - 2001) Colombia (1994, 1998, 2002) Ecuador (1978, 1984, 1988, 1992, 1996 - 1986, 1990, 1994) El Salvador (1984, 1989, 1994, 1999, 2004 - 1985, 1988, 1991, 1997, 2000, 2003) Guatemala (1985, 1990, 1995, 1999, 2003 - 1994) Per (1985, 1990, 1995, 2000, 2001)
3
2,84 2,31 5,46 2,25 3,23 3,22 2,89
2,98 2,51 6,71 2,39 2,46 3,41 3,13
5,14 3,51 2,36 2,69 5,15 2,68 4,31 2,99
4,51 8,11 5,27 4,24 5,69 3,17 3,42 3,90
(contina)
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La poltica importa
Cuadro 2.3. (continuacin)

Nmero Nmero efectivo efectivo de de partidos candidatos (escaos Cmara presidenciales baja) - Todas las (primera vuelta) elecciones
3,09 3,48 3,74 3,01 4,58 4,57

Rep. Dominicana (1996, 2000, 2004 - 1998, 2002) Uruguay (1999, 2004) Promedio para todos los pases Promedio para todas las elecciones
Nota: El formato de este cuadro se tom de Shugart y Carey (1992, cuadro 10.2), pero se utilizaron datos diferentes. En la mayora de los casos se trata de aos con realizacin de elecciones presidenciales y legislativas simultneas; cuando hay elecciones slo legislativas, los aos van luego de un guin (por ejemplo, en Argentina); si hay elecciones slo presidenciales, los aos estn en negrita (por ejemplo, en El Salvador). 1 Los tres candidatos del Partido Justicialista que se presentaron con frmulas independientes en las elecciones presidenciales de 2003 se contabilizaron como una sola frmula; si se las hubiera considerado como distintos partidos, el valor del ndice promedio del perodo habra sido 4,03 (en lugar de 2,84). 2 En Bolivia, el Congreso elige al presidente en caso de que ningn candidato obtenga la mayora durante la primera vuelta. 3 En Chile, un cmputo del nmero efectivo de partidos realizado a partir de las coaliciones en lugar de partidos individuales resultara en una fragmentacin mucho menor en la Cmara baja (2,02). Fuente: elaboracin propia.
Simultaneidad de las elecciones

En 12 de los 18 pases que incluye este estudio, las elecciones presidenciales y legislativas se realizan al mismo tiempo (cuadro 2.5). Entre ellos, Brasil y Chile presentan una ligera desviacin de este sistema, pues en cada eleccin presidencial o legislativa entre uno y dos tercios de los representantes senatoriales son elegidos alternadamente, si bien las elecciones para ambos poderes se celebran siempre el mismo da. En Argentina y Mxico, los comicios son parcialmente simultneos: en el primer caso, la mitad de los representantes en la Cmara baja y un tercio de los de la Cmara alta generalmente son elegidos en la misma fecha que el presidente, mientras que la otra mitad del Congreso y otro tercio de la Cmara alta son elegidos a mitad del mandato presidencial (vase en este captulo la nota al pie nmero 3, pgina 21); en el segundo, el perodo de los legisladores de la Cmara baja es de tres aos, de forma tal que las elecciones para todo el Congreso coinciden con los comicios presidenciales y luego se celebran otras transcurrida la mitad del mandato presidencial de seis aos. En los cuatro pases restantes (Colombia, Repblica Dominicana, El Salvador y Venezuela), las elecciones para ambos poderes casi nunca o nunca se llevan a cabo el mismo da. El caso colombiano es excepcional porque las elecciones para ambos poderes se celebran el mismo ao, en ciclos de cuatro aos, pero las legislativas se llevan a cabo dos meses y medio antes de la primera vuelta de los comicios presidenciales. Los seis pases donde las fechas de las elecciones se modificaron durante las ltimas dos dcadas no establecen una tendencia regional en cuanto a la coincidencia de los comicios para ambos poderes. Chile, Repblica Dominicana y Venezuela pasaron de un sis-
29
2,89
2,52
Cuadro 2.4. Porcentaje promedio de los votos obtenidos en la primera vuelta por los candidatos en el primer y segundo lugar
Mayora simple Argentina (1983, 1989) Colombia (1978, 1982, 1986, 1990) Honduras (1981, 1985, 1989, 1993, 1997, 2001) Mxico (1982, 1988, 1994, 2000) Nicaragua (1990) Panam (1989, 1994, 1999, 2004) Paraguay (1989, 1993, 1998, 2003) Rep. Dominicana (1978, 1982, 1986, 1990, 1994) Uruguay (1984, 1989, 1994) Venezuela (1978, 1983, 1988, 1993, 1998, 2000) Promedio para todas las elecciones Umbral reducido Argentina (1995, 1999, 2003) Costa Rica (1978, 1982, 1986, 1990, 1994, 1998, 2002) Ecuador (1998, 2002) Nicaragua (1996, 2001) Per (1980) Promedio para todas las elecciones Mayora absoluta Bolivia1 (1980, 1985, 1989, 1993, 1997, 2002) Brasil (1989, 1994, 1998, 2002) Chile2 (1989, 1993, 1999) Colombia (1994,1998, 2002) Ecuador (1978, 1984, 1988, 1992, 1996) El Salvador (1984, 1989, 1994, 1999, 2004) Guatemala (1985, 1990, 1995, 1999, 2003) Per (1985, 1990, 1995, 2000, 2001) Rep. Dominicana (1996, 2000, 2004) Uruguay (1999, 2004) Promedio para todas las elecciones 29,6 46,1 53,7 44,9 28,0 51,2 36,6 47,5 45,0 45,9 41,5 22,7 24,8 33,9 37,5 24,0 31,2 24,6 28,5 31,4 34,0 28,1 40,9 49,8 27,8 53,6 46,5 45,4 29,9 42,0 22,0 40,1 28,2 35,7 49,6 50,9 52,5 54,7 54,7 44,2 52,8 42,8 37,5 48,8 48,7 36,3 43,6 24,2 40,8 27,0 30,6 36,9 28,8 33,3 33,9 37,0
Primer lugar
Segundo lugar
Nota: El formato de este cuadro est tomado de Shugart y Carey (1992, cuadro 10.2), pero se utilizaron datos diferentes. 1 En Bolivia, el Congreso debe elegir al presidente si ninguno de los candidatos alcanza la mayora en la primera vuelta. 2 El sistema de binomio electoral para el Congreso, aunado a la divisin social a favor y en contra de Pinochet, ha fomentado el mantenimiento de las coaliciones de centroizquierda y centroderecha, cada una de las cuales presenta un candidato nico a la presidencia. Fuente: elaboracin propia.
30
La poltica importa
Cuadro 2.5. Simultaneidad de elecciones presidenciales y parlamentarias

Pas
Argentina
Simul- Parcialmente Fechas Ao del Descripcin y direccin tneas simultneas separadas cambio del cambio
X1 1994 La reduccin del mandato presidencial de seis a cuatro aos y del senatorial de nueve a seis aos mantuvo el carcter parcialmente simultneo del sistema, pero con una eleccion en lugar de dos en la mitad del perodo presidencial. Al reducirse el mandato presidencial de cinco a cuatro aos, el sistema pas de un esquema de elecciones separadas a uno de simultaneidad. Al reducirse el mandato presidencial de ocho a seis aos, el sistema pas de un esquema de simultaneidad parcial a elecciones separadas. Al reducirse el mandato presidencial de seis a cuatro aos, el sistema pas de elecciones separadas a uno de simultaneidad.
Bolivia Brasil
X X2 1994
Chile
1993
2005
Colombia Costa Rica Ecuador X X
X3 1998 La eliminacin de las elecciones para diputados provinciales en la mitad del perodo presidencial modific el sistema de parcialmente simultneo a simultneo.
El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana X X X X X X X4
1994
En 1994, la decisin de reducir el mandato del presidente Joaqun Balaguer de cuatro a dos aos, manteniendo a la vez al Congreso que haba sido elegido para un perodo de cuatro aos, transform el sistema de simultneo a no simultneo.
Uruguay
(contina)
31

Pas
Venezuela
Simul- Parcialmente Fechas Ao del Descripcin y direccin tneas simultneas separadas cambio del cambio
X5 1999 La Constitucin de 1999 alarg el mandato del presidente de cinco a seis aos, mientras los mandatos de los diputados se mantuvieron en cinco aos. Entonces, a partir de esta modificacin, slo cada 30 aos el presidente ser elegido al mismo tiempo que los representantes ante la Asamblea Nacional.
Total
1
12
La mitad de los representantes ante la Cmara baja y una tercera parte de los senadores son elegidos al mismo tiempo que el presidente. (Pero, sin cambios en la ley electoral, el sistema funcion como no simultneo en 2003. Vase la nota al pie nmero 3). 2 El sistema se considera simultneo, ya que la Cmara baja y una o dos terceras partes de los senadores son elegidos al mismo tiempo que el presidente, de manera alternada, sin elecciones en la mitad del perodo presidencial. 3 Desde 1978, las elecciones al Congreso se realizan en el mismo ao que las presidenciales, pero dos o tres meses antes. 4 Se considera que el sistema es parcialmente simultneo porque, si bien los comicios presidenciales siempre coinciden con los legislativos para ambas cmaras, la Cmara baja se renueva totalmente a mitad del perodo presidencial. 5 En 1998, una reforma temporaria adelant las elecciones legislativas que se realizaron un mes antes de las presidenciales. Fuente: elaboracin propia.
tema con elecciones parcial o totalmente simultneas (Chile), a ciclos no simultneos. Sin embargo, ms recientemente, Chile volvi a un sistema simultneo. Brasil es el nico pas que hizo un giro total en la direccin opuesta, al pasar de celebrar sus elecciones en fechas diferentes a realizarlas simultneamente. Ecuador transform su sistema de parcialmente simultneo a simultneo al eliminar los comicios legislativos de medio perodo para los representantes provinciales, mientras que Argentina (en lo que respecta a las caractersticas formales del sistema electoral) hizo un ligero cambio hacia una mayor simultaneidad. Al acortar el mandato presidencial de seis a cuatro aos y el mandato senatorial de nueve a seis aos, los argentinos mantuvieron el carcter parcialmente simultneo del sistema electoral, pero redujeron de dos a uno el nmero de elecciones a mitad del perodo presidencial.
Duracin del mandato presidencial

La duracin del mandato presidencial vara entre cuatro y seis aos (cuadro 2.6). En nueve pases (Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Guatemala, Honduras y Repblica Dominicana), los perodos presidenciales son de cuatro aos; en otros siete son quinquenales (Bolivia, El Salvador, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per y Uruguay); y en dos, el perodo es de seis aos (Mxico y Venezuela).
32
La poltica importa
Cuadro 2.6. Duracin del mandato presidencial

Duracin del mandato en la actualidad
4 5 4 4 4 4 4 4 4 5 6 5 5 5 5 4 5 6 4,6
Pas
Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador Guatemala Honduras El Salvador Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Rep. Dominicana Uruguay Venezuela Total
Duracin anterior del mandato

6 4 5 6 4 4 4 5 4 5 6 6 5 5 5 4 5 5 5,0
Ao del cambio
1994 1994 2005
1993
1994
1999
Fuente: elaboracin propia.
Siete pases modificaron la duracin del mandato presidencial durante el perodo del estudio: cinco lo redujeron y dos lo ampliaron. Algunas de las reducciones, sin embargo, quedan abiertas a distintas interpretaciones. Brasil y Argentina acortaron el perodo presidencial de cinco y seis aos respectivamente a cuatro aos, pero al mismo tiempo establecieron la posibilidad de una reeleccin inmediata, lo cual potencialmente le permite al presidente permanecer en el cargo durante ocho aos consecutivos. Por su parte, los chilenos acortaron un prolongado mandato de ocho aos a uno algo ms reducido de seis, que luego limitaron a cuatro aos. Asimismo, en Guatemala y Nicaragua el perodo pas de cinco a cuatro aos y de seis a cinco aos respectivamente. En cambio, Bolivia aument el perodo de cuatro a cinco aos y Venezuela, de cinco a seis aos. Como resultado de estos siete cambios, la duracin promedio del mandato presidencial en la regin disminuy exactamente de 5 aos a 4,6 aos.
33
1994
Reeleccin presidencial
La normativa sobre la reeleccin presidencial presenta variaciones importantes en la regin (cuadro 2.7). Mientras en cinco pases (Argentina, Brasil, Colombia, Repblica Dominicana y Venezuela) la reeleccin inmediata est permitida, en ocho (Bolivia, Chile, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Nicaragua, Panam y Uruguay) slo es posible transcurrido al menos un mandato presidencial. En los cuatro pases restantes (Guatemala, Honduras, Mxico y Paraguay) la reeleccin est totalmente prohibida. En conclusin, el escenario es favorable a la reeleccin, pues 14 de los 18 pases analizados permiten que un presidente vuelva a ocupar el cargo en algn momento, ya sea inmediatamente o despus de un perodo. Diez pases modificaron su normativa (o su interpretacin) sobre la reeleccin presidencial en el transcurso del perodo analizado. Argentina, Brasil y Venezuela pasaron de permitir la reeleccin despus de al menos un mandato, a permitirla en forma inmediata. En cierta forma, Ecuador y Costa Rica eliminaron la restriccin al pasar de prohibir la reeleccin a permitirla despus de uno y dos mandatos presidenciales, respectivamente. Entretanto, en dos pases donde la reeleccin inmediata estaba permitida al inicio del perodo, esa posibilidad ya no existe: actualmente en Paraguay est prohibida en todo momento, mientras que en Nicaragua slo cabe esa posibilidad una vez transcurrido un mandato presidencial. Per, Repblica Dominicana y Colombia son pases en donde se realizaron modificaciones contrapuestas en esta norma durante el perodo analizado: en el primero de ellos, se habilit la reeleccin bajo su forma inmediata durante la primera presidencia de Fujimori, pero en 2000 el cambio se hizo inefectivo; en Colombia se prohibi la reeleccin con la reforma constitucional de 1991, pero se decidi permitir la reeleccin inmediata en 2005; y en Repblica Dominicana, a su vez, se prohibi la reeleccin inmediata del presidente en 1994, pero se la volvi a permitir ocho aos despus. Si bien ocho de las 13 modificaciones favorecieron la reeleccin presidencial y cinco impusieron restricciones, lo que da como resultado un balance aparentemente equilibrado, tambin es posible afirmar que desde el inicio de la tercera ola ha existido una tendencia en la regin hacia la bsqueda de modificar esta norma para hacerla menos restrictiva. De 1993 a 2005, con excepcin de las reformas de Repblica Dominicana en 1994 (revertida en 2002, tal como ya se mencion), de Per en 2001 y Nicaragua en 1995, las modificaciones tendieron a posibilitar la reeleccin presidencial (Per, 1993; Argentina, 1994; Ecuador, 1996; Brasil, 1997; Venezuela, 1998; Repblica Dominicana, 2002; Costa Rica, 2003; y Colombia, 2005).
Conclusiones
La gobernabilidad de los sistemas presidencialistas depende en parte de que el presidente electo goce de una legitimidad popular importante y de que una porcin considerable del Congreso colabore aprobando las leyes. Tanto el mtodo de eleccin presidencial como la simultaneidad de los comicios presidenciales y legislativos pueden incidir en las probabilidades de que se cumplan esas condiciones.
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La poltica importa
Cuadro 2.7. Reeleccin presidencial

Pas
Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia X X X 1991 2005 Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per X Rep. Dominicana X Uruguay Venezuela Total
1
No inAo de mo- Carcter de la Efectos de la Inmediata mediata Prohibida dificacin modificacin modificacin
X X 1997 De no inmediata a inmediata De no inmediata a prohibida De prohibida a inmediata De prohibida a no inmediata De prohibida a no inmediata Menos restrictiva Ms restrictiva Menos restrictiva Menos restrictiva Menos restrictiva 1994 De no inmediata a inmediata Menos restrictiva
X1 X X X X X X X2 X
2003 1996
1995
De inmediata a no inmediata De inmediata a prohibida De no inmediata a inmediata De inmediata a no inmediata De inmediata a no inmediata De no inmediata a inmediata De no inmediata a inmediata
Ms restrictiva Ms restrictiva Menos restrictiva Ms restrictiva Ms restrictiva Menos restrictiva Menos restrictiva
1992 1993 2000 1994 2002
X X3 5 9 4 1998
La reeleccin no inmediata estaba permitida hasta un referndum celebrado en 1969 en el que se prohibi (vase Carey, 1997). Pero en 2003 se retorn al sistema original porque la Sala Constitucional de ese pas declar que la norma de prohibicin de la reeleccin era inconstitucional. Deben transcurrir ocho aos antes de que el presidente pueda ser candidato por segunda vez. 2 Deben transcurrir dos mandatos presidenciales (10 aos) antes de que el presidente pueda ser candidato por segunda vez. 3 Segn la normativa anterior, el presidente slo poda ser reelegido transcurridos dos perodos presidenciales. Fuente: elaboracin propia.
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Durante los ltimos 20 aos, muchos pases reformaron los sistemas para elegir al presidente, la simultaneidad de los comicios presidenciales y legislativos, la duracin del mandato presidencial y las normas sobre la reeleccin. La tendencia ms clara ha sido el cambio de un sistema de mayora simple a un sistema de mayora absoluta con segunda vuelta o a uno de segunda vuelta con umbral reducido. Cinco pases se movieron en esta direccin, mientras que uno solo (Ecuador) hizo un ligero giro en la direccin opuesta. En general, el abandono de la mayora simple estuvo motivado por el deseo de fortalecer el mandato del ganador, o por estrategias partidistas de poder (por ejemplo, para impedir que el candidato de un tercer partido minoritario llegara a la presidencia). Si se acepta la teora acadmica imperante, pareciera que este cambio opera en contra de la gobernabilidad democrtica, al menos en ciertas circunstancias. Podran esperarse resultados indeseables como consecuencia de que el sistema de mayora absoluta con segunda vuelta alienta a un mayor nmero de candidatos a participar en la eleccin presidencial, y propicia el aumento del nmero de partidos polticos representados ante el Congreso. En consecuencia, en lugar de ampliar la base de apoyo y la capacidad de accin del nuevo presidente, ese sistema de hecho la daara. Es difcil emitir un juicio riguroso sobre el impacto real de los sistemas con segunda vuelta. En la mayora de los casos, el tiempo transcurrido desde que fueron adoptados no es suficiente para evaluar su impacto potencial en la fragmentacin del sistema de partidos a largo plazo. En lo que respecta al efecto inmediato de fortalecer el mandato del presidente electo, parecera que esas expectativas no se han cumplido en la mayora de los casos. La imposibilidad de acrecentar la legitimidad popular del presidente podra deberse a la percepcin de que durante la primera vuelta se reflejan de manera ms genuina y vlida las preferencias del electorado. Resulta difcil convertir un porcentaje del 25% de los votos en un mandato de gobierno, incluso si se obtiene la mayora durante la segunda vuelta. De hecho, la legitimidad es particularmente discutible cuando el candidato finalmente elegido en la segunda vuelta no es quien gan en la primera. De un total de 23 casos en los que se convoc a elecciones en segunda vuelta durante el perodo de este estudio, hubo 10 en los que el ganador de la primera vuelta no alcanz la presidencia. En dos oportunidades esto ocurri en Bolivia, donde la segunda ronda se decidi en el Congreso. Los restantes ocho casos son los de los ex presidentes ecuatorianos Jaime Rolds Aguilera en 1979, Len Febres Cordero en 1984 y Abdal Bucaram Ortiz en 1996; el ex presidente peruano Alberto Fujimori, en 1990; el ex presidente guatemalteco Jorge Serrano Elas, en 1993; el ex presidente de Colombia Andrs Pastrana, en 1998; el ex presidente uruguayo Jorge Battle Ibez, en 1999 y el presidente argentino Nstor Kirchner, en 2003. La mayora de ellos se han caracterizado por mantener relaciones altamente conflictivas con el Poder Legislativo y por la falta de efectividad de sus polticas. An ms, cuatro de esos mandatarios se vieron amenazados por la posibilidad de ser sometidos a juicio poltico. Bucaram fue expulsado del poder por el Congreso por razones de incapacidad mental; Fujimori y Serrano recurrieron a autogolpes de Estado para escapar a las amenazas de juicio poltico y a las difciles relaciones con el Poder Legislativo (Fujimori lo logr, mientras que el intento de Serrano
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La poltica importa
Las relaciones de Rolds con el Congreso eran ya tirantes cuando muri en un accidente areo, transcurridos dos de los cinco aos de su mandato. 5 Cabe mencionar este problema particularmente en el caso de Bucaram.
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acab con su dimisin). Por su parte, durante su breve mandato, Rolds4 tuvo grandes dificultades en sus relaciones con el Congreso y Febres Cordero enfrent intentos de juicio poltico. Adems del problema de los mandatos conflictivos, la capacidad real de gobierno de los presidentes no puede fortalecerse en una segunda vuelta, que tiende a alentar la formacin de alianzas electorales inestables entre los candidatos y algunos partidos minoritarios, en lugar de consolidar coaliciones de gobierno ms duraderas. Si bien la convocatoria a segundas elecciones no da al presidente mayor autoridad institucional fundamentada en los partidos y el Congreso, el hecho de ser elegido por la mayora puede darle una percepcin magnificada de su poder y alentarlo a burlar o socavar las instituciones democrticas.5 En lo que respecta a las fechas de las elecciones presidenciales y legislativas, tres pases adoptaron modificaciones para realizarlas por separado, uno pas de convocarlas separadamente a hacerlo de manera concurrente, y otro, de la simultaneidad parcial a la concurrencia total. Una vez ms, los cambios son demasiado recientes para determinar claramente su impacto. Sin embargo, es interesante anotar que los dos pases que hicieron modificaciones para realizar elecciones en forma totalmente simultnea (Brasil y Ecuador) se caracterizan tambin por registrar elevados grados de fragmentacin del sistema de partidos. Sin lugar a dudas, la sincronizacin de los ciclos electorales en Brasil ha aliviado el problema de gobernabilidad que podra haberse planteado si el presidente Fernando Henrique Cardoso hubiera enfrentado elecciones legislativas en la mitad de su mandato, como lo hicieron sus antecesores. Las elecciones en la mitad del perodo presidencial en el marco de esquemas simultneos o no simultneos decididamente contribuyeron a dificultar la gestin gubernamental. En todos los casos la experiencia demuestra que esta prctica puede debilitar la efectividad en la formulacin de polticas por parte del Poder Ejecutivo, al alterar el equilibrio de poder entre los partidos a mitad del mandato y desviar la atencin del Congreso de la agenda poltica al diseo de estrategias y campaas electorales. En cuanto a la reeleccin presidencial, hubo una tendencia a generar normas menos restrictivas. De hecho, siete pases cambiaron sus sistemas a fin de favorecer ese proceso (dos de ellos establecieron el requisito de un mandato presidencial intermedio), tres prohibieron la reeleccin inmediata (dos la prohibieron por completo), mientras que en Repblica Dominicana, Per y Colombia se produjeron reformas en los dos sentidos. En Argentina, Brasil y Per, la posibilidad de reeleccin fue, al menos en parte, resultado de la popularidad generada con el control exitoso de la hiperinflacin y el regreso al camino del crecimiento econmico. Incluso mientras el ex presidente peruano Alberto Fujimori y su homlogo argentino Carlos Menem ejercan su segundo mandato, la reeleccin continu siendo un tema polmico, pues ambos mandatarios o sus partidarios argumentaban que el primer perodo no deba contarse al amparo de la nueva constitucin o sus reformas. En 2000 el ex presidente Fujimori fue electo para un tercer perodo en comicios de dudosa legitimidad, mientras que Menem finalmente no se present como candidato para competir
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La poltica importa
por un tercer mandato consecutivo, acatando de esta manera la normativa constitucional. En varios pases, entre ellos Guatemala, Ecuador y Panam, los esfuerzos para eliminar la prohibicin de la reeleccin inmediata fracasaron. Nuevamente, es difcil evaluar el impacto de las reformas en este mbito. Las restricciones a la reeleccin impuestas en Repblica Dominicana (1994), Nicaragua y Paraguay parecen tener el objetivo de bloquear las posibilidades de que un hombre fuerte domine otra vez la escena poltica durante un perodo prolongado, como fue el caso de los ex presidentes Joaqun Balaguer, Anastasio Somoza (o Daniel Ortega) y Alfredo Stroessner, respectivamente. En esas circunstancias, las reformas constituyen una salida positiva del antiguo estilo de hacer poltica y pueden ser necesarias para garantizar que se mantenga el pluralismo en la divisin del poder poltico nacional; aunque el caso de Repblica Dominicana, con la reinstauracin de la reeleccin en 2002, tambin sirve como ejemplo de que muchas veces estas reformas son dbiles y susceptibles de ser revertidas. Los pases que reformaron su constitucin para permitir la reeleccin ilustran el carcter dual del problema: negar la posibilidad de reelegir a un presidente popular puede interrumpir a mitad de camino un liderazgo con posibilidades de contribuir al desarrollo del pas a largo plazo y crear tambin un problema de legitimidad para el sucesor. La posibilidad de reeleccin, en este sentido, puede mejorar la rendicin de cuentas de los presidentes para con el electorado, generar un apoyo poltico ms slido y duradero en el Poder Legislativo, y ofrecer incentivos para que estos tengan una perspectiva a ms largo plazo en materia de polticas pblicas. Por otra parte, la reeleccin tambin refuerza la tendencia al liderazgo personalista inherente al presidencialismo y debilita el desarrollo de formas ms pluralistas e institucionalizadas de ejercer la autoridad poltica. Aunque ha habido unos pocos mandatos presidenciales exitosos como resultado de la reeleccin, ya sea inmediata o no inmediata, en general el balance no es positivo. Ms all de los argumentos que existen a favor o en contra de la reeleccin presidencial, un hecho que debe ser sealado es que los esfuerzos a favor de la misma en la regin han estado impulsados casi siempre por presidentes en ejercicio que buscaban alterar las reglas del juego bajo las cuales fueron elegidos, para as tener la posibilidad de continuar su mandato; estos han sido los casos de Menem en Argentina, Cardoso en Brasil, Meja en Repblica Dominicana, Fujimori en Per y Chvez en Venezuela. Sin entrar a analizar situaciones particulares, lo que s parece coherente plantear es que, con elevada probabilidad, este tipo de comportamiento no contribuye al fortalecimiento de las instituciones democrticas de Amrica Latina.
Referencias
Carey, John M. 1997. Strong Candidates for a Limited Office: Presidentialism and Political Parties in Costa Rica. En: Scott Mainwaring y Matthew Soberg Shugart (editores). Presidentialism and Democracy in Latin America. Nueva York: Cambridge University Press.
Lehoucq, Fabrice. 2004. Modifying Majoritarianism: The Origins of the 40 Percent Threshold. En: Josep. M. Colomer (editor). The Handbook of Electoral System Choice. Nueva York y Londres: Palgrave. Mainwaring, Scott y Matthew Soberg Shugart, editores. 1997. Presidentialism and Democracy in Latin America. Nueva York: Cambridge University Press. Shugart, Matthew Soberg. 1995. The Electoral Cycle and Institutional Sources of Divided Presidential Government. En: American Political Science Review Vol. 89, N 2, junio. Shugart, Matthew Soberg y John M. Carey. 1992. Presidents and Assemblies: Constitutional Design and Electoral Dynamics. Cambridge: Cambridge University Press.
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Jones, Mark P. 1996. Electoral Laws and the Survival of Presidential Democracies. Notre Dame: University of Notre Dame Press.
CAPTULO
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El diseo de los sistemas para elegir a los legisladores influye en la gobernabilidad democrtica. En este captulo se examinan las funciones que idealmente debe desempear el sistema electoral en un contexto democrtico y se clasifican los sistemas electorales de Amrica Latina de acuerdo con el nivel en que satisfacen esas funciones tericas. Asimismo, se evala en qu medida las reformas electorales llevadas a cabo en la regin durante las ltimas dos dcadas podran resolver los problemas de gobernabilidad relacionados con los sistemas electorales. En esta publicacin el sistema electoral se define como el conjunto de normas que determinan las formalidades y procedimientos con que los electores seleccionan a los candidatos y partidos polticos de su preferencia y la manera en que su voto determina la asignacin de escaos (en el caso de las elecciones parlamentarias) y los cargos gubernamentales (en el caso de la eleccin de presidente, gobernadores y alcaldes)1 entre las distintas fuerzas polticas participantes (Nohlen, 1998a). Ms que por su efecto directo en el rgimen democrtico, el sistema electoral influye en la gobernabilidad por su impacto en la estructura y el funcionamiento del sistema de partidos polticos. Incluso ese impacto est lejos de ser totalmente predecible, porque el sistema electoral interacta con una multitud de factores, entre ellos la profundidad y diversidad de las divisiones sociales, polticas y econmicas, la naturaleza del rgimen poltico y la cultura poltica, y con otros factores ms coyunturales (International IDEA, 1997). El sistema electoral establece un importante conjunto de incentivos que determinan la conducta de los votantes y otros actores polticos, que influyen tanto en la estructura
La divisin poltico electoral del pas en circunscripciones electorales no necesariamente corresponde a la divisin administrativa. En esta publicacin, el trmino distrito y circunscripcin se utilizan indistintamente como sinnimos.
Funciones clave del sistema electoral: representatividad, efectividad y participacin

Los sistemas electorales pueden diferenciarse de acuerdo con caractersticas intrnsecas, que pueden incidir en el funcionamiento del sistema democrtico. Depender del contexto que un conjunto determinado de caractersticas promueva u obstaculice la gobernabilidad democrtica. Un sistema electoral viable y legtimo para un pas puede no funcionar en otro. No obstante, es posible predecir con cierto grado de certeza la direccin general del cambio que una reforma determinada podra inducir en un pas. La comprensin de los incentivos que resultan de los distintos sistemas electorales permite formular hiptesis ms claras sobre los efectos de una reforma dada en el funcionamiento de la democracia, dentro de un contexto especfico.
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del sistema de partidos como en la orientacin y conducta de las autoridades elegidas. Incluso dentro de los parmetros de una normativa electoral determinada, los resultados y las conductas pueden variar ampliamente debido a las diferencias en otros aspectos del escenario social y poltico. Adems de estructurar los incentivos, el sistema electoral ejerce un efecto directo en la forma en que la eleccin se traduce en una asignacin determinada de poder y autoridad. En otras palabras, se puede hacer una diferenciacin entre los efectos mecnicos y psicolgicos de una normativa electoral. Los efectos mecnicos se relacionan con la aplicacin prctica del mtodo de asignacin de escaos para determinar qu partidos obtienen representacin y en qu medida el porcentaje de escaos se corresponde con el porcentaje de votos obtenidos. Por ejemplo, el sistema de mayora simple en circunscripciones uninominales utilizado para elegir a los legisladores de cada distrito tiene el efecto directo de subrepresentar a los partidos minoritarios. Incluso en el caso de que tales partidos reciban hasta el 10% o el 20% del total de votos, es muy poco probable que obtengan siquiera un escao en el Congreso si su apoyo y el de otros partidos se distribuye de manera relativamente uniforme en todo el pas. Los efectos psicolgicos son el resultado de las reacciones del electorado y los actores polticos ante las limitaciones y oportunidades que plantee la normativa electoral con el paso del tiempo. Como se seal en el captulo anterior, es muy poco probable que un votante racional contine favoreciendo a un partido o candidato que no tenga oportunidades realistas de ganar. Por lo tanto, en el sistema de mayora simple en circunscripciones uninominales donde slo el candidato con mayor nmero de votos obtiene el escao los electores pueden optar por abstenerse de expresar su verdadera preferencia por un partido minoritario y en cambio votar por la mejor alternativa entre los partidos mayoritarios. Al mismo tiempo, en lugar de quedar reiteradamente subrepresentados en el Poder Legislativo, los partidos minoritarios pueden unir fuerzas para aumentar sus oportunidades de obtener bancas. En consecuencia, es probable que con el tiempo los efectos psicolgicos refuercen los efectos puramente mecnicos que el sistema electoral tiene sobre el de partidos (Nohlen, 1998a).
Los sistemas electorales pueden diferenciarse de acuerdo con el desempeo de tres funciones: la representatividad, la efectividad y la participacin (Nohlen, 1999; Nohlen 1998b). En un sistema electoral ptimamente representativo los grupos polticos ocupan escaos en el Congreso en una proporcin prcticamente igual al porcentaje de votos obtenidos. Todos los votos cuentan por igual y ninguna de las agrupaciones polticas queda subrepresentada o sobrerrepresentada (es decir, ninguna recibe un porcentaje de escaos mayor o menor que el porcentaje de votos que obtiene). Para evaluar la representatividad del sistema electoral, se adoptar aqu una acepcin bastante restrictiva del trmino. Para otros propsitos, ese trmino se ha aplicado acertadamente a fin de determinar si el proceso poltico representa adecuadamente la heterogeneidad del tejido social. Sin embargo, se requieren muchos factores para que los grupos minoritarios, u otros grupos antes marginados, tengan voz en el sistema poltico: equidad en la participacin poltica, determinado nivel de participacin de los votantes, capacidad de organizacin grupal, etc., que quiz no estn asociados a la normativa electoral per se. Para juzgar la representatividad de un sistema electoral, se considerar solamente si los grupos que forman partidos o movimientos polticos y participan en la competencia electoral logran una representacin acorde con la proporcin de los votos que reciben. Un sistema electoral que promueve la efectividad es el que concentra en el Congreso poder suficiente para que las diversas preferencias sociales puedan combinarse y resolverse en forma de actos de gobierno. Si el nmero de partidos representados es alto, es probable que el partido oficialista cuente con menos apoyo en el mbito legislativo, y para los legisladores ser ms difcil lograr consensos que permitan promulgar las leyes necesarias a fin de realizar reformas. En un sistema presidencialista, la gobernabilidad en el contexto de un Poder Legislativo fragmentado es particularmente compleja. Debido a que la duracin del mandato de los legisladores no depende del grado de xito con que el Poder Ejecutivo aplique las resoluciones del Congreso (y debido a que la presidencia es un cargo donde el ganador se lo lleva todo y cada uno de los partidos desea ocuparlo), los incentivos para que los partidos conformen y mantengan alianzas son ms dbiles que en un sistema parlamentario. La funcin de la participacin, que tambin podra denominarse intensidad de participacin (o identificabilidad), alude a un aspecto diferente. Mientras que la representatividad y la efectividad tienen que ver con la forma en que las preferencias de los electores se traducen en escaos, la participacin se refiere a la influencia que ejerce la forma de votacin en el vnculo entre el elector y sus representantes. Por ejemplo, la relacin es cercana y directa en un sistema de mayora simple en el que cada circunscripcin elige un nico representante: los ciudadanos pueden elegir al candidato particular que consideren que los representar mejor y recompensar o sancionar a quien alcance el cargo, de acuerdo con su desempeo. Esto significa que el sistema recompensa a los candidatos y representantes elegidos cuando centran su atencin en alcanzar y mantener el apoyo de sus electores. En el otro extremo de la balanza, en los sistemas de representacin proporcional con listas cerradas y bloqueadas, el nexo entre el elector y sus representantes es ms dbil y distante. En este caso el partido (ya se trate de sus dirigentes o de los miembros de la convencin) rene una lista ordenada de candidatos por cada circunscripcin. Los ciudadanos
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Bases tericas para clasificar los sistemas electorales

A fin de evaluar y diferenciar los diversos sistemas electorales, es til analizarlos en trminos de las tres funciones mencionadas y de sus ventajas y desventajas comparativas. La clasificacin ms bsica y conocida establece una diferencia entre los sistemas mayoritarios y los de representacin proporcional. Los mayoritarios son los que asignan los escaos en cada circunscripcin al candidato o los candidatos con mayor nmero de votos. Por consiguiente, esos sistemas tienden a favorecer sistemticamente a los partidos ms grandes y es difcil que los ms pequeos accedan al Poder Legislativo. Como su nombre lo
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votan por la lista de su partido preferido con lo cual influyen en la proporcin de escaos que el partido obtendr pero no desempean papel alguno en el momento de decidir qu individuos integrarn las listas. Los candidatos y los funcionarios electos carecen de incentivos fuertes para cultivar una relacin con sus electores, quienes a su vez no son estimulados a investigar acerca de la identidad de los candidatos o hacer el seguimiento de la conducta de los que resultan elegidos (Carey y Shugart, 1995). Los legisladores aumentan sus oportunidades de reeleccin ganndose el favor de los dirigentes del partido, y as ascienden a los primeros puestos de la lista. En consecuencia, si bien en este tipo de sistema los electores tienen en principio la posibilidad de que el partido al que votan rinda cuentas por su desempeo, no es realista pensar que puedan exigir responsabilidad a los legisladores en forma individual. A partir del razonamiento anterior, a primera vista parecera que la mejor forma de mejorar los sistemas electorales de la regin sera simplemente maximizar la posicin del sistema en la escala para las tres funciones. Sin embargo, no es posible que los sistemas electorales satisfagan las distintas demandas al mismo tiempo y de manera absoluta, por lo que resulta casi inevitable que los esfuerzos por optimizar una funcin empeoren otra (Nohlen, 1998b). Por ejemplo, si se aumenta la representatividad del sistema (mejorando la proporcionalidad al convertir los votos en escaos), el mayor nmero de partidos representados puede disminuir la efectividad. En este contexto, es ms probable que el presidente carezca de apoyo parlamentario, lo que obstaculizar la rpida resolucin de los problemas de la comunidad. Al mismo tiempo, las reformas dirigidas a reforzar la participacin pueden mermar la efectividad, al socavar la disciplina del partido e inhibir as la cooperacin necesaria entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo para promulgar leyes. Adems, si los esfuerzos por una mejor participacin diluyen el significado de las frmulas del partido y el enfoque programtico de la campaa, el elector podra perder la capacidad de exigir que los representantes rindan cuentas de sus decisiones y su posicin sobre asuntos de la poltica nacional. En lugar de vender a sus electores un paquete de polticas y enfoques sobre distintos temas (o acciones en apoyo a los intereses de la ciudadana), los candidatos parlamentarios pondrn nfasis en sus cualidades personales y en la concesin de favores particulares a cambio de apoyo electoral (Carey y Shugart, 1995; Shugart y Wattenberg, 2001).
indica, los sistemas mayoritarios estn diseados para propiciar la formacin de mayoras; ejemplos clsicos son el estadounidense y el britnico, donde en cada circunscripcin se otorga un escao al candidato con mayor nmero de votos. Los sistemas de representacin proporcional son aquellos en que los escaos se adjudican de acuerdo con el porcentaje de votos que obtenga cada partido. La intencin es reflejar en el Poder Legislativo la heterogeneidad poltica del electorado. Existen dos tipos de sistemas clsicos de representacin proporcional: la representacin proporcional pura, como en el caso de Israel y Holanda, donde existe una circunscripcin electoral nica (el pas entero) cuyos votos totales determinan la asignacin de escaos, y otro donde se elige un gran nmero de legisladores por circunscripcin. En estos sistemas, el porcentaje de escaos obtenidos refleja de manera casi exacta el porcentaje de votos que consigue cada partido. Dentro de estas dos amplias clasificaciones hay variantes significativas. Los dos patrones fundamentales son el de mayora simple en circunscripciones uninominales, donde el candidato con mayor nmero de votos resulta ganador (first past the post); y el sistema mayoritario con segunda vuelta, en el que es necesaria una mayora absoluta de los votos para ganar. Sin embargo, existe otra variante tambin empleada en Amrica Latina. En el denominado sistema mayoritario con representacin de minoras, el partido con mayor nmero de votos obtiene la mayor parte de los escaos correspondientes a la circunscripcin, pero el partido que queda en segundo lugar tambin obtiene un representante. Los sistemas de representacin proporcional pueden ser ms complejos, ya que ciertos rasgos como el tamao de las circunscripciones y el tipo de frmula matemtica empleada para la asignacin de escaos, entre otros, inciden en conjunto en la forma en que el resultado de la votacin se convierte en escaos. Tomando en cuenta los ms clsicos el de mayora simple en circuitos uninominales y el de representacin proporcional con listas en grandes circunscripciones plurinominales es posible evaluar los sistemas mayoritarios y de representacin proporcional de acuerdo con las funciones que los sistemas electorales deben desempear en un contexto ideal. Si bien los sistemas mayoritarios favorecen la efectividad y participacin, tambin subrepresentan a los partidos ms pequeos y benefician a los partidos ms grandes. Los sistemas de representacin proporcional, por su parte, favorecen una representacin equitativa, pero a la vez pueden entorpecer la toma de decisiones y tornarla ineficaz, adems de debilitar el vnculo entre representantes y electores. Aunque esta clasificacin dicotmica resulta valiosa desde el punto de vista de su simplicidad, no permite distinguir con precisin los sistemas electorales segn el nivel de desempeo de las funciones que se espera de ellos y sus efectos tericos en la gobernabilidad democrtica. Adems, la clasificacin no es prctica para diferenciar entre los sistemas electorales utilizados en Amrica Latina. Con respecto a los sistemas para elegir representantes para la Cmara baja, ninguno de los 18 pases que abarca este estudio utiliza las formas clsicas de los sistemas mayoritarios (mayora simple en distritos uninominales o mayoritario con segunda vuelta). En 16 pases se utiliza una frmula de representacin proporcional para elegir a los diputados de la Asamblea Legislativa, pero existen grandes diferencias entre ellos. De estos 16 pases, Bolivia y Venezuela utilizan un sistema de representacin proporcional personalizada.
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El nmero de partidos y la distribucin de los votos condiciona el efecto del tamao de la circunscripcin sobre la proporcionalidad con que los votos se convierten en escaos. La misma magnitud promedio para las circunscripciones puede derivar en un resultado bastante proporcional en un pas con un nmero reducido de partidos importantes, o en un resultado muy poco proporcional en un pas con un gran nmero de partidos importantes.
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De los dos casos en que no se aplica la representacin proporcional, Mxico utiliza un sistema mixto o segmentado en el que tres quintas partes de los congresistas se eligen mediante mayora simple en circunscripciones uninominales y las dos quintas partes restantes, por representacin proporcional. El sistema chileno, denominado binominal, es ms difcil de ubicar dentro de estas dos amplias clasificaciones. Los partidos (o las coaliciones) presentan listas de candidatos en circunscripciones binominales. Los electores votan por un candidato, pero el partido (o la coalicin) acumula los votos. Cada uno de los dos partidos con mayor nmero de votos gana un escao, a menos que el partido que vaya a la cabeza de la votacin sume el doble de votos que el segundo, en cuyo caso obtiene ambos escaos. El resultado es una forma particular de sistema mayoritario que favorece a los partidos ms grandes y en especial al segundo partido (o coalicin) ms importante. Una diferenciacin ms ntida de los sistemas de representacin proporcional de acuerdo con el verdadero grado de proporcionalidad puede contribuir a armar un esquema de clasificacin ms til desde el punto de vista analtico. Tres caractersticas de los sistemas de representacin proporcional influyen de manera primordial en la exactitud con la cual los porcentajes de escaos correspondientes a los partidos reflejan la distribucin del total de votos entre ellos: el tamao de las circunscripciones, la frmula matemtica para asignar escaos, y la existencia y magnitud del umbral requerido por ley para que los partidos obtengan representacin. El tamao de las circunscripciones, o ms precisamente la cantidad de legisladores que se elige en cada circunscripcin, constituye por lo general la variable ms importante. Si se mantiene invariable la frmula particular utilizada para convertir los votos en escaos, cuanto mayor sea el nmero de bancas por distribuir, ms proporcional ser su asignacin y mayores sern las posibilidades de que los partidos que reciben pocos votos tengan representacin.2 Algunos sistemas, pese a estar definidos en la Constitucin como de representacin proporcional, cuentan con un nmero significativo de circunscripciones que eligen uno o dos legisladores. Por supuesto, en los casos en que se disputa un nico escao, el sistema opera como si fuera mayoritario (el partido que obtenga el mayor nmero de votos es el que gana). Cuando se eligen dos escaos, el sistema funciona de la misma forma que el binominal chileno. El criterio para clasificar a los sistemas electorales segn la magnitud de las circunscripciones es, inevitablemente, algo arbitrario. Se estima que las circunscripciones con menos de cinco escaos son pequeas; si tienen entre cinco y 10 son medianas, y si tienen ms de 10 son grandes (Nohlen, 1998). La divisin parece razonable cuando se consideran los resultados electorales por circunscripcin. Sin embargo, debido a que la mayora de los sistemas de representacin proporcional se caracteriza por contar con un nmero elevado de circunscripciones de tamaos variados (en algunos incluso existe una circunscripcin nacional como un nivel adicional a las circunscripciones territoriales), la tarea de clasificar el sistema en su conjunto a partir de la magnitud de sus circunscripciones se complica.
Frmulas electorales
La frmula matemtica utilizada para convertir los votos en escaos tambin incide en el grado en que los sistemas de representacin proporcional producen resultados proporcionales. Si bien existe una amplia gama de variaciones especficas en las frmulas empleadas, en trminos generales la mayora utiliza un sistema de divisores (promedio ms alto) o uno de cuotas. El sistema de divisores ms conocido, la frmula de DHondt, es tambin el ms comn en Amrica Latina. En l se aplican una serie de divisores (1, 2, 3, etc.) a los votos que obtenga cada partido, de forma tal que los escaos se asignan a cada partido de acuerdo con el tamao de los cocientes que resulten de estas divisiones. El sistema de cuotas ms comn es el de Hare (o de cuotas simples), en el que el total de votos vlidos emitidos por circunscripcin se divide entre el nmero de escaos que se disputan. Cada partido obtiene los escaos correspondientes a la cantidad de veces que el cociente de la circunscripcin quepa en la cantidad de votos vlidos obtenidos por el partido. Pero debido a que despus de esta operacin quedan bancas sin asignar, es necesario aplicar un segundo procedimiento para adjudicarlas. El mtodo ms comn consiste en distribuir los escaos restantes entre los partidos con el residuo ms alto que resulte de dividir los votos vlidos obtenidos por dichos partidos, por el cociente. La posibilidad de ganar un escao de ese modo, que en ciertos casos implica alcanzar un porcentaje de los votos muy inferior a la cuota simple de Hare, tiende a estimular de
Otro enfoque consiste en utilizar el promedio, pero presenta algunas limitaciones, pues requiere que la frecuencia de distribucin de las magnitudes de las circunscripciones del pas se aproxime a una distribucin normal (en forma de campana o bastante simtrica con respecto a la media), lo que raramente ocurre.
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Una manera de calcular la dimensin de las circunscripciones electorales en todo el pas es considerar la proporcin de escaos que se eligen en las circunscripciones de un tamao determinado.3 Los sistemas en los que ms de la mitad de los legisladores son elegidos en circunscripciones de cinco escaos o menos se consideran de representacin proporcional con circunscripciones pequeas, en tanto los de representacin proporcional con circunscripciones grandes son aquellos en los que ms de la mitad de los escaos se eligen a partir de circunscripciones de 10 o ms representantes. Por ltimo, los sistemas que se encuentran entre estos dos extremos se consideran de representacin proporcional con circunscripciones medianas. El cuadro 3.1 muestra la clasificacin de 14 de los 16 sistemas de representacin proporcional de Amrica Latina, as como los datos relativos al tamao de sus circunscripciones. Aunque Bolivia y Venezuela cuentan con sistemas de representacin proporcional, el carcter personalizado del voto amerita la creacin de una categora diferente de sistema electoral. Si se utiliza el criterio establecido en el prrafo anterior, existen dos sistemas de representacin proporcional con circunscripciones grandes, ocho sistemas con circunscripciones medianas y cuatro con circunscripciones pequeas, dos de ellos a partir de cambios posteriores al ao 2000: Per y Repblica Dominicana.
Cuadro 3.1. Clasificacin de los sistemas de representacin proporcional segn el tamao de la circunscripcin, 2004
Clasificacin segn el tamao de la circunscripcin
Argentina Brasil Mediano Grande
5,4 19,0
84,0 0,0
49,2 0,0
35, 12, 10, 9, 5(2), 4(5), 3(8), 2(5) 70, 53, 46, 39, 31, 30, 25, 22, 18, 17(2), 16, 12, 10(2), 9, 8(11) 18, 17, 13, 7(3), 6(3), 5(5), 4(4), 3(3), 2(12) 21,10, 6(2), 5(2), 4 18, 14, 8, 5(2), 4(7), 3(4), 2(5) 20 (nacional), 16, 6, 5(2), 4(2), 3(8) 22 (nacional),12, 10, 8, 7, 6(2), 5, 4, 3(6), 2(5), 1(3) 23, 20, 9(3), 8, 7(3), 6, 5, 4(2), 3(2), 2, 1(2) 20 (nacional), 19, 6(3), 4(1), 3(6), 2(5), 1 6(1), 5(2), 4(3), 3, 2(7), 1(26) 17, 13, 6(2), 5, 4(2), 3(2), 2(4), 1(4) 37, 7, 6, 5(6), 4(3), 3(4), 2(7), 1(2) 8, 6, 5(5), 4(8), 3(12), 2(21), 1 44, 13, 4, 3(6), 2(10)
Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador1 Guatemala1
Mediano Mediano Pequeo Mediano Mediano
4,9 8,1 4,8 5,6 6,6
72,7 42,9 85,7 80,0 69,6
45,9 24,6 60,0 50,0 36,0
Honduras Nicaragua1 Panam Paraguay Per2 Rep. Dominicana3 Uruguay4

1
Mediano Mediano Pequeo Mediano Pequeo Pequeo Grande
7,1 5,0 1,8 4,4 4,8 3,1 99,0
44,4 72,2 97,5 76,5 88,0 95,9 0,0
18,0 36,7 91,5 42,5 58,3 90,7 0,0
El Salvador, Guatemala y Nicaragua cuentan con una circunscripcin nacional que coexiste con numerosas circunscripciones regionales de distintos tamaos. En Guatemala y Nicaragua, el elector vota dos veces: una por una lista de partido de su circunscripcin departamental y otra por una lista de partido para la circunscripcin nacional. En El Salvador, el votante selecciona un partido y ese voto cuenta como uno para la lista de partido de su eleccin para la circunscripcin regional y la nacional. Para calcular la magnitud combinada de las circunscripciones, en estos pases la circunscripcin nacional se considera como si fuera otra gran circunscripcin regional. 2 En las elecciones de 2001, en Per se regres a un sistema de circunscripciones plurinominales conformado por 25 circunscripciones. Este sistema haba sido cambiado a partir de la conformacin de una sola circunscripcin nacional, que estuvo vigente desde 1993 hasta el ao 2000. 3 Repblica Dominicana tuvo un sistema de circunscripciones medianas hasta 2002, pero en ese ao se implement una reforma que consisti en la divisin de los ocho distritos ms grandes. 4 El sistema uruguayo est dividido en 19 circunscripciones de distintos tamaos, como se observa en la ltima columna. Sin embargo, pese a que el elector vota por listas de partido dentro de su circunscripcin, la frmula para asignar escaos se aplica a los porcentajes de votos acumulados (a nivel nacional) y la distribucin de los escaos dentro de las circunscripciones debe ajustarse a la distribucin nacional de escaos que resulte de este cmputo. En consecuencia, funciona de manera similar a un sistema con una nica circunscripcin nacional. Fuente: elaboracin propia.
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La poltica importa
Escaos CircunsMagnitud cripciones asignados promedio en circunscon 5 de la escaos cripciones circuns- o menos de 5 escaos cripcin o menos (%) (%)
Tamao de las circunscripciones particulares
En Colombia el Congreso aprob en 2003 una reforma electoral que podra reducir esta tendencia de fragmentacin en el sistema de partidos. La reforma estipula que los partidos slo pueden presentar una lista en cada circunscripcin electoral. Tambin cambia la antigua frmula electoral de Hare para la distribucin de escaos y del residuo ms grande, por la de D'Hondt. 5 En el ndice de cuadrados mnimos, las diferencias entre la proporcin de votos y escaos para cada partido se elevan al cuadrado; luego se suman, el total se divide entre dos y se toma la raz cuadrada de este valor. Las cifras bajas indican una alta proporcionalidad, en tanto las cifras altas indican lo contrario (Lijphart, 1994). 6 Los valores de los ndices para otros pases del mundo ayudarn a medir el significado de los valores para los pases latinoamericanos. Lijphart (1994) cita los siguientes valores para el ltimo sistema electoral vigente durante el perodo anterior a 1990: Australia 10,24; Austria 1,43, Canad 11,33; Francia 11,84; Alemania 0,67; Italia 1,12; Pases Bajos 1,32; Noruega 4,84; Suecia 1,67; Reino Unido 2,94, y Estados Unidos 5,41.
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manera especial la fragmentacin del sistema de partidos y la proliferacin de agrupaciones pequeas. Estos partidos (o, para ser ms precisos, vehculos electorales) tienen pocas esperanzas de obtener una representacin significativa a nivel nacional, por lo que en cambio intentan elegir a un solo representante o grupo de representantes ante el Congreso. Este fenmeno se ha evidenciado recientemente, en especial en Colombia y Venezuela.4 Una forma de impedir esta tendencia sera establecer la norma de que slo los partidos que obtengan bancas mediante las cuotas de Hare puedan optar por escaos a partir del resto del cociente. O, como ocurre en Costa Rica, con la posibilidad de llevar a cabo una segunda ronda en la que las bancas se adjudican a partir de subcocientes (en este caso, la mitad del cociente de Hare) antes de considerar la posibilidad de recurrir a los restos. Entre estas dos frmulas, la de Hare y de resto ms alto es la que resulta ms imparcial respecto de los partidos grandes y los pequeos, y suele producir resultados de elevada proporcionalidad. Por su parte, la frmula de DHondt suele ser la menos proporcional, incluso en relacin con otros sistemas de divisores, y favorece de manera sistemtica a los partidos ms grandes. En el caso hipottico que se muestra en el cuadro 3.2, la frmula de Hare implica que al menos le sea asignado un escao a cada partido, mientras que la de DHondt excluye al ms pequeo y sobrerrepresenta a los dos partidos ms importantes. De los 14 sistemas de representacin proporcional por lista que se aplican en los pases de Amrica Latina, seis utilizan alguna forma del sistema de Hare y de resto ms alto, y otros ocho aplican alguna variante de la frmula de DHondt. Es posible analizar la utilidad de clasificar los sistemas de representacin proporcional estudiando la desproporcionalidad en la conversin de los votos en escaos. Es, en efecto, la clasificacin de los sistemas segn el tamao de los distritos paralela a la proporcionalidad de los resultados electorales? Mejora la relacin entre los atributos del sistema y los resultados electorales al incluir en el anlisis la frmula electoral? Los distintos ndices de proporcionalidad implican el clculo de las desviaciones entre el voto y los porcentajes de escaos que obtiene cada partido, y la suma de los resultados de todos los participantes en la contienda. En el ndice de cuadrados mnimos5 utilizado aqu, cuanto mayor sea el valor del ndice, menor ser la proporcionalidad entre el porcentaje de votos y el de escaos. 6
Cuadro 3.2. Aplicacin de las frmulas de DHondt y Hare en una circunscripcin hipottica de seis escaos con cuatro partidos
Escaos asignados utilizando los divisores DHondt Total Votos/3 Escaos
13.667 (6) 9.667 3 2 1 0 6
A B C D Total
41.000 29.000 17.000 13.000 100.000
41.000 (1) 29.000 (2) 17.000 (4) 13.000
20.500 (3) 14.500 (5) 8.500
50,00 33,33 16,67 0,00 100,00
Nota: las cifras entre parntesis indican el orden en el cual se asignaron los seis escaos a los partidos.
Escaos asignados utilizando el sistema de Hare y de resto ms alto

Cuota de Hare = 100.000 [votos]/6 [escaos] = 16.667 votos/escaos
Partido Votos (v)

A B C D Total 41.000 29.000 17.000 13.000 100.000
Cuotas de Hare
41.000/16.667= 2,45 29.000/16.667= 1,73 17.000/16.667= 1,02 13.000/16.667= 0,78 6,00
Escaos Escaos Escaos por cuota por restos Total (%) completa mayores Escaos
2 1 1 0 4 0 1 0 1 2 2 2 1 1 6 33,33 33,33 16,67 16,67 100,00
Nota: la porcin decimal de los nmeros que aparece destacada sirve como base para la asignacin de los escaos que quedan una vez que se realiza la distribucin mediante cuotas.
En el cuadro 3.3 se examina la correspondencia entre la clasificacin de los sistemas de representacin proporcional en circunscripciones pequeas, medianas y grandes utilizados en Amrica Latina y la proporcionalidad de la representacin observada en esos sistemas. Como puede apreciarse, parece razonable clasificar los sistemas de representacin proporcional de acuerdo con la proporcin de escaos que se asignan en circunscripciones de un tamao determinado. Los sistemas con circunscripciones grandes de Uruguay y Brasil se caracterizan por tener un grado relativamente pequeo de desviacin de la proporcionalidad, mientras que los de circunscripciones pequeas utilizados en Per y Panam se caracterizan por una desviacin relativamente alta.7 En las circunscripciones medianas, la
7
En Repblica Dominicana se crearon nuevas circunscripciones electorales en 2002 a partir de la divisin de las provincias ms grandes. Si bien la desproporcionalidad que surgi de estas elecciones no es tan elevada (5,7), s se increment respecto de todos los perodos anteriores.
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La poltica importa
Partido Votos (v)
Votos/1
Votos/2
Escaos (%)
Umbral legal
Otro factor que puede influir en la proporcionalidad de la asignacin de escaos es la aplicacin de un umbral requerido por ley establecido segn el porcentaje de votos, u otro criterio para que un partido logre representacin. Si bien el propsito del umbral es limitar la fragmentacin del sistema de partidos y fortalecer su efectividad, son pocos los pases de Amrica Latina que han impuesto esa barrera a la representacin: de los 14 pases que aplican sistemas de representacin proporcional (con lista de partido), el
En Estados Unidos y el Reino Unido, esto es particularmente evidente a partir de los valores de los ndices que se mencionan en la nota 6. Si bien estos pases utilizan un sistema de circunscripciones uninominales que discrimina fuertemente a los partidos minoritarios, sus ndices de desproporcionalidad son bastante bajos. Existe poca desigualdad en la asignacin de escaos porque en cada caso la mayor parte de los votos se dividen entre dos partidos. Podra argumentarse que con el paso del tiempo el sistema electoral contribuy a crear un bipartidismo, pero el ndice no capta ese efecto indirecto. 9 El nmero efectivo de partidos existentes en Nicaragua considera a las diferentes agrupaciones que conformaron la coalicin de centro-derecha como un solo partido.
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proporcionalidad en general se mantiene en el medio de estos dos extremos. No obstante, la relacin entre el tamao de la circunscripcin y el ndice es indudablemente imperfecta y hay algunos casos notoriamente atpicos. La naturaleza de la frmula electoral parece explicar, al menos en parte, la gran variacin en la proporcionalidad observada entre los pases con circunscripciones medianas: los sistemas que aplican la frmula de Hare, como Honduras, Nicaragua y Costa Rica, son los que presentan el grado de desproporcionalidad ms bajo, mientras que en Argentina, Paraguay y Guatemala, donde se utiliza el sistema DHondt, ocurre lo contrario. Al mismo tiempo, las caractersticas del sistema electoral no determinan por s mismas la proporcionalidad de los resultados electorales, pues hay otros factores, como el nmero de partidos que participan en la contienda,8 el sistema de eleccin presidencial y la simultaneidad o no simultaneidad de los comicios presidenciales y los legislativos, que pueden tener efectos significativos en el funcionamiento del sistema. En general, cuanto menor es el nmero de partidos importantes, ms reducida es la magnitud de la circunscripcin necesaria para producir un resultado razonablemente proporcional. Por ejemplo, es probable que la amplia variacin entre el caso guatemalteco y los de Honduras y Nicaragua se deba en parte a las diferencias en el grado de fragmentacin de sus sistemas de partidos. De acuerdo con la medida del nmero efectivo de partidos, durante los ltimos 20 aos en Guatemala se disputaron los votos entre cinco y seis movimientos de importancia significativa, mientras que Nicaragua9 registr alrededor de dos y medio, y Honduras una cifra apenas superior a dos. Por lo tanto, si bien las caractersticas de los sistemas electorales inciden en los sistemas de partidos, hay una gran dosis de inercia que es el legado de un pasado de divisiones polticas y de la historia del pas. Por lo tanto, si bien su desarrollo est determinado en parte por normas electorales, los sistemas de partidos moderan a su vez la incidencia de esas reglas en la definicin de los resultados polticos.
Cuadro 3.3. Relacin entre la clasificacin de los sistemas de representacin proporcional y la proporcionalidad de la representacin
Clasificacin Magnitud segn el promedio tamao de la de la circunscripcin circunscripcin
Uruguay Brasil Costa Rica Honduras El Salvador Argentina Nicaragua Colombia2 Guatemala2 Paraguay Per Ecuador2 Rep. Dominicana Panam
1
Frmula aplicada para la Cmara baja

DHondt Hare Hare Hare Hare DHondt Hare DHondt DHondt DHondt DHondt DHondt DHondt Hare
ndice de desproporcionalidad
1,52 0,90 5,18 2,26 4,89 8,89 4,48 3,04 8,43 8,47 8,87 8,10 5,68 11,56
Grande Grande Mediano Mediano Mediano Mediano Mediano Mediano Mediano Mediano Pequeo Pequeo Pequeo Pequeo
99,0 19,0 8,1 7,1 5,6 5,4 5,0 4,9 6,6 4,4 4,8 4,8 3,1 1,8
Nota: en este cuadro, el ndice de desproporcionalidad se refiere a las elecciones ms recientes. 1 En Costa Rica se utiliza una frmula de cociente de Hare, con subcociente del 50% y el resto ms alto, que tiende a excluir a los partidos pequeos en mayor medida que el sistema puro de Hare con residuo mayor. 2 Colombia, Guatemala y Ecuador no han tenido elecciones despus de los cambios en sus sistemas electorales. Por lo tanto, los ndices de desproporcionalidad han sido calculados con base en procesos electorales que tuvieron lugar antes de las reformas. Fuente: elaboracin propia.
nico que establece un umbral es Argentina, donde un partido debe obtener un nmero de votos equivalente al 3% de los ciudadanos empadronados en una circunscripcin. Adems, Bolivia y Mxico cuentan con umbrales del 3% y el 2% respectivamente, aplicados a nivel nacional. Por ltimo, una reforma de la ley electoral introducida en enero de 2000 en Nicaragua exige que cada partido alcance una cantidad de votos equivalente o superior al 4% del padrn de todo el pas para no ser cancelado (artculo 74 de la Ley Electoral). En otros pases existe un umbral prctico, como resultado de los efectos combinados de la frmula matemtica, la magnitud de la circunscripcin y el nmero de partidos que participan en los comicios.
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La poltica importa
Otros sistemas electorales Sistemas de representacin proporcional con voto preferencial y personalizado (o combinado)
Otro aspecto de la representacin proporcional que merece destacarse se relaciona con la forma en que los votantes manifiestan sus preferencias. En la mayora de los sistemas de representacin proporcional analizados en la seccin anterior, el votante se limita a elegir entre las listas de partidos. Sin embargo, en Brasil, Panam, Per y Repblica Dominicana este puede especificar su preferencia por uno o ms candidatos individuales dentro de la lista. El votante peruano puede seleccionar hasta dos candidatos de una misma lista, en tanto el brasileo y el dominicano10 pueden elegir slo uno. En Panam los electores pueden optar por tantos candidatos como escaos se disputen en la eleccin. Con su reforma electoral de 2003, Colombia cambi su sistema para permitir que los partidos determinen si los electores pueden elegir candidatos individuales.11 Otra variante se encuentra en los casos de Ecuador y Honduras, donde los votantes pueden seleccionar candidatos de listas diferentes hasta el nmero total de legisladores elegidos en el distrito. Esta variante se denomina representacin proporcional con listas abiertas, sistema tambin conocido como panachage. Los dems casos mencionados, en cambio, se conocen como de representacin proporcional con listas cerradas y desbloqueadas. En todos estos casos, los escaos se adjudican segn el porcentaje de votos qsue obtenga cada partido, pero dentro del partido se asignan segn el nmero de votos que reciban los candidatos. Debido a que en estos sistemas los votos se agregan a la lista del partido, estos permanecen como variantes dentro de las subcategoras de representacin proporcional. No obstante, siguiendo el ejemplo de Alemania, algunos pases han adoptado una versin de representacin proporcional que combina la eleccin de candidatos individuales por mayora simple y la eleccin de listas de partido por representacin proporcional. Estos sistemas se conocen en general con el nombre de representacin proporcional personalizada o combinada. En este caso, todos los escaos se asignan siguiendo el principio de proporcionalidad; es decir, todas las bancas que han de asignarse a nivel regional o nacional se adjudican aplicando la frmula electoral de votacin por listas de partido. Los escaos ganados por mayora relativa se restan de los asignados por proporcionalidad. El sistema pretende que la eleccin individual de una parte de los legisladores en circunscripciones uninominales (o plurinominales pequeas) fortalezca el vnculo entre los electores
10
Hasta las elecciones de 1998, en Repblica Dominicana se utilizaba un sistema de listas bloqueadas para la eleccin de diputados, pero en 2002 se modific este sistema introduciendo una boleta cerrada y desbloqueada. Esto significa que la ciudadana pudo elegir, dentro de una lista suministrada por cada partido, a su candidato preferido para que la representara en la Cmara de Diputados (Zovatto y Burdman, 2002). 11 Antes de la reforma, los partidos podan presentar listas mltiples en el mismo distrito electoral. Dada la divisin de los votos entre un gran nmero de listas, la mayora de los escaos eran concedidos por restos a las cabezas de las listas separadas. De esta forma, dando libertad a los candidatos para formar sus propias listas en el partido, el sistema funcion de alguna manera como uno de lista abierta. Con la reforma electoral, los partidos estn limitados a proponer una lista por distrito, pero pueden permitir que los votantes elijan candidatos dentro de las listas.
53
y sus representantes. Como ya se dijo, Bolivia y Venezuela adoptaron este sistema a principios de los aos noventa para elegir a los representantes ante la Cmara baja.
Sistemas segmentados (o mixtos)
Clasificacin de los sistemas electorales de Amrica Latina

Del anlisis anterior se concluye que los sistemas utilizados para la eleccin de representantes parlamentarios en Amrica Latina pueden clasificarse en nueve categoras diferentes. En el cuadro 3.4 se enumeran estas categoras y se evalan en trminos tericos, de acuerdo con las tres funciones que debe desempear un sistema electoral en un escenario ideal. Los sistemas se ordenan de los ms proporcionales a los ms mayoritarios, siguiendo las definiciones clsicas. Obviamente, la evaluacin de acuerdo con las funciones del sistema depende de caractersticas adicionales. Un aspecto clave ya mencionado es que el elector est limitado a votar por una lista de partido o que tenga la opcin de expresar su preferencia por uno o ms candidatos especficos incluidos en la lista. En el primer caso, el votante puede, en esencia, manifestar una eleccin por un nico partido, el cual designa a los candidatos, establece el orden en la lista y determina quines resultan elegidos. Este tipo de lista se denomina cerrada(el votante puede elegir slo los candidatos incluidos en una lista de partido) y bloqueada (el elector vota por el partido y por lo tanto no puede alterar el orden de los candidatos en la lista). En el segundo caso, cuando la lista es desbloqueada
12
En realidad, normas diversas y a menudo cambiantes han intentado vincular ambas partes del sistema mexicano. Por ejemplo, cuando este se adopt en 1977, un partido que haba ganado ms del 60% de los escaos de circunscripcin uninominal no calificaba como elegible para recibir ninguno de los escaos adjudicados mediante representacin proporcional. Ms adelante, se adopt una norma para garantizar una mayora absoluta en la Cmara baja a cualquier partido que lograra el 35% de los diputados elegidos mediante mayora relativa y el 35% de la votacin nacional. En la actualidad, la desviacin entre el porcentaje del total de diputados asignados a un partido y su porcentaje de los votos nacionales no puede superar el 8%.
54
La poltica importa
Existe otra combinacin en la que ambas frmulas de asignacin la proporcional y la mayoritaria coexisten dentro del mismo sistema. En el sistema segmentado mexicano, el elector cuenta con dos votos: uno para elegir a un candidato individual en una circunscripcin uninominal y el otro para una lista de partido en una circunscripcin plurinominal (que abarca territorialmente a la primera), en la cual los escaos se asignan mediante una frmula proporcional. La diferencia entre un sistema segmentado y uno de representacin proporcional personalizada es que en el primero no existe ningn vnculo entre ambas partes del sistema que garantice un resultado global adecuadamente proporcional; el principio de proporcionalidad est incorporado a una parte del sistema, pero no al sistema en su conjunto.12
Cuadro 3.4. Evaluacin de los sistemas electorales segn sus funciones

Sistema electoral
Representacin proporcional en circunscripciones grandes Representacin proporcional en circunscripciones medianas Representacin proporcional en circunscripciones pequeas Representacin proporcional personalizada Sistema segmentado Binominal Mayora simple con representacin de minoras Mayora simple
Representatividad
++ + + + +
Efectividad
+ + ++ ++
Participacin
+ + ++ ++ ++
Nota: el smbolo + + indica que el sistema cumple ampliamente con la funcin; + indica que la satisface; + y + indican que la cumple parcialmente; que no la satisface muy bien; y significa que la cumple escasamente.
el votante puede escoger el partido y el candidato o los candidatos en particular que le gustara que lo representen. Se denominan listas abiertas aquellas en las que, sin la posibilidad de votar por la lista, el elector tiene que elegir directamente un candidato o, en el caso del voto mltiple, cuando tiene la posibilidad de votar por candidatos que figuren en listas diferentes. Los sistemas de representacin proporcional con listas cerradas y bloqueadas reciben una baja calificacin en cuanto a participacin, ya que el vnculo entre el elector y sus representantes individuales es ms bien dbil. En cambio, los sistemas con listas cerradas y desbloqueadas o listas abiertas promueven la creacin de nexos ms estrechos entre el elector y sus representantes, aunque cuanto mayor sea el nmero de representantes electos en la circunscripcin, ms diluido y limitado ser el vnculo. En primer lugar, al haber mltiples escaos en juego, resulta ms difcil para el elector informarse sobre todos los candidatos que participan en la contienda y dar seguimiento al desempeo de quienes resulten elegidos. En segundo lugar, los representantes (candidatos) tienen un incentivo para generar apoyo (relaciones cercanas) slo con una parte del electorado. Finalmente, los votantes por lo general disponen de un nico voto y, por consiguiente, slo pueden pedir cuentas a un representante. A su vez, es posible que el uso de listas de partido desbloqueadas tenga un impacto negativo en lo concreto. Con el voto preferencial, el candidato busca primordialmente diferenciarse de los otros que conforman la lista de su partido y cultivar relaciones personales con una parte del electorado. De ese modo, los lderes del partido tienden a perder la capacidad de mantener la disciplina de sus representantes legislativos y los partidos pierden la capacidad de articular y defender objetivos programticos comunes. Es probable que como consecuencia, la efectividad se reduzca (Shugart, 1999; Carey y Shugart, 1995).
55
Las calificaciones generales de cada tipo de sistema electoral ignoran sus particularidades. Los rasgos especficos se analizarn en detalle cuando se considere individualmente cada uno de los sistemas electorales de Amrica Latina. Los sistemas de representacin proporcional por lista obtienen buena calificacin en cuanto a la representatividad y no tan buena respecto de la efectividad y participacin. Si bien en las circunscripciones ms pequeas la calificacin en cuanto a la representatividad tiende a disminuir, es posible que mejore la efectividad y, en menor grado, la participacin. En las circunscripciones ms pequeas aumentan las probabilidades de que un menor nmero de partidos obtenga representacin, con lo cual crecen las perspectivas de formar gobiernos de mayora y se facilita la negociacin entre los partidos en el Congreso. De igual forma, cuando se elige slo uno, dos y hasta tres legisladores por circunscripcin, incluso con listas de partido cerradas y bloqueadas, el elector puede votar, al menos en alguna medida, de acuerdo con sus sentimientos hacia los candidatos individuales. El sistema de representacin proporcional personalizada (o voto combinado) intenta aumentar la intensidad de la participacin sin disminuir la representatividad. La aplicacin de una frmula proporcional para asignar la totalidad de los escaos le permite ser altamente proporcional y, por lo tanto, representativo. Al mismo tiempo, la eleccin de una parte importante del Poder Legislativo mediante circunscripciones uninominales (o pequeas) por mayora relativa fomenta un mayor acercamiento entre representantes y electores. No obstante, como ocurre con otros sistemas de representacin proporcional, se corre el riesgo de promover la fragmentacin del sistema de partidos y obstaculizar la gobernabilidad. El sistema segmentado es similar al de representacin proporcional personalizada, ya que promueve la creacin de vnculos ms estrechos entre representantes y electores, manteniendo el valor de la proporcionalidad del sistema electoral. Sin embargo, la proporcionalidad no es un principio universal de los sistemas segmentados. En otras palabras, los sistemas segmentados contribuyen a asegurar la representacin de los partidos minoritarios, pero no garantizan que la asignacin global de escaos se equipare al porcentaje de votos obtenido por cada partido. En cambio, es probable que los partidos ms grandes con posibilidades de obtener escaos en todo el pas en las circunscripciones uninominales logren cuotas desproporcionadas. De esta manera, los sistemas segmentados son similares a los de representacin proporcional personalizada en lo que respecta a la participacin, algo inferiores en lo que respecta a la representatividad y un poco mejores en cuanto a la efectividad. Los sistemas binominales favorecen sin lugar a dudas a las dos fuerzas polticas mayoritarias en detrimento de los partidos ms pequeos. Promueven as el bipartidismo, o la formacin de dos bloques de partidos, lo cual puede resultar beneficioso en funcin de la efectividad, pero negativo en funcin de la representatividad. Por otra parte, con circunscripciones binominales y voto por individuos en lugar de listas de partido, al menos en el caso chileno, las relaciones entre electores y representantes pueden ser bastante cercanas. Tanto el sistema de mayora simple con representacin de minoras como de mayora simple en circunscripciones uninominales son muy similares en el desempeo de las funciones principales del sistema electoral. Es probable que el primero sea mejor en cuanto a la representatividad, porque garantiza que en cada circunscripcin est representada la minora ms importante.
56
La poltica importa
Evaluacin de los sistemas electorales de Amrica Latina segn sus funciones

El siguiente paso es evaluar los sistemas electorales especficos usados en Amrica Latina, en trminos de sus tres funciones: representatividad, efectividad y participacin. Es importante enfatizar que hasta este momento las evaluaciones son tericas, es decir, centradas en las propiedades de los sistemas electorales, antes que en el funcionamiento real del
13
El nmero de pases que emplea alguno de los distintos sistemas ha variado despus del ao 2000 (vase la nota 4). 14 En el caso de Colombia el voto preferencial no es obligatorio. Es una opcin de los partidos.
57
No obstante, ambos sistemas favorecen a los partidos grandes a expensas de los pequeos y promueven la concentracin de escaos en el Parlamento, lo que facilita la efectividad. Adems, fomentan la creacin de vnculos cercanos entre representantes y electores. Por supuesto, esos vnculos son ms fuertes en un sistema de mayora simple en circunscripciones uninominales, ya que se elige slo un candidato y, a diferencia de algunos sistemas de mayora simple con representacin de minoras, los electores votan por candidatos individuales, en lugar de listas de partido. En los cuadros 3.5 y 3.6 se muestran los sistemas de eleccin de diputados y senadores en Amrica Latina y se incluye informacin sobre el tamao de la circunscripcin, la frmula electoral y la estructura de la papeleta. Para la Cmara baja, existen dos sistemas de representacin proporcional en circunscripciones grandes, ocho en circunscripciones medianas y cuatro en circunscripciones pequeas.13 Hay adems dos sistemas de representacin proporcional personalizada, un sistema mixto y un sistema binominal. En cuanto a la Cmara alta, en Amrica Latina se utilizan tres sistemas de representacin proporcional en circunscripciones grandes, un sistema de mayora simple, tres de mayora simple con representacin de minoras, un sistema mixto y uno binominal. Con referencia a la estructura de la papeleta de votacin, ocho pases utilizan listas de partido cerradas y bloqueadas para la eleccin de los diputados: Argentina, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Nicaragua, Paraguay y Uruguay. En los sistemas de representacin proporcional personalizada (utilizados en Bolivia y Venezuela) y en el sistema mixto mexicano, se emplean listas cerradas y bloqueadas para el componente de representacin proporcional del sistema. Entre los sistemas de representacin proporcional, cinco pases permiten el voto preferencial (Brasil, Colombia14, Panam, Per y Repblica Dominicana). El voto personalizado se aplica tambin en el sistema binominal chileno, y en Ecuador y Honduras, donde se emplean listas abiertas. Las listas cerradas y bloqueadas se usan para elegir a los senadores en cuatro pases (Argentina, Bolivia, Paraguay y Uruguay). En Mxico se utilizan para el componente de representacin proporcional mientras que para el componente de mayora simple se utiliza un sistema de voto personalizado. En Repblica Dominicana y Brasil, se vota a candidatos individuales. En Colombia el voto preferencial es una opcin de los partidos.
Cuadro 3.5. Sistemas para la eleccin de la Cmara baja

Magnitud promedio de circunscripcin
5,4
Sistema
Argentina Representacin proporcional en circunscripciones medianas Representacin proporcional personalizada Representacin proporcional en circunscripciones grandes Binominal
Frmula electoral
DHondt
Papeleta de votacin
Bolivia
14,4
DHondt
Candidatos en distritos uninominales y listas cerradas, bloqueadas Listas cerradas, desbloqueadas
Brasil
19,0
Hare y promedio ms alto1 Los dos con mayor nmero de votos, salvo cuando el primero obtiene el doble de votos que el segundo DHondt
Chile
2,0
Un voto por candidato
Colombia2
Representacin proporcional en circunscripciones medianas Representacin proporcional en circunscripciones medianas Representacin proporcional en circunscripciones pequeas Representacin proporcional en circunscripciones medianas
4,9
Listas cerradas desbloqueadas o bloqueadas
Costa Rica3
8,1
Cociente de Hare, subcociente del 50% y resto ms alto DHondt
Listas cerradas, bloqueadas
Ecuador
4,5
Listas abiertas con panachage
El Salvador
5,6
Hare y resto ms alto
(contina)
58
La poltica importa

6,6
Sistema
Guatemala Representacin proporcional en circunscripciones medianas Representacin proporcional en circunscripciones medianas Segmentado
Frmula electoral
DHondt
Papeleta de votacin
Honduras
7,1
Hare y resto ms alto
Listas abiertas, con panachage
Mxico4
Mayora simple; Candidato en distrito cociente elecuninominal y listas toral corregido cerradas, bloqueadas 5,0 Hare y resto de cocientes Listas cesrradas, bloqueadas
Nicaragua5
Representacin proporcional en circunscripciones medianas Representacin proporcional en circunscripciones pequeas
Panam
1,8
CircunscripcioListas cerradas, nes uninomina- desbloqueadas les: mayora simple / Circunscripciones plurinominales: Hare DHondt Listas cerradas, bloqueadas
Paraguay
Representacin proporcional en circunscripciones medianas Representacin proporcional en circunscripciones pequeas
4,4
Per
4,8
DHondt
Listas cerradas, desbloqueadas (dos votos preferenciales) Listas cerradas, desbloqueadas
Repblica Representacin Dominicana proporcional en circunscripciones pequeas Uruguay6 Representacin proporcional en circunscripciones grandes
3,1
DHondt
DHondt
(contina)
59

6,1
Sistema
Venezuela7 Representacin proporcional personalizada
Frmula electoral
DHondt
Papeleta de votacin
La frmula de Hare y promedio ms alto significa que los votos vlidos de cada lista se dividen entre el nmero de escaos ya obtenidos por ella ms uno. Este sistema tiende a beneficiar a los partidos pequeos ms que el mtodo del resto ms alto. 2 En Colombia, los partidos tienen el derecho de determinar si el votante puede seleccionar candidatos dentro de la lista o si debe elegir la lista completa. 3 En Costa Rica, el uso de la frmula de Hare y resto ms alto ms subcociente significa que slo los partidos que obtienen al menos la mitad del cociente electoral pueden optar por escaos mediante el sistema de resto ms alto. 4 En el sistema mexicano de cuotas corregidas, los votos de los partidos que no alcancen el umbral nacional del 2% se restan al estimar el cociente electoral. Luego se obtiene un segundo cociente en el cual se dividen los votos efectivos restantes (el total de votos, menos los utilizados para la asignacin de escaos a partir del primer cociente) entre el resto de los escaos. Siguiendo ambos procedimientos, los escaos restantes se asignan a los partidos con los restos ms altos, pero slo son elegibles los que ya hayan obtenido bancas. 5 En Nicaragua, la frmula de Hare y cocientes de restos implica que los restos de cada partido se suman en todas las circunscripciones y se dividen entre el nmero de escaos restantes, con el fin de determinar el cociente que permite adjudicarlos. En la circunscripcin nacional las bancas restantes se asignan mediante una cuota calculada como la media de cuatro cuotas regionales. 6 En el sistema electoral uruguayo, el pas se divide en 19 circunscripciones de tamaos variados. Sin embargo, aunque los electores votan por listas de partido en las distintas circunscripciones, la frmula para asignar escaos se aplica a los porcentajes de votos acumulados a nivel nacional, y la distribucin de escaos dentro de las circunscripciones debe ajustarse a la distribucin a nivel nacional que resulte de este cmputo. As, el sistema uruguayo funciona en efecto de manera similar a uno de representacin proporcional en una nica circunscripcin nacional. 7 En Venezuela, debido a que los totales de votos de los distintos estados se usan para asignar proporcionalmente el total de escaos disputados en cada estado, la magnitud promedio de las circunscripciones se estima dividiendo el tamao de la Cmara entre el nmero de circunscripciones estatales. Pero el sistema es en realidad ms proporcional de lo que esta magnitud de las circunscripciones indicara, pues quedan disponibles hasta cinco escaos adicionales para los partidos subrepresentados en trminos de la relacin entre el total de los votos nacionales y el cociente electoral nacional. Fuente: elaboracin propia sobre la base de leyes electorales vigentes al 31.12.2004.
sistema poltico en los pases especficos. El cuadro 3.7 evala el sistema usado para elegir la Cmara baja en cada pas. Los sistemas para la eleccin de diputados en Amrica Latina favorecen la representatividad, en detrimento de la efectividad y la participacin, debido a la preponderancia de la representacin proporcional, al uso de distritos plurinominales y a la utilizacin de listas de partido cerradas y bloqueadas (se observa en la mitad de los casos). Pese a que en la mayora de los pases existen circunscripciones medianas, por lo general ofrecen oportunidades para que los partidos ms pequeos obtengan una representacin. Con frecuencia, esto puede dar por resultado gobiernos carentes de mayora en el Congreso y un grado bastante alto de fragmentacin del sistema de partidos. De los dos sistemas que son total o parcialmente mayoritarios, slo el chileno podra promover una verdadera concentra-
60
La poltica importa
Candidato en circunscripcin uninominal y listas cerradas y bloqueadas
Cuadro 3.6. Sistemas para la eleccin de la Cmara alta

3
Pas
Argentina
Sistema
Mayora simple con representacin de minoras Mayora simple con representacin de minoras Mayora simple en distritos uninominales y binominales Binominal Representacin proporcional en circunscripciones grandes (nacionales) Segmentado: mayora simple con representacin de minoras y representacin proporcional en circunscripciones grandes (nacionales) Representacin proporcional en circunscripciones grandes (nacionales) Mayora simple Representacin proporcional en circunscripciones grandes (nacionales)
Frmula electoral
Mayora simple/ Minora Mayora simple/ Minora Mayora simple DHondt Hare y resto ms alto Mayora relativa/ Hare corregido con resto ms alto DHondt
Papeleta de votacin
Bolivia
Listas cerradas, bloqueadas Listas abiertas
Brasil1
1y2
Chile Colombia2
2 100
Un voto por un candidato Listas cerradas, desbloqueadas o bloqueadas Listas cerradas, bloqueadas
Mxico
3 y 32
Paraguay
45
Rep. Dominicana Uruguay3
1 30
Mayora simple DHondt
Un voto por un candidato Listas de facciones partidistas cerradas, bloqueadas
Cuando se renuevan dos terceras partes del Senado y se elige a dos senadores por estado, los electores pueden votar a dos candidatos especficos que pueden ser de diferentes partidos. 2 En Colombia, los partidos tienen el derecho de determinar si el votante puede seleccionar candidatos dentro de la lista o si debe elegir la lista completa. 3 Los votantes uruguayos escogen entre los aspirantes de listas de facciones partidistas cerradas y bloqueadas. La frmula de representacin proporcional se aplica al total de votos del partido, a fin de determinar los escaos asignados a los distintos partidos; luego, los votos de las sublistas determinan la asignacin de escaos dentro de cada agrupacin. Fuente: elaboracin propia sobre la base de leyes electorales vigentes al 31.12.2004.
61
Cuadro 3.7. Evaluacin terica de los sistemas para elegir diputados en Amrica Latina, en trminos de sus funciones
Sistema electoral
Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Rep. Dominicana Uruguay Venezuela Representacin proporcional en circunscripciones medianas Representacin proporcional personalizada Representacin proporcional en circunscripciones grandes Binominal Representacin proporcional en circunscripciones medianas Representacin proporcional en circunscripciones medianas Representacin proporcional en circunscripciones pequeas Representacin proporcional en circunscripciones medianas Representacin proporcional en circunscripciones medianas Representacin proporcional en circunscripciones medianas Segmentado Representacin proporcional en circunscripciones medianas Representacin proporcional en circunscripciones pequeas Representacin proporcional en circunscripciones medianas Representacin proporcional en circunscripciones pequeas Representacin proporcional en circunscripciones pequeas Representacin proporcional en circunscripciones grandes Representacin proporcional personalizada
Representatividad
+ ++ ++ + + + + + + + + + + ++ +
Participacin
+ + + + + + +
Efectividad
+ + +
Nota: el smbolo + + indica que el sistema cumple ampliamente con la funcin; + indica que la satisface; + indica que la cumple parcialmente; denota que no la satisface muy bien; y significa que la cumple slo mnimamente.
62
La poltica importa
15
En el caso especfico de Colombia, la estructura de las listas queda a discrecin de los partidos.
63
cin del poder en el mbito legislativo y la eleccin de gobiernos de mayora. Por su parte, el sistema segmentado mexicano tambin tiende a concentrar la representacin. El componente de mayora simple de este sistema, el requisito de que los partidos presenten candidatos en al menos 200 circunscripciones uninominales para que les sea permitido postular listas en las circunscripciones regionales donde se elige mediante representacin proporcional, y el umbral del 2% tambin pueden limitar la capacidad de los partidos pequeos para competir eficazmente. Los sistemas electorales de Panam y Repblica Dominicana, cuyas circunscripciones tienden a ser pequeas, tambin podran favorecer la concentracin de la representacin. Sin embargo, la separacin de los ciclos de las elecciones para el presidente y los miembros del Poder Legislativo en Repblica Dominicana va en contra de esta direccin. Las calificaciones tambin son relativamente bajas en cuanto a participacin; sin embargo, durante el perodo ha habido una tendencia a darles a los votantes la posibilidad de elegir entre candidatos legislativos individuales as como entre partidos. En 11 de los 18 pases de la regin, los sistemas electorales les permiten a los votantes tener un voto personalizado, como el sistema mixto (Mxico), un sistema de representacin proporcional personalizada (Bolivia y Venezuela), un sistema binominal (Chile), un sistema de representacin proporcional con listas abiertas (Ecuador y Honduras) o un sistema de representacin proporcional con voto preferencial listas cerradas y desbloqueadas (Brasil, Colombia15, Panam, Per y Repblica Dominicana). En resto de los pases, prevalecen los sistemas de representacin proporcional con listas cerradas y bloqueadas. Estos promueven un tipo de representacin centrada en el partido, que impide que el elector responsabilice individualmente a los legisladores por su posicin respecto de diversos temas o por su conducta en el desempeo del cargo. En este tipo de sistema, la rendicin de cuentas por parte de las autoridades polticas, si se logra, depende de la existencia de estructuras democrticas internas en los partidos que permitan la seleccin de candidatos y dirigentes mediante un proceso justo y competitivo. Sin embargo, como se ver en el captulo 7, la democratizacin interna est en sus fases iniciales en la mayora de los pases de la regin. En Bolivia, Venezuela y Mxico, la seleccin de candidatos para los comicios por mayora simple se mantiene bastante centralizada. Las caractersticas del sistema dirigidas a fomentar la participacin en Brasil, Ecuador y Honduras no cumplen, aparentemente, con el objetivo de promover el control individual de los legisladores en los cargos que ocupan en poltica nacional, al menos en los trminos definidos aqu. En estos casos las circunscripciones son demasiado amplias para que el voto por un candidato permita crear un vnculo estrecho entre electores y representantes. Este fue especialmente el caso en Per entre 1993 y el ao 2000, cuando en el pas haba una sola circunscripcin para elegir a los 120 miembros de la Asamblea Nacional. En seis de los nueve pases que cuentan con un Poder Legislativo bicameral, los senadores se eligen mediante diferentes tipos de sistemas mayoritarios (cuadro 3.8). Apenas en tres de los nueve sistemas bicamerales la representacin es proporcional y todos usan una
Cuadro 3.8. Evaluacin terica de los sistemas para la eleccin del Senado, en trminos de sus funciones
Pas
Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia
Sistema
Mayora simple con representacin de minoras Mayora simple con representacin de minoras Mayora simple en distritos uninominales y binominales Binominal Representacin proporcional en circunscripciones grandes (un distrito nacional) Segmentado: mayora simple con representacin de minoras y representacin proporcional en circunscripciones grandes (un distrito nacional) Representacin proporcional en circunscripciones grandes (un distrito nacional) Mayora simple Representacin proporcional en circunscripciones grandes (un distrito nacional)
Representatividad
++
Efectividad
++ ++ ++ ++
Participacin
+ + + +
Mxico
Paraguay
++
Rep. Dominicana Uruguay
++
++
Nota: el smbolo + + indica que el sistema cumple ampliamente con la funcin; + indica que la satisface; + indica que la cumple parcialmente; denota que no la satisface muy bien; y significa que apenas la cumple.
64
La poltica importa
nica circunscripcin nacional; en este grupo se encuentran Colombia, Paraguay y Uruguay. Entre los pases donde se recurre a sistemas mayoritarios, Argentina y Bolivia eligen a sus senadores por mayora simple con representacin de minoras; Brasil alterna entre mayora simple en circunscripciones uninominales y binominales; el sistema chileno es binominal, y en Repblica Dominicana se aplica mayora simple en circunscripciones uninominales. Como en el caso de la Cmara baja, el sistema mexicano para elegir al Senado tambin es segmentado, pues tres cuartas partes de los senadores se eligen por mayora simple con representacin de minoras y una cuarta parte por representacin proporcional en una circunscripcin nacional. En general, los sistemas mayoritarios reciben calificaciones bajas en representatividad, pero bastante altas en efectividad y participacin. De manera similar al anlisis de los sistemas de eleccin para la Cmara baja, se supone que el uso de sistemas de representacin proporcional en circunscripciones nacionales grandes para la Cmara alta logra representar
bien las diversas fuerzas polticas sociales, aunque no logra generar gobiernos efectivos y construir relaciones personales entre representantes y electores. Al igual que el sistema de eleccin de la Cmara baja, el sistema segmentado mexicano para elegir la Cmara alta concilia los principios de proporcionalidad y mayora. El sistema mexicano recibe una calificacin + en representatividad, pues el componente de representacin proporcional debera permitir que los partidos ms pequeos queden representados, aunque no de manera proporcional. La efectividad se califica + , ya que la eleccin de tres cuartas partes de los miembros mediante mayora simple con representacin de minoras tiende a asignar una parte sustancial de los escaos a los partidos grandes. Por ltimo, el sistema es calificado + en participacin, ya que el componente de mayora simple permite que los votantes conozcan bastante bien a sus senadores. El siguiente paso es analizar hasta qu punto las expectativas tericas respecto de las caractersticas de los sistemas electorales latinoamericanos se corresponden de manera significativa con su funcionamiento real. Producen resultados proporcionales los sistemas electorales diseados para propiciar la representatividad? Logran su objetivo los sistemas cuyo diseo parece favorecer la concentracin de fuerzas polticas y la efectividad? En este anlisis no ser posible comparar las expectativas tericas sobre la participacin con datos cuantitativos de los resultados. Aunque, en teora, la cercana del vnculo entre los electores y sus representantes podra comprobarse mediante encuestas de opinin pblica o entrevistas a legisladores, en la actualidad no se dispone de datos comparativos sobre este tema. El grfico 3.1 muestra el grado de correspondencia entre las calificaciones de representatividad terica de cada pas y el grado de proporcionalidad a partir de los resultados electorales ms recientes. Las calificaciones de representatividad terica estn basadas en los sistemas electorales existentes al momento de estas elecciones y no necesariamente corresponden a los sistemas actuales. La frmula para la asignacin de escaos y la magnitud del distrito se consideraron en conjunto, por lo que en la calificacin de los sistemas de representacin proporcional por lista, el ndice de cuadrados mnimos de desproporcionalidad concuerda con las expectativas tericas sobre los sistemas. De acuerdo con lo esperado, cuando los sistemas obtienen una calificacin de (+) en representatividad, el ndice de desproporcionalidad es reducido. Los sistemas con una calificacin baja () en representatividad suelen tener ndices elevados de desproporcionalidad. En el caso de los sistemas que podran favorecer moderadamente la representatividad (+ ), la desproporcionalidad en general se ubica entre estos dos extremos. No obstante, resulta claro que las caractersticas tericas de los sistemas electorales no permiten predecir en su totalidad los resultados electorales, pues persisten diferencias considerables en la proporcionalidad para una misma clasificacin de la representatividad. Sin pretender ser exhaustivos en el anlisis, y tomando slo dos ejemplos, Guatemala y Honduras muestran valores atpicos. Los resultados del primer pas evidencian una desproporcionalidad mayor que la esperada, en tanto el segundo registra una menor. Como se indic antes, es probable que las diferencias en la naturaleza de sus sistemas de partido contribuyeran significativamente con las diferencias en la proporcionalidad de los resultados. El sistema de partidos hondureo ha estado dominado por dos agrupaciones
65
Grfico 3.1. Relacin entre las calificaciones de representatividad terica y el ndice de desproporcionalidad (Cmara baja)
14
12
PA N
10 PER 8 ECU M EX 6 DOM CHL VEN CRI SLV NIC COL 2 HND BRA URY 0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0 3,5 BOL GTM ARG PRY
Calificaciones de representacin terica
Nota: las calificaciones de representatividad se convirtieron a nmeros: + + = 3; + = 2; + = 1,5; y = 1.
polticas, mientras que en Guatemala varios movimientos han tenido un papel importante en la disputa por cargos de eleccin popular. Estas circunstancias explicaran por qu en Honduras se registraron resultados ms proporcionales y en Guatemala menos proporcionales que los esperados estrictamente a partir de las caractersticas del sistema electoral. El hecho de que la relacin entre los atributos del sistema electoral y las caractersticas del sistema de partidos sea imperfecta y bidireccional se hace an ms evidente al comparar las expectativas tericas de efectividad con una medida del nmero efectivo de partidos polticos (Laakso y Taagepera, 1979).16 El ndice del nmero efectivo de partidos permite medir la cantidad de agrupaciones que obtienen bancas en el Poder Legislativo, ponderado por su proporcin de escaos. Ya se ha visto que un sistema de partidos ms fragmentado contribuye a una mayor desproporcionalidad, al obstaculizar la asignacin justa de los escaos entre los partidos
16
El ndice del nmero efectivo de partidos se calcula dividiendo la unidad entre la suma de los cuadrados de los porcentajes de escaos (o porcentaje de votos) obtenidos por los partidos, expresados en decimales (el 20% sera 0,20). Si en la eleccin participan tres partidos y cada uno recibe una proporcin similar del total de votos, el resultado del ndice sera cercano a 3. Pero si dos de los tres partidos reciben cerca del 45% de los escaos (o votos) cada uno, y el tercer partido recibe solo el 10%, el resultado sera cercano a 2,4. El ndice intenta reflejar que, a pesar de haber tres partidos, el funcionamiento del ltimo sistema se asemeja al bipartidista, mientras que el funcionamiento del primero se acerca ms al tripartidismo puro.
66
La poltica importa
ndice de desproporcionalidad
por parte del sistema electoral (frmula, tamao de circunscripcin, etc.). Se supone que los sistemas ms proporcionales permiten que un mayor nmero de partidos alcance alguna representacin y promueven la participacin de ms agrupaciones en la disputa por puestos de eleccin popular. Pero si esto ocurre, un sistema electoral ms proporcional podra conducir, aunque resulte paradjico, a un aumento de la desproporcionalidad de los resultados electorales (o a una disminucin menor que la esperada) debido al mayor nmero de partidos que compiten por los escaos disponibles. De manera similar, las caractersticas del sistema electoral no determinan por s mismas el nmero de partidos significativos que compiten o logran cargos polticos. Esto se debe a que sin duda alguna, el sistema electoral no constituye el nico factor que incide en la naturaleza del sistema de partidos. En efecto, la estructura de los sistemas actuales de partidos es a la vez producto de acontecimientos histricos a largo plazo y divisiones polticas y sociales, as como de las caractersticas actuales del sistema electoral. De hecho, los sistemas electorales mismos pueden considerarse producto de la historia poltica y de la evolucin de la estructura del sistema de partidos. Los sistemas electorales no surgen de la nada, ni de debates meramente filosficos; en general son creados por dirigentes polticos con el fin de promover sus propios intereses y los intereses de sus movimientos o partidos. Adems, como se seal en el captulo anterior, el sistema para elegir al presidente y el grado de concurrencia entre las elecciones presidenciales y legislativas tambin influyen sobre la estructura del sistema de partidos. En consecuencia, si bien los sistemas electorales altamente proporcionales estimulan la fragmentacin del sistema de partidos, los pases donde se aplican estos sistemas no necesariamente tienen un mayor nmero de partidos importantes que los pases con sistemas menos proporcionales. No obstante, si un pas determinado reforma su sistema electoral para impulsar una mayor proporcionalidad, es de esperar una tendencia hacia la formacin de nuevos partidos y mayor representacin parlamentaria de los partidos pequeos. Podra presentarse una tendencia en la direccin opuesta, aunque es menos probable. El cuadro 3.9 y el grfico 3.2 sugieren que en algunos pases la realidad se ajusta a las expectativas tericas. En Brasil, cuyo sistema electoral favorece la representatividad y desfavorece la efectividad, el sistema de partidos se encuentra altamente fragmentado. Los sistemas electorales guatemalteco y panameo no son muy proporcionales y existe un nmero importante de partidos que compiten por escaos, pero son bastante menos los que alcanzan una representacin significativa. Sin embargo, en otros pases los sistemas de partidos parecen diferir de las expectativas. Se supone que en Honduras, Costa Rica y Uruguay los sistemas electorales promoveran la participacin de una cantidad relativamente alta de partidos efectivos, pero sus sistemas de partidos muestran una concentracin importante (de acuerdo con el ndice del nmero efectivo de partidos). No obstante, hay seales de que esta situacin podra estar en proceso de cambio, al menos en Costa Rica. Los partidos uruguayos albergan distintas facciones y podra ser incorrecto considerarlo una anormalidad. Si bien son tres los partidos importantes que dominan la escena poltica, estn formados por facciones numerosas que compiten internamente por una porcin de los escaos de cada partido.
67
Cuadro 3.9. Expectativas tericas comparadas con medidas de resultados en la Cmara baja
ndice de desproporRepresentatividad cionalidad
+ ++ ++ + + + + + + + + + + ++ + 8,89 5,69 0,90 5,17 3,04 5,18 8,10 4,89 8,43 2,26 6,87 4,48 11,56 8,47 8,87 5,68 1,52 5,84
Pas
Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Rep. Dominicana Uruguay Venezuela
Nmero Nmero efectivo efectivo de Efecti- de partidos partidos (escaos) vidad (votos)
++ + + 3,80 5,14 7,70 2,43 3,34 3,02 7,21 3,42 5,36 2,25 2,84 2,44 6,26 2,69 4,61 2,96 3,19 4,42 2,82 4,51 7,06 2,02 3,05 2,51 5,90 3,17 3,42 2,15 2,37 2,28 3,56 2,45 3,66 2,47 3,16 3,69
Entre los pases que obtuvieron una calificacin en efectividad, existe un amplio rango de resultados, desde una cifra baja de casi dos partidos importantes en Honduras y Paraguay, a una alta de ms de cinco en Bolivia y Ecuador. Chile tambin tiene ms partidos polticos de los esperados en un sistema binominal (el promedio de partidos en la Cmara de Diputados, en todo el perodo, es 5,27), aunque cuando se consideran las coaliciones en lugar de los partidos individuales (valores sealados en el cuadro 3.9), resulta obvio que no es un caso anmalo. En consecuencia, el sistema electoral logr aparentemente el efecto deseado de fomentar la efectividad gubernamental, al impulsar la formacin y durabilidad de dos grandes alianzas, una de centro-izquierda y otra de centro-derecha. El efecto de las caractersticas del sistema electoral sobre los resultados polticos puede verse opacado en comparaciones internacionales como las anteriores por la influencia de factores especficos de cada pas. Para valorar el impacto de los sistemas electorales, es preferible analizar los efectos de las reformas a travs del tiempo en pases especficos. Esto permite controlar mejor los factores estructurales e histricos que median entre los elementos del sistema electoral y los resultados polticos. En la siguiente seccin se exa-
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La poltica importa
Grfico 3.2. Relacin entre la calificacin terica de efectividad y el ndice del nmero efectivo de partidos*
8 7 6 5
BOL BRA
Nmero efectivo de partidos polticos (ndice)
ECU
4 3 2 1 0
PER URY
VEN SLV COL ARG DOM CRI ME PRY HND NIC
GTM
PAN
CHL
0,0
0,5
1,0
1,5
2,0
2,5
3,0
3,5
Calificacin terica sobre efectividad

* Como en el grfico 3.1, en el grfico 3.2 la calificacin terica de efectividad del sistema electoral est basada en
el sistema existente al momento de la eleccin ms reciente y no necesariamente en el sistema actual. Nota: las calificaciones de efectividad se convirtieron a nmeros: + + = 3; + = 2; + = 1,5; =1 y = 0
minan las reformas de los sistemas electorales efectuadas durante las ltimas dcadas y se hace un intento preliminar de determinar si esas reformas tuvieron los efectos esperados sobre los resultados en trminos de representatividad poltica. Sin embargo, en muchos casos el anlisis es complejo, debido al corto perodo de tiempo transcurrido desde que se introdujeron en efecto las reformas y a influencias polticas exgenas como la prdida de legitimidad de los partidos, que podran tener mayor impacto en los resultados que los propios cambios en el sistema electoral.
Evolucin de los sistemas electorales de Amrica Latina17

Cuando se analizan las reformas al sistema electoral adoptadas durante el perodo de este estudio, es evidente que muchas se llevaron a cabo aun despus de haber concluido
17
Al igual que en el resto del libro, el perodo estudiado empieza cuando se considera cumplida la transicin a la democracia (ver cuadro 1 en el Prlogo) o si el rgimen ya era democrtico antes de 1978 el ao en que ascendi al poder el primer presidente que ejerci un mandato completo despus de 1978.
69
Reformas electorales con efectos en la Cmara baja

En el cuadro 3.10 se exponen las reformas a los sistemas para elegir a los representantes en la Cmara baja. El cuadro 3.10 indica que apenas tres de los 18 pases no modificaron su sistema de eleccin parlamentaria durante el perodo del estudio (Brasil, Chile y Costa Rica). En seis pases (Bolivia, Ecuador, Honduras, Per, Repblica Dominicana y Venezuela), se introdujeron cambios en el tipo de sistema electoral. Todos pasaron de un sistema de representacin proporcional a otro de ese mismo tipo. Sin embargo, es importante destacar que en Chile y Mxico se introdujeron cambios importantes en el sistema electoral fuera del perodo del estudio: el primero pas a un sistema binominal y el segundo a un sistema segmentado. Entre los pases que modificaron su sistema, Bolivia y Venezuela adoptaron la representacin proporcional personalizada en lugar de la representacin proporcional con lista en circunscripciones medianas. Por su parte, los peruanos pasaron de un sistema de representacin proporcional con lista en circunscripciones medianas, a uno de representacin proporcional pura en una circunscripcin nacional (en ambos casos con votos preferenciales) en 1993, para luego volver al sistema de circunscripciones plurinominales conformado por 25 distritos en 2001. En Repblica Dominicana se pas de un sistema de representacin proporcional en circunscripciones medianas a uno de representacin proporcional en circunscripciones pequeas. En Ecuador se cambi inicialmente de un
70
La poltica importa
la transicin a la democracia. Para comprender su significado desde el punto de vista de la gobernabilidad democrtica, se examinan sus efectos esperados en las funciones de representatividad, efectividad y participacin. Muchas de las reformas son sutiles, como ligeros ajustes a la frmula de asignacin de los cargos electivos o pequeos cambios en el tamao de las circunscripciones electorales, por lo que no se espera que tengan un impacto significativo en los resultados en cuanto a representatividad. Se excluyeron de este estudio muchas reformas que podran resultar significativas para el funcionamiento de la democracia, por ejemplo la creacin de un organismo electoral independiente. Los cambios registrados son: El tipo de sistema electoral, por ejemplo el paso de un sistema de representacin proporcional por lista a uno de representacin proporcional personalizada. El nmero de escaos y la magnitud de las circunscripciones electorales. La frmula para la asignacin de los cargos electivos, por ejemplo el paso de la frmula de Hare a la de DHondt. La aplicacin por ley de un umbral mnimo para que los partidos obtengan representacin. El tipo de voto: estrictamente lista de partido, voto preferencial por un candidato, voto preferencial por candidatos mltiples, etc. La relacin entre la fecha de los comicios presidenciales, los legislativos y los de los gobiernos locales. El grado de vinculacin entre las elecciones presidenciales y las legislativas en las papeletas.
Cuadro 3.10. Cambios en los sistemas de eleccin de la Cmara baja

Pas Ao Naturaleza del cambio
Slo se celebra una eleccin a mitad del perodo presidencial en lugar de dos, debido a que el mandato presidencial se acort de seis a cuatro aos.1 Se reemplaz la frmula de asignacin de escaos de DHondt por la de doble cociente.2 Se reemplaz la frmula de asignacin de escaos de doble cociente por la frmula de divisor de Saint-Lague. Se reemplaz el sistema de representacin proporcional por lista por el de representacin proporcional personalizada (aproximadamente la mitad de los diputados son elegidos mediante mayora simple en circunscripciones uninominales); la votacin para diputados por mayora simple se separ de la votacin para elegir presidente, vicepresidente y senadores; y se introdujo el umbral del 3% a nivel nacional. Sin cambios. Sin cambios. 1991 Se redujo el tamao de las circunscripciones, se crearon otras nuevas y se redujo el tamao del Congreso.4 Se establecieron circunscripciones especiales para grupos indgenas. Se elimin la posibilidad de que los partidos puedan presentar listas mltiples en una circunscripcin. Tambin se estableci que los partidos pueden desbloquear sus listas para permitir que el elector seleccione candidatos individuales, en lugar de votar a toda la lista, aceptando el orden de los candidatos que impuso el partido. Sin embargo, esto qued como opcin de los partidos. Se reemplaz la frmula de asignacin de escaos de Hare y resto ms alto por DHondt. Sin cambios. 1998 Se cambi el sistema de representacin proporcional por lista con una circunscripcin nacional pequea y circunscripciones regionales plurinominales, y se pas a uno de mayora simple en circunscripciones plurinominales. La representacin proporcional por lista en una circunscripcin nacional de 20 miembros se mantuvo para las elecciones de 1998, Representatividad Efectividad Representatividad Efectividad + Representatividad + Efectividad +
Efecto esperado
Efectividad +
Argentina 1994
Bolivia
1986 1991
Representatividad Efectividad + Representatividad+ Efectividad Participacin +
1994
Brasil Chile
3
Colombia
2003
Costa Rica Ecuador
Efectividad +
(contina)
71

pero se elimin para los comicios subsiguientes. Todos los diputados son elegidos en forma simultnea; antes los diputados provinciales se elegan cada dos aos. El Congreso pas de 82 a 121 bancas. Para las elecciones de 1998 se eligieron 20 diputados nacionales en lugar de 12. Se pas de un sistema de mayora simple en circunscripciones plurinominales a uno de representacin proporcional con listas abiertas. Anteriormente, se asignaban los escaos por orden simple de votacin de cada candidato (individualmente considerado). Ahora la asignacin de puestos se realiza por medio de la frmula DHondt; para esto se suman los votos de todos los candidatos de la lista. Las listas son abiertas: los electores pueden votar por la cantidad de personas que se eligen en la circunscripcin y pueden hacerlo por candidatos de listas diferentes. El Congreso pas de 121 a 100 bancas. Se reemplaz la frmula de asignacin de escaos de mayora simple por la frmula de DHondt. El nmero de diputados aument de 60 a 84; se cre una circunscripcin nacional para elegir 20 de 84 diputados, pero se mantiene un solo voto para el Congreso. El nmero de diputados aument de 100 a 116 (los diputados de circunscripcin pasaron de 75 a 87 y los nacionales de 25 a 29). El nmero de diputados se redujo y se fij en 80, con 64 diputados de circunscripcin y 16 nacionales. Voto separado para diputados nacionales (anteriormente, votar para presidente implicaba hacerlo por la lista del partido para la circunscripcin nacional). El nmero de diputados se elev a 113, con 91 miembros elegidos en circunscripciones departamentales y 22 en una circunscripcin nacional. El nmero de diputados se elev a 158, con 127 miembros elegidos en circunscripciones departamentales y 31 en una circunscripcin nacional. El nmero de diputados pas de 82 a 134. La magnitud promedio de circunscripcin aument de 4,56 a 7,44.
Efecto esperado
2002
Representatividad +
El Salvador 1988
Representatividad +
Guatemala5 1990
Representatividad +
1994
Representatividad -Efectividad + Participacin +
1998
Representatividad +
2002
Representatividad +
Honduras
1985
Representatividad + Efectividad
(contina)
72
La poltica importa

Pas Ao
1988
Naturaleza del cambio

Se promulg un decreto para fijar el nmero de diputados en 128. Los restos se asignan a nivel nacional con base en el cociente nacional. Voto separado para presidente y diputados para el Congreso Nacional. Casillas separadas en la misma papeleta para presidente, congresistas y autoridades municipales. Se introdujo el uso de papeletas independientes para el presidente, el Congreso y los concejos municipales; este sistema se us por primera vez en 1997. Se pas de un sistema de representacin proporcional con listas cerradas y bloqueadas a un sistema de representacin proporcional con listas abiertas. Los electores pueden votar por la cantidad de personas que se eligen en la circunscripcin y pueden hacerlo por candidatos de listas diferentes. El nmero de escaos adjudicados por representacin proporcional pas de 100 a 200; el tamao total de la Cmara aument de 400 a 500; el partido con el mayor nmero de votos tiene garantizada la mayora en el Congreso; se cambi de dos votos a uno; el PRI obtuvo acceso a bancas ganadas mediante representacin proporcional. Se restringi al partido mayoritario a controlar el 70% de los escaos en la Cmara baja; se prohibieron las alianzas electorales; nuevamente se le dieron dos votos al elector, uno por el candidato en las circunscripciones por mayora simple y otro por la lista de partido en las circunscripciones con diputados elegidos por representacin proporcional. Cualquier partido que reciba el 35% de los diputados por mayora simple y el 35% de los votos nacionales tiene garantizada una mayora absoluta en la Cmara; se impuso un lmite del 60% de los escaos o una cifra mxima de 315 si el partido obtiene ms del 60% del voto popular. Se elimin la regla del 35%. El umbral de representacin aument del 1,5% al 2%; no puede asignarse a ningn partido un porcentaje de diputados que sea un 8% superior al porcentaje de votos que obtenga
Efecto esperado
1993
Participacin +
2004
Participacin + Efectividad
Mxico6
1986
Representatividad +7 Participacin
1989
Participacin +
1990
Representatividad Efectividad +
1993 1996
Representatividad + Efectividad Representatividad + Efectividad +
(contina)
73
1992
Participacin +

a nivel nacional. La regla no se aplica si esto ocurre solamente en los escaos asignados por mayora simple. Se crearon cinco circunscripciones plurinominales para sustituir la circunscripcin nacional. Se elimin el segundo de tres pasos para asignar escaos a partir de la suma de los restos de circunscripcin y un nuevo cociente, pero se mantuvo el tercer paso para la asignacin de escaos regionales en el orden de mayor a menor nmero de votos vlidos. Se cambi la frmula de distribucin departamental para favorecer en especial a los partidos muy pequeos. Las regiones electorales establecidas en 1984 se sustituyeron por circunscripciones departamentales menos pobladas y con un nmero menor de diputados; se cre una circunscripcin nacional de 20 diputados. Una nueva ley electoral de enero de 2000 estableci que los partidos, para no ser cancelados, deban alcanzar en las elecciones un umbral mnimo del 4% de los votos del padrn nacional. Se elimin la restriccin introducida en 1988 que impeda a los partidos que no haban ganado escaos obtenerlos mediante residuos. Los escaos restantes se asignan primero a los partidos que no obtienen bancas pero que al menos alcanzaron medio cociente en el orden de los votos recibidos. En segundo lugar, si quedan escaos, se asignan a los candidatos con mayor nmero de votos, contando cada una de las listas en las que el candidato se postul. La ley elimin la deduccin de medio cociente, que antes serva para asignar escaos mediante restos. Se elimin el impedimento contra los partidos que obtengan ms de dos terceras partes de los escaos en una circunscripcin, como ocurra desde 1930. Se introdujeron papeletas separadas para cada cargo de eleccin popular. Se introdujo el uso de papeletas de votacin separadas para la eleccin de senadores y diputados. Se reemplaz una circunscripcin nacional por 18 circunscripciones plurinominales correspondientes a los 17 departamentos administrativos del pas y la ciudad capital. Representatividad Efectividad +
Efecto esperado
Nicaragua 1988
1992
Representatividad + Efectividad Representatividad + Efectividad
1996
2000
Panam
1993
Representatividad + Participacin +
Paraguay
1990
Participacin +
1990
Representatividad Participacin +
(contina)
74
La poltica importa
1996

Pas
Per
Ao
1993

Se reemplaz el sistema bicameral por unicameral; se transform la base de representacin de 25 circunscripciones plurinominales en una nacional; se redujo la Cmara baja de 180 a 120 legisladores. Se retorn al uso de 25 circunscripciones plurinominales para elegir a 120 representantes ante el Parlamento unicameral. Se reinstaur el voto simultneo (votacin para presidente y diputados con un voto nico). Se separ la votacin en dos: un voto para presidente y otro para diputados. Se separaron las elecciones presidenciales y las legislativas, para celebrarse en diferentes ciclos de cuatro aos. El resultado es una mayor separacin entre la votacin para presidente y legisladores. La Cmara baja pas de 120 a 149 diputados. La magnitud promedio de circunscripcin aument de 4 a 5. Se introdujo el voto preferencial, dentro de las listas cerradas, para los diputados. Se crearon nuevas circunscripciones electorales a partir de la divisin de los ocho distritos ms grandes: Distrito Nacional, Duarte, La Vega, Puerto Plata, San Cristbal, San Juan de la Maguana, Santiago y Santo Domingo. La eliminacin del sistema de voto simultneo doble para la eleccin del presidente (en que los partidos podan presentar mltiples candidatos y los votos se acumulaban por los partidos) y la eliminacin de la posibilidad de las facciones (sublemas) de los partidos de presentar mltiples listas deberan reducir la tendencia de la proliferacin de facciones en los partidos polticos. Se pas del sistema de representacin proporcional por lista en circunscripciones medianas, al de representacin proporcional personalizada; el 35% de los diputados se elige por mayora simple (en circunscripciones uninominales) y el 65% por representacin proporcional; el voto para diputados se separ del voto para senadores; el elector vota al candidato en circunscripciones de mayora simple, a los diputados mediante listas de
Efecto esperado
Representatividad + Participacin Efectividad +
2000
Representatividad
Repblica 1985 Dominicana 1990 1994
Efectividad + Participacin Efectividad Participacin + Efectividad Participacin +
1997
Representatividad + Efectividad Participacin + Representatividad
2002
Uruguay
1996
Efectividad +
Venezuela 1990
Participacin +
(contina)
75

partido, y a los senadores mediante listas de partido independientes. Se crearon algunas circunscripciones plurinominales para la porcin de legisladores elegidos por mayora simple en el caso de los municipios grandes que, de acuerdo con la Constitucin, no deben dividirse; la mitad de diputados se elige por mayora simple y la mitad por representacin proporcional. Se cambi temporalmente la fecha de elecciones legislativas: se realizan un mes antes de las presidenciales. Se modific el sistema unicameral; el 60% de los diputados se elige por mayora relativa y el 40% por representacin proporcional; las elecciones presidenciales se separaron de las legislativas, como resultado de haber ampliado el mandato presidencial de cinco a seis aos. Reduccin del nmero de diputados, que pas de 203 en 1998 a 165 en 2000
Efecto esperado
1997
Participacin +
1998
Participacin + Efectividad Participacin + Efectividad + 8
1999
Nota: parte de la informacin sobre la reforma a los sistemas electorales de Centroamrica y Repblica Dominicana se obtuvo en el Instituto Interamericano de Derechos Humanos (2000). 1 En 1990 tambin se agreg una nueva provincia (Tierra del Fuego), con lo cual el nmero de diputados se increment de 254 a 257. Aunque esta medida es importante para los ciudadanos de esa regin, no se espera que tenga un mayor impacto en las tres funciones aqu consideradas. 2 El cociente doble requiere que los partidos reciban al menos una cuota (total de votos vlidos/escaos disputados) antes de que puedan recibir escaos mediante restos. 3 Cuando se reform la Constitucin en 1980, durante el rgimen de Pinochet, Chile modific su sistema electoral y pas de la representacin proporcional a un sistema binominal. Este cambio no se menciona en el cuadro, pues ocurri fuera del perodo del estudio, es decir, antes de la transicin a la democracia en ese pas. En 2005 Chile volvi a elecciones presidenciales y legislativas simultneas. 4 Vase Archer y Shugart (1997) sobre el impacto del cambio en un sentido ms amplio, en trminos de las prcticas clientelistas. Por un lado, la existencia de circunscripciones ms pequeas dificulta ms el triunfo, al tener una base limitada de apoyo. Sin embargo, el mayor nmero de circunscripciones significa que en algunas, muy poco pobladas, pueden tener xito las campaas particularistas. 5 Los cambios en la cantidad de integrantes del Congreso de Guatemala se deben a que por la ley electoral de ese pas, el nmero de diputados se actualiza para cada eleccin segn los datos estadsticos del ltimo censo de poblacin. 6 En Mxico se adopt el sistema electoral segmentado en 1977. Este cambio no se menciona en el cuadro, pues ocurri fuera del perodo del estudio. 7 El aumento de la representacin proporcional del sistema debera traducirse en una mayor representacin de los partidos minoritarios. Sin embargo, es probable que el hecho de que el PRI tuviera acceso a los escaos elegidos mediante representacin proporcional haya aumentado la proporcin de escaos obtenidos por el partido mayoritario. 8 La eliminacin del Senado promueve mayor efectividad: elimina un foco potencial de oposicin al gobierno. Sin embargo, la separacin de las elecciones presidenciales y las legislativas tiende a debilitar la efectividad porque es mayor la probabilidad de que un partido o partidos diferentes de los que controlan el Poder Ejecutivo puedan controlar el Legislativo, y puede aumentar el nmero de partidos con representacin parlamentaria. Cuando las elecciones presidenciales y legislativas son simultneas, los votos para diputados tienden a canalizarse hacia los partidos de los principales candidatos a la presidencia, lo que limita el nmero de partidos que obtienen representacin y refuerza las oportunidades de que el partido oficialista obtenga una gran proporcin del total de escaos.
76
La poltica importa
18
En 2005 Chile volvi a tener elecciones simultneas con la reduccin del mando presidencial de seis a cuatro aos.
77
sistema de representacin proporcional con listas cerradas y bloqueadas a uno de mayora simple en circunscripciones plurinominales. Luego, se volvi a un sistema de representacin proporcional, pero ahora con listas abiertas. Honduras adopt el mismo sistema en 2004. En Uruguay se sustituy un tipo singular de sistema de representacin proporcional por lista en el que los partidos podan presentar listas de facciones mltiples en cada circunscripcin por un sistema ms tradicional de representacin proporcional por lista. Adems del cambio en el tipo de sistema electoral, algunos pases introdujeron variantes en cuanto a la simultaneidad de los comicios presidenciales y legislativos. Como se expuso en el captulo 2 (vase el cuadro 2.5), Chile, Repblica Dominicana y Venezuela cambiaron de sistemas electorales total o parcialmente simultneos a sistemas con perodos no simultneos.18 Brasil y Ecuador se movieron en direccin opuesta, en tanto Argentina hizo un leve cambio hacia una mayor simultaneidad. Otra reforma importante fue la separacin de las papeletas de diputados y las de otras autoridades polticas, como el presidente o los senadores. Este tipo de reformas se realiz en Guatemala, Honduras, Panam, Paraguay, Repblica Dominicana y Uruguay. Los otros tipos de cambios que se mencionan en el cuadro 3.10 se relacionan sobre todo con la distribucin territorial de los escaos, el tamao del Poder Legislativo, la magnitud de las circunscripciones electorales y la frmula para la asignacin de cargos electivos. Si bien en la regin se observa una tendencia a reforzar la representatividad y la participacin, y en menor medida la efectividad, no se percibe un giro pronunciado para dar mayor nfasis a estas tres funciones. En El Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, Per y Repblica Dominicana se introdujeron cambios que favorecen la representatividad, si bien en algunos casos fueron mnimos. La mejora de la representatividad en Guatemala no se dio a partir de una reforma especfica, sino a travs de un mecanismo automtico de ajuste del tamao del Congreso a la poblacin; de esta manera, el nmero de diputados fue creciendo: pas de 80 a 113 y luego a 158 integrantes para las elecciones de 1994, 1998 y 2002, respectivamente. Paraguay constituye el nico pas cuyo sistema parece haber hecho un giro en la direccin opuesta. Debido a que el mayor nfasis en la representacin por lo general implica la participacin de un nmero mayor de partidos y menores posibilidades de formar gobiernos de mayora, los cambios en la mayora de los pases han mermado la efectividad. Tomando el ejemplo del caso mencionado en el prrafo anterior (Guatemala) en el cuadro 3.11 se observa que estos cambios, tal como es de esperar, han mejorado la representatividad, pero los datos de las ltimas elecciones tambin indican que casi se duplicaron los partidos con representacin en el Congreso (el nmero efectivo de partidos pas de 2,35 a 4,56 vase el cuadro 3.12). En algunos casos, la efectividad tambin ha disminuido por la separacin de las elecciones legislativas y presidenciales, ya sea porque no se realizan simultneamente o porque se introdujeron papeletas separadas, como ocurre con los diputados elegidos por lista nacional en Guatemala, con la eleccin de presidente y diputados en Honduras y con los diputados elegidos por mayora simple en Bolivia.
19
La proliferacin de elecciones para representantes y lderes en el mbito subnacional es una corriente importante, junto con la creciente separacin de estas elecciones y las nacionales, tanto en cuanto a la simultaneidad de los comicios como a la estructura de las papeletas. No obstante, un anlisis sistemtico sobre este aspecto trasciende el alcance de este captulo.
78
La poltica importa
Aunque la representacin proporcional con listas cerradas y bloqueadas es lo ms comn, hay una tendencia a favorecer la libertad del elector para votar a la persona o a las personas que lo representarn, lo cual incentiva ligeramente la participacin. Los cambios hacia un sistema de representacin proporcional personalizada en Bolivia y Venezuela constituyen los adelantos ms claros en beneficio de la participacin. Sin embargo, recientemente tambin se introdujo el voto preferencial en Colombia (opcin de los partidos) y Repblica Dominicana, y en Ecuador y Honduras se estableci un sistema de listas abiertas en 1998 y 2004, respectivamente. Empero, la separacin de las papeletas de los diputados, el presidente y otros cargos de autoridad poltica (por ejemplo, los senadores)19 ofrece mayor discrecionalidad al elector y debilita el predominio de las frmulas de partido sobre la decisin del votante, aunque los dirigentes y organizaciones partidistas ejercen todava gran control en la seleccin de los candidatos que se postularn para ser elegidos y reelegidos en el Congreso. En el cuadro 3.11 se presentan los cambios ocurridos a travs del tiempo en cuanto a la desproporcionalidad de los resultados de los sistemas para la eleccin de diputados en Amrica Latina. Al analizar el promedio regional (Promedio en el cuadro 3.11 y el grfico 3.3), es evidente que durante el perodo no ha habido un giro notable en trminos de representatividad. En promedio, los sistemas de Amrica Latina mantienen resultados relativamente proporcionales, sin discriminar de manera muy significativa a los partidos ms pequeos ni favorecer de manera indebida a los grandes. Tampoco se observan cambios radicales al analizar los pases en forma individual, algo previsible pues ningn pas ha abandonado el sistema de representacin proporcional a favor de un sistema mayoritario o viceversa. Per experiment un crecimiento sustancial en la proporcionalidad despus de 1993, como resultado del cambio de circunscripciones medianas y plurinominales a una sola circunscripcin nacional, pero en 2001 hubo una reduccin de esta proporcionalidad al volverse al sistema de circunscripciones original. Cul es el desempeo de los sistemas de eleccin de Amrica Latina respecto de la efectividad? Desde luego, para contestar cabalmente esta pregunta sera necesario determinar la cantidad de partidos efectivos compatibles con una democracia presidencialista eficaz. Sin embargo, esto depende de otros factores, como el grado de polarizacin ideolgica entre los partidos y su disposicin para cooperar. De hecho, en varios pases de la regin el problema de gobernar en el contexto del multipartidismo se ha abordado formando alianzas y coaliciones entre los distintos movimientos (lo que podra llamarse presidencialismo mediante coaliciones, como se analizar en el captulo 4). No obstante, las posibilidades de un gobierno eficaz pareceran complicarse ante el alto grado de fragmentacin del sistema de partidos, reforzado por la representacin proporcional. El grfico 3.3 muestra los cambios que se produjeron a travs del tiempo en el nmero efectivo de partidos que obtienen representacin en el Poder Legislativo. El promedio regional revela un aumento sustancial entre la dcada de 1980 y la de 1990, pues mientras
Cuadro 3.11. Evolucin de los sistemas electorales en Amrica Latina: representatividad

(ndice de desproporcionalidad a partir de las elecciones para la Cmara baja) *
Pas
Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia
1978 -1981
5,72
1982 -1985
5,23 3,80
1986 -1989
6,28 6,94 3,46 7,02
1990 -1993
6,04 6,48 3,20 5,59 2,87; 1990 (3,11; 1991) 4,59 4,60 3,88 11,03 2,13 2,52 179
1994 -1997
5,75 4,41 3,08 8,20 4,90
1998 -2001
8,61 2,65 5,17 3,47
2002 -2004
5,64 0,90 3,04
3,23
1,43
3,26
Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per
5,47 11,06
3,18 11,82 10,45 11,41
3,25 17,04 4,87 2,70 3,53
5,50 5,18 4,70 12,42 2,92 7,08 2,14 15,55
6,57 8,10 4,58 11,72 2,26 6,37 4,48 12,52 2,28 1,54; 2000 8,87; 2001 5,04 0,60 5,42 (1998) 6,25 (2000)
5,18 4,89 8,43 6,87 11,56 8,47
0,93 1,42
1,34 6,91
8,23 9,30 7,88
5,91 6,63 2,80
Rep. Dominicana Uruguay Venezuela
3,46 4,22
5,57 0,41 4,97
5,64 0,54 4,02
4,95 3,85
4,83 0,43
5,68 1,52
Promedio
4,98
5,72
5,37
4,81
5,16
5,53
6,39
* Los ndices se presentan para perodos de cuatro aos (excepto el ltimo que va de 2002 a 2004). Dado que en general las elecciones se realizan cada cuatro aos, el nmero que se obtiene por pas corresponde al de una eleccin realizada dentro de ese perodo. Las excepciones son algunos casos particulares. En Per, por ejemplo, hubo elecciones en 2000 y 2001, y en Argentina, la Cmara de Diputados se renueva parcialmente cada dos aos. En estos casos, dentro de cada perodo se presenta el ndice promedio de las dos elecciones comprendidas en l. El mismo procedimiento se emple para el cuadro 3.12. Fuente: elaboracin propia.
que en la primera los nmeros oscilaban entre 2,5 y 3, en la segunda los valores se ubicaron entre 3,5 y 4. Adems, el inicio de la nueva dcada en 2000 tambin est caracterizado por el incremento del nmero de partidos, aunque habr que esperar para ver si estos datos se confirman en elecciones futuras.
79
8,89
Grfico 3.3. Evolucin del nmero efectivo de partidos y la desproporcionalidad en la Cmara baja en Amrica Latina *
6,5 6,0 5,5 5,0
4,0 3,5 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989
Nmero de partidos Desproporcionalidad

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
* Cada pas comienza a aportar al promedio regional a partir del ao definido como perodo de estudio en la introduccin del libro. Luego, por cada eleccin se obtienen los ndices correspondientes, cuyos valores se mantienen en los aos subsiguientes, hasta la realizacin de una nueva eleccin.
El cuadro 3.12 aporta los datos por pases que permiten explicar la tendencia descripta en el prrafo anterior. En primer lugar, puede verse que el incremento del nmero de partidos entre las dcadas de 1980 y 1990 no est explicado por la incorporacin de pases con mayor fragmentacin partidaria; de hecho, los pases con democratizacin ms tarda (Brasil, Chile y Nicaragua) tenan bajos niveles de fragmentacin al incorporarse a la muestra. En segundo lugar, esta tendencia regional estuvo marcada por grandes aumentos en un nmero de pases relativamente reducido. Los casos ms notorios de fragmentacin del sistema de partidos ocurrieron en Brasil entre 1986 y 1990, y en Venezuela entre 1988 y 1993 y en 1998. El cambio no podra atribuirse en cualquiera de estos casos a una reforma del sistema electoral, pues en Brasil no hubo una reforma significativa y en Venezuela la reforma no debera haber afectado la proporcionalidad del sistema de manera importante.20 Asimismo, se registr un notable aumento en el nmero de partidos efectivos representados en el Poder Legislativo en Per entre 1985 y 1990, que no se mantuvo en 1995, pese a que la reforma constitucional puso nfasis en una mayor proporcionalidad. En Bolivia, Ecuador, El Salvador y Mxico, el aumento del nmero de partidos efectivos fue menos pronunciado. En cada uno de estos casos, una reforma del sistema electoral favoreci
20
En este caso el aumento del nmero de partidos podra estar relacionado en parte con la introduccin de elecciones a nivel subnacional.
80
La poltica importa
4,5
Cuadro 3.12. Nmero efectivo de partidos segn los escaos obtenidos en la Cmara baja
Pas
Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia 2,06 1,98 4,13
1978 -1981
1982 -1985
2,32 4,31
1986 -1989
2,77 3,92 2,83 2,04 2,45
1990 -1993
3,01 4,29 8,68 2,00 2,17; 1990 (3,00; 1991) 2,21 6,58 3,01 4,44 2,03 2,21 2,05
1994 -1997
2,68 5,36 8,15 2,01 2,72
1998 -2001
2,86 7,13 2,03 3,21
2002 -2004
3,82 5,06 8,49 6,80
Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per
2,38 3,94
2,27 6,15 2,56 2,98
2,21 5,87 2,41 2,00 3,04 3,72 1,89
2,29 5,28 3,60 3,10 2,18 2,58 2,79 4,33
2,56 5,73 3,47 2,35 2,41 2,55 1,99 3,26 2,27 4,00; 2000 6,63; 2001 2,32 3,07 6,05; 1998 3,44; 2000
3,68 7,69 3,54 4,56 3,02 2,92 3,18
2,17 1,77
2,12 1,79
2,45 5,83 2,91
2,46
2,31
Rep. Dominicana Uruguay Venezuela
1,99 2,65
2,25 2,92 2,42
2,53 3,33 2,83
3,05 4,74
2,43 3,30
2,72 2,41
Promedio
2,62
2,80
2,84
3,87
3,51
3,04
4,62
la representatividad a expensas de la efectividad. No obstante, al menos en los casos de Ecuador y Mxico podra dudarse que la reforma electoral haya sido el factor principal que impuls el aumento en el nmero de partidos efectivos. El cuadro 3.12 tambin sugiere que en cuatro pases (Bolivia, Brasil, Colombia y Ecuador) existen ms de cinco partidos con representacin significativa en el Poder Legislativo. Cuando en el pas existen tres o ms partidos significativos, es poco probable que el presidente cuente con mayora en el Congreso. Tomando en consideracin los datos de las elecciones ms actuales, una gran parte de los pases estudiados se encuentra den-
81
tro de este escenario, excepto Chile (en trminos de sus coaliciones fuertes), Honduras, Nicaragua, Repblica Dominicana y Uruguay.
Reformas electorales con efectos en la Cmara alta

En los 11 pases que tenan sistemas bicamerales al iniciarse el perodo del estudio, se han efectuado relativamente pocos cambios en el sistema electoral con efectos en la representatividad de la Cmara alta (cuadro 3.13.) Tanto Per como Venezuela hicieron un giro hacia un sistema unicameral, que en ambos casos podra contribuir a mejorar la efectividad: junto con la Cmara alta se elimina una importante fuente potencial de oposicin a las iniciativas del Poder Ejecutivo y disminuye la dificultad de desarrollar compromisos en el mbito legislativo. El establecimiento de una circunscripcin nacional en Colombia, la introduccin de un componente de representacin proporcional en Mxico y la adopcin de un sistema de mayora simple con representacin de minoras en Argentina deberan fortalecer la representatividad en alguna medida. La separacin del voto para senadores y el voto para otros cargos electivos en Repblica Dominicana y Paraguay favorece la participacin, ya que los electores tienen ms libertad para elegir a los candidatos o partidos de su preferencia. Sin embargo, este cambio sobre todo en Repblica Dominicana, donde no slo se modific la estructura de la papeleta sino que tambin se desvincularon las fechas de los comicios presidenciales y los legislativos podra socavar la efectividad, pues ahora es ms probable que el Senado quede bajo el control de la oposicin. Por ltimo, el cambio hacia la eleccin mediante voto directo de los senadores en Argentina favorecera, sin lugar a dudas, la participacin.
Conclusiones
El sistema predominante para la eleccin de los diputados para la Cmara baja es la representacin proporcional. Tambin prevalecen las circunscripciones medianas, con un promedio aproximado de cinco a seis representantes por circunscripcin. Cinco de los nueve pases donde el Poder Legislativo es bicameral utilizan un sistema cuyos efectos son mayoritarios, en tanto uno aplica un sistema mixto (Mxico) y otros tres usan un sistema puro de representacin proporcional. La mayora de los sistemas electorales de Amrica Latina favorecen la representatividad en la Cmara baja, aunque no en forma radical: los partidos pequeos tienen oportunidades de obtener escaos, aunque por lo general no lo logran en proporcin total a su fuerza electoral. La efectividad queda algo rezagada en la Cmara baja, debido al predominio de la representacin proporcional, que ofrece pocas garantas de que el presidente logre mayora en el Congreso y permite que un nmero considerable de partidos obtenga una representacin significativa. El consenso para la conduccin gubernamental podra dificultarse cuando el poder poltico se halla tan fragmentado en el contexto de regmenes presiden-
82
La poltica importa
Cuadro 3.13. Cambios en el sistema electoral para la Cmara alta

Pas
Argentina
Ao
1994

Se pas a la eleccin directa de senadores, antes elegidos por asambleas provinciales; el perodo senatorial se redujo de nueve a seis aos; el nmero de senadores elegidos por circunscripcin aument de dos a tres, con un escao para la representacin de la minora principal.1 Sin cambios. Sin cambios.
Efecto esperado
Participacin + Representatividad +
Bolivia Brasil Colombia 1991
Se sustituyeron las circunscripciones regionales por una nacional de 100 miembros. Se crearon circunscripciones especiales para los indgenas. Sin cambios. La cifra de senadores por estado se elev de dos a cuatro: uno corresponde a la primera minora y tres al partido ms votado. Se redujo el nmero de senadores por estado de cuatro a tres y se cre una circunscripcin nacional de 32 miembros. Se segment el sistema de eleccin senatorial, de tal forma que tres cuartas partes de los senadores sean elegidas por mayora simple con representacin de minoras, y una cuarta parte mediante representacin proporcional por lista en la circunscripcin nacional. Se introdujeron papeletas separadas para la eleccin de senadores y diputados. Se cambi de un sistema bicameral a un sistema unicameral. Antes el Senado era elegido en una circunscripcin grande (nacional). Se volvi a instaurar el voto simultneo para presidente y diputados. Se volvi a instaurar el sistema de dos votos, uno para presidente y uno para diputados. Se separaron las elecciones presidenciales de las legislativas en diferentes perodos de cuatro aos. Mayor separacin del voto para presidente y legisladores. Se separ el voto para senadores de la votacin por lista para la Cmara baja. Sin cambios. Se separ la votacin de diputados y senadores, con el propsito de que el elector vote a los candidatos en circunscripciones de mayora simple, con listas de partido para los diputados de la Cmara baja y listas de partido independientes para senadores. Se adopt un sistema unicameral.
Representatividad + Participacin
Chile Mxico 1993 1996
Representatividad + Participacin Representatividad + Participacin Efectividad
Paraguay Per
1990 1993
Participacin + Efectividad +
Repblica Dominicana
1985 1990 1994
Representatividad Efectividad + Participacin Representatividad + Efectividad Participacin + Representatividad + Efectividad Participacin + Representacin + Efectividad Participacin +
1994 Uruguay Venezuela 1996 1990
1999
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Efectividad +
Los senadores aumentaron de 46 a 48, debido a que Tierra del Fuego se incorpor como provincia en 1990.
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cialistas, donde el jefe de Estado y los legisladores tienen bases distintas de legitimidad y su mandato se establece por un perodo determinado. La naturaleza bicameral de nueve de los sistemas polticos podra complicar ms la efectividad, en la medida en que el Ejecutivo debe intentar formar mayoras en dos cmaras de manera simultnea. El problema puede mitigarse en alguna medida en los sistemas de mayora simple o cuando los comicios senatoriales coinciden con los presidenciales. Sin embargo, la efectividad puede verse comprometida, sobre todo cuando la Cmara alta se elige mediante un sistema de representacin proporcional puro. En cuanto a la participacin, la prevalencia de distritos plurinominales y la continua importancia de listas de partido cerradas y bloqueadas en ambas cmaras tiende a impedir el desarrollo de vnculos cercanos entre los electores y sus representantes. Es comn que el elector no conozca a quienes lo representan, y ms an, que ignore cmo votan en el mbito legislativo o cul es la capacidad de los legisladores para desempear su funcin. Por su parte, los representantes encuentran pocos incentivos para atraer a sus electores a partir de sus posiciones en cuanto a polticas o contribuyendo a resolver sus necesidades particulares. En muchos de los pases de la regin, esta tendencia se ve reforzada por el hecho de que es relativamente baja la proporcin de legisladores que intentan ser reelegidos y lo logran (Cox y Morgenstern, 1998). Por lo general, se sienten ms estimulados para tratar de agradar a los dirigentes partidistas a escala nacional o regional, y obtener as puestos privilegiados en las listas del partido en las prximas elecciones, o ser favorecidos con candidaturas para otros cargos polticos, por la va de la eleccin o por nombramiento. En parte como consecuencia de estmulos que provienen del sistema electoral, en la mayora de los pases el Poder Legislativo no ha logrado desarrollar un papel asertivo e independiente, ya sea en materia de formulacin de polticas o de la fiscalizacin del Poder Ejecutivo. Este tema se analiza con ms detalle en el captulo 4. Desde el punto de vista terico, los sistemas de representacin proporcional con listas cerradas y bloqueadas deberan propiciar el desarrollo de partidos fuertes en uno de los sentidos del trmino. En estos sistemas, los legisladores por lo general siguen las directrices de lderes partidistas, de forma tal que el partido pueda funcionar con cierto grado de cohesin. Sin embargo, en un contexto en que los partidos generalmente no ofrecen programas distintos de polticas, esos sistemas no contribuyen a crear movimientos que se ganen la lealtad y permitan una efectiva rendicin de cuentas de los ciudadanos a sus representantes. Es probable que el vaco en la rendicin de cuentas de los legisladores haya contribuido a la creciente percepcin de desconexin entre la ciudadana y los partidos polticos y al deterioro de la legitimidad de las autoridades polticas en general. Durante el perodo que abarca este estudio, la mayora de los pases introdujeron algn tipo de reforma a las normas que rigen las elecciones parlamentarias. Slo en seis pases, sin embargo, esas reformas representaron un cambio en el tipo de sistema electoral, en los trminos definidos en este captulo. En todos estos casos, los sistemas variaron entre distintas modalidades de representacin proporcional. Aunque fueron pocos los casos en los que las modificaciones introducidas podran tener efectos profundos en la proporcionalidad, han tendido a favorecer la representatividad en detrimento de la efectividad. Por lo tanto, si bien a comienzos del perodo estudiado los sistemas de partidos de Amrica Latina estaban bastante fragmentados, las reformas a los sistemas electorales
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probablemente hayan fortalecido esa condicin. Por consiguiente, las reformas no han coincidido con la opinin generalizada de los estudios acadmicos sobre la necesidad de un sistema de partidos ms concentrado para que la democracia presidencialista funcione de manera ms eficaz. Se introdujeron otras reformas destinadas a aumentar el poder de decisin del elector para votar a sus representantes. Las ms profundas fueron la adopcin de sistemas de representacin proporcional personalizada en Bolivia y Venezuela, aunque es difcil valorar el impacto de estos cambios en la gobernabilidad democrtica. Sin embargo, es evidente que en Venezuela esa reforma no provoc aunque tampoco impidi el desmoronamiento del sistema de partidos tradicional ni la crisis de legitimidad del sistema democrtico del pas. Es posible que la reforma se llevara a cabo en un momento en que el desprestigio de los dirigentes e instituciones tradicionales ya haba alcanzado un punto crtico. Otros la cuestionan por no limitar suficientemente la influencia de los dirigentes de los partidos centrales en la seleccin de los candidatos al Congreso (Crisp, 1997; Kulisheck, 1997; Shugart, 1999). Al igual que los sistemas actuales en Brasil y Per, Ecuador, Repblica Dominicana, Colombia y Honduras incorporaron a sus sistemas de eleccin legislativa distintas variantes de voto preferencial, que deberan promover un vnculo ms fuerte entre el elector y sus representantes. No obstante, en la mayora de estos casos, debido al gran nmero de partidos y candidatos por circunscripcin que disputan cargos electivos y al nivel de informacin que ello exige a los ciudadanos, es difcil que estos puedan hacer una eleccin informada. Adems, el debilitamiento de los partidos, un fenmeno quizs acentuado en los sistemas de voto preferencial, socava la capacidad del electorado para indicar a las autoridades, mediante el voto, sus preferencias con respecto a asuntos polticos importantes y sobre esa base, responsabilizar a los legisladores por su desempeo. En varios pases se ha otorgado a la poblacin mayor discrecionalidad para elegir a sus dirigentes mediante reformas, como la separacin de las papeletas para los cargos legislativos y la presidencia u otros cargos electivos. Es probable que introducir esta medida y mantener la simultaneidad de los comicios presidenciales y legislativos haya aumentado la participacin, sin socavar la efectividad en forma significativa. Sin lugar a dudas, definir el diseo apropiado de un sistema electoral para un pas determinado es una labor colmada de dificultades. La adopcin de reformas dirigidas a reforzar el desempeo con respecto a una funcin dada conlleva importantes ventajas y desventajas comparativas en lo que concierne a la representatividad, efectividad o participacin. Por ejemplo, el sistema combinado permite crear un mayor acercamiento entre ciudadanos y legisladores sin sacrificar demasiado la representatividad o la efectividad. Asimismo, podran lograrse adelantos significativos al respecto mediante la adopcin de reformas que trasciendan las caractersticas limitadas de los sistemas electorales contempladas en este captulo. Por ejemplo, la introduccin de elecciones primarias para la seleccin de candidatos y la aplicacin de procedimientos democrticos para elegir a los dirigentes partidistas tambin podran contribuir a fortalecer la credibilidad de los partidos, y reforzar los vnculos entre votantes y legisladores. Este tema se analiza en el captulo 7. En resumen, si bien se han adoptado muchas reformas en los sistemas electorales de Amrica Latina durante el perodo de este estudio, generalmente han sido muy conserva-
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doras en su diseo y efectos. Las reformas electorales, aparentemente, no han aliviado de manera sustancial los problemas de gobernabilidad, ni han reforzado la credibilidad en las instituciones representativas de la regin. Veinte aos despus de haberse iniciado la ola de la transicin democrtica, los 18 pases que incluye este estudio mantienen, en su mayora, sus sistemas electorales de representacin proporcional. Al igual que en otras partes del mundo, la experiencia de Amrica Latina evidencia las dificultades de modificar un sistema electoral ya implantado.
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CAPTULO
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El equilibrio de poder entre el Ejecutivo y el Legislativo: papel de la Constitucin y los partidos polticos
Al inicio de la llamada tercera ola de democratizacin en Amrica Latina, el debate sobre la estructura fundamental del rgimen se destacaba en el panorama poltico. En diversos estudios acadmicos se afirmaba que entre las razones del anterior derrumbe de las democracias de la regin durante las dcadas de 1960 y 1970 se encontraban las deficiencias inherentes al presidencialismo,1 el tipo de rgimen democrtico vigente en los 18 pases estudiados. Esa fue la conclusin de un reducido grupo de estudiosos y miembros de las elites polticas de algunos pases de la regin, que argumentaban que era necesaria una segunda transicin hacia un rgimen de gobierno parlamentario si las democracias latinoamericanas incipientes o reinstauradas deseaban sobrevivir. El pesimismo sobre la viabilidad del presidencialismo tena su raz en tres objeciones generales (Shugart y Mainwaring, 1997). La primera era que la separacin de las elecciones presidenciales de las legislativas (con la consiguiente legitimidad dual), muchas veces conduce a un estancamiento poltico. Sobre todo en el caso de sistemas de partido relativamente fragmentados, es comn que la agrupacin gobernante carezca de mayora en el Poder Legislativo. Este resultado es ms probable en el caso de sistemas bicamerales, en los que los miembros de cada cmara son elegidos de acuerdo con reglas diferentes, en distintos momentos y a partir de criterios geogrficos diversos. En el contexto del presidencialismo, la conduccin gubernamental puede verse obstaculizada cuando el partido oficialista carece de mayora, ya que los partidos de oposicin tienen pocos incentivos para cooperar. En efecto, no es muy probable que la oposicin colabore con el Poder Ejecutivo si no tiene grandes posibilidades de recibir parte del crdito por las polticas
Vanse Linz (1990), Valenzuela (1994), Linz (1978), Di Palma (1990), Surez (1982) y Mainwaring (1990 y 1993).
exitosas, pero en cambio debe asumir gran parte de la responsabilidad por las que fracasan. Al mismo tiempo, la negativa de apoyar al gobierno no amenaza la estabilidad del mandato de los congresistas de la misma forma que en un sistema parlamentario. Como consecuencia, el presidente puede verse ante la dificultad de obtener el apoyo de sus propios copartidarios. La segunda preocupacin en cuanto al presidencialismo era que los perodos fijos de mandato para el presidente y los legisladores pudieran generar mayor inestabilidad, pues esto significaba que el sistema poda caer en una parlisis poltica durante perodos muy extensos, o estancarse por causa de un jefe de Estado incompetente o impopular. Era posible que la misma estabilidad del orden constitucional se viera amenazada por la rigidez del sistema para superar parlisis polticas o para revocar el mandato de un presidente inoperante e ineficiente. Por el contrario, se cree que los sistemas parlamentarios son ms flexibles, pues contemplan la posibilidad de revocar el mandato de un gobierno impopular mediante un voto de censura, en tanto los gobernantes populares y eficaces pueden fortalecerse y reafirmarse mediante una convocatoria a nuevas elecciones. Por ltimo, los crticos objetaban la naturaleza de el ganador se lo lleva todo de las elecciones presidenciales: aunque por lo general los presidentes resultan elegidos con el apoyo de una ajustada mayora del electorado, adquieren posesin exclusiva del puesto poltico de ms prestigio e influencia durante un perodo de tiempo definido. A pesar de esta base de apoyo relativamente estrecha, el hecho de que slo el presidente sea elegido en una circunscripcin nacional le confiere una percepcin de mayor legitimidad, que puede evitarle la minuciosa y degradante labor de negociacin y formacin de coaliciones con las agrupaciones opositoras (Linz, 1994). En cambio, en los sistemas parlamentarios europeos la norma es la construccin de coaliciones de gobierno con dos o ms partidos, que juntos representan a la mayora del electorado. Por su parte, observadores polticos ms moderados destacaban que los regmenes presidencialistas tambin ofrecen ventajas, en tanto los parlamentarios no estn libres de fallas (Shugart y Carey, 1992; Nohlen y Fernndez, 1991; Mainwaring y Shugart, 1997). En primer lugar, los regmenes presidencialistas ofrecen al votante ms alternativas electorales, permitindole escoger un jefe de Estado y representantes que reflejen mejor sus preferencias especficas. En segundo lugar, los regmenes presidencialistas ofrecen a la ciudadana un mecanismo ms directo para exigir que sus gobernantes rindan cuentas y expresar sus preferencias en cuanto a polticas gubernamentales. En contextos parlamentarios multipartidistas los ciudadanos muchas veces no pueden saber cmo se reflejar su voto en la composicin partidista del gobierno, mientras que en el presidencialismo pueden recompensar o sancionar al presidente electo y al partido gobernante mediante su voto e indicar directamente su preferencia por un programa de gobierno determinado. En tercer lugar, los regmenes presidencialistas dan a los legisladores mayor libertad para discutir diferentes opciones polticas, ya que la oposicin no pone en peligro la supervivencia del gobierno, ni este corre el riesgo de una nueva convocatoria a elecciones. Un debate abierto en el Poder Legislativo puede fomentar la construccin de un consenso ms amplio para sustentar una legislacin, permitir una representacin poltica centrada en el electorado, evitar la promulgacin de leyes sin que se sometan al anlisis adecuado y
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mejorar la fiscalizacin sobre el Poder Ejecutivo. Pero el costo del sistema de pesos y contrapesos que tanto reverenciaron los fundadores de la nacin estadounidense puede ser el estancamiento poltico que tanto desdean los crticos del presidencialismo. El cuarto argumento a favor del presidencialismo es que, al establecer mandatos presidenciales fijos, este rgimen podra resultar ms estable que el parlamentario, en el que en ciertas ocasiones un gobierno de coalicin viable puede ser difcil de sostener. La capacidad de recomponer el gobierno o convocar a nuevas elecciones constituye potencialmente una salida provechosa de una situacin de crisis o estancamiento cercano a un golpe de Estado. Sin embargo, no es sencillo mantener una coalicin de gobierno en el contexto de sistemas de partidos debilitados, fragmentados o polarizados, con la posible consecuencia de una gran inestabilidad del gabinete, que a su vez podra obstaculizar el desempeo gubernamental y quiz desestabilizar el sistema poltico. Por ltimo, podra decirse que el presidencialismo tiende en menor medida que el parlamentarismo a alentar actitudes de juego suma cero. El diseo del equilibrio de poderes en los sistemas presidencialistas debera impedir que el ganador en la eleccin presidencial acapare de hecho todo el poder. En cambio, en los sistemas parlamentarios con mayoras unipartidistas, son mayores las probabilidades de que el ganador de los comicios asuma una posicin dominante y tenga pocas limitaciones en el ejercicio de su autoridad pblica. Por lo tanto, en el terreno conceptual es difcil sostener que los regmenes parlamentarios son inequvocamente superiores en algn sentido. En la prctica, entre las elites y la poblacin de Amrica Latina en general el parlamentarismo tampoco logr obtener apoyo suficiente para ser adoptado como sistema de gobierno. Pese a la simpata de ciertos sectores elitistas hacia los gobiernos parlamentarios, slo en un par de pases la clase poltica y el pblico analizaron seriamente las propuestas para modificar el diseo del rgimen democrtico; la opcin fue rechazada en ambos casos. En vista de que un giro radical en los regmenes polticos de la regin es una posibilidad remota, la atencin se ha centrado en considerar el posible impacto de las reformas ms especficas de las instituciones polticas (Mainwaring y Shugart, 1997; Shugart y Carey, 1992; Nohlen y Fernndez, 1991; Chasquetti, 2001; Lanzaro, 2001). La eficiencia y estabilidad de las democracias presidencialistas se ve en gran medida influida por la forma en que se resuelve la tensin entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo. Esa tensin no existe en los sistemas parlamentarios, ya que el Legislativo es quien elige al gabinete de gobierno y ste debe mantener su confianza. Si el gabinete pierde el apoyo legislativo, existe la posibilidad de que se modifique la composicin del gabinete, o que se disuelva el Parlamento y se convoque a nuevas elecciones. Pero, dado que en el presidencialismo los poderes Ejecutivo y Legislativo se eligen por separado, por lo general mediante procedimientos electorales y circunscripciones diferentes (e incluso en distintos momentos), y por lo tanto con bases distintas de legitimidad, los conflictos entre ambos poderes del Estado son ms evidentes y perjudiciales en los sistemas presidencialistas que en los parlamentarios. En los estudios acadmicos son comunes dos caricaturas de las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo. En una de ellas, el primero es percibido como el actor dominante y el segundo sirve poco ms que para poner el sello de aprobacin al programa presiden-
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En Shugart (1999) y Carey y Shugart (1995) se plantea un debate sobre la influencia de los sistemas electorales en el enfoque de los legisladores hacia asuntos de poltica nacional.
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cial. Si el Legislativo obstaculiza toda propuesta que provenga del presidente, el primer mandatario recurre a los decretos y a otras facultades para aprobarlas mediante un trmite rpido, sin tener que someterlas a discusin. Desde esta perspectiva, el Legislativo ejerce tambin un papel dbil de supervisin y control de las actividades del Ejecutivo, lo cual allana el camino a las prcticas corruptas y al manejo inadecuado de fondos pblicos. En el segundo caso se caricaturiza a un Poder Ejecutivo carente de apoyo del partido; sus planes se ven constantemente obstaculizados por un Congreso obstruccionista. El presidente slo logra aliviar o superar esta situacin abusando de sus facultades extraordinarias para decretar y declarar el estado de emergencia, ejerciendo intensamente su influencia en los distritos con legisladores que flaquean, haciendo concesiones sobre determinadas leyes o mediante el soborno. En ocasiones, es necesario que se desencadene una grave crisis para que el Congreso finalmente ceda su poder de veto y apruebe ciertos aspectos de la agenda presidencial. Incluso en el caso de que estas caricaturizaciones tengan alguna validez, son al menos parcialmente contradictorias. El obstculo primordial para el funcionamiento del presidencialismo en Amrica Latina es el obstruccionismo del Poder Legislativo, o el dominio del Ejecutivo y la sumisin del Legislativo? Pueden observarse ambos desequilibrios en distintos momentos y lugares de la regin? Estos estereotipos tienen una caracterstica en comn: la relativa falta de una actitud colectiva positiva por parte del Congreso en los procesos de legislacin y fiscalizacin. El Poder Legislativo est representado en ambas caricaturas como un agente que reacciona a las iniciativas y agendas del Ejecutivo, antes que conducir y orientar el proceso legislativo o disear un procedimiento de vigilancia. Si as fuera, la relativa debilidad del Legislativo para la accin colectiva hacia el logro de sus metas polticas y el desempeo de sus funciones de control podra deberse a una serie de factores, entre ellos el carcter fragmentado del sistema de partidos y del sistema de representacin en su sentido ms amplio (multipartidismo o regionalizacin de la representacin), los incentivos del sistema electoral (vase el captulo 3), el debilitamiento institucional de los partidos polticos (vase el captulo 6), la filiacin de las fuerzas polticas partidistas, los poderes conferidos por la Constitucin al presidente, el debilitamiento de las capacidades del Congreso, o incluso las tradiciones culturales. Debido a los incentivos que resultan de estas y otras fuentes, es posible que los legisladores logren mayores recompensas si orientan sus esfuerzos a la consecucin de beneficios para sus electores o a obtener el apoyo de los dirigentes de los partidos, en lugar de esforzarse por alcanzar las metas de polticas nacionales.2 En la medida en que el Congreso no se comprometa positivamente con los asuntos de poltica nacional, podra ser el responsable de las dificultades particulares del gobierno en caso de que el partido (o los partidos) de la oposicin controle el Poder Legislativo. Esto tambin explicara la imposibilidad del Congreso de supervisar efectivamente al Ejecutivo. Si el Congreso est acostumbrado simplemente a oponerse a las iniciativas presidenciales, ser ms probable caer en un estancamiento si el mandatario carece de mayora legislativa.
Tipos de poder presidencial

Este captulo no intenta corroborar una evaluacin en particular sobre el estado de las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo en Amrica Latina, u otra regin. El objetivo es comparar los pases de la regin en funcin de dos conjuntos de factores que podran ejercer influencia directa en las relaciones entre ambos poderes: 1) la naturaleza de los poderes constitucionales del presidente; y 2) el nivel de apoyo partidista al presidente en el mbito legislativo, es decir, los poderes derivados del partido.3 Ambos influyen en la capacidad del presidente para determinar polticas. Los primeros forman parte de la estructura del sistema presidencial establecida en la Constitucin y slo cambian como resultado de reformas expresas a la normativa constitucional y las leyes relacionadas. Los poderes que la Constitucin confiere al presidente pueden dividirse en dos grupos: sus facultades directas con respecto al proceso legislativo (poderes legislativos) y sus prerrogativas para formar el gabinete y designar otras autoridades polticas (poderes no legislativos).
En Shugart y Carey (1992) se definen y evalan estos poderes segn su aplicacin en los pases de Amrica Latina. Los criterios de clasificacin y calificacin que establecen estos autores se utilizan como punto de partida en este captulo. Para algunos pases, las evaluaciones se basaron en parte en esta publicacin, as como en Shugart y Mainwaring (1997). Sin embargo, los autores verificaron esta informacin con sus propias investigaciones y con informacin aportada por expertos nacionales, lo cual permiti ampliar el estudio para abarcar un grupo ms numeroso de pases y actualizar la informacin hasta fines del ao 2004. La conceptualizacin de las prerrogativas analizadas y el mtodo para calificarlas se apartan del enfoque de Shugart y Carey.
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Pero si, por el contrario, el Congreso desempea un papel ms activo, sera suya la responsabilidad de impulsar la aprobacin de una agenda y se solucionara el problema del estancamiento. Evidentemente, ambas caricaturas son demasiado simplistas como para captar en su totalidad la realidad dinmica de los poderes del Estado en Amrica Latina. Los 18 pases que abarca este estudio se caracterizan por la gran diversidad de su composicin poltica y su contexto social y cultural. Sin duda, en los poderes legislativos de la regin tambin se observan distintos niveles de firmeza para modificar o bloquear propuestas del presidente, presentar proyectos de ley y vigilar la ejecucin de los programas gubernamentales (Cox y Morgenstern, 1998; Morgenstern y Nacif, 2002). Por lo dems, las generalizaciones sobre Amrica Latina se han basado sobre todo en la observacin casual, ms que en estudios exhaustivos sobre pases especficos. Las acciones de los legisladores para modificar las propuestas del Ejecutivo o hacer lobby a su favor no estn a la vista, especialmente en los sistemas en los que se vota en bloque y los debates no se graban, algo que por s solo podra minar la funcin representativa del Congreso y desinteresar a los legisladores por la forma en que se registre su posicin poltica. Aun cuando los procedimientos y los votos se difunden en su totalidad, es difcil comprender el verdadero papel del Congreso, debido a que gran parte de las negociaciones entre el Ejecutivo y los legisladores, en particular los que pertenecen al partido o coalicin gobernante, se llevan a cabo a puerta cerrada, por lo que la verdadera influencia del Legislativo podra ser mayor de lo que se observa en la superficie.
Poderes presidenciales y gobernabilidad democrtica

El concepto de gobernabilidad democrtica abarca la capacidad de tomar y llevar a la prctica decisiones que respondan de manera adecuada a los problemas econmicos y sociales que aquejan a un pas. Sin embargo, la definicin tambin involucra la toma de decisiones mediante procesos legtimos, democrticos y sostenibles, es decir, adoptadas en un proceso participativo abierto. Adems, el gobierno debe ser capaz de desempear sus funciones de manera eficiente y en defensa de los intereses pblicos. En consecuencia, un aspecto importante de la gobernabilidad democrtica es la efectividad de las polticas: la capacidad de adoptar reformas polticas destinadas a mejorar las
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Entre los poderes legislativos conferidos al presidente se encuentran el de vetar proyectos de ley aprobados por el Congreso, promulgar leyes por decreto, el derecho exclusivo de presentar proyectos de ley sobre algunos temas polticos, convocar a referendos o plebiscitos y redactar la ley de presupuesto. Los poderes no legislativos incluyen tanto los poderes presidenciales como los que el Congreso no controla de manera explcita; entre ellos se encuentran la facultad exclusiva de nombrar y destituir a los miembros del gabinete, sin que el Parlamento pueda censurarlos o pedirles la renuncia. Entretanto, los poderes asociados al partido derivan de diversos factores, algunos de ellos institucionales (por ejemplo, la legislacin electoral y la estructura del sistema de partidos) y otros coyunturales (por ejemplo, los resultados de las elecciones y la capacidad de liderazgo presidencial) y por lo tanto varan con el tiempo. Se refieren al respaldo partidista con el que pueda contar el mandatario en la esfera legislativa y dependen tanto de la participacin del partido o coalicin gobernante en el Congreso como de su disciplina, es decir, la medida en la cual los legisladores se inclinen por votar en bloque y de acuerdo con las instrucciones de sus dirigentes. Las atribuciones que la Constitucin otorga al presidente o las derivadas del partido no definen por s mismas la capacidad del presidente para imprimir su sello a la formulacin de polticas o a la dinmica global de las relaciones entre ambos poderes. Un presidente dotado de slidos poderes constitucionales puede ser dbil frente a un sistema de partidos altamente fragmentado y una base poco confiable de apoyo en el Congreso. Por el contrario, un presidente con poderes constitucionales debilitados podra dominar el proceso de formulacin de polticas si su partido controla la mayora de los escaos y es muy disciplinado (Samuels, 2000). Estos dos tipos de facultades pueden ser aun insuficientes para comprender la verdadera naturaleza de las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo, pues en la prctica las normas constitucionales podran no respetarse (adems de que en muchos casos pueden ser ambiguas). Asimismo, las prcticas culturales e informales tambin ejercen influencia considerable. Por lo tanto, el anlisis internacional que se expone en este captulo es inevitablemente incompleto. Sin embargo, por la importancia de ambos tipos de prerrogativas para el funcionamiento de los sistemas presidenciales, su anlisis constituye un punto de partida valioso para facilitar una mejor comprensin y contribuir a la formacin de reformadores potenciales.
Para un debate ms profundo sobre este equilibrio, vanse Shugart (1999), Carey y Shugart (1995), as como Shugart y Wattenberg (2001).
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condiciones sociales y econmicas. Sin embargo, tambin es requisito indispensable de un gobierno democrtico que sus decisiones respondan a las preferencias e intereses del pblico (a nivel individual y de grupos organizados) y que el gobierno haga cumplir la ley y ponga en prctica las polticas de manera eficiente, justa y honesta. De all la complejidad de lograr un equilibrio ptimo, en funcin de la gobernabilidad democrtica, entre los poderes constitucionales del presidente y los poderes asociados al partido. Si la meta fuera sencillamente la formulacin eficaz de polticas, sera deseable que el presidente contara con grandes dosis de ambos tipos de atribuciones. Pero cuando el Poder Ejecutivo tiene el control del Congreso es mayor el riesgo de que la toma de decisiones no refleje los intereses y demandas de la mayora de la poblacin (y que por lo tanto no sean legtimas ni duraderas), de que las leyes y polticas no se apliquen en forma justa y eficiente y de que los fondos pblicos sean mal administrados o destinados a satisfacer intereses privados. Aparentemente, sera deseable para el buen funcionamiento de una democracia presidencialista que el Legislativo compartiera con el Ejecutivo el poder para elaborar leyes y desarrollara la capacidad de supervisar la ejecucin de los programas gubernamentales y la aplicacin de las normas legales. Para que el Congreso desempee este papel, es necesario que los legisladores gocen de libertad individual respecto de los jerarcas del partido para rendir cuentas y responder ante sus respectivos electores y participar en un verdadero debate sobre las distintas polticas. Al mismo tiempo, los incentivos que emanan del entorno institucional (el sistema electoral, el sistema de partidos y el marco constitucional) deben alentar a los legisladores a interesarse por asuntos de la poltica nacional, en lugar de concentrarse sencillamente en generar bienes y servicios en atencin a intereses particulares del electorado (Carey y Shugart, 1998; Shugart, 1999; Shugart et al., 2000). Adems de los incentivos que afectan individualmente a cada legislador, el sistema de partidos representado en el Poder Legislativo no puede estar tan fragmentado como para imposibilitar la accin colectiva del Congreso.4 Pero para evitar la paralizacin e impulsar iniciativas para destrabar el proceso de formulacin de polticas, el presidente debe contar con suficientes poderes formales y apoyo partidista en el Congreso. El panorama se complica an ms al salir de la simple dicotoma entre una figura presidencial debilitada y una fuerte. En qu medida deben atribuirse prerrogativas al presidente para que la democracia funcione bien y se consolide? En la siguiente seccin se describen con ms detalle los distintos tipos de poderes presidenciales y se establecen comparaciones entre los poderes conferidos al presidente en los diferentes pases de la regin mediante calificaciones numricas para cada dimensin. En la seccin subsiguiente se analiza el grado de apoyo partidista con que cuentan los presidentes de los pases de la regin en el mbito legislativo. Sin embargo, debido a la importancia de otros factores de contexto para determinar las implicaciones totales de los poderes constitucionales y partidistas en el carcter de las relaciones entre el Poder
Ejecutivo y el Legislativo, y en la gobernabilidad democrtica, son necesarios estudios ms profundos sobre casos particulares.
Facultades legislativas del presidente

En esta seccin se describen los tipos de poderes legislativos de los que disfrutan los presidentes de Amrica Latina y los criterios para su calificacin, que se resumen en el cuadro 4.1.
Poder de veto y resello de la legislacin

El poder de veto es la facultad del presidente de bloquear la promulgacin de una ley aprobada por el Congreso a la cual se oponga. Junto con el poder de veto parcial que se describe a continuacin, constituye la nica va formal por la que el mandatario puede incidir directamente en la produccin de leyes por parte del Parlamento. Desde el punto de vista formal, en la mayora de los sistemas presidencialistas recae en el Congreso la responsabilidad de promulgar todas las leyes del pas. En la mayor parte de los casos este poder de veto no es absoluto, ya que el Congreso puede insistir para que se apruebe la legislacin. El poder de veto es dbil cuando el Congreso est facultado para resellar una ley o un paquete de leyes es decir, anular el veto y reafirmar la ley vetada con los votos de una mayora simple o una mayora absoluta. Cuando se requiere mayora simple el veto puede retrasar la aplicacin de la ley, pero el presidente est relativamente indefenso para frenar las acciones de un Congreso decidido a adoptar cambios polticos. Cuando se necesita mayora absoluta es ms difcil aplicar el resello legislativo (la mitad ms uno del total de representantes ante el Poder Legislativo) dado que es comn que un nmero significativo de legisladores se ausenten o se abstengan de votar. El poder de veto es mayor cuando el resello requiere los votos de una mayora calificada, por ejemplo dos tercios de los representantes. Si el poder de veto es absoluto (sin posibilidad de resello), o se necesita amplia mayora para resellar una ley, se vuelve muy poderoso, pues muy probablemente impedir que el Poder Legislativo tome cualquier medida con la que el Ejecutivo disienta. El poder de veto permite al presidente defender el statu quo ante los esfuerzos legislativos por modificarlo, aunque no es tan til cuando es el presidente quien desea introducir cambios (Shugart y Mainwaring, 1997). El poder de veto ms fuerte de la regin se observa en el sistema ecuatoriano, cuyo Congreso no puede resellar la ley vetada, que no puede ser tratada de nuevo hasta el ao siguiente. Tambin es relativamente fuerte en Repblica Dominicana, El Salvador, Guatemala y Panam, donde se requiere la aprobacin de dos terceras partes de todos los congresistas para resellar una ley. Poderes de veto ligeramente menores, pero no obstante fuertes, se observan en Argentina, Bolivia, Chile y Mxico, donde se requieren los votos de dos tercios de los legisladores presentes para aplicar el resello. En Uruguay, el umbral es ligeramente menor: tres quintas partes del total de congresistas presentes. En los ochos pases restantes (Costa Rica, Colombia, Uruguay, Per, Paraguay, Brasil, Nicaragua y
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La poltica importa
Cuadro 4.1. Poderes legislativos de los presidentes latinoamericanos (en orden descendiente del total de los poderes legislativos)
Poderes de accin Poderes de reaccin
Vet op arci al Inic exc iativa lusi va Pod rea eres d cci e nSub Pod tota ere l pleb s de iscit o Tota l p legi ode slat res ivos
Pre sup ues to Pod acci eres d e n - Su bto tal
Chile Ecuador Brasil Colombia Per Argentina Panam Uruguay El Salvador Venezuela Guatemala Rep. Dominicana Honduras Mxico Bolivia Costa Rica Paraguay Nicaragua
0,33 0,33 1,00 0,67 0,67 0,33 0,17 0,17 0,00 0,33 0,33 0,00 0,33 0,17 0,00 0,00 0,00 0,00
0,73 0,73 0,91 0,64 0,73 0,45 0,55 0,64 0,82 0,64 0,18 0,64 0,36 0,36 0,27 0,64 0,64 0,73
0,50 0,50 0,96 0,66 0,70 0,38 0,33 0,37 0,35 0,46 0,27 0,27 0,34 0,25 0,12 0,27 0,27 0,31
0,85 1,00 0,15 0,31 0,15 0,85 0,77 0,54 0,77 0,08 0,77 0,92 0,77 0,92 0,85 0,77 0,23 0,15
0,85 0,69 0,15 0,31 0,15 0,85 0,77 0,54 0,00 0,08 0,00 0,15 0,00 0,00 0,00 0,00 0,23 0,15
0,67 0,33 0,67 0,67 0,33 0,00 0,33 0,33 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,33 0,00 0,00 0,00
0,77 0,62 0,38 0,46 0,23 0,48 0,58 0,45 0,22 0,04 0,22 0,31 0,22 0,26 0,38 0,22 0,13 0,09
1,00 1,00 0,00 1,00 1,00 0,50 0,00 0,00 1,00 1,00 1,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
0,68 0,62 0,60 0,57 0,49 0,47 0,45 0,39 0,35 0,31 0,31 0,30 0,28 0,26 0,24 0,25 0,20 0,19
Nota: este cuadro se basa en la tabla 43 del PNUD (2004). Los valores se normalizan en una escala de 0 a 1 basada en los rangos mnimos y mximos de cada ndice. El sistema de calificacin se analiza en PNUD (2004; p.77). Fuente: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), 2004.
Venezuela), el poder de veto es ms dbil, pues el resello requiere el voto de una mayora absoluta de los miembros presentes en el recinto.
Poder de veto parcial

El veto parcial es la facultad del presidente de vetar disposiciones particulares de un proyecto de ley que ya ha sido aprobado. Cuando este poder tiene plena vigencia el efecto
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reto
Dec
Vet o
Poder de emisin de decretos y control de la agenda

Algunas constituciones facultan a los presidentes de Amrica Latina a legislar directamente mediante la emisin de decretos, lo cual les permite soslayar completamente el paso por el Congreso. En este caso, el presidente tiene una participacin directa en el proceso de formular leyes y alterar el statu quo. Sin embargo, es excepcional que se confiera al presidente el poder irrestricto de emitir decretos. En ocasiones, las restricciones se relacionan con las reas polticas en las que se pueden emitir decretos; en otras, la facultad slo se hace efectiva en circunstancias particularmente traumticas en la vida del pas. Es importante no confundir la atribucin de dictar decretos de carcter regulativo o administrativo con la de legislar por decreto. La mayor parte de los presidentes gozan del primer tipo de atribucin, al igual que los presidentes de Estados Unidos, quienes por lo comn emiten decretos ejecutivos. El mbito de esta facultad de regulacin vara de manera sustancial y en algunos casos el presidente cuenta con amplias libertades para interpretar las intenciones del Poder Legislativo en el momento de aplicar la ley (Carey y Shugart, 1998; Mainwaring y Shugart, 1997; Shugart y Carey, 1992). Asimismo, algunas constituciones permiten explcitamente al Congreso delegar en el presidente la facultad de legislar por decreto. Otras no abordan el tema, pero los pode-
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La poltica importa
de la medida presidencial es la promulgacin de la porcin no objetada del proyecto de ley, a menos que el Congreso insista en su versin original con la mayora requerida por la Constitucin. La mayor parte de las constituciones de Amrica Latina contemplan la posibilidad de que el presidente vete un proyecto de ley total o parcialmente. Sin embargo, en esta publicacin se considera que el veto es parcial cuando implica la promulgacin automtica del resto del proyecto de ley no objetado por el presidente en ausencia de un voto del Congreso con el fin de insistir en que se promulgue la versin originalmente aprobada por los diputados (Shugart y Carey, 1992). Si bien las constituciones de muchos pases no contemplan explcitamente este poder de promulgacin parcial, numerosos presidentes han hecho valer este derecho y en algunos casos los tribunales han aceptado su validez. Para calificar esta prerrogativa se considerar que existe un poder de veto parcial cuando la Constitucin contemple expresamente la posibilidad de aprobar una legislacin en forma parcial, cuando la medida se ha aplicado en la prctica sin ser impugnada legalmente, o cuando los tribunales la han aprobado en forma explcita. El presidente puede recurrir al poder de veto parcial del mismo modo que al de veto total con el fin de bloquear la modificacin no deseada del statu quo. Sin embargo, tambin puede participar en el proceso de formulacin de polticas, ya que esto le permite interponer sus puntos de vista en el detalle de la legislacin e incidir en su forma final, en lugar de limitarse a emitir una opinin general, positiva o negativa. La capacidad de objetar partes de un proyecto de ley aprobado por el Congreso se contempla en todos los pases excepto Bolivia, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y Mxico. En la mayora de los pases el umbral mnimo de votos requeridos para sortear el veto parcial es el mismo que se requiere para el veto total.
res han sido delegados en la prctica y su impugnacin no ha tenido xito en la Justicia. Independientemente de ello, este tipo de delegacin no puede considerarse equivalente a la prerrogativa constitucional de legislar por decreto, pues se trata de una medida temporal. Adems, en la mayora de los casos se encuentra cuidadosamente delimitada por la mayora legislativa que la aprueba, que tambin puede rescindir esos poderes, por lo que en estas circunstancias el Ejecutivo no podra promulgar un paquete de leyes contrarias a los deseos de la mayora de los diputados (Carey y Shugart, 1998). Esto no significa que sea posible lograr la mayora legislativa necesaria para promulgar cada una de las leyes que puedan implantarse mediante la delegacin de poderes por decreto. En varios pases el presidente tiene la prerrogativa de legislar por decreto en asuntos particulares, en circunstancias excepcionales o en estados de emergencia. Debido a la ambigedad inherente a la interpretacin de lo que constituye un estado de emergencia, esta disposicin abre potencialmente la puerta a una forma bastante extendida de poder por la va del decreto. Depender en parte de que exista un rgano independiente, por ejemplo una corte o tribunal constitucional, la posibilidad de establecer la validez de recurrir al decreto. Por lo tanto, al poder de emitir decretos en situaciones de emergencia se le dio una calificacin mayor a cero; el valor real depende del alcance de estas facultades (es decir, el alcance de las reas polticas a las que se aplica) y las posibles limitaciones jurdicas para su utilizacin. Adems del derecho explcito de legislar por decreto, en algunos pases la Constitucin permite al presidente declarar urgente la aprobacin de un proyecto de ley, con lo que obliga al Congreso a actuar dentro de un perodo especfico; de lo contrario el proyecto se convierte automticamente en ley. Esta prerrogativa da al Congreso la oportunidad de rechazar la propuesta presidencial antes de que se convierta en ley. Sin embargo, es una atribucin importante, ya que las barreras prcticas de procedimiento y coordinacin pueden dar al presidente, en ltima instancia, ventaja ante el Congreso. Si el mandatario dicta una serie de medidas urgentes, sera incluso ms difcil para el Poder Legislativo coordinar el rechazo de proyectos de ley especficos, y el presidente tendra gran capacidad para determinar la agenda legislativa. En Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Guatemala, Honduras, Per y Uruguay existe algn tipo de capacidad explcita de legislar por decreto o controlar de alguna manera la agenda legislativa. En Brasil, la Constitucin de 1988 da al presidente el poder de emitir medidas provisionales en momentos de relevancia y urgencia, cuya validez expira si no se convierten en ley en un lapso de 60 das. En la prctica, la condicin de emergencia no ha evitado que se recurra a esta prerrogativa en todo tipo de circunstancias para muchos tipos diferentes de proyectos de ley. Debido a que las medidas pueden renovarse una vez antes de su vencimiento, en efecto confieren al presidente una cuota importante de poder para legislar (Mainwaring, 1997). En Colombia, ms all de contar con extensas facultades para administrar la ley, el presidente puede adquirir poderes legislativos sustanciales mediante la declaracin del estado de conmocin interna o de emergencia econmica. El primero puede declararse durante un perodo de 90 das, renovarse una vez ms en forma independiente, e incluso otra vez con el consentimiento del Senado. La Corte Constitucional puede revocar decretos emitidos durante un estado de conmocin interna si violan alguna garanta constitucional, en tanto el Congreso puede
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Iniciativa exclusiva
La iniciativa exclusiva se relaciona con los casos en que la Constitucin confiere al presidente el derecho de presentar una ley sobre determinadas reas polticas. En la regin es comn que el presidente tenga el derecho exclusivo de presentar la ley de presupuesto por esta va, as como convenciones internacionales y legislaciones sobre aranceles comerciales. En estos casos se otorga una calificacin de 0 en esta facultad en particular. Cuando
En la prctica, tanto legisladores como dirigentes de la oposicin han objetado algunos decretos, con el argumento de que fueron ms all de cuestiones administrativas relacionadas con el rgimen fiscal, un razonamiento que el Poder Legislativo ha utilizado para revocar algunos de ellos.
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revocarlos o enmendarlos en cualquier momento. En un estado de emergencia econmica, un decreto presidencial puede permanecer en vigencia incluso una vez que pase la circunstancia particular. En la prctica, los presidentes han logrado declarar este tipo de estados de excepcin con escasas justificaciones (Archer y Shugart, 1997). Este poder es ms restringido en Argentina, Guatemala y Honduras, donde se supone que slo puede utilizarse en circunstancias excepcionales o de emergencia. En Argentina, Guatemala, Honduras y Chile, la autoridad de emitir decretos est restringida tambin en cuanto a las reas a las que puede aplicarse, una limitacin particularmente relevante en este ltimo pas. Antes de la reforma constitucional de 1995, el presidente de Nicaragua poda adoptar por decreto leyes relacionadas con el gasto pblico y el rgimen tributario, pero ahora estos poderes se circunscriben, en principio, a cuestiones administrativas.5 La reforma elimin tambin la posibilidad de que el Congreso delegara el poder de legislar por decreto en la figura del presidente. En Ecuador y Uruguay el Poder Ejecutivo no tiene la posibilidad de gobernar por decreto, aunque s puede declarar urgentes ciertos puntos de una legislacin, en cuyo caso el Congreso debe actuar dentro de un lapso preestablecido, o de lo contrario la legislacin se convierte en ley. Este perodo se modific de 15 a 30 das en la constitucin ecuatoriana de 1998. No existen restricciones en cuanto al nmero de proyectos de ley que el Poder Ejecutivo puede calificar de urgentes. En Uruguay, el Poder Legislativo cuenta con 45 das para decidir respecto de un proyecto de ley, y no se requiere que lo vote de manera explcita para evitar que se convierta en ley. Adicionalmente, el presidente no puede calificar de urgente simultneamente a dos o ms proyectos. Junto con el poder de dictar medidas provisorias, en Brasil el presidente puede declarar que un tema es urgente con el mismo efecto que en el caso de Uruguay. En Chile, Colombia, Mxico, Panam, Per y Venezuela, la Constitucin autoriza explcitamente al Poder Legislativo a delegar en el primer mandatario el poder de legislar por decreto. En cambio, los presidentes de Bolivia, Costa Rica, Repblica Dominicana, El Salvador, Guatemala, Nicaragua y Paraguay no tienen autoridad para legislar por decreto, si bien en sus constituciones se contempla el recurso del decreto con fines administrativos. En Panam, Mxico y Venezuela el presidente goza de esa facultad solamente cuando se la delega el Congreso.
Definicin del presupuesto

Debido a la importancia de la ley de presupuesto para el funcionamiento del gobierno y para definir el carcter de las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo, los poderes presidenciales en este mbito se consideran por separado. A diferencia de lo que ocurre con el Congreso estadounidense, en varios sistemas polticos de Amrica Latina las modificaciones que el Poder Legislativo puede introducir a la ley de presupuesto que proponga el Ejecutivo son limitadas.6 En otros sistemas, incluyendo el brasileo, colombiano, ecuatoriano, el salvadoreo, y el peruano desde 1993, el Congreso no est autorizado para aumentar los montos asignados a los rubros presupuestarios que presente el Poder Ejecutivo, as como tampoco puede incrementar el monto total de gastos. El Legislativo posee, en cierta medida, ms libertad para modificar el presupuesto cuando tiene la posibilidad expresa de cambiar el monto asignado a los diferentes rubros del presupuesto, aunque no pueda elevar el monto total de gastos, como ocurre en Nicaragua, Panam, Uruguay y Venezuela. Este poder es an mayor cuando el Congreso puede incrementar el monto de los gastos, siempre y cuando contemple adems nuevas fuentes de ingresos para cubrirlos. Este es el caso de Costa Rica y Repblica Dominicana, aunque en este ltimo pas se requiere de los votos de dos terceras partes de cada una de las cmaras del Legislativo. El presidente se encuentra ms debilitado en lo que respecta a la elaboracin del presupuesto cuando el Congreso puede modificarlo sin ningn tipo de restriccin, como sucede en Argentina, Bolivia, Guatemala, Honduras, Paraguay y Mxico, aunque en este
En Estados Unidos, desde el punto de vista formal, el Congreso es exclusivamente responsable de presentar y promulgar el proyecto de ley de presupuesto, y otros tipos de legislacin. Todos los proyectos de ley, incluido el de presupuesto, deben originarse en el Congreso. En la prctica, sin embargo, lo que ocurre es que los representantes del partido gobernante presentan la propuesta de ley de presupuesto del Poder Ejecutivo, que sirve al menos de base para el debate inicial. Cualquier legislador puede presentar un presupuesto alternativo.
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la iniciativa exclusiva se extiende a otras reas, por ejemplo el empleo pblico, partidas para defensa y gastos pblicos auxiliares, la calificacin oscila entre 1 y 3 dependiendo de la extensin de las reas sujetas a esta disposicin. Al igual que el poder de veto, el de iniciativa exclusiva permite al presidente evitar que el Congreso cambie el statu quo en ciertas reas. Un jefe de Estado que desee evitar que un Congreso opositor introduzca cambios en un rea especfica puede sencillamente abstenerse de presentar un proyecto de ley. Sin embargo, este poder no es muy efectivo si el presidente desea modificar polticas vigentes, ya que en teora el Congreso puede modificar cualquier propuesta, aunque en ciertos casos tiene una capacidad limitada de modificar el presupuesto, un tema que se analiza en detalle en la siguiente seccin. En pases como Brasil, Chile y Colombia el presidente cuenta con importantes facultades de iniciativa exclusiva. En Bolivia, Ecuador, Panam, Per y Uruguay tambin se extienden ms all de la ley de presupuesto y asuntos comerciales.
Convocatoria a referndum o plebiscito

La facultad para convocar a un referndum o un plebiscito permite al mandatario someter a aprobacin de la ciudadana asuntos generales de poltica o leyes particulares, por lo general despus de que el Congreso las ha rechazado. El referndum o plebiscito se encuentra dentro de un grupo ms amplio de instrumentos de democracia directa, que se analizan en el captulo 8. Si su aplicacin est sujeta a pocas restricciones, la facultad de convocar a un referndum o plebiscito puede ser un instrumento de presin importante del Ejecutivo sobre los legisladores, a fin de que estos aprueben sus propuestas polticas y reafirmen su mandato y legitimidad popular (Shugart y Carey, 1992). Este tipo de atribucin es ms amplia en Per, donde el Congreso no la comparte. El poder es ms dbil en los casos en que el Congreso tiene tambin el poder de convocar a un plebiscito o referndum, como ocurre en Ecuador, Guatemala, Nicaragua y Venezuela. El carcter simtrico de su poder le da al Congreso la posibilidad de soslayar el veto presidencial o presionar al presidente para que se abstenga de recurrir a su poder de veto. Si el mandatario est facultado para convocar a un plebiscito o referndum pero ste no es vinculante, como sucede en Argentina, el poder es todava menor.
Poderes presidenciales no legislativos

En esta seccin se exponen los poderes no legislativos conferidos a los presidentes de Amrica Latina y los criterios para calificarlos. La caracterstica central de los sistemas presidencialistas es la independencia en el origen y mandato de los poderes Ejecutivo y Legislativo. A diferencia de los sistemas parlamentarios, el pueblo elige por separado al presidente, quien designa y destituye a los ministros de su gabinete. Esos funcionarios comnmente no pueden ser al mismo tiempo diputados y su nombramiento y destitucin dependen slo de la presidencia. En el sistema presidencialista puro, el mandatario tiene la prerrogativa de colocar en cargos de autoridad
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ltimo pas el Congreso nicamente puede crear gastos nuevos una vez promulgada la ley de presupuesto. La capacidad del presidente de influir en el presupuesto tambin se ve afectada cuando el Congreso no lo aprueba en la fecha lmite establecida o antes de que se inicie el ao fiscal. En naciones como Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador, Panam y Per las propuestas del Poder Ejecutivo se convierten automticamente en ley. De acuerdo con este esquema, el presidente puede ganar si sus partidarios en el Legislativo logran sencillamente posponer el debate o evitar que un presupuesto modificado obtenga los votos de una mayora. En Argentina, Repblica Dominicana, El Salvador, Guatemala, Paraguay, Uruguay y Venezuela, el presupuesto del ao anterior permanece vigente durante todo el ao fiscal o hasta que se apruebe un nuevo presupuesto. En las naciones restantes no existe una disposicin para este tipo de eventualidad, lo que implica que debe aprobarse un nuevo proyecto de ley para que el gobierno contine su labor o de lo contrario deben adoptarse medidas provisionales.
Formacin del gabinete

El presidente tiene la facultad exclusiva de designar y destituir a los miembros de su gabinete en todos los pases de la regin. Los mandatarios de Amrica Latina no necesitan de la asesora y consentimiento del Poder Legislativo para formar su equipo. En Estados Unidos, las personas designadas por el presidente para integrar el gabinete deben contar con aprobacin del Congreso. Esta aprobacin generalmente est asegurada, aunque algunas veces puede demorarse. Debido a la amplia aceptacin de las prerrogativas presidenciales para la formacin del gabinete, en las contadas ocasiones en que se ha rechazado algn nombramiento, ha sido a causa de presuntas falencias personales del candidato antes que por sus opiniones polticas.7 As, todos los pases estudiados en la regin obtuvieron la mxima calificacin.
Destitucin del gabinete

En todos los pases de Amrica Latina, as como en Estados Unidos, los presidentes tienen libertad para destituir a los ministros de su gabinete segn su voluntad, sin tener que justificar su decisin ante el Congreso u obtener su aprobacin. Esto les permite garantizar que la formulacin y puesta en prctica de las polticas se ajuste a sus deseos. El primer mandatario puede remover a cualquier ministro si hubiera una desviacin en ese sentido, ante la percepcin de que una poltica ha fallado o aun por motivos personales.
Voto de censura a los ministros del gabinete

Un aspecto en el que se observan diferencias considerables entre los distintos pases es la capacidad del Poder Legislativo para tomar medidas contra los ministros por iniciativa propia. El voto de censura y el poder de destitucin constituyen las modalidades ms impor-
Una posible explicacin de la deferencia del Senado estadounidense hacia el presidente en lo que respecta al nombramiento de su gabinete es que esta cmara comprende la relativa debilidad de su posicin en este proceso. Incluso si la mayora del Senado arriesga su capital poltico al rechazar una designacin, el presidente tiene la prerrogativa de postular a otra persona que podra ser igualmente cuestionada por razones polticas. Aun cuando el Senado logre en principio el nombramiento y confirmacin de un secretario del gabinete cuya gestin sea ms afn a las preferencias de la mayora senatorial, el presidente puede destituirlo (Shugart y Carey, 1992).
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a las personas de su confianza y destituirlas segn su propia voluntad. Al contar con este poder de manera exclusiva, tiene el dominio sobre el gabinete, un factor importante para proteger al gobierno de los cambios de las fuerzas polticas en el Congreso y favorecer la construccin de alianzas polticas. Sin embargo, la divisin completa entre estos dos poderes del gobierno no se verifica en todos los casos. Si bien los pases de Amrica Latina respetan formalmente a los poderes presidenciales de nombramiento y destitucin, en algunos casos el Congreso tiene autoridad para censurar y destituir a los integrantes del gabinete.
tantes; su existencia, y su aplicacin regular, socava el nivel ideal de divisin de poderes propio del presidencialismo. El rgimen asume caractersticas marcadamente parlamentaristas cuando los integrantes del gabinete deben rendir cuentas al Congreso y dependen de su apoyo continuo para mantener sus cargos. La inclinacin hacia el parlamentarismo es particularmente pronunciada cuando est acompaada de la potestad presidencial de disolver el Congreso. Es importante destacar que esta ltima prerrogativa existe nicamente en Per, Uruguay y Venezuela, donde puede ejercerse slo despus de una mocin exitosa de censura en contra de uno o ms funcionarios (ministros del gabinete en el caso de Per y Uruguay, y vicepresidente en el caso venezolano). El poder de censura potencia las posibilidades de caer en una situacin de estancamiento poltico e inestabilidad, debido a la contradiccin entre el derecho del presidente elegido por el pueblo de designar a su gabinete, y el poder opuesto del Poder Legislativo para censurarlo. Si bien el Congreso est facultado para censurar a un ministro por su orientacin poltica, el presidente puede sortear esa situacin nombrando un reemplazante con opiniones similares. El poder de censura debilita claramente la figura presidencial, ya que proporciona al Poder Legislativo un instrumento que los diputados pueden utilizar para minar u hostigar al Ejecutivo. El poder de censura se encuentra restringido en muchos casos. El funcionario en cuestin no necesariamente es destituido y en algunos casos el voto de censura requiere el apoyo de una amplia mayora (dos tercios o tres quintos). En Argentina, Colombia, Ecuador, Guatemala, Panam, Per, Uruguay y Venezuela existen mecanismos de este tipo. De acuerdo con la Constitucin de Argentina de 1994, el Congreso puede emitir un voto de censura y destituir al jefe del gabinete, pero no a otros ministros. La mocin y el voto de destitucin requieren del apoyo de dos terceras partes de los miembros de ambas cmaras del Congreso, que hasta el momento nunca han ejercido esta facultad. En Colombia, la Constitucin de 1991 establece que ambas cmaras legislativas pueden proponer una mocin de censura para remover a un ministro por asuntos relacionados con su desempeo en el puesto. La propuesta debe ser presentada al menos por una dcima parte de los miembros de una de las cmaras y contar con la aprobacin de la mayora absoluta de sus integrantes, en cuyo caso el funcionario es destituido de su cargo. Hasta la fecha no se ha aprobado una mocin de este tipo, debido a la dificultad de obtener una mayora absoluta en ambas cmaras en el marco de un Congreso muy fragmentado. En Ecuador, la Constitucin de 1998 le quit al Poder Legislativo la capacidad de expulsar a los miembros del gabinete. Este recurso fue utilizado con frecuencia durante las dcadas de 1980 y 1990 con el efecto de socavar la autoridad del presidente y fomentar un clima de incertidumbre e inestabilidad poltica. De acuerdo con la actual Constitucin, los ministros del gabinete pueden ser sometidos a juicio poltico ante la solicitud de una cuarta parte de los miembros del Congreso, aunque esto no implica su destitucin. En Guatemala, la Constitucin de 1985 establece que despus de que un ministro sea citado por el Congreso puede solicitarse un voto de desconfianza presentado al menos por cuatro diputados. El voto debe contar con la aprobacin de la mayora absoluta de los miembros del Poder Legislativo. El presidente puede aceptar la destitucin de un ministro, o puede rechazarla con el argumento de que el acto por el que fue censurado es defendible
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en funcin de los intereses nacionales y las polticas del gobierno. Sin embargo, en ltima instancia, el Congreso puede confirmar su voto de censura y separar de su cargo al funcionario con los votos de dos terceras partes de los diputados. De hecho, el Congreso puede citar y censurar hasta cuatro ministros en una sola ocasin. En Panam, la Constitucin dispone que la Asamblea Legislativa puede censurar a los ministros del gabinete cuando, a su juicio, sean responsables de delitos o hayan incurrido en errores graves con serios perjuicios para el pas. El voto de censura debe ser propuesto al menos por la mitad de los legisladores y contar con la aprobacin de dos terceras partes de los miembros de la Asamblea. Si bien la Constitucin no especifica el efecto de esta medida reprobatoria, se ha interpretado slo como una sancin moral que no implica la destitucin del funcionario. En Per, la Constitucin de 1993 mantiene una disposicin de su antecesora, segn la cual el Congreso puede pedir cuentas al gabinete en su conjunto o a algn ministro en particular mediante un voto de censura o al rechazar un voto de confianza. El voto de censura debe ser presentado al menos por la cuarta parte de los miembros del Congreso, y su aprobacin requiere una mayora absoluta de los representantes. El gabinete o el ministro censurados deben renunciar, pero el presidente est facultado para disolver el Poder Legislativo si ha censurado o expresado su desconfianza por dos ministros o ms, salvo durante el ltimo ao de mandato presidencial o durante un estado de emergencia. La Constitucin de Uruguay de 1966 establece que cualquiera de las dos cmaras del Congreso puede juzgar el desempeo de un ministro del gabinete proponiendo una mocin de censura, con el apoyo de la mayora de los representantes presentes. La medida, que puede aplicarse a uno o ms ministros en particular o al gabinete en su conjunto, debe ser aprobada por la mayora absoluta del total de representantes del Poder Legislativo e implica la remocin del funcionario involucrado. Si la mocin cuenta con menos de dos terceras partes del total de votos de la Asamblea General (que rene a ambas cmaras), el presidente puede negarse a destituir al funcionario en cuestin, en cuyo caso la Asamblea General debe someter el tema a nueva votacin. Por su parte, el mandatario puede disolver el Congreso si menos del 60% de los legisladores confirman su voto. Aunque puede recurrir a esta medida una nica vez durante su mandato, no puede hacerlo durante el ltimo ao de un perodo legislativo. Durante el actual perodo democrtico, ningn ministro ha sido censurado y tampoco se ha planteado la posibilidad de disolver la Asamblea. La Constitucin de Venezuela de 1999 contempla la remocin de un ministro del gabinete mediante una mocin de censura que cuente con el apoyo de tres quintas partes de los diputados presentes en la Asamblea Nacional. La Asamblea tambin puede separar de su cargo al vicepresidente con los votos de dos terceras partes de sus representantes. Si el Poder Legislativo aprueba tres mociones de censura contra un vicepresidente durante un mismo mandato, el presidente puede disolver la Asamblea General, aunque tampoco puede hacerlo durante el ltimo ao del perodo legislativo.
Anlisis comparativo de los poderes que la Constitucin confiere a los presidentes

Poderes para legislar
En la regin se aprecian variaciones significativas en cuanto al nivel de poder que la Constitucin confiere al Ejecutivo en materia de legislacin. Al considerar las facultades que les otorga la Constitucin en su conjunto (cuadro 4.1), los mandatarios de Chile, Ecuador, Brasil, Colombia, Per, Argentina y Panam son los que tienen mayor poder, en tanto los ms dbiles pareceran ser los de Mxico, Bolivia, Costa Rica, Paraguay y Nicaragua. Sin embargo, resulta engaoso sumar sencillamente las calificaciones, ya que las distintas dimensiones del poder no tienen el mismo impacto en la ndole y el nivel de influencia presidencial. Es probable que los poderes ms importantes en lo que concierne a la capacidad del mandatario de poner su sello a la poltica nacional sean el de veto y el de emitir decretos. El primero, de tipo reactivo, determina la efectividad con que el presidente logra bloquear reformas polticas promulgadas por el Congreso (Shugart y Mainwaring, 1997). En Estados Unidos, el veto de paquetes de leyes es el nico poder constitucional al que el presidente puede recurrir para definir la direccin de su poltica. Desde el punto de vista formal, el mandatario estadounidense tiene en la mayora de las ocasiones la capacidad de evitar cambios no deseados en el statu quo, aunque carece de poder para influir positivamente en la aprobacin de las leyes de su preferencia. Puede presentar, por medio de sus representantes, cualquier tipo de ley, pero queda en manos del Congreso decidir si el proyecto se someter a debate dentro del comit respectivo o en el recinto, y en qu momento se har, y tiene total libertad para modificarlo, rechazarlo o presentar otro alternativo. Por lo tanto, a fin de influir en las polticas el presidente debe recurrir a mtodos ms informales e indirectos, por ejemplo el poder de persuasin basado en su legitimidad popular, su liderazgo en el partido gobernante, los poderes propios de su mandato o la ventaja que le depare el acceso a la informacin y los recursos, derivada de su posicin como jefe del Poder Ejecutivo. El mandatario estadounidense es relativamente fuerte en trminos de sus poderes de reaccin, ya que para que un paquete de leyes vetado por el presidente sea resellado necesita el apoyo de dos terceras partes de los miembros presentes en cada cmara del Congreso. No obstante, la mayor parte de sus homlogos de Amrica Latina estn dotados de ms poderes reactivos. Estos poderes son mayores cuando el poder de veto de paquetes en s mismo es ms amplio. Por ejemplo, en Repblica Dominicana, El Salvador, Guatemala y Panam se requiere una cifra mayor de diputados para resellar una ley (dos terceras partes del total de miembros de cada cmara legislativa, en lugar del total de miembros presentes), en tanto que en Ecuador un paquete vetado no puede ser considerado hasta el ao siguiente. En otros casos, los poderes de reaccin son ms amplios porque el presidente tiene adems la capacidad de vetar parcialmente una ley y/o dispone de la capacidad exclusiva de poner en vigencia leyes que ataen a determinadas reas. El poder de veto parcial explcito o de facto es considerablemente fuerte en Argentina, Chile, Ecuador y Panam. En otros siete pases esta prerrogativa es ms limitada. Lo contrario ocurre en los
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Poderes no legislativos
Como ya se mencion, en Amrica Latina no se observan variaciones significativas en cuanto a las facultades del presidente para nombrar y destituir a los ministros de su gabinete. A diferencia de Estados Unidos, los presidentes disfrutan de plenos poderes para
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restantes pases, donde se requiere una mayora absoluta o una porcin menor del total de votos de los congresistas para resellar una ley vetada por el presidente. Por ltimo, los poderes reactivos son ms dbiles en Venezuela, Honduras, Nicaragua y Paraguay. A diferencia del presidente de Estados Unidos, algunos mandatarios de Amrica Latina estn dotados de poderes de accin, es decir, pueden incidir en la adopcin de polticas que signifiquen cambios en el statu quo. Las formas ms relevantes en lo que respecta a este tipo de facultad son la de legislar por decreto y la de controlar la agenda legislativa. Cuando decreta o declara urgentes ciertos aspectos de una ley, el presidente participa directamente en la formulacin de polticas e incluso puede eludir completamente al Poder Legislativo. Otro tipo de poder activo es el que le permite al presidente fijar el monto total de ingresos y gastos en el presupuesto, o establecer los gastos prioritarios sin que el Congreso tenga posibilidad de interferir. El poder de veto parcial podra considerarse activo, en la medida en que puede utilizarse para influir en los detalles de una legislacin ya promulgada. De acuerdo con los poderes presupuestarios y de legislacin por decreto, los poderes presidenciales de accin son mucho ms amplios en Brasil, Colombia y Per. Por el contrario, esos poderes son ms dbiles en el caso de Bolivia, Mxico, Costa Rica, Paraguay, Guatemala y Repblica Dominicana. En trminos de los poderes de accin y de reaccin del presidente, los sistemas polticos de Amrica Latina pueden clasificarse de acuerdo con las categoras expuestas en el cuadro 4.2. Los presidentes fuertes se ubican en el cuadrante superior izquierdo del cuadro. Los mandatarios de Brasil, Colombia y Per tienen amplios poderes de accin y poderes de veto moderados. Por el contrario, los de Chile, Panam y Repblica Dominicana disfrutan tambin de importantes poderes de veto y atribuciones apenas moderadas para dictar decretos y en el mbito presupuestario. En trminos constitucionales, en Costa Rica y Honduras se encuentran las figuras presidenciales ms dbiles, tanto en lo que respecta a sus poderes de reaccin como de accin. Por su parte, los mandatarios de Venezuela y Uruguay disponen de poderes de veto ms bien escasos, pero ms amplios para definir el presupuesto y, en el caso de Venezuela, cuentan con poderes delegados por el Congreso. Mxico y Paraguay tienen una ubicacin similar a la de Estados Unidos, es decir, sus presidentes tienen poderes de veto relativamente fuertes, pero poca autonoma para convertir las propuestas en polticas. Argentina, Bolivia, El Salvador, Guatemala y Nicaragua tienen una ubicacin intermedia en lo que respecta a las facultades del presidente, que dispone de cierta autoridad para emitir decretos (por ejemplo, cabe la posibilidad de que el Congreso le delegue tal autoridad), o dispone de alguna facultad especial en el campo presupuestario. Los presidentes de Argentina, El Salvador y Guatemala cuentan tambin con mayores poderes de veto que el jefe del Ejecutivo de Estados Unidos, aunque no tan amplios como los que se clasifican dentro de la categora de amplios poderes de reaccin.
Cuadro 4.2. Poderes presidenciales en los sistemas polticos de Amrica Latina

Amplios de accin
Amplios de reaccin Moderados de reaccin Brasil Colombia
Moderados de accin
Chile Argentina Ecuador Panam Uruguay El Salvador Honduras Venezuela
Dbiles de accin
Bolivia
Dbiles de reaccin
Per
Costa Rica Guatemala Nicaragua Mxico Paraguay Rep. Dominicana
Fuente: elaboracin propia a partir de datos del PNUD, 2004.
designar a los integrantes de su gabinete pero, al igual que en ese pas, no tienen que consultar al Congreso para destituirlos. En trminos de los poderes de nombramiento y destitucin, los pases de la regin se ajustan al modelo arquetpico del presidencialismo en el que el origen y supervivencia de quienes integran ambos poderes de la Repblica son totalmente independientes,8 por lo que todos tendran una calificacin de 1 en las dimensiones integracin del gabinete y destitucin del gabinete. En cambio, algunas naciones de Amrica Latina se desvan del modelo arquetpico presidencialista al conferir al Congreso el poder de destituir a los ministros del gabinete. Esta disposicin tiene efectos potenciales significativos en la dinmica de las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo, y deja abierta la posibilidad de conflictos motivados por represalias. Si bien el Congreso puede estar facultado para separar de su cargo a un ministro, es posible que al contar con poderes exclusivos de designacin, el presidente pueda nombrar a otro funcionario igualmente objetable. En la mayora de los pases este no ha sido un factor primordial, debido a la dificultad de lograr las mayoras necesarias para hacer efectiva una mocin de censura o el poder compensatorio conferido al presidente de disolver el Congreso.9 En la prctica, las caractersticas semipresidencialistas o semiparla-
Otro punto que hay que considerar es el alcance de los poderes presidenciales de nombramiento. Hasta hace poco, los mandatarios de Amrica Latina disponan de amplios poderes para nombrar gobernadores, prefectos y alcaldes en algunos pases, as como a los presidentes de numerosas instituciones, por ejemplo de empresas estatales y entidades del sistema bancario nacional. Con el proceso de descentralizacin poltica y privatizacin que han atravesado la mayora de los pases de la regin, esas atribuciones se redujeron en el transcurso de los ltimos 20 aos. El caso de Ecuador constituye una excepcin importante, ya que el voto de censura y la destitucin de los ministros del gabinete fueron comunes en muchos gobiernos del perodo y se sumaban a las dificultades de gobernabilidad en el marco de un sistema poltico fragmentado.
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mentarias incorporadas a algunas de las constituciones, no se han utilizado mayormente. En efecto, todo indica que los poderes legislativos ya descritos influyen de forma mucho ms profunda en la naturaleza de las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo.
Juicio poltico al presidente
1. Modelo parlamentario. Sistema unicameral: la Asamblea Legislativa acta en condicin de acusador y de jurado. Bicameral: la Cmara baja acta en condicin de acusador y la Cmara alta en condicin de jurado. 2. Modelo dual. De acuerdo con la naturaleza del delito, el Senado o la Corte Suprema actan como jurado para considerar la acusacin de la Cmara baja. 3. Modelo judicial. Sistema unicameral: la Asamblea Legislativa hace las veces de acusador y la Corte Suprema de jurado. Bicameral: una o ambas cmaras del Congreso presentan la acusacin y la Corte Suprema acta como jurado. En casi todos los casos en que el Poder Legislativo es bicameral, despus de que el presidente ha sido acusado por la Cmara baja se requiere una mayora de dos tercios en el Senado para declararlo culpable y destituirlo. Repblica Dominicana es la nica excepcin:
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Otra dimensin institucional de relevancia para las relaciones entre los poderes Ejecutivo y Legislativo es el mecanismo de someter al presidente a un juicio poltico. De conformidad con la estructura de un rgimen presidencialista, la mayora de las constituciones de Amrica Latina intentan que las disposiciones a este respecto sean invocadas slo si se presume que el presidente es culpable de algn delito comn grave, abuso de autoridad o violaciones a la Constitucin o a la ley. No obstante, en la realidad no resulta fcil para los legisladores y otras autoridades polticas distanciarse del contexto general poltico y social en el que se presenta la crisis presidencial. El Congreso puede proteger al jefe del Ejecutivo impidiendo su exposicin a mayores escndalos o, por el contrario, plantear cargos en su contra cuando no existan pruebas ni un sentimiento pblico que favorezca un juicio poltico (Prez Lin, 2000). Algunas constituciones se desvan en cierta forma del presidencialismo puro, al permitir al Congreso revocar el mandato presidencial, no slo en caso de delitos graves, sino tambin por mal desempeo de sus funciones. El juicio poltico constituye potencialmente un mecanismo para sortear la inflexibilidad de los regmenes presidencialistas, al hacer posible la destitucin de presidentes corruptos o impopulares antes de que concluya su perodo. No obstante, si se politiza en forma excesiva, el mecanismo puede ser una fuente de inestabilidad poltica y agravar los conflictos partidistas. Existe un amplio grado de variabilidad a lo largo de la regin en lo que respecta a la vulnerabilidad de los presidentes a ser sometidos a un juicio poltico. Como ocurre con otros aspectos, la Constitucin no es definitiva, pues puede interpretarse y aplicarse de forma que quiz difiera de la intencin de quienes la redactaron y promulgaron. En los pases de Amrica Latina existen tres modelos principales para someter al presidente a un juicio poltico; los procedimientos varan dependiendo de la naturaleza bicameral o unicameral del Poder Legislativo, como se ve en el cuadro 4.4 (Prez Lin, 2000).
Cuadro 4.3. Poderes no legislativos de los presidentes de Amrica Latina (en orden descendiente del total de los poderes no legislativos)
Voto de censura
Bolivia Brasil Chile Costa Rica Ecuador El Salvador Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Rep. Dominicana Argentina Uruguay Guatemala Venezuela Per Colombia Promedio 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 0,75 0,50 0,50 0,25 0,00 0,00 0,78
Facultad del Ejecutivo para disol- Total poderes ver la Legislatura no legislativos
0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,25 0,00 0,13 0,25 0,00 0,04 0,50 0,50 0,50 0,50 0,50 0,50 0,50 0,50 0,50 0,50 0,50 0,50 0,38 0,38 0,25 0,19 0,13 0,00 0,41
Nota: los valores del voto de censura y de la facultad del Ejecutivo para disolver la Legislatura han sido normalizados de 0 a 1. Los valores originales fueron construidos a partir de los siguientes criterios: Voto de censura: 4 = la Asamblea no puede censurar ni destituir al gabinete ni a sus ministros; 3 = poder de censura restringido, pocos ministros, o voto no implica necesariamente su destitucin; 2 = el Legislativo puede emitir voto de censura, pero el presidente puede responder disolvindolo; 1 = voto constructivo de desconfianza; el Legislativo puede censurar, pero el presidente puede responder disolvindolo; 0 = poder irrestricto de censura. Facultad del Ejecutivo para disolver la Legislatura: 4 = irrestricta; 3 = restringida por la frecuencia o el objetivo dentro de un perodo; 2 = requiere una eleccin presidencial; 1 = restringida: slo como respuesta a censuras; 0 = sin normativa. Fuente: PNUD, 2004.
se necesita mayora de tres cuartas partes para declarar culpable a un mandatario. En Per, Panam, Guatemala y Honduras, la Constitucin no estipula la necesidad de una mayora extraordinaria, en tanto que en Nicaragua y Ecuador se requiere una mayora de dos tercios. En cambio, ni la Constitucin guatemalteca ni la hondurea definen claramente el modelo de juicio poltico una vez que los cargos son presentados por una mayora simple de los diputados ante la Asamblea Nacional. El caso brasileo y el colombiano son intermedios, pues la jurisdiccin a la que corresponda el juicio depende de la naturaleza del delito: si bien en ambos pases los juicios por
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Cuadro 4.4. Modelos de juicio poltico

Unicameral
Modelo parlamentario Ecuador Guatemala1 Honduras1 Nicaragua2 Panam Per
Bicameral
Argentina Chile Mxico Paraguay Repblica Dominicana Uruguay Brasil3 Colombia4
Modelo dual Modelo judicial Costa Rica El Salvador Venezuela5
Bolivia
El Legislativo unicameral est facultado para acusar al presidente por actos deshonestos, pero la Constitucin no especifica los medios oficiales para someter al mandatario a juicio poltico. 2 La Asamblea Nacional puede declarar la incapacidad permanente del mandatario para ejercer sus funciones con los votos de dos terceras partes del total de representantes. 3 El juicio se lleva a cabo en la Corte Suprema en el caso de delitos penales comunes y en el Senado en casos de abuso criminal del poder. 4 La Cmara baja dicta la acusacin y el Senado da curso al juicio, suspendiendo al presidente en el ejercicio de sus funciones. Cuando se trata de delitos comunes el juicio pasa a la Corte Suprema, pero en caso de incapacidad en el desempeo de la funcin pblica el Senado acta como jurado. 5 El proceso venezolano es un tanto diferente de los otros modelos judiciales, pues la Corte Suprema decide primero si existe mrito para enjuiciar al presidente; luego la Asamblea Nacional debe autorizar el procedimiento mediante una mayora simple y, de ser as, la Corte Suprema puede llevar a cabo el juicio y dictar un fallo que podra conducir a la destitucin del mandatario.
delitos comunes se realizan en la Corte Suprema, los de abuso de poder e incapacidad para el desempeo de las funciones se llevan a cabo en el Senado. De los cuatro pases en que se utiliza el modelo judicial, slo en Costa Rica se requiere una mayora extraordinaria (dos tercios) para autorizar la realizacin del juicio en los tribunales. En Venezuela, la Corte Suprema debe determinar primero si el caso tiene mrito antes de que la Asamblea Nacional pueda autorizar un juicio con una mayora simple, mientras que en Bolivia una mayora simple es suficiente para autorizar el juicio, pero se requieren dos tercios para que la Corte Suprema declare culpable al presidente. En El Salvador se requiere mayora simple para autorizar el juicio, que se lleva a cabo en el Tribunal de Apelaciones. Aparentemente en Per, Panam, Guatemala y Honduras, el primer mandatario es ms vulnerable en trminos de la va normal del juicio poltico, aunque en estos dos ltimos pases la Constitucin no define en forma precisa el proceso. Debido a que se necesita una mayora de dos tercios para la acusacin en la Cmara baja y para que la Cmara alta dicte un fallo de culpabilidad, el presidente dominicano sera el que est ms seguro en su cargo. En varios pases de la regin, la Constitucin contempla la revocatoria del mandato presidencial en caso de incapacidad fsica o mental. La destitucin del ex presidente ecuatoriano Abdal Bucaram en 1997 por supuesta incapacidad mental ha destacado la importancia de esas clusulas en un debate sobre el juicio poltico. En ese pas se
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Poderes presidenciales derivados del partido

Adems de los poderes constitucionales conferidos al presidente, la naturaleza del sistema de partidos juega un papel importante para determinar el funcionamiento de los regmenes presidencialistas. Tanto el nmero de partidos significativos como su grado de cohesin y disciplina influyen en las posibilidades de lograr armona funcional entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo. Cuando el sistema de partidos se encuentra altamente fragmentado, es improbable que la agrupacin gobernante llegue a controlar algo ms que una reducida porcin del total de escaos. Debido a los incentivos propios del presidencialismo, en este escenario difcilmente el presidente logre conformar y mantener una coalicin gobernante confiable. Sin embargo, esto no significa necesariamente que sea deseable que el control del gobierno quede en manos del presidente y un partido mayoritario jerrquicamente organizado. Es probable que en el contexto de sistemas de partidos fragmentados el gobierno sea ineficaz, lo que en un momento dado podra debilitar la legitimidad de las instituciones democrticas e incrementar el riesgo de inestabilidad del rgimen. Por otra parte, cuando el control se encuentra en manos de un partido mayoritario, las restricciones a los abusos de autoridad inherentes al presidencialismo se ven sustancialmente disminuidas y el gobierno puede tornarse menos representativo y ms propenso a los malos manejos y prcticas corruptas. Es ms probable que un trmino medio en que el partido gobernante no tenga el dominio completo ni observe una disciplina rgida, le depare mayor respaldo en el Congreso, limitando a la vez las posibilidades de que el presidente caiga en la tentacin de actuar en forma unilateral y abusar de la confianza de la ciudadana. Como se vio en el captulo 2 (cuadro 2.3), el grado de fragmentacin del sistema de partidos vara ampliamente a lo largo de la regin. Debido a que en pases como Honduras, Paraguay, Mxico, Costa Rica y Repblica Dominicana los escaos se encuentran signifi-
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requera slo mayora simple para revocar el mandato presidencial por esa razn, y una mayora de dos tercios para emprender el juicio poltico. En Chile, El Salvador, Guatemala y Colombia rigen disposiciones semejantes. En Chile se requiere un fallo anterior del Tribunal Constitucional, en tanto que en El Salvador y Guatemala una comisin mdica debe confirmar la aplicabilidad de la medida antes de que el Congreso pueda proceder a la destitucin. En Colombia, la clusula se limita a mencionar la incapacidad fsica y el texto implica que en ese caso el presidente ya ha renunciado voluntariamente. Adems de Bucaram, ha habido tres casos ms en los que el juicio poltico o la amenaza inminente de recurrir a ese procedimiento condujeron a la destitucin o dimisin de un presidente: Fernando Collor de Melo en Brasil (1992), Carlos Andrs Prez en Venezuela (1993) y Ral Cubas Grau en Paraguay (1999). Los intentos de someter a juicio poltico al primer mandatario fracasaron en Ecuador, contra el ex presidente Febres Cordero (1987), en Colombia, contra el entonces presidente Ernesto Samper (1996-1997) y en Paraguay, contra el ex presidente Cubas Grau (1998). Asimismo, la amenaza de enjuiciamiento anticip los autogolpes de los ex presidentes Alberto Fujimori en Per y Jorge Serrano Elas en Guatemala. El primero logr mantenerse en la presidencia, en tanto que el segundo fracas y debi renunciar.
cativamente concentrados, la formacin de gobiernos de mayora o cuasi-mayora fue un fenmeno comn durante el perodo del estudio, aunque en algunos pases la situacin ha cambiado en los ltimos aos. En los trminos de la seccin anterior, los presidentes de estos pases han logrado amasar poderes de partido. Salvo en Repblica Dominicana, en estos casos los poderes formales del presidente son relativamente dbiles. Por el contrario, con cinco de siete partidos significativos compitiendo por cargos pblicos, es poco probable que en Ecuador, Brasil, Bolivia y Per se conformen gobiernos de mayora unipartidista. Quiz para compensar sus escasos poderes de partido, en Ecuador, Brasil, Per y en menor medida en Bolivia, se han reforzado las atribuciones presidenciales en el mbito legislativo. Chile se caracteriza tambin por la fragmentacin de su sistema de partidos, pero el sistema electoral binominal establecido al amparo de la Constitucin de 1980 cre fuertes incentivos para consolidar el sistema de partidos en el marco de dos bloques partidistas. En consecuencia, todos los presidentes elegidos durante la era posterior a Pinochet han tenido el apoyo de una mayora confiable entre la totalidad de los representantes elegidos ante la Cmara baja. El promedio regional para el perodo de poco ms de tres partidos significativos sugiere que las mayoras unipartidistas son poco comunes en los sistemas presidencialistas de Amrica Latina, lo que se suma al carcter bicameral de nueve de los 18 pases que abarca el presente estudio. Quiz el problema de elegir y mantener mayoras en dos cmaras del Congreso de manera simultnea fue uno de los principales factores que motivaron el cambio hacia un Poder Legislativo unicameral en Per (1993) y Venezuela (1999). Cuando la unidad y la disciplina del partido se encuentran muy debilitadas, el presidente no tiene garanta de contar con el apoyo necesario, aun disponiendo de la mayora de los escaos. Sumado a una escasa disciplina de partido, la fragmentacin del sistema tiende a dificultar especialmente al mandatario la posibilidad de contar con una mayora que apruebe su programa poltico. En el marco del presidencialismo las coaliciones por lo general no llegan a formalizarse, as como tampoco son duraderas ni vinculantes para los legisladores, como ocurre en los sistemas parlamentarios. Algunas veces los partidos unen sus fuerzas para reforzar las posibilidades de un candidato presidencial en particular. Sin embargo, no existe garanta de que este apoyo se mantenga una vez que el presidente tome posesin de su cargo. La formacin de coaliciones postelectorales puede implicar la participacin de los partidos integrantes de la alianza en el gabinete o en otras entidades pblicas. No obstante, esto no garantiza necesariamente el apoyo de los legisladores individuales de esos partidos, ni supone un compromiso vinculante por parte de la agrupacin en su conjunto. Tanto los partidos como los dirigentes polticos que participan en la alianza pueden trasladarse a la oposicin sin el riesgo de una nueva convocatoria a elecciones o de la cada del gobierno. Pese a ello, las coaliciones constituyen un medio potencial para superar, al menos en forma parcial, el estancamiento que podra resultar del hecho de que el presidente tenga una base de apoyo partidista insuficiente en el Congreso. Durante la dcada de 1990 fue bastante comn la formacin de coaliciones con una gama variada de formas y consecuencias prcticas para el manejo de las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo (Lanzaro, 2001; Chasquetti, 2001). En cierta medida, este hecho contradice las expectativas de los crticos del presidencialismo, que no vean en esas
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En otros tres casos, las coaliciones tuvieron una corta permanencia durante el perodo presidencial, pero no sobrevivieron ms de un ao y por lo tanto no se contabilizaron.
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alianzas una posibilidad de evitar la legitimidad dual y la tendencia al estancamiento, un fenmeno endmico en el esquema de divisin de poderes. En contextos en que las diferencias ideolgicas y de polticas entre los partidos no son muy preponderantes, la relacin entre los costos y los beneficios puede inclinar la balanza en favor de la integracin de una coalicin an ms de lo que anticipaban los crticos del presidencialismo. El partido que se niegue a integrar tal coalicin podra ser marginado, as como sus dirigentes; si participa en ella la agrupacin, lograr un papel ms prominente y sus lderes, puestos influyentes y de prestigio. Si el partido est en manos de una elite, es posible que en lugar de tener su base de poder en las masas, los intereses de las minoras para acceder al poder compensen los costos potenciales relacionados con la estrategia electoral de largo plazo, con las consecuencias de comprometer los principios. El cuadro 4.5 resume la frecuencia con la que los presidentes son elegidos con mayoras unipartidistas o mediante coaliciones que, al menos en teora, proporcionan mayoras en el mbito legislativo. Se toma como unidad de anlisis el perodo durante el cual no se modific el equilibrio de poder resultante de la eleccin anterior. Cuando el presidente y los legisladores son elegidos al mismo tiempo, el perodo corresponde sencillamente al del mandato del presidente y el de los legisladores, a menos que el mandatario sea sustituido (por lo general por un vicepresidente) por causa de muerte o por alguna otra forma irregular de sucesin. Cuando las elecciones presidenciales y las legislativas no son concurrentes, la eleccin de un nuevo presidente o un nuevo Congreso marca el inicio de un nuevo perodo. Durante el lapso que abarc este estudio se registraron un total de 131 perodos de este tipo en los 18 pases analizados. En 52 de estos perodos (el 39,7%), el presidente tuvo el respaldo de algn tipo de alianza interpartidista durante un tiempo considerable.10 Esta situacin se contabiliz como una coalicin gubernamental slo cuando se estableci un pacto formal entre el presidente y los integrantes de la coalicin, o cuando el partido gobernante comparti los ministerios u otros cargos de autoridad con sus aliados (en lugar de designar a miembros independientes de distintos partidos). Las coaliciones formadas para respaldar iniciativas legislativas particulares no se consideraron coaliciones gubernamentales. Sin lugar a dudas, durante los ltimos 20 aos esas alianzas fueron una caracterstica necesaria e importante de las relaciones entre los poderes Ejecutivo y Legislativo en Amrica Latina. Sin embargo, debido al elevado nmero de pases analizados y la duracin del perodo, no se intent evaluar de manera exhaustiva la eficacia de estas alianzas en lo que respecta a la confiabilidad del apoyo legislativo para las iniciativas polticas presidenciales. En el 29% de todos los perodos presidenciales y legislativos (131 casos), el partido gobernante cont con una mayora de las bancas en la Cmara baja, en tanto la proporcin en la Cmara alta fue del 40,3%. Sin embargo, el partido oficialista logr mayora en ambas cmaras en apenas el 25,2% de los casos. Sin embargo, al contar tambin los escaos de los integrantes de la coalicin (cuando existieron tales coaliciones), en el 49,6% de los casos el gobierno mantuvo una mayora en
Cuadro 4.5. Frecuencia de gobiernos mayoritarios en Amrica Latina

(%) Perodos en que oficialismo tiene mayora en la C. baja (%) Perodos en que el oficialismo tiene mayora en la C. alta (%) Perodos en que el oficialismo tiene mayora en ambas cmaras (%) (%) (%) Perodos Perodos Perodos con con mayora con gubernamayora mayora gubernamental en gubernamental en ambas mental en la C. baja cmaras la C. alta (incluye (incluye (incluye coaliciones) coaliciones) coaliciones)
Argentina Bolivia Brasil Colombia Costa Rica Chile Ecuador El Salvador Guatemala1 Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Rep. Dominicana Uruguay Venezuela Total perodos
1
11 7 8 8 7 5 13 10 7 6 9 3 4 5 6 10 5 7 131
36,4 0,0 12,5 50,0 42,9 0,0 0,0 20,0 60,0 66,7 66,7 33,3 25,0 20,0 50,0 30,0 20,0 14,3 29,0
63,6 28,6 12,5 62,5 0,0
18,2 0,0 12,5 50,0 42,9 0,0 0,0 20,0 60,0 66,7
36,4 71,4 50,0 62,5 42,9 100,0 7,7 30,0 80,0 83,3 66,7 66,7 75,0 40,0 66,7 40,0 60,0 28,6 49,6
63,6 71,4 50,0 75,0 20,0
18,2 71,4 50,0 62,5 42,9 20,0 7,7 30,0 80,0 83,3
77,8
66,7 33,3 25,0
77,8
66,7 66,7 75,0
20,0 0,0 60,0 20,0 16,7 40,3
20,0 20,0 20,0 20,0 14,3 25,2
40,0 33,3 70,0 60,0 16,7 57,1
40,0 50,0 30,0 60,0 28,6 43,8
Aunque en Guatemala hay siete perodos presidenciales/legislativos, en dos de ellos no se cuenta con informacin, por esta razn los porcentajes del cuadro se obtienen sobre cinco perodos. Fuente: clculos de los autores.
la Cmara baja y en el 57,1% de los casos, en la Cmara alta.11 En el 43,8% de los 131 casos el gobierno logr una mayora absoluta al contar tambin los escaos de los integrantes de la coalicin. Si se considera el Congreso en su conjunto, los gobiernos de mayora unipartidista fueron ms frecuentes en Honduras, Mxico, Colombia, Costa Rica y Guatemala. El alineamiento con el oficialismo produjo presidencias considerablemente fuertes, salvo en Colombia, donde debido al carcter altamente fraccionado y a la pobre disciplina de los
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En los casos en que se identificaron coaliciones, se sum la proporcin de votos controlados por todos los partidos integrantes de la coalicin para determinar si el gobierno alcanz una mayora. Cuando no se pudo identificar una coalicin se sumaron slo los escaos controlados por el partido oficialista.
117
Pas
Perodos presidenciales/ legislativos
12
A este problema se sum el hecho de que muchas de las reformas institucionales que el gobierno chileno deseaba promulgar requeran de una mayora extraordinaria.
118
La poltica importa
dos partidos colombianos ms importantes, la formacin de mayoras de partido no implic necesariamente un apoyo confiable en el Poder Legislativo. En Bolivia, Chile, Ecuador, Nicaragua, Panam, Per y Uruguay no se registraron gobiernos de mayora unipartidista. Aun cuando se considera el apoyo potencial de los legisladores de partidos aliados al gobierno, ninguna administracin chilena alcanz una mayora absoluta en Chile, y rara vez se logr en Argentina, Ecuador o Venezuela. Si bien alcanz mayora en la Cmara baja, la alianza chilena Concertacin perdi la mayora senatorial en repetidas ocasiones debido a la presencia de senadores conservadores que no haban sido elegidos por la va popular.12 Las coaliciones contribuyeron de manera significativa a respaldar la presidencia en Bolivia, Brasil, Chile, Nicaragua, Uruguay y, en menor grado, Paraguay, donde los pactos interpartidistas y la distribucin del poder en numerosas ocasiones permiti a presidentes con gobiernos de minora obtener el apoyo de agrupaciones que en conjunto controlaron una mayora o cuasi-mayora de los escaos. En particular en Brasil aunque hasta cierto punto tambin en otros pases la condicin terica de mayora no signific que el presidente pudiera contar con el apoyo de legisladores individuales de los partidos que conformaban la coalicin. Las alianzas entre partidos fueron ms fuertes en Bolivia y Uruguay, donde contribuyeron en gran medida a la accin gubernamental. Sin embargo, incluso en Brasil y Nicaragua, donde las alianzas fueron ms dbiles e influyeron menos en la posicin individual de los legisladores, el apoyo de sus integrantes facilit indudablemente la efectividad gubernamental. En los cuadros 4.6 y 4.7 aparecen las proporciones de escaos obtenidos por los partidos y coaliciones gobernantes, respectivamente, en cada pas durante cada uno de los perodos presidenciales-legislativos. El desmembramiento de los sistemas tradicionales de partido es evidente en Colombia, Per y Venezuela, cuyos partidos gobernantes en un momento controlaban tpicamente una proporcin sustancial de los escaos, pero en tiempos ms recientes han tenido mucho menos garanta de tal apoyo. Como resultado de un proceso electoral cada vez ms abierto y competitivo, los mexicanos y paraguayos han experimentado tambin una mayor fragmentacin del sistema de partidos, as como el fin de los gobiernos controlados por un partido nico y un presidente poderoso. En Uruguay, el ascenso del Frente Amplio y Nuevo Espacio dividi el sistema de partidos en tres o cuatro direcciones, lo cual hace difcil que un partido contemple la posibilidad de gobernar sin recurrir a alianzas. Como consecuencia de la tendencia a la creciente divisin dentro del sistema de partidos, y en algunos casos el debilitamiento de las agrupaciones, la formacin de coaliciones podra adquirir an ms relevancia en el futuro. El grfico 4.1 muestra que el descenso continuo en el porcentaje de gobiernos de mayora unipartidista ha ido a la par del incremento en el nmero de gobiernos respaldados por coaliciones. El resultado de estas tendencias paralelas es una disminucin modesta en el porcentaje de gobiernos con mayora en el Congreso cuando se consideran los integrantes de la coalicin oficialista.
Cuadro 4.6. Porcentaje de escaos del partido gobernante, por perodo

1
50,8 39,1 36,2 37,0 41,8 29,2 31,7 27,7 55,8 55,4 47,4 42,0 55,0 51,0 53,7 74,0 100,0 55,4 82,1 66,7 66,7 54,4 43,3 52,8 40,7 41,4 43,3 42,2 47,7 56,5 63,6 48,3 47,8 48,3 47,8 39,4 38,9 32,3 35,5 33,3 33,3 53,5 53,3 12,8 12,0 17,2 14,8 48,5 51,7 63,0 46,7 70,0 35,0 53,3 41,7 50,0 10,8 3,3 59,4 49,2 22,5 22,6 17,8 55,8 37,5 32,9 13,3 55,7 80,0 48,7 90,6 27,3 6,3 25,0 22,2 22,5 20,0 22,5 22,2 46,3 35,6 43,1 25,4 52,6 45,2 56,6 74,8 98,4 72,5 98,4 52,0 93,8 64,0 95,3 60,0 66,7 47,8 60,2 44,2 35,9 34,3 55,5 55,5 52,3 47,7 30,2 35,9 15,5 53,8 55,8 29,8 36,7 51,7 46,4 46,4 33,3 33,3 34,5 32,1 12,7 16,9 43,7 19,7 15,6 3,9 23,2 57,9 50,9 50,9 49,1 47,4 33,3 0,0 32,1 26,5 21,5 9,0 41,2 43,0 49,3 50,9 59,8 57,9 53,7 54,9 54,7 54,9 17,4 26,5 36,1 29,4 30,8 29,8 31,7 29,8 31,7 29,8 16,7 7,9 53,4 62,5 2,6 0,0 8,0 6,2 8,0 6,2 12,1 12,4 19,3 16,7 17,7 16,1 33,1 59,3 25,4 29,6 40,0 63,0 25,4 40,7 28,0 40,7 0,0 0,0 50,8 39,1 44,5 39,1 48,0 58,7 45,5 62,5 49,0 62,5 53,1 54,2 46,3 54,2 48,3 27,8 45,5 55,6 50,2 59,7
Pas
10
11
12
13
Prom.
48,4 50,2 26,9 38,6 20,4 18,6 28,5 25,0 41,5 42,9 48,1 19,5 40,2 41,2 49,8 57,7 76,1 52,4 50,8 36,6 33,3 41,3 38,4 40,3 47,1 40,0 40,8 39,1 39,0
Argentina
CB CA
Bolivia
CB CA
Brasil
CB CA
Chile
CB CA
Colombia
CB CA
Costa Rica
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Honduras
Mxico
CB CA
Nicaragua
Panam
Paraguay
CB CA
Per
CB CA
Rep. Dominicana
CB CA
Uruguay
CB CA
Venezuela
CB CA
119
Notas: CB = Cmara baja, CA = Cmara alta. Bolivia: el presidente de este pas en el perodo 7 es Carlos Mesa, que asumi luego de la renuncia de Snchez de Lozada. Mesa es polticamente independiente. Colombia: lvaro Uribe lleg a la presidencia con un movimiento poltico independiente (disidente del Partido Liberal) que luego captur una parte del apoyo del Partido Liberal en el Legislativo. Solamente esta parte colaboracionista del Partido Liberal est incluida en las cifras por el perodo 8. Per: a partir del perodo 4 el Congreso es unicameral. Venezuela: a partir del perodo 7 el Congreso es unicameral. Fuente: clculos de los autores.
Cuadro 4.7. Porcentaje de escaos de la coalicin gobernante, por perodo

1
50,8 39,1 36,2 37,0 41,8 29,2 57,5 46,8 97,5 99,1 47,4 42,0 55,0 51,0 53,7 74,0 100,0 55,4 82,1 66,7 66,7 60,0 53,3 52,8 40,7 41,4 43,3 42,2 47,7 56,5 63,6 48,3 47,8 48,3 47,8 39,4 38,9 63,6 67,7 55,6 56,7 53,5 53,3 24,6 22,0 29,1 24,1 61,2 51,7 63,0 46,7 70,0 35,0 53,3 41,7 50,0 59,4 49,2 22,5 22,6 55,0 55,8 37,5 52,5 53,3 44,3 20,0 55,7 80,0 48,7 90,6 27,3 6,3 66,3 60,0 22,5 20,0 22,5 22,2 46,3 35,6 50,0 33,8 53,8 45,2 56,6 7,8 98,4 72,5 98,4 52,0 93,8 64,0 95,3 60,0 66,7 47,8 60,2 44,2 39,9 81,3 55,5 55,5 52,3 47,7 30,2 35,9 74,1 53,8 55,8 29,8 36,7 51,7 46,4 52,4 33,3 33,3 34,5 32,1 22,5 22,5 50,7 22,5 23,4 11,7 25,6 57,9 50,9 50,9 49,1 47,4 33,3 0,0 32,1 26,5 47,9 9,0 41,2 43,0 49,3 50,9 59,8 57,9 53,7 54,9 54,7 54,9 69,6 78,4 65,1 61,8 58,3 44,7 58,3 42,6 58,3 42,6 51,7 52,6 77,6 83,3 2,6 0,0 24,5 37,0 52,6 66,7 58,9 70,4 64,3 77,8 28,3 22,0 64,6 96,3 54,6 59,3 60,8 66,7 73,8 81,5 51,5 59,3 0,0 0,0 50,8 39,1 44,5 39,1 48,0 58,7 45,5 62,5 49,0 62,5 53,1 54,2 46,3 54,2 48,3 27,8 45,5 55,6 50,2 59,7
120
2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13
Pas
Prom.
48,4 50,2 48,8 57,1 43,8 48,3 56,8 45,8 53,2 54,9 48,1 25,4 40,8 52,9 57,7 57,7 76,5 52,4 54,9 44,8 40,9 48,4 41,7 45,6 52,7 50,7 51,9 44,3 42,2
Argentina
CB CA
Bolivia
CB CA
Brasil
CB CA
Chile
CB CA
La poltica importa
Colombia
CB CA
Costa Rica
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Honduras
Mxico
CB CA
Nicaragua
Panam
Paraguay
CB CA
Per
CB CA
Rep. Dominicana
CB CA
Uruguay
CB CA
Venezuela
CB CA
Notas: CB = Cmara baja, CA = Cmara alta. Los valores en negrita indican los perodos presidenciales-legislativos durante los cuales los gobiernos tuvieron el apoyo de una coalicin entre dos o ms partidos. Bolivia: el presidente de este pas en el perodo 7 es Carlos Mesa, que asumi luego de la renuncia de Snchez de Lozada. Mesa es polticamente independiente. Per: a partir del perodo 4 el Congreso es unicameral. Venezuela: a partir del perodo 7 el Congreso es unicameral. Fuente: clculos de los autores.
Grfico 4.1. Tendencias en cuanto al estatus de los gobiernos en Amrica Latina, 1984-2004
80 70
60
40
30
20
10
1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
% de gob. con mayora unipartidista

% de gob. con mayora (en total)
% de gob. de coalicin
En el transcurso de todo el perodo, en pases como Bolivia, Brasil, Chile y Ecuador la viabilidad de los gobiernos dependi de la existencia de coaliciones. Pero debido al creciente grado de fragmentacin del sistema de partidos, las alianzas tambin han adquirido mayor importancia en Argentina, Costa Rica, Colombia, El Salvador, Mxico, Panam, Paraguay, Per y Uruguay. La reduccin de las prerrogativas de origen partidista que han experimentado los presidentes de Paraguay y Mxico es particularmente relevante, debido a que en estos pases el mandatario tiene pocos recursos constitucionales con los cuales impulsar su programa de gobierno. El desmembramiento del sistema tradicional de partidos en Venezuela plantea tambin la posibilidad de una distribucin del poder ms atomizada, si se desvaneciera la influencia unificadora del presidente Chvez.
Anlisis comparativo entre los poderes conferidos al presidente por la Constitucin y los de origen partidista
En pases con sistemas de partidos fragmentados, el presidente por lo general cuenta con poderes constitucionales de mayor alcance, en especial los de accin, es decir, poderes presupuestarios y de decreto (Shugart y Carey, 1992) (vase el grfico 4.2). En todos los pases donde el presidente dispone de escasos poderes derivados del partido, la Constitucin contempla poderes de accin al menos moderados. La necesidad de generar bienes es decir, los beneficios de una economa en crecimiento, empleos, recursos presupuestarios,
121
50
Grfico 4.2. Relacin entre poderes legislativos y poderes derivados del partido
0,80 0,70 Chile Brasil Colombia Ecuador Per Panam Uruguay Venezuela 0,30 0,20 0,10 0,00 0,00 0,10 0,20 0,30 0,40 0,50 0,60 0,70 0,80 0,90 1,00 Mxico El Salvador Rep. Dominicana Bolivia Guatemala Honduras Costa Rica Paraguay Nicaragua
P ode res legislat iv os
0,60 0,50 0,40
Argentina
Nota: el ndice de poderes del partido resulta del promedio de dos componentes. El primero es el promedio de los ndices de descentralizacin y nacionalizacin de los sistemas de partidos de Jones (2005). El segundo es un ndice construido sobre la base del porcentaje de los escaos que el partido del presidente tuvo en el Congreso en las dos elecciones ms recientes. Fuente: elaboracin propia a partir de datos del PNUD (2004) y Jones (2005).
entre otros que favorezcan a sus electores y clientes induce a los congresistas a otorgar al presidente un poder considerable si saben que no pueden hacer las cosas por s mismos (Archer y Shugart, 1997). En algunos pases como Bolivia y recientemente en Costa Rica y Mxico, la figura presidencial se encuentra ms bien debilitada en trminos partidistas y tambin en trminos constitucionales. Por el contrario, en los pases con sistemas de partidos relativamente concentrados, el primer mandatario suele contar con menos poder en la esfera legislativa, como en Nicaragua, Honduras y Guatemala. No obstante, compensar la divisin del sistema de partidos dotando al presidente de poderes de accin en el Poder Legislativo podra no ser el mejor modo de construir un sistema slido de pesos y contrapesos, y un sistema legtimo de representacin. Nada reemplaza a un Congreso capacitado para la accin colectiva y que desarrolle las competencias profesionales que le permitan coparticipar en el proceso de formulacin de polticas y en la supervisin del Poder Ejecutivo. Aun en ese caso, los poderes constitucionales pueden resultar tiles en momentos de crisis extremas, pero para la institucionalizacin del sistema de pesos y contrapesos es valioso que el presidente desarrolle polticas alcanzando consensos entre los distintos partidos representados en el Poder Legislativo, independientemente de cun difcil resulte esta tarea.
122
La poltica importa
Conclusiones
La gobernabilidad de las democracias presidencialistas se encuentra estrechamente ligada a la forma en que se resuelven las tensiones inherentes en la relacin entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo y las responsabilidades que le competen a cada uno de ellos. Por una parte, el gobierno debe estar en capacidad de actuar, de responder con eficacia y eficiencia ante los problemas sociales y econmicos urgentes para el pas y adoptar polticas dirigidas a promover el mayor bienestar de la sociedad en el largo plazo. Los presidentes en particular son elegidos con este amplio mandato para manejar los problemas nacionales. Un gobierno eficaz requiere que el primer mandatario y el resto del Poder Ejecutivo dispongan de suficientes facultades constitucionales y apoyo partidario. Por otra parte, la necesidad de que las polticas gubernamentales respondan a los puntos de vista e intereses de la ciudadana y que los funcionarios que ostentan cargos de eleccin popular sean responsabilizados por el ejercicio del cargo y el uso de los fondos pblicos son aspectos inherentes a la nocin de democracia. Tambin es fundamental que el Poder Legislativo cumpla de manera efectiva con sus responsabilidades de representacin y supervisin del Poder Ejecutivo. Obviamente, esto se opone a una presidencia de tipo imperial, pero no contradice la puesta en prctica de respuestas gubernamentales efectivas a los problemas sociales. Para que el Congreso desarrolle sus capacidades de representacin y vigilancia, los poderes de accin del presidente en el mbito legislativo no deberan ser tantos como para permitirle desarrollar polticas entre ellas el presupuesto en relativo aislamiento y en ocasiones sortear totalmente al Congreso. Adems, las fuerzas de oposicin deben tener voz en el Congreso y los legisladores que apoyan al gobierno, suficiente independencia de la jerarqua del partido e incentivos electorales adecuados que les permitan desempear su papel en la definicin de alternativas polticas y participar de la funcin legislativa de supervisin. El desarrollo de la capacidad legislativa de formulacin de polticas y fiscalizacin se ve obstaculizado si la distribucin de escaos se encuentra excesivamente fragmentada entre los distintos partidos polticos. Un Poder Legislativo fuertemente dividido en trminos de partidos en especial si los partidismos se acentan a causa de divisiones regionales y tnicas podra bloquear acciones polticas positivas propuestas por el Ejecutivo. El Legislativo podra, al mismo tiempo, ser incapaz de una accin colectiva orientada al desarrollo de enfoques alternativos, o de supervisar eficazmente al Ejecutivo. La evidencia analizada en este captulo sugiere que en varios pases la gobernabilidad democrtica se complica a causa de un sistema de partidos excesivamente fragmentado, un fenmeno que podra tener sus races, al menos en parte (como se vio en el captulo 3), en ciertas caractersticas del sistema electoral. Adems, durante las ltimas dos dcadas el grado de fragmentacin del sistema de partidos ha aumentado en forma paulatina, lo cual podra obstaculizar una formulacin efectiva de polticas y reforzar los incentivos para que el presidente se aproveche de sus poderes activos de legislacin y limite el papel del Legislativo. Este es justo el escenario peligroso que, como advertan los crticos del presidencialismo, podra limitar su efectividad y estabilidad. Pese a la creciente tendencia hacia
123
el multipartidismo, ningn pas ha modificado la estructura fundamental de su rgimen poltico para pasar del sistema presidencialista a uno parlamentario o semipresidencialista. No obstante, unos cuantos pases han incorporado rasgos de estos dos sistemas que ya existan anteriormente en otros pases de la regin, entre ellos, el poder de censurar y destituir a los ministros del gabinete; facultar al mandatario, en circunstancias altamente especficas, para disolver el Poder Legislativo; y en un caso, crear el cargo de un jefe del gabinete parcialmente obligado a rendir cuentas al Legislativo. Sin embargo, con independencia de que se adoptaran antes o durante el perodo reciente de democratizacin, estas caractersticas no afectaron de manera significativa el funcionamiento prctico del sistema, salvo en un par de casos. Otra tendencia incipiente, si bien todava es bastante dbil, ha sido el esfuerzo por controlar o limitar los poderes presidenciales de emisin de decretos y fortalecer las capacidades del Legislativo, modernizando sus sistemas de informacin y aumentado el personal de apoyo de que disponen los congresistas y las comisiones legislativas. En una clara reaccin a la fragmentacin del sistema de partidos, los presidentes han evidenciado una creciente tendencia a forjar coaliciones con otros partidos con el fin de facilitar una conduccin gubernamental ms efectiva. Como consecuencia de las divisiones cada vez mayores en los sistemas de partidos y en algunos casos el debilitamiento de las agrupaciones, cabe la posibilidad de que las coaliciones se conviertan en un recurso an ms necesario. El grfico 4.1 ilustr cmo la disminucin gradual en el porcentaje de gobiernos de mayora unipartidista se ha manifestado paralelamente al aumento en la cifra de gobiernos respaldados por coaliciones. El resultado de estas tendencias paralelas es un descenso modesto en el porcentaje de gobiernos que cuentan con una mayora en el Congreso, cuando se consideran los integrantes de la coalicin gobernante. Sin duda alguna, esta modalidad en cierta forma parlamentarista dentro del presidencialismo ha mejorado la eficacia gubernamental. En particular en dos casos (el de Bolivia y el de Chile), ciertas caractersticas del sistema electoral han facilitado la durabilidad de las coaliciones, al ofrecer incentivos considerablemente fuertes para la formacin de alianzas. Sin embargo, se requieren estudios ms detallados que permitan determinar la viabilidad general de las coaliciones para aliviar los problemas de gobernabilidad en regmenes presidencialistas y multipartidistas. En ciertos casos, otorgar a los presidentes excesivos poderes en el mbito legislativo ha impedido al Congreso desarrollar la capacidad de participar eficazmente en el proceso de formulacin de polticas y de supervisin del Ejecutivo. Desde luego, el desarrollo de esas capacidades tambin fue restringido por ciertos rasgos del sistema electoral, como la inexistencia de procedimientos democrticos internos en los partidos y la influencia excesiva de los dirigentes en la seleccin de candidatos. El Poder Legislativo se ha debilitado en ciertos casos debido al elevado ndice de rotacin entre los legisladores, a causa de lmites establecidos al perodo de su mandato, procedimientos de designacin dentro de sus partidos o la falta de prestigio y de recompensas. Si los diputados tienen poca motivacin o posibilidades de forjar una carrera en el Legislativo y mantener su cargo, tambin tendrn pocos alicientes para responder a las demandas e intereses de sus electores, o de invertir en el desarrollo de conocimientos y capacidades necesarias para desempear un papel ms activo en la vigilancia y en la formulacin de polticas.
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En gran medida, las circunstancias en las que las democracias de Amrica Latina se desempearon durante los aos ochenta y principios de los aos noventa influyeron tambin en el enfoque de la formulacin de polticas. Las crisis econmicas y la creciente inseguridad ciudadana sirvieron de incentivo y justificacin para crear estructuras de formulacin de polticas centralizadas que relegaron al Congreso un papel menor.
125
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CAPTULO
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Instituciones democrticas de rendicin de cuentas en Amrica Latina: diseo legal y desempeo real
El tema de la rendicin de cuentas por parte de las autoridades polticas en una democracia se ha discutido en forma extensa, pero ha sido objeto de un examen renovado en las democracias en Amrica Latina.1 Durante la transicin a la democracia se han emprendido esfuerzos por incluir en la Constitucin y en la ley los organismos encargados de controlar el ejercicio de la autoridad pblica, un objetivo opuesto a los enfoques sobre la conduccin gubernamental prevalecientes en la regin en otras pocas, y que es en cierto modo ajeno al concepto clsico del sistema de frenos y contrapesos entre tres poderes independientes. La idea era que estas entidades fueran independientes de los poderes tradicionales del Estado. Hasta hace poco, las instituciones gubernamentales, en especial las dependientes del Poder Ejecutivo, eran escasamente controladas, tanto por sus propios mecanismos internos de monitoreo como por otros organismos del Estado. El concepto tradicional de rendicin de cuentas en la democracia pone nfasis en la funcin de supervisin y control de los ciudadanos sobre las autoridades polticas, tanto por medio de la celebracin de elecciones como por los otros poderes del Estado. No obstante, desde hace tiempo se reconoce que las elecciones son an un mecanismo importante, aunque insuficiente para una rendicin de cuentas plena.2 La necesidad de contar con niveles adicionales de proteccin contra los abusos de autoridad es particularmente acentuada en pases con instituciones representativas poco desarrolladas y cuyos mecanismos de rendicin de cuentas en el entorno legislativo estn pobremente configurados
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Vase ODonnell (1994, 1999 y 2000); Schedler, Diamond y Plattner (1999); Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo (CLAD) (2000); Fox (2000); Smulovitz y Peruzotti (2000); Shugart et al. (2000). Przeworski, Stokes y Manin (1999), Lupia y McCubbins (1998), y Shugart et al. (2000) analizan las limitaciones en la capacidad de los procesos electorales para garantizar la rendicin de cuentas de los funcionarios pblicos.
(ODonnell, 1994). Durante las ltimas dos dcadas, los pases de la regin adoptaron reformas constitucionales, legales e institucionales, abarcando tanto estos instrumentos como otros ms innovadores dirigidos a mejorar las instituciones de rendicin de cuentas. En este captulo se analiza la creacin, desarrollo y reforma de estas instituciones que gozan de algn grado de autonoma. Otros tipos de reformas tambin tienen el potencial de mejorar la rendicin de cuentas, si bien no es su objetivo nico o principal. En muchos pases se introdujeron mecanismos de participacin directa de la ciudadana, con lo cual se posibilit la contribucin del pblico en la toma de decisiones y, en casos limitados, la revocatoria del mandato de funcionarios con cargos de autoridad (vase el captulo 8). Adems, el proceso de reforma del sistema de justicia de gran alcance que se desarroll en la regin ayud a redefinir el papel de este servicio pblico. Si bien se trata de un proceso continuo y se requieren cambios profundos, es importante reconocer que en muchos pases se modificaron normativas y cdigos, y se introdujeron cambios en la administracin y gestin del sistema judicial; esto se llev a cabo para responder de manera ms adecuada al consenso sobre la necesidad de fomentar mayor seguridad y previsibilidad legal en el campo de los derechos de propiedad, adems de facilitar el acceso de los ciudadanos y la confianza en el sistema judicial, y reforzar la eficiencia y la calidad de las decisiones judiciales. Las reformas al sistema legal se consideran un componente esencial del proceso ms amplio de consolidacin democrtica y reforma econmica (Hammergren, 1998). En algunos casos, un objetivo importante de la reforma judicial fue dotar a la Justicia de mayor independencia, para que ejerciera una rendicin de cuentas ms eficaz en el campo legal y garantizar el respeto a los preceptos constitucionales y la proteccin universal de los derechos fundamentales de los ciudadanos. La independencia y eficacia del Poder Judicial son necesarias para impedir violaciones a la Constitucin y otras leyes por parte de las autoridades polticas, facilitar su interpretacin y aplicacin igualitaria y administrar el sistema de justicia con imparcialidad. Por otra parte, la independencia judicial debe concebirse ms como una relacin de doble va frente a las otras funciones pblicas: de respeto de los otros poderes del Estado al ejercicio de una funcin subordinada a la ley para la preservacin del equilibrio entre ellos, pero a la vez de apertura a la colaboracin armnica para cumplir con las demandas ciudadanas. Sin lugar a dudas, requiere esfuerzos continuos y de largo plazo crear un Poder Judicial capaz de desempear cabalmente su papel en el establecimiento de un Estado de Derecho Democrtico (Domingo, 1999). En este sentido, son todava enormes los esfuerzos que se deben realizar despus de casi dos dcadas de reforma judicial en Amrica Latina, pues las percepciones de la ciudadana sobre la independencia del Poder Judicial continan siendo modestas, como lo indica el grfico 5.1. La reconceptualizacin del Estado como una entidad creada por la ciudadana y al servicio de ella ha contribuido de manera notable a reconocer la importancia de exigir cuentas a los funcionarios pblicos y garantizar la transparencia en el manejo de los fondos. La redefinicin de la esfera pblica como un mbito de responsabilidad y pertenencia ciudadana va de la mano con el auge del concepto participativo de la democracia en la teora democrtica. Desde esta perspectiva, la rendicin de cuentas y la transparencia en
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Grfico 5.1 Percepciones sobre la independencia del Poder Judicial

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0
Ur u Co gua sta y Ri ca Ch i M le Co xico lo El mb Sa ia lva do r Gu Bra at sil em Re p. Pa ala Do na m m in i Ho can nd a Ar ura ge s nt in Bo a liv ia Pa Per ra Ve gua ne y zu Ec ela ua N d Pa s Am ica or M es d r rag . O e ica u rie ing La a nt re tin f e y sos a ric f alt a S ric os u aS As bsah ept ia a . M ria er na As idi o Eu ia O na ro rie l pa n y O Ce tal rie ntra nt l al
Fuente: Foro Econmico Mundial, 2005.
la funcin pblica son elementos insustituibles de una buena gobernabilidad y de polticas eficaces y acertadas (Avritzer, 2000; Cohen, 2000; Bohman, 2000). Durante los ltimos tres lustros, tanto la rendicin de cuentas como la gobernabilidad han ocupado un lugar prominente en los anlisis acadmicos sobre las nuevas democracias de Amrica Latina, enfocados a la tensin potencial que plantea la necesidad de controlar el poder poltico, por una parte, y la de contar con un gobierno efectivo, por la otra. Para que el gobierno responda en forma adecuada a los problemas sociales apremiantes y a las demandas del pblico, hace falta una concentracin de poderes suficiente para facilitar la toma de decisiones acertadas y oportunas. A su vez, el hecho de conferir poderes significativos a determinadas personas o instituciones plantea ciertos peligros en lo que respecta al abuso de autoridad. La conclusin lgica es que el uso del poder debe vigilarse y controlarse de manera efectiva, pero de tal forma que no perjudique la eficacia en la toma de decisiones. En muchos pases de Amrica Latina se desarrollaron y fortalecieron las instituciones encargadas de supervisar el ejercicio de la autoridad pblica y se reformaron los sistemas de justicia. A fin de disminuir diversos tipos de corrupcin en las esferas gubernamentales, fue especialmente importante que se introdujeran o reforzaran los sistemas de premio al mrito en la administracin pblica, as como los mecanismos internos y externos para vigilar y controlar las acciones de las autoridades. Las reformas resultaron beneficiosas en los raros casos en que se aplicaron con xito. Al mismo tiempo, estos mecanismos por s solos son insuficientes.
Instituciones democrticas de rendicin de cuentas en Amrica Latina
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El concepto de rendicin de cuentas est muy ligado al trmino responsabilidad, es decir, la obligacin de responder por los actos, pues implica la capacidad de garantizar que las autoridades del Estado respondan por sus acciones. El acto de exigir cuentas a los funcionarios pblicos supone el uso de tres mecanismos definidos. En primera instancia, las autoridades deben estar obligadas a informar al pblico y a las instituciones sobre sus decisiones y ser conscientes de que su conducta es vigilada desde afuera. En segundo lugar, quienes ejercen el poder deben dar explicaciones y justificar sus decisiones y acciones cuando as lo demanden los ciudadanos u otras autoridades o instituciones pblicas. En tercer lugar, para pedir explicaciones a los representantes populares cuando existen evidencias de abusos de poder o de la confianza del pblico, se requiere que esa conducta est sujeta a sanciones (Schedler, 1999). Si bien es indispensable hacer pblico el abuso, no es motivo suficiente para una rendicin de cuentas, pues para lograr un efecto disuasivo y eficaz esta debe tener consecuencias negativas predecibles para quienes cometen las infracciones (Fox, 2000). Los tres aspectos de la rendicin de cuentas transparencia y vigilancia, justificacin y aplicacin son igualmente necesarios para enfrentar las diversas formas del abuso de autoridad. En la prctica, garantizar la rendicin de cuentas requiere prestar atencin a una gran variedad de facultades y estructuras en una amplia gama de instituciones, organizaciones y campos jurdicos y procesales. No slo es necesario que las autoridades e instituciones pblicas estn obligadas a comunicar sus decisiones y las cuentas de su presupuesto de manera completa y precisa; tambin se requiere la intervencin de una serie de organismos independientes, motivados y capaces que fiscalicen la informacin, detecten actos ilcitos, determinen responsabilidades legales e impongan sanciones cuando el caso lo amerite. A la vez, una ciudadana participativa, una sociedad civil enrgica y bien organizada, y una prensa independiente son fundamentales para controlar la accin gubernamental, dar a conocer los abusos de poder y las violaciones de los derechos de los ciudadanos, aumentar las expectativas del pblico en cuanto al desempeo del Estado y ejercer presin poltica para que los agentes fiscalizadores puedan tomar y hacer efectivas las apropiadas medidas correctivas de saneamiento. La tradicin jurdica de Amrica Latina contempla varios tipos de mecanismos de rendicin de cuentas, que dependen de la naturaleza de la trasgresin, y en algunos casos existen diferentes mecanismos de aplicacin que funcionan simultneamente (Groisman y Lerner, 2000). El primero de ellos, inherente a los sistemas democrticos, es la sancin poltica, mediante la cual un funcionario pblico puede ser separado de su cargo como consecuencia de una derrota electoral o bien, en el marco de algunas constituciones o en circunstancias particulares, su mandato puede ser revocado por votacin ciudadana o del Congreso (voto de censura o juicio poltico). La rendicin de cuentas no es necesariamente el resultado de una infraccin a la ley, sino que puede demandarse meramente por la percepcin de que el funcionario no se desempe de manera satisfactoria o no respondi completa y adecuadamente a las necesidades de sus electores. La sancin administrativa, el segundo mecanismo de aplicacin, se utiliza cuando se quebrantan reglas, procedimientos o normas ticas dentro de una organizacin y por ende se trata esencialmente de un mecanismo de control interno. El tercer mecanismo, la sancin civil, consiste en la obli-
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La poltica importa
gacin de reparar los daos y perjuicios que ocasione una violacin a la ley. Por ltimo, la sancin penal se aplica en caso de delitos, contravenciones u ofensas menores. Tambin existe la sancin fiscal que, adems de la responsabilidad penal, conlleva la obligacin de indemnizar al Estado o a grupos de ciudadanos por concepto de los daos pecuniarios o los ocasionados a la propiedad. Cuando la rendicin de cuentas se promueve mediante acciones e instituciones se denomina horizontal, y se llama vertical cuando se promueve por la accin de ciudadanos particulares, organizaciones de la sociedad civil u otros actores no gubernamentales. La efectividad de la rendicin de cuentas depende de la interaccin positiva de estas dos dimensiones. Se requiere el uso de mecanismos adecuados de rendicin de cuentas al electorado y organizaciones fuertes de la sociedad civil, a fin de generar la presin constante necesaria para develar y sancionar los abusos de autoridad, y facilitar el desarrollo y la permanencia de estas instituciones, dotndolas de suficiente autoridad, capacidad e independencia poltica para desempear sus funciones. Sin embargo, si no existen instituciones pblicas independientes y debidamente facultadas, los mecanismos verticales no redundarn en la imposicin de sanciones contra los funcionarios que abusen de su poder y, por el contrario, alimentarn la frustracin, el cinismo y la apata de los ciudadanos (ODonnell, 1999; Fox, 2000; Shugart, Moreno y Crisp, 2000). En consecuencia, para la rendicin de cuentas horizontal, es necesario que existan organismos que permitan un funcionamiento convincente, justo y libre de corrupcin (por ejemplo, organismos electorales y tribunales independientes y eficaces). Recientemente se ha puesto particular nfasis en la creacin de entidades para la rendicin de cuentas horizontal, encargadas de combatir la corrupcin y promover la transparencia en Amrica Latina. Las iniciativas contra la corrupcin se centran en la creacin de organismos nacionales dedicados exclusivamente a luchar contra las prcticas ilcitas. Como ocurre con otras instituciones semiautnomas de rendicin de cuentas, para cumplir una labor eficaz deben contar con amplio respeto del pblico, gozar de credibilidad, funcionar con transparencia y estar sujetas al minucioso control de la prensa y la sociedad civil (Pope y Vogl, 2000). No obstante, tambin deben disponer de autonoma poltica considerable para evitar que la elite poltica intente socavarlas, ignorarlas o manipularlas. Sin embargo, la tendencia en Amrica Latina ha sido en no pocas ocasiones crear instituciones dependientes jerrquicamente del Poder Ejecutivo, lo cual lleva a minar su autonoma poltica. Es ese el caso de las denominadas Comisiones u Oficinas Anticorrupcin. Estas ltimas no se considerarn en el anlisis de este libro pues materialmente se inscriben dentro de la rbita especfica del Poder Ejecutivo o, en contados casos, del Legislativo. Con la intencin de mostrar claramente qu supone la rendicin horizontal de cuentas, Guillermo ODonnell (1999) se refiere a la existencia de entidades estatales jurdicamente habilitadas y facultadas, y que se encuentren verdaderamente dispuestas y capacitadas para tomar medidas que abarquen desde la supervisin rutinaria hasta la imposicin de sanciones penales o el juicio poltico por actos u omisiones de otros representantes o instituciones del Estado que puedan calificarse de ilcitos. Esta definicin no slo toma en cuenta factores endgenos como la autoridad legal y el diseo institucional de los or-
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ganismos de control, sino tambin los factores exgenos que los facultan para emprender acciones legales. Dos tipos de instituciones practican la rendicin horizontal de cuentas (ODonnell, 2000): 1. Instituciones de equilibrio. Son instituciones tradicionales que practican la rendicin de cuentas por equilibrio horizontal, es decir, ejercen funciones de control fomentando el balance entre poderes del Estado independientes y dotados de facultades y obligaciones algo diferentes, pero a la vez superpuestas. El hecho de que estas instituciones tengan orgenes y misiones distintas ofrece a los funcionarios elegidos en cada institucin un aliciente para prevenir infracciones a la jurisdiccin y autoridad de la otra, y permite frenar los abusos del poder constitucional a gran escala. Para lograrlo, es necesario el control reactivo y espordico, es decir que en teora nicamente se realice cuando uno de los poderes del Estado perciba que otras instituciones irrumpen en su rea de competencia, o cuando se vulneren los derechos constitucionales u otras leyes importantes. 2. Instituciones con mandato especfico. Son las instituciones pblicas (muchas de ellas recientemente creadas o institucionalizadas) que realizan lo que ODonnell (2000) llama rendicin horizontal de cuentas por mandato, pues no se establecieron tanto con el fin de regular el balance general entre los principales poderes del Estado, sino para controlar amenazas ms especficas aunque todava poco definidas de infracciones en el uso del poder. Se trata de entidades con nombres y propsitos similares, pero con diferencias importantes entre los distintos pases de acuerdo con sus orgenes institucionales, la ndole de su relacin con los tres poderes tradicionales, los procedimientos de nombramiento de sus jerarcas, el rango de sus atribuciones y sus fuentes de financiamiento. En consecuencia, la naturaleza y el grado de autonoma poltica y la capacidad para vigilar, investigar y sancionar los abusos de poder o violaciones de los derechos de los ciudadanos varan de modo considerable (vase grfico 5.2). Debido a que estas entidades fueron creadas con la funcin especfica de ejercer control, su labor de vigilar las transgresiones a la autoridad y los actos de corrupcin es de carcter activo. Los esfuerzos realizados para complementar las instituciones tradicionales de rendicin de cuentas han dado como resultado entidades complejas y con funciones en algunos casos superpuestas (tal es el caso, por ejemplo, de la Auditora General, el Tribunal de Cuentas, el Ministerio Pblico, la Procuradura General, as como de la Defensora del Pueblo o la Procuradura o Comisin de Derechos Humanos), que desempean las tareas para las que fueron creadas con diferentes grados de efectividad e independencia poltica. No es sencillo determinar los resultados reales de la labor de estas entidades en trminos de la rendicin democrtica de cuentas, debido a la variedad de instituciones participantes, las grandes diferencias en la naturaleza de sus obligaciones y facultades, y la forma en la que aquellas se desempean en la prctica en cada pas. Con las limitaciones que impone la relativa novedad de estos organismos y dada la escasa disponibilidad de informacin, en el presente captulo se analiza el diseo institucional y, en general, el desempeo real de tres de las instituciones de control ms importantes: las instituciones
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La poltica importa
Grfico 5.2. Mecanismos de rendicin de cuentas en los sistemas democrticos presidencialistas
Rendicin horizontal de cuentas

Defensora del Pueblo o Comisin de Derechos Humanos
Instituciones supremas de auditora
Ejecutivo Legislativo Judicial
Rendicin vertical de cuentas
Elecciones Cuidadana Sociedad Civil Prensa
Cuadro 5.1. Nombres en ingls y en espaol de las instituciones para la rendicin horizontal de cuentas
Instituciones supremas de auditora Comptrollers Office General Accounting Office Auditor Generals Office Court of Accounts Inspectors-General Public Prosecutor Prosecutor General Special Prosecutor Attorney Generals Office Human Rights Ombudsman Public Ombudsman Civil Rights Commission
Contralora General Tribunal de Cuentas Auditora General Corte de Cuentas Fiscalizacin Superior Procuradura General Ministerio Pblico Fiscala General
Organismos de denuncia e investigacin
Organismos para la defensa de los derechos de los ciudadanos Procuradura para la Defensa de los Derechos Humanos Defensora del Pueblo Comisin Nacional de Derechos Humanos
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Ministerio Pblico/ Procuradura General
supremas de auditora, la Procuradura General y el Ministerio Pblico, y el Ombudsman o Defensora del Pueblo.
Instituciones supremas de auditora

Las instituciones encargadas de supervisar el plan de presupuesto se crearon en los pases de la regin durante la primera mitad del siglo XX. En su mayor parte, se establecieron como dependencias del Poder Legislativo, aunque con carcter semiautnomo desde el punto de vista de su funcionamiento. Durante los ltimos 25 aos, las acciones ms significativas para su modernizacin e institucionalizacin involucraron esfuerzos por dotarlas de una verdadera independencia de los poderes tradicionales del Estado, por la va de su fortalecimiento institucional. Esos esfuerzos se han manifestado como un distanciamiento paulatino del control jurdico meramente formal en el mbito presupuestario, hacia la realizacin de evaluaciones basadas en criterios de eficiencia, eficacia y economa en el uso de los recursos. La jurisdiccin de las instituciones supremas de auditora difiere de acuerdo con el diseo adoptado en cada pas. En Amrica Latina existen tres modelos relevantes (Groisman y Lerner, 2000). El primero es el modelo francs de la Corte de Cuentas (Cour des Comptes), que tiene un directorio colegiado, forma parte de la administracin pblica y disfruta de un grado considerable de independencia. El segundo se basa en el modelo italiano (Corte dei Conti) y el espaol (Tribunal de Cuentas); tambin posee un directorio colegiado, es independiente del Poder Ejecutivo y del Legislativo y tiene facultades para aplicar las leyes que rigen la administracin del presupuesto y sancionar los casos de abuso de autoridad (poderes judiciales). Este modelo se adopt en Guatemala, Brasil y El Salvador, y tambin se us en Argentina hasta que la Auditora General, que carece de poderes judiciales, sustituy al Tribunal de Cuentas en 1993. El tercero es el modelo angloamericano unipersonal de Contralora o Auditora General. Esta oficina se origina en el Poder Legislativo y presenta sus informes ante l. Si bien carece de poderes judiciales, supervisa que la ejecucin del presupuesto sea acorde con la ley respectiva. Este es el modelo adoptado en la mayora de los pases de la regin, aunque en Nicaragua se cre un Consejo Superior de la Contralora General en reemplazo de la Contralora General, pues el Poder Ejecutivo consider que esta tena demasiado poder. Esto ltimo fue consecuencia directa de acciones especficas de la Contralora General que llevaron a quienes se sintieron afectados a modificar la naturaleza unipersonal de esa institucin. En lugar de hacer sus evaluaciones a partir de criterios de eficiencia, la fiscalizacin en materia de auditora procura garantizar que la ejecucin del presupuesto se apegue a la ley de presupuesto desde el punto de vista legal y formal (Groisman y Lerner, 2000). Cuando disponen de poderes judiciales para hacer cumplir la ley (modelo italiano y espaol), estas entidades pueden establecer responsabilidades legales y administrativas por el uso indebido de fondos pblicos o infracciones a la ley. Este mecanismo se aplica en Brasil, Chile, El Salvador, Guatemala y Panam. Otras instituciones, cuando no disponen de poderes
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Mxico tiene dos organismos de auditora: la Entidad de Fiscalizacin Superior de la Federacin y la Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo. La primera depende del Poder Legislativo y la segunda del Ejecutivo. En Repblica Dominicana tambin funciona la Cmara de Cuentas, vinculada al Legislativo. Sin embargo, esta entidad ejerce poca influencia y dispone de recursos limitados.
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judiciales, pueden instar a otras entidades pblicas a presentar acusaciones e iniciar los procedimientos que permitan definir responsabilidades. Este modelo se aplica en Uruguay, Paraguay, Costa Rica y Nicaragua. Con independencia de que estas instituciones desempeen funciones judiciales, algunas cuentan con poderes de control previo o ex ante. El propsito de estos poderes es verificar que las acciones administrativas sean legales y apropiadas antes de que se lleven a la prctica; se encargan entonces de autorizarlas o de suspender sus efectos. Este procedimiento se sigue en Repblica Dominicana, El Salvador, Panam, Per y Uruguay, aunque en algunos de estos pases se considera la posibilidad de adoptar un mecanismo basado en los resultados (cuadro 5.2). Aunque las instituciones de auditora en especial las contraloras, que siguen el modelo angloamericano no tienen funciones judiciales, disponen de instrumentos de control sumamente eficaces en ciertos casos. Aunque las recomendaciones y hallazgos de sus informes no son de carcter vinculante, en trminos generales sus mecanismos de seguimiento tienen un efecto disuasivo. En estos casos la aplicacin del control se orienta a corregir situaciones, ms que penalizarlas. Este enfoque se utiliza en Argentina desde 1993, as como en Bolivia, Colombia, Ecuador y Venezuela. En lo que respecta a las relaciones institucionales de los mximos organismos de auditora, en la mayora de los pases de Amrica Latina estos forman parte del Poder Legislativo, son independientes o estn vinculados al Ejecutivo. Las instituciones de auditora dependen del Congreso en Argentina, Brasil, Costa Rica, Guatemala, Honduras, Mxico3, Nicaragua, Paraguay y Uruguay. Entretanto, en Chile, Colombia, Ecuador, Panam y Per son independientes, y en Bolivia y Repblica Dominicana dependen del Ejecutivo.4 El Tribunal de Cuentas de El Salvador no est adscrito al Poder Legislativo, si bien le rinde un informe anual. El caso venezolano merece especial mencin, pues la Contralora General tiene un nexo con el Poder Ciudadano (definido en la Constitucin como un poder del Estado), lo que en teora le confiere gran independencia de los tres poderes tradicionales. Sin embargo, para todas estas instituciones la verdadera prueba de fuego sobre su independencia est en su grado de autonoma presupuestaria y funcional y esta cualidad, que vara de pas a pas, no es nicamente el resultado de disposiciones constitucionales. Existen variaciones importantes en el diseo de las instituciones de auditora en lo que respecta a la ndole de sus titulares o directorios (cuadro 5.3). Cuatro pases nombran a los directores por trminos de cinco aos (Honduras, Panam, Paraguay y Uruguay); tres por perodos de cuatro aos (Colombia, Ecuador y Guatemala); dos pases por perodos de ocho aos (Argentina y Costa Rica); otras dos por siete aos (Per y Venezuela); una por perodos de diez aos (Bolivia); una por seis aos (Nicaragua); una por tres aos (El Salvador); y una por un perodo de un ao (Brasil). Sin embargo, en este ltimo pas los miembros del directorio (ministros) permanecen en su cargo por tiempo indefinido hasta
Cuadro 5.2. Instituciones centrales de auditora

Acusaciones posibles: juicio de cuentas e infracciones a la ley2
Pas
Argentina Auditora General de la Nacin Bolivia Contralora General de la Repblica Brasil Tribunal de Cuentas de la Unin Chile Contralora General de la Repblica Colombia Contralora General de la Repblica Costa Rica Contralora General de la Repblica
Control ex ante
Institucin vinculada al Poder Ejecutivo
Institucin vinculada al Poder Legislativo

X
Grado de independencia1
Independencia financiera y funcional
Independencia financiera y funcional Independencia institucional
X (Juicio de cuentas) X (Ambos)
Independencia institucional
X (Juicio de cuentas)
Independencia financiera y funcional
(contina)
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La poltica importa
la edad de setenta aos. En Repblica Dominicana, el titular es nombrado y sustituido por el Presidente a su propia voluntad. En Mxico, el nombramiento del titular de la Entidad de Fiscalizacin Superior de la Federacin tiene vigencia durante ocho aos; adems, el Presidente nombra por tiempo indefinido al Secretario de Contralora y Desarrollo Administrativo. En trminos generales, en Argentina, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per, Uruguay, Venezuela y Mxico (Entidad de Fiscalizacin Superior de la Federacin), los directores son designados por el Congreso. En Brasil corresponde a los miembros del Tribunal de Cuentas designar al presidente de la institucin; adems, dos tercios de sus miembros son nombrados por el Congreso y el resto por el Presidente, sujeto a ratificacin del Senado. En los otros pases el nombramiento del director recae en el Ejecutivo, aunque en el caso de Chile el presidente designa al contralor general sujeto a la aprobacin de una mayora en el Senado. En Colombia, Ecuador, Nicaragua, Paraguay y Venezuela, el contralor es seleccionado por otro poder del Estado a partir de una terna de candidatos.

Pas
Ecuador Contralora General del Estado El Salvador Corte de Cuentas de la Repblica Guatemala Contralora de Cuentas de la Repblica Honduras Contralora General de la Repblica Mxico Entidad de Fiscalizacin Superior de la Federacin Nicaragua Consejo Superior de la Contralora General de la Repblica Panam Contralora General de la Repblica Paraguay Contralora General de la Repblica Tribunal de Cuentas Per Contralora General de la Repblica
Control ex ante
Autonoma administrativa, presupuestaria y financiera
(Rinde informe ante el Congreso) X
X (Juicio de cuentas) X (Juicio de cuentas)
Independencia funcional
Independencia funcional y administrativa Autonoma tcnica y administrativa
Autonoma funcional y administrativa
X (Juicio de cuentas)
Rep. Dominicana Contralora General Cmara de Cuentas Uruguay Tribunal de Cuentas de la Repblica
(Autonoma funcional)
(contina)
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Pas
Venezuela Contralora General de la Repblica
1
Control ex ante
La columna refleja especficamente lo que dicen la Constitucin o la ley que establece la institucin acerca de la independencia institucional del cuerpo; no se trata de una evaluacin de su grado de independencia real. 2 Por lo comn, el juicio de cuentas supone que la institucin de auditora encuentre que hubo responsabilidad legal, y que inicie y ejecute el proceso judicial. Si concluye que se ha quebrantado la ley, se requiere la participacin de otra autoridad judicial. Fuente: elaboracin propia.
El diseo institucional de estos organismos vara an ms en lo que se refiere a las destituciones. En once pases el contralor puede ser destituido por el mismo Poder a cargo de su nombramiento. En Brasil, Colombia y Panam, el Poder Judicial es el que solicita la destitucin. Slo el secretario mexicano de la Contralora y Desarrollo Administrativo y el contralor en Repblica Dominicana son nombrados y destituidos por el presidente de la Repblica con total libertad.
Desempeo de las instituciones supremas de auditora

En lo que concierne al proceso de formulacin, promulgacin y ejecucin del presupuesto, la divisin de poderes entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo es la principal fuente de rendicin de cuentas pblicas. Como se seal en el captulo 4, en este campo ambos poderes del Estado se distribuyen las facultades. El poder de redactar y presentar la ley de presupuesto recae formalmente en el presidente en todos los pases de la regin. Por su parte, el Legislativo goza de las facultades para modificar el plan de presupuesto propuesto, en tanto el jefe del Ejecutivo tiene el poder de vetar o modificar el presupuesto una vez que el Legislativo lo haya aprobado. Adems de estas prerrogativas constitucionales, el equilibrio de fuerzas partidistas en el Congreso puede incidir de manera significativa en los papeles que desempeen ambos poderes del gobierno en el proceso presupuestario. En los sistemas presidencialistas de Amrica Latina, el Ejecutivo tiende a dominar este proceso en sus diferentes etapas. Esto no significa necesariamente que dicho poder per se usurpe los poderes del Congreso, sino que dispone formalmente de una amplia autoridad en este campo. No obstante, hay quienes consideran que ese exceso de prerrogativas impide el establecimiento de mecanismos horizontales y verticales de rendicin de cuentas, lo cual ha llevado a algunos crticos a calificar a los presidentes de Amrica Latina de dictadores en el campo presupuestario. Por lo tanto, el proceso de garantizar el cumplimiento
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La poltica importa
Poder Ciudadano (autonoma funcional, administrativa y de organizacin)
Cuadro 5.3. Directores de las instituciones centrales de auditora

Pas
Argentina Presidente de la Auditora Bolivia Contralor General de la Repblica Brasil Ministropresidente del Tribunal de Cuentas de la Unin Chile Contralor General de la Repblica Colombia Contralor General de la Repblica Costa Rica Contralora General de la Repblica Ecuador Contralor General del Estado El Salvador Presidente de la Corte de Cuentas de la Repblica Guatemala Contralor General de Cuentas Honduras Contralor General de la Repblica Mxico Titular de la Entidad de Fiscalizacin Superior de la Federacin
Nombramiento del titular o directorio

Legislativo
Duracin del cargo

8 aos, reelegible
Destitucin del titular o directorio
Presidente: Tribunal de Cuentas colegiado Ministros: 1/3 por el presidente con confirmacin del Senado; 2/3 por el Congreso Nombrado por el presidente y sujeto a acuerdo por mayora del Senado Legislativo (a partir de lista presentada por el Tribunal Constitucional, la Corte Suprema y el Consejo de Estado) Legislativo
1 ao, hasta que cumpla 70 aos
Tribunal Federal Supremo
Tiempo indefinido, hasta que cumpla 75 aos 4 aos, reeleccin no inmediata 8 aos, reelegible
La Cmara de Diputados hace la acusacin y el Senado destituye La Corte Suprema, una vez que el Fiscal de la Nacin presenta la acusacin Legislativo
Presidente (a partir de lista presentada por el Congreso)
4 aos
Legislativo (despus de juicio poltico)
Legislativo
3 aos, reelegible
Legislativo
Legislativo
4 aos, no reelegible
Legislativo
Legislativo
5 aos, no reelegible
Legislativo
Legislativo
8 aos, reelegible
Legislativo. Tambin por juicio poltico.
Ejecutivo Secretario de Contralora y Desarrollo Administrativo Legislativo
Indefinido
Ejecutivo, libremente. Tambin por juicio poltico.
(contina)
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Ejecutivo (propuesto por el Senado)
10 aos, reeleccin no inmediata
A cargo del Legislativo mediante un juicio de responsabilidades realizado por la Corte Suprema

Pas
Nicaragua Presidente del Consejo Superior de la Contralora General Miembros del Consejo Superior de la Contralora General de la Repblica Panam Contralor General de la Repblica Paraguay Contralor General de la Repblica Tribunal de Cuentas Per Contralor General de la Repblica Repblica Dominicana Contralora General de la Repblica Cmara de Cuentas Uruguay Presidente del Tribunal de Cuentas Venezuela Contralor General de la Repblica Legislativo 5 aos Legislativo, despus de fallo definitivo de tribunales de justicia o la corte competente Legislativo, despus de pronunciamiento de la Corte Suprema de Justicia
Nombramiento del titular o directorio

El Consejo Superior de la Contralora elige entre sus 5 miembros a su presidente y vicepresidente
Duracin del cargo

6 aos
Destitucin del titular o directorio

Legislativo
Legislativo (a partir de lista propuesta por el presidente y representantes ante la Asamblea Legislativa)
Legislativo
5 aos, reelegible
Corte Suprema
Legislativo
5 aos, reelegible
Ejecutivo, de acuerdo con el Senado
Legislativo (propuesto por el presidente)
7 aos
Legislativo
Ejecutivo
Tiempo indefinido
Ejecutivo
Legislativo (a partir de lista presentada por un comit de ciudadanos)
7 aos, reelegible
con la ley de presupuesto depende no slo de que existan instituciones independientes de auditora con la competencia y capacidades suficientes, sino de un equilibrio mnimo de poderes entre el Ejecutivo y el Legislativo en esta materia. Este ltimo no es de regular ocurrencia en la regin latinoamericana.
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La poltica importa
Las asignaciones porcentuales para el ejercicio de determinadas funciones constitucionales fueron de comn uso en el proceso de reforma constitucional de fines del siglo XX. En la actualidad, la determinacin fija y rgida de esos porcentajes ha dejado de utilizarse por las dificultades prcticas que genera su cumplimiento.
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En la bibliografa especializada se indican algunas recomendaciones para el diseo ideal de las instituciones supremas de auditora. Por ejemplo, se apunta a la necesidad de que estas instituciones dispongan de personal altamente profesionalizado, autonoma funcional y administrativa y, en la medida de lo posible, de autonoma presupuestaria. Tanto la autonoma como la independencia pueden ser beneficiosas y necesarias, aunque no siempre dependen exclusivamente del diseo institucional. Por ejemplo, si bien es probable que la Constitucin establezca su autonoma financiera, su definicin en trminos prcticos puede requerir medidas adicionales, por ejemplo que se le garantice un porcentaje fijo del presupuesto nacional.5 En teora, en algunos pases las instituciones que en otro momento fueron una corte de cuentas disfrutaban de independencia, pero pese a que disponan de amplios poderes y autoridad judicial sus intervenciones se limitaban a reportar excesos, cuyos responsables rara vez eran llevados a juicio. Cuando su labor causaba problemas al gobierno de turno, sus miembros eran por lo comn destituidos por el presidente en forma ilegal y reemplazados por aliados presidenciales. Tal injerencia era posible debido al control del mandatario sobre el Poder Legislativo y Judicial. Como ya se ha mencionado, en Nicaragua, los informes rendidos por la Contralora General condujeron a un intenso enfrentamiento, cuya consecuencia inmediata fue la adopcin de una reforma que dio por resultado el actual directorio colegiado. Algunos factores que trascienden el diseo institucional respaldan la eficacia de las entidades responsables de la rendicin horizontal de cuentas. Por ejemplo, esas instituciones requieren acceso a informacin clara, confiable y oportuna, as como el apoyo continuo y la participacin de la sociedad civil y de actores externos (ODonnell, 1999). En consecuencia, es indispensable establecer una interaccin positiva y de refuerzo mutuo entre los distintos actores, instituciones e instrumentos que participan en la rendicin horizontal y vertical de cuentas. De hecho, buena parte del xito de las instituciones de auditora de Amrica Latina es el resultado de la colaboracin ciudadana, al informar o al ayudar a las autoridades de control a fin de develar infracciones a la ley cometidas por funcionarios pblicos. La organizacin de fuerzas en el sistema poltico tambin influye en el desarrollo eficaz de la rendicin de cuentas de las finanzas pblicas. Por ejemplo, un gobierno dividido puede contribuir al desarrollo de esta capacidad, aunque tambin es cierto que las divisiones aumentan las probabilidades de conflicto entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo, al igual que la ineficiencia gubernamental, lo cual en ciertas circunstancias podra amenazar la estabilidad del rgimen democrtico. Por consiguiente, es posible que el desarrollo en el corto y el largo plazo de una capacidad de supervisin eficaz entre en conflicto con la necesidad de una toma eficiente de decisiones (Kenney, 2000). Ese es un dilema que deber resolverse en funcin de los valores que privilegie la sociedad poltica en un momento dado. De hecho, existe una tendencia a culpar a los nuevos mecanismos de supervisin de la supuesta falta de gobernabilidad o de la imposibilidad de lograr una toma eficiente de decisiones. Pero en realidad, lo que ocurre es prcticamente lo
Ministerio Pblico y Procuradura General

En las constituciones de Amrica Latina, la funcin de iniciar los procesos para establecer responsabilidades jurdicas y penales se asigna a diferentes entidades, incluyendo el Ministerio Pblico, la Procuradura General y ms recientemente, la Fiscala General. Debido a la diversidad en la naturaleza institucional y funcional de estos organismos, no es posible desarrollar una clasificacin sistemtica que permita definirlas en el contexto regional. Tampoco es fcil establecer un vnculo entre los nombres en espaol con que comnmente se conocen estos organismos y sus equivalentes angloamericanas. Las funciones del Ministerio Pblico varan de pas en pas y entre ellas se encuentran: presentar cargos, formular la acusacin y llevar adelante los procedimientos penales; dirigir y promover la realizacin de investigaciones penales y procesales; defender la autoridad jurdica y los intereses del Estado; y defender los derechos humanos de la ciudadana. Durante la ltima dcada, tanto el Ministerio Pblico como la Procuradura General o la Fiscala General encabezaron las intervenciones ms importantes sobre casos de corrupcin, por lo que su independencia y capacidades se consideran fundamentales para la gobernabilidad democrtica en la regin. No es pues una coincidencia encontrar detrs de los escndalos polticos la accin independiente y decisiva de estos entes de reciente creacin o fortalecimiento institucional. Algunos pases cuentan con ms de una institucin que desempea estas funciones. En Colombia, esta entidad supervisa a los funcionarios pblicos de alto rango, inicia procedimientos legales en su contra, garantiza los derechos ciudadanos y defiende la autoridad legal del Estado. Sin embargo, la funcin acusatoria recae en la Fiscala General de la Nacin, que depende formalmente del Poder Judicial. En Ecuador, dos instituciones que pertenecen al Ministerio Pblico, a saber la Procuradura y la Fiscala General, se reparten las funciones de enjuiciamiento penal y representacin de los intereses del Estado en materia jurdica. Durante la dcada de 1990, la mayora de los pases de la regin empezaron a introducir importantes reformas en sus sistemas de justicia penal, respondiendo as a la necesidad de combatir la impunidad y la delincuencia. Entre estos pases se encuentran Colombia (1991), Argentina (1992), Guatemala (1994), Costa Rica (1998), El Salvador (1998), Paraguay (1999) y Venezuela (1999), as como Bolivia, Chile, Ecuador y Honduras (2000). Las reformas han sido calificadas como un paso de sistemas inquisitivos, o cuasi-inquisitivos, a sistemas acusatorios en distintos grados; ellas introdujeron el juicio oral y pblico en reemplazo del
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La poltica importa
contrario: han sido los nuevos mecanismos de supervisin los instrumentos clave para controlar abusos en el ejercicio del poder, cuando no fueron neutralizados en su accin por el Poder Ejecutivo. La Contralora General es el tipo de institucin de mxima auditora ms comnmente adoptado en Amrica Latina durante el siglo XX, debido en parte a la influencia de la misin Kemmerer. Sin embargo, este tipo de institucin se ha topado con algunas dificultades debido a que las diferentes funciones legales se superponen en las diversas nuevas instituciones pblicas que participan en la aplicacin y administracin de la ley.
No obstante, la administracin del presidente Fox anunci un proyecto de ley de reforma para crear una Procuradura General con independencia del Poder Ejecutivo.
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juicio escrito, as como el establecimiento de una marcada diferenciacin entre la funcin de investigacin y acusacin por un lado, y la de juzgamiento por el otro. Adems, esas modificaciones implicaron la introduccin de un cierto grado de discrecionalidad acusatoria y de mecanismos alternativos de resolucin de conflictos que simplificaran el proceso penal. En este campo, la cooperacin internacional ha jugado un papel preponderante en el financiamiento de estas iniciativas de reforma del sistema de justicia penal, al punto que jueces y fiscales han pasado a ser protagonistas de primera lnea en la lucha contra la delincuencia y la corrupcin. Uno de los aspectos importantes del diseo institucional del Ministerio Pblico se relaciona con su ubicacin institucional. A la fecha se mantiene el debate respecto de las ventajas y desventajas de vincular al Ministerio Pblico con el Poder Ejecutivo o el Judicial, o conferirle independencia total con respecto a los otros poderes del Estado, lo que se denomina un poder extraordinario (Duce, 1999). Como se indica en el cuadro 5.4, el Ministerio Pblico est vinculado al Poder Judicial en seis pases (Brasil, Costa Rica, Mxico, Panam, Paraguay y Repblica Dominicana), mientras que slo en Uruguay depende del Ejecutivo. Aunque formalmente pertenece al Poder Judicial, en Mxico el titular de la Procuradura General de la Repblica es nombrado por el presidente de la Repblica y el desempeo de sus funciones se halla bajo la jurisdiccin del Ejecutivo.6 As, el nexo formal con un poder especfico del Estado tal como el Poder Judicial no siempre es un indicador de la relacin real en trminos funcionales. En otros pases de la regin, el Ministerio Pblico es independiente de los poderes tradicionales del Estado. Colombia es un caso atpico, pues all la Procuradura General es autnoma. Sin embargo, la Fiscala General, por ejemplo, que desempea funciones acusatorias, es formalmente parte del Poder Judicial, pero autnoma desde el punto de vista funcional. En Venezuela, el Ministerio Pblico est vinculado al Poder Ciudadano. En el caso de Brasil, el Ministerio Pblico es verdaderamente independiente de los otros poderes a partir de la reforma constitucional de 1988, que le confiri una jurisdiccin ms amplia, as como nuevas facultades para controlar los abusos de poder y velar por la defensa de los derechos colectivos y sociales por medio de juicios pblicos. Por lo tanto, en lo que respecta a esta instancia, en la regin predomina la independencia del Poder Ejecutivo, es decir la autonoma operativa (la creacin de un poder extraordinario separado de los otros poderes del Estado) o el establecimiento de un nexo con el sistema judicial. Si bien el debate sobre la ubicacin institucional del Ministerio Pblico en los distintos pases ha sido importante, en muchos casos el enfoque demasiado terico ha restado atencin a los problemas prcticos que enfrenta la institucin. El segundo punto en discusin respecto del Ministerio Pblico atae a su funcin en el nuevo modelo de procedimiento penal. De acuerdo con el nuevo enfoque, el organismo es responsable de la investigacin preliminar y de la acusacin; en el modelo anterior la presentacin de los hechos estaba a cargo de otros organismos de investigacin criminal,
Cuadro 5.4. El Ministerio Pblico

Institucin vinculada al Poder Judicial1 Institucin independiente o extrapoder
X X X Autonoma funcional y administrativa X X X Plena independencia funcional X X X
Pas
Argentina Bolivia Brasil
Nombre de la entidad
Ministerio Pblico Fiscal y Ministerio Pblico de la Defensa Fiscala General de la Repblica Ministerio Pblico de la Unin o de los Estados Ministerio Pblico Procuradura General de la Nacin Fiscala General de la Repblica Ministerio Pblico
Institucin vinculada a otras instituciones
Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay
Procuradura General de la Repblica Fiscala General y Procuradura General de la Nacin Ministerio Pblico Ministerio Pblico Federal Ministerio Pblico Ministerio Pblico Ministerio Pblico X X X
X
X Autonoma funcional y administrativa X X Independencia tcnica X Ejecutivo X Poder Ciudadano
Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela

1
Ministerio Pblico Ministerio Pblico Ministerio Pblico Ministerio Pblico
En Mxico y Repblica Dominicana, el titular del Ministerio Pblico es designado por el presidente, pero de acuerdo con la Constitucin depende del Poder Judicial. Fuente: elaboracin propia.
incluso de los denominados jueces de instruccin. El nuevo modelo se instituy en la mayora de los pases de Amrica Latina, a pesar de que el sistema anterior se mantiene en casos especficos como la reforma del sistema federal argentino, introducida en 1992. Si bien el papel fundamental del Ministerio Pblico en el nuevo contexto del mecanismo acusatorio para procedimientos criminales vara de un pas a otro, se trata de una figura central. En la mayora de los pases, tanto el Poder Ejecutivo como el Judicial tienen un papel definido en el nombramiento y destitucin del jefe del Ministerio Pblico. El nombramiento es atribucin de la Presidencia en nueve pases, aunque en varios se requiere el
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La poltica importa
Cuadro 5.5. Nombramiento y perodo de mandato del titular del Ministerio Pblico
Perodo de mandato
No definido en la Constitucin
Pas
Argentina
Renovacin de nombramiento
Institucin(es) que nombran al titular

Ejecutivo (con acuerdo de dos terceras partes del Senado) Congreso Nacional
Institucin que destituye al titular
Bolivia
10 aos
S (despus de transcurrido un perodo) S (una vez)
Cmara de Diputados
Brasil
2 aos
Presidente (con la aprobacin de la mayora absoluta del Senado) Senado (a partir de una lista de candidatos propuesta por el presidente, la Corte Suprema y el Consejo de Estado) Corte Suprema Presidente (propuesto por la Corte Suprema y con acuerdo del Senado) Congreso Nacional (a partir de una lista de candidatos presentada por el Consejo Nacional de la Judicatura) Asamblea Legislativa Presidente Congreso Nacional
Presidente (con la autorizacin de la mayora absoluta del Senado) Corte Suprema (previa acusacin del Fiscal General de la Nacin)
Colombia
4 aos
Costa Rica Chile
4 aos 10 aos
S S (no puede ser inmediata)
Corte Suprema Corte Suprema (tras la solicitud del presidente de la Cmara de Diputados) Congreso Nacional
Ecuador
6 aos
No
El Salvador Guatemala Honduras Mxico
3 aos 5 aos 5 aos Ilimitado
S S S (una vez) S
Asamblea Legislativa Presidente Congreso Nacional
Presidente (ratifiPresidente (librecado por el Senado mente o mediante o por la Comisin juicio legal o poltico) Permanente del Congreso de la Unin) Asamblea Nacional Presidente (a partir de una lista de candidatos presentada por el presidente y los diputados)
Nicaragua
5 aos
(contina)
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Perodo de mandato
10 aos
Pas
Panam
Renovacin de nombramiento
S
Institucin(es) que nombran al titular

Gabinete y presidente (con la aprobacin de la Asamblea Legislativa) Ejecutivo (con aprobacin del Senado, a partir de una lista de candidatos propuesta por el Consejo de la Magistratura) Junta de Fiscales Supremos Presidente Ejecutivo (con consentimiento de la Cmara de Senadores o su comisin permanente)

Corte Suprema
Paraguay
5 aos
Cmara de Senadores (en juicio poltico ante la denuncia de la Cmara de Diputados)
Per Repblica Dominicana Uruguay
3 aos Ilimitado Indefinido
S (slo por dos aos ms) S
Congreso Presidente (en libertad total) Ejecutivo (con acuerdo de la Cmara de Senadores o su comisin permanente) Asamblea Nacional (previo pronunciamiento de la Corte Suprema)
Venezuela
7 aos
Asamblea Nacional (a partir de lista de candidatos presentada por el Poder Ciudadano. Si no se alcanza acuerdo en 30 das, la lista se somete a votacin popular)
consentimiento de una de las cmaras del Poder Legislativo (por lo general el Senado), o el Ejecutivo selecciona al funcionario a partir de una lista de candidatos presentada por el Legislativo o por una parte del Poder Judicial (cuadro 5.5). En Chile, la Corte Suprema recomienda a los posibles candidatos y el presidente selecciona al funcionario a partir de esta lista, con el consentimiento de dos terceras partes del Senado. El poder de destituir a dicho funcionario recae en la Corte Suprema. En Brasil, el titular del Ministerio Pblico, quien debe tener trayectoria en el servicio civil, es nombrado por el presidente luego de haber sido designado por una mayora absoluta de los senadores. Slo en Colombia los tres poderes participan en el nombramiento y destitucin del titular del Ministerio Pblico: desde 1991, el Senado nombra al funcionario a partir de una reducida lista de candidatos que presenta el presidente junto con la Corte Suprema y el Consejo de Estado. El perodo de mandato es sumamente variable. En Mxico y Repblica Dominicana, por ejemplo, ese perodo es ilimitado; en Bolivia, Chile y Panam dura 10 aos; en Venezuela
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La poltica importa
Desempeo del Ministerio Pblico

El nfasis indebido en temas como el diseo institucional o el modelo procesal ptimos para el Ministerio Pblico ha llevado a los analistas a pasar por alto otros problemas que no se relacionan directamente con estas caractersticas particulares. Por ejemplo, prcticamente se han dejado de lado los problemas relacionados con la aplicacin de reformas o el nexo entre el Ministerio Pblico y otras instituciones. Como ya se ha comentado, el asunto de la autonoma y la independencia no slo depende del diseo institucional. Lo que importa es que la organizacin tenga autonoma funcional suficiente para realizar correctamente su tarea antes que independencia formal respecto de otros poderes del Estado. Esa es la situacin de muchos sistemas judiciales de la regin que se enfrentan al mismo problema. El riesgo de vincular al Ministerio Pblico con el Poder Ejecutivo reside en la probabilidad de que el organismo se politice y por ende sea susceptible de una indebida interferencia de ese poder pblico. En efecto, uno de los problemas ms serios que enfrenta en la actualidad el Ministerio Pblico en muchos pases de Amrica Latina es la intervencin del Poder Ejecutivo en la definicin de sus polticas (Duce, 1999), lo cual no slo conducira a la politizacin de las causas penales, sino tambin a impunidad en casos de corrupcin poltica o administrativa, e incluso en casos de violaciones de los derechos humanos. La otra cara de la moneda tiene que ver con la interferencia del poder judicial en las funciones del Ministerio Pblico. El mayor peligro de la intervencin judicial en el Ministerio Pblico podra denominarse judicializacin. En muchos pases, los jueces han tenido que asumir la responsabilidad de investigar y el Poder Judicial ha desempeado las funciones de Ministerio Pblico en la conduccin de juicios penales. En esos casos, es posible que el papel de los tribunales como rbitros independientes e imparciales de los procesos legales se vea comprometido. Ello desnaturaliza sin duda la funcin de juzgador que tiene el Poder Judicial. Esos problemas de politizacin y judicializacin han llevado a la conclusin de que el diseo formal del Ministerio Pblico como una entidad independiente ha resultado insuficiente para permitirle un funcionamiento verdaderamente autnomo. Es necesario, entonces, retomar el anlisis desde el punto de vista de la relacin de ese organismo con
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siete aos; en Ecuador seis aos; en Guatemala, Honduras, Nicaragua y Paraguay cinco aos; en Colombia y Costa Rica cuatro aos; en El Salvador y Per tres aos; y en Brasil dos aos. En la mayora de los pases, este funcionario puede optar por la reeleccin, aunque con restricciones en algunos casos. En Brasil, el funcionario puede ser reelegido slo una vez. En Bolivia y Chile puede ser reelegido despus de que transcurran 10 aos del perodo de su sucesor. En Honduras, puede ser reelegido slo durante un perodo adicional, mientras que en Per puede reelegirse durante un perodo adicional de dos aos. En Mxico y Repblica Dominicana, donde su mandato tiene vigencia ilimitada, el presidente debe renovar el nombramiento. En otros pases como Colombia, El Salvador, Guatemala, Nicaragua, Panam, Paraguay y Venezuela, el titular del Ministerio Pblico puede ser reelecto ilimitadamente.
los poderes tradicionales del Estado, tomando en cuenta el aspecto ms prctico de su autonoma. Por otra parte, las posibles consecuencias adversas de la excesiva autonoma del Ministerio Pblico no se han discutido suficientemente. La experiencia de Brasil muestra que puede ser perjudicial para el ejercicio de controles internos. La autonoma conferida a este organismo por la Constitucin de 1988, junto con su escasa institucionalizacin, da a sus miembros grandes libertades, de forma que la identidad de la institucin queda abierta y depende de las caractersticas individuales de sus miembros (Sadek y Cavalcanti, 2000). La credibilidad institucional constituye un elemento de legitimacin de las decisiones pblicas, sobre todo en los casos en que sus titulares no son elegidos por votacin popular. Los medios de comunicacin brasileos han descrito al Ministerio Pblico en trminos que van desde un verdadero defensor de los derechos humanos hasta exhibicionista irresponsable. Por consiguiente, para implantar un verdadero Estado de derecho es preciso decidir quin controla al organismo de contralor. De otro modo, el riesgo de politizacin de nuevo saca la cabeza. Adems, los ministerios pblicos de la regin enfrentan el problema de la falta de coordinacin con otras organizaciones relacionadas con el sistema de justicia penal, y en particular con el Poder Ejecutivo, el Judicial y las fuerzas policiales. Esto se traduce en un cierto aislamiento institucional que limita la labor eficiente de este organismo. Los problemas relacionados con la efectividad de las investigaciones penales se deben en gran parte a esta falta de coordinacin entre los jueces, los fiscales y la polica. El tercer problema importante es que en la mayora de los casos el Ministerio Pblico carece de suficiente capacidad de organizacin para hacer frente al excesivo volumen de trabajo, un aspecto fundamental en lo que concierne a su eficiencia y legitimidad. La institucin no dispone de suficientes instrumentos legales para desarrollar polticas eficaces que permitan un manejo eficiente de la carga de trabajo. Esta ineficiencia abre las puertas a la prdida de legitimidad institucional y al posible surgimiento de un sistema privado de justicia cargado de abusos e inequidades. Adems, una prdida de legitimidad podra socavar los mecanismos verticales de rendicin de cuentas, necesarios para reforzar las capacidades potenciales del Ministerio Pblico en el campo de la rendicin horizontal de cuentas, en especial cuando la ciudadana deposita grandes expectativas en la capacidad de estas nuevas instituciones para aliviar muchos de los problemas que percibe en el funcionamiento de la democracia. El cuarto problema potencial de los ministerios pblicos involucra la adopcin de reformas cuyo xito no slo depende de un buen diseo institucional, sino tambin de la realizacin eficaz de los cambios propuestos. En efecto, uno de los principales problemas de esas reformas ha sido su deficiente aplicacin en algunos pases. Es importante que los cambios se lleven a la prctica tomando en cuenta los intereses de otros actores tradicionales del sistema judicial. Es por ello que la cooperacin internacional ha insistido en un enfoque de carcter sistmico que involucre a todos los actores y no slo a las estrategias de reforma parciales o limitadas a un solo organismo. El ltimo factor que merece consideracin es la necesidad de profesionalizar la institucin y su personal. La escasez de profesionales encargados de la conduccin del Ministerio Pblico es palpable en toda la regin. Las deficiencias en el servicio civil han debilitado
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La poltica importa
o imposibilitado el desarrollo de una fuente de recursos humanos que sirva de punto de partida para la contratacin de funcionarios con cargos directivos. En algunos casos se ha pretendido convertir algunos funcionarios judiciales en fiscales o procuradores sin ningn tipo de capacitacin orientada a lograr la comprensin de sus nuevas responsabilidades.
De acuerdo con su definicin actual, el defensor del pueblo es, en trminos generales, un investigador independiente con autoridad para recibir denuncias de los ciudadanos, exigir cuentas al Estado por sus deficiencias y la reparacin a los perjudicados por acciones gubernamentales ineficientes o injustas, o por violaciones de los derechos humanos. La figura de la Defensora data del siglo XIX, cuando en la pennsula Escandinava se design a un comisionado parlamentario para vigilar las acciones de la administracin pblica y proporcionar a los ciudadanos un instrumento de defensa de sus derechos. Hacia la segunda mitad del siglo XX la figura del ombudsman ya se haba extendido a otros pases europeos y, por influencia britnica, a la Commonwealth. Adems, Francia y Espaa exportaron el concepto a algunos pases de frica y Amrica Latina. Por ltimo, con la cada del muro de Berln la figura lleg recientemente a algunos pases de Europa Central y Europa Oriental. En Amrica Latina, las oficinas de la Defensora se establecieron durante las ltimas dos dcadas, en el marco de la transicin del autoritarismo a la democracia. Guatemala fue el primer pas en fundar la institucin en 1985, seguido durante la dcada de 1990 por Mxico, El Salvador, Colombia, Costa Rica, Paraguay, Honduras, Per, Argentina, Bolivia, Nicaragua, Panam, Ecuador, Venezuela y algunos estados brasileos. La creacin de esta instancia forma parte de la agenda poltica en Chile y Uruguay. En diciembre de 2003, el Poder Ejecutivo chileno, en ejercicio de sus facultades constitucionales, reingres el proyecto de creacin de una Defensora de los ciudadanos ante la Cmara de Diputados, introducindole algunas modificaciones de importancia a un proyecto original presentado en el ao 2000, en especial en cuanto al mbito de derechos observados por el rgano que se crea y la facultad de ejercer acciones judiciales en determinadas circunstancias. Esta defensora an no est funcionando como tal. Sin embargo, sus facultades las est ejerciendo la Comisin de Defensora Ciudadana de Chile. Si bien los primeros modelos de la defensora escandinava y europea se limitaban a los casos de mala administracin o negligencia gubernamental, en la Amrica Latina moderna la influencia de la Constitucin espaola de 1978 ampli su jurisdiccin para incluir la rendicin de cuentas por violaciones de los derechos humanos. En tiempos ms recientes tambin se han visto casos de proteccin ambiental, libertad de prensa y supervisin de procesos electorales. Al igual que en Espaa, en gran parte de los pases de Amrica Latina la Defensora del Pueblo formaba parte de los esfuerzos por superar el legado de violaciones asociadas con anteriores regmenes autoritarios. En este contexto de apoyo a la transicin democrtica, la sociedad confiri a esta institucin un elevado nivel de legitimidad.
151
La Defensora del Pueblo o el ombudsman
Tanto el diseo como los mecanismos institucionales de este organismo se concibieron de acuerdo con las necesidades y demandas especficas de los ciudadanos de cada pas. Por ejemplo, en Colombia la Defensora se ha involucrado en los esfuerzos de paz; en El Salvador y Guatemala, en acciones para velar por el respeto de los derechos humanos en el contexto de los acuerdos de paz; en Bolivia, en programas de lucha contra la droga; en Costa Rica, en algunos procesos de privatizacin y en Per, en la supervisin de procesos electorales. Y, en general, en un continente con tan altos niveles de desigualdad, no resulta sorprendente que el nfasis de las acciones de las defensoras se oriente hoy a la promocin, defensa y proteccin de los derechos econmicos y sociales. Las caractersticas bsicas de esta institucin son el carcter no vinculante de sus decisiones y recomendaciones, sus poderes de investigacin para fiscalizar las acciones de los funcionarios popularmente elegidos, su total autonoma del gobierno y los tribunales, y su obligacin de presentar informes al Congreso. Las defensoras del pueblo se encuentran por lo general vinculadas al Poder Legislativo, si bien en su mayora son entidades autnomas desde el punto de vista funcional, administrativo y, en algunos casos, financiero (cuadro 5.6). En la mayora de los pases de la regin presentan sus informes al Congreso, aunque en otros sentidos sean autnomas o se encuentren vinculadas a otras instituciones. Por ejemplo, en Honduras y Nicaragua son organismos autnomos y con una condicin jurdica propia, aunque presentan un informe anual ante la Asamblea Nacional. En Colombia, la entidad est vinculada al Ministerio Pblico y en Venezuela tiene un nexo con Poder Ciudadano, si bien responde ante el Poder Legislativo. Aunque sus decisiones y recomendaciones no son vinculantes, sus dictmenes pueden incorporar instrumentos efectivos de rendicin de cuentas. En Argentina, la Defensora puede desempear un papel activo en los procesos legales, al igual que en Bolivia, donde puede solicitar la revocatoria de sentencias en razn de su inconstitucionalidad, as como interponer apelaciones directas a fin de revocar un veredicto o presentar recursos de hbeas corpus, sin tener que dictar sentencia. En Colombia est facultada para solicitar medidas legales de proteccin y en Guatemala puede denunciar conductas administrativas que perjudiquen los intereses de personas particulares y condenar acciones del Ejecutivo. Si reciben tambin el apoyo de otros actores o entidades de control, esas intervenciones pueden contribuir al proceso de rendicin de cuentas. Las defensoras del pueblo tambin desempean otras funciones que contribuyen a tender un puente entre la sociedad y el gobierno. Por ejemplo, pueden tener competencia para emprender o plantear juicios, recibir las quejas de la ciudadana y tomar medidas al respecto, brindar asistencia a las vctimas de ciertos delitos y orientar a los ciudadanos en la defensa de sus derechos. En la mayor parte de los pases de Amrica Latina, la autoridad para nombrar al defensor recae en el Congreso (cuadro 5.7). Este nombramiento requiere casi siempre de una mayora calificada, por lo general de dos tercios de los votos emitidos por los miembros o representantes de la institucin que lo tenga a su cargo. El caso panameo es diferente, pues el nombramiento del ombudsman est en manos del presidente, aunque a partir de una mocin del Legislativo.
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La poltica importa
Cuadro 5.6. Defensora del Pueblo

Vnculo con el Ao de fun- Legisdacin lativo
1993 1994 1991 1992 X Autonoma funcional y discrecional X X
Pas
Argentina Defensora del Pueblo Bolivia Defensor del Pueblo Colombia Defensor del Pueblo Costa Rica Defensora de los Habitantes de la Repblica Ecuador Defensora del Pueblo El Salvador Procuradura para la Defensa de los Derechos Humanos Guatemala Comisin de Derechos Humanos Honduras Comisionado Nacional de los Derechos Humanos Mxico Comisin Nacional de Derechos Humanos Nicaragua Procuradura para la Defensa de los Derechos Humanos Panam Defensora del Pueblo Paraguay Defensora del Pueblo Per Defensora del Pueblo Repblica Dominicana Defensor del Pueblo Venezuela Defensora del Pueblo
Tipo de autonoma formal

Autonoma funcional y financiera Autonoma institucional
Nexo con otras instituciones
X (Ministerio Pblico)
1998 1993
X X
1985
Autonoma operativa
1992
Autonoma operativa y financiera
1990
1995
1997 1992 1993 2001 1999 X X
Autonoma institucional Autonoma funcional Autonoma operativa
Autonoma institucional
X Poder Ciudadano (Poder del Estado)
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Cuadro 5.7. Designacin y perodo de mandato del ombudsman

Perodo Renovacin de de mandato nombramiento
5 aos 5 aos 4 aos S (una vez) S (una vez) S
Pas
Argentina Bolivia Colombia
Institucin que designa al titular

Congreso Congreso Cmara de Representantes (a partir de una terna presentada por el presidente) Asamblea Legislativa Congreso (con recomendacin de organizaciones reconocidas de derechos humanos) Asamblea Legislativa Congreso (a partir de una terna presentada por la Comisin de Derechos Humanos) Congreso Senado

Congreso Corte Suprema Corte Suprema (previa acusacin del Fiscal de la Nacin) Asamblea Legislativa Congreso
Costa Rica Ecuador
4 aos 5 aos
S (una vez) S (una vez)
El Salvador Guatemala
3 aos 5 aos
S No
Asamblea Legislativa Congreso
Honduras Mxico
6 aos 5 aos
S S (una vez)
No definida Senado (por juicio poltico) o Cmara de Diputados (por declaracin de procedencia en materia penal) Asamblea Nacional (previa audiencia con el titular del Ministerio Pblico)
Nicaragua
5 aos
Asamblea Nacional (a partir de lista de candidatos consultada con organizaciones pertinentes de la sociedad civil)
(contina)
154
La poltica importa
En algunos pases, la seleccin del ombudsman involucra a la sociedad civil. Tal es el caso de Ecuador, donde el Congreso elige a ese funcionario tras un proceso de consulta a organizaciones de derechos humanos legalmente reconocidas, as como en Nicaragua, cuyos diputados proponen una lista de candidatos despus de consultar a las principales organizaciones de la sociedad civil. Salvo en Venezuela, la mayor parte de los defensores del pueblo de Amrica Latina pueden optar por la reeleccin. En algunos pases, el Poder Legislativo est facultado para destituirlos, mientras que en otros como Bolivia, Colombia, Panam y Repblica Dominicana, esta es una atribucin de la Corte Suprema.

Perodo Renovacin de de mandato nombramiento
5 aos S (una vez)
Pas
Panam
Institucin que designa al titular

Presidente de la Repblica (seleccionado por la Comisin de Derechos Humanos de la Asamblea Legislativa entre candidatos que se postulan libremente) Cmara de Diputados

Corte Suprema
Paraguay
5 aos
Cmara de Senadores (por acusacin de la Cmara de Diputados) Congreso Corte Suprema Asamblea Nacional (previo pronunciamiento de la Corte Suprema de Justicia)
Per
5 aos
S (una vez) S (una vez) No
Congreso Senado Asamblea Nacional (a partir de una terna presentada por el comit de evaluacin de postulaciones de Poder Ciudadano). Si no hay acuerdo en 30 das, la terna se somete a votacin popular
Rep. 6 aos Dominicana Venezuela 7 aos
Desempeo de la Defensora del Pueblo

Como se seal anteriormente con respecto a las instituciones de auditora y el Ministerio Pblico, el elemento de autonoma puede ser constructivo y necesario, pero no depende exclusivamente del diseo institucional. De conformidad con la mayor parte de las disposiciones constitucionales y legales en la regin, la Defensora del Pueblo se considera en general como parte del Poder Legislativo, goza de autonoma funcional y administrativa y presenta sus informes ante el Legislativo, y por lo tanto a la ciudadana en forma indirecta. En el marco de este diseo, es probable que la autonoma del organismo dependa de la divisin de las fuerzas polticas que se encuentren en el poder. En los gobiernos divididos, cabe la posibilidad de que existan incentivos polticos para que las intervenciones de la Defensora generen el apoyo y propicien el seguimiento por parte del Legislativo, lo que las hace ms efectivas. Sin embargo, esto tambin puede aumentar las probabilidades de conflicto entre el Legislativo y el Ejecutivo, con sus efectos adversos sobre la gobernabilidad democrtica. Si el presidente controla la mayora en el Congreso, podra bloquear cualquier iniciativa de la Defensora que busque sancionar actos irregulares del Ejecutivo. As ocurri en Per,
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donde el control que ejerca el presidente Fujimori sobre el Legislativo impidi las acciones del defensor del pueblo para sancionar los abusos cometidos por las Fuerzas Armadas y los organismos de inteligencia. Sin embargo, las acciones de la Defensora fueron fundamentales para precipitar la cada de ese gobierno. Es probable que medidas como el establecimiento de un procedimiento de designacin, el requerimiento de una mayora calificada de los legisladores y la participacin de las organizaciones de la sociedad civil resulten constructivas desde el punto de vista democrtico. Sin embargo, esos procedimientos han generado problemas en algunos pases cuando no fue posible alcanzar un consenso para designar al defensor del pueblo. Por ejemplo, hacia finales del ao 2000, en Paraguay no se haba designado al primer defensor del pueblo porque no se haba alcanzado la mayora necesaria en la Cmara de Diputados, pese a los repetidos intentos en este sentido. En octubre de 2001 fue finalmente elegido el primer Defensor del Pueblo en Paraguay. Lo mismo ocurri en El Salvador, donde durante varios aos consecutivos no fue posible designar a un defensor. Las defensoras, como parte de los organismos de rendicin horizontal de cuentas al igual que los otros dos conjuntos de instituciones no pueden funcionar en forma aislada. En Per, por ejemplo, la Defensora se fund gracias a la reforma constitucional de 1993, que la dot de las facultades formales para ejercer funciones de control; pero al mismo tiempo se reforz el ncleo de poder en torno a la Presidencia, las Fuerzas Armadas y el organismo de inteligencia. Por consiguiente, si bien la Constitucin autorizaba y facultaba legalmente a la Defensora para ejercer funciones de control dentro de su jurisdiccin, en la prctica la concentracin de poder intensificada con el autogolpe no le permiti a esta institucin tomar medidas para proteger a los ciudadanos de las violaciones de sus derechos fundamentales. Este factor reviste an ms importancia si las entidades responsables de exigir cuentas no tienen autoridad para emitir decisiones de carcter vinculante. Si no cuentan con el apoyo de otras instituciones pblicas, en particular los tribunales, sus acusaciones pueden generar hostilidad por parte de la opinin pblica sin que de hecho se sancione a los responsables de las irregularidades, lo cual en ciertos casos pone en riesgo la gobernabilidad democrtica. La interaccin con otros rganos de rendicin horizontal de cuentas aparece de nuevo como una condicin indispensable para su desempeo exitoso. El nivel de legitimidad de un funcionario u organismo con poderes de control puede ser de gran importancia para el ejercicio de una rendicin horizontal de cuentas. Ello mismo se predica de los titulares de las instituciones de auditora y del Ministerio Pblico. Por ejemplo, la Defensora del Pueblo peruana alcanz un importante grado de legitimidad, en gran parte debido al liderazgo de su titular. Lo mismo sucedi con las Fiscalas de Colombia y Honduras en momentos crticos de lucha contra la corrupcin. Este es, sin duda, otro factor que puede favorecer la rendicin de cuentas en los casos en que otras entidades pblicas no estn dispuestas a cooperar con los esfuerzos de control del ombudsman. Para ejercer un liderazgo importante, es necesario que la rendicin horizontal de cuentas por parte de la Defensora del Pueblo se complemente con la rendicin vertical de cuentas por parte de la ciudadana. En consecuencia, debido a que las decisiones de la primera no tienen carcter vinculante, debe persuadir a la ciudadana y movilizar a la sociedad para que exija el res-
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peto de sus derechos, por lo que es fundamental la interaccin positiva entre la Defensora y las organizaciones de la sociedad civil.
Conclusiones
La democracia liberal est basada en un Estado de derecho cuyas metas esenciales son la garanta de la igualdad poltica y legal y la sujecin de la accin pblica a la ley. La igualdad debe ser redefinida y reafirmada como la observancia de los derechos fundamentales, pues la esencia de la democracia en trminos de su calidad estar determinada por la observancia de estos principios. Y de all fluye el concepto de su desempeo a la hora de evaluar su calidad, para revalidar permanentemente su eficacia. Sin lugar a dudas, los sistemas polticos de Amrica Latina han hecho avances en cuanto al establecimiento de organizaciones semiautnomas que fiscalicen el ejercicio de la autoridad pblica. En la actualidad, la salud de la democracia depende ms que nunca de su desempeo. La necesidad de proteger y garantizar los derechos fundamentales de los ciudadanos y promover la participacin cvica ha contribuido a los avances constitucionales ms recientes. En consecuencia, el objetivo de la institucionalizacin de los organismos para la rendicin horizontal de cuentas es fortalecer el Estado de derecho y aumentar el nivel de desempeo, la transparencia, la probidad y la integridad de las acciones del Estado. Durante las ltimas dos dcadas, la adopcin de reformas constitucionales y legales permiti en muchos pases el establecimiento de organismos como la Defensora del Pueblo, la Procuradura y la Fiscala General. Las reformas tambin tuvieron el propsito de arraigar estas instituciones al sistema democrtico con mayor firmeza y permitirles desarrollar sus capacidades e independencia. Los esfuerzos de institucionalizacin abarcaron tambin a las mximas instituciones de auditora, fundadas en su mayora durante la primera mitad del siglo XX, pero por lo general carentes de autonoma real. Con respecto a Amrica Latina, se ha sugerido que al crearse entidades horizontales de rendicin de cuentas es necesario considerar sus reacciones ante situaciones hipotticas, por ejemplo que el jefe del Ejecutivo sea acusado de abusos graves de autoridad, una posibilidad a la que de hecho se han enfrentado ya algunos regmenes presidencialistas de la regin. En la prctica, tanto el procurador general como el fiscal general, el contralor y el defensor del pueblo han ejercido su autoridad pblica en repetidas ocasiones durante la ltima dcada en la vida del hemisferio, con distintos resultados. Esas experiencias permiten corroborar la necesidad de dotar a estos organismos de autoridad constitucional y legal suficiente para abordar casos de incumplimiento o concentracin indebida de funciones y abusos de poder. Los casos que involucraron a la Contralora General en Nicaragua, la Fiscala General de la Nacin en Colombia y en Venezuela, as como la Procuradura en Brasil y la Defensora del Pueblo en Per, han servido como prueba de fuego para valorar el papel y autoridad de este tipo de institucin en su relacin con el Poder Ejecutivo. Acciones recientes como las puestas en marcha por la Fiscala General de Costa Rica corroboran la importancia de estos mecanismos de control.
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A fin de que la democracia y los organismos de rendicin horizontal de cuentas adquieran legitimidad, el pblico debe comprobar que sus investigaciones tarde o temprano se traduzcan en enjuiciamientos, sentencias y sanciones efectivas, coherentes con las normas ticas y legales. Esto debe ser as para desestimar la acusacin de politizacin de las acciones de estos organismos, esgrimida por algunos opositores a su fortalecimiento. En cada caso, aquellos deben poseer y ejercer la autonoma poltica requerida para ganarse el respeto de la ciudadana. Un factor esencial para que estas instituciones desempeen una labor efectiva es que no trabajen de manera aislada, sino en el marco de una red de poderes relativamente autnomos con el respaldo de una sociedad civil activa y dentro de un clima favorable por parte de la opinin pblica (ODonnell, 2000). Cuando los organismos de control trabajan dentro de un relativo aislamiento institucional, es an ms importante la retroalimentacin positiva entre la rendicin vertical y la rendicin horizontal de cuentas, pues el respaldo de la opinin pblica puede estimular y movilizar a otras instituciones pblicas a fin de que apoyen las iniciativas de un contralor o fiscal determinado para exigir cuentas a las autoridades polticas. Aunque se ha propuesto el establecimiento de mecanismos superpuestos y redundantes de control como forma de mejorar la tica en la toma de decisiones pblicas, esto tambin puede conducir a situaciones de estancamiento y polticas pblicas menos eficaces. Es necesario delimitar y especificar las responsabilidades y potestades de las diferentes instituciones de rendicin horizontal de cuentas, con el fin de que realicen sus funciones de vigilancia y control con eficiencia, sin obstaculizar el desempeo gubernamental eficaz. Otro problema que enfrentan las entidades de rendicin de cuentas en la regin es la falta de coordinacin institucional con otros organismos que participan del sistema de justicia penal, lo que provoca cierto aislamiento institucional desfavorable para la eficiencia y efectividad de esas entidades. El aumento de la impunidad podra atribuirse, al menos en parte, a la falta de coordinacin entre los jueces, los fiscales, el defensor del pueblo, el contralor, el titular del Ministerio Pblico y la polica. La experiencia de los ltimos aos ha mostrado las bondades de trabajar conjunta y coordinadamente en el mbito de la investigacin criminal. Asimismo, es probable que la legitimidad de una institucin y su titular ante la ciudadana influya en su desempeo eficaz: instancias como la Procuradura y la Fiscala General, la Defensora del Pueblo y la Contralora han llegado a disfrutar de una credibilidad y legitimidad importantes, en gran parte debido al mandato de determinadas figuras. No obstante, permanece el peligro de que algunos funcionarios sean designados sin que las oficinas que dirigen se encuentren institucionalizadas, como ha ocurrido en algunos pases. De hecho, el proceso de consolidacin institucional de las entidades acusadoras dentro del rgimen penal ha sido una tarea que ya comienza a contarse en dcadas. Para el establecimiento de entidades autnomas de rendicin de cuentas es fundamental garantizar que sus intervenciones sean responsables. Es posible implantar mecanismos diferentes para garantizar la participacin del pblico en la formulacin y supervisin de polticas, a fin de promover la transparencia (obviamente, algo desaconsejable en los procedimientos disciplinarios y penales, en los que la confidencialidad es esencial para el xito de las investigaciones). La participacin cvica tambin moviliza el apoyo de otras
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instituciones pblicas y privadas y constituye una respuesta adecuada a la clsica pregunta: quin controla al contralor? Sin una participacin significativa de la poblacin, la opinin pblica podra socavar la legitimidad y eficacia de estas instituciones, desafiando su autoridad en muchos frentes. De manera similar, cualquier anlisis sobre estas entidades en Amrica Latina debe partir del reconocimiento de la extensa brecha entre la autoridad legal formalmente conferida y el desempeo, la autonoma y autoridad de estas instituciones y sus integrantes en la prctica. Por ltimo, si bien es cierto que estas entidades para la rendicin horizontal de cuentas pueden contribuir a superar el dficit democrtico en la regin, tambin es cierto que el propio contexto institucional y cultural en el que estn inmersas puede contribuir al fracaso de sus gestiones. En entornos nacionales y culturales poco favorables, aun instituciones sofisticadas desde el punto de vista del desarrollo democrtico podran tener impacto limitado si su trabajo no est acompaado de la educacin cvica sistemtica, y de campaas dirigidas a la opinin pblica para combatir el abuso de poder, la corrupcin y la mala administracin en el mbito gubernamental. Es necesario recordar que la importancia de las instituciones para la rendicin de cuentas depende tanto de su contribucin a la educacin cvica y el desarrollo democrtico en general como de los resultados concretos de sus esfuerzos en el campo jurdico.
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Segunda parte
Instituciones y democracia (II): partidos polticos
CAPTULO
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Sistemas de partidos y gobernabilidad democrtica

Los partidos polticos constituyen un elemento indispensable para el funcionamiento democrtico. Toda democracia moderna gira en torno a un sistema de partidos en el que al menos dos de ellos compiten libremente por el poder. El papel de los partidos es esencial para reclutar y seleccionar a los aspirantes a los cargos polticos, organizar el proceso electoral, estructurar el apoyo poltico de la opinin pblica en torno a determinados programas polticos, intereses socioeconmicos y valores, incluir los intereses y las preferencias de la ciudadana en el proceso de formulacin de polticas, formar el gobierno y establecer acuerdos polticos en el mbito legislativo (Sartori, 1976; Lipset y Rokkan, 1967; La Palombara y Weiner, 1966). Al menos tres caractersticas distintas de los sistemas de partidos definen su impacto en la gobernabilidad democrtica: 1) el nivel de institucionalizacin; 2) el grado de fragmentacin; y 3) el grado de polarizacin. De acuerdo con Mainwaring y Scully (1995), el sistema de partidos est institucionalizado cuando las pautas de competencia interpartidista son relativamente estables, los partidos cuentan con bases de apoyo social slidas y profundas, tanto los partidos como las elecciones son percibidos como legtimos y como instrumentos nicos para determinar quin gobierna, y las organizaciones partidistas se caracterizan por contar con reglas y estructuras razonablemente estables. El grado de fragmentacin del sistema de partidos indica el nmero de agrupaciones que obtienen habitualmente una proporcin significativa de los votos y escaos. El grado de polarizacin se relaciona con la magnitud de las diferencias entre los distintos partidos respecto de su ideologa poltica y su base social. En un sistema institucionalizado, los partidos son actores importantes para canalizar y articular las demandas polticas.1 Las agrupaciones con un grado razonable de cohesin,
1
En Mainwaring y Scully (1995) se expone un anlisis ms detallado sobre la importancia de la institucionalizacin del sistema de partidos para la gobernabilidad democrtica. El debate sobre el vnculo entre dichos sistemas y la gobernabilidad se nutre de manera importante del marco utilizado para el anlisis en su libro.
Como seala Arriagada (2001), una sociedad civil fortalecida en el contexto de un sistema de partidos debilitado puede convertirse en una fuente de inestabilidad poltica. Esa fortaleza slo mejora el desempeo democrtico si existen instituciones representativas, como los partidos polticos, que cumplan adecuadamente su papel de intermediarias.
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bases slidas de apoyo social y programas polticos identificables facilitan la representacin de las preferencias e intereses del pblico y refuerzan las posibilidades de que los ciudadanos exijan rendicin de cuentas a las autoridades polticas. Para el ciudadano, la tarea de definir la posicin poltica y la conducta de los distintos candidatos es muy compleja. La existencia de los partidos permite que los ciudadanos expresen mediante el voto sus preferencias ideolgicas en un sentido amplio, sus valores y la orientacin poltica que favorecen. La opinin de la ciudadana sobre los distintos candidatos se apoyar, en alguna medida, en los programas y el desempeo del partido al que estn afiliados, antes que en la personalidad de los candidatos y en sus vnculos patrimoniales con el electorado. Del mismo modo, en los sistemas de partidos ms institucionalizados el poltico depende, al menos en parte, del partido para lograr un cargo y avanzar en su carrera. En consecuencia, no slo el pblico podr expresar mejor sus preferencias sino que las autoridades polticas debern respetar las reglas del juego democrtico, adoptar decisiones que concuerden con los objetivos programticos del partido en un sentido amplio, y abstenerse de atraer a las masas mediante tcticas populistas y demaggicas. Asimismo, la institucionalizacin del sistema de partidos tiende a fomentar una mayor estabilidad poltica y eficacia gubernamental, pues los actores sociales terminan por aceptar que la va electoral y los canales legislativos constituyen la manera ms propicia de incidir en la formulacin de polticas. La articulacin de las demandas del pblico y las organizaciones de la sociedad civil a travs de instituciones legtimas y consolidadas disminuye el riesgo de que los conflictos polticos se intensifiquen y se vuelvan incontenibles.2 Tanto los ciudadanos como los grupos sociales confan en que los partidos y sus dirigentes actan en favor de sus intereses y, por lo tanto, estn ms dispuestos a otorgarles cierto grado de autoridad para la toma de decisiones en tiempos de crisis, cuando se requieren medidas difciles y polmicas. La negociacin es inevitable. Ningn grupo social o con intereses comunes puede satisfacer todas sus demandas a travs de los partidos polticos y el Poder Legislativo, pero muy pocos sern totalmente ignorados. De manera similar, la poltica es ms predecible en el contexto de un sistema de partidos institucionalizados: los resultados electorales no varan espectacularmente entre una eleccin y la siguiente, si bien algunos partidos desaparecen y muchos otros emergen (Mainwaring y Scully, 1995). Las reglas de conducta e interaccin son ms conocidas y aceptadas y los actores polticos conocen la mejor manera de lograr sus objetivos. En cambio, en escenarios menos institucionalizados los actores estn ms preocupados por el futuro y son ms proclives a perseguir metas a corto plazo, aun cuando implique costos a largo plazo para s mismos o para el sistema en su conjunto. La incertidumbre sobre el futuro puede llevar a algunos actores polticos a trabajar para socavar o disolver el sistema democrtico.
Sartori (1976) desarroll la clasificacin convencional de los sistemas de partido en torno del nmero de partidos y su grado de polarizacin ideolgica.
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Por ltimo, un sistema de partidos institucionalizado favorece la gobernabilidad porque incrementa las probabilidades de que el Poder Ejecutivo cuente con apoyo en el mbito parlamentario (Mainwaring y Shugart, 1997). Cuando los partidos son dbiles e indisciplinados, el presidente tiene menos probabilidades de contar con un apoyo estable en el Congreso, porque en esos casos el mandatario tiene ms probabilidades de ser elegido sin el respaldo de un partido consolidado, de tal forma que su triunfo no se traduce necesariamente en el nmero de representantes de su partido en el Congreso. Adems, aun cuando el partido gobernante logra un nmero importante del total de escaos, es posible que el apoyo entre los legisladores del mismo partido sea frgil debido a la falta de disciplina partidista. Cuando el presidente goza de popularidad, es probable que los legisladores tengan inters en prestarle su apoyo. Pero cuando la popularidad decae, quedan pocos incentivos para que los legisladores se mantengan leales a la agrupacin gobernante, debido a la escasa importancia de la filiacin partidista. La dificultad de sostener un gobierno con el apoyo de una coalicin de varios partidos es inherente al sistema presidencialista (vase el captulo 4). Debido a que la legitimidad y el mandato del Poder Ejecutivo y el Legislativo tienen bases diferentes, los sistemas presidencialistas brindan menos alicientes para integrar una coalicin que los sistemas parlamentarios. Los impedimentos para la formacin de coaliciones tienden a magnificarse cuando los partidos se encuentran dbilmente institucionalizados. En este contexto, los partidos por lo general no son capaces de actuar como unidad para respaldar un liderazgo definido y las acciones de sus miembros no siguen un curso definido. Con frecuencia deben comprar el apoyo de determinados legisladores mediante promesas de fondos presupuestarios, concesiones legislativas y, a veces, prcticas corruptas. Debido a la limitada cohesin interna de las agrupaciones, es probable que las alianzas que se formen sean transitorias. Los factores empleados tradicionalmente para distinguir los sistemas de partidos el nmero de partidos relevantes y el grado de polarizacin ideolgica deberan influir en la gobernabilidad de los sistemas democrticos.3 La cantidad de partidos incide en las probabilidades de que el oficialismo controle una mayora de los escaos y logre apoyo mayoritario en la esfera legislativa para los programas del Poder Ejecutivo. Cuanto ms fragmentado se encuentre el sistema de partidos, mayor ser la necesidad de establecer alianzas y ms difcil ser mantenerlas. Por lo tanto, la obstruccin entre el Poder Legislativo y el Ejecutivo es ms probable cuando el nmero de agrupaciones es escaso que en el contexto de un sistema fragmentado de partidos. La parlisis gubernamental es un resultado negativo en s mismo, aunque a la vez permite justificar acciones destinadas a socavar o burlar las instituciones, lo que contribuye a desestabilizar el sistema democrtico. Los sistemas de partidos polarizados, ms frecuentes en entornos multipartidistas, tambin tienden a obstaculizar la gobernabilidad democrtica ms que aquellos escasa
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o moderadamente polarizados. La formacin de alianzas interpartidistas y los acuerdos ocasionales para allanar el funcionamiento del Poder Legislativo es ms compleja en los sistemas polarizados. La dinmica de esos sistemas perjudica la estabilidad y el desempeo de gobiernos que representan partidos del centro del espectro poltico, lo que acenta la polarizacin del sistema y amenaza la estabilidad del rgimen (Sartori, 1976; Sani y Sartori, 1983). El razonamiento anterior implica que, en un contexto democrtico, los sistemas con relativamente pocos partidos importantes y una polarizacin escasa o moderada son ms proclives a una gobernabilidad estable y eficaz. Esto no significa que las condiciones opuestas cuando la legislacin electoral apunta a concentrar artificialmente el sistema de partidos o desalienta la movilizacin en torno a una ideologa favorezcan necesariamente la democracia. En el largo plazo, la salud de la democracia depende de la representatividad y la legitimidad de las instituciones democrticas, y no slo de la efectividad de estas. Tambin es importante sealar que la existencia de un tipo particular de sistema de partidos no determina el xito o el fracaso de la gobernabilidad democrtica. Sin lugar a dudas, no todas las democracias emergentes estn condenadas al fracaso, pese a que sus sistemas de partidos (casi por definicin) estn dbilmente institucionalizados. En este sentido, pueden evolucionar a partir de conductas conscientes e inconscientes de la clase poltica y de la influencia del entorno social y econmico. En Amrica Latina, las ltimas dcadas han sido testigos de la disgregacin de sistemas de partidos considerablemente institucionalizados y del desarrollo sostenido de unos cuantos sistemas que, por el contrario, estaban poco institucionalizados. En ciertos pases, los mismos rasgos estructurales que parecieron contribuir al colapso democrtico durante las dcadas de 1960 y 1970, hoy son compatibles con una gobernabilidad democrtica bastante eficaz y estable. En consecuencia, la gobernabilidad democrtica se facilita en sistemas de partidos institucionalizados, con un nivel moderado de polarizacin ideolgica y un nmero limitado de partidos relevantes. Pero estas caractersticas no son garanta de xito o requisito indispensable para la gobernabilidad. El contexto en que se desarrollan los sistemas de partidos de Amrica Latina en la actualidad es muy diferente del que exista en Europa Occidental y Norteamrica cuando surgieron sus actuales sistemas de partidos, debido a la llegada de la televisin y otros medios de comunicacin masiva, el debilitamiento de las tradicionales divisiones ideolgicas y la atribucin de ms poderes al Estado. Como lo evidencia el debilitamiento de los nexos entre ciudadanos y partidos en todo el globo, es probable que los sistemas de partidos que se desarrollan en democracias incipientes o reinstauradas no establezcan una conexin con la sociedad tan estable y profunda como la lograda en su momento por las democracias ms consolidadas. No obstante, los partidos siguen siendo fundamentales para el proceso electoral y para la representacin de los intereses y preferencias del pblico en el Poder Legislativo.
Evaluacin de la institucionalidad de los sistemas de partidos en Amrica Latina

Los sistemas de partidos que se desarrollaron durante las ltimas dos dcadas en los pases de Amrica Latina, se formaron en diferentes momentos de sus respectivas historias. En algunos casos, las agrupaciones ms importantes del perodo se constituyeron, incluso durante el siglo XIX, a partir de la clsica divisin entre liberales y conservadores que influy en la evolucin de los partidos de Europa Occidental. En otros, los principales movimientos de la dcada de 1980 surgieron en pocas tan recientes como la segunda mitad del siglo XX. Adems de la edad de los sistemas de partidos, existen importantes diferencias en la magnitud de la experiencia democrtica de los distintos pases. Pases como Colombia, Costa Rica y Venezuela contaban ya con dcadas de competencia poltica ininterrumpida antes del decenio de 1980. Entre las democracias de la regin de la llamada tercera ola, hubo sistemas de partidos como los de Argentina, Chile y Uruguay, formados durante la transicin del autoritarismo a la democracia, que fueron en su mayor parte la continuacin de los existentes en anteriores perodos democrticos. En otros pases como Brasil, Mxico, Paraguay y la mayor parte de Centroamrica, la transicin implic la formacin de partidos nuevos para que compitieran contra el partido o faccin militar que encabezaba el rgimen anterior ms restrictivo. El nivel de institucionalizacin del sistema de partidos es en gran medida producto de la historia poltica de cada pas. La institucionalizacin facilita la gobernabilidad del sistema democrtico, pero en pases donde la democratizacin implica la construccin de una competencia interpartidista escasamente existente hasta ese momento, es probable que haya cierta desinstitucionalizacin antes de que el sistema de partidos alcance un nivel institucional democrtico. Si bien esos sistemas pueden estar en desventaja respecto de los que logran sencillamente resucitar sistemas de partidos aletargados, la estructuracin de la poltica de partidos constituye un proceso necesario y a veces prolongado en el camino hacia la consolidacin del sistema democrtico. En esta seccin se comparan los sistemas de partidos de los pases de Amrica Latina por medio de diferentes dimensiones de institucionalizacin y de un ndice global que combina las dimensiones individuales.4 Se someten a anlisis las dimensiones caractersticas de un sistema de partidos institucionalizado, de acuerdo con la definicin anterior; estas son las siguientes: 1) relativa estabilidad de los modelos de competencia interpartidista; 2) arraigo social estable y profundo de los partidos; 3) percepcin popular de la legitimidad de los partidos y las elecciones como legtimos, y de que estos son los nicos
El anlisis sigue la estructura definida por Mainwaring y Scully (1995), aunque se actualizan las mediciones efectuadas por esos autores y se agregan otras. Las mediciones adicionales derivan de datos de Latinobarmetro, de los que no disponan los autores mencionados. El Latinobarmetro es una encuesta de opinin que se inici en 1988 con un estudio piloto centrado en cuatro pases (Argentina, Brasil, Uruguay y Chile), estudio que se ampli en 1995 a cuatro pases ms (Mxico, Paraguay, Per y Venezuela). A partir de 1996 el estudio se volvi a extender a otros nueve pases ms, y en la actualidad comprende 18 pases. La encuesta de 2004 tambin incluye a Repblica Dominicana, con lo que el total de pases slo para ese ao es de 18. Para ms informacin sobre el muestreo de las encuestas del Latinobarmetro, consltese http://www.latinobarometro.org.
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instrumentos para determinar quin gobierna; y 4) un sistema de partidos con reglas y estructuras estables.
Estabilidad de los modelos de competencia interpartidista

La estabilidad o regularidad de los patrones de competencia entre los partidos se puede medir mediante un ndice de volatilidad electoral,5 que permite valorar el cambio neto en la porcin de escaos (y votos) de todos los partidos entre una eleccin y la siguiente. Si por ejemplo, en los comicios anteriores el partido A recibi el 60% del total de escaos y el partido B recibi el 40%, mientras que en los ms recientes el partido A obtuvo el 40% y el partido B, el 60%, el ndice de volatilidad entre ambas elecciones es del 20%: el partido A perdi el 20% de sus escaos y el partido B gan el mismo porcentaje, de manera que el cambio es del 20%. La volatilidad puede ser el resultado de un cambio en la cantidad de votos (y escaos) que obtiene un conjunto determinado de partidos, o del surgimiento o desaparicin de ciertas agrupaciones. En el cuadro 6.1 se muestra la volatilidad media de acuerdo con el nmero de escaos en la Cmara baja y con la proporcin de votos obtenidos en las elecciones presidenciales en los 18 pases que abarca este estudio. Los pases se ordenan segn el nivel de volatilidad (del ms bajo al ms alto), a partir de una volatilidad promedio definida de acuerdo con ambos parmetros. Este cuadro sugiere que hay un enorme rango de volatilidad electoral en los pases de la regin: es mnima en Honduras, Uruguay, Nicaragua y Chile, pero en extremo elevada entre los pases clasificados en el tercio inferior del cuadro. Respecto de los escaos en la Cmara baja, no se produjo prcticamente ningn cambio en el desglose de partidos entre una eleccin y la siguiente en Chile, y en el caso de Honduras hubo un ligero cambio. Entretanto, en Per y Guatemala un promedio superior al 45% de los escaos ha cambiado entre los distintos partidos. En Ecuador, Bolivia, Venezuela y Brasil se registraron porcentajes de volatilidad promedio entre un 30% y un 40%. La volatilidad y el orden de los pases es similar para las elecciones presidenciales y los escaos parlamentarios. Con el reciente aumento del nmero de votos para el candidato chileno de centro-derecha, la volatilidad de las elecciones presidenciales en ese pas supera significativamente el ndice basado en los escaos de la Cmara baja. En Ecuador, Colombia y Argentina tambin se aprecia una volatilidad mayor al analizar el voto presidencial. Respecto de las democracias de Europa Occidental, al menos la mitad de los pases de Amrica Latina experimentaron una elevada volatilidad electoral. Un estudio que abarc todas las elecciones realizadas en 13 pases de esa regin europea entre 1885 y 1985 revel que el caso individual de volatilidad ms elevada el de Alemania entre 1919 y 1920 fue del 32,1%.6 El promedio ms elevado de volatilidad para todo el perodo, registrado en
Se utiliza el ndice de volatilidad electoral de Pedersen, que es el resultado de combinar el cambio neto en el porcentaje de escaos (o votos) que cada partido gane o pierda entre una eleccin y otra y luego se divide esa cifra por dos. 6 Bartolini y Mair (1990), citados por Mainwaring y Scully (1995).
170
La poltica importa
Cuadro 6.1. Volatilidad electoral en Amrica Latina

Escaos en la Cmara baja Voto presidencial
Pas
4 2 3 4 6 9 6 6 3 10 7 3 5 5 5 9 5 5 96 22,35 76 7,67 15,05 3,47 14,65 16,96 14,23 18,09 19,09 19,86 18,35 17,51 19,36 28,67 28,98 29,09 32,55 46,95 51,83 19812001 19902001 19891999 19842004 19782002 19822000 19842004 19782004 19892003 19832003 19782002 19942004 19892002 19782000 19802002 19782002 19852003 19802001 4 2 2 4 6 4 4 7 3 4 6 3 3 5 5 6 4 5
Perodo
Nmero de perodos electorales Perodo

6,23 10,5 22,17 14,59 12,95 18,43 19,48 23,08 28,7 31,7 33,64 34,78 36,35 37,04 38,68 46,26 48,95 52,21 28,65
Volatilidad media (A)
Nmero de perodos electorales
Volatilidad media (B)
Volatil. media (A) + (B) 2

6,95 12,77 12,82 14,62 14,95 16,33 18,79 21,09 24,28 25,02 25,58 27,07 32,51 33,01 33,88 39,41 47,95 52,02 25,50
Honduras Nicaragua Chile Uruguay Costa Rica Mxico El Salvador Rep. Dominicana Paraguay Argentina Colombia Panam Brasil Venezuela Bolivia Ecuador Guatemala Per
19812001 19902001 19892001 19842004 19782002 19792003 19852003 19782002 19892003 19832003 19782002 19942004 19862002 19782000 19802002 19792002 19852003 19802001
Total
171
Fuente: este cuadro es una modificacin del cuadro 1.1 que se encuentra en Mainwaring y Scully (1995), centrado esta vez en el perodo del estudio y actualizado hasta fines del ao 2004.
Estabilidad y profundidad del arraigo de los partidos en la sociedad

La segunda dimensin del nivel de institucionalizacin del sistema de partidos es la profundidad de sus vnculos con la ciudadana y los grupos organizados. La existencia de nexos ms slidos entre los partidos y la sociedad debera contribuir a una mayor estabilidad en los patrones de votacin. En otras palabras, cuando una parte significativa del electorado se siente afn a algn partido poltico, es menos probable que se produzcan cambios notorios en la distribucin de los votos para los distintos partidos entre una eleccin y la siguiente. Sin embargo, ambas dimensiones no van necesariamente de la mano y miden aspectos diferentes del concepto de institucionalizacin del sistema de partidos (Mainwaring y Scully, 1995). La manera ms directa de medir cun profundamente han penetrado los partidos en la sociedad sera mediante encuestas internacionales con datos electorales comparativos, que permitiran analizar cun estables son las preferencias de los votantes por los distintos partidos, la profundidad de los nexos entre unos y otros y la consistencia del voto entre grupos socioeconmicos determinados. Sin embargo, hasta el momento no existe este tipo de estudio exhaustivo y comparativo para el conjunto de pases incluidos en el presente estudio. En cambio, se han desarrollado dos mediciones alternativas a partir de las res-
172
La poltica importa
Francia, fue del 15,2%. Mientras tanto, en varios pases latinoamericanos, la volatilidad media para el perodo que abarca este estudio fue superior al valor ms alto registrado durante cien aos de historia democrtica europea. Asimismo, en trminos de los promedios del perodo, dos terceras partes de los pases de Amrica Latina experimentaron mayor volatilidad electoral que la democracia europea ms voltil. Esta medicin oculta cambios considerables en los sistemas de partidos de algunos pases. Antes de la dcada de 1990, los patrones venezolanos de competencia electoral se encontraban entre los ms estables de la regin. Sin embargo, el derrumbe de la legitimidad de los partidos polticos ms grandes y los cambios del sistema electoral generaron una ola de volatilidad y el surgimiento de un nmero extraordinariamente elevado de partidos y movimientos nuevos. Los cambios en el sistema electoral y la creciente fragmentacin de los dos partidos principales en Colombia tambin han trado consigo un aumento significativo, aunque menos pronunciado, en la volatilidad. En Argentina, la prdida de caudal electoral histrico por parte de uno de los partidos ms antiguos del pas, la Unin Cvica Radical, tambin hizo que la volatilidad en este pas se incrementara en los ltimos aos, especialmente a partir de los resultados de las ltimas elecciones presidenciales. En cambio, durante el perodo, el sistema de partidos brasileo evolucion de una gran volatilidad hacia niveles ms moderados. Este patrn refleja en parte el hecho de que durante la transicin democrtica resurgieron nuevas fuerzas polticas destinadas a llenar los muchos vacos del bipartidismo impuesto durante gran parte del rgimen militar. La transicin en ese pas, que hered muy poco de la poca democrtica anterior, implic la creacin de un nuevo sistema de partidos. Los triunfos electorales consecutivos del presidente Fernando Henrique Cardoso y su coalicin dieron una mayor estabilidad a la competencia poltica durante la segunda mitad de la dcada de 1990.
Cuadro 6.2. Escaos controlados por los partidos importantes al inicio y al final del perodo de estudio
Pas
98,9 1990 98,9
Partidos importantes al inicio de la transicin (10% o ms del total de escaos) Ao de la primera eleccin
2001
Porcentaje de escaos al inicio del perodo
Porcentajes de escaos durante la eleccin ms reciente
Ao de la eleccin ms reciente
Dismin. porcentual
0,0
Nicaragua
Sistemas de partidos y gobernabilidad democrtica 98,0 78,3 95,5 91,0 95,8 100,0 100,0 91,2 94,5 80,8 96,7 97,5 77,6 86,7 86,4 78,3 92,0 1985 1984 1989 1981 1989 1989 1979 1978 1978 1983 1982 1985 1978 1986 1980 1978 1979 96,9 76,7 90,6 79,5 72,5 74,6 72,7 63,2 63,1 49,3 57,1 46,3 30,8 24,2 22,4 14,0 0,6 DCG, UCN, MLN, PDCN, PR
Uruguay Chile Honduras Panam Paraguay Mxico Rep. Dominicana Costa Rica1 Argentina Bolivia El Salvador Colombia Brasil Per Venezuela Ecuador
Unin Nacionalista Opositora (UNO) (APC, MDN, PALI, PAN, PC, PDCN, PLC, PLI, PNC, PSD, PSN) FSLN PC, PN, FA/EP PDC, PPD, RN, UDI PLH, PNH PRD, MOLIRENA, PDC, PPA ANR, PLRA PRI, PAN PRD, PR/PRSC PLN, Coalicin Unidad/PUSC UCR, PJ ADN, MIR, MNR, MNRI ARENA, PDC, PCN PCC, PLC PMDB, PFL AP, PAP AD, COPEI CFP, ID, PCE
2004 2001 2001 2004 2003 2003 2002 2002 2003 2002 2003 2002 2002 2001 2000 2002 2003
1,1 2,1 5,1 12,7 24,4 25,4 27,3 30,8 33,3 39,0 40,9 52,5 60,3 72,1 74,1 82,1 99,3
Guatemala
173
El Partido Unidad Social Cristiana (PUSC) se fund en 1983 como resultado del reagrupamiento de la Coalicin de la Unidad, la alianza conservadora que present candidatos durante las elecciones de 1978 y 1982, integrada por los partidos Republicano Calderonista (PRC), Renovacin Democrtica (PRD), Demcrata Cristiano (PDC) y Unin Popular (PUP). El PUSC se considera sucesor de la Coalicin Unidad y no un partido nuevo, debido a la continuidad en las bases y elites que lo apoyan. Fuente: elaboracin propia.
puestas del pblico registradas en los sondeos de Latinobarmetro y los cambios a largo plazo en los resultados electorales. La capacidad de los partidos de resistir perodos prolongados de competencia electoral se considera un indicador de la estabilidad de sus vnculos con el electorado: si algunos partidos se debilitan mientras surgen nuevas agrupaciones, podra dudarse de que hubieran logrado una lealtad slida de parte de la ciudadana o alcanzado un arraigo importante en la sociedad. En el cuadro 6.2 se compara el total de escaos controlados por los partidos ms grandes al inicio del perodo que abarca este estudio, en relacin con la porcin que estos mismos partidos controlaban despus de los comicios ms recientes. Se considera que un partido es significativo si obtuvo el 10% o ms del total de escaos en la Cmara baja durante los primeros comicios del perodo estudiado. En la ltima columna se anota la disminucin porcentual observada en la porcin de escaos controlados por las respectivas agrupaciones. El cuadro muestra amplias variaciones en el destino de los partidos que al inicio del perodo dominaban la escena poltica de la regin. En Guatemala, Ecuador, Venezuela y Per, los partidos ms grandes experimentaron prdidas muy significativas e incluso, en los primeros dos pases, desaparecieron en trminos prcticos. En las elecciones del ao 2000, los dos partidos venezolanos ms consolidados hasta ese momento haban sufrido un gran deterioro; mientras que en ese mismo ao en Per sucedi un fenmeno similar, aunque en las elecciones siguientes (2001) el Partido Aprista Peruano recuper parte del caudal electoral histrico de la mano de su candidato, el ex presidente Alan Garca. En cambio, el nivel de apoyo electoral para los partidos ms importantes en Nicaragua, Uruguay, Chile, Honduras y Panam se mantuvo bastante estable. Paraguay, Mxico, Repblica Dominicana y Costa Rica estn entre los pases en que la prdida de escaos de los partidos tradicionales se ubic aproximadamente entre un 25 y un 30%; sin embargo, si bien estos escenarios muestran un debilitamiento de los partidos tradicionales, estos an siguen siendo fuertes porque conservan una proporcin elevada de los escaos (en la Cmara alta de Repblica Dominicana, el PRD tiene el 90% de los lugares). En el caso de Costa Rica, dos nuevos partidos (Accin Ciudadana y Movimiento Libertario) irrumpieron en la escena poltica y lograron obtener el 36% de los legisladores en 2002 en detrimento de los conseguidos por los dos partidos histricos. Aunque las variaciones en la duracin de los perodos democrticos podran distorsionar la comparacin, slo se observa un ciclo significativamente ms corto en Chile, Nicaragua, Panam y Paraguay. Debido a que en Chile los partidos ms grandes aumentaron su porcin de escaos, es probable que un perodo de tiempo ms prolongado no represente una diferencia importante al medir la estabilidad del sistema de partidos, aunque la interpretacin de los casos de Nicaragua, Panam y Paraguay podra variar una vez que en estos pases hayan realizado un nmero comparable de elecciones. Las encuestas de opinin constituyen una segunda manera de medir la intensidad de la lealtad hacia los partidos. En los sondeos de Latinobarmetro de 1996, 1997 y 2003 se pregunt a los encuestados si sentan afinidad por algn partido poltico en particular y, en caso afirmativo, en qu medida. En el cuadro 6.3 se indica el porcentaje de personas entrevistadas que dijo sentirse muy afn, algo afn, y slo simpatizante, as como los que aseguraron no sentirse afines a ningn partido. Se clasificaron los pases en orden
174
La poltica importa
Cuadro 6.3. Afinidad del pblico con los partidos polticos

Identificacin con los partidos Pas
Paraguay Uruguay Panam Honduras Nicaragua Bolivia El Salvador Ecuador Per Venezuela Mxico Brasil Costa Rica Colombia Guatemala Chile Argentina Promedio
Promedio 1996/97
36,2 37,8 21,7 34,2 36,2 20,2 27,5 22,8 14,4 17,7 23,0 14,0 17,7 23,6 21,4 18,4 16,8 23,7
2003
30,9 26,3 22,1 22,0 20,5 20,3 19,7 18,9 17,8 17,6 16,7 16,0 15,5 15,1 14,6 13,6 10,8 18,7
Variacin 1996/972003 (%)

14,7 30,5 1,4 35,6 43,4 0,4 28,2 17,1 23,3 0,8 27,6 13,9 12,8 36,0 32,0 26,2 35,6 -21,2
Fuente: Latinobarmetro 1996, 1997 y 2003.
descendente segn el puntaje obtenido en el ao 2003 en cuanto a la identificacin con los partidos, que es un promedio ponderado de los porcentajes de personas entrevistadas que dieron las cuatro respuestas posibles (muy afn se ponder como 1,00; algo afn, como 0,67; slo simpatizante, como 0,33; y sin afinidad, 0,00). Asimismo, se calcul la variacin porcentual entre el promedio de los aos 1996-97 y 2003. Las cifras del cuadro 6.3 muestran una escasa afinidad de la poblacin con las organizaciones polticas. Slo en dos pases ms de un cuarto de los entrevistados se encontraran identificados con los partidos polticos. En el caso de Paraguay, si bien es posible que la relativa afinidad del pblico con los partidos sea un reflejo de la intensa rivalidad histrica entre la Asociacin Nacional Republicana (ANR) o Partido Colorado y el Partido Liberal Radical Autntico (PLRA), tambin puede haberla reforzado el clientelismo poltico desarrollado por el Partido Colorado durante la poca autoritaria. Puede llegar a sorprender que Chile y Argentina sean los casos con porcentajes menores de ciudadana que se identifica con algn partido. El primero de estos pases se caracteriza por patrones de votacin muy estables y partidos que contaron histricamente con una fuerte presencia en la sociedad. Sin embargo, es posible que, ms all de la ten-
175
En este caso la pregunta a los encuestados consisti en si se sentan muy cerca, bastante cerca, apenas cerca o no se sentan cerca de los partidos polticos. Por consiguiente, al igual que con los datos de Latinobarmetro se sumaron las tres primeras respuestas y se ponder la respuesta muy cerca con 1; bastante cerca con 0,67; apenas cerca con 0,33 y nada cerca con 0,00. 8 Francia, Blgica, Pases Bajos, Alemania, Italia, Luxemburgo, Dinamarca, Irlanda, Reino Unido, Suecia, Espaa, Portugal, Finlandia, Suecia y Austria.
176
La poltica importa
dencia general de indiferencia hacia la poltica que parece afectar a toda Amrica Latina, la competencia electoral que impone la existencia de dos amplias coaliciones, una de centro-izquierda y otra de centro-derecha, haya debilitado los vnculos de la ciudadana con los partidos individuales. En comparacin con los datos de Europa Occidental, segn los resultados de Eurobarmetro 1996,7 en un total de 15 pases,8 se observa que existen muy pocas diferencias en el nivel de identificacin con los partidos polticos entre la poblacin de este continente y la de Amrica Latina para el mismo perodo. En este sentido, los resultados de Europa dan cuenta de que casi un 29% de la poblacin se encuentra identificada con los partidos polticos, mientras que en Amrica Latina, esto ocurra con aproximadamente el 24% de la poblacin en 1996 y 1997, y 19% en 2003. En el caso de Europa, se destacan los altos niveles de identificacin registrados en los Pases Bajos (el 35% de la poblacin) y Austria (el 37%), en relacin con el resto de los pases. Por su parte, en Amrica Latina, los mayores niveles se encuentran en Paraguay, donde se registra un nivel de identificacin muy cercano al valor europeo promedio (que es del 30%), seguido por Uruguay y Panam. Sin embargo, ninguno de estos pases alcanza los valores ms altos registrados en Europa. Asimismo, se observa que a lo largo de siete aos hubo en Europa una pequea disminucin (del 6%) en el porcentaje de la poblacin que se siente identificada con los partidos polticos. En este sentido, segn datos de Eurobarmetro 1991, en 1989 este valor era del 31%. En Amrica Latina, se observa en el ao 2003 una cada mucho ms significativa (del 21%), con respecto a los datos de 1996-97, con lo que se ubica el nivel de identificacin con los partidos polticos en el orden del 18%. En la regin, los partidos no parecen disfrutar de una base firme de apoyo social en Colombia, Honduras, Nicaragua y Argentina. Por su parte, los partidos ecuatorianos no han tenido una vida prolongada durante el actual perodo democrtico, pero algunos ciudadanos sienten un vnculo al menos modesto con algn partido poltico. Ms all de los niveles de aceptacin de los partidos, lo que s parece haber sido una constante en la regin es el deterioro de la identificacin entre estos y los ciudadanos. Cotejando los datos de Latinobarmetro de 1996 y 1997 con los de 2003, en 13 de los 17 pases se redujo esta identificacin, y esta reduccin fue mayor al 30% en seis pases: Argentina, Guatemala, Colombia, Nicaragua, Honduras y Uruguay. Si bien para cada uno de ellos tal vez sea posible ensayar explicaciones basadas en factores nacionales, tambin parecera bastante coherente intentar determinar la existencia de factores regionales que hayan impulsado esta tendencia. Asimismo, solamente en dos pases (Per y Brasil) esta identificacin registr un incremento significativo, mientras que se mantuvo casi constante en el resto de los pases estudiados.
Grfico 6.1 Porcentaje de personas que eligieron un partido poltico para votar en eventuales elecciones
Fuente: Latinobarmetro 1996 a 2004.
El tercer indicador que se present para medir el arraigo de las organizaciones polticas en la sociedad fue calculado a partir de las respuestas de personas entrevistadas en Latinobarmetro que identificaban a algn partido como destinatario de su voto ante la situacin de unas eventuales elecciones.9 El grfico 6.1 permite observar que en Mxico y Uruguay y, en menor medida en Honduras y Paraguay, estn los mayores porcentajes de ciudadanos que identifican algn partido poltico especfico al que le otorgaran su voto. No es sorprendente que todos estos pases, salvo Mxico, se encuentren entre aquellos con organizaciones partidistas ms estables, tal como se vio en el cuadro 6.2. Por el contrario, la escasa identificacin con alguna organizacin poltica en Colombia, Ecuador y Guatemala son el reflejo de la prdida de importancia de los partidos polticos tradicionales en los ltimos aos y de la fragmentacin partidaria que existe en la actualidad.
Esta informacin se tom de la siguiente pregunta: Si el prximo domingo hubiera elecciones, a qu partido votara?, formulada en las distintas mediciones de Latinobarmetro.
177
Cuadro 6.4. Porcentaje de confianza en los partidos polticos

Pas
Uruguay El Salvador Panam Mxico Chile Honduras Costa Rica Venezuela Paraguay Nicaragua Brasil Per Guatemala Colombia Argentina Bolivia Ecuador Promedio
19961997
38,1 35,0 22,1 24,4 31,1 31,1 20,5 16,1 31,9 32,1 17,1 19,5 22,8 16,1 22,6 18,4 16,9 24,5
19982000
34,7 12,0 22,9 33,7 22,1 9,0 26,3 19,3 21,0 4,9 16,0 17,7 18,4 16,1 16,3 15,9 11,0 18,7
20012002
33,0 17,4 21,3 16,6 17,3 18,8 21,9 24,6 11,2 17,5 16,2 18,1 8,8 11,2 8,4 10,1 7,9 16,5
20032004
23,9 17,6 22,5 12,7 16,6 16,8 15,5 17,8 13,3 9,4 19,1 9,4 9,8 14,9 10,3 6,5 5,4 14,2
19962004
32,4 23,4 22,2 21,8 21,6 21,1 19,4 19,3 18,2 17,1 16,2 14,9 14,6 14,4 12,7 10,3 18,9
Percepcin de los partidos como agentes fundamentales para determinar quin gobierna y para legitimar las elecciones
La tercera dimensin de la institucionalizacin del sistema de partidos se refiere al grado de legitimidad que los ciudadanos y los grupos organizados confieren al proceso electoral y a los partidos, y en qu medida los partidos y los comicios son percibidos como la va primordial hacia el gobierno. Se utilizan tres criterios definidos a partir de preguntas incluidas en encuestas de Latinobarmetro para establecer las comparaciones entre los pases: 1) el grado de confianza de los entrevistados en los partidos polticos; 2) sus percepciones sobre la integridad del proceso electoral; y 3) sus percepciones sobre la importancia de los partidos polticos para el progreso del pas. En el cuadro 6.4, se indica el porcentaje de personas encuestadas cada ao que expresaron tener mucha confianza o algo de confianza en los partidos polticos. Los pases aparecen en orden descendente de acuerdo con el valor promedio del porcentaje obtenido durante todos los aos del estudio.
178
La poltica importa
21,9
Cuadro 6.5. Porcentaje de la opinin pblica que percibe las elecciones como limpias
Media 19962000
80,13 72,60 59,81 56,77 56,38 50,42 48,84 40,99 36,87 30,76 28,74 28,01 27,91 27,20 24,99 19,85 44,80 74,78
Pas
Uruguay Chile Costa Rica Panam Nicaragua Argentina Honduras Guatemala El Salvador Per Brasil Venezuela Bolivia Paraguay Mxico Ecuador Colombia Promedio
1996
83,39 74,22 79,41 62,99 74,32 52,53 42,80 38,42 42,50 53,76 29,25 8,22 28,57 34,57 14,32 37,59 15,32 45,42
1997
80,77 73,41 62,27 49,34 52,11 56,48 56,54 38,51 40,54 28,56 16,49 11,88 28,89 14,15 41,35 18,86 13,10 40,19
1998
77,71 71,04 74,87 50,22 52,59 48,09 23,92 32,45 27,84 28,67 36,30 29,30 23,70 22,60 42,81
1999/2000
78,63 80,47 73,83 76,68 43,89 63,94 51,91 70,34 39,91 41,23 44,84 67,01 25,90 26,61 23,81 19,80 28,41 50,42
Nota: esta pregunta no se incluy en Latinobarmetro de los aos 2001 a 2004. Fuente: Latinobarmetro 1996 a 2000.
A partir de esta medida, observando el promedio del perodo completo, aparentemente los partidos cuentan con cierto grado de legitimidad en Uruguay. Fuera de este caso, ms del 75% de las personas encuestadas tienen poca o ninguna confianza en los partidos. De la misma manera que antes se observ el deterioro de la identificacin de la sociedad con los partidos polticos, aqu se puede ver una reduccin de la confianza de los ciudadanos hacia estas organizaciones. Mientras que en 1996/1997 el promedio de las personas que manifestaban confiar en ellas era de casi el 25%, para los dos ltimos aos del estudio fue del 14%; y slo en tres pases, Brasil, Venezuela y Panam, este apoyo no se redujo. Adems de la confianza de la ciudadana en los partidos polticos, esta dimensin abarca tambin la legitimidad del proceso electoral. En el cuadro 6.5 se aprecia el porcentaje de personas encuestadas en cuya opinin los comicios en su pas se realizan de manera correcta. Una vez ms, los pases aparecen colocados en orden descendente segn el porcentaje promedio de entrevistados que considera que el proceso electoral es limpio, registrado en las encuestas del perodo 1996-2000. El cuadro muestra una amplia variacin
179
Cuadro 6.6. Porcentaje de la opinin pblica que considera que los partidos polticos son indispensables para el progreso del pas, 1997 y 2003
Pas
Uruguay Mxico Honduras Costa Rica Nicaragua Venezuela El Salvador Chile Brasil Per Argentina Panam Paraguay Colombia Bolivia Guatemala Ecuador Promedio
19972003
61,7 59,6 54,5 43,7 40,1 39,9 37,6 36,1 35,0 35,0 32,6 32,4 32,0 31,9 30,3 28,1 22,6 38,4
1997
64,5 77,4 61,2 53,1 41,1 42,2 42,5 40,2 27,2 30,0 34,8 37,2 19,8 39,1 30,4 30,5 27,3 41,1
2003
58,9 41,8 47,8 34,4 39,1 37,7 32,6 32,0 42,9 40,1 30,4 27,6 44,2 24,7 30,2 25,7 17,8 35,7
Variacin 19972003
8,7 21,9 35,3 4,9 10,7 23,2 20,3 58,0 33,7 12,7 25,9 122,7 36,9 0,8 15,6 34,9 13,0 46,0
en el nivel de legitimidad de esos procesos. Mientras el 70% de los encuestados en Uruguay, Chile y Costa Rica perciben las elecciones como justas, apenas una cifra cercana al 25% opina de igual manera en Colombia, Ecuador, Mxico y Paraguay. Independientemente de que esas percepciones reflejen deficiencias verdaderas, indudablemente perjudican la capacidad de las instituciones representativas de asumir plenamente su papel en el proceso democrtico y pueden privar a los gobiernos y a los partidos de la legitimidad necesaria para un gobierno efectivo. El tercer criterio relacionado con esta dimensin permite evaluar hasta qu punto los partidos polticos son considerados fundamentales en el proceso poltico democrtico. Una pregunta que se incluy en Latinobarmetro de los aos 1997 y 2003 pidi a los entrevistados escoger de una lista de entidades gubernamentales y no gubernamentales las que en su opinin eran indispensables para el progreso del pas (cuadro 6.6). Nuevamente, se observa un rango sumamente amplio a lo largo de la regin. Considerando el promedio de las dos mediciones, ms de la mitad de los uruguayos, mexicanos y hondureos opinaron que los partidos polticos son fundamentales, en tanto pocos encuestados compartieron esa opinin en Ecuador y una cantidad relativamente
180
La poltica importa
Cuadro 6.7. Fortaleza de la organizacin poltica partidista

Promedio de edad (entre 10 y 15 aos)
100 100 100 100 83,5 83,5 66.5 62,5 67 100 100 67 62,5 50 50 50 50 25
Pas
Repblica Nicaragua Uruguay Argentina Mxico Panam El Salvador Chile Per Honduras Colombia Venezuela Bolivia Costa Rica Brasil Paraguay Ecuador Guatemala Dominicana
Organizacin partidaria
98 98 96,5 94 85,3 82,8 78,3 76,8 75 74 73 72,5 72,3 67 66 64,5 61,5 57,5
Continuidad del partido

96 96 93 88 87 82* 90 91 83 48 46 78 82 84 82
*
Por lo menos 10 aos

100 100 100 100 100 100 100 100 67 100 100 67 75 67 100 50 75 50
Por lo menos 25 aos

100 100 100 100 67 67 33 25 67 100 100 67 50 33 0 50 25 0
79 73 90
* En los casos de Panam y Brasil, el valor se basa nicamente en la edad de los partidos (vase la tercera columna, que es un promedio de las columnas cuarta y quinta). En estos casos, el valor que figura en la columna Continuidad del partido es la media de los valores de los pases de la regin. Fuente: clculos de los autores basados en Jones (2005).
baja, en Guatemala, Bolivia y Colombia. Quiz el elevado porcentaje de entrevistados que mencionaron los partidos polticos en el caso de Mxico en 1997 se deba ante todo a la relacin histricamente cercana entre el Partido Revolucionario Institucional (PRI) y el Estado, y su profunda penetracin en la vida organizacional del pas. Con la derrota del PRI durante los ltimos comicios presidenciales, podra esperarse que la percepcin del pblico sobre los partidos polticos y su papel en la vida poltica cambiara en el futuro, y los datos de 2003 as parecen confirmarlo. En el cuadro 6.6 tambin puede verse, de manera coincidente con la informacin presentada anteriormente, cmo ha habido una tendencia de deterioro de la imagen de los partidos polticos. Las excepciones fueron Brasil, Per y Paraguay, donde ha habido una mejora ostensible en la valoracin del papel que asignan los ciudadanos a las organizaciones polticas en el progreso del pas.
181
Fortaleza de las organizaciones partidistas

El cuarto criterio para medir el nivel de institucionalizacin del sistema de partidos es la fortaleza de las organizaciones partidistas: hasta qu punto la elite poltica y los legisladores se mantienen fieles a sus partidos?, en qu medida el nombre del partido se asocia con un conjunto de ideales y objetivos programticos, y una gama de dirigentes en lugar de una nica personalidad?, hasta qu punto tienen estas organizaciones una presencia tanto local como nacional durante la campaa electoral y en el intervalo entre una eleccin y otra?, de cunto dinero disponen los partidos para sus actividades, adems del que se destina exclusivamente a cada campaa electoral? A nivel terico, las respuestas a estas preguntas son sumamente importantes para medir el grado de fortaleza de las organizaciones partidistas, lo cual es fundamental para estimar el grado de institucionalizacin del sistema de partidos. Idealmente, con el objeto de medir la fortaleza de las organizaciones partidistas, se debera usar informacin comparativa en forma sistemtica en esta materia, como el total de actividad de los miembros en los partidos polticos, la distribucin geogrfica de esos miembros, los presupuestos anuales operativos de los partidos y todo aquello relativo a clarificar los programas polticos que permitan a los ciudadanos asociar a los partidos con orientaciones programticas a travs de las polticas. Sin embargo, en general esa informacin, especialmente con respecto a la actividad de la organizacin y la estructura de los partidos, no est disponible en bases comparativas. Teniendo en cuenta estas deficiencias en la medicin de la fortaleza de la organizacin partidista, esta dimensin no se incluye en el ndice de institucionalizacin del sistema de partidos que se presenta a continuacin. Una aproximacin para establecer la fortaleza de los partidos es formulada por Jones (2005) a travs de un ndice, en el cual se consideran dos dimensiones: la primera es la continuidad de los partidos, medida a travs de una encuesta realizada a los legisladores, formulada en el Proyecto de Elites Latinoamericanas (PELA) (2005), que toma en cuenta hasta qu punto los partidos son organizaciones con continuidad, en vez de ser exclusivamente vehculos electorales; la segunda es la edad de los partidos, que es un promedio del porcentaje de los partidos significativos que han tenido existencia por lo menos en los ltimos 10 o 25 aos (cuadro 6.7). Teniendo en cuenta estas mediciones, los pases en los que pareciera existir una mayor fortaleza partidista son: Repblica Dominicana, Nicaragua, Uruguay y Argentina. Por el contrario, los pases que poseen una organizacin partidista ms dbil son: Guatemala, Ecuador, Paraguay y Brasil.
ndice de institucionalizacin del sistema de partidos

En el cuadro 6.8. se combinan en un nico ndice las mediciones desarrolladas para valorar las primeras tres dimensiones de la institucionalizacin del sistema de partidos. Por su parte, el cuadro 6.9 resume el criterio y los valores que se tomaron en cuenta al calcular el ndice combinado. Por las razones antes expresadas, se excluye del ndice la fortaleza de la organizacin de los partidos. La ausencia de este criterio es, sin lugar a dudas, una limitacin importante del ndice.
182
La poltica importa
Cuadro 6.8. Resumen de las mediciones utilizadas para calcular el ndice de institucionalizacin del sistema de partidos
Criterio 1 Volatilidad alto; 100 = ms bajo) 33,3 39,0 60,3 2,1 52,5 30,8 82,1 40,9 99,3 5,1 25,4 0,0 12,7 24,4 72,1 1,1 74,1 38,5 33,5 16,1 32,1 17,6 21,2 21,9 28,3 19,8 28,1 18.,0 23,6 23,4 14,9 21,6 21,9 18,2 22,2 19,3 16,2 32,4 19,4 18,9 20,8 10,3 19,5 21,1 16,8 14,6 15,7 21,8 15,0 17,1 20,2 12,7 13,8 14,4 56,4 28,0 30,8 74,8 19,9 72,6 25,0 41,0 48,8 50,4 27,2 56,8 59,8 27,9 36,9 80,1 28,7 45,0 (1996/97 y 2003) (19962004) (electoral 19962000)
Criterio 2 Estabilidad del sistema de partidos (0 = ms Criterio 2 Identificacin con los partidos Criterio 3 Confianza en los partidos Criterio 3 Legitimidad del proceso
Criterio 3 Partidos como factor indispensable para el progreso (1997 y 2003) 32,6 30,3 35,0 36,1 31,9 43,7 22,6 37,6 28,1 54,5 59,6 40,1 32,4 32,0 35,0 61,7 39,9 38,4
Pas
electoral
Argentina
25,0
Bolivia
33,9
Brasil
32,5
Chile
12,8
Colombia
25,6
Costa Rica
15,0
Ecuador
39,4
El Salvador
18,8
Guatemala
48,0
Honduras
7,0
Mxico
16,3
Nicaragua
12,8
Panam
27,1
Paraguay
24,3
Per
52,0
Uruguay
14,6
Venezuela
33,0
Total
25,8
183
Fuente: elaboracin propia a partir de datos del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) - 2004, Mainwaring y Scully (1995) y Latinobarmetro 1996 a 2004.
Cuadro 6.9. Institucionalizacin del sistema de partidos en Amrica Latina
184
Criterio 2 Estabilidad del sistema Criterio 3 Confianza en los partidos (19962004) 1,4 1,2 1,6 2,0 1,4 2,0 1,0 2,4 1,9 2,3 2,3 2,1 2,3 2,2 2,0 3,0 3,0 2,0 2,7 1,0 2,0 2,2 2,2 1,7 2,4 2,5 1,7 1,9 3,0 2,3 2,0 1,0 2,8 1,4 1,3 2,2 electoral (19962000) (1997 y 2003) 1,5 1,4 1,6 1,7 1,5 2,1 1,0 2,2 1,9 2,8 2,9 2,3 2,0 2,0 2,1 3,0 3,0 2,1 Criterio 3 Legitimidad del proceso de partidos 2,3 2,2 1,8 3,0 1,9 2,4 1,3 2,2 1,0 2,9 2,3 3,0 2,7 2,4 1,1 3,0 1,0 2,1 2,0 2,6 3,0 2,0 3,0 2,3 2,7 2,2 2,7 2,0 2,4 1,5 1,4 1,1 1,0 1,0 1,6 1,0 (1996/1997 y 2003) Criterio 2 Identificacin con los partidos Criterio 3 Partidos como factor indispensable para el progreso
Criterio 1 Volatilidad
ndice de institucionalidad 1,85 1,66 1,60 2,30 1,66 2,26 1,33 2,27 1,56 2,67 2,32 2,06 2,25 2,25 1,50 2,72 2,24 2,03
Pas
electoral
Argentina
2,2
La poltica importa
Bolivia
1,8
Brasil
1,9
Chile
2,7
Colombia
2,2
Costa Rica
2,6
Ecuador
1,6
El Salvador
2,3
Guatemala
1,2
Honduras
2,8
Mxico
2,4
Nicaragua
2,6
Panam
2,0
Paraguay
2,1
Per
1,0
Uruguay
2,2
Venezuela
2,2
Total
2,1
Fuente: elaboracin propia a partir de datos del PNUD- 2004, Mainwaring y Scully (1995) y Latinobarmetro 1996 a 2004.
Evaluacin de la fragmentacin del sistema de partidos y el grado de polarizacin

El grado de fragmentacin y de polarizacin del sistema de partidos incide junto con el nivel de institucionalizacin en la gobernabilidad y la estabilidad del rgimen democrtico.10 La cantidad de partidos influye en las probabilidades de que el partido de gobierno obtenga mayora en el Poder Legislativo y cuente con el apoyo sostenido de este para las
10
Estos dos factores sirven de base para la clasificacin convencional de los sistemas de partidos desarrollada por Sartori (1976).
185
Para calcular el ndice para los sistemas de partidos de los pases de Amrica Latina, el valor original de cada medida dentro de las tres dimensiones se reorden en primera instancia en una escala de 1 a 3. El rango habra sido ms amplio si se hubiera considerado una muestra mundial. Luego se calcul el promedio de los valores reordenados de las mediciones correspondientes a cada una de las dimensiones (el criterio 1 abarc una sola medicin; el criterio 2, dos mediciones; y el criterio 3, tres mediciones). El ndice de institucionalizacin del sistema de partidos se estim como un promedio simple de los valores para cada dimensin del concepto, lo que dio igual peso a cada dimensin. De acuerdo con las mediciones consideradas, los sistemas de partidos que registraron mayor nivel de institucionalizacin fueron los de Uruguay, Honduras, Mxico, Chile y El Salvador. Por el contrario, los de Ecuador, Per, Guatemala, Brasil, Colombia y Bolivia se encuentran dbilmente institucionalizados. De acuerdo con el punto en que se establezcan las lneas divisorias, podra decirse que los sistemas de partidos de Nicaragua, Venezuela, Panam, Paraguay y Costa Rica se encuentran moderadamente institucionalizados, mientras que el de Argentina registra un nivel moderadamente dbil de institucionalizacin. Las mediciones de los tres criterios permiten clasificar los pases de manera aproximadamente similar, aunque podra esperarse cierto grado de variacin debido a que se relacionan con aspectos diferentes del concepto de institucionalizacin. En consecuencia, considerando la relativamente reciente apertura hacia la competencia poltica en Mxico y Paraguay, los indicadores de volatilidad electoral reducida y la elevada estabilidad del sistema de partidos son compatibles con la conclusin de que el pblico se mantena escptico sobre la integridad del proceso electoral. Sin embargo, algunas desviaciones entre las distintas medidas son ms desconcertantes. Por ejemplo, en Costa Rica y Chile el nivel de identificacin con los partidos es ms bajo que el esperado, teniendo en cuenta que el sistema de partidos est institucionalizado. Adems, en Chile el porcentaje de entrevistados que opinan que los partidos son fundamentales para el progreso del pas no es tan elevado como podra esperarse. Como ya se indic, la competencia de doble va entre las coaliciones podra contribuir a debilitar la importancia de los partidos en la vida poltica chilena, o es posible que, independientemente de este factor, los partidos efectivamente se estn debilitando.
Cuadro 6.10. Nmero efectivo de partidos (calculado a partir del nmero de escaos de la Cmara baja).
Nmero efectivo de partidos Pas
Nicaragua1 Honduras Uruguay Rep. Dominicana Panam Mxico Paraguay Venezuela El Salvador Costa Rica Argentina Per Guatemala Bolivia Chile
3 2
Perodo
19902001 19812001 19842004 19782002 19942004 19792003 19892003 19782000 19852003 19782002 19832003 19802001 19852003 19802002 19892001 19782002 19792002 19862002
Nmero de elecciones
3 6 5 7 4 9 4 6 7 7 11 6 6 6 4 8 10 5
Promedio para el perodo

2,28 2,15 3,02 2,47 3,56 2,37 2,45 3,69 3,17 2,51 2,82 3,66 3,42 4,51 5,27 3,05 5,90 7,06 3,52
Eleccin ms reciente
1,99 2,41 2,49 2,72 2,92 3,02 3,18 3,44 3,54 3,68 3,82 4,50 4,56 5,06 5,94 6,80 7,69 8,49 4,24
Colombia Ecuador Brasil Promedio

1
Tanto la coalicin integrada con el nombre de Unin Nacional Opositora (UNO) en 1990 como la Alianza Liberal en 1996 se consideran como un partido. 2 La Alianza se considera como un partido durante las elecciones de 1997 y 1999. 3 En Chile, las coaliciones de centro-izquierda y centro-derecha han tenido una vida inusualmente prolongada, en gran parte debido a los incentivos que resultan del sistema electoral binominal. En este caso el valor del nmero efectivo de partidos que refleja mejor el funcionamiento del sistema podra estimarse a partir de las coaliciones existentes: el valor promedio del ndice para el perodo sera 2,02 y el valor para los comicios ms recientes, 2,03. Fuente: elaboracin propia a partir de datos del PNUD-2004.
propuestas polticas del Ejecutivo. De manera similar, un nmero grande de partidos por lo general se asocia con mayor polarizacin. El impacto del multipartidismo y el grado de polarizacin dependen en parte del nivel de institucionalizacin del sistema de partidos. Por ejemplo, en un sistema multipartidista, las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo son seguramente ms problemticas y las posibilidades de formar coaliciones de gobierno sostenibles son ms limitadas cuando los partidos son dbiles. Por otra parte, cuando partidos muy cohesionados comandan las
186
La poltica importa
lealtades dentro de la sociedad y el grado de polarizacin ideolgica es alto, la mayor rigidez podra agravar los problemas de gobernabilidad.
Fragmentacin del sistema de partidos

La fragmentacin del sistema de partidos se mide utilizando el ndice del nmero efectivo de partidos presentado en el captulo 3.11 En el cuadro 6.10 se muestran los promedios de ese ndice correspondientes a todo el perodo que abarca el estudio y el valor durante las elecciones ms recientes en cada pas. Las cifras para esos comicios indican claramente que los sistemas de partidos de Amrica Latina varan desde un nmero reducido que se acerca al bipartidismo hasta lo que ocurre en cuatro pases, donde hay entre cinco y siete partidos que obtienen habitualmente proporciones significativas del total de escaos. Honduras y Nicaragua son los pases que cuentan con el sistema de partidos ms concentrados, tanto considerando el perodo completo como los resultados de los comicios ms recientes. Estos sistemas se mantienen cercanos a un bipartidismo puro: el Partido Liberal de Honduras (PLH) y el Partido Nacional (PN) ganan la mayora de los escaos en el Congreso, aunque en las elecciones de 1997 y 2001 perdieron algunos frente a nuevos partidos. En Nicaragua, por el contrario, hasta el ao 1996 exista un gran nmero de partidos que aspiraban a ocupar bancas en el Congreso, aunque la mayor parte de estas eran controladas por la coalicin de centro-derecha (denominada Unin Nacional Opositora en las elecciones de 1990, y Alianza Liberal en las elecciones de 1996 y 2001, cuando estuvo bajo el control casi total del Partido Liberal Constitucionalista) y el Frente Sandinista de Liberacin Nacional (FSLN). Pero la reforma poltica del ao 2000, con la introduccin de la clusula de extincin de partidos, el establecimiento de requisitos extremadamente exigentes para la constitucin de partidos nuevos y la interpretacin de la nueva ley electoral por un Consejo Supremo Electoral totalmente controlado por el PLC y el FSLN, llev a una casi total concentracin en la que los partidos mencionados obtuvieron 89 de los 90 escaos disponibles en las elecciones de 2001. Repblica Dominicana, Uruguay y Panam tambin son casos que podran calificarse como de sistemas de partidos relativamente concentrados. Los dominicanos pasaron del bipartidismo a un nmero efectivo de partidos de 2,7, con el Partido Revolucionario Social Cristiano (PRSC), el Partido Revolucionario Dominicano (PRD) y el Partido de la Liberacin Dominicana (PLD) disputando espacios en el Legislativo. Ms all de lo observado en estos cinco pases, los sistemas se caracterizan por contar con tres o ms partidos. En algunos pases como Paraguay, Costa Rica y Mxico las ltimas elecciones marcaron el paso de un escenario en el Congreso en el que los escaos se concentraban principalmente entre uno o dos partidos a un sistema en el que tres partidos polticos han conseguido un porcentaje significativo de los mismos. En Paraguay, el sistema bipartidista formado por la Asociacin Nacional Republicana (ANR) o Partido Colorado y el Partido Liberal Radical Autntico (PLRA) tambale con el surgimiento del
11
Vase la nota al pie nmero 16 en la pgina 66.
187
12
La frmula electoral aplicada en Colombia (Hare y el resto ms alto) estimula la formacin de partidos y movimientos por parte de individuos que buscan obtener un escao por medio de los restos. Esto significa que el porcentaje del total de votos que obtienen es mayor que el porcentaje restante que obtienen los partidos mayoritarios una vez deducidas las cuotas en la primera etapa de asignacin de escaos.
188
La poltica importa
movimiento Encuentro Nacional (EN), durante las elecciones ms abiertas y competitivas de los aos noventa, y las elecciones de 2003 confirmaron la tendencia hacia una menor concentracin partidaria en el Congreso, con el surgimiento de nuevas agrupaciones polticas que redujeron sensiblemente el porcentaje de escaos mantenidos por los dos partidos tradicionales. En Costa Rica, durante los comicios de 1998 el Partido Liberacin Nacional (PLN) y el Partido Unidad Social Cristiana (PUSC) obtuvieron cifras importantes de escaos, y una serie de agrupaciones pequeas consiguieron unos cuantos escaos cada una. Sin embargo, en los comicios de 2002 Accin Ciudadana y el Movimiento Libertario cambiaron, al menos temporalmente, el sistema de partidos de Costa Rica, que pas de tener dos partidos grandes y varios partidos pequeos a un sistema que tiene por lo menos cuatro partidos significativos y el mismo conjunto de partidos de menor tamao. Las elecciones legislativas mexicanas de 1997 pusieron fin a la posicin dominante del Partido Revolucionario Institucional (PRI) al substraerle la mayora de los escaos por primera vez desde su fundacin en 1929. Con esta eleccin, el PRI se vio forzado a buscar apoyos del Partido Accin Nacional (PAN) o del Partido de la Revolucin Democrtica (PRD), que ganaron respectivamente aproximadamente un cuarto de los escaos. Esta tendencia hacia un sistema multipartidario se mantuvo en las elecciones de 2000, en las que el PRI no solamente perdi la presidencia, sino que obtuvo menos escaos que la alianza electoral encabezada por el Partido Accin Nacional (PAN). A pesar del hecho de que el PRI volvi a obtener la mayora simple de los escaos en las elecciones legislativas de 2003, el sistema tripartito se mantuvo. Asimismo, algunos sistemas de partidos como el brasileo, el ecuatoriano, el chileno, el colombiano y el boliviano poseen altos niveles de fragmentacin. Sin embargo, dado el carcter binominal del sistema electoral chileno y la forma en que se presiona a los partidos para que se agrupen en torno a dos amplias coaliciones, el sistema poltico de ese pas funciona como si fuera bipartidista. Si en el caso chileno se consideran las coaliciones en lugar de los partidos, el nmero efectivo de partidos alcanza un valor ligeramente superior a 2. El sistema de partidos colombiano ha estado tradicionalmente dominado por el Partido Liberal y el Partido Conservador, ambos con facciones internas. Durante la ltima dcada, sin embargo, el sistema electoral y el debilitamiento de los dos partidos tradicionales contribuyeron a una proliferacin de agrupaciones y movimientos pequeos: en las elecciones de 2002 aproximadamente 37 partidos (o ms especficamente listas electorales) obtuvieron al menos un escao.12 Por lo tanto, el nmero efectivo de partidos ha aumentado de poco ms de 3 a un nmero mayor a 7 (si se cuenta cada lista electoral como si fuera un partido). En resumen, en Amrica Latina el sistema promedio es multipartidista, con un nmero efectivo de agrupaciones entre tres y cuatro. Como se ilustra en el grfico 6.1, la cifra media de los partidos de la regin ha experimentado un importante aumento desde
Polarizacin del sistema de partidos

Si bien tiene una clara importancia para el funcionamiento del sistema democrtico, es difcil hacer una medicin sistemtica de la polarizacin del sistema de partidos en la regin. La existencia de altos niveles de polarizacin del sistema de partidos significa que los partidos que se sitan en los extremos representan enfoques muy diferentes en la poltica. La polarizacin puede ser problemtica para la gobernabilidad democrtica, especialmente cuando las diferencias entre los partidos son tan significativas que una solucin de compromiso no es posible. En este sentido, se presenta a continuacin una aproximacin sobre el nivel de polarizacin del sistema de partidos formulada por Jones (2005), segn datos de Latinobarmetro y de la encuesta a legisladores (PELA). Si no se toman en cuenta las mediciones objetivas, es evidente que entre las dcadas de 1960 y 1990 el grado de polarizacin en trminos de las ideologas tradicionales de izquierda y de derecha disminuy de manera sensible en la mayora de los pases, tanto entre el pblico en general como entre las elites. La cada del comunismo en los pases de Europa Oriental y la declinacin de la extrema izquierda ayudaron a cerrar esta brecha en gran parte del mundo. Empero, siguen existiendo apasionadas diferencias polticas alineadas con las divisiones ideolgicas tradicionales, con valores, elementos religiosos o grupos tnicos, entre otras. Los estallidos de protesta violenta y manifestaciones masivas observados en varios pases durante la ltima dcada, y el persistente conflicto con las guerrillas colombianas evidencian que el potencial de conflicto poltico, si no es fcilmente palpable, bulle debajo de la superficie cuando las oportunidades econmicas son limitadas, la clase media es relativamente reducida y la pobreza y las profundas desigualdades sociales son un fenmeno extendido. Recientemente, en los ltimos aos, ha habido signos de profundizacin de las diferencias ideolgicas en varios pases, con candidatos de partidos de la izquierda o con alto contenido populista, que han ganado mucha fuerza y en algunos casos han llegado a la presidencia.
13
En el promedio anual se incluyen todas las elecciones legislativas realizadas en la regin. Luego, para cada pas, en los aos en que no se realiz ninguna eleccin, se tom el nmero efectivo de partidos igual al de la ltima eleccin anterior a ese ao. De esta forma, el promedio anual para la regin no flucta al azar respecto de los calendarios electorales no sincronizados de los distintos pases.
189
el inicio del perodo que abarca este estudio.13 En varios pases, sistemas bipartidistas han dado paso, en gran medida, a sistemas de dos partidos y medio o tripartidistas. Este crecimiento refleja en parte la existencia de mayor pluralismo y competencia en pases donde el proceso de transicin implic la creacin o el fortalecimiento de partidos nuevos o antiautoritarios. El incremento del promedio refleja, en cierta medida, una mayor competencia democrtica en pases como Brasil, Mxico y Paraguay. No obstante, como se muestra en el cuadro 3.12, los datos por pas indican que el sistema de partidos se concentr an ms en unos pocos pases (Uruguay y Panam particularmente); aunque la tendencia ms general ha sido hacia un claro aumento en el nmero efectivo de partidos, como ha sucedido, por ejemplo, en Argentina, Bolivia, Colombia, Ecuador y Per.
14
Por distribucin normal se entiende que el patrn de distribucin de las respuestas es simtrico con respecto a la media y tiene la forma de una curva de campana, lo cual significa que la mayor parte de las respuestas estn agrupadas considerablemente cerca de la media y se alejan gradualmente de ella. 15 Estudios recientes de Alcntara y Freidenberg permiten medir la polarizacin del sistema de partidos mediante un sondeo entre las elites partidistas. De acuerdo con este anlisis, los ms polarizados son los de El Salvador, Nicaragua, Chile, Guatemala y Mxico (el estudio no incluy a Brasil ni a Panam). En el anlisis, los sistemas de partidos de la regin se caracterizan por un grado de polarizacin ideolgica relativamente alto, al menos en lo que respecta a los dos partidos ubicados en cada extremo de la escala ideolgica.
190
La poltica importa
No obstante, resulta obvio que la despolarizacin ideolgica ha contribuido a la durabilidad de la actual corriente democrtica. Pases en los que las anteriores experiencias democrticas fueron interrumpidas por pronunciadas divisiones polticas, y en ciertos momentos por una abierta pugna entre la izquierda y la derecha, en los aos ochenta y noventa se beneficiaban de las actitudes ms favorables al funcionamiento democrtico de la sociedad y las elites. En todas las encuestas de Latinobarmetro se pidi a los entrevistados definirse de acuerdo con una escala ideolgica de 0 a 10, donde 0 representaba la extrema izquierda y 10 la extrema derecha. Una forma de evaluar el grado de polarizacin en las actitudes del pblico es estimar la desviacin estndar (o el rango entre el mayor y el menor) en la distribucin de las respuestas a esta pregunta. Para una distribucin normal,14 en el caso de que la respuesta media en un pas dado sea de 5, una desviacin estndar de 2 implica que cerca del 68% de las respuestas se encuentran en el rango de 3 a 7. Por otra parte, si la desviacin estndar es de 3, se requiere un rango ms amplio (de 2 a 8), a fin de incluir la misma proporcin de respuestas, de modo que en el segundo caso la ubicacin ideolgica de los entrevistados refleja un grado mucho mayor de polarizacin. En el cuadro 6.11 se indican los promedios de desviacin estndar obtenidos a partir del lugar que los propios encuestados se asignaron en la escala ideolgica en distintos aos del sondeo. De acuerdo con estas mediciones, la polarizacin de la ciudadana es ms profunda en Nicaragua, Venezuela, Honduras y El Salvador. Adems, todos ellos no slo tienen las sociedades con ms variabilidad ideolgica, sino que tambin estn entre los pases en que estas diferencias se incrementaron ms en los ltimos aos. En general, el pblico de Argentina, Per, Bolivia y Chile, aunque parezca asombroso, se encuentra entre los menos polarizados. De acuerdo con Mainwaring y Scully (1995), la polarizacin de los 12 pases que comprende su estudio, en su mayor parte sudamericanos, se califica como baja, moderadamente baja, moderadamente alta y alta. Los estudios de casos incluidos en su libro (concluido en 1993), permiten sealar que la polarizacin de los sistemas de partidos de Per y Brasil es alta; los de Mxico, Venezuela, Uruguay, Bolivia, Chile y Ecuador, moderadamente alta; los de Colombia y Argentina, moderadamente baja; y los de Paraguay y Costa Rica, baja. Un criterio incluido en este anlisis que tambin podra aplicarse a los otros pases centroamericanos y a Repblica Dominicana consiste en definir si un partido de izquierda es un actor relevante dentro del sistema poltico; si bien es indudable que el significado de izquierda ha cambiado, aparentemente esos partidos tienen una presencia ms clara en Bolivia, Chile, El Salvador, Mxico, Nicaragua, Brasil y Uruguay.15
Cuadro 6.11. Grado de polarizacin de la ciudadana, segn su propia ubicacin en una escala ideolgica
Amplitud del rango entre la izquierda y la derecha Pas
Nicaragua Venezuela Honduras El Salvador Brasil Guatemala Ecuador Panam Colombia Costa Rica Uruguay Mxico Paraguay Chile Bolivia Per Argentina Promedio
19962004
3,30 3,19 3,02 2,99 2,98 2,94 2,90 2,84 2,79 2,68 2,63 2,61 2,55 2,53 2,43 2,34 2,19 2,76
19961997
2,72 2,97 2,86 2,82 2,71 2,78 3,05 3,07 2,44 2,71 2,47 2,62 2,45 2,23 2,37 2,15 2,07 2,62
20032004
3,73 3,44 3,33 3,26 2,94 3,34 2,69 2,88 3,04 2,38 2,69 2,91 2,51 2,80 2,34 2,39 2,11 2,87
Variacin 1996/972003/04 (%)

15,8 16,5 15,8 8,7 19,8 11,7 6,2 24,6 12,4 9,0 11,1 2,3 26,0 1,4 10,9 1,9 9,6
Nota: se consignan promedios para los perodos 1996-2004, 1996-1997, 2003-2004 y variacin entre perodos. Los datos se encuentran ordenados segn el promedio 1996-2004. Fuente: elaboracin propia a partir de datos de Latinobarmetro 1996 a 2004.
En muchos casos, esta clasificacin no se ajusta a las evaluaciones hechas por expertos sobre la polarizacin del sistema de partidos. En particular, la medicin mediante encuestas refleja un grado mayor de polarizacin entre los ciudadanos costarricenses que entre las elites de los partidos, al menos de acuerdo con la valoracin de un experto sobre ese pas (Yashar, 1995). La razn para esta discrepancia no queda clara: el carcter bipartidista del sistema podra haber generado una moderacin entre la clase poltica que no se refleja del todo en el pblico en general, que tendra posiciones ms idealistas. En Venezuela, la crisis poltica y la eleccin del presidente Hugo Chvez parece haber intensificado la polarizacin, fenmeno que est reflejado en alguna medida en los datos de las encuestas de opinin pblica. En Per tambin se observa esta relacin inversa entre los datos de las encuestas y la opinin de los expertos. Los datos indican una polarizacin relativamente reducida en la autoubicacin ideolgica de la ciudadana, en tanto el estudio de Mainwaring y Scully
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36,9
muestra un sistema de partidos altamente polarizado (Cotler, 1995). En cierta forma, esto podra ser producto de los diferentes momentos en que se realizaron ambas mediciones: es posible que durante los aos noventa el grado de polarizacin social y del sistema de partidos haya disminuido de manera palpable. De hecho, la coalicin ubicada claramente a la izquierda del espectro durante los aos ochenta Izquierda Unida se desintegr a principios de los noventa y los movimientos izquierdistas no tuvieron un papel fuerte durante el resto de la dcada. Las mediciones en diferentes momentos tambin podran influir en el caso chileno, as como las limitaciones de Latinobarmetro para captar el concepto de polarizacin poltica de manera ms totalizadora. A causa de la continuidad de las polticas econmicas entre el rgimen de Pinochet y los gobiernos de la Concertacin durante los aos noventa, en la actualidad los partidos chilenos son sin duda mucho ms cercanos entre s en trminos de las connotaciones tradicionales de izquierda y derecha, y la brecha entre ellos no es tan profunda en trminos absolutos. Sin embargo, al menos a comienzos de la dcada de 1990 prevaleca un grado importante de polarizacin en la sociedad y en el sistema poltico de Chile respecto de la percepcin del rgimen de Pinochet, de la posibilidad de recurrir a la Justicia en los casos de vctimas de violaciones a los derechos humanos y de la manera de abordar la situacin personal de Pinochet y el legado de su rgimen en el marco de una democracia emergente. Tras algunas iniciativas en estas reas, la prdida de prestigio e influencia de Pinochet, as como el paso del tiempo, este tipo de polarizacin ha ido perdiendo fuerza. Por su parte, en Jones (2005) se calcula un ndice para medir el grado de polarizacin ideolgica en Amrica Latina, teniendo en cuenta no slo la opinin del electorado que apoya algn partido poltico (a partir de los datos de Latinobarmetro 2002-2004), sino tambin la opinin de los legisladores segn los datos aportados por PELA. Las preguntas formuladas por Latinobarmetro fueron dos: a) Si el prximo domingo hubiera elecciones, a qu partido votara? y b) En qu rango de 1 a 10 se ubicara en la escala ideolgica izquierda-derecha? Con respecto a la encuesta de los legisladores, se les pregunt lo siguiente: a) En qu rango de 1 a 10 en la escala ideolgica izquierda-derecha ubicara a todos los partidos? y b) En qu rango de 1 a 10 en la escala ideolgica izquierda-derecha ubicara a su propio partido? Todos estos resultados fueron utilizados para calcular una medida de polarizacin ideolgica para el partido en el electorado y dos medidas para el partido en el Congreso, las cuales fueron luego promediadas para proporcionar una medida general de la polarizacin ideolgica en los 18 pases latinoamericanos. De esta forma, El Salvador se destaca como el pas ideolgicamente ms polarizado en la regin, seguido por Nicaragua, Chile, Uruguay y Brasil; todos ellos poseen niveles relativamente altos de polarizacin ideolgica. En el extremo contrario se ubican Paraguay, Colombia, Panam, Costa Rica, Repblica Dominicana y Honduras, donde la polarizacin ideolgica es de dbil a inexistente tanto en el electorado como en el Congreso. En resumen, al no existir evidencia rigurosa, y debido a que en algunos casos las medidas clasifican a los pases en niveles opuestos de polarizacin ideolgica (como es el caso de Chile, que segn los datos de Latinobarmetro 2003-2004 se ubicara dentro de un nivel muy bajo de polarizacin, y segn las respuestas a las encuestas de los legisladores, con-
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sideradas en el estudio de Jones (2005), se encontrara en un nivel de alta polarizacin), se propone aqu la siguiente clasificacin tentativa del nivel de polarizacin, la cual pretende volcar las coincidencias encontradas entre las tres perspectivas comentadas: Entre alta y moderada: Brasil, Nicaragua, Uruguay, Venezuela y El Salvador. Moderada: Guatemala, Panam, Ecuador, Mxico, Bolivia. Per y Chile. Baja: Repblica Dominicana, Costa Rica, Argentina, Colombia, Paraguay y Honduras.
Conclusiones
La naturaleza y la evolucin de los sistemas de partidos de Amrica Latina varan ampliamente, de acuerdo con las considerables diferencias en la historia poltica de los pases de la regin y, en particular, con la profundidad de sus experiencias previas con la democracia. En algunos pases los sistemas de partidos estn razonablemente institucionalizados, mientras que en otros son pocos los partidos capaces de mantener el apoyo popular, la organizacin partidaria es dbil y los representantes muestran poca lealtad hacia las agrupaciones que los llevan a ocupar puestos de poder. En algunos pases como Per, Ecuador, Venezuela y Colombia, los sistemas de partidos dan claras seales de deterioro. Al inicio del perodo del estudio, Colombia y Guatemala contaban con sistemas relativamente institucionalizados, pero hacia fines de la dcada pasada sus sistemas de partidos se encontraban mucho ms fragmentados y sus bases de apoyo social eran ms difusas. Los sistemas de partidos de Per y Ecuador no alcanzaron un nivel alto de institucionalizacin y los partidos que formaban el sistema al inicio del perodo sufrieron un serio deterioro o fueron reemplazados cuando este finalizaba. En cambio, hacia fines del ao 2000 los sistemas de partidos en Argentina y Bolivia parecan progresar hacia una mayor institucionalizacin. De manera similar, el surgimiento de una competencia electoral ms vigorosa y justa permite afirmar que el sistema de partidos mexicano tambin ha avanzado hacia una mayor institucionalizacin en trminos democrticos. Durante el perodo del estudio, los sistemas de partidos de la regin se fragmentaron ms y varios sistemas bipartidistas se transformaron gradualmente en sistemas de dos partidos y medio o pasaron al multipartidismo. En efecto, el grupo de pases con tres partidos y medio o ms aument hasta incluir siete pases. Varios pases cuentan con sistemas de partidos en que dos o a lo sumo tres agrupaciones dominan la escena poltica. En esos pases Honduras, Paraguay, Mxico, Costa Rica, Guatemala, Argentina, Colombia y Chile (con sus coaliciones) a menudo el presidente es electo con una mayora o cuasi-mayora en el Congreso y forma una coalicin de gobierno, aunque esta no siempre resulte sostenible y efectiva. En los pases restantes, sobre todo en aquellos con cuatro o ms partidos efectivos (Ecuador, Brasil, Bolivia y Per), los gobiernos de minora han sido ms comunes, por lo que la conduccin gubernamental a travs de las vas representativas normales en muchos casos ha presentado grandes dificultades. Los brasileos han manejado algunas de estas dificultades, al menos en forma temporal y parcial, mediante coaliciones bastante exitosas como la que respald al gobierno del presidente Fernando Henrique Cardoso, aunque la aplicacin de reformas fue ardua y las bases
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del gobierno frgiles. En Bolivia, la eleccin del mandatario mediante una segunda ronda celebrada en el Legislativo durante los ochenta y noventa facilit la formacin de gobiernos de coalicin, algo que de otra manera habra resultado ms difcil. En Per, el ex presidente Alberto Fujimori super las dificultades de gobernar en el contexto de un Congreso fragmentado reformando el marco constitucional, con el apoyo del Ejrcito, con lo cual ampli sus poderes de manera importante. En Venezuela, el impacto de un sistema de partidos ms fragmentado en principio funcion en beneficio de un presidente populista, que tambin ha conseguido el beneplcito de instituciones que de otra manera podran fiscalizar sus poderes. Sin embargo, en un contexto poltico diferente, tan elevado nivel de fragmentacin podra dificultar el logro de una gobernabilidad efectiva y estable. Resulta ms complejo clasificar los sistemas de partidos de Amrica Latina en trminos de su grado de polarizacin ideolgica. Si bien existen claras diferencias entre los distintos pases, no son tan acentuadas como ocurre con los otros dos rasgos de estos sistemas. La polarizacin podra incidir en la gobernabilidad y estabilidad poltica en El Salvador, Nicaragua y Venezuela, pases no slo con una elevada polarizacin en la poblacin, sino tambin donde esta se ha incrementado segn las ltimas mediciones disponibles. Debido a que la mayora de los sistemas estn menos polarizados que en las dcadas de 1960 y 1970, el impacto de los distintos grados de polarizacin en el desempeo de los regmenes democrticos es menos visible. En un contexto de niveles elevados de pobreza, subdesarrollo y desigualdades extremas, las bases latentes de situaciones de conflicto poltico pueden ser tan importantes como el nivel visible de polarizacin entre las elites polticas. La posibilidad de que las condiciones subyacentes generen una atmsfera ms polarizada en coyunturas de crisis econmica es evidente en Venezuela y Ecuador.
Referencias
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McGuire, James W. 1995. Political Parties and Democracy in Argentina. En: Scott Mainwaring y Timothy R. Scully (editores). Building Democratic Institutions: Party Systems in Latin America. Stanford, California: Stanford University Press.
CAPTULO
7
Democratizacin interna y financiamiento de los partidos polticos

El anlisis expuesto en el captulo anterior sobre los sistemas de partidos de Amrica Latina muestra que, en general, estos se encuentran dbilmente institucionalizados, entre moderada y altamente fragmentados y moderadamente polarizados. Sin embargo, ese anlisis no toma en cuenta dos dimensiones esenciales: los procesos internos para seleccionar autoridades partidarias y designar candidatos a cargos de eleccin popular, y las normas que regulan el financiamiento de los partidos polticos y las campaas electorales. En primera instancia, factores como la evolucin de las relaciones internas de los partidos en particular, la interaccin entre su autoridad superior, el jefe de la fraccin legislativa y el presidente de la Repblica inciden en el desarrollo y funcionamiento de los mismos. Sin embargo, este tema no se analiza de manera directa en este captulo, a pesar de su importancia con respecto al funcionamiento de los sistemas presidenciales. Ms bien, se pone nfasis en el segundo componente de esta dimensin, a saber, los procesos de seleccin de las autoridades del partido y de nominacin de los candidatos para puestos de eleccin popular. Con frecuencia se atribuye a estos dos aspectos la responsabilidad de la imagen negativa de las agrupaciones polticas ante la opinin pblica. El perpetuo conflicto entre facciones partidarias y dirigentes polticos individuales se opone aparentemente a la clase de liderazgo que fomenta el desarrollo econmico y social. A su vez, cuando el liderazgo del partido es ejercido continuamente por jefes o grupos de compinches en especial cuando sus activistas y seguidores son excluidos de la toma de decisiones el pblico pierde respeto por los partidos y disminuye su participacin. En consecuencia, crece la exigencia de reformas para que los partidos polticos establezcan procedimientos democrticos para seleccionar a sus autoridades y a los candidatos para puestos de eleccin popular. El hecho de que los partidos sean a la vez instituciones de carcter pblico y privado influye en el modo de resolver estos dos importantes temas: mientras la rigurosa organi-
Evolucin del proceso de democratizacin interna

Durante las dos ltimas dcadas del siglo XX se hicieron profundas reformas a las constituciones y leyes que rigen los partidos polticos y los procesos electorales. En muchos pases esto no se debi slo a la transicin del autoritarismo a la democracia, sino tambin
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La poltica importa
zacin interna de los partidos es decir, su administracin y la configuracin de sus estructuras de liderazgo podra pertenecer a la esfera privada, la designacin de candidatos para cargos polticos pertenece por naturaleza al mbito pblico y es all donde es mayor la exigencia de transparencia y participacin. Como resultado de esas demandas han surgido dos mecanismos predominantes para la seleccin de candidatos para cargos pblicos: las convenciones y las elecciones internas. Un tercer mecanismo la seleccin de candidatos por parte de los mximos dirigentes partidistas ha perdido considerable importancia, en particular la designacin de candidatos a la presidencia, y en menor medida las nominaciones a otros cargos de eleccin popular. En el primero y ms tradicional de los mecanismos las convenciones participa una asamblea de representantes facultada para elegir a las autoridades del partido y a los candidatos para cargos pblicos. Aunque desplazado hasta cierto punto por las elecciones internas competitivas, este mecanismo es an importante en muchos partidos de Amrica Latina. El segundo mecanismo, ms reciente, implica la realizacin de elecciones internas, donde cada militante es igual a un voto. Mediante estas los candidatos a cargos de representacin popular son elegidos de manera libre, justa, competitiva y directa por el voto secreto de los miembros del partido (internas cerradas) o de todos los ciudadanos que deseen participar (internas abiertas). Este giro hacia una mayor democracia interna en los partidos polticos ofrece cuatro grandes beneficios. Primero, existe la expectativa de que el proceso profundizar la democracia, al extenderla al funcionamiento interno de las distintas agrupaciones; en efecto, resulta difcil que un dirigente poltico se pronuncie con autoridad en nombre de la democracia si los orgenes de esa autoridad estn manchados por prcticas antidemocrticas. En segundo lugar, la competencia en el seno de los partidos podra generar mayor movilidad entre sus elites y fortalecer as la competencia por el liderazgo. En tercer lugar, segmentos ms amplios de la sociedad o al menos los activistas deberan sentirse estimulados a asumir mayores responsabilidades en la administracin del partido, participar ms en el proceso democrtico y fortalecer una de sus instituciones clave. Por ltimo, es probable que la democratizacin interna confiera mayor legitimidad a los procesos democrticos porque contribuye a eliminar prcticas negativas como el nepotismo, el clientelismo (creacin de redes de padrinazgo) y el caciquismo (el control vertical de los partidos por parte de sus mximos dirigentes), y a aumentar la responsabilidad ante la ciudadana. El nico factor negativo podra ser que la democratizacin dae la armona interna o la imagen externa de la agrupacin como un todo homogneo. Por otra parte, los resultados adversos para los lderes tradicionales, por ejemplo el triunfo de candidatos ajenos a la esfera poltica, inicialmente podran provocar inestabilidad e incertidumbre y debilitar a ciertos partidos polticos en el corto plazo.
Eleccin de autoridades internas y candidatos

Los procesos internos de los partidos pueden estar condicionados por diferentes elementos, entre ellos, las reglas del sistema poltico. Los cuadros 7.1 y 7.2 muestran de qu manera las leyes condicionan los procesos y evidencian que las elecciones internas para elegir autoridades difieren claramente de las que se realizan con el fin de seleccionar candidatos para cargos de eleccin popular, tanto en lo jurdico (leyes del partido, leyes electorales, o la Constitucin) como en el alcance de su marco legal (Bendel, 1998). De hecho, si bien es cierto que las constituciones de los pases de Amrica Latina rara vez contemplan la forma de elegir a las autoridades de los partidos polticos, con mayor frecuencia regulan el procedimiento para la designacin de candidatos para ocupar puestos de eleccin popular. En este sentido, Uruguay y Venezuela constituyen ejemplos notables: de acuerdo con una compleja distincin entre la esfera privada y la pblica, en general se considera que en trminos de su funcionamiento interno los partidos son sujetos de derecho privado, en tanto la seleccin de candidatos para puestos de autoridad poltica est sujeta al derecho pblico. Como resultado de la corriente democratizadora en el proceso de seleccin de candidatos, los partidos se encuentran ms sujetos al derecho pblico, como ocurre en Bolivia y Colombia. El cuadro 7.1 sugiere que la forma de eleccin de las autoridades partidarias se establece en los estatutos internos de los partidos. En Bolivia, Brasil, Chile, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Mxico y Nicaragua, la Constitucin y/o las leyes electorales no determinan la manera en que los partidos deben seleccionar a sus autoridades. En estos pases, el marco jurdico confiere a las agrupaciones autonoma para organizarse de acuerdo con sus estatutos (o su carta orgnica). La eleccin de autoridades internas est regulada
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a las reformas polticas dirigidas a mejorar la calidad de la representacin democrtica y el funcionamiento de las instituciones que dan vida a esa democracia. En principio, las reformas eludieron la democratizacin interna de los partidos polticos y el complejo tema del financiamiento. Pero en una segunda generacin de reformas, que tuvo lugar durante la segunda mitad de la dcada de 1990, el primer aspecto se abord en forma ms directa. De hecho, durante el perodo estudiado, en los 18 pases de Amrica Latina se observa la tendencia a generar mayores niveles de transparencia, apertura y participacin en la designacin de candidatos presidenciales y, en menor medida, de los dirigentes partidarios. En un nmero cada vez mayor de pases la eleccin del candidato a la presidencia decidida en el pasado por los mximos jerarcas del partido o las convenciones internas se realiza mediante varios tipos de elecciones internas, que fortalecen la legitimidad de quien resulta elegido para ocupar la presidencia del pas, dentro de su propia agrupacin y ante la ciudadana. La idea que sostiene estas reformas es que una mayor competencia intrapartidista supone mayores niveles de democracia interna, mejora la capacidad de representacin de intereses diversos presentes en el partido y en la sociedad (en caso de que sea abierta), permite dirimir conflictos entre diversos liderazgos y mejora los niveles de legitimacin de la organizacin ante la opinin pblica.
Cuadro 7.1. Mecanismos para la seleccin de las autoridades de los partidos polticos
Mecanismo de seleccin de autoridades regulado por la Constitucin Pas Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica o las leyes S No No No S, legislacin electoral S Las leyes electorales establecen claramente cul debe ser el mecanismo de seleccin de autoridades S1 No No No S, consultas internas2 Ambiguo, slo dice que debe ser acorde con el principio de la democracia interna No No No S, elecciones internas, voto directo y secreto de los afiliados en todos los niveles partidistas No No No S, elecciones a travs del voto directo, libre, secreto e igual de los afiliados Ambiguo, seala que debe regirse por normas de democracia interna3 Obligatorias para todos los partidos, realizadas simultneamente, organizadas, controladas y juzgadas por la Corte Electoral, con voto voluntario y a padrn abierto S No La Constitucin o las leyes electorales hacen referencia a los estatutos del partido
Ecuador El Salvador Guatemala Honduras
No No No S, legislacin electoral
Mxico Nicaragua Panam Paraguay
No No S, legislacin electoral S
Per
Repblica Dominicana
S, legislacin electoral
Uruguay Venezuela
1
S, Constitucin S, Constitucin
En Argentina, a partir del cambio de la Ley 23.928 de 2002, las elecciones para autoridades partidarias se rigen segn la Carta Orgnica, aunque se seala con claridad que subsidiariamente se harn por dicha ley y, en lo que resulte aplicable, por la legislacin electoral. No se mencionan los estatutos, aunque se los condiciona. 2 En Colombia, Estatuto bsico de los partidos y movimientos polticos, y artculo 1 de la Ley de Consultas Internas. 3 En Per, la Ley 28.094 establece en su artculo 25 que se realice conforme a lo que disponga el Estatuto y acuerde el rgano mximo, pero en su artculo 19 seala que debe regirse por las normas de democracia interna establecidas en esta ley y en el Estatuto. Fuente: Freidenberg (2005).
200
La poltica importa
por ley en Argentina, Colombia, Costa Rica, Honduras, Panam, Paraguay, Per, Repblica Dominicana, Uruguay y Venezuela. En el cuadro 7.2. se observa cmo en algunos casos el proceso de seleccin de candidatos se encuentra regulado en la Constitucin, tal como ocurre en Costa Rica, Uruguay y Venezuela, mientras que en otros est regulado en la legislacin, como en Argentina, Bolivia, Colombia, Honduras, Panam, Paraguay, Per, Repblica Dominicana y Uruguay.
Cuadro 7.2. Fuentes legales que regulan las elecciones internas

Reguladas por ley electoral o ley de los partidos polticos
S, Ley Orgnica de los Partidos Nro. 25.611, con modificaciones de la Ley Nro. 23.298. Bolivia Brasil Chile Colombia No No No No S1 No No2 S3, Estatuto Bsico de los Partidos y Movimientos y Ley Especial de Consultas Populares Internas. Ley 130 de 1994. Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Rep. Dominicana Uruguay Venezuela
1
Pas Argentina
Reguladas por la Constitucin

No
S No No No No No No No No No No S S
S, Cdigo Electoral (art. 74). No No No S, Ley Electoral y de las organizaciones polticas (art. 18, 19). No No S, Ley 22 de 1997. S, Cdigo Electoral de 1996 (art. 33). S. S. Ley Electoral S, Ley 17.063 de 1998 (artculos 1, 3, 5, 6, 7, 8) No
La ley de partidos polticos define el principio electivo de la democracia interna. Cada partido define el mecanismo de escogencia. 2 En Chile, la legislacin sobre partidos requiere que la dirigencia del partido, especficamente el Consejo General, someta a su propio candidato presidencial a la ratificacin de los miembros del partido, de tal forma que la candidatura se proclama oficialmente slo si el aspirante es aceptado por dichos miembros. Las decisiones de los partidos se toman mediante sufragio personal, igualitario y secreto (art. 30, Ley Orgnica Constitucional de los Partidos Polticos de 1996). No se impone la celebracin de internas. 3 En Colombia, si bien la legislacin electoral no impone a los partidos la celebracin de elecciones, s la regula en el caso de que estos opten por este mecanismo. Fuente: Freidenberg (2005), Zovatto (2006).
201
Cuadro 7.3. Mecanismos de designacin de candidatos presidenciales en los partidos polticos
202
Cerradas
1
Elecciones internas
Pas
Abiertas
Convenciones
Lder (o Junta Ejecutiva)
Directorio del partido propone y luego se hacen elecciones internas
rganos nacionales ratifican resultados de elecciones
La poltica importa
PJ (1982, 94, 99,02)1 UCR (1982, 89, 94) UCS,2 MNR,2 MIR,2 ADN2, MAS (2002) UCS PT (2002) PS PPD (1993, 1999, 2001) PDT, PMDB, PSDB, PFL PCC (1998) PCC (1990, 1994, 2002), PLC (1998, 2002)1 ID (1987), DP (2002) ID (1984,1991, 1998,2002), DP PSC (1978,1984, 1991, 2002) PRE, MUPP-NP (1996,1998, 2002)
Argentina
IU (1989) PJ (1988) FREPASO (1995) FREPASO-UCR (1999), UCR (2002)
Bolivia
MNR (1999), MIR (1999)1
Brasil
Chile
Concertacin (1993, 1999, 2001)
PDC, RN, UDI (los tres partidos en 1993, 1999, 2001)
Colombia
PLC (1990, 94)1
Costa Rica
PLN (1985, 1989, 1993, 1997, 2001) PUSC (1989, 1993, 2002)1,4
Ecuador
(contina)
Elecciones internas
Pas
Abiertas
Cerradas
Convenciones
Lder (o Junta Ejecutiva)
Directorio del partido propone y luego se hacen elecciones internas
El Salvador PAN (2003) PLH, PNH (los dos partidos 1985, 1993, 1997, 2000) PRD, PAN (2000) PRI (desde 2001)5 PLC (1996, 2001) PA (1998), PRD (1998, 2004), PDC (1998) ANR-PC (1990, 1994, 1999), PLRA (1990, 1994, 1999), PEN (1990, 1994, 1999) APRA/PAP (1985, 2000) APRA/PAP AP PA (1993, 2003) PRD (1993)2 PLC PAN, PRD (2000) PRI (hasta 1999) FRG (2002), PAN
FMLN (1994, 1999, 2003)
ARENA (1994, 1999, 2003)
Guatemala
Honduras
Mxico
PRI (1999)
Nicaragua
FSLN (1996, 2001)
Panam
Paraguay
Per
203
(contina)
204
Cerradas Convenciones Lder (o Junta Ejecutiva) Directorio del partido propone y luego se hacen elecciones internas
Elecciones internas
Pas
Abiertas
Repblica Dominicana EP-FA,2 PC,2 PN2
PRSC (1996, 2002)
PRD (desde 1982)
PRSC2 PRD (2002), PLD (1999) PRSC (1999)
PLD (2002)3
La poltica importa
AD (1968, 1978, 1983, 1993, 1998) MAS (1988, 1998) PV AD, COPEI (1987), MVR, PPT,
Uruguay
EP-FA (1999, 2003) PC (1999, 2003) PN (1999,2003)4
Venezuela
COPEI (1993)
Nota: la lista con los nombres completos de los partidos a los que corresponden estas siglas se encuentra en el anexo, al final de este captulo. 1 Ms de un actor participa en el proceso. 2 El mecanismo se utiliz hasta que se introdujeron reformas y se modific la normativa electoral. 3 Las convenciones nacionales de partido designan candidatos que posteriormente compiten entre s. 4 De acuerdo con los estatutos del partido, sus dirigentes tienen derecho a ratificar los resultados de las convenciones del partido, en las que sus miembros eligen a su candidato a la presidencia. En trminos prcticos, las elecciones son abiertas, pues los electores slo declaran su afiliacin a un partido en un distrito electoral. 5 No se ha realizado ninguna eleccin aplicando el nuevo estatuto del partido. Fuente: Freidenberg (2005).
Mecanismos para seleccionar candidatos presidenciales

Los partidos polticos emplean diversos mecanismos para seleccionar candidatos a la presidencia. Estos mecanismos pueden clasificarse de acuerdo con la gama de participantes y con el mtodo utilizado. La primera clasificacin requiere determinar si los candidatos son elegidos estrictamente por los miembros de sus respectivos partidos o se permite la participacin de todos los ciudadanos. En cuanto a los mtodos en sentido estricto, es necesario determinar si el partido va a recurrir a elecciones internas, convenciones, designacin por parte de los lderes del partido (seguida en algunos casos por internas), o a elecciones internas sujetas a ratificacin de las convenciones nacionales del partido (Freidenberg, 2003). En el cuadro 7.3 se presentan los sistemas usados para nombrar a los candidatos presidenciales de cerca de 60 partidos polticos en 18 pases de Amrica Latina.
Experiencias de elecciones internas en Amrica Latina

En Amrica Latina, la tendencia dominante es la realizacin de elecciones internas, por lo que se profundizar en el anlisis de este mecanismo. Los pases de la regin pueden dividirse en tres grupos principales, de acuerdo con su situacin actual respecto de las elecciones: (i) los pases en los que las elecciones internas estn establecidas y reguladas por ley; (ii) los pases donde se realizan elecciones internas, aunque no estn establecidas por ley; (iii) aquellos donde no existen regulaciones ni se celebran elecciones internas regularmente. Los siguientes criterios permiten una clasificacin ms detallada de las elecciones internas: Abiertas (todos los ciudadanos pueden participar) o cerradas (slo participan los miembros del partido). Separadas (cada partido realiza sus elecciones en fechas diferentes) o simultneas (todas se realizan el mismo da). Con supervisin por parte del organismo electoral o sin ella. Con financiamiento pblico o sin l.
Pases donde la ley contempla la celebracin de elecciones internas

En la primera categora, se incluyen 11 pases de Amrica Latina donde se regula la realizacin de elecciones internas en la Constitucin o en la legislacin electoral que rige la seleccin de candidatos para cargos de eleccin popular de todas las agrupaciones polticas (vase el cuadro 7.4). Costa Rica fue el primer pas en adoptar este tipo de regulaciones, seguido por Honduras en 1985-1989; Colombia en 1994, de manera opcional; Paraguay en 1996; Panam en 1997 y Uruguay, Bolivia y Venezuela en 1999. Recientemente, Argentina (2002), Per (2003) y Repblica Dominicana (2004) tambin aprobaron leyes para regular la seleccin de candidatos. En estos pases, la ley exige que los partidos polticos celebren
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Cuadro 7.4. Elecciones internas en Amrica Latina

Reguladas por la Constitucin o mediante la legislacin electoral o de partidos polticos
S S S S S S S S S (no obligatorias) No No No S S No No No No
Pas
Costa Rica Honduras Panam Paraguay Uruguay Argentina Per Rep. Dominicana Colombia Brasil Ecuador Guatemala Bolivia Venezuela Chile El Salvador Mxico Nicaragua
Se observa el procedimiento en la prctica

S S S S S S (algunas veces) Si (algunas veces) S (algunas veces) S (algunas veces) S (una vez) S (dos veces) S (una vez) S (algunas veces) S S (algunas veces) S (algunas veces) S (algunas veces) S (algunas veces)
Nota: en los pases que aparecen con sombreado oscuro la ley requiere y regula la realizacin de elecciones internas
en los partidos. En los pases con sombreado ms claro la ley no obliga a celebrar elecciones, pero en la prctica se ha recurrido a este mecanismo. En los pases que aparecen sin sombrear, la convocatoria a elecciones no es obligatoria y los partidos no han recurrido a ellas. Fuente: Alcntara (2001), con actualizaciones.
Grfico 7.1. Clasificacin de las elecciones internas
206
La poltica importa
Cuadro 7.5. Mecanismos de seleccin de candidatos a cargos de eleccin popular

Tipo de mecanismo Mecanismo regulado Caractersticas de las elecciones internas
Regulacin de mecanismos de democracia interna
Constitucin
S por Justicia Electoral (cuando los partidos lo soliciten) S No S (No obl.) S abiertas S No No S S No S S,a veces S, convencin S S, plebiscito de ratificacin S, TNE S,cerradas/ No (slo para resolver conflictos) S, abiertas S No1 S, CNE S, abiertas S, veedores nombrados
Ley
Elecciones internas? Otro
Con supervisin organizativa organismo electoral
Simultneas vs. separadas?

Simultneas (x frmula)
Financiacin
Argentina
No
Bolivia
No
Separadas Separadas Separadas Simultneas
Pblica
Brasil
No
Colombia
No
Costa Rica
Chile
No
Ecuador
No
El Salvador
No
Guatemala
No
Honduras
No
Mxico
No
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(contina)

Tipo de mecanismo Mecanismo regulado Caractersticas de las elecciones internas
208 Ley
No S posibles conflictos) S S abiertas S S S S, cerradas S, abiertas S, abiertas convencin S, CE S, CNE Simultneas Separadas S, cerradas/ S, S, cerradas No S, ONPE Separadas Separadas S, cerradas No (slo para resolver
Regulacin de mecanismos de democracia interna
Constitucin
Elecciones internas? Otro
Con supervisin organizativa organismo electoral
Simultneas vs. separadas?

Simultneas
Financiacin
Pblica
La poltica importa
Nicaragua
No
Panam
No
Paraguay
No
Per
Rep.
Dominicana
No
Uruguay
Venezuela
La ley estableci su potestad en 1999 pero el Reglamento de la Ley de 2001 se lo quit. Fuente: Freidenberg (2004), Zovatto (2006).
elecciones internas y las regula. En el caso de Colombia, la ley no establece este requisito, pero regula su realizacin cuando los partidos deciden convocar a elecciones a partir de una ley especial. En Costa Rica, durante aos la legislacin electoral ha requerido la celebracin de elecciones internas (conocidas en ese pas como convenciones nacionales), como un mecanismo de votacin libre, universal, directo y secreto para designar a los candidatos a la presidencia. Los partidos polticos deciden si la eleccin es abierta o cerrada y la fecha en que se realiza. Desde el punto de vista formal, los resultados de las internas estn sujetos a ratificacin por parte de la dirigencia del partido, aunque es poco probable que sean anulados. Los dos partidos polticos principales el Partido Liberacin Nacional (PLN) y el Partido Unidad Social Cristiana (PUSC) realizan elecciones internas en fechas diferentes y no cuentan con financiamiento pblico para esta actividad especfica. Se utiliza el padrn electoral nacional y la funcin del organismo electoral se limita a resolver posibles conflictos. En Uruguay, la reforma electoral de 1996 sustituy el sistema de doble voto simultneo por un proceso abierto de elecciones internas que abarca a todos los partidos polticos. Los comicios se realizan en todos los partidos el ltimo domingo del mes de abril, tiempo antes de las elecciones generales, que se llevan a cabo en octubre. La Ley de Elecciones Internas de los Partidos Polticos, promulgada en 1998, estipula que la Corte Electoral es, a partir de abril de 1999, el tribunal competente en todo lo relacionado con las actividades y procedimientos de las elecciones internas de los partidos. La reforma requera que las elecciones internas para designar a los candidatos presidenciales se realizaran de manera simultnea. Debido a que no existen registros de afiliados, todas las agrupaciones empiezan y concluyen el proceso el mismo da y el elector se afilia al partido en el momento en que emite su voto a favor de este. Si bien el voto no es obligatorio, las elecciones tienen todas las garantas y requisitos caractersticos de un proceso electoral a nivel nacional. Los candidatos que obtengan ms del 50% del total de los votos automticamente son candidatos a la presidencia para las elecciones generales en nombre de sus respectivos partidos. Si esta condicin no se cumple, el candidato debe seleccionarse en una convencin interna, sin restricciones en cuanto a los posibles candidatos. En Paraguay, desde el retorno a la democracia en 1989, los partidos polticos han realizado elecciones internas cerradas para designar sus asambleas de partido a nivel nacional y departamental. Luego, las asambleas eligen a las autoridades ejecutivas de la agrupacin: la Junta de Gobierno en el caso de la Asociacin Nacional Republicana (ANR), ampliamente conocida como el Partido Colorado; el Directorio en el caso del Partido Liberal Radical Autntico (PLRA); y la Direccin en el caso del Partido Encuentro Nacional (PEN). La reforma de abril de 1996 requiere que quienes aspiren a cualquier puesto de eleccin popular sean elegidos por los miembros del partido mediante una eleccin primaria y cerrada que sea libre, justa, directa y secreta. Cada partido se encarga de celebrar sus comicios en la fecha que considere apropiada y tiene sus propias reglas y mecanismos de supervisin. El Estado no otorga financiamiento especfico para esta actividad y el organismo electoral ejerce un control mnimo. Para participar en el proceso, el elector debe estar afiliado en el partido respectivo.
209
En Panam, las elecciones internas cerradas se adoptaron a partir de la reforma del Cdigo Electoral, promulgada en 1997, que introdujo la designacin de candidatos presidenciales para el partido cuyo candidato encabece la papeleta. De este modo, no se requiere que los partidos que apoyan a un candidato presidencial de otra agrupacin poltica en el marco de una alianza realicen elecciones internas. Las primeras elecciones se realizaron en 1998 para elegir candidatos a la presidencia y vicepresidencia por el Partido Arnulfista, el Partido Revolucionario Democrtico (PRD) y el Partido Demcrata Cristiano (PDC), actual Partido Popular (PP). Los movimientos restantes se aliaron con alguno de estos tres partidos en lugar de presentar a sus propios candidatos. En las reformas que se discutieron en el ao 2001 se propuso que el sistema de internas se extendiera a todos los cargos de eleccin popular, adems del de presidente y vicepresidente. Sin embargo, dicha propuesta no tuvo suficientes adeptos y se acord mantener el sistema vigente. Aun as, cuando el Ejecutivo recibi el paquete de reformas electorales que deba presentar a la Asamblea Legislativa para su aprobacin, elimin la propuesta de obligatoriedad para la designacin a travs de internas del candidato a presidente y cambi el artculo en el sentido de que este mecanismo fuera optativo, pero para todos los cargos. Esto signific un retroceso con respecto a la reforma de 1997, debido a que algunos partidos que haban realizado internas en 1998 ya no lo hicieron en 2004. En los otros aspectos, segn la ley, para ejercer su voto el elector debe afiliarse al partido poltico bajo la fiscalizacin del Tribunal Electoral. En este mismo marco, se aprob un subsidio destinado a cubrir los gastos relacionados con la celebracin de las elecciones con fondos pblicos. El Tribunal Electoral no tiene jurisdiccin y no influye en los procedimientos internos de las agrupaciones polticas; slo enva delegados para mediar en la resolucin de posibles conflictos o para colaborar en la organizacin de sus convenciones o elecciones internas, a pedido de los partidos. Puesto que el padrn de afiliados a los partidos los lleva el Tribunal, estos dependen del organismo para celebrar reuniones o determinar el qurum necesario para poder funcionar. Bolivia introdujo las elecciones internas en 1999, cuando la modificacin de la ley de partidos polticos estableci que, al constituirse, toda agrupacin debe obtener el reconocimiento oficial y adoptar las normas y procedimientos que garanticen un funcionamiento interno democrtico mediante el ejercicio del voto libre, directo y secreto. Asimismo, encarg a la Corte Nacional Electoral y a las cortes departamentales la conduccin de estos procesos internos. La ley refuerza la institucionalidad del proceso, al estipular que bajo ninguna circunstancia podr obviarse el cumplimiento de las regulaciones aplicables a los comicios internos y a la designacin de candidatos, anulando toda regulacin o pacto que establezca procedimientos extraordinarios o que exima a uno o ms individuos o partidos. En resumen, la nueva legislacin exige la eleccin de dirigentes en todos los niveles y de candidatos a todos los puestos de eleccin popular del pas. Este impulso, realmente innovador, fue limitado a travs de una serie de regulaciones promulgadas por la Corte Nacional Electoral en 2001, que sealaban que no era aconsejable que los partidos realizaran elecciones internas; adems se quit la potestad de la Corte Nacional Electoral de presidir los procesos internos. Los partidos encontraron mecanismos para que la decisin final estuviera en manos de los representantes nacionales a travs de la realizacin de una Convencin. Esto fue as por la desconfianza que los dirigentes partidistas manifestaron
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La poltica importa
con respecto a la capacidad de sus bases de emplear el sistema de elecciones, y porque su realizacin tuvo consecuencias negativas para los partidos, que se evidenciaron a travs del incremento de las disputas internas, los conflictos entre diferentes facciones y la puesta en duda de la unidad interna. La legislacin electoral de Honduras establece la necesidad de realizar elecciones mediante votacin directa y secreta entre sus afiliados en caso de que al menos dos agrupaciones diferentes postulen precandidatos. Para los partidos con una sola corriente o faccin, la eleccin interna para ratificar una lista de candidatos es optativa. En la prctica, se ha celebrado en diversas oportunidades desde 1989, como una manera de digerir la fragmentacin interna de los dos principales partidos de este pas. En Venezuela la Constitucin de 1999 requiere que los partidos realicen elecciones, aunque para las elecciones de 2000 ningn partido lo hizo, supuestamente debido a la falta de una regulacin especfica. En Argentina la discusin sobre el mecanismo de seleccin de candidatos que deba llevarse a la prctica tuvo diferentes etapas. El Senado aprob un proyecto de ley en el que estableca la realizacin de internas abiertas simultneas en 2001, pero fue un ao despus, con un decreto del presidente de la Repblica y su aprobacin posterior por el Congreso en forma de Ley Nro. 25.611, cuando se instaur la obligatoriedad de realizacin de internas, con la participacin de los miembros de los partidos y los ciudadanos sin afiliacin partidista, de manera simultnea y sin la supervisin del rgano electoral salvo que los partidos solicitaran la presencia de veedores nombrados por la Justicia Electoral. En ese mismo ao, por solicitud del presidente Duhalde, las internas se dejaron sin efecto por una nica vez para los comicios de 2003, debido a los temores del jefe del Ejecutivo respecto de la interna del justicialismo y la posibilidad de xito electoral de Carlos Menem. En febrero de 2005, el gobierno justicialista de Nstor Kirchner reflot la ley para que se celebraran internas en todos los distritos de cara a las prximas elecciones legislativas. Antes de que se aprobaran estas leyes, algunos partidos realizaron elecciones internas. En 1988, el Partido Justicialista (PJ) convoc a elecciones internas cerradas en las que se disput la candidatura entre Carlos Menem y Antonio Cafiero. El Frente Pas Solidario (FREPASO) realiz una eleccin abierta en 1995, en la que participaron Jos Octavio Bordn y Carlos lvarez. Estas fueron las segundas internas abiertas realizadas en el pas despus de las celebradas por la Izquierda Unida en 1989, en las que Luis Zamora y Nstor Vicente compitieron por la candidatura. En ambos casos, el proceso se llev a cabo en el seno de agrupaciones que formaban frentes polticos y no en partidos individuales. En 1999, los comicios internos sirvieron como base para formar la Alianza, una coalicin que agrupara a la Unin Cvica Radical (UCR) y al Frente Pas Solidario (FREPASO). El 31 de octubre de 2003, Per consigui aprobar la Ley de Partidos Polticos Nro. 28.094, fruto de un gran acuerdo nacional de naturaleza multipartidista. El nuevo marco normativo oblig a los partidos a adaptarse a nuevas reglas de juego, entre las que estaba la celebracin de internas, que pueden ser abiertas o cerradas, pueden contar con el apoyo tcnico y logstico de la ONPE y realizarse de manera separada desde 210 a 180 das antes de la eleccin general. Antes de eso, algunos partidos como el APRA ya haban realizado elecciones internas sin que los obligara el marco legal.
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Pases sin regulaciones donde se realizan elecciones internas

En una segunda categora se hallan los pases cuyos partidos polticos realizan elecciones, al menos de manera espordica (es decir, algunos partidos las celebran ocasionalmente), sin que estas se encuentren reguladas por la legislacin electoral o por algn tipo de compromiso formal. Dentro de esta categora, el primer mtodo consiste en realizar elecciones internas en el marco de coaliciones electorales. En Chile, el sistema binominal1 y la divisin poltica establecida en torno al apoyo y la oposicin a Pinochet han mantenido unida a la mayor parte de la coalicin de centro-izquierda desde que el grupo a favor del voto por el no se organiz con xito para el plebiscito de 1988. La necesidad de mantener unido al movimiento de Concertacin condujo a esta heterognea coalicin a recurrir a las elecciones para seleccionar a su candidato presidencial para los comicios de 1993 y 1999. A diferencia de este modelo para seleccionar a los lderes de coaliciones electorales, en Mxico se celebr una eleccin primaria en 1999 para elegir el candidato presidencial del Partido Revolucionario Institucional (PRI), con dos importantes consecuencias: primero, la eliminacin de la impopular prctica histrica de elegir al candidato a dedo, una costumbre que sin duda contradeca los principios democrticos; y segundo, el refuerzo
Como su nombre lo indica, en este sistema los legisladores son elegidos en distritos binominales, de forma que los dos escaos se asignan a las dos listas de partido que obtengan el mayor nmero de votos, a menos que las listas del partido triunfador superen a las del segundo partido por el doble o una cifra mayor de votos. En ese caso, la lista del partido ganador obtiene ambos escaos.
212
La poltica importa
En Repblica Dominicana, desde 1982, los diversos partidos las realizan de manera espordica en procesos caracterizados por exiguos niveles de participacin. Adems, con frecuencia han sido manejadas por la elite poltica con el fin de sortear la amenaza de divisiones internas. Para los comicios del ao 2000, el Partido Revolucionario Dominicano (PRD) celebr internas cerradas, mientras que el Partido de la Liberacin Dominicana (PLD) y el Partido Reformista Social Cristiano (PRSC) efectuaron convenciones internas. Sin embargo, en esta ltima agrupacin fue evidente la influencia del caudillo Joaqun Balaguer. En agosto de 2004, el Congreso aprob la Ley Nro. 286-04 en la que se introduce la celebracin de elecciones internas, con el voto universal, directo y secreto de todos los electores, de manera simultnea y para todos los partidos. El caso de Colombia es interesante ya que, si bien la normativa electoral no obliga a la celebracin de comicios primarios, el Partido Liberal (PL) los realiz en dos ocasiones para seleccionar a su candidato a la presidencia. Aunque no son obligatorias, cuando se realizan, las elecciones internas deben pactarse con la Direccin Nacional del partido, se rigen por una ley especial sobre las consultas populares internas de los partidos polticos, son de carcter simultneo para todos los niveles intrapartidistas aunque de carcter separado respecto de los otros partidos, y cuentan con financiacin pblica y supervisin del Consejo Nacional Electoral. El Partido Liberal convoc a elecciones abiertas en 1990 y 1994 siguiendo estas disposiciones, aunque en 1998 y 2002 regres al sistema de convencin cerrada. Por su parte, el Partido Conservador slo las realiz de manera cerrada en 1998.
Pases sin regulacin ni tradicin en la realizacin de elecciones internas

En Brasil, Ecuador y Guatemala las elecciones internas no estn reguladas por ley ni son el mtodo ms comn utilizado para elegir a los candidatos presidenciales. Aunque en los tres casos al menos una vez un partido celebr elecciones (PT en Brasil en 2002; ID en 1987 y DP en 2002 en Ecuador y PAN en Guatemala en 2003), la tradicin no es lo suficientemente fuerte como para aventurar un cambio hacia una mayor democratizacin interna de los partidos. En los primeros dos pases, es probable que factores como la naturaleza elitista de las agrupaciones polticas y el temor a que la poltica se regionalice hayan influido para que no se realizaran elecciones internas. En Guatemala, el debilitado sistema de partidos polticos y su elevado nivel de personalismo han impedido que el asunto se sometiera a debate de manera profunda.
Resumen de las experiencias de elecciones internas

Esta revisin preliminar sobre las experiencias regionales respecto de las elecciones internas indica que existen dos enfoques posibles: el mecanismo puede estar establecido por ley o bien cada partido puede decidir si desea recurrir a l y de qu manera. Aun en el segundo caso, las elecciones pueden convertirse en una prctica generalizada.
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de la legitimidad de un partido cuya credibilidad democrtica se haba visto seriamente afectada y al que se responsabilizaba de la situacin poltica del pas. El partido consider que realizar un proceso lo ms abierto posible para elegir al candidato presidencial era la mejor manera de reparar parte de los errores pasados del PRI y proyectar el partido hacia el futuro. Sin embargo, algunos analistas y ciertos grupos dentro del partido consideran que, si bien esta eleccin constituy en efecto un claro avance con respecto a las prcticas del pasado, no fue un proceso del todo abierto. Para las elecciones generales del ao 2000, el Partido Accin Nacional (PAN) convoc a una eleccin cerrada, mientras que en el Partido de la Revolucin Democrtica (PRD) se realiz una convencin interna. En Nicaragua, el Frente Sandinista de Liberacin Nacional (FSLN) tambin realiz elecciones internas (denominadas consultas populares) en 1996 y 2001. Con el objetivo de seleccionar a los candidatos que participaran en las elecciones generales de ese ao, este proceso fue abierto a toda la ciudadana. No obstante, el Consejo del FSLN deba ratificar a los ganadores de las elecciones antes de las generales. Este organismo tena autoridad para cambiar el resultado de las elecciones, lo que efectivamente hizo en el caso del vicepresidente. Para las elecciones municipales de noviembre del ao 2000, el FSLN volvi a la prctica de seleccionar a sus candidatos mediante comicios restringidos a los miembros del partido. En El Salvador los comicios no estn regulados por ley sino por los estatutos de algunos partidos, y se han llevado a cabo en algunas ocasiones durante el perodo del estudio. En los otros casos, las convenciones internas han sido la prctica. Los estatutos del Frente Farabundo Mart para la Liberacin Nacional (FMLN) requieren la celebracin de internas cerradas, mientras que los estatutos de la Alianza Republicana Nacionalista (ARENA) establecen la realizacin de convenciones internas.
Sistemas de financiamiento de los partidos polticos y las elecciones

La relacin entre el dinero y la actividad poltica es crucial para la salud y la calidad de la democracia. Pese a los ideales democrticos, los recursos monetarios y no slo el voto individual y la accin poltica constituyen en la prctica importantes herramientas para influir en las autoridades polticas. La relevancia y la complejidad de este asunto van de la mano. En trminos de la teora democrtica, regular el uso del dinero en la poltica genera un conflicto entre el principio de la libertad de expresin y los de imparcialidad y justicia en las elecciones. El tema es motivo de apasionados debates, que involucran la defensa de principios democrticos, el afn de proteger el statu quo y los privilegios o incluso los esfuerzos para eludir las leyes. Aun las democracias maduras no logran resolver este dilema de modo satisfactorio y tampoco han podido evitar los escndalos, como ilustran diferentes casos de Estados Unidos, Japn, Francia, Espaa, Inglaterra y Alemania, por mencionar slo algunos (Nassmacher, 1992). El tema no es nuevo, pues la conexin entre dinero y poltica se ha asociado con los partidos prcticamente desde su creacin. No obstante, ha adquirido mayor relevancia en comparacin con el pasado, debido al creciente costo de las campaas electorales que implica la dependencia cada vez mayor del uso de la televisin, asesores, encuestas de opinin y grupos focales (focus groups).
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La poltica importa
Las modalidades para la realizacin de elecciones internas varan de acuerdo con las consideraciones estratgicas internas o externas de los partidos polticos y slo secundariamente con la intencin de mejorar la calidad de la democracia. Hasta la fecha, la condicin ms favorable para la introduccin de comicios internos ha sido su utilidad para la formacin de alianzas o el manejo de conflictos intrapartidarios. En el primer caso, es probable que las internas sean percibidas como la mejor solucin para resolver posibles disputas entre los dirigentes de los partidos que forman una coalicin, a la vez que constituyen una forma de obtener apoyo popular para la coalicin en los comicios generales. Esto ocurri en Chile en 1993 y 1999, y en Argentina en 1999, cuando se seleccionaron los candidatos a la presidencia por la Concertacin y la Alianza respectivamente. Tambin debe tenerse presente que en Chile, Argentina, Mxico, Nicaragua y Colombia, la apertura hacia nuevas formas democrticas para designar a los candidatos presidenciales se debi a circunstancias internas de los distintos partidos polticos que requeran la convocatoria a elecciones, y tuvo poca relacin con las otras fuerzas opositoras. Por consiguiente, los organismos electorales de cada pas no participaron en la organizacin, administracin, fiscalizacin ni financiamiento de las internas, excepto en el caso de Colombia. Como ya se ha mencionado, Costa Rica, Uruguay, Paraguay, Bolivia, Panam, Honduras, Venezuela, y recientemente Argentina y Per adoptaron otro mecanismo: institucionalizaron las elecciones y sometieron el proceso a la supervisin de los organismos electorales, si bien el grado de regulacin es diferente en cada caso.
Cuadro 7.6. Introduccin de regulaciones para el financiamiento pblico de los partidos polticos
Pas
Uruguay Costa Rica Argentina Per Venezuela Nicaragua Mxico Ecuador Honduras El Salvador Guatemala Colombia Chile Paraguay Brasil Bolivia Panam Rep. Dominicana
k
Ao
1928 1949 1961 (directo) 1966 (indirecto) y 2003 (directo) Establecido en 1973, eliminado en 1999 1974 1977 1978 1981 1983 1985 1985 1988 (indirecto) y 2003 (directo) 1990 1995 1997 1997 1997
En Amrica Latina, el tema del financiamiento poltico est estrechamente relacionado con el desencanto con la poltica. Los continuos escndalos de corrupcin, soborno, trfico de influencias, y en algunos casos narcotrfico, refuerzan la aversin de muchos ciudadanos hacia la actividad poltica y hacia los dirigentes polticos. Adems, los partidos y los mismos candidatos se acusan mutuamente de obtener fondos de fuentes cuestionables o de manejarlos de manera inapropiada. Como se analizar en el captulo 10, las encuestas de opinin confirman la pobre imagen que el pblico tiene sobre los partidos polticos y sus dirigentes, a los que percibe como corruptos, carentes de transparencia, orientados a la satisfaccin de sus propios intereses e incumplidores de sus promesas de campaa. Para enfrentar el problema, durante las ltimas dcadas se introdujo el uso de recursos pblicos como figura legal para contribuir con la realizacin de las campaas de los partidos polticos y, en ciertos casos, para cubrir en parte sus gastos operativos. Asimismo, se han creado otras leyes para regular las contribuciones privadas y ejercer mayor control pblico sobre las transacciones financieras de los partidos. No obstante, la independen-
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1957 (indirecto) y
Aspectos fundamentales del financiamiento

La consolidacin de la democracia en Amrica Latina ha contribuido a que los partidos retomaran su papel como actores principales de la escena poltica, al conferirles la legitimidad constitucional de entidades autnomas, con plena validez legal y funciones generales y colectivas. En este contexto los gastos electorales y los de funcionamiento se han incrementado de manera exponencial, sobre todo a causa de que las campaas electorales suponen montos cada vez ms elevados en concepto de gastos de publicidad televisiva, marketing, asesores, encuestas de opinin y el uso de grupos focales. La necesidad de realizar campaas electorales cada vez ms costosas y mantener la maquinaria del partido en funcionamiento va de la mano con una reduccin en la recaudacin de las cuotas de los afiliados de los distintos partidos. Esta combinacin de factores hace que muchas agrupaciones, para recolectar sumas de dinero tan elevadas, cedan a la tentacin de prestar poca atencin a su origen, y abran as las puertas al financiamiento ilegal. El debate sobre el financiamiento en Amrica Latina gira en torno a cuatro tpicos principales: El primero tiene que ver con la posibilidad de regular el financiamiento de los partidos y en qu medida esto se realiza. En los pases de la regin no existe un patrn sistemtico al respecto. Algunos, como Mxico, han establecido un marco regulador detallado, mientras que otros, como Uruguay y El Salvador, aplican muy pocas regulaciones. Se trata de un asunto complejo, ya que existen lmites definidos en cuanto a lo que puede hacerse. Si bien
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La poltica importa
cia poltica de las agrupaciones contina amenazada, debido a la constante necesidad de obtener sumas de dinero cada vez mayores. Las polticas de financiamiento de los partidos es decir, las que ataen a sus ingresos y gastos durante las campaas electorales, y a su funcionamiento habitual adquieren creciente importancia en Amrica Latina y en otras partes del mundo. Un sistema balanceado y equitativo para financiar a los partidos constituye un requisito indispensable para la celebracin de elecciones verdaderamente competitivas y justas (Njaim, 2000; Gonzlez-Varas, 1995). Si bien en la actualidad se reconoce la importancia fundamental del financiamiento pblico, el tema no fue prioritario durante la etapa inicial de transicin poltica. Cuando los procesos electorales adquirieron mayor credibilidad, la agenda poltica comenz a incluir nuevos temas relacionados con la calidad y la profundizacin de la democracia, entre ellos el financiamiento. El cuadro 7.6 muestra que durante las ltimas dos dcadas, varios pases introdujeron leyes relacionadas con el financiamiento de partidos polticos y campaas electorales. En suma, el tema adquiere creciente importancia en Amrica Latina y ha generado incluso serios enfrentamientos en varios pases debido a su papel decisivo para: (i) garantizar la justicia de la contienda electoral; (ii) garantizar ciertos niveles de transparencia y rendicin de cuentas con respecto al origen y a la asignacin de fondos pblicos y privados; (iii) prevenir el trfico de influencias y cerrar los espacios a la corrupcin poltica, y (iv) prevenir el ingreso a la escena poltica de dinero proveniente del crimen organizado, en particular del narcotrfico.
Grfico 7.2. Clasificacin del financiamiento segn su origen y utilizacin

es necesario establecer reglas de juego claras para lograr un mayor control pblico sobre las operaciones financieras de los partidos, tambin existe el riesgo de una regulacin excesiva, lo que a su vez podra conducir a mecanismos ms elaborados para que las finanzas de los partidos sean confusas y permitan burlar la ley. El segundo aspecto clave es el modo de financiamiento, es decir, si deben utilizarse mecanismos de financiamiento privados, pblicos o mixtos y, en este ltimo caso, cul sera el balance apropiado entre los fondos privados y los pblicos. Varios sectores sociales y polticos han impulsado el anlisis sobre este tema, al cuestionar la pertinencia de que el Estado invierta cuantiosas sumas de sus propias arcas en los partidos polticos, en especial en el contexto de las crisis fiscales que aquejan a muchos gobiernos de Amrica Latina. La oposicin al financiamiento pblico de los partidos polticos est cobrando fuerza, debido a la crisis generalizada de credibilidad que enfrentan esas instituciones y sus dirigentes. El tercer punto se relaciona con la necesidad de adoptar mecanismos para reducir la demanda de dinero para actividades electorales y garantizar la mejor asignacin de los fondos pblicos. Quienes proponen poner freno a los costos de las campaas afirman que la provisin de dinero en una escala tan elevada socava la justicia de la contienda electoral, aumenta el riesgo de recurrir a formas ilegales de financiamiento y generaliza las prcticas corruptas y el trfico de influencias. Por ltimo se debe abordar el tema de la creacin o del fortalecimiento de mecanismos y entidades de control, y de un sistema de sanciones destinados a generar mayor transpa-
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rencia y facilitar la rendicin de cuentas y el cumplimiento de las leyes sobre financiamiento poltico.
Caractersticas fundamentales de los sistemas de financiamiento poltico en Amrica Latina

Entre las principales variables en lo que respecta al financiamiento poltico se encuentran: los sistemas de financiacin, las actividades objeto de financiamiento pblico, las barreras legales, los criterios de asignacin, las prohibiciones al uso de contribuciones provenientes de fuentes particulares, los lmites a las contribuciones privadas, el calendario de desembolsos, el acceso de los partidos a los medios de comunicacin y la aplicacin de regulaciones y rgimen de sanciones. Un anlisis comparativo sobre la legislacin electoral respecto de estas diez variables en Amrica Latina permite llegar a las siguientes conclusiones: 1. Tipo de sistema de financiamiento. En toda la regin (94% de los pases), con excepcin de Venezuela, predomina el financiamieno mixto segn el cual los partidos polticos reciben tanto fondos pblicos como privados para financiar sus campaas electorales y/o para sufragar sus gastos de funcionamiento ordinario. De igual forma, en lo que se refiere especficamente al financiamiento pblico, el 94% de los pases cuenta con subvenciones directas (en dinero o bonos) o indirectas (servicios, beneficios tributarios, acceso a los medios de comunicacin, capacitacin, etc.). 2. Actividades objeto de financiamiento pblico. En esta categora se encuentran los gastos operativos de los partidos polticos, los gastos de campaa y una combinacin de ambos. Diez de los pases latinoamericanos que abarca este estudio proporcionan financiacin pblica directa para el funcionamiento de los partidos y para las campaas electorales, en tanto otros seis financian nicamente las campaas (cuadro 7.7). Como ya se seal, en Venezuela no disponen de financiamiento pblico. Durante los ltimos aos, en pases como Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Mxico, Panam y Per, se ha asignado un porcentaje del financiamiento pblico para cubrir actividades de capacitacin e investigacin en los partidos polticos. 3. Barreras legales. En un 71% de los pases de la regin donde las leyes regulan el financiamiento pblico directo, existe algn tipo de requisito que contempla que se determine la elegibilidad a fin de otorgar financiamiento. Especficamente, los elegibles para el subsidio mencionado deben obtener un porcentaje mnimo de votos o contar con representacin parlamentaria (cuadro 7.8). 4. Criterios para la asignacin de fondos. Como puede observarse en el cuadro 7.8, los mtodos de distribucin del financiamiento pblico directo en la regin son fundamentalmente tres: uno proporcional a la fuerza electoral (53%); un mtodo combinado en el que una parte se distribuye equitativamente entre todos los partidos y la
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La poltica importa
Cuadro 7.7. Actividades objeto de financiamiento pblico directo en Amrica Latina

Electoral y partidario
S No S S S
1
Pas
Argentina Bolivia Brasil Colombia Costa Rica Chile Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela
1
Slo electoral
No S No No No S No S No S No S No No No No S No
Slo partidario
No No No No No No No No No No No No No No S No No No
Investigacin y fortalecimiento
S S S No No No No No2 No S No S No S No No No S
No S No S2 No S No S S No S No No
Aunque la legislacin no lo dice explcitamente, se permite el uso del subsidio para cubrir gastos de organizacin y eleccin. La legislacin no es explcita sobre el destino de los fondos, por lo que existe un uso discrecional de ellos.
otra, de acuerdo con la fuerza electoral (41%); y un tercer mtodo en el que una parte se distribuye de manera proporcional a la fuerza electoral y otra, de acuerdo con la representacin parlamentaria (6%). 5. Prohibicin de contribuciones provenientes de ciertas fuentes. La mayor parte de los pases establece restricciones en cuanto al origen de las contribuciones privadas; predominan las prohibiciones de donaciones de gobiernos, instituciones o individuos extranjeros (72%), de contratistas del Estado (50%) y de fuentes annimas (50%). La prohibicin de donaciones por parte de determinadas organizaciones sociales como sindicatos, asociaciones, grupos de intereses especiales, grupos religiosos, etc. son menos comunes. 6. Lmites o techos a las contribuciones privadas. En Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Chile, Ecuador, Guatemala, Mxico, Paraguay y Per se establecieron techos o lmites en los montos mximos que los partidos pueden recibir en concepto de contribuciones privadas, en especial de particulares y, en menor medida, las contribuciones provenientes de organismos pblicos o privados.
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Cuadro 7.8. Financiamiento pblico directo en Amrica Latina: condiciones para acceder al financiamiento y barreras legales
Condiciones de acceso al financiamiento y barreras legales
Partidos reconocidos que hayan oficializado candidaturas nacionales para el tramo igualitario (30%), y partidos que hayan participado en la ltima eleccin de diputados nacionales para la porcin proporcional (70%). No se fija umbral. Partidos que hayan obtenido un mnimo del 3% del total de votos vlidos a nivel nacional en la eleccin general precedente (o municipal, segn corresponda). Para la acreditacin bsica: partidos registrados ante la Justicia Electoral. Para el financiamiento proporcional son elegibles los partidos que hayan obtenido el 5% en las ltimas elecciones, distribuido entre varios estados (el 5% de los votos vlidos en la ltima eleccin de la Cmara de Diputados). Estos votos deben estar distribuidos en 1/3 de los estados, como mnimo, con el 2% de los votos vlidos en cada estado. 1. Haber sido inscrito por un partido o movimiento poltico o alianzas de estos que hayan obtenido el 4% de los votos del Senado o un porcentaje igual de los votos de la Cmara de Representantes sumados nacionalmente, en la eleccin al Congreso de la Repblica realizada con anterioridad a la fecha de inscripcin de candidatos a la presidencia. 2. Ser inscrito por un movimiento social o nmero significativo de ciudadanos respaldado por un nmero de firmas vlidas equivalentes al 3% del nmero total de votos depositados en las anteriores elecciones a la presidencia de la Repblica. Partidos que obtengan al menos el 4% de los sufragios vlidos a escala nacional o partidos inscritos a escala provincial que obtengan como mnimo ese porcentaje en la respectiva provincia o elijan por lo menos un diputado. Existe financiamiento para todos los partidos y candidatos inscritos en el Servicio Electoral. Partidos que hayan recibido al menos el cociente del 0,04 de los votos vlidos en elecciones pluripersonales nacionales.
Pases
Argentina
Criterio de distribucin
Mixto (fuerza electoral/equidad)
Bolivia
Por fuerza electoral
Brasil
Mixto (fuerza electoral/equidad)
Colombia
Costa Rica
Chile Ecuador
Por fuerza electoral Mixto (fuerza electoral/equidad)
(contina)
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La poltica importa
Pases
El Salvador
Condiciones de acceso al financiamiento y barreras legales

Tener la calidad de contendiente, para lo cual se requiere el registro y personalidad jurdica vigente. No se fija umbral. Partidos que obtengan al menos el 4% del total de votos vlidos emitidos en las elecciones generales. El clculo se hace sobre la base del escrutinio realizado en la primera eleccin de presidente y vicepresidente de la Repblica. Haber obtenido un mnimo de 10 mil votos en la planilla ms votada (presidente, Congreso Nacional, corporaciones municipales) en la eleccin anterior. El 2% del total de votos vlidos emitidos en alguna de las elecciones ordinarias para diputados, senadores o presidente de la Repblica. Para los partidos nuevos, constituidos despus de una eleccin, tener el registro legal. Obtener al menos el 4% de los votos vlidos en las elecciones nacionales. El 4% de los votos vlidos de cualquiera de las 3 elecciones: para presidente, legisladores y corregidores. Los candidatos independientes necesitan haber alcanzado el nmero de adherentes necesarios a su postulacin para poder ser candidatos y acceder al subsidio. Estar debidamente constituidos, organizados y funcionando, y estar al da en la presentacin de cuentas ante la justicia electoral. No se fija umbral. Obtener representacin en el Congreso. Estar legalmente reconocidos y mantener este reconocimiento mediante la obtencin de un mnimo del 2% de los votos vlidos en las ltimas elecciones presidenciales o tener representacin en el Congreso o la Sala Capitular.
Criterio de distribucin
Guatemala
Honduras
Mxico
Mixto (fuerza electoral/ equidad)
Nicaragua Panam
Por fuerza electoral Mixto (fuerza electoral/ equidad)
Paraguay
Per Repblica Dominicana
Mixto (fuerza electoral/ representacin parlamentaria) Mixto (fuerza electoral/ equidad) Mixto (fuerza electoral/ equidad)
Uruguay Venezuela
221
7. Calendario de desembolsos. En cuanto al desembolso del financiamiento pblico, si bien no existe un patrn homogneo, prevalece el sistema que divide el desembolso en un monto anterior y otro posterior a los comicios (en el 59% de los pases), seguido por el mecanismo de reembolso que se realiza despus de las elecciones (en el 24% de los pases) y en tercer lugar el que se entrega antes de las elecciones,
Cuadro 7.9. Prohibiciones en cuanto al origen de las contribuciones privadas en Amrica Latina
Organizaciones polticas y Extranjeras sociales
S S1 S No S3 S S No S3 S S No6 No S S S No S S S S No No S No No No No S No No S No No No No
Pas
1 2
Personas jurdicas
S No No S No S No No No S S No No S No No No No
Contratistas del Estado

S S No No No S S No No S S S No S No No No S
Annimas
S S S No2 No4 No5 S No S S S S No7 No8 No9 No No S
Solamente se aceptan de personas jurdicas extranjeras si es para asistencia tcnica y capacitacin. No hay prohibicin expresa; sin embargo, la normativa obliga a los partidos y movimientos polticos a justificar el origen de los fondos recibidos, por lo tanto en la prctica opera una prohibicin. 3 Estn prohibidas, excepto las donaciones destinadas a capacitacin y asistencia tcnica. 4 No hay prohibicin expresa; sin embargo, la normativa obliga a los partidos y movimientos polticos a justificar el origen de los fondos recibidos, por lo tanto en la prctica opera una prohibicin. 5 Existen lmites para las donaciones annimas, para las reservadas y las pblicas, fijados en unidades de fomento. 6 No se prohben, pero se indica que las donaciones provenientes del extranjero deben ser para fines de capacitacin y asistencia tcnica. 7 No hay prohibicin expresa; sin embargo, la normativa obliga a los partidos y movimientos polticos a justificar el origen de los fondos recibidos, por lo tanto en la prctica opera una prohibicin. 8 No hay prohibicin expresa; sin embargo, la normativa obliga a los partidos y movimientos polticos a justificar el origen de los fondos recibidos, por lo tanto en la prctica opera una prohibicin. 9 No est regulado expresamente. Sin embargo, se permiten los aportes provenientes de actividades proselitistas en las que no se pueda determinar el donante hasta un lmite de 30 UIT anuales.
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La poltica importa
Cuadro 7.10. Momento del desembolso del aporte pblico directo con fines electorales en Amrica Latina
Facilidades para nuevos partidos
S No No S No S No No No S S No S No No No No No
Pas
1
Previo
S No No No No No No No No No No No No No No No No No
Posterior
No No No No S No S No No No No S No S No No No No
Previo y posterior
No S No S No S No S S2 S S No S No No S S No
Otros (financiamiento permanente)

S No1 S S No No S No S No S No S S S No No No
En perodos no electorales, se brinda un financiamiento a los partidos para educacin ciudadana y difusin de programas. 2 En Guatemala, si bien el clculo y el pago del financiamiento estatal se hacen despus de las elecciones, y el pago se realiza en cuatro cuotas anuales, en la prctica la ltima cuota se cancela en perodo electoral.
223
que se da en un solo pas, Argentina (cuadro 7.10). En la actualidad son muy pocos los pases que proporcionan facilidades de financiamiento pblico a agrupaciones que participan en el proceso electoral por primera vez (Argentina, Colombia, Chile, Honduras, Mxico y Panam), y en condiciones diferentes. 8. Acceso de los partidos polticos a los medios de comunicacin. En cuanto al acceso de los partidos polticos a los medios de comunicacin social, cabe distinguir segn se trate de la televisin, la radio o la prensa escrita. Sin embargo, como ya se ha mencionado, los mtodos de hacer poltica y de participar en ella han cambiado sustancialmente en los ltimos aos. La poltica se expresa hoy, ms que nunca, a travs de los medios de comunicacin social.
El acceso que los partidos polticos tienen a los medios de comunicacin electrnicos en Amrica Latina puede verse como un continuum compuesto por diversas modalidades, que se resumen de la siguiente forma:2 Franja electoral gratuita y franja para expresin de pensamiento partidario en tiempo interelectoral. nica forma de propaganda permitida. Se prohbe el pago de espacios a fuerzas polticas. Puede ser en la televisin y tambin en la radio, o nicamente en alguno de esos medios. Esto slo se da en Brasil y Chile.3 Combinacin entre uso de franjas reguladas pblicamente y libertad de contratacin en un esquema de tres niveles: a) Una franja gratuita, adems de espacios pagos con fondos pblicos y espacios contratados privadamente. b) Franja electoral en medios estatales y privados y posibilidad de contratar espacios privadamente. En algunos pases tambin hay franjas fuera del perodo electoral. c) Franja en espacio estatal y posibilidad de contratar espacios privadamente. En todos los casos la franja estatal es prcticamente irrelevante y en algunos casos inexistente. La contratacin de publicidad suele no tener lmites. Libertad de contratacin de tiempo en radio y televisin. A partir de las modalidades citadas, surgen dos tendencias relevantes en la regulacin: en primera instancia, la mayora de los pases (76%) confiere a los partidos espacios gratuitos en los medios de comunicacin electrnicos, sobre todo en la televisin pblica. Por otro lado, se observa en la regin la intencin de otorgar este tipo de financiamiento indirecto exclusivamente para fines de propaganda electoral, siendo Brasil, Colombia, Mxico, Panam y Per los nicos pases donde la legislacin electoral especifica que el acceso de los partidos a los medios de comunicacin es de carcter permanente. No obstante la existencia de beneficios estatales en este sentido, en la mayora de los pases queda an mucho por avanzar en relacin con la regulacin referida al acceso a los medios, particularmente en razn de que los efectos alcanzados sobre la equidad en la contienda y sobre el control de los gastos electorales no parecen haber sido significativos, como se expone en el siguiente punto. En cuanto al acceso de los partidos a la prensa escrita, en la mayora de los pases es amplio, si bien en algunos casos existen lmites como en Costa Rica, Bolivia, Ecuador y Nicaragua.
2 3
Griner, Steven y Zovatto, Daniel, eds. (2004), pp. 314-315. Brasil prohbe en la televisin la propaganda electoral comercial, garantizndoles a cambio a los partidos una franja diaria de publicidad gratuita durante la campaa electoral. Chile, por su parte, prohbe la contratacin en televisin abierta, en donde otorga la franja gratuita, pero es posible contratar propaganda electoral en radioemisoras, televisin por cable y prensa escrita.
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La poltica importa
Cuadro 7.11. rganos de control del financiamiento de la poltica en Amrica Latina

Pas
1 2
Entes de control
Jueces Federales con competencia electoral rgano electoral rgano electoral rgano electoral rgano electoral / Contralora rgano electoral rgano electoral Corte de Cuentas1 rgano electoral rgano electoral rgano electoral Contralora General / rgano electoral2 rgano electoral / Contralora3 rgano electoral rgano electoral rgano electoral / Contralora No hay rgano electoral
En la prctica no ejerce ese control. Coadyuva en la labor de control la Procuradura Especfica Electoral, que depende de la Procuradura General de la Repblica, y que es creada seis meses antes de las elecciones. Cesa en funciones una vez concluida su labor. La Contralora interviene en lo relativo al aporte estatal.
9. Aplicacin de la ley y rganos de control. En casi todos los pases que abarca el estudio, con excepcin de Uruguay, la legislacin electoral especifica la existencia de un organismo responsable de vigilar o supervisar el financiamiento de los partidos polticos y las campaas electorales, y en la mayor parte de ellos esas funciones recaen sobre el organismo electoral (cuadro 7.11). 10. Mecanismos de sancin. Finalmente, la mayora de los pases prev un rgimen de sanciones dirigido a castigar la inobservancia de la legislacin sobre el financiamiento de los partidos y las campaas electorales. Entre estas prevalecen, por un lado, las penas pecuniarias (83%) y, por el otro (aunque en menor medida), las sanciones administrativas o de otra ndole (50%) que conllevan la eliminacin del registro partidario o bien la reduccin o suspensin de los fondos estatales para los partidos que han violado la ley. Por su parte, un 39% de los pases contempla sanciones penales para candidatos y un 33% para donantes.
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Tendencias generales de la reforma en el financiamiento de los partidos polticos

Preservacin del sistema mixto
El paso de los gastos de campaa a la inversin electoral

En tiempos recientes han surgido dos tendencias en lo que respecta al gasto electoral: una dirigida a restringir los gastos de publicidad poltica y otra orientada a incrementar la inversin pblica para fortalecer, modernizar y capacitar a los partidos y sus dirigentes. En esta lnea, las reformas electorales propuestas o aprobadas en la regin han abierto una tercera ventana al financiamiento pblico diseada para fortalecer la cultura poltica, y las actividades de investigacin y capacitacin de los miembros de los partidos.
Limitacin a las contribuciones privadas

Los escndalos de corrupcin y la conexin entre los partidos y sus candidatos y sumas de dinero obtenidas mediante actividades ilcitas, en particular el narcotrfico, han llevado a tomar medidas para limitar o prohibir las contribuciones privadas de ciertos orgenes y montos. Otra razn para tomar estas medidas ha sido la necesidad de evitar grandes disparidades o irregularidades en las arcas de los distintos partidos y reducir la influencia de contribuciones plutocrticas y de donantes poderosos. Respecto de las prohibiciones al financiamiento, prevalecen dos tendencias. La primera es el mayor nfasis en impedir las donaciones de fuentes extranjeras (ya sean gobiernos, instituciones o particulares), incluso las donaciones con fines de instruccin, capacitacin o formacin en los partidos polticos. La experiencia sugiere que permitir esas contribuciones abre una puerta peligrosa e impide el control adecuado sobre su uso real. La segunda tendencia involucra las medidas para prohibir las contribuciones annimas, salvo las obtenidas mediante colectas pblicas.
Acceso equitativo a los medios de comunicacin

Existe una tendencia creciente a facilitar un acceso ms equitativo a los medios de comunicacin, en particular a la televisin, debido a su papel clave en las campaas electorales. La
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La poltica importa
El sistema mixto de financiamiento se utiliza en todos los pases excepto en Venezuela, donde el Estado no financia a los partidos polticos. No existe una tendencia regional clara que favorezca el financiamiento pblico o el privado, si bien el nfasis de la reforma mexicana de 1996 en el financiamiento pblico se ha reproducido en algunas de las propuestas de reforma electoral de Argentina, Brasil y Colombia. Por su parte, Venezuela se ha manifestado en contra de esta corriente al eliminar el financiamiento pblico. Chile y Per, por su parte, han avanzado en 2003 hacia la incorporacin del financiamiento pblico directo.
legislacin ms reciente incluye regulaciones para garantizar el libre acceso a los medios, en especial los del Estado. El tiempo de emisin en la radio o la televisin se conoce como derecho de antena o tiempo de antena. Pese a esta tendencia, a la mayora de los pases de la regin le queda un largo camino por recorrer para contrarrestar la desigualdad de condiciones con que compiten las fuerzas polticas, en especial a causa de los siguientes factores: El predominio de un sistema que combina el acceso gratuito a los medios de comunicacin con la posibilidad de comprar tiempo de emisin adicional en los medios privados, un aspecto que en trminos generales no se encuentra bien regulado y cuyo control ha demostrado ser difcil. Los propietarios y administradores de los medios con frecuencia tienen vnculos con grupos polticos y econmicos influyentes. Es comn que, incluso en los medios de propiedad colectiva, quienes los dirigen tengan intereses que los motiven a favorecer a grupos polticos y a ofrecerles franjas mejores o de mayor duracin, lo que los beneficia de forma manifiesta o encubierta. El hecho de que las estaciones de televisin o radio financiadas por el Estado tengan una audiencia reducida obliga incluso a los partidos pequeos a comprar tiempo de emisin en los medios privados. Los acelerados cambios en la tecnologa de las comunicaciones (por ejemplo, la televisin va satlite o la televisin por cable) dejan vacos en las regulaciones que promueven un acceso ms equitativo a los medios para los distintos partidos. Aunque en muchos pases las regulaciones proporcionan a los partidos franjas gratuitas, muy pocos ofrecen apoyo para la produccin de anuncios publicitarios, lo que habitualmente requiere grandes sumas de dinero. En ocasiones los noticieros dan un sesgo determinado a las noticias, en favor o en contra de algn partido o candidato. En los boletines y cadenas nacionales difundidas por el Estado se comunican los logros y resultados tangibles de sus polticas, una ventaja injusta para el partido gobernante. La falta de legislacin sobre las tarifas obstaculiza el acceso a los medios y el control sobre lo que se cobra a los diferentes partidos. En algunos pases latinoamericanos se manifiesta otra tendencia, an incipiente, hacia la mayor participacin del organismo electoral en el seguimiento y la aplicacin de las normas relativas al acceso equitativo de los partidos a los medios. Sin embargo, esos organismos por lo general no cuentan con la capacidad ni los recursos suficientes para manejar de manera eficaz el tema de la publicidad poltica y los medios. Quizs el pas que ha avanzado ms en este aspecto sea Mxico, donde las reformas electorales de 1996 ampliaron en forma considerable los poderes de la Comisin de Radiodifusin del Instituto Federal Electoral (IFE). Las principales responsabilidades de la Comisin son: supervisar que los distintos medios asignen imparcialmente las franjas publicitarias durante las campaas (aunque no es responsable de exigir el cumplimiento de esa poltica) y que difundan de manera equitativa las noticias sobre los partidos y sus logros.
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Mejoramiento de la rendicin de cuentas y la transparencia en la administracin de los recursos

Existe tambin una tendencia creciente a requerir que los partidos den a conocer su presupuesto as como la administracin y el uso de los recursos pblicos y los provenientes de fuentes privadas. Esta prctica se aplica en pocos pases y en la mayora de los casos se limita a publicar los estados financieros de los partidos en boletines, el diario oficial y en registros que pocos ciudadanos leen. Dado que la publicacin en los diarios oficiales no produce mayores efectos en trminos de control, porque la informacin de los ingresos y gastos de los partidos no llega todava a la gran mayora de la poblacin, se impone la necesidad de buscar nuevos mecanismos para que los partidos y candidatos hagan pblicos y transparentes sus movimientos financieros, la forma en que administran sus recursos, as como el origen o destino de los fondos con los que financian sus actividades.
Fortalecimiento de los mecanismos y entidades encargadas de aplicar las leyes

Como se aprecia en el cuadro 7.11, si bien los organismos electorales en la mayora de los pases estn facultados para supervisar y controlar las actividades financieras de los partidos, su capacidad de cumplir con esas funciones es bastante limitada. Es por eso que en varios pases surgi la tendencia a reforzar su autoridad y dotarlos de ms recursos econmicos, tcnicos y humanos para auditar los informes que presentan los partidos, y de potestades para investigar el origen, la administracin y el uso real de los recursos. Adems, en algunos pases se ha recurrido a otras entidades de control, tales como la Contralora General (El Salvador), o a una combinacin del organismo electoral y la Contralora General, como ocurre en Costa Rica, Nicaragua, Panam y Repblica Dominicana. Con respecto al fortalecimiento de los mecanismos de control, las principales medidas de reforma adoptadas en aos recientes han sido: (i) convertir la supervisin de los partidos en una actividad permanente y no temporal; (ii) regular la obligacin de los partidos de presentar informes sobre sus ingresos y gastos; (iii) establecer la obligacin de realizar auditoras de buena fe para verificar y fiscalizar el uso de los recursos financieros, con todo el rigor tcnico del caso; (iv) requerir el uso de procedimientos estandarizados y la presentacin regular de informes; (v) hacer de la auditora una prctica constante con fines preventivos; (vi) requerir que se d amplia difusin a los resultados de las auditoras e informes presentados por los partidos (preferentemente, antes de las elecciones); (vii) mejorar la calidad de los registros de donantes, a fin de hacerlos ms claros; (viii) establecer consejos de tica dentro de los partidos; (ix) requerir que los recursos pasen por el sistema financiero, en lugar de que se obtengan mediante transacciones en efectivo; y (x) establecer un cargo para que slo un ejecutivo financiero administre los fondos de los partidos.
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La poltica importa
Rigurosidad de los mecanismos de sancin

En relacin con el tema de las sanciones, las experiencias comparadas corroboran que aun cuando se ha legislado abundantemente al respecto en la regin, en la mayora de los pases las sanciones existentes son insuficientes e inoperantes.4 Entre las razones mencionadas como causas principales del bajo nivel de aplicacin de las sanciones se destacan: i) la debilidad institucional y tcnica de los organismos encargados de hacer cumplir las disposiciones en esta materia; ii) la falta de independencia de algunos rganos electorales y judiciales respecto del gobierno o de los partidos polticos; y iii) la corrupcin y las prcticas del soborno a funcionarios de dichas instituciones. Estas debilidades inciden en el hecho de que, en muchas ocasiones, las sanciones no tengan ni efecto prctico ni repercusiones reales sobre las prcticas que prevalecen, tanto en el campo de las contribuciones como en la administracin de recursos financieros por parte de los partidos. Para resolver estas limitaciones, se vienen llevando a cabo reformas en varios pases de la regin con el propsito de endurecer las sanciones y, a la vez, fortalecer los mecanismos responsables de su aplicacin. En este sentido, adems de las tradicionales sanciones basadas en multas (hoy las ms comunes), algunos pases han legislado sobre la figura del financiamiento ilcito como delito autnomo, o introducido nuevas sanciones como la imposibilidad de que el candidato infractor sea elegido por un tiempo determinado (este es el caso de Honduras, Nicaragua, Ecuador, entre otros), o bien la anulacin, la prdida de investidura o la revocatoria del mandato, en aquellos casos en que el funcionario electo hubiera tomado posesin de su cargo, tal como rige en Ecuador y en Colombia. Se constata, asimismo, la introduccin de medidas ms rigurosas contra los transgresores, como es la privacin de la libertad en diversos grados. Nueve pases establecen sanciones penales, en algunos casos dirigidas a candidatos y en otros, a los donantes. De ellos, cuatro estipulan especficamente la privacin de la libertad dentro de sus regulaciones (Costa Rica, Mxico, Paraguay y Venezuela). Por el contrario, dos pases no prevn sancin alguna en caso de trasgresin a las disposiciones legales (El Salvador y Guatemala).5 En suma, parece claro que sin un sistema eficaz de sanciones que comprenda no slo las tradicionales multas, sino tambin castigos que afecten la libertad individual, las normas sobre financiamiento de campaas electorales no pasarn de ser un conjunto de buenos propsitos. Por ello, lo ms conveniente es una estrategia mixta (mezcla de zanahoria y garrote) con el fin de ofrecer, por un lado, los incentivos adecuados que faciliten el acatamiento voluntario de las normas electorales por parte de los partidos y candidatos, y por el otro, complementar esto con un riguroso rgimen de sanciones en caso de violacin a la legislacin electoral. Cabe sealar, empero, que si bien tanto acadmicos como polticos estn de acuerdo en que el cumplimiento es esencial para que las leyes sobre financiamiento tengan signifi-
4 5
Griner, Steven y Zovatto, Daniel, eds. (2004), pp. 107-139. No obstante, en el caso de Guatemala cabe indicar que la reforma de 2004 contempla la introduccin de sanciones administrativas y penales, pero sin definicin clara de su aplicacin dentro del marco legal.
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Los diez mandamientos del financiamiento de los partidos polticos

1. Habr transparencia en los ingresos y gastos de las campaas y los partidos. Las cuentas de los partidos sern pblicas. 2. La ayuda estatal ser utilizada para aumentar la equidad en la competencia poltica. 3. Se tratar de impedir la influencia de grupos privilegiados sobre los gobiernos elegidos. El triunfador no debe tomar posesin del gobierno como si fuera un botn. 4. No habr aportes extranjeros. 5. No habr aportes annimos. 6. No habr aportes de fuentes vinculadas al crimen o a otras actividades dudosas. 7. Las regulaciones tratarn de impedir al mximo que se vulnere la libertad de expresin poltica. 8. Las regulaciones deben propender a que sea necesario menos dinero y no ms para la contienda poltica. 9. Habr organismos dedicados a aplicar estos preceptos. 10. Se castigar a los infractores.
De la Calle, Humberto (2003). Participacin en la III Reunin del Foro Interamericano sobre Partidos Polticos, celebrada en Cartagena de Indias, Colombia. Noviembre.
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La poltica importa
cado, por lo general sostienen diferentes opiniones sobre cmo ponerlas en prctica. Si la exigencia de cumplir con las reglas de financiamiento poltico es mnima, estas pierden su importancia, pero si por el contrario es excesiva, puede llegar a paralizar al sistema porque lo dota de una fuerte rigidez. De ah la importancia de regular con prudencia y buscando el equilibrio necesario para no caer en el error de la sobrerregulacin ni en la criminalizacin de la poltica. Como plantea De la Calle, dada la debilidad institucional prevaleciente en la regin, la ambicin de penalizar puede provocar un proceso de degradacin de la norma, y en este sentido la prudencia siempre debe acompaar cualquier intento de reforma en este campo. 6
Conclusiones
Durante el perodo de este estudio se hicieron progresos considerables en lo que respecta a la democratizacin interna de los partidos polticos y las reformas a los esquemas de financiamiento de las agrupaciones y las campaas electorales. Despus de no haber sido prioritarios en los programas de reforma de la regin, estos temas han sido objeto de creciente atencin durante los ltimos 12 aos. Sin embargo, a pesar de los avances, todava queda mucho por hacer con miras a afianzar la credibilidad en los partidos y la equidad de las contiendas electorales. Si bien el proceso de democratizacin interna de los partidos ha sido lento, gradual y desigual en los pases de la regin, aparentemente ha tomado la direccin correcta y tiene la posibilidad de fortalecer la calidad de la representacin poltica democrtica. Despus de haber sido un tema marginal durante la dcada de 1980, la democratizacin surgi en algunos casos como respuesta a una creciente demanda social de participacin ms amplia en los partidos y mayor transparencia en sus actividades. En otros casos, apareci como estrategia partidista para crear coaliciones o para revitalizar las bases de apoyo electoral. Antes de que empezara este proceso, en la mayora de los pases los partidos eran cerrados y por lo general se organizaban en torno a formas exclusivistas de liderazgo, ya fueran caudillos o lderes tradicionales. En este sentido, es claro el avance en materia de democracia interna en los partidos polticos de la regin. As, en el escenario de Amrica Latina, las elecciones internas regulan por ley la nominacin de candidatos a la presidencia en 11 de los 18 pases de este estudio (Argentina, Bolivia, Costa Rica, Honduras, Panam, Paraguay, Per, Repblica Dominicana, Uruguay y Venezuela). En Colombia, la ley permite que los partidos opten por ese procedimiento, pero no son obligatorias. En cuatro pases (Chile, El Salvador, Mxico y Nicaragua) este proceso electoral no se encuentra regulado, pero los partidos han recurrido a diferentes modalidades de eleccin interna en algunas oportunidades. Por ltimo, en Brasil, Ecuador y Guatemala el procedimiento no est establecido por la ley aunque, espordicamente, algunos partidos han llevado a cabo la celebracin de internas de manera individual para definir candidatos en los ltimos aos. El avance ms sustancial se relaciona con la designacin de candidatos para cargos de eleccin popular, ms que con la eleccin de las autoridades internas del partido. Aparentemente, la causa es la resistencia al cambio que presentan las estructuras de liderazgo tradicional, y la tendencia sistemtica a que en ciertas circunstancias los partidos polticos sean considerados entidades sujetas al derecho privado. El anlisis comparativo sugiere que en Amrica Latina aumenta el consenso en cuanto a las ventajas de las elecciones internas para seleccionar candidatos a la presidencia. Incluso desde la estrecha perspectiva de la estrategia electoral, las elecciones primarias parecen ser un recurso valioso para fortalecer el apoyo ciudadano a los candidatos que participarn en las elecciones generales. Y lo que es an ms importante para la democracia en su conjunto, las elecciones internas dan mayor legitimidad al aspirante que resulte elegido para la presidencia, amplan el crculo de dirigentes potenciales del partido y ofrecen a los electores una gama ms amplia de opciones, lo cual debera conducir a votar lderes ms competentes y responsables en el ejercicio de sus funciones.
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Ahora bien, la experiencia prctica mostr que las internas, adems de las ventajas mencionadas, tambin pueden tener efectos negativos. Un ejemplo claro en este sentido ha sido que la realizacin de elecciones internas abiertas ha favorecido la prdida de autonoma partidista en trminos organizativos, por la participacin de los militantes de otras agrupaciones en la definicin de la candidatura presidencial, apoyando aquella que ms beneficiaba al partido opositor (FREPASO en 1995 en Argentina) o por la intromisin del Estado en asuntos propios de los partidos con claras sospechas de favoritismo pro-gubernamental (como en Repblica Dominicana). En algunas situaciones, adems, la celebracin de internas ha reforzado el poder de las elites en el control partidista y el mantenimiento del statu quo (como en el caso del ID en Ecuador, o los casos de Bolivia, Honduras, Paraguay, Uruguay, Repblica Dominicana), y ha aumentado la desconfianza de los ciudadanos por denuncias de fraude (FMLN en 2003 en El Salvador), corrupcin y manejo fraudulento del financiamiento de las elecciones internas, procesos que de por s resultan muy costosos para los partidos (Bolivia). El hecho de que los candidatos elegidos por el electorado o por las bases no sean los dirigentes nacionales del partido ha llevado a generar conflictos entre las caras burocrtica y electoral de la organizacin, toda vez que los lderes no estn acostumbrados a compartir el poder y a verse relegados a un segundo plano en beneficio de un candidato del partido. En este mismo sentido, si las elecciones internas generan mayor fraccionamiento, el candidato elegido como presidente puede tener ms dificultades para relacionarse con los dirigentes y representantes de su partido en el Legislativo (Paraguay). Esto a su vez puede llevar a la personalizacin del proceso, en un contexto de por s proclive a que eso ocurra, y a un mayor desarrollo de outsiders de la poltica, que utilizan al partido como un taxi para cada eleccin (Freidenberg, 2005). La celebracin de internas ha llevado, adems, a que los lderes de los partidos confundan las preferencias del electorado, pensando que las demandas de aquellos ciudadanos que participan en las elecciones se pueden extender a las del electorado. Se corre el riesgo de que ante dos candidatos se privilegie el que representa los valores del electorado (o de lo que las encuestas sealan de ese electorado) sobre las preferencias de sus militantes. Esto ha enfrentado a candidatos populares contra otros ms respetuosos de la ideologa del partido. Con la intencin de incluir al mayor nmero de votantes, esto ha supuesto estrategias de tipo catch all, lo que potencia la ambigedad programtica y lleva a que los candidatos rehuyan hacer declaraciones demasiado precisas ideolgicamente. Una cuestin que no es menor tiene que ver con la relacin peligrosa entre democracia interna y xito electoral. La inclusin de este mtodo no ha asegurado el xito electoral de los partidos latinoamericanos. Como ha sealado Colomer (2002:119), las elecciones internas tienden a ser relativamente poco populares, menos competitivas o a hacer que sus candidatos se conviertan en perdedores de las presidenciales. Partidos disciplinados, rgidamente centralizados y altamente cohesionados tienen mejores resultados electorales que otros que no lo son. Si se parte de la idea de que los partidos buscan ganar elecciones, el hecho de que este tipo de mecanismos no les d ms garanta de xito electoral desincentiva su utilizacin. Se trata de un desafo fundamental, debido a la acentuada indiferencia y la profunda desconfianza de los ciudadanos hacia los partidos en la mayor parte de la regin (vase el
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1. Con el establecimiento del financiamiento pblico directo en las legislaciones peruana y chilena en 2003, se consolid una tendencia en la regin a instaurar en todos los pases salvo en el caso de Venezuela el sistema de financiamiento estatal compuesto (directo e indirecto). As, podemos afirmar que en Amrica Latina predomina, en lo formal, un sistema mixto, con una tendencia a favor del financiamiento pblico y una proclividad a acentuar los lmites legales a las contribuciones privadas. Estos rasgos formales contrastan, empero, con la percepcin generalizada de que estas ltimas superan ampliamente a los fondos pblicos en la casi totalidad de los pases de la regin, presuncin que se ve reforzada por los frecuentes escndalos de corrupcin, financiamiento ilegal, narcodinero, etc. 2. Debido a la combinacin de mltiples factores tales como la regulacin inadecuada, la ineficacia de los rganos de control y del rgimen de sanciones y de prcticas polticas hasta ahora favorables a la trasgresin de las normas, el financiamiento pblico, ms que como sustituto parcial del privado, ha funcionado en muchos casos como aditamento del mismo. Por ello, y pese a su contribucin positiva, su impacto a la fecha ha sido limitado y ha variado de pas en pas. 3. Existe una tendencia a favor de controlar los disparadores del gasto electoral, estableciendo topes y acortando campaas, con resultados dismiles en los diferentes pases. Esta tendencia se ve acompaada de una reorientacin en el uso de los recursos pblicos bajo el concepto de inversin electoral destinados al fortale-
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captulo 10). El malestar hacia la poltica puede aliviarse en la medida en que la poblacin considere que los dirigentes y los partidos son necesarios para el funcionamiento del pas. De algn modo, la solucin podra consistir en profesionalizar los partidos y fortalecer las instituciones que fiscalizan sus actividades. Para mejorar su funcionamiento, los partidos deben estar ms abiertos a la sociedad, lo que implica que respondan a las demandas de los ciudadanos y estimulen la participacin de un segmento ms amplio del electorado. Pero, al mismo tiempo, los partidos deben proteger su organizacin de la injerencia externa, ya que precisamente son una parte del mbito social (no todo ese mbito). La democratizacin interna de los partidos constituye un medio para promover este objetivo, pero no es una panacea. Con respecto a los mecanismos de financiamiento de los partidos y las campaas electorales, la evaluacin regional muestra que la evolucin de la reforma electoral durante las dos ltimas dcadas supuso avances importantes en materia del financiamiento de la poltica en la regin latinoamericana, aunque con sustanciales variaciones entre los distintos pases; sin embargo, todava queda mucho por hacer. Se trata de un tema dinmico y en constante evolucin, y como tal es probable que requiera de una secuencia de reformas legales adaptadas a las necesidades especficas de cada momento y pas. No es sorprendente que en Alemania, donde este tema ha sido abordado en repetidas ocasiones durante los ltimos 40 aos, la legislacin sobre el financiamiento poltico se haya denominado legislacin interminable. El mapeo comparado de la regin presenta lo siguiente:
cimiento de los partidos polticos mediante el apoyo a actividades de investigacin y capacitacin. 4. Mientras ciertos temas han sido adecuadamente tratados, otros en cambio, como el acceso equitativo a los medios de comunicacin, cuentan en la mayora de los casos con una regulacin precaria o inexistente. Este tema, y particularmente lo que se refiere al acceso a la televisin, presenta uno de los mayores vacos a escala regional, con la excepcin de unos pocos pases. 5. Los niveles de transparencia siguen siendo bajos, si bien es posible observar un mayor nmero de reformas dirigidas a fortalecer la rendicin de cuentas y a mejorar la divulgacin. Se constata, asimismo, un papel creciente y positivo de los medios de comunicacin y de la sociedad civil en este mbito. 6. Sin perjuicio de reconocer ciertos avances, la gran mayora de las reformas recientes no han venido acompaadas del necesario fortalecimiento de los rganos de control y del rgimen de sanciones. Esta situacin sigue siendo el taln de Aquiles de muchos de los sistemas de financiamiento de la regin. En resumen, en Amrica Latina se observa una tendencia desigual hacia el logro de los siguientes seis objetivos: 1. Disminuir la influencia del dinero, al reducir su impacto y controlar los factores que desencadenan el crecimiento acelerado de los gastos electorales. 2. Promover condiciones ms justas de competencia electoral. 3. Utilizar ms provechosamente los fondos pblicos, mediante la inversin en actividades que sean ms productivas para la democracia y que contribuyan al fortalecimiento de los partidos. 4. Promover mayor transparencia y mejor rendicin de cuentas sobre el origen y el uso de fondos pblicos y de aquellos provenientes de fuentes privadas. 5. Fortalecer los mecanismos de control y supervisin, as como la independencia, eficacia y desempeo profesional de las entidades encargadas de aplicar las regulaciones. 6. Aumentar la severidad de los actuales sistemas de sanciones. Lo hasta aqu analizado arroja dos conclusiones principales. La primera es que el financiamiento de los partidos polticos y de las campaas electorales resulta un tema complejo, controversial, irresuelto, para el cual no existen panaceas ni frmulas mgicas y cuyo perfeccionamiento se alcanza por aproximaciones sucesivas, ms que por amplias y muy ambiciosas iniciativas de reforma. En efecto, este es un asunto no solamente tcnico sino esencialmente poltico, que resulta clave para la calidad y el buen funcionamiento de la democracia. La segunda conclusin es que el establecimiento de un sistema de financiamiento equitativo, transparente y sujeto a control debe estar siempre determinado por los objeti-
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Carrillo, Manuel et al. (2003), p. 94.
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vos generales y especficos que se persiguen, responder a las particularidades y necesidades propias de cada pas, y fundamentarse en una estrategia holstica y bien articulada. Ese sistema debe ser producto de una combinacin de marcos legales efectivos y rganos de control eficaces, apuntalado por la actitud vigilante de la sociedad civil y la de los medios de comunicacin. Sin embargo, como ya se seal, en la mayora de los pases de Amrica Latina existe un bajo nivel de cumplimiento de las leyes, un reducido nivel de transparencia, rganos de control dbiles y un rgimen de sanciones poco eficaz. De ah que no sea suficiente recorrer el camino de las reformas legales. Es preciso ir ms all. Como bien seala De la Calle, en este tema hay mucho de entorno cultural y de pedagoga pblica. As, la poca actual demanda un nuevo acercamiento de la accin a la tica, que haya una nueva convergencia entre tica y poltica y que, en el cumplimiento de este objetivo estratgico para la salud y la calidad de la democracia en la regin, se lleve a cabo la democratizacin interna de los partidos polticos, para lo cual la financiacin de la poltica juega un papel determinante.7
Referencias
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Apndice. Siglas de los partidos polticos de Amrica Latina

Argentina FREPASO Frente Pas Solidario PJ Partido Justicialista UCR Unin Cvica Radical IU Izquierda Unida Bolivia ADN MIR MNR UCS Brasil PDT PMDB PSDB PT PFL Chile PDC PPD PS RN UDI Guatemala FRG Frente Republicano Guatemalteco PAN Partido de Avanzada Nacional Honduras PLH Partido Liberal de Honduras PNH Partido Nacional de Honduras Mxico PAN PRI PRD
Alianza Democrtica Nacionalista Movimiento de Izquierda Revolucionaria Movimiento Nacionalista Revolucionario Unin Cvica Solidaridad
Partido de Accin Nacional Partido Revolucionario Institucional Partido Revolucionario Democrtico
Partido Democrtico Trabalhista Partido Movimento Democrtico Brasileiro Partido de Social Democracia Brasileira Partido dos Trabalhadores Partido de Frente Liberal
Nicaragua FSLN Frente Sandinista de Liberacin Nacional PLC Partido Liberal Constitucionalista Panam PA PRD
Partido Arnulfista Partido Revolucionario Democrtico
Partido de la Democracia Cristiana Partido por la Democracia Partido Socialista Renovacin Nacional Unin Demcrata Independiente
Paraguay ANR Asociacin Nacional Republicana PLRA Partido Liberal Radical Autntico Per PAP Repblica PLD PRD PRSC
Colombia PC Partido Conservador PL Partido Liberal Costa Rica PLN Partido Liberacin Nacional PUSC Partido Unidad Social Cristiana Ecuador DP ID PRE PSC
Partido Aprista Peruano Dominicana Partido de Liberacin Dominicano Partido. Rev. Dominicano Partido Rev. Social Cristiano
Democracia Popular Izquierda Democrtica Partido Roldosista Ecuatoriano Partido Social Cristiano
Uruguay FA Frente Amplio PC Partido Colorado PN Partido Nacional Venezuela AD Accin Democrtica COPEI Comit de Org. Poltico Electoral MAS Movimiento al Socialismo MVR Movimiento V Repblica PPT Patria Para Todos PV Proyecto Venezuela
El Salvador ARENA Alianza Republicana Nacionalista FMLN Frente Farabundo Mart para la Liberacin Nacional
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Tercera parte
Participacin ciudadana y democracia
CAPTULO
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Instituciones de democracia directa en Amrica Latina
Si bien todos los regmenes polticos de Amrica Latina son democracias representativas, durante los ltimos 27 aos un nmero creciente de pases introdujo o adopt procedimientos y mecanismos para permitir la participacin directa de la ciudadana en la toma de decisiones. Estos mecanismos, tambin conocidos como instituciones de la democracia directa, constituyen una va para la participacin poltica mediante el sufragio directo y universal1 y su objetivo es involucrar directamente a los ciudadanos en el proceso de toma de decisiones, en lugar de la eleccin de representantes que adopten tales decisiones por ellos. Cules son los beneficios de la vida democrtica si no puede lograrse que los mecanismos de la democracia directa funcionen de manera adecuada? La historia demuestra que en Grecia ms especficamente en Atenas y en ciertas comunas urbanas medievales, la democracia tuvo una vida corta o incompleta y que cualquier logro concreto en lo que respecta a la democracia pura fue ms bien limitado. No obstante, las experiencias de Liechtenstein, Italia, Estados Unidos a nivel subnacional, y en especial la de Suiza, demuestran el potencial de la democracia directa como mecanismo de expresin de la voluntad popular, aunque esas experiencias no necesariamente permiten comprender el funcionamiento de estas instituciones en Amrica Latina. Debido a que en general el nivel de confianza de la ciudadana en el Poder Legislativo y los partidos polticos es bajo (vase el captulo 10), algunos sectores ven en los mecanismos de la democracia directa opciones vlidas para mejorar la calidad y profundidad de la representacin poltica, aumentar la participacin y fortalecer la legitimidad de las instituciones democrticas.
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Esta publicacin se ocupa de las instituciones polticas a escala nacional; por ese motivo, el anlisis de los mecanismos de la democracia directa que se expone en el presente captulo se limitar tambin a ese mbito.
Tipos de instituciones de democracia directa

Los pases de Amrica Latina cuentan con una serie de mecanismos de democracia directa y una variedad de formas para denominarlos, de manera que en las distintas constituciones se hace referencia a instituciones similares utilizando una terminologa diferente. Entre estos trminos se encuentran la iniciativa popular legislativa, el referndum o plebiscito (o su acepcin ms exacta: consulta popular), la revocatoria de mandato y el cabildo abierto. Por lo tanto, no es posible utilizar una expresin comn que pueda aplicarse a las diversas figuras jurdicas de los pases de la regin. En este captulo se clasifican los mecanismos de la democracia directa de acuerdo con los primeros tres grupos mencionados: consulta popular (sin duda el de uso ms generalizado), iniciativa popular legislativa y revocatoria de mandato por votacin. Debido a la interrelacin entre estos mecanismos (por ejemplo, una iniciativa legislativa puede conducir a la convocatoria a consulta popular), la clasificacin es flexible y busca sencillamente hacer ms clara la descripcin de los distintos mecanismos. La consulta popular abarca tanto el plebiscito como el referndum. Si bien algunos expertos hacen una diferenciacin entre el plebiscito (una votacin popular directa sobre temas polticos importantes) y el referndum (votacin popular directa para la aprobacin de leyes o textos constitucionales), en este captulo se emplear el trmino consulta popular indistintamente para referirse a estos dos procedimientos. En general, las consultas populares son una convocatoria para que la ciudadana decida o exprese mediante el voto su opinin sobre asuntos de ndole constitucional o relacionados con propuestas legislativas o temas de importancia nacional. El segundo mecanismo, llamado iniciativa popular legislativa, se refiere al derecho de los ciudadanos de presentar proyectos para reformar las leyes o la Constitucin tras la recoleccin de un nmero suficiente de firmas. El tercer mecanismo, conocido como revocatoria de mandato, da a los ciudadanos la capacidad de emitir su voto para destituir a un funcionario electo. Para hacer una clasificacin ms exhaustiva de los mecanismos de la democracia directa, es necesario diferenciarlos primero segn su campo de aplicacin y origen (grfico 8.1). Esto supone una distincin entre los mecanismos dirigidos a autoridades polticas individuales y aquellos relacionados con el proceso de legislacin, as como entre los mecanismos impulsados desde abajo, desde arriba, o los que se aplican como consecuencia de un requisito institucional.
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En la regin se ha planteado un debate respecto de los beneficios y riesgos potenciales de esos mecanismos. Los crticos sugieren que podran debilitar las instituciones democrticas representativas y subrayan el riesgo de que sean utilizados con fines demaggicos. Entretanto, sus defensores sostienen que la supuesta contradiccin entre la democracia directa y la representativa es anacrnica, argumentando que la experiencia comparativa prueba que las instituciones de la democracia directa pueden complementar los procesos representativos en lugar de suplantarlos o debilitarlos.
Los mecanismos de consulta popular pueden ser obligatorios u optativos. Los primeros se subdividen en dos categoras: (a) consultas convocadas en relacin con temas predeterminados especficamente en la Constitucin; y (b) consultas requeridas en situaciones tambin predeterminadas por ejemplo, una disputa entre el Poder Ejecutivo y el Congreso que no puedan resolverse en el marco del sistema representativo. Las constituciones de El Salvador, Panam y Guatemala establecen la obligatoriedad de la consulta popular para ciertos temas, en especial para la toma de decisiones sobre aquellos que ataen a la soberana nacional. En El Salvador, se convoca a la consulta para adoptar decisiones sobre la integracin poltica de los pases centroamericanos; en Panam, para decidir el futuro del Canal de Panam; y en Guatemala, para establecer leyes relacionadas con la disputa limtrofe con Belice. La Constitucin chilena y la peruana establecen el carcter obligatorio de la consulta popular en situaciones determinadas. En Per las reformas constitucionales se someten a votacin popular si, a pesar de contar con el respaldo de una mayora absoluta, el Congreso no logra el apoyo de los dos tercios de los legisladores que requiere la aprobacin de aquellas. En Chile las reformas constitucionales se someten a votacin popular slo si el Poder Ejecutivo y el Legislativo no logran alcanzar un acuerdo. Los mecanismos de consulta popular opcional pueden subdividirse en otras dos categoras: (a) cuando la convocatoria es impuesta desde arriba (es decir, los poderes del Estado tienen el derecho exclusivo de aplicar el mecanismo); y (b) cuando la iniciativa relacionada con la consulta surge desde abajo, es decir, desde la ciudadana misma. Cuando el referndum o el plebiscito surgen desde arriba pueden originarse en el Poder Ejecutivo o en el Legislativo, o en ambos poderes en forma coordinada. Cuando el mecanismo es impulsado desde abajo, es el resultado de iniciativas que deben superar algn tipo de umbral, por ejemplo la obtencin de las firmas de un porcentaje mnimo de los votantes empadronados o de los ciudadanos. Las consultas populares facultativas estn previstas en un total de 16 pases de la regin. En Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Honduras, Nicaragua, Panam y Paraguay, la iniciativa depende fundamental o exclusivamente del Congreso. En Guatemala, el pueblo puede hacer uso de este mecanismo al igual que la Asamblea Legislativa. En Costa Rica, Chile, Per, Uruguay y Venezuela, la iniciativa puede provenir del Poder Ejecutivo, del Poder Legislativo o del pueblo. En El Salvador, es el Poder Ejecutivo el nico que puede iniciar un referndum dirigido a convocar una Asamblea Constituyente. En Ecuador, el Poder Ejecutivo o el pueblo estn facultados para iniciar una consulta. Los resultados de las consultas populares pueden ser vinculantes o no vinculantes y en el primer caso pueden requerir de un quorum mnimo. En Amrica Latina, los mecanismos de consulta popular establecidos para ratificar las reformas constitucionales son siempre vinculantes, salvo en Uruguay, donde se requiere la participacin de al menos el 35% de los electores registrados; en Honduras, donde la consulta es vinculante si participan por lo menos el 51% de los ciudadanos inscritos en el Censo Nacional Electoral; y en Costa Rica, en donde los resultados sern vinculantes para el Estado si participa al menos el 40% de los ciudadanos registrados en el padrn. Ningn otro pas de la regin fija un nivel de participacin mnimo a fin de validar la consulta.
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Grco 8.1. Clasicacin de los mecanismos de la democracia directa
En Colombia, Ecuador, Uruguay y Venezuela, cuando se somete a consulta popular la aprobacin de alguna ley, los resultados son vinculantes. En Nicaragua, la consulta es vinculante cuando es propuesta al menos por el 60% de los legisladores. En Argentina, es el Congreso quien determina cundo una consulta popular es vinculante. Cuando la consulta es convocada por iniciativa presidencial, sus resultados no son vinculantes, como tampoco lo son aquellas que surgen del Congreso sin la previa aprobacin de una ley. En Colombia los resultados de la consulta son vinculantes cuando derivan de una propuesta de la Presidencia aprobada por el Congreso. En Costa Rica, los resultados son vinculantes si participa al menos el 30% de los ciudadanos inscritos en el padrn electoral, y en Bolivia, la Ley del Referndum aprobada en 2004 estableci que los resultados de la consulta popular seran de vigencia inmediata y obligatoria, lo que determin su carcter vinculante. Una caracterstica notable es que, en muchos pases como Bolivia, Colombia, Costa Rica, Venezuela, Uruguay, Paraguay y Per, el campo material de aplicacin de las consultas
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populares est restringido mediante la exclusin de determinadas materias, o basndose en disposiciones positivas ms o menos precisas, como en Ecuador, Honduras, Guatemala y Colombia. En otros pases, como Argentina, Brasil y Nicaragua, no hay restricciones sobre los temas que pueden someterse a este tipo de mecanismo. Por ltimo, slo en Colombia y Uruguay puede recurrirse a la consulta popular para derogar y ratificar leyes, aunque en ambos pases se excluyen ciertos tipos de leyes, por ejemplo, sobre poltica fiscal. La Constitucin contempla la aplicacin de la iniciativa popular legislativa en 13 de los pases de Amrica Latina, si bien su uso ha sido limitado con la excepcin de lo ocurrido en Uruguay. Este mecanismo se utiliza por lo general ad parlamentum, lo cual significa que las propuestas presentadas mediante iniciativa popular se analizan en el Poder Legislativo, donde se toma una decisin sobre esas propuestas sin consultar nuevamente al electorado. Sin embargo, algunos pases establecen el uso de la iniciativa de forma tal que el electorado decida el asunto mediante votacin, sin necesidad de que lo considere el Legislativo. En Uruguay, las iniciativas de reforma constitucional u otras que surjan de la ciudadana con el respaldo de al menos el 10% de los votantes deben someterse a consulta popular. En Colombia, cuando el Congreso rechaza un proyecto de ley presentado por iniciativa popular, este debe someterse a votacin en un referndum de aprobacin si as lo demanda el 10% de los votantes empadronados. La revocatoria de mandato mediante votacin casi siempre se circunscribe al nivel subnacional, pero en Colombia, Ecuador, Panam y Venezuela el mecanismo puede utilizarse a nivel nacional. En Venezuela se ha establecido esta opcin para todos los cargos pblicos de eleccin popular, incluyendo el del presidente; de hecho, este ha sido el nico pas en que aquella se ha utilizado, precisamente para intentar revocar el mandato al presidente Hugo Chvez en agosto de 2004. En el mbito subnacional, esta opcin se ha establecido y utilizado en numerosos pases (por ejemplo, Argentina, Ecuador, Per, Bolivia y Colombia). En el cuadro 8.1 se clasifican los pases en tres categoras, teniendo en cuenta si los mecanismos de democracia directa se encuentran incorporados a la Constitucin y se han utilizado en la prctica. En el primer grupo de 11 pases (sombreado oscuro) existe al menos uno de estos mecanismos y se ha aplicado uno o ms. Un segundo grupo de cinco pases est constituido por aquellos que, pese a tener regulado alguno de los mecanismos, no lo han utilizado. Finalmente, el tercer grupo de dos pases rene a los que no prevn el uso de ninguno de estos mecanismos a nivel nacional. La adopcin de mecanismos de la democracia directa en la regin prolifer al comenzar la dcada de 1990, como reflejo del deseo de ampliar la participacin pblica a fin de remediar la crisis de representatividad y combatir las prcticas corruptas tan extendidas en el sistema poltico. Sin embargo, estos mecanismos no desempearon un papel significativo durante la primera etapa de la transicin a la democracia o en los acuerdos de paz que pusieron fin a los conflictos armados en Centroamrica: en ningn caso se contempl la posibilidad de utilizarlos. Como consecuencia de las reformas constitucionales adoptadas por los pases de Amrica Latina en la dcada de 1980, y particularmente durante la dcada siguiente, 16 pases contemplan en la actualidad el uso de mecanismos de democracia directa en sus constituciones nacionales. No obstante, hasta la fecha slo Uruguay, y en menor medida
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Cuadro 8.1. Mecanismos de la democracia directa a escala nacional en Amrica Latina

Iniciativa popular legislativa Pas
Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Ecuador Guatemala Panam Per Uruguay Venezuela Costa Rica El Salvador Honduras Nicaragua Paraguay Mxico Repblica Dominicana
Plebiscito o referndum Existe

S S S S S S S S S S S S S S S S No No
Revocatoria de mandato Existe

No No No No S No No S No No S No No No No No No No
Existe
S S S No S S S No S S S S No No S S No No
Utilizado
No No No No S No No No No S No No No No No No No No
Utilizado
S S S S S S S S S S S No No No No No No No
Utilizado
No No No No No No No No No S No No No No No No No
Ecuador, han recurrido a ellos con cierta frecuencia. Pese a la gran variedad de mecanismos de la democracia directa que contempla su Constitucin de 1991, Colombia los ha aplicado nicamente en una ocasin (la consulta popular de 1990, que condujo a la redaccin de la Constitucin de 1991, no se rigi por los procedimientos constitucionales formales). En cinco de los 16 pases cuyas constituciones contemplan estos mecanismos (Costa Rica, El Salvador, Honduras, Nicaragua y Paraguay) nunca se han utilizado hasta la fecha. Por ltimo, se encuentran los dos pases donde su uso a escala nacional no est previsto en la Constitucin (Mxico y Repblica Dominicana). Todas las constituciones adoptadas en Amrica Latina durante las dcadas de 1980 y 1990 incluyeron el uso de mecanismos de democracia directa. Las razones para su adopcin fueron diferentes en cada pas, pero dos condiciones tuvieron una importancia significativa en varios casos: la creciente influencia de intereses de personas ajenas al mundo de la poltica (outsiders), entre ellos presidentes neopopulistas o partidos anteriormente excluidos que llegaron a dominar las asambleas constituyentes; y situaciones en las que los intereses polticos tradicionales sufrieron importantes presiones para democratizar las
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No
instituciones polticas (Barczak, 2001). Uruguay es una excepcin en este sentido, pues los mecanismos de democracia directa datan de 1919. Como resultado de estas condiciones, estos mecanismos se han utilizado poco y, por lo tanto, no han tenido mayor efecto en la representatividad y la legitimidad democrticas.
En el cuadro 8.2 se presenta en forma esquematizada el uso de los mecanismos de democracia directa en toda la regin durante el perodo que abarca este estudio. Entre 1978 y 2005 se llevaron a cabo un total de 35 consultas populares en 11 pases. Es significativo que cinco de ellas se hayan realizado durante regmenes autoritarios: Panam en 1983, Uruguay en 1980 y Chile en 1980, 1988 y 1989. En Panam, el plebiscito aprobado en 1983 buscaba reformar la Constitucin a fin de fortalecer el rgimen autoritario del general Manuel Antonio Noriega. Los resultados del plebiscito llevado a cabo en Uruguay en 1980 no favorecieron a los militares y allanaron el camino a cuatro aos de negociaciones que culminaron con la reinstauracin de la democracia. Por el contrario, el rgimen del general Augusto Pinochet se impuso en Chile en 1980 e introdujo su propia Constitucin. La consulta popular celebrada en 1988, prevista en la Constitucin de 1980 como un instrumento para validar la continuacin de Pinochet, tuvo un resultado desfavorable para el rgimen. Posteriormente, la consulta popular de 1989, cuyo propsito fue modificar la Constitucin para promover el retiro de Pinochet del poder y facilitar la transicin a la democracia, tuvo resultado positivo. En los 30 casos restantes se observa una gama variada de temas y resultados. Las consultas populares realizadas en Argentina en 1984, Colombia en 1990 y 1997, y Ecuador en 1986 y 1997 (consulta-encuesta) no tuvieron carcter vinculante. Esta ltima votacin condujo a la convocatoria a una Asamblea Constituyente, que incorpor en su propuesta de reforma constitucional una buena parte de lo que se haba aprobado previamente mediante la consulta popular. En los dems casos la consulta popular fue vinculante. De ellos, 18 se realizaron para aprobar o rechazar reformas constitucionales: siete en Uruguay, con cuatro aprobadas y tres rechazadas; dos en Chile, ambas aprobadas; una en Brasil, que fue rechazada; tres en Panam, de las cuales dos se rechazaron y una se aprob; dos en Guatemala, con una aprobada y una rechazada; y otras tres, celebradas respectivamente en Ecuador, Per y Venezuela y todas ellas aprobadas. Tres de estas consultas populares (celebradas en Uruguay) buscaban anular legislacin. Asimismo, la que se realiz en Colombia en 1990 legitim y conform una Asamblea Constituyente el mismo da de su realizacin. El mismo procedimiento se aplic en Venezuela, en abril de 1999. En diciembre del ao 2000, el gobierno del presidente Hugo Chvez convoc a otro referndum para sondear el apoyo a la convocatoria a nuevas elecciones sindicales en un lapso de 180 das. La convocatoria para resolver un asunto de esta materia entraba en conflicto con las disposiciones de la Organizacin Internacional del Trabajo. La ciudadana respondi a la peticin de los sindicatos de no participar y la iniciativa fue rechazada, con una afluencia a las urnas de slo el 20% del electorado.
247
Uso de las instituciones de democracia directa
El referndum celebrado en Colombia en 2003 someti a consideracin de la ciudadana una serie de propuestas del gobierno, referidas a diversos temas, entre ellos la reduccin del Congreso, el endurecimiento de las causales de prdida de investidura, la eliminacin de auxilios con dineros pblicos, la dotacin de nuevos recursos para la educacin, entre otros. Las propuestas fueron rechazadas por la ciudadana. Por su parte, la consulta realizada en Bolivia, en 2004, cuyo objetivo era aprobar la poltica del gobierno en materia energtica, fue aprobada. Finalmente, en Venezuela, el ms reciente referndum convocado en 2004 para la revocatoria del mandato del presidente Hugo Chvez ratific a este su continuacin en el Ejecutivo. Los autogolpes de Alberto Fujimori en Per y de Jorge Serrano Elas en Guatemala (el primero consumado y el segundo fallido) condujeron a la realizacin de consultas populares en ambos pases en 1993 y 1994, respectivamente. Ambas resultaron en la formacin de asambleas constituyentes, as como en el establecimiento de una nueva Constitucin en el caso de Per y reformas constitucionales en el caso de Guatemala. La profunda crisis poltica venezolana que deterior el sistema de partidos polticos vigente desde el llamado pacto de Punto Fijo de 1961, deriv en las consultas populares de 1999, que dispusieron la realizacin de una Asamblea Constituyente y ratificaron la Constitucin promulgada por dicha asamblea. La nica consulta popular en el marco del proceso de paz guatemalteco se realiz en 1999 y fue ampliamente rechazada por la ciudadana. El mecanismo no se utiliz en los procesos de paz de Nicaragua y El Salvador. La amplia mayora de las consultas populares realizadas durante el perodo 1978-2005 fueron el resultado de iniciativas surgidas desde arriba. En efecto, el Poder Ejecutivo convoc a las de Argentina en 1984, Bolivia en 2004, Colombia en 1997 y 2003, y Venezuela en el 2000; as como impuls las cuatro consultas-encuestas realizadas en Ecuador en 1997. En total son nueve casos. Con respecto a las reformas constitucionales aprobadas, es importante anotar que si bien los congresos o asambleas constituyentes oficialmente alentaron su realizacin en siete de los 16 casos, fue el Poder Ejecutivo quien inici el proceso. Estos siete casos fueron los de Guatemala (1994), Panam (1998), Per (1993), Venezuela (1999 y 2000); as como Chile (1980) y Uruguay (1980), estos dos ltimos durante regmenes militares. En resumen, el Ejecutivo convoc a 15 de las 35 consultas populares que se realizaron en total; otras 11 fueron consecuencia de pactos polticos que resultaron en la aprobacin o el rechazo a las propuestas de reforma constitucional, o en disposiciones constitucionales convenidas de antemano, por ejemplo las realizadas en Brasil en 1993 y en Chile en 1988, como se mencion antes. En total, 26 de las 35 consultas populares llevadas a cabo surgieron desde arriba. Los ltimos nueve casos fueron el resultado de iniciativas surgidas desde abajo, de las cuales siete tuvieron lugar en Uruguay: dos reformas constitucionales aprobadas (1989 y 1994), otras dos rechazadas (1994 y 1999) y tres referendos convocados para revocar leyes. Como ya se indic, el octavo caso fue el de Colombia en 1990, de ndole extraconstitucional, y que condujo a la redaccin y adopcin de la Constitucin de 1991; y el noveno tuvo lugar en agosto de 2004 en Venezuela, donde la iniciativa fue impulsada por sectores de la oposicin que promovieron todo el proceso de recoleccin de firmas requerido para solicitar la convocatoria al referndum revocatorio del presidente Chvez.
248
La poltica importa
Cuadro 8.2. Mecanismos de democracia directa utilizados entre 1978 y 2005

Pas
Argentina
Fecha
Nov. 1984
Mecanismo
Consulta popular
Asunto
La decisin sobre el conflicto del canal de Beagle.
Resultado
Aprobado
Efecto
Legitimacin, no vinculante. Apoyo a la administracin del presidente Ral Alfonsn, autor de la propuesta. Los resultados abren el camino para cambiar las reglas de suscripcin de los contratos con empresas petroleras internacionales. Vinculante. Legitimacin del rgimen vigente (Repblica); fue vinculante. Legitimacin del sistema presidencialista vigente. Como resultado de esta consulta popular informal, se convoc a una Asamblea Constituyente y sus miembros fueron elegidos en diciembre de 1990.
Bolivia
Jul. 2004
Referndum
Consulta sobre la poltica energtica del pas.
Aprobado
Brasil
Abr. 1993
Plebiscito
Monarqua o repblica.
Rechazado el cambio
Brasil
Abr. 1993 Mar. 1990
Plebiscito
Colombia
Consulta popular informal
Parlamentarismo o presidencialismo. Posibilidad de reformar la Constitucin por medios extraparlamentarios. Voto popular directo promovido por los estudiantes. [7a papeleta]. Apoyo a los esfuerzos de paz.
Rechazado el cambio Afirmativo
Colombia
Oct. 1997
Consulta popular
Aprobado
Ninguno. Intento de legitimar el proceso de paz por parte de la Presidencia. No aceptacin de las propuestas del Presidente Uribe.
Colombia
Oct. 2003
Referndum
Rechazado 15 consultas que buscaban la aceptacin de la ciudadana de una serie de propuestas del Presidente Uribe, entre las que se encontraban reducir el tamao del Congreso y establecer nuevas restricciones para la presentacin de candidatos a cargos pblicos.
(contina)
249
Cuadro 8.2. Mecanismos de democracia directa utilizados entre 1978 y 2005 (continuacin)
Pas
Chile
Fecha
Sep. 1980
Mecanismo
Plebiscito
Asunto
Nueva Constitucin en la que se estableca un rgimen nuevo. De acuerdo con la Constitucin de 1980, posibilidad de ampliar el perodo de mandato del presidente, Gral. Augusto Pinochet.
Resultado
Aprobado
Efecto
Nueva Constitucin y nuevo sistema electoral.
Chile
Oct. 1988
Plebiscito
Rechazado
Rechazo de la propuesta militar hecha por medio del voto popular directo, como se anticipaba desde 1980. Esto luego permiti acelerar el proceso de apertura democrtica. Confirmacin de las negociaciones para la transicin a la democracia. Legitimacin de la transicin a la democracia.
Chile
Jun. 1989
Plebiscito
Reforma constitucional.
Aprobado
Ecuador
Ene. 1978
Plebiscito
Constitucin
Aprobado
Ecuador
Jun. 1986
Consulta popular
Candidaturas independientes de los partidos polticos. Dar legitimidad al presidente.
Aprobado
Ninguno. No vinculante.
Ecuador
Agos. 1994
Consulta-encuesta que inclua siete preguntas1
En su mayora aprobado, salvo una pregunta sobre el presupuesto parlamentario. Todos los puntos rechazados
No vinculante. Despliegue de apoyo al Presidente Sixto Durn, quien inici el proceso. Sus puntos no se llevaron a la prctica.
Ecuador
Nov. 1995
Consulta-encuesta
Autoridad presidencial para disolver el Parlamento una vez durante su perodo. Ampliacin de dos a cuatro aos del perodo de los legisladores provinciales.
No vinculante. Se convirti en plebiscito para oponerse a la administracin del Presidente Sixto Durn, quien inici el proceso.
(contina)
250
La poltica importa
Pas
Ecuador
Fecha
Mayo 1997
Mecanismo
Consultaencuesta con 11 preguntas
Asunto
Apoyo a la revocatoria de mandato del Presidente Abdal Bucaram y su sustitucin por parte de Fabin Alarcn.
Resultado
Aprobado
Efecto
Legitim la cada del presidente y la confirmacin de su sucesor. Debido a la consulta popular, se convoc a una Asamblea Constituyente, en la cual se aprob la nueva Constitucin, incluso algunas de las normas sometidas a consulta popular. Aprobacin de las reformas constitucionales necesarias debido a los ajustes hechos al sistema institucional, tras el fallido autogolpe del ex Presidente Jorge Serrano. Se convirti en un plebiscito hostil al gobierno, en lugar de centrarse en el asunto constitucional que se estaba debatiendo. Fortalecimiento del rgimen autoritario del Presidente Noriega. Intento de legitimar las reformas introducidas por el rgimen democrtico. No fue aprobada la reeleccin del ex Presidente Ernesto Prez Balladares. Legitimacin del nuevo rgimen del ex Presidente Alberto Fujimori.
Guatemala Ene. 1994
Referndum
Aprobado
Guatemala Mayo 1999
Referndum
Reformas constitucionales adoptadas para implantar los acuerdos de paz.
Rechazado
Panam
Abr. 1983
Referndum
Aprobado
Panam
Nov. 1992
Referndum
Reforma constitucional de 58 puntos.
Rechazado
Panam
Agos. 1998
Plebiscito
Per
Oct. 1993
Plebiscito
Reforma constitucional, reeleccin inmediata del presidente y otros puntos. Nueva Constitucin.
Rechazado
Aprobado
(contina)
251
Pas
Uruguay
Fecha
Nov. 1980
Mecanismo
Plebiscito
Asunto
Nueva Constitucin propuesta por el rgimen militar.
Resultado
Rechazado
Efecto
El rechazo gener presin para que los militares iniciaran el proceso de liberalizacin del rgimen. Confiri respaldo popular a una decisin muy controvertida. Aprobacin de acuerdos alcanzados anteriormente por lderes de los partidos polticos. Expresin de que prevalecan los sentimientos estatistas del electorado.
Uruguay
Abr. 1989
Referndum
Ley de amnista general para los militares y la polica. Reforma constitucional.
Aprobado
Uruguay
Nov. 1989
Plebiscito
Aprobado
Uruguay
Dic. 1992
Referndum
Propuesta para derogar una ley que privatizara parcialmente la empresa estatal de telfonos.
Aprobado
Uruguay
Agos. 1994
Plebiscito
Reforma constituRechazado cional para separar en la papeleta las elecciones nacionales y las municipales. Reforma constitucional para establecer regulaciones que protegieran a los jubilados y pensionados. Reforma constitucional que buscaba asignar el 27% del presupuesto al sector educativo. Reforma constitucional orientada a modificar el sistema electoral. Aprobado Constitucin reformada para agregar protecciones para este grupo de ciudadanos.
Uruguay
Nov. 1994
Plebiscito
Uruguay
Nov. 1994
Plebiscito
Rechazado
Uruguay
Dic. 1996
Plebiscito
Aprobado
Importantes reformas al sistema electoral, al eliminar el voto doble simultneo y sustituirlo por elecciones primarias y elecciones generales.
(contina)
252
La poltica importa
Pas
Uruguay
Fecha
Oct. 1999
Mecanismo
Plebiscito
Asunto
Dos reformas constitucionales: prohibicin de presentarse como candidatos a funcionarios de empresas estatales y establecimiento de un porcentaje fijo del presupuesto para el Poder Judicial. Recurso contra la Ley No.17.448 de 2002, que autorizaba a la ANCAP a asociarse con empresas privadas y que eliminaba el monopolio para la importacin de combustibles a partir de 2006. Acuerdo de resolucin del Ejecutivo de elegir una Asamblea Constituyente y su conformacin. Reforma constitucional
Resultado
Rechazado
Efecto
Uruguay
Dic. 2003
Referndum
Aprobado
Imposibilidad de la ANCAP de asociarse con otras empresas para los fines previstos en la ley. Vinculante.
Venezuela
Abr. 1999
Referndum
Aprobado
El proceso fue parte de la iniciativa del Presidente Hugo Chvez de reformar el sistema poltico.
Venezuela
Dic. 1999
Plebiscito
Aprobado
Respaldo a la reforma promulgada por la Asamblea Constituyente. Generacin de una correlacin de fuerzas favorable al oficialismo. Vinculante. El Presidente Chvez contina en el ejercicio de sus funciones.
Venezuela
Dic. 2000
Referndum
Renovacin dirigencia sindical
Aprobado
Venezuela
Agos. 2004
Referndum
Revocatoria de man- Rechazado dato del Presidente Hugo Chvez.
Nota: en cinco de los casos en que se recurri a mecanismos de democracia directa que se muestran en este cuadro, Chile (1980, 1988, 1989), Panam (1983) y Uruguay (1980), esto ocurri en el contexto de regmenes autoritarios; por eso, el uso de esos mecanismos con fines relacionados con la gobernabilidad democrtica fue incluso ms escaso que lo indicado por la lista incluida en este cuadro. 1 El trmino consulta-encuesta se utiliz en Ecuador debido a que el formato de la papeleta para la votacin popular directa fue similar al utilizado en los cuestionarios de los sondeos de opinin pblica. Fuente: elaboracin propia.
253
Evaluacin de las instituciones de democracia directa

Frecuencia de uso
Durante las ltimas dos dcadas se ha hecho un uso apenas moderado de los mecanismos de participacin ciudadana directa a escala nacional. En efecto, slo los han utilizado 11 de los 16 pases en cuya Constitucin aquellos se incluyen, y entre ellos Chile lo hizo durante su anterior rgimen autoritario, al igual que Uruguay en 1980 y Panam en 1983. En general, en el transcurso del perodo los mecanismos de democracia directa fueron utilizados con mucha mayor frecuencia por Uruguay, seguido por Ecuador y ms recientemente Venezuela. Si bien podra decirse que su utilizacin en trminos generales no ha sido usual, se aprecia un incremento en el transcurso del perodo: nueve consultas populares (cinco de ellas durante regmenes autoritarios) en la dcada de 1980, 20 durante la dcada de 1990 y cinco a partir de 2000. No existe ninguna regla general que explique por qu algunos pases han recurrido a estos mecanismos a nivel nacional ms que otros. Las circunstancias prevalecientes en los dos pases donde su uso ha sido ms comn no podran ser ms diferentes. En Uruguay existan mucho tiempo antes de la reinstauracin de la democracia y su sistema de partidos se encuentra relativamente institucionalizado.2 En Ecuador, el sistema de partidos dbil y fragmentado impuls a los presidentes a realizar consultas populares en forma defensiva, en un intento vano de esquivar el acoso del Poder Legislativo y reafirmar el deteriorado apoyo de la opinin pblica. Es importante anotar que los tres pases ms grandes de la regin escasamente se han valido de estas instituciones: tanto Argentina como Brasil han recurrido a ellas en una sola ocasin cada uno, en tanto la Constitucin mexicana ni siquiera las contempla.
Origen de la convocatoria
Como ya se indic, 26 de las 35 consultas populares tuvieron origen desde arriba y slo nueve fueron iniciadas desde abajo (siete de ellas se llevaron a cabo en un solo pas: Uruguay). Esta tendencia obedece al hecho de que si bien algunos estados prevn la intervencin de la ciudadana para iniciar una consulta popular, por lo general en la mayora de los pases esta potestad se reserva al Ejecutivo o al Congreso. Por una parte, varios presidentes latinoamericanos han utilizado estos mecanismos de democracia directa con suerte diversa durante el perodo 1978-2005. En Panam, el ex Presidente Prez Balladares fracas en su intento de modificar la Constitucin para autorizar la reeleccin. En Ecuador, el Presidente Sixto Durn logr respuestas favorables en una primera consulta-encuesta pero negativas en la segunda, lo que debilit su gestin de gobierno. La clase poltica uruguaya registra una derrota en 1994 al no lograr imponer una reforma constitucional que separaba las listas de votacin municipal de las naciona-
El referndum como recurso para revocar leyes fue una innovacin posterior a la transicin a la democracia.
254
La poltica importa
Papel de la sociedad civil

En varios pases la ciudadana tiene la posibilidad de proponer una reforma constitucional, con lo cual se le confiere una mayor participacin en la toma de decisiones. En todos los pases se requiere que un cierto porcentaje del total de electores empadronados firme una peticin para solicitar este proceso. Hasta la fecha, slo los uruguayos se han valido de este recurso con un resultado exitoso en dos de los tres casos. Las iniciativas de reforma impulsadas por las organizaciones de la sociedad civil en 1989, 1994 y 1999 buscaban incrementar el presupuesto o los beneficios para los trabajadores acogidos al sistema de pensiones, el sector educativo y el judicial, respectivamente. Slo las iniciativas de 1989 y 1994 fueron aprobadas. Los referendos realizados para anular leyes en Uruguay fueron tambin el resultado de iniciativas populares. Una coalicin de partidos de izquierda y centro-izquierda y un movimiento de la sociedad civil gestado con ese fin patrocinaron el referndum de 1989 que buscaba revocar la ley de amnista, con resultados negativos. Asimismo, el que se realiz en 1992 para anular una ley que habra privatizado parcialmente la empresa estatal de telfonos fue dirigido por una coalicin similar de fuerzas partidistas, junto con un grupo de sindicatos en representacin de los trabajadores de la empresa. En el caso del referndum de 2003, la iniciativa contra la Ley No.17.448 fue impulsada por el sindicato de trabajadores de la empresa estatal de combustibles, junto con fuerzas partidistas de izquierda. Las organizaciones uruguayas de la sociedad civil tuvieron una participacin limitada en este movimiento, pues en todos los casos se requiri una alianza entre movimientos sociales formados con ese fin y los partidos polticos. En Colombia, el movimiento estudiantil de la 7 papeleta ejerci una presin poltica que culmin con la reforma constitucional de 1991. En el resto de los casos, las iniciativas provinieron del presidente o del Poder Legislativo. En Venezuela, el referndum para la revocatoria del mandato del Presidente Hugo Chvez
255
les (esa reforma haba sido aprobada por dos tercios de los integrantes del Parlamento). Posteriormente, esa misma norma se incluy en la reforma aprobada en 1996. Por otra parte, el ex Presidente Fujimori de Per y el Presidente Chvez de Venezuela utilizaron estos mecanismos de manera exitosa para consolidar sus respectivos proyectos polticos, si bien el primero debi renunciar a su tercer mandato como presidente debido al fraude cometido durante la eleccin del ao 2000 y la consiguiente crisis poltica desatada. En Colombia, el presidente lvaro Uribe, amparado en una significativa aprobacin popular a su gestin, intent involucrar a la poblacin en la toma de varias decisiones de diversa ndole, presentndole 15 preguntas que abarcaban diversos temas, que iban desde la instauracin del voto nominal y pblico en las corporaciones pblicas de origen popular, hasta la reduccin del tamao del Congreso y la aprobacin de nuevos recursos para educacin y saneamiento bsico. Los resultados de este esfuerzo fueron negativos, en razn de que slo una de las preguntas logr la votacin necesaria para su aprobacin. Finalmente, en Bolivia, el referndum convocado por el Presidente Carlos Mesa involucr a la poblacin en la toma de decisiones en materia de polticas pblicas, en esa oportunidad relacionadas con la poltica energtica. El resultado positivo del referndum permiti consolidar el estilo poltico de Mesa, basado en una relacin directa con los ciudadanos.
Comportamiento de la ciudadana
Las acciones y conducta de los ciudadanos en trminos de su participacin en las instituciones de democracia directa han variado en el transcurso de los ltimos 27 aos. No ha
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La poltica importa
realizado en agosto de 2004 fue solicitado por la sociedad civil y sectores de oposicin, que organizaron el proceso de recoleccin de firmas requerido para que se efectuase la convocatoria al referndum. Varios pases contemplan la iniciativa popular legislativa, con el requerimiento de que un porcentaje determinado de la poblacin firme una peticin. Las constituciones de algunos pases (por ejemplo, las de Brasil y Venezuela) estipulan tambin que si el Poder Legislativo rechaza un proyecto de ley introducido por iniciativa popular, un porcentaje determinado de los ciudadanos puede solicitar que se someta a consulta mediante un referndum. Paraguay, Per y Uruguay tambin disponen de este instrumento en sus constituciones pero, al igual que en los otros pases mencionados, an no se han promulgado las leyes necesarias para su aplicacin. En general, el uso de estos mecanismos a nivel nacional no ha ampliado la influencia de la sociedad civil en la toma de decisiones de orden pblico, aunque ha trado consigo un mayor control ciudadano sobre el gobierno y otras instituciones representativas en un nmero reducido de casos. Los nicos ejemplos claros en este sentido fueron las consultas populares realizadas en Uruguay para revocar leyes. Desde el punto de vista formal y hasta el presente no existen otros ejemplos, salvo en el caso de Uruguay, donde hubo tres intentos de derogacin de leyes uno rechazado y dos aprobados como se ha visto; el de Colombia para la presentacin de la Ley Antisecuestro, aprobada posteriormente; el de Per (1998) para consultar sobre la posible reeleccin del Presidente Fujimori; y el de Venezuela (2004) para revocar el mandato del Presidente Hugo Chvez. Pero incluso en Uruguay, desde 1992 a la fecha, y pese al intento de realizar en tres ocasiones diferentes referendos para derogar leyes, se realizaron los respectivos actos de adhesin (dos por cada referndum) para conocer si lograban el apoyo del 25% de los ciudadanos habilitados para sufragar, y en las cinco oportunidades no se alcanz el porcentaje fijado en la Constitucin de la Repblica para convocar a un referndum. En el caso peruano, aunque se contaba con un mayoritario respaldo de la poblacin, la consulta fue impedida por el rgimen, que mediante una reforma de la Ley condicion el referndum a su previa aprobacin por el Congreso, en donde finalmente no alcanz la votacin requerida para su convocatoria. En el caso venezolano, fue la poblacin la que impuls y logr la convocatoria al referndum mediante un proceso de recoleccin de firmas; sin embargo, una vez realizada la consulta, el resultado favoreci la permanencia del presidente. En resumen, en Amrica Latina la sociedad civil ha asumido un papel ms prominente para controlar y restringir que para crear e innovar. Adems, pese a las disposiciones constitucionales destinadas a permitir la aplicacin de estos mecanismos, no resulta sencillo llevar a la prctica las iniciativas de la sociedad civil, porque requieren la convergencia de una voluntad poltica en torno a un tema relevante y motivador y el desarrollo de un movimiento social que lleve el proceso adelante.
Consecuencias para el sistema poltico

No existe ninguna evidencia clara de que el uso de los mecanismos de democracia directa a escala nacional haya mejorado o empeorado de manera significativa el desempeo de los sistemas polticos en todo el mundo. Con contadas excepciones, las democracias de Europa y Norteamrica no contemplan la consulta popular, o rara vez la mencionan. Hasta la fecha, la experiencia de Amrica Latina indica que, a nivel nacional, el uso que se ha hecho de estos instrumentos no ha producido los resultados deseados desde la perspectiva de la representatividad o la participacin. Tampoco podra decirse que los mecanismos de democracia directa hayan tenido un efecto sustancial en la estabilidad poltica. Al igual que cualquier otro instrumento de diseo electoral, estos deben analizarse en relacin con el marco institucional ms am-
257
surgido ninguna tendencia regional en este sentido, pero queda claro que la ciudadana no vota centrndose en el tema particular que se le plantea, sino que ms bien expresa su frustracin ante el mal desempeo del gobierno de turno. Por consiguiente, en algunos pases la consulta popular ha servido como canal para manifestar el desencanto general con la vida poltica y con sus dirigentes. Un ejemplo de ello es el rechazo inequvoco por parte de los uruguayos a la mini reforma constitucional de 1994, que cont con el respaldo de todos los partidos polticos importantes. Aparentemente, el resultado guard poca relacin con el contenido especfico de los temas que se sometieron a consulta popular. Otro ejemplo fue la consulta realizada en Guatemala en 1999: el pblico estaba poco interesado en las reformas diseadas para ratificar los acuerdos de paz que pusieron fin a 36 aos de guerra civil, y en trminos generales no tom parte en el proceso (adems, un elevado porcentaje de los que s lo hicieron vot no como medio para expresar su insatisfaccin con el gobierno de turno). Tampoco se aprecia alguna tendencia definida a favor de mantener el statu quo o de generar cambios significativos. Mientras el rechazo a las reformas legislativas mediante el referndum brasileo de 1993 en efecto mantuvo el statu quo, el movimiento estudiantil de la 7 papeleta promovi un cambio poltico. Asimismo, aunque el referndum revocatorio en Venezuela persegua un cambio importante en la conduccin del gobierno al buscar la separacin del presidente de la Repblica, los resultados favorecieron la continuacin de este en el poder y no se efectu, por tanto, el cambio poltico. Es posible que como resultado de manifestaciones tan impredecibles, las autoridades polticas sean ms cautelosas en cuanto al uso de los mecanismos de democracia directa y recurran a ellos slo cuando confen en que el resultado las favorecer, o cuando se vean obligadas a hacerlo, como ocurre con las reformas constitucionales. Los exiguos niveles de participacin en las consultas populares reflejan una apata considerable por parte de los votantes. Los ejemplos de Guatemala y Colombia resultan particularmente notorios, si bien coinciden con los niveles elevados de abstencionismo que caracterizan a las elecciones normales en estos pases. Algunas consultas populares han sido aprobadas o rechazadas con la participacin de cifras inferiores al 50% de los votantes. No obstante, aun en estos casos los resultados fueron aceptados incluso por aquellos cuya posicin sobre el tema en cuestin no result favorecida.
258
La poltica importa
plio. En general, no se han utilizado para resolver disputas entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo, si bien cabe mencionar como dos de las contadas excepciones el caso de los ex presidentes ecuatorianos Sixto Durn y Fabin Alarcn, quienes recurrieron sin xito a la consulta popular intentando obtener mayor legitimidad y respaldo legislativo para sus debilitadas administraciones. En algunos pases o en momentos particulares, el uso de estos mecanismos podra considerarse contraproducente para la estabilidad poltica. El caso de Ecuador sirve de ejemplo una vez ms, pues la realizacin de consultas populares sin carcter vinculante y la no aplicacin posterior de sus resultados de hecho han acentuado los problemas de gobernabilidad democrtica. La complejidad de los aspectos econmicos y financieros en el mbito nacional dificulta el abordaje de estos problemas mediante procedimientos de democracia directa que impliquen una mayor participacin ciudadana, por lo que en la mayor parte de los pases de Amrica Latina la Constitucin excluye expresamente la posibilidad de someter tales asuntos a estos procedimientos. No obstante, tanto en Uruguay como en Ecuador las organizaciones de la sociedad civil asociadas a los partidos de centro-izquierda recurrieron a ellos en sus intentos por imponer lmites a las reformas econmicas. El caso paradigmtico fue la revocatoria, en 1992, de la ley promulgada por el gobierno uruguayo para privatizar la empresa estatal de telfonos. Sin embargo, varios aos despus fracas un intento similar de celebrar un plebiscito para oponerse a una ley que regulaba la distribucin de electricidad y gas, al igual que para realizar una impugnacin al sistema privado de pensiones y jubilaciones. Asimismo, en 2003, se acogi mediante referndum un recurso contra la ley que permita que la empresa encargada de la ANCAP pudiera asociarse con empresas pblicas y privadas, nacionales o extranjeras, para la refinacin y distribucin de combustibles derivados del petrleo. Por su parte, en Ecuador, los intentos por parte de grupos de la sociedad civil de convocar a una consulta popular para oponerse al plan econmico y la poltica de dolarizacin del Presidente Gustavo Noboa fracasaron porque, segn el organismo electoral, no se obtuvo el nmero requerido de firmas. Finalmente, cabe sealar que en Colombia, en 2003, el Presidente lvaro Uribe trat de obtener la aprobacin de la ciudadana en temas diversos como la obtencin de nuevos recursos para educacin y saneamiento bsico, el mejoramiento de las finanzas pblicas, la eliminacin de pensiones y salarios mayores a 25 salarios mnimos mensuales que se pagan con cargo al Estado, entre otros. La respuesta de la ciudadana obstruy la aprobacin de las reformas propuestas, en virtud de que no se alcanz el umbral necesario para que estas fueran aprobadas. En Bolivia, por el contrario, la aprobacin de la ciudadana de la propuesta del Presidente Mesa en julio de 2004, dio luz verde para la abrogacin de la Ley de Hidrocarburos No.1689 promulgada por Gonzalo Snchez de Lozada, y la recuperacin de la propiedad de todos los hidrocarburos para el Estado boliviano.
Conclusiones
En general, la aplicacin y el impacto de las instituciones de democracia directa a escala nacional en la mayora de los pases de Amrica Latina han sido limitados. Estos mecanismos se han empleado con diferentes intenciones, desde la manipulacin demaggica hasta la defensa de posiciones conservadoras y tradicionalistas o hasta la generacin de cambios a partir de iniciativas populares, y los resultados han sido diversos y aun inesperados. En dos casos extremos en los que regmenes autoritarios recurrieron a esos instrumentos para mantenerse en el poder, la estrategia tuvo el efecto opuesto (Chile en 1988 y Uruguay en 1980). A partir de las experiencias de los pases de Amrica Latina analizadas en este captulo, es importante considerar varios aspectos para evaluar el impacto de los mecanismos de la democracia directa. En primer lugar, su adopcin y aplicacin es ms bien reciente. Salvo el caso de Uruguay, se trata de un rasgo bastante nuevo de las democracias de la regin, por lo que debera transcurrir ms tiempo para evaluar sus efectos y su rango de aplicacin. En segundo lugar, es necesario definir un marco legal adecuado a fin de mejorar su funcionamiento. Por ejemplo, la ley debe abordar las diferentes opciones disponibles para su activacin. Durante el perodo que abarca este estudio, la experiencia permite comprobar que la aplicacin de estos mecanismos se ha gestado primordialmente desde arriba. Como ya se observ, es importante que la normativa especifique claramente las situaciones y temas que se pueden abordar mediante los distintos mecanismos de democracia directa. En trminos generales, la democracia se ver fortalecida en la medida en que el uso de estos mecanismos tenga arraigo y a la vez contribuya a fortalecer a la ciudadana. Este objetivo slo se podr alcanzar si en el esfuerzo realizado se contempla la educacin cvica: es necesario desarrollar valores asociados con el ejercicio de una participacin poltica que trascienda la mera participacin electoral. En la situacin actual de escasa confianza interpersonal y credibilidad en las instituciones polticas de la regin (vase el captulo 10), resulta difcil movilizar y coordinar a los distintos sectores de la sociedad civil a fin de alcanzar una participacin poltica ms profunda y amplia. En sociedades como las de Amrica Latina, donde persisten elevados niveles de pobreza y desigualdad, el uso prudente de los mecanismos de democracia directa puede contribuir a compensar la tendencia a deslegitimar el sistema poltico, ya que estos constituyen un medio adicional de expresin poltica que permite a la poblacin manifestar su frustracin con las autoridades. Sin embargo, en este contexto resulta importante considerar el riesgo de su utilizacin con fines demaggicos, por lo que es necesario delimitar claramente los temas que se abordarn por esta va. Asimismo, es importante que los mecanismos de democracia directa sean vistos como instrumentos para fortalecer el sistema democrtico, que complementan pero no sustituyen a las instituciones de la democracia representativa. Si bien es cierto que los primeros pueden fortalecer la legitimidad poltica y abrir canales de participacin que faciliten una reconciliacin entre los ciudadanos y sus representantes, los partidos polticos y el Poder Legislativo se mantienen como las instituciones centrales donde se articulan y combinan las preferencias ciudadanas, y deben ser fortalecidos en aras de mejorar la calidad y legitimidad de la representacin democrtica.
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Por ltimo, el hecho de que los mecanismos de democracia directa hayan sido escasamente utilizados y que su impacto a nivel nacional sea limitado, no slo en Amrica Latina sino en otras democracias del mundo, sugiere que su uso podra ser ms adecuado y provechoso a nivel subnacional. Esta nocin se sustenta en casos especficos en las democracias europeas y norteamericanas, as como en algunos pases de Amrica Latina. Con independencia de la evaluacin sobre sus resultados, es importante reconocer que muy probablemente estos mecanismos permanezcan como parte del sistema democrtico. No obstante, la principal preocupacin es cmo y cundo utilizarlos de la manera adecuada, y lo que es an ms importante, a qu temas deben aplicarse.
Referencias
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CAPTULO
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Tendencias en la participacin electoral

El poder puede ser tomado, pero no entregado. El proceso mediante el cual se toma, es el acto mismo de empoderamiento. Gloria Steinem
La participacin electoral desempea un papel central en el funcionamiento del sistema democrtico: el da de las elecciones, muchas personas que escasamente se involucran en la vida poltica de un pas expresan sus preferencias por distintos candidatos. A diferencia del ejercicio del voto un modo ms formal y episdico de participacin ciudadana la participacin poltica democrtica es un concepto mucho ms amplio, que supone formar parte del proceso de formular, aprobar y aplicar polticas pblicas; as se establece un nivel de vnculo y de compromiso con los asuntos pblicos que rara vez atrae a ms de una cuarta parte de la poblacin adulta (CAPEL, 1989). Por el contrario, entre las diversas formas de participacin ciudadana en campaas polticas, reuniones partidistas, organizaciones comunales, manifestaciones de protesta o comunicaciones con los congresistas el ejercicio del voto es la nica en que, por lo comn, participa ms del 50% de la ciudadana de los pases democrticos. Sobre la participacin electoral, existen datos cuantitativos y comparativos, mientras que los referidos a la nocin ms amplia de participacin poltica son ms irregulares y dispersos; es por ese motivo que en este captulo se analizarn nicamente los primeros. No obstante, cabe sealar que ambos tipos de participacin se encuentran vinculados: hay evidencias que sugieren que los votantes tienen ms probabilidades que los no votantes de interesarse en la poltica y participar de manera ms regular en otras formas de actividad poltica (Putnam, 2000). Un factor que no se medir directamente, pero que sin lugar a dudas incide en la calidad de la participacin, es el grado de informacin poltica que la ciudadana adquiere por medio de la prensa escrita y televisiva y de otros medios de comunicacin. Por lo tanto, desde un punto de vista conceptual, la participacin poltica debe medirse al menos en dos dimensiones: por una parte, el nivel de participacin, es decir, la cantidad de ciudadanos que votan o se involucran de otra manera y en alguna medida en el sistema poltico; y por otra parte, la intensidad de esa intervencin, que denota el grado
Importancia de la participacin electoral

El grado en que los ciudadanos ejercen su derecho a votar (o su deber de hacerlo) afecta evidentemente la magnitud en que las elecciones desempean las funciones que de ellas se esperan en una democracia moderna. Entre estas funciones se encuentran: 1) legitimar la autoridad gubernamental, 2) formar el gobierno, 3) reclutar dirigentes polticos, 4) promover la discusin y el debate pblico sobre distintos temas, y 5) facilitar el desarrollo y el ejercicio de la ciudadana (Heywood, 1997). Si bien todas estas funciones son importantes, en este captulo se abordarn dos cuyo papel es fundamental en la nocin de democracia como procedimiento para alcanzar los siguientes objetivos: en primer lugar, proporcionar a la opinin pblica un mecanismo para responsabilizar a los funcionarios pblicos por su actuacin, y por tanto para sancionarlos en caso de que las expectativas generadas antes de la eleccin no se hayan visto satisfechas durante el perodo de ejecucin del mandato; y ,en segundo lugar, proveer a la opinin pblica un medio para exteriorizar sus preferencias sobre polticas pblicas y, por tanto, sobre diferentes opciones de desarrollo.
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de compromiso ciudadano con las formas ms demandantes de participacin y su nivel de informacin poltica (BID, 2000). Por supuesto, las consideraciones respecto a la participacin electoral y su valor para la democracia implican suposiciones sobre la naturaleza del proceso de votacin. Por ejemplo, se asume que las elecciones se realizan en un contexto de proteccin total de las libertades democrticas y que el proceso de votacin se lleva a cabo en un marco de justicia e integridad. Durante los ltimos 20 aos, en Amrica Latina se han logrado avances considerables en la justicia y la credibilidad de las elecciones. En la actualidad existen organismos encargados de la gestin electoral en todos los pases de la regin y, en muchos de ellos, estos organismos han adquirido un carcter ms permanente y un nmero creciente de funciones. Como consecuencia, durante la ltima dcada fue relativamente bajo el nmero de casos en los que se percibi que los procedimientos del da de las elecciones o el recuento de votos fueron fraudulentos. Si bien este logro es importante, se podra mejorar an ms el proceso electoral mediante el desarrollo de la capacidad profesional y gerencial de esos organismos: esto permitira llevar un registro de votantes ms exacto y aplicar de manera efectiva las regulaciones sobre el financiamiento de las campaas electorales y los partidos, as como el acceso a los medios de comunicacin. La honestidad de las elecciones no depende slo de garantizar la expresin y el recuento imparcial de las preferencias del electorado. En su sentido ms amplio, las elecciones justas implican la garanta de un acceso relativamente equitativo a los recursos de campaa por parte de los distintos candidatos, la independencia poltica de los medios de comunicacin y la transparencia en el origen y uso de las donaciones de campaa (vase el captulo 7). Los pases de Amrica Latina han hecho esfuerzos en estas reas pero como ocurre incluso en algunas democracias maduras siguen sin resolver problemas serios y, como resultado de ello, los ciudadanos de distintos pases an son escpticos respecto de la integridad e imparcialidad del proceso electoral.
La representacin democrtica implica una especie de trueque entre los ciudadanos y los candidatos electos: cuando votan, los ciudadanos confieren autoridad a sus elegidos a cambio de la promesa que estos hicieron de buscar la realizacin de un conjunto de metas, trabajar por el bien comn y respetar la ley y la Constitucin. Dada la informalidad de esta transaccin, la poca frecuencia con que se celebran elecciones y las deficiencias en la informacin de la que disponen los ciudadanos, el proceso nunca produce polticos completamente responsables o siempre honestos. No obstante, la efectividad de la democracia puede hasta cierto punto determinarse por la calidad de este intercambio de doble va (Lupia y McCubbins, 1998). La probabilidad de que las elecciones traigan consigo una representacin poltica eficaz y responsable depende de una serie de factores institucionales, entre los que se encuentran la naturaleza del sistema electoral (vanse captulos 2 y 3), la capacidad del Poder Legislativo (captulo 4), la independencia y efectividad de las entidades encargadas de una rendicin de cuentas horizontal (captulo 5) y el sistema de partidos (captulos 6 y 7). Sin embargo, podra argumentarse que la base de un buen gobierno es una ciudadana bien informada y altamente participativa. Cuanto menor sea el nmero de ciudadanos que participan individualmente o en el marco de organizaciones de la sociedad civil mayores sern las probabilidades de que se ignoren las necesidades y demandas del pblico, y de que los funcionarios cedan a la inclinacin natural de perseguir intereses privados a expensas de la ciudadana. Una escasa participacin electoral puede tener una serie de consecuencias negativas para el funcionamiento del sistema democrtico. El primer elemento est relacionado con el hecho de que a menudo no slo el nivel de participacin general es bajo, sino que adems est sesgado, de tal manera que ciertos sectores de la poblacin se encuentran casi totalmente ausentes en el proceso electoral, tanto entre los candidatos, como entre los votantes. Se suelen encontrar entre estos grupos los sectores ms pobres de la poblacin, los menos instruidos, las mujeres, los jvenes, las personas de la tercera edad, los grupos tnicos o los habitantes de determinadas regiones geogrficas. La primera consecuencia de este fenmeno es el impacto que esta ausencia puede tener en los resultados electorales, y por tanto sobre la composicin de los rganos de gobierno y la representatividad de los mismos (Hajnal y Trounstine, 2005; Bernhagen y Marsh, 2004). Por otro lado, y como segunda consecuencia, si ciertos grupos de ciudadanos tienden a no participar en el proceso electoral, y ello determina quin ejercer de forma efectiva el poder, parece lgico pensar que es muy probable que las polticas pblicas tampoco los favorezcan. Si el ejercicio democrtico se basa en la representacin, confrontacin y negociacin de intereses, y hay una parte importante de la poblacin que est ausente durante el proceso de eleccin, parece plausible que sus intereses estarn tambin ausentes del debate poltico. Esto puede generar un crculo vicioso: esos grupos son ignorados en el momento de la toma de decisiones, lo cual los margina an ms del sistema poltico y refuerza el sesgo de las polticas pblicas. El tercer impacto negativo es que si la participacin poltica es escasa, las acciones de los funcionarios pblicos estn menos sujetas al control pblico, lo que aumenta las posibilidades de que sus conductas indiferentes o corruptas pasen inadvertidas y, en consecuencia, no sean sancionadas en las urnas (BID, 2000). Las sociedades con niveles bajos
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Factores que inciden en la participacin electoral

Existe una extensa bibliografa que discute y se interroga sobre las razones que explican primero por qu algunos ciudadanos participan activamente en los asuntos cvicos cuando otros permanecen pasivos, y segundo por qu los niveles de participacin varan entre los distintos pases.1 Esto quiere decir que, por un lado, se intenta entender cules son las caractersticas del individuo polticamente activo dentro de un mismo Estado (nivel micro) y, por el otro, qu sistemas producen ms incentivos para que la ciudadana se decida por la movilizacin y participacin polticas (nivel macro) a pesar del costo que supone. Si bien este captulo no pretende hacer un anlisis exhaustivo de la cuestin, s es til ofrecer algunas claves sobre los determinantes que ms influyen en los niveles de participacin electoral. Aunque estos factores sirven para explicar hasta cierto punto la concurrencia a las urnas, la mayor parte de los estudios no logra explicar gran parte de la varianza. La realidad es que, incluso en democracias establecidas, los ciudadanos permanecen mayori-
Vanse Almond y Verba (1965); Nie y Verba (1975); Verba, Nie y Kim (1971); Powell (1980); Powell (1986); LeDuc, Niemi y Norris (1996); International IDEA (1997) y Jackman (1987); Fornos, Power y Garand (2004).
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de participacin e informacin poltica tendrn menos capacidad de prever e indicar a los funcionarios pblicos las polticas que conduzcan a un buen desempeo, y menos voluntad de presionar por la aplicacin de esas polticas. Sin embargo, como ya se ha visto en los captulos anteriores, la participacin no se puede considerar independientemente de otros factores y mecanismos institucionales de control. Una participacin elevada por s sola no asegura un mayor control de los mandatarios polticos. Un nivel bajo o decreciente de participacin electoral no slo puede obstaculizar la representacin democrtica efectiva, sino que tambin puede reflejar una falta de credibilidad en las instituciones democrticas que podra retrasar la consolidacin del rgimen democrtico, e incluso amenazar su estabilidad. La escasa participacin electoral es particularmente preocupante en sociedades donde la transicin a la democracia es reciente y no existen bases amplias de valores y prcticas democrticos. Si grandes sectores de la poblacin no votan, ser ms difcil construir una cultura democrtica y fortalecer la legitimidad y la capacidad funcional de instituciones democrticas como el Congreso y el Poder Judicial. Ms an, ser difcil fomentar una gestin transparente y responsable de los fondos pblicos y garantizar que los funcionarios pblicos acten con sensibilidad ante los intereses de la ciudadana y se abstengan de incurrir en actividades ilcitas. En pocas palabras, una escasa participacin electoral puede desencadenar un ciclo de deterioro en el que la desilusin ante el desempeo de la clase poltica sirva como caldo de cultivo de una mayor desconfianza y distanciamiento de la poltica que reducira an ms la participacin y los incentivos para un buen desempeo. El desencanto ante los actores y las instituciones democrticas puede abrir las puertas del poder para que dirigentes y movimientos gobiernen sin respeto a la Constitucin.
tariamente ausentes en los procesos de decisin, habiendo asistido en las ltimas dcadas a un descenso progresivo de la participacin incluso en procesos tradicionales como son los comicios y referendos.
Factores macro que afectan los niveles de participacin electoral
Cuadro 9.1. Clasificacin de los factores macro que tienen una incidencia en los niveles de participacin electoral
Factores socioeconmicos
Estructurales Nivel educativo Desarrollo econmico Homogeneidad etnolingstica y religiosa
Factores polticos
- Cultura poltica - Vnculos entre los partidos polticos y principales grupos - Sistema electoral a) proporcionalidad b) tamao y tipo de circunscripcin/distrito c) voto obligatorio? d) empadronamiento e) tipo de eleccin (orden) - Eficiencia, integridad y transparencia de los procesos polticos Proceso electoral a) elecciones fundacionales? b) momento de la eleccin c) campaa electoral
Coyunturales
Crisis econmica Aprobacin de reformas socioeconmicas impopulares Movilizaciones sociales
Para una discusin de los diferentes componentes, vanse los trabajos de Powell (1980), Jackman (1987), Jackman y Miller (1995), o Fornos et al. (2004).
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Desde el punto de vista macro sealado con anterioridad, entre los factores que se mantienen considerablemente estables a travs del tiempo y que contribuiran a explicar los niveles comparativos de participacin electoral aunque no los cambios repentinos en el nmero de votantes es posible distinguir dos grandes grupos, como se refleja en el cuadro 9.1: 1) los factores estructurales relativos al contexto socioeconmico y cultural, y 2) los factores ms especficamente relacionados con las instituciones y procesos polticos.2 Este captulo har hincapi en los factores de carcter poltico, a pesar de que se incluir alguna referencia a los primeros. Dentro de los factores socioeconmicos cabe destacar el nivel educativo, el grado de desarrollo econmico, y el grado de homogeneidad etnolingstica y/o religiosa. A mitad de camino entre los factores socioeconmicos y los polticos se situara la cultura poltica, es decir, el nivel de confianza interpersonal y de cooperacin cvica. Evidentemente, es ms probable que el nmero de votantes sea mayor en las sociedades donde los ciudadanos
confan ms en sus semejantes y en las que, por lo tanto, hay ms propensin a participar en organizaciones cvicas. Asimismo, una poblacin con un ms alto nivel de educacin y de ingresos debera tener mayor conciencia poltica y mayor capacidad de participar en la vida poltica. Sin embargo, dado que el proceso de votacin requiere slo de un mnimo de educacin y recursos, el nivel de ingresos y el educativo podran tener un efecto mayor en la intensidad de la participacin poltica que en el nivel de participacin electoral como tal. En lo que respecta al marco poltico e institucional, se incluyen elementos estructurales como la magnitud de los vnculos entre los partidos polticos y los principales grupos de pertenencia (clases sociales, grupos religiosos y tnicos), el sistema electoral, el tamao y naturaleza de las circunscripciones, el carcter obligatorio o voluntario del voto, el proceso de empadronamiento, el tipo de eleccin de primer o segundo orden. Dentro de los factores polticos coyunturales, tambin se puede destacar el hecho de que las elecciones sean o no fundacionales, es decir, que signifiquen un retorno a la democracia luego de un perodo prolongado sin ella. Siguiendo esta lgica, el nmero de votantes podra ser extraordinariamente elevado en las elecciones que marcan la transicin a la democracia, pues los cambios de rgimen con frecuencia se caracterizan por una movilizacin y un entusiasmo considerables del pblico ante la posibilidad de ejercer sus libertades democrticas recin adquiridas. Una vez que esa etapa extraordinaria termina, lo que podra suceder es que el pueblo experimente las dificultades reales de la conduccin gubernamental en circunstancias complejas y podra esperarse, en consecuencia, que la afluencia tienda a disminuir en las elecciones subsiguientes. Otros factores coyunturales tienen que ver especficamente con la campaa electoral y el contexto particular que rodea cada proceso electivo, los cuales sern brevemente discutidos ms adelante. Se supone que cuando los partidos representan a sectores de fuerte insercin social por ejemplo, religiosos o de clase social la importancia de los resultados electorales es inmediatamente identificable y los polticos pueden movilizar con mayor facilidad a sus partidarios menos informados e interesados. Por ltimo, es probable que una mayor diversidad etnolingstica desaliente a los ciudadanos a participar en las elecciones, debido a que el sentido de comunidad nacional es ms dbil, y las barreras lingsticas y culturales obstaculizan la accin poltica y el ejercicio del voto para quienes integran los grupos minoritarios. La existencia de distritos nacionalmente competitivos (Powell, 1986) incentiva a los partidos a desplegar sus esfuerzos por todo el territorio nacional, lo que es favorable para aumentar la participacin electoral. Tambin algunos autores plantean que sistemas electorales desproporcionales restan incentivos a las agrupaciones polticas con menos posibilidades de ganar y a sus votantes para que participen del proceso electoral (Jackman y Miller, 1995). La percepcin del votante de la importancia de su voto incrementara la participacin, y esa percepcin, segn Jackman (1987), aumenta cuando los poderes legislativos estn organizados en una sola cmara. Factores como que el empadronamiento sea automtico, obligatorio o voluntario pueden incidir en el nmero de ciudadanos que votan. Si es obligacin del Estado mantener las listas de votantes al da, o hacer un control peridico a fin de crear o actualizar los registros, el empadronamiento no debera representar un obstculo significativo para votar. El empadronamiento obligatorio podra animar a ms ciudadanos a registrarse y, como
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La poltica importa
Factores micro que afectan los niveles de participacin electoral

En algunos pases la afluencia a las urnas vara considerablemente entre una y otra eleccin, por lo que es evidente que otros factores, adems de los componentes a nivel macro que se acaban de sealar, influyen en la participacin electoral de cada individuo. Por qu unas personas votan y otras no? Como ya se expuso en el captulo primero, e independientemente de las razones de ndole puramente cvica actitudes polticas para que el individuo perteneciente a un Estado decida movilizarse polticamente y votar, necesita tener incentivos en trminos de los beneficios inmediatos que espera obtener.
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consecuencia ltima, a votar. Pero si depende de los ciudadanos solicitar a las autoridades su inclusin en el registro electoral, es probable que un nmero mayor de estos no se registre y por consiguiente no emita su voto. Respecto de la votacin, se esperara que ms ciudadanos tomen parte en el proceso cuando el voto es obligatorio que cuando es voluntario. De hecho, estudios realizados en democracias relativamente consolidadas sugieren que cuando la ley establece la votacin obligatoria los niveles de afluencia a las urnas son algo ms altos (Powell, 1980; Jackman, 1987). No obstante, el grado en que influyen los requerimientos legales depende de la existencia y severidad de las sanciones, as como de las probabilidades de identificar y sancionar a los abstencionistas. Probablemente la ley tiene poco peso cuando las sanciones no existen, son mnimas o rara vez se aplican. Este ltimo caso es ms probable que se presente en las democracias de Amrica Latina, por cuanto el Estado de derecho est menos consolidado. En Amrica Latina, el empadronamiento y la votacin son obligatorios dentro de la legalidad formal en la mayora de los pases, aunque este requisito es objeto de acalorados debates. Quienes abogan por la imposicin de sanciones por abstenerse de votar consideran que se trata de un deber cvico y que esa medida puede aumentar la participacin electoral, mientras que los crticos opinan que el sufragio es un derecho y que incluir los votos de los ciudadanos que slo participan por temor a ser sancionados puede invalidar el proceso electoral. En Argentina, Brasil, Costa Rica, Ecuador y Per el registro electoral es un procedimiento automtico, mientras que en otros 11 pases es obligatorio y apenas en dos pases Colombia y Chile es voluntario (cuadro 9.2). El voto es obligatorio, desde el punto de vista de la formalidad legal, en 15 de los 18 pases que abarca este estudio (cuadro 9.2). En el caso de los chilenos, slo es obligatorio para los ciudadanos empadronados y en Colombia y Nicaragua no es obligatorio, aunque Colombia es el nico pas donde tanto el empadronamiento como el ejercicio del voto son totalmente voluntarios. Slo en cinco pases de la regin Bolivia, Chile, Ecuador, Per y Uruguay existe el voto obligatorio, hay sanciones para quienes incumplan con la obligacin de sufragar y se dispone de mecanismos efectivos que se aplican en la prctica a quienes no votan. Por tal razn, en trminos reales se podra afirmar que existe un rgimen completo de voto obligatorio, con la salvedad de que en Chile este requisito no se aplica a aquellos que no se registren. En el resto de los pases aparecen regmenes mixtos donde o bien no existen las sanciones o es imposible aplicarlas en la prctica.
Cuadro 9.2. Modalidades de empadronamiento y obligatoriedad del sufragio en Amrica Latina

Tipo de empadronamiento Obligatorio
X
270 Voluntario Votacin obligatoria Existen sanciones?

X X X X X X X X X X X X S S S S S S S S S S S S S S S No No No S S S S S S S S S S No No No No No
Pas
Automtico
Se aplican en la prctica?
La poltica importa
X X
X X
Chile1 Ecuador2 Per3 Uruguay4 Bolivia Argentina5 Brasil6 Honduras Mxico Paraguay Costa Rica El Salvador Guatemala Panam Rep. Dominicana Venezuela Colombia Nicaragua
S S S S S No No No No No
El voto es obligatorio slo para los ciudadanos empadronados. El voto es obligatorio para los ciudadanos de hasta 65 aos que sepan leer y escribir. 3 El voto es obligatorio hasta los 70 aos de edad para los ciudadanos que sepan leer y escribir. 4 El voto es secreto y obligatorio; el artculo 77 inciso 1 del Cdigo Penal establece: La ley, por mayora absoluta del total de componentes de cada cmara, reglamentar el cumplimiento de esta obligacin. 5 El voto es obligatorio hasta los 70 aos de edad. 6 El voto es obligatorio para los ciudadanos de 18 a 70 aos que sepan leer y escribir y opcional para quienes tengan entre 16 y 17 aos o ms de 70 aos, y para los analfabetos. Fuente: elaboracin propia.
Entre los factores micro que van a determinar las fluctuaciones tanto episdicas como ms persistentes es posible de nuevo distinguir entre los elementos que dependen del contexto sociodemogrfico del individuo, de aquellos elementos ms estrechamente relacionados con el proceso poltico, como se muestra en el cuadro 9.3. Empezando por los factores sociodemogrficos, se puede decir que el nivel de educacin, ya no de la sociedad como tal, sino del individuo concreto va a incidir en la decisin ltima de ejercer o no su derecho o deber de votar. Obviamente, el vnculo que existe entre el estatus socioeconmico y las posibilidades de tener acceso a una buena educacin es muy fuerte, particularmente en pases en los que las diferencias en trminos de acceso a los recursos son extremadamente grandes. Tambin la edad y la pertenencia a un grupo minoritario y/o tradicionalmente excluido como, por ejemplo, poblaciones indgenas o mujeres pueden ser factores con peso especfico cuando se trata de explicar por qu ciertos individuos deciden movilizarse y votar, y otros se abstienen. Como ya se indic anteriormente respecto de la cultura poltica, a medio camino entre uno y otro tipo de factores se encuentran el grado de inters por la poltica y el nivel de informacin que el individuo adquiera, factores que tambin forman parte del proceso de participacin, y que van a determinar no slo las posibilidades de que el individuo se movilice para ir a las urnas, sino tambin, y en ltima instancia, su voto. Estrechamente conectado con el inters y la informacin est lo que Gabriel A. Almond y Sidney Verba llamaron competencia objetiva y competencia subjetiva del ciudadano. En su trabajo The Civic Culture, definen al ciudadano como la persona capaz de involucrarse de alguna manera en el funcionamiento del sistema poltico. Para ello enfatizan la importancia de la competencia poltica, que no es ms que el grado de conocimiento que el individuo tiene sobre los asuntos del Estado competencia objetiva y la creencia en su propia capacidad de entender e involucrarse de forma activa en ellos competencia subjetiva(Almond y Verba,1965). Como se ve, la primera dimensin est ntimamente relacionada con el grado de inters por la poltica y la informacin que el ciudadano busca sobre la misma, mientras que la segunda conduce hacia actitudes que se vinculan ms con el sentimiento de eficacia y alienacin respecto de la res publica. Todo esto es importante porque as como el ciudadano bien informado tiene ms probabilidades de ser un ciudadano activo, es el ciudadano que cree que puede comprender y aprehender el funcionamiento del sistema quien va a buscar la informacin y, como consecuencia, ser muy probablemente tambin el ciudadano polticamente involucrado. Dentro de los factores relativos al mbito puramente poltico que pueden afectar las posibilidades de movilizacin del individuo, se pueden destacar los siguientes elementos: en primer lugar, la relacin que existe entre las instituciones polticas y la ciudadana en trminos de proximidad, facilidades de acceso, y calidad de los servicios prestados; luego, relacionado con el punto anterior, la credibilidad de las instituciones polticas y las prcticas democrticas, as como la percepcin sobre la integridad del proceso electoral y el nivel de respeto por la clase poltica; y finalmente, como factor coyuntural, la campaa electoral, dentro de la cual se pueden mencionar dos componentes: la oferta de candidatos y su popularidad, y la importancia que la ciudadana confiera a los temas en juego. La participacin puede por tanto oscilar entre una eleccin y otra en respuesta a factores coyunturales y estrictamente vinculados a una campaa electoral especfica como el
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Cuadro 9.3. Clasificacin de los factores micro que inciden en los niveles de participacin electoral
Factores sociodemogrficos
Estructurales Nivel de educacin Estatus socioeconmico (salario, ocupacin) Edad Pertenencia a un grupo minoritario y/o subrepresentado
Factores polticos
- Actitudes polticas/cvicas a) inters por la poltica y grado de informacin b) competencia objetiva y subjetiva c) sentimiento de eficacia, alienacin - Relacin de proximidad, acceso y calidad entre las instituciones y el ciudadano - Legitimidad y credibilidad de las instituciones, actores y procesos polticos
Coyunturales
Percepcin de la situacin - Campaa electoral econmica personal y del pas a) oferta y popularidad de los candidatos Satisfaccin con la calidad de vida en general b) importancia de los temas
carisma de los distintos candidatos presentados, la competitividad de la contienda electoral o la percepcin de la relevancia de los temas sobre los que se decide o bien responder a factores ms estructurales, como la legitimidad de las instituciones y procesos polticos. Estas tendencias ms sistmicas y duraderas, en lo que se refiere a la participacin electoral, pueden surgir de la confianza de los ciudadanos en sus dirigentes, en las instituciones representativas y en otras instituciones del gobierno. Por lo tanto, las tendencias que registra la participacin electoral en el largo plazo pueden ser, en alguna medida, el reflejo de cambios en la percepcin de la opinin pblica sobre el funcionamiento y desempeo del sistema democrtico, como se ver en el captulo siguiente.
Participacin electoral en Amrica Latina

Cmo se comparan los niveles de participacin electoral en Amrica Latina con los de otras regiones del mundo? El porcentaje promedio de la poblacin en edad de votar que acudi a las urnas en las elecciones celebradas durante el perodo 1990-2004 en los 18 pases que abarca este estudio fue del 61%. El grfico 9.1 muestra que esta cifra es significativamente inferior a la registrada en Oceana y en las dos regiones de Europa que se diferencian (Central y Oriental, y Occidental) donde los porcentajes superan el 70%. En los pases de Asia Oriental y de la antigua Unin Sovitica, el promedio tambin es un tanto
272
La poltica importa
Grco 9.1. Participacin electoral en distintas regiones del mundo, 1990-2004* (Votos totales como porcentaje de la poblacin en edad de votar)
80 70 60 50 40 30 20 10 0
74 72 71
68
64
61 54 51
48
46
* Los datos de participacin electoral para Amrica Latina incluyen las elecciones realizadas hasta el ao 2004. Dada la existencia de una mayora de pases con regmenes parlamentarios, en aquellos pases con sistemas presidencialistas slo se consider la participacin electoral en elecciones legislativas. Fuente: International IDEA.
La posicin relativa de estas regiones con respecto a la participacin electoral no vara sustancialmente si la muestra se limita a los pases cuyos sistemas polticos son razonablemente democrticos, de acuerdo con los indicadores de Freedom House.
273
superior al de Amrica Latina. La participacin electoral fue inferior en los otros cuatro grupos de pases considerados: frica Subsahariana, Estados Unidos y Canad, Medio Oriente y frica Septentrional.3 El promedio regional de afluencia a las urnas, sin embargo, esconde amplias variaciones entre los distintos pases. En el cuadro 9.4 se muestra el porcentaje promedio de votantes empadronados y de la poblacin en edad de votar que particip en las elecciones presidenciales celebradas en Amrica Latina durante el perodo 1978-2004. En el caso de elecciones legislativas, se muestra el porcentaje de votantes empadronados que acudieron a votar. El promedio de participacin en los comicios presidenciales, respecto del total de votantes empadronados, oscila entre un porcentaje bajo, del 44,5% al 56,8% en Colombia, El Salvador y Guatemala, a uno alto, de alrededor del 90% en Chile y Uruguay. En cuanto a las elecciones legislativas, la participacin electoral es algo menor en la mayora de los pases.
Ce O ntr rie a nt l y al Eu ro pa O cc . A sia O rie nt al A nt ig . So Rep v A i m ti bl. c r ic a a La tin a Su bs ah ar fri EE ia ca na .U U .y Ca na d O rie nt e M ed io Se pt en tr fric io a na l
Eu ro pa
O ce
an
Evolucin de la participacin electoral

Cul ha sido la evolucin del nivel de participacin electoral en Amrica Latina entre 1978 y 2004? Existe una tendencia, ascendente o descendente, clara y continua? En el grfico 9.3 se determina el promedio de afluencia a las urnas para los 18 pases estudiados, durante las elecciones presidenciales y legislativas celebradas durante el perodo de estudio. Dado que en la mayora de estos pases las elecciones se realizan cada cuatro o cinco aos, el valor de la afluencia para una eleccin se incluye en el cmputo del promedio regional
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La poltica importa
La consideracin de un parmetro ms significativo la cantidad de votantes como proporcin de la poblacin en edad de votar permite advertir la importancia de los sectores de la ciudadana que ni siquiera estn registrados para ejercer el voto. As, tomando este indicador, en el caso de Chile y Guatemala, donde el empadronamiento es voluntario, la participacin electoral se reduce en casi 10 y 12 puntos porcentuales, respectivamente. Esta reduccin es ms importante an en Bolivia, Paraguay y, en menor grado, en Repblica Dominicana y Venezuela; todos pases donde un nmero importante de ciudadanos no est empadronado, a pesar de la obligatoriedad de este proceso. Si bien ms adelante se analizarn en detalle las tendencias de esta variable por pases, los datos del cuadro 9.4 permiten tener una primera aproximacin. Puede verse que la participacin electoral se increment en las ltimas elecciones, respecto de las primeras consideradas, slo en tres pases Paraguay, El Salvador (comparacin contra el promedio) y Colombia; en otros cinco los valores son bastante parecidos Uruguay, Panam, Per, Repblica Dominicana y Bolivia y en los 10 restantes se redujo. Considerando ahora las elecciones realizadas desde 1990 en adelante (grfico 9.2), en la mayora de los pases la afluencia a las urnas vara del 67% al 80% de los electores empadronados. Sin embargo, en cuatro pases Colombia, El Salvador, Guatemala y Venezuela la participacin electoral es de alrededor del 60% o est por debajo de esa cifra. Los tres primeros pases registraron los niveles ms bajos de participacin electoral: menos del 55% de los electores empadronados ejercieron su voto, aunque el caso de El Salvador puede verse con optimismo, pues en las elecciones presidenciales de 2004 la participacin electoral se increment significativamente respecto de los comicios de 1999 (del 39% al 69%). En contraste con la situacin descrita anteriormente, durante ese mismo perodo, la afluencia a las urnas registr un promedio de alrededor del 80% o superior en Uruguay, Chile, Brasil, Argentina y Nicaragua. En consecuencia, se aprecia que, por s mismas, las leyes sobre empadronamiento y votacin no permiten dar cuenta, contundentemente, de las variaciones en las cifras de participacin electoral en Amrica Latina. Aunque votar es obligatorio desde el punto de vista formal en todos los pases excepto en Colombia, Guatemala y Nicaragua las variaciones en las cifras de afluencia de votantes son bastante amplias como para formular conclusiones categricas. Pese a las leyes, entre el 9% y el 48% de los electores registrados an no vota en varios pases. Por el contrario, si bien la ley no los obliga, el porcentaje de ciudadanos nicaragenses que acuden a las urnas se encuentra entre los ms altos de la regin.
Cuadro 9.4. Participacin electoral, 19782004

Elecciones presidenciales Elecciones legislativas Partic. electoral (% votantes empadronados)
Partic. electoral (% votantes empadronados)
Pas
Primera eleccin
ltima eleccin
Promedio todas las elecciones
Partic. electoral (% poblacin en edad de votar) Primera eleccin ltima eleccin
Promedio todas las elecciones
Tendencias en la participacin electoral 70,6 73,1 65,6
Uruguay Chile Argentina Brasil Nicaragua Panam Honduras Costa Rica Per Venezuela Ecuador Rep. Dominicana1 Mxico Paraguay Bolivia El Salvador2 Guatemala Colombia 77,4
87,9 94,7 86,0 88,1 86,2 76,8 76,5 81,3 79,1 87,6 81,4 72,9 74,8 54,0 74,3 69,3 40,3
91,8 89,9 78,2 79,5 76,9 66,3 68,9 82,3 56,5 65,0 72,8 64,0 64,3 72,1 67,3 57,9 46,5
89,8 92,0 82,5 82,8 81,3 75,9 73,3 78,1 80,8 72,8 71,6 73,3 66,5 67,1 74,3 52,6 56,8 44,5
94,6 82,3 80,2 77,0 75,4 72,2 72,2 72,1 69,5 63,4 62,8 62,8 61,8 53,3 52,9 46,9 44,1 37,7
87,9 94,7 85,9 95,0 86,3 76,5 81,2 71,1 87,6 80,3 85,1 52,0 74,3 69,2 33,2
91,3 87,1 71,5 68,9 76,3 66,3 68,9 80,4 56,6 51,6 41,4 64,1 72,1 61,3 43,0 66,7
89,8 90,1 81,1 82,1 81,7 74,6 73,3 77,6 74,6 71,0 70,6 62,0 62,0 66,1 74,2 49,8 51,0 41,3 70,7
Promedio AL
77,1
275
Para las elecciones presidenciales de 2004 se consideraron votos vlidos en lugar de votos totales; y para elecciones legislativas no se contabiliz la participacin electoral en 2003. Para la participacin electoral en varios aos se utilizaron datos de votos vlidos, no totales (vase el apndice 2). Fuente: elaboracin propia.
Grco 9.2. Promedio de la participacin electoral en elecciones presidenciales, 1990 a 2004 (Votos totales como % de los electores empadronados)

para un perodo de cuatro aos, a saber: el ao anterior a la eleccin, el ao de la eleccin misma y los dos aos posteriores. De esta forma, el promedio de afluencia a las urnas para la regin no se distorsiona tanto por las diferencias entre los conjuntos de pases considerados en el promedio de cada ao.4 El grfico 9.3 muestra una tendencia descendente definida, aunque no drstica, en la participacin electoral. No obstante, es importante interpretar cuidadosamente las lneas de tendencia porque estas pueden captar dos tipos de desarrollo. Por una parte, reflejan el promedio de los cambios ocurridos dentro de los pases a lo largo del tiempo; si este fuera el nico factor que es preciso considerar, una tendencia descendente sealara una merma inequvoca del nmero de votantes en la mayora de los pases de la regin. Pero, por otra parte, las lneas reflejan los efectos que tiene en el promedio regional la inclusin gradual de pases nuevos en la muestra del estudio, en los que anteriormente no se reali4
Otro ejercicio realizado consisti en estimar la tendencia lineal de la participacin electoral para cada pas, luego obtener los valores pronosticados de esta variable en los aos en que no hubo elecciones, para finalmente conseguir el promedio para Amrica Latina. La lnea de tendencia de estos valores tiene pendiente negativa; sin embargo, probablemente el grfico 9.3 es una mejor representacin de la realidad pues en varios pases, debido a que no existe una tendencia definida, no es posible determinar una forma funcional que explique con mediana precisin la evolucin de los datos.
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Grco 9.3. Evolucin de la participacin electoral en Amrica Latina, 1978-2004 (Porcentaje de electores empadronados)
80
70
65
60
55
1987
1988
1989
1992
1995
1982
1983
1985
1986
1997
2000
2002
1978
1979
1980
1981
1984
1990
1994
1991
1993
1996
1999
2001
Presidenciales
Legislativas
Nota: el promedio regional para un ao determinado incluye el porcentaje de votantes respecto del total de empadronados de los pases calificados en ese momento como democrticos. Las elecciones consideradas son las mismas del apndice 2. Fuente: elaboracin propia.
zaron elecciones o donde la democracia no estaba lo suficientemente consolidada como para que fueran considerados. A partir de 1985, 14 de los 18 pases estudiados se consideraron democrticos y por lo tanto se incluyeron en el clculo del promedio regional. El grfico 9.3 muestra que el promedio de afluencia a las urnas en las elecciones presidenciales cay del 77% al 69%. En los comicios legislativos, la baja fue ms pronunciada de 13 puntos porcentuales al pasar del 75% al 62%. Esta tendencia combinada si bien significativa no es an motivo de gran alarma. El porcentaje promedio de afluencia a las urnas respecto del nmero de empadronados para los comicios presidenciales se mantiene considerablemente constante desde 1991, con cifras que rondan alrededor del 70%, lo que concuerda con esa evaluacin favorable. De todas formas, en el futuro es importante determinar que esta tendencia no se intensifique ni tampoco que se consolide una separacin entre las cantidades de ciudadanos que participan de los procesos presidenciales y legislativos. De acuerdo con el razonamiento anterior, sera posible que la tendencia descendente que muestran estos grficos no sea el reflejo de una baja general del nmero de votantes en la mayora de los pases de la regin, sino que sea el resultado de la inclusin gradual,
1998
2003
2004
50
277
75
La complejidad de las papeletas para las elecciones legislativas brasileas hizo que, hasta los comicios de 1998, se registrara una proporcin en extremo elevada (alrededor del 30%) de votos nulos y votos en blanco. Con las mejoras aplicadas al sistema, en 1998 los electores emitieron un 15% ms de votos vlidos a favor de algn partido o candidato, un aumento que compensara la disminucin del nmero de votos emitidos respecto de la cantidad de electores empadronados.
278
La poltica importa
a partir de 1985, de cuatro pases adicionales caracterizados por una participacin electoral ms reducida que los 14 pases incluidos antes de esa fecha. Sin embargo, un anlisis cuidadoso no confirma esta hiptesis e indica que la tendencia descendente, en efecto, refleja una disminucin en el nmero de electores que acudieron a votar en los pases de la regin. La cifra promedio de afluencia a las urnas para los cuatro pases agregados a la muestra despus de 1985 es, en todo caso, mayor que la de los 14 pases estudiados hasta ese momento, de forma que, en promedio, la merma en la participacin electoral podra ser de poco ms de 7 puntos porcentuales. Como siempre, sin embargo, las lneas de tendencias combinadas del grfico 9.3 esconden patrones muy divergentes en los distintos pases de Amrica Latina. Los datos de cada pas no concuerdan exactamente con la tendencia regional de descenso paulatino. Algunos muestran mermas o incrementos inequvocos en los porcentajes de afluencia a las urnas, mientras que otros muestran una estabilidad relativa y ascensos y descensos imprevisibles (cuadro 9.5.; vase tambin el apndice 2). Durante el perodo considerado, la afluencia de los votantes a las urnas registr un claro descenso en Venezuela, Ecuador y Honduras. En el primer pas, el porcentaje de votantes sobre el nmero de electores empadronados pas, aproximadamente, del 87% en 1978 al 56% en 2000; en Ecuador, el porcentaje disminuy del 81% en 1979 al 65% en 2002; y en Honduras, descendi del 76% en 1981 al 66% en 2001. Luego hay un conjunto de pases en donde la reduccin de la participacin electoral, siendo clara, fue moderada. En Costa Rica, el promedio de votantes se mantuvo estable en alrededor del 80% hasta las elecciones de 1994, pero en las dos ms recientes (1998 y 2002) se redujo aproximadamente al 65% en 2006. En Argentina, desde las elecciones de 1983, hubo una lenta pero constante reduccin de la participacin electoral; se pas de un 86% en aquel ao al 78% en 2003. En el caso chileno, la cantidad de votantes cay ligeramente de un nivel inicial extremadamente alto de ms del 94% en 1990 al 90% aproximadamente en 1999. Por ltimo, Bolivia se enmarca dentro de los pases con tendencia negativa, pero esta es tan leve que, con flexibilidad de criterios, podra ser considerada como de estabilidad (del 74% en 1980 al 71% en 1997 y 72% en 2002). Hay tambin otros casos en los que la tendencia de afluencia a las urnas, si bien es negativa, resulta difcil ser concluyente. As por ejemplo en Nicaragua hubo una cada de un 10% entre 1990 y 1996. Sin embargo esa tendencia reflej el aumento del nmero de electores empadronados en lugar de una disminucin de la cantidad de votantes; adems, los datos de 2001 son bastante parecidos a los de las elecciones anteriores. Luego estn los casos de Guatemala, Brasil y El Salvador, pases que acarreaban tendencias negativas pero que las revirtieron en los ltimos procesos eleccionarios.5 En los dos primeros, la reversin ya lleva dos elecciones consecutivas; en el caso de El Salvador, luego de la cada vez menor afluencia de electores
La drstica cada en las cifras de participacin electoral de las elecciones legislativas de 1998 puede atribuirse a que no se realizaron simultneamente con las elecciones presidenciales de principios de ese ao.
279
que se notaba desde 1984, las elecciones de 2004 marcaron un nivel de participacin histrico del 67%. Slo en dos pases se observ una tendencia ascendente, aunque en ningn caso muy significativa o definida. En Paraguay, el porcentaje de empadronados que emiti su voto aument espectacularmente: del 54% en 1989 al 81% aproximadamente en 1998. Pero debido a que el nmero de electores que de hecho acudi a votar disminuy entre 1989 y 1993, el aumento aparente observado entre las primeras dos elecciones democrticas se debi a que el padrn electoral utilizado en los comicios de 1989 estaba inflado y, por lo tanto, el porcentaje de los empadronados que vot en los comicios de ese ao fue en realidad superior al calculado (Riquelme y Riquelme, 1997). No obstante, hubo un aumento real en el porcentaje de participacin electoral absoluta y relativa en las elecciones de 1993 y 1998, que pas aproximadamente del 50% al 60% de la poblacin en edad de votar, pero con un retroceso en las elecciones de 2003 a niveles an inferiores a los de 1993. En Uruguay s se observa una tendencia positiva definida aunque poco significativa, pues se pas del 87% en 1984 al 91% en 1999. Lo de poco significativa slo se aplica para calificar a la intensidad de la tendencia, porque sin dudas constituye un xito notable de este pas haber podido mantener una tan elevada participacin de la ciudadana en el ejercicio del sufragio durante los ltimos 20 aos. En los cinco pases restantes que abarca el estudio no es posible establecer ninguna tendencia definida. En Mxico y Colombia, las cifras de participacin electoral han aumentado y disminuido de manera errtica. En Repblica Dominicana, la participacin electoral parece haber descendido entre 1978 y 1990, si bien aument de nuevo durante las tres siguientes elecciones presidenciales, hasta alcanzar un nivel superior al de 1978, para volver a caer en 2004.6 En Panam el nmero de votantes se mantuvo relativamente constante durante cuatro elecciones. En cuanto a Per, la tendencia descendente que se inici a partir de la segunda eleccin postransicin de 1985 se invirti en la justa electoral de 2000, cuando la afluencia a las urnas que en 1995 haba sido del 74% se elev hasta el 83% aproximadamente. Sin embargo, la cifra es dudosa, ya que los resultados de esta eleccin fueron sumamente discutidos por la oposicin y por los observadores internacionales. Adems, en especial durante las elecciones legislativas de 1995 y la segunda ronda de elecciones presidenciales realizadas en 2000, se registr una cantidad importante de votos invlidos o votos nulos. Si bien la cantidad de votantes fue similar, un porcentaje especialmente elevado (el 31% en las elecciones legislativas de 1995) no especific su preferencia o da su papeleta. Por lo tanto, considerando todos los pases estudiados incluso aquellos donde la tendencia no es muy significativa o de largo plazo se observa un descenso en la participacin electoral en 11 pases y un ascenso en dos pases. En los cinco pases restantes no se puede distinguir una tendencia clara.
Cuadro 9.5. Tendencias de participacin electoral en elecciones presidenciales, 19782004

Particip. prom. (% votantes empadronados)
72,9 79,2 71,6 73,3 56,8
Pas
Venezuela Nicaragua Ecuador Honduras Guatemala
Pendiente de lnea de tendencia

7,09** 5,57 2,79** 2,79* 2,54
Descripcin de la tendencia
Clara, acentuadamente negativa Negativa, pero slo 3 elecciones Clara, acentuadamente negativa Clara, acentuadamente negativa Negativa hasta mediados de 1990, pero cambio de tendencia a partir de entonces
Chile Brasil Costa Rica Argentina Bolivia Mxico Per
92,0 82,8 78,1 82,5 74,3 66,5 80,8
2,39 2,12 2,08* 1,80** 1,28 0,56 0,49*
Negativa, pero slo 3 elecciones Negativa, pero en 2002 se revirti la tendencia Clara, negativa Clara, negativa Negativa, pero muy leve No existe tendencia clara Negativa hasta mediados de 1990, pero cambio de tendencia a partir de entonces
Panam El Salvador
75,9 53,9
0,27 0,33
Estable Tendencia negativa hasta 1999, pero en las elecciones de 2004 se alcanz el nivel histrico ms alto de participacin
Colombia Repblica Dominicana Uruguay Paraguay
44,5 73,3 89,8 67,1
0,36 0,70 1,29 4,19
Ambigua Ambigua Positiva, pero reducida Tendencia positiva hasta 1998, pero con reversin en 2003
* y ** indican que los coeficientes son significativamente distintos de 0, con un nivel de confianza del 90% y 99% respectivamente. Nota: para el clculo del promedio para el perodo y de la pendiente, se consideraron slo las elecciones realizadas en cada pas durante el perodo democrtico (segn se define en el cuadro 1 de la Introduccin). Fuente: elaboracin propia.
280
La poltica importa
Interpretacin a travs de los factores macro

Una vez examinadas las tendencias, se discutirn algunos de los factores macro que pueden haber incidido en las mismas, como se sugera en el cuadro 9.1. Qu proporcin del descenso de participacin observado anteriormente se debe al efecto postransicin electoral? Como ya se seal, cabra esperar que la afluencia a las urnas sea extraordinariamente alta durante la eleccin inaugural de un sistema democrtico. La mayora de los pases incluidos en el estudio experimentaron la transicin de un rgimen autoritario a uno democrtico en el transcurso del perodo, por lo que el descenso total podra ser producto de una disminucin en cada pas, despus de una afluencia inicial a las urnas inusualmente elevada. No obstante, los datos no respaldan esta posibilidad de manera concluyente: en 14 de los pases hubo elecciones que pueden ser calificadas como fundacionales y la participacin electoral en estas elecciones fue superior a la de la eleccin siguiente y al promedio de la participacin en todas las dems elecciones que le siguieron en ocho pases (grfico 9.4) Argentina, Brasil, Chile, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Nicaragua y Panam, presentndose en los restantes casos situaciones ms difusas.7 Para resumir, si bien las elecciones fundacionales pueden tener el efecto de incrementar transitoriamente la participacin electoral a causa del entusiasmo inicial de la ciudadana, no parecen constituir un factor definitorio para explicar la tendencia negativa. Dentro de los elementos poltico-institucionales, a continuacin se har referencia a los mecanismos de empadronamiento y tipo de voto. Sobre la base de la clasificacin de pases establecida en el cuadro 9.2, se han calculado medias de registro y de participacin electoral por grupos de pases, segn el sistema de empadronamiento y el tipo de sufragio que poseen. El cuadro 9.6 muestra que hay una relacin clara y muy significativa entre la obligatoriedad del sufragio y la participacin electoral, cuando esta se mide como porcentaje del total de votantes empadronados. Por tanto, sistemas como el de Bolivia, Chile, Ecuador, Per y Uruguay, en los que el voto es obligatorio y existen mecanismos que aseguran la ejecucin de la sancin en caso de abstencin, tienden a generar mayores niveles de participacin que sistemas como Venezuela, Colombia, Guatemala o Nicaragua, en los que el voto no es obligatorio. A pesar de que la correlacin entre el tipo de empadronamiento y el nmero de inscritos no es significativa, las medias regionales para cada tipo de sistema parecen indicar que bajo regmenes automticos el nmero de electores inscritos tiende a ser superior al de aquellos sistemas en los que el registro es voluntario, con ms de 10 puntos porcentuales de diferencia entre los dos. A la luz de los datos, se puede concluir por tanto que la combinacin entre el empadronamiento automtico y el voto obligatorio con sanciones ejecutables es el diseo institucional que favorece ms la participacin electoral.
Si para medir la participacin electoral se tomaran los votos respecto de la poblacin en edad de votar, slo en cinco pases se verificara que el promedio de la eleccin fundacional es mayor que el de la eleccin que le sigue y que el de todas las dems.
281
Grco 9.4. Participacin electoral por pas en eleccin fundacional (t), en la siguiente (t+1) y promedio de participacin en todas las elecciones posteriores a la fundacional (t+n)
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
t+1
t+n
Como se ha mencionado en el cuadro 9.1, otros factores institucionales asociados con el nivel de participacin electoral son la eficiencia, transparencia e integridad de las instituciones y procesos, aqu medidos a travs del grado de proteccin de los derechos polticos y las libertades civiles, de la corrupcin y de la efectividad gubernamental. Como se muestra en el grfico 9.5, en todos los pases donde existe un mayor respeto por las libertades democrticas las cifras de afluencia a las urnas son ms elevadas. Incluso cuando se consideran otros factores de control como los niveles de ingreso, la tasa de alfabetizacin y el grado de fragmentacin etnolingstica, la influencia de la magnitud y profundidad de las libertades democrticas se mantiene firme.8 Aparentemente, entonces,
El ndice de libertades democrticas sigue siendo de importancia estadstica cuando en el anlisis de regresin se incluye como variable cualquier combinacin del PIB per cpita, la tasa de alfabetizacin y el ndice de diversidad etnolingstica. Cuando se consideran todas las variables, la diversidad etnolingstica y el PIB per cpita no tienen importancia estadstica, mientras que la tasa de alfabetizacin y el ndice de libertades democrticas s la tienen. La asociacin entre el ndice de libertades democrticas y el nivel de participacin electoral tiene ms importancia desde el punto de vista estadstico cuando los pases menos libres (clasificados con un ndice inferior a 3) se excluyen del anlisis. Este hallazgo coincide con la hiptesis de que un mayor mbito de libertades democrticas estimula la participacin electoral. En el caso de los regmenes autoritarios y altamente restrictivos, podra esperarse que los ciudadanos participen en proporciones importantes pese a la ausencia de una competencia real y de un debate poltico, ya que es ms probable que el abstencionismo sea gravemente penalizado y se ejerza coaccin ms directa sobre el voto.
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La poltica importa
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ay
Cuadro 9.6. Relacin entre tipo de empadronamiento y obligatoriedad del sufragio con nmero de empadronados y participacin electoral
Promedio 19902004 de votantes empadronados (% de poblacin en edad de votar)
Tipo de empadronamiento Voluntario Obligatorio Automtico Valor de la correlacin entre el promedio de votantes empadronados y el tipo de empadronamiento Obligatoriedad del sufragio Voluntario Obligatorio sin sanciones Obligatorio con sanciones no aplicadas Obligatorio con sanciones aplicadas Valor de la correlacin entre un ndice de obligatoriedad del sufragio y el promedio de participacin electoral
**
82,5 88,0 94,4 0,417
58,0 65,3 72,0 81,5 0,608**
La correlacin es significativa al nivel 0,01. Nota: promedios calculados para las elecciones legislativas y presidenciales desde principios del decenio de 1990 hasta 2004. Fuente: elaboracin propia a partir de datos electorales nacionales.
la participacin electoral estara motivada por la magnitud de las libertades polticas y la competencia, y quiz la intensidad del respeto por los principios democrticos. El anlisis de los datos internacionales disponibles sugiere por tanto que la participacin electoral est asociada, al menos en alguna medida, con la ausencia de corrupcin y un mejor desempeo gubernamental (grficos 9.6 a y 9.6 b). Esta relacin se fortalece si adems se toma en cuenta el respeto por las libertades democrticas, as como la informacin poltica o capacidad inquisitiva de los ciudadanos (Adser, Boix y Payne, 2003).
283
Promedio 19902004 de participacin electoral (% de votantes empadronados)
Grco 9.5. Relacin entre participacin electoral e ndice de libertades democrticas

100 90 URY CRI
NIC 70 HND 60 50 40 30 20 GTM PRY PER DOM SLV PAN ECU BOL VEN
COL
6 Libertades democrticas
Nota: este grfico relaciona, para cada pas, el porcentaje promedio de la poblacin en edad de elegir que vot en los comicios durante el perodo 1990-1995, el promedio de calificaciones de Freedom House en el mbito de los derechos polticos y las libertades civiles (reclasificados en una escala de 1 a 10) y el indicador de democracia de Jaggers y Gurr (1995) que aparece en la base de datos Polity III.
Interpretacin a travs de los factores micro

Se ha examinado la relacin que existe entre los elementos macro, y por tanto a nivel pas, y los valores agregados por pas de la participacin electoral. Ahora se analizar cules son los factores que hacen que cada ciudadano a nivel individual decida presentarse o ausentarse en el proceso electoral. Los datos utilizados en una buena parte de los anlisis han sido extrados de Latinobarmetro (1996-2004). El anlisis se concentra en su mayor parte en esta fuente porque es la nica disponible que cubre un buen nmero de pases (18) utilizando el mismo conjunto de preguntas y una metodologa similar. Cabe sealar antes de concluir esta introduccin que, para los anlisis ms especficos, el estudio se concentra en la encuesta realizada en 2004, por ser la ms reciente disponible en el momento de la elaboracin de este trabajo. Para simplificar y dar cuenta al mismo tiempo de los factores sociodemogrficos referidos en el cuadro 9.3, se har referencia al nivel de educacin, que en s mismo captura parte del estatus socioeconmico, y que por las razones que se han mencionado con anterioridad es un factor clave para entender la participacin, porque mantiene una relacin de dependencia muy estrecha con actitudes polticas como el grado de inters y de informacin, y con actitudes cvicas como la competencia objetiva y subjetiva. Como grupos subrepresentados en los procesos de decisin poltica, tambin se examinarn las diferencias que existen entre hombres y mujeres. El estudio no ir ms all dado que todava
284
La poltica importa
Participacin electoral
80
ARG
CHL
Grfico 9.6. Relacin entre participacin electoral y desempeo gubernamental

a. Relacin entre participacin electoral y ausencia de corrupcin
2,5 2 1,5 Ausencia de corrupcin 1 0,5 0 0,5 1 1,5
R2= 0,3636
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
Participacin electoral (% de poblacin elegible para votar)
b. Relacin entre participacin electoral y efectividad gubernamental

2,5 2 1,5 Efectividad gubernamental 1 0,5 0 0,5 1 1,5
R2= 0,338
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
Participacin electoral (% de poblacin elegible para votar)
Nota: en los grficos 9.6a y 9.6b se considera que en los pases que obtuvieron un puntaje promedio de 2,5 o inferior (en escala invertida) segn la clasificacin de Freedom House para los derechos polticos y las libertades civiles (catalogados como no libres) la participacin electoral es igual a cero, y por tanto han sido excluidos del anlisis. Se asume que en los pases donde las libertades democrticas son mnimas, la participacin electoral no tiene valor, dado que el proceso, tanto en trminos de participacin como de eleccin, deja de ser una expresin voluntaria de la ciudadana debido al control que se ejerce desde los rganos de gobierno. En el mejor de los casos, un nivel alto de participacin electoral podra reflejar una mayor capacidad coercitiva de parte de la dirigencia poltica.
285
no se tienen datos fiables que permitan hacer un anlisis de las diferencias respecto de la pertenencia o no a pueblos indgenas. Para hacer los anlisis se identific a aquellas personas que respondieron no voto, por ninguno, y no estoy inscrito, a la pregunta: Si este domingo hubiera elecciones, por qu partido votara usted? Estas constituyen el grupo de los que no se movilizan para ir a votar, mientras que el resto fueron identificadas como polticamente participativas, al menos en cuanto a lo que se refiere al proceso electoral. En este segundo grupo se incluyen no slo aquellos que mencionaron un partido, sino tambin los que manifestaron indecisin en cuanto a su eleccin poltica, y aquellos que dijeron que votaran nulo o en blanco, dado que de todas maneras iban a movilizarse e iran a las urnas. Por supuesto quedaron excluidas del anlisis aquellas personas que no contestaron a la pregunta. Antes de pasar a las variables relativas a las actitudes hacia la poltica en general, y hacia el funcionamiento de las instituciones democrticas en particular, parece razonable pensar que aquellos que estn fundamentalmente en contra de la democracia como sistema de gobierno, sern tambin los que menos acudan a las urnas, boicoteando as los comicios, mecanismo indispensable para el funcionamiento de la misma. Si uno piensa que un gobierno autoritario es preferible a un gobierno democrtico, la abstencin electoral podr representar una manifestacin clara de desafeccin con el rgimen vigente. Sin embargo, a juzgar por los resultados reproducidos en el cuadro 9.7, y en lo que respecta a la abstencin, no es la diferencia entre aquellos que prefieren un rgimen democrtico, frente a los que se inclinan de preferencia hacia un rgimen autoritario la que es relevante. Contrariamente a lo que cabra esperar, las probabilidades de que una persona que prefiere la democracia como rgimen de gobierno vaya a votar con relacin a aquella que prefiere un gobierno autoritario son apenas 4 puntos porcentuales mayores. En cambio, quienes dicen ser indiferentes en relacin con uno u otro rgimen s parecen tener un 10% menos de probabilidades de acudir a las urnas que los que privilegian la democracia. Esto puede estar indicando dos cosas: (i) que el grupo de los indiferentes son ciudadanos esencialmente alienados por el sistema, que piensan que, gobierne quien gobierne y bajo el rgimen que sea, las cosas no van a cambiar; o bien (ii) que dentro de las personas que expresan indiferencia haya un alto porcentaje de gente que prefiere un gobierno autoritario pero no se atreve a expresarlo en el curso de la entrevista. Influidas por un alto sentido de lo que es polticamente correcto, estas personas estaran disfrazando sus preferencias reales bajo una muestra de indiferencia por miedo a ser percibidas de forma negativa por la persona que est realizando la entrevista. Si esta segunda posibilidad fuese cierta, entonces la hiptesis inicial se verificara. Por supuesto esto entra ya dentro del mbito de la especulacin, puesto que no se dispone de datos que permitan comprobar uno u otro caso. Como ya fue sealado anteriormente, en este captulo se va a dar prioridad a las variables polticas. Se han incluido en los anlisis subsiguientes adems del sexo del entrevistado y la educacin, dos variables que miden lo que se ha denominado los incentivos de cambio, es decir, si el entrevistado piensa que las elecciones ofrecen una opcin real de elegir partidos y candidatos, y en qu medida ese cambio puede tener un impacto en polticas distintas. Se han aadido dos variables que miden respectivamente la confianza depositada en el gobierno y en los partidos polticos, una variable que mide la satisfaccin con el desempeo del sistema democrtico, y finalmente dos variables que miden el co-
286
La poltica importa
Cuadro 9.7. Relacin entre participacin electoral y apoyo a la democracia como sistema de gobierno
Participacin electoral Abstencin
La democracia es preferible a cualquier otra forma de gobierno En algunas circunstancias, un gobierno autoritario puede ser preferible a uno democrtico A la gente como uno, le da lo mismo un rgimen democrtico que otro tipo de rgimen Total
Nota: X=129.544; 2 grados de libertad; P= 0,000. Fuente: elaboracin propia a partir de datos del Latinobarmetro 2004.
Voto
74,00% 70,60% 64,30% 71,20%
26,00% 29,40% 35,70% 28,80%
nocimiento subjetivo del individuo sobre cuestiones polticas y sociales, y la medida en la que este se interesa por la poltica en los medios de comunicacin de gran difusin como la televisin. No se han incluido variables polticas de coyuntura, porque no se dispona de datos sobre la campaa electoral. El cuadro 9.8 reproduce el valor de las correlaciones de Pearson entre las variables que se acaban de mencionar. Los coeficientes pueden tener un valor de entre 0 y 1, y pueden tener signo negativo o positivo. El signo indica la direccin de la relacin que existe entre las dos variables, mientras que el valor indica la magnitud, es decir, la fuerza de la relacin. As, cuanto ms elevado sea el coeficiente, mayor ser la relacin que existe entre ambas variables. Algunos coeficientes van acompaados de asteriscos. Estos indican el grado de significacin estadstica que tienen las relaciones que se han observado, es decir, la probabilidad que existe de que la relacin observada sea generalizable. En los casos con un solo asterisco esa probabilidad es del 95%, mientras que en los casos con dos asteriscos, la probabilidad de que la observacin sea correcta y, por lo tanto, generalizable o extensiva al resto de la poblacin es del 99%. Tradicionalmente se considera que una relacin entre dos variables tiene que corresponder a uno de estos dos niveles de probabilidad para ser considerada estadsticamente significativa. Por lo tanto, los coeficientes que no llevan asterisco no califican para ninguno de esos dos grados de significacin. Empezando por las variables sociodemogrficas, el cuadro 9.8 muestra que, como poda esperarse, son los hombres, y entre ellos los ms educados, quienes ms probabilidades tienen de votar. Sin embargo, el dbil valor de los coeficientes indica que las diferencias no son extremadamente grandes. En cambio, donde la educacin juega un papel clave es en el inters que la gente tiene por la poltica, siendo los sectores de la poblacin con un nivel de formacin ms elevado los que ms probabilidades tienen de interesarse por la misma. Al mismo tiempo, el inters por la poltica es un factor importante para la participacin electoral, como indica el valor de 0,254** para la correlacin entre las dos
287
288
Variables sociodemogrficas Incentivos de cambio Confianza en las instituciones Desempeo democracia Sexo Elecciones ofrecen opcin real de elegir partidos Importancia Educacin y candidatos de votar Confianza en el gobierno Confianza en los partidos polticos Satisfaccin con el funcionamiento del sistema democrtico Conocimiento acontecim. polticos y sociales
Cuadro 9.8. Correlaciones entre la intencin de votar y el inters por la poltica con diversos factores polticos y sociodemogrficos
Informacin
La poltica importa 0,002 0,008 0,019 0,115** 0,029 0,000 0,014 0,049 0,028 0,006 0,053 0,011 0,070* 0,004 * 0,073 0,144** ** 0,114 0,066* ** 0,090 0,064* 0,012 0,015 0,109** 0,044 0,027 0,021 0,035 0,027 0,053 0,031 0,003 0,0049 0,020 0,007 0,064* 0,006 0,031** 0,015* 0,139** 0,096** 0,129** 0,117** 0,115** 0,153** 0,015 0,118** 0,137** 0,087** 0,005 0,077* 0,083* 0,082* 0,072* 0,069* 0,082** 0,083** 0,100** 0,089** 0,002 0,019 0,063* 0,148** 0,082** 0,073* 0,170** 0,093** 0,083* 0,084** 0,064 0,123** 0,051 0,019 0,108** 0,027 0,082** 0,088** 0,199** 0,081** 0,158** 0,200** 0,276** 0,220** 0,145** 0,128** 0,217** 0,218** 0,041 0,150** 0,134** 0,191** 0,067* 0,097** 0,051 0,218** 0,161** 0,152** 0,164** 0,190** 0,237** 0,278** 0,224** 0,141** 0,210** 0,245** 0,364** 0,024 0,300** 0,267** 0,248** 0,215** 0,190** 0,094** 0,167** 0,233** 0,114** 0,116** 0,110** 0,151** 0,146** 0,137** 0,002 0,047 0,112** 0,104** 0,101** 0,081* 0,039 0,13** 0,108** 0,011 0,02 0,171** 0,114**
Pas
Atencin prestada a la poltica en los noticieros de TV
Argentina Bolivia Brasil Colombia Costa Rica Chile Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Rep. Dominicana Uruguay Venezuela Total AL
0,060* 0,023 0,065* 0,004 0,025 0,197** 0,037 0,215** 0,103** 0,019 0,036 0,066 0,018 0,057 0,018 0,056 0,010 0,130** 0,075**
0,125** 0,014 0,099** 0,107** 0,158** 0,248** 0,057 0,200** 0,202** 0,228** 0,045 0,191** 0,202** 0,119** 0,025 0,127** 0,046 0,171** 0,146**
(contina)

Variables sociodemogrficas Incentivos de cambio Confianza en las instituciones Desempeo democracia Informacin
Pas
Sexo
Elecciones ofrecen opcin real de elegir partidos Importancia Educacin y candidatos de votar Confianza en el gobierno Confianza en los partidos polticos
Satisfaccin con el funcionamiento del sistema democrtico
Conocimiento acontecim. polticos y sociales
Atencin prestada a la poltica en los noticieros de TV
Inters por la poltica
Tendencias en la participacin electoral 0,087** 0,226** 0,074** 0,174** 0,165** 0,279**
Argentina Bolivia Brasil Colombia Costa Rica Chile Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Rep. Dominicana Uruguay Venezuela 0,093**
0,027 0,133** 0,088** 0,091** 0,011 0,145** 0,089** 0,137** 0,119** 0,064* 0,081** 0,122** 0,046 0,096* 0,155** 0,043 0,140** 0,072*
0,284** 0,312** 0,311** 0,290** 0,164** 0,337** 0,179** 0,300** 0,237** 0,102** 0,079** 0,187** 0,182** 0,262** 0,295** 0,120** 0,305** 0,069** 0,055 0,052 0,095** 0,143** 0,101** 0,306** 0,103** 0,011 0,078* 0,124** 0,039 0,068* 0,016 0,194** 0,059* 0,006 0,046 0,209**
0,058* 0,067* 0,042 0,094** 0,088** 0,124** 0,007 0,103** 0,054 0,084* 0,001 0,040 0,072* 0,050 0,050 0,005 0,103** 0,093**
0,190** 0,146** 0,137** 0,152** 0,179** 0,225** 0,080** 0,186** 0,181** 0,129** 0,220** 0,165** 0,118** 0,182** 0,181** 0,188** 0,197** 0,118**
0,168** 0,192** 0,174** 0,190** 0,210** 0,363** 0,153** 0,148** 0,193** 0,239** 0,060* 0,171** 0,131** 0,172** 0,101** 0,153** 0,047 0,237**
0,237** 0,203** 0,241** 0,213** 0,252** 0,321** 0,163** 0,341** 0,252** 0,397** 0,072* 0,286** 0,278** 0,268** 0,176** 0,333** 0,300** 0,315**
0,381** 0,267** 0,409** 0,331** 0,227** 0,391** 0,251** 0,419** 0,351** 0,237** 0,075* 0,299** 0,256** 0,306** 0,348** 0,261** 0,374** 0,279** 0,316**
0,503** 0,300** 0,453** 0,467** 0,364** 0,502** 0,269** 0,466** 0,420** 0,377** 0,108** 0,376** 0,409** 0,427** 0,370** 0,394** 0,436** 0,362** 0,405**
Total AL
**
289
La correlacin es significativa al nivel 0,05. La correlacin es significativa al nivel 0,01. Nota: las correlaciones significativas aparecen en negritas. Fuente: elaboracin propia a partir de datos del Latinobarmetro 2004.
Grfico 9.7. Relacin entre inters por la poltica y participacin electoral

1,0
Uruguay
PC = 0,835** Rsq = 0,6971
0,9
0,8
Repblica Dominicana Mxico
Panam
Argentina Brasil El Salvador
0,7
Per Colombia
Paraguay Venezuela
Chile Honduras Guatemala
0,6
Costa Rica
Ecuador
Bolivia Nicaragua
0,5
2,6
2,7
2,8
2,9
3,0
3,1
3,2
3,3
Inters en la poltica
Nota: las categoras de la variable inters en la poltica van de 1 (muy interesado) a 4 (nada interesado). Fuente: elaboracin propia a partir de datos del Latinobarmetro 2004.
Grfico 9.8. Relacin entre nivel de conocimiento subjetivo y la informacin poltica obtenida por los medios de comunicacin con participacin electoral
1,0
Uruguay
1,0
Uruguay
0,9 Participacin electoral

Repblica Panam Dominicana Argentina 0,8 Brasil Mxico El Salvador Paraguay Per 0,7 Colombia Chile Honduras Venezuela
0,9
Repblica Dominicana Argentina Panam Brasil Mxico El Salvador Paraguay Chile Honduras
0,8
Per
0,7
Colombia Venezuela
0,6
Bolivia
Costa Rica Guatemala Ecuador Nicaragua
0,6
Ecuador
0,5 2,7
2,8
2,9
3,0
3,1
3,2
3,3
0,5
Costa Rica Guatemala Bolivia Nicaragua
1,7
1,8
1,9
2,0
2,1
2,2
2,3
Conocimiento acontecimientos polticos y sociales

PC = 0,522* Rsq = 0,2729
Atencin prestada a la poltica en noticieros de TV

PC = 0,536* Rsq = 0,2870
Fuente: elaboracin propia a partir de datos del Latinobarmetro 2004.
290
La poltica importa
Grfico 9.9. Relacin entre confianza en las instituciones de la democracia representativa y participacin electoral
1,00 0,95 0,90 0,85 0,80 0,75 0,70 0,65 0,60
Costa Rica Uruguay PC = 0,696 R2 = 0,483
Repblica Dominicana Panam Brasil Mxico El Salvador Chile Colombia Paraguay Per Venezuela Argentina
Honduras
Guatemala Bolivia Nicaragua
Ecuador
0,55 0,50 2,80
2,90
3,00
3,10
3,20
3,30
3,40
3,50
3,60
3,70
Confianza en partidos polticos
Grfico 9.10. Relacin entre importancia otorgada al voto como mecanismo para el cambio y participacin electoral
1,0
Uruguay
PC = 0,744** Rsq = 0,5538
0,9
0,8
Repblica Dominicana Panam Argentina Brasil Mxico El Salvador Chile Honduras Costa Rica Ecuador Guatemala Bolivia Nicaragua Per
0,7
Paraguay Colombia Venezuela
0,6
0,5
1,4
1,5
1,6
1,7
1,8
1,9
2,0
2,1
2,2
Importancia de votar
291
Grfico 9.11. Relacin entre participacin electoral en elecciones presidenciales y percepcin de la integridad del proceso electoral
100
Participacin electoral (% de electores empadronados)
90
ARG NIC PER PAN HND
CHL
URY
80
PRY
BRA
CRI
70
BOL MEX ECU
60
VEN
50
SLV
GTM
40 10
COL
20
30
40
50
60
70
80
90
Percibe las elecciones como limpias (%)
Nota: el porcentaje que percibe las elecciones como limpias es el promedio de las respuestas obtenidas en cada pas en las encuestas de opinin de Latinobarmetro del perodo 1999/2000.
Argentina -0,147**; Bolivia -0,124**; Brasil -0,207**; Colombia -0,245**; Costa Rica -0,330**; Chile -0,300**; Ecuador -0,139**; El Salvador -0,289**; Guatemala -0,280**; Honduras -0,342**; Mxico -0,137**; Nicaragua -0,306**; Panam -0,283**; Paraguay -0,232**; Per -0,083**; Uruguay -0,154**; Venezuela -0,274**; Repblica Dominicana -0,274**.
292
La poltica importa
variables, siendo por tanto el ms elevado de todos los que se han visto hasta ahora.9 Se puede argumentar que el inters por la poltica es una variable que media en la relacin que existe entre la participacin poltica y la educacin. La educacin estimula el inters por la poltica, que estimula la bsqueda de informacin sobre los asuntos polticos y sociales, y que a su vez aumenta las posibilidades de que el ciudadano se dirija a las urnas y se exprese a travs del voto. Para todos los pases considerados en su conjunto, las variables que, a nivel individual, estn ms relacionadas con la participacin electoral son, en este orden: la confianza en las instituciones (y particularmente en los partidos polticos), el nivel de informacin poltica recibida, el grado de satisfaccin con el desempeo de la democracia y la percepcin de que las elecciones ofrecen una posibilidad real de elegir entre distintos partidos y candidatos.
Conclusiones
En Amrica Latina la participacin electoral vara considerablemente entre uno y otro pas. En seis pases el porcentaje de los electores empadronados que participan en las votaciones es cercano o superior al 80%. En otros cuatro pases, un promedio similar o inferior al 60% de los ciudadanos empadronados ejercen su derecho al voto, mientras que en los restantes ocho pases el promedio de los votantes oscila entre el 65% y el 75%. El nivel de participacin electoral en toda la regin ha experimentado una modesta reduccin desde mediados de la dcada de 1980, aunque con cierta estabilidad en las elecciones presidenciales de los ltimos tiempos. En trminos generales, el descenso se manifiesta de manera clara e intensa en tres pases, mientras que en otros cinco existe una tendencia definida pero de una intensidad mucho menor. Slo en dos pases se observa una tendencia al menos ligeramente positiva, pues en el resto los cambios son menores o el patrn de cambios es ms bien ambiguo. En conjunto, la tendencia regional no apunta a una crisis clara en la participacin, pero tampoco por tanto a una creciente legitimidad de la democracia. En promedio, ms del 62% de los ciudadanos con derecho a elegir a sus representantes votan en las elecciones nacionales ms importantes en Amrica Latina. En trminos absolutos, el hecho de que casi el 40% de la poblacin en edad de votar se abstenga de participar en un proceso tan
293
Si se agregan los datos a nivel pas, es posible compararlos entre ellos, al mismo tiempo que se obtiene una idea ms precisa de cmo se sitan en ambas dimensiones. Uno de los resultados que ms llama la atencin es que, bsicamente, si el elector est descontento con el funcionamiento del sistema y las elecciones no son percibidas por aquel como ventanas de oportunidad para un cambio, entonces no tiene ningn sentido tomarse la molestia de ir a votar, dado que no hay incentivos suficientes. Son por tanto los pases en los que la ciudadana estima que las elecciones son efectivas para materializar cambios concretos, aquellos en los que ms se vota. La gente se rehsa a participar no porque crea que su voto no va a tener ninguna posibilidad de determinar el resultado de las elecciones lo que racionalmente se justifica, puesto que la probabilidad matemtica de influir en el voto es mnima sino porque cree que vote lo que vote el resultado va a ser el mismo, es decir que la oferta bsicamente no le ofrece garantas de cambio. Finalmente, y tambin conectado con lo que se acaba de sealar, uno de los factores polticos que se indicaron en el cuadro 9.3 vinculado a la participacin es la percepcin de la ciudadana sobre la integridad del proceso electoral. Efectivamente, los datos de los 18 pases de Amrica Latina que abarca este estudio muestran claramente que la participacin electoral en elecciones presidenciales (como porcentaje de los votantes empadronados) est asociada a la percepcin del pblico sobre la integridad del proceso electoral (grfico 9.11). Pese a los esfuerzos realizados en toda la regin por reducir o eliminar el fraude de los procesos electorales, los ciudadanos de distintos pases no estn convencidos de que tales procesos sean lo suficientemente limpios y justos. La asociacin de este factor con la participacin electoral sugiere que la adopcin de medidas para fortalecer la confianza del pblico en las elecciones podra traducirse en un aumento de la participacin electoral.
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La poltica importa
fundamental para el funcionamiento del sistema democrtico podra sugerir que hay una deficiencia sustancial en las democracias de Amrica Latina. Sin embargo, si se toma en cuenta que una proporcin mucho ms reducida de ciudadanos ejerce su voto en democracias estables y aparentemente exitosas, como la estadounidense (50%) y la suiza (45%), este hecho por s solo no sera motivo de gran preocupacin. En relacin con otras regiones, los niveles de participacin electoral de Amrica Latina ocupan ms o menos un lugar intermedio: por debajo de Europa Occidental y Europa Central, pero por encima de las regiones ms pobres y menos democrticas de frica Subsahariana, Medio Oriente y frica Septentrional. Si se toma como parmetro el nivel de participacin electoral en las democracias maduras, sin lugar a dudas los sistemas latinoamericanos podran beneficiarse de niveles ms altos de votacin. De lo anterior es fcil intuir que lo importante no son nicamente los niveles de participacin, y por tanto los aspectos cuantitativos en s mismos, sino ms bien las razones que se esconden detrs de una abstencin y que pueden ser muy diferentes en unos casos y en otros, y pueden por tanto contar historias totalmente distintas sobre el funcionamiento de la democracia. Si bien es cierto que la cantidad en s misma es importante, esencialmente por razones de legitimidad e inclusin de todos los sectores, entender las razones que se esconden detrs de la abstencin es fundamental. La cuestin no es tanto la de saber cunta gente se moviliza, sino por qu lo hace o decide abstenerse. En trminos de legitimidad, satisfaccin y por tanto de estabilidad del sistema, no es lo mismo que una parte importante de la ciudadana se ausente de las urnas por cansancio, protesta, o un sentimiento de alienacin, que el hecho de que lo haga por un grado razonable de conformismo con el sistema las cosas no van todo lo bien que me gustara, pero tampoco van lo suficientemente mal como para justificar el costo de movilizarme. En el primer caso el individuo no se moviliza porque estima que el funcionamiento del sistema lo supera, y que haga lo que haga nada va a cambiar. El segundo tipo de argumento est ms bien vinculado a una relativa satisfaccin y confianza en el funcionamiento del sistema, que alejan la necesidad de una implicacin ms directa, ya que no se perciben amenazas inminentes que pongan en peligro el bienestar adquirido. Antes de concluir, vale la pena sealar que, dentro de las diversas razones que explican por qu los ciudadanos votan o dejan de hacerlo, es particularmente importante el sentido de propsito que ellas implican. Son precisamente los pases en los que la ciudadana percibe que el proceso electoral funciona y sirve para algo, donde las alternativas son viables y donde un cambio puede suponer una mejora en las condiciones de vida, los que ms ciudadanos polticamente activos tienen, al menos en lo que respecta a la participacin electoral. La lgica parece bastante simple: no hay beneficio sin costo, pero tampoco se puede esperar que la gente asuma un costo sin beneficio en perspectiva.
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Kaufmann, Daniel, Aart Kraay y Pablo Zoido-Lobatn. 1999b. Governance Matters. Washington: Banco Mundial.
CAPTULO
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El apoyo de la opinin pblica a la democracia

La democracia es como el oxgeno. La gente ni habla ni se preocupa de ello, pero si se lo quitas reaccionarn y se agitarn. Fernando Henrique Cardoso
Ante los inmensos desafos que plantean la volatilidad econmica, los altos niveles de pobreza y desigualdad, as como el crimen organizado y la violencia, en muchos pases la democracia contina sujeta a grandes presiones. En este contexto, no hay que perder de vista que la consolidacin del sistema democrtico descansa tambin, entre otras cosas, sobre el apoyo de la opinin pblica, apoyo que se va cimentando con el tiempo. En momentos de crisis, el Estado tiene que tomar decisiones drsticas que van a suponer costos elevados para la poblacin. La legitimidad o el reconocimiento de las autoridades y del sistema poltico que gobierna es parte indispensable de la aceptacin de esos esfuerzos. As, se puede decir que esa legitimidad del sistema depende por una parte del apoyo que la gente otorga a los valores y principios del rgimen poltico bajo el que los representantes y mandatarios del Estado gobiernan. Es lo que David Easton identific como apoyo difuso (1975). A travs de esta primera dimensin los ciudadanos de un Estado comparten y se reconocen en una serie de valores polticos que permanecen registrados e impregnan el imaginario de esa sociedad. Por supuesto, no slo las ideas, valores y principios determinan las actitudes que la gente manifiesta hacia la democracia. Tambin la realizacin concreta de esos principios va a jugar un papel fundamental para determinar el grado de apoyo al sistema, o lo que Easton llama apoyo especfico. Se podra decir que la profundizacin de la legitimidad del sistema, a su vez, depende de manera significativa (aunque no exclusiva) del desempeo del rgimen tanto desde el punto de vista de sus instituciones, como de sus actores polticos y de las polticas concretas que emanan de los procesos de decisin que en ellas se generan (Norris, 1999; Dalton, 1999; Klingemann, 1999). En este captulo se examinan las actitudes hacia la democracia en los pases de Amrica Latina entre 1996 y 2004. Se ha puesto un nfasis particular en la comparacin entre los niveles de apoyo al sistema de gobierno democrtico y el respaldo a sus instituciones en los pases de la regin y, para ampliar la perspectiva, se los ha comparado con los de otras regiones
Vase tambin Linz y Stephan, 1996.
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del mundo. Debido a la ausencia de datos comparativos internacionales, no es posible realizar un estudio sistemtico de la evolucin de las actitudes de la opinin pblica hacia los sistemas democrticos durante la totalidad del perodo estudiado. Sin embargo, los resultados de Latinobarmetro como ya se mencion en el captulo anterior ilustran las tendencias ms recientes y permiten apreciar la variabilidad de las actitudes de la ciudadana ao tras ao. La evaluacin de las actitudes de la opinin pblica hacia la democracia y las instituciones que la conforman permite analizar los avances hacia una legitimacin y consolidacin de los sistemas democrticos. A dos dcadas de que se iniciara la tercera ola de democratizacin en los pases de Amrica Latina, cun slidas son las democracias de la regin?, hasta qu punto puede esperarse que resistan las presiones y amenazas actuales y futuras? As como parece evidente que las acciones y decisiones ejecutadas por los gobernantes afectan el grado de satisfaccin de la opinin pblica hacia estos en primer lugar y hacia el sistema poltico y, por tanto, hacia la democracia en general, tambin es cierto que ese grado de satisfaccin y confianza que la opinin pblica deposita en los polticos y en las instituciones democrticas incide a su vez sobre su propio desempeo y, por lo tanto, sobre el del sistema. Es imprescindible entonces que la ciudadana mantenga un nivel mnimo de confianza en los polticos y en las instituciones para que el gobierno goce de la legitimidad necesaria para poder tomar decisiones, a veces difciles pero necesarias, que le permitan manejar la economa e implementar polticas pblicas, sobre todo en situaciones de crisis. Por lo dems, si los ciudadanos desconfan de sus representantes y del sistema democrtico, sera de esperar que sean pocos los que participen de manera activa en la poltica, como ya se ha sealado en el captulo anterior. La escasa participacin e inters de la ciudadana puede tener una incidencia negativa en la rendicin de cuentas de los funcionarios elegidos y generar favoritismos en la representacin, alentando a su vez un mayor desencanto. De manera similar, si los ciudadanos desconfan de los partidos polticos, ellos tendrn menos capacidad de cumplir con sus funciones clave para articular el conjunto de las demandas ciudadanas. A su vez, el debilitamiento de los partidos tender a fomentar formas de representacin cada vez ms personalistas y particularistas en las que el inters de la poblacin, en un sentido ms amplio, se pierde entre el bullicio de demandas estrechas. Siguiendo la clasificacin propuesta por Norris, ed. (1999) y basada en la ya mencionada tipologa propuesta por Easton (1975), el apoyo a la democracia puede evaluarse a varios niveles, partiendo de los ms difusos hacia los ms especficos (Norris, 1999:10-11). El primero se concentra en el apoyo difuso a la comunidad poltica, lo que implica que los ciudadanos sienten que pertenecen a un mismo Estado y que estn vinculados por un proyecto comn y un deseo de cooperar juntos.1 El segundo nivel se refiere al apoyo a los principios bsicos del rgimen. Las preguntas del estudio que abordan este aspecto permiten valorar hasta qu punto los ciudadanos concuerdan con valores democrticos como la libertad, la
Motivos del descontento con el desempeo de la democracia

Segn lo discutido con anterioridad, los motivos de descontento con el desempeo de la democracia pueden tener varios orgenes. La transicin a la democracia experimentada por Ecuador, Repblica Dominicana y Per a fines de los aos setenta marc el inicio de
Eurobarmetro 48 (1997) a Eurobarmetro 61 (2004); World Values Survey (1990-1993 y 1995-1997).
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participacin, la tolerancia y la conciliacin y si ellos estn de acuerdo en que la democracia es la mejor forma de gobierno. El tercer nivel de evaluacin se refiere al desempeo del rgimen, es decir, el apoyo a la forma en que un rgimen democrtico o uno autoritario funcionan en la prctica. En encuestas internacionales, este aspecto por lo general se valora mediante una pregunta en la que se pide a la persona entrevistada que defina su grado de satisfaccin con el funcionamiento de la democracia (o su satisfaccin con la forma en que opera la democracia). Sin embargo, esta valoracin es ms ambigua que la establecida para el nivel anterior, ya que deja abierta la posibilidad de interpretaciones alternativas. Es posible que algunos entrevistados todava centren su atencin en la democracia como valor, en tanto otros consideren principalmente el desempeo del actual gobierno o el de una serie de gobiernos anteriores. El cuarto nivel de evaluacin mide el apoyo a las instituciones del rgimen: el Poder Ejecutivo, el Legislativo y el Judicial; la administracin pblica; los partidos polticos, la Polica y las Fuerzas Armadas. En este caso, las preguntas de la encuesta estn orientadas a medir el nivel de confianza en las instituciones, consideradas en trminos amplios, antes que en los individuos que las conforman. Esta evaluacin permite un anlisis ms profundo y especfico del desempeo del rgimen, diferenciando el desempeo del gobierno actual y el de los elementos institucionales del rgimen con carcter ms permanente. Finalmente, el quinto y ltimo nivel evalan el apoyo que la ciudadana profesa a los actores polticos, entendindose por ello tanto el apoyo a la clase poltica en su conjunto, como a lderes especficos. A menudo esta dimensin se ha medido a travs del grado de confianza en los polticos. A continuacin se exponen las principales tendencias en la regin con respecto a las cuatro primeras dimensiones que se acaban de especificar, presentndose resultados desde mediados de los aos noventa hasta 2004. El anlisis sobre la diferente magnitud del apoyo al rgimen democrtico parte primordialmente de los datos de Latinobarmetro. Se examinan los datos de ocho encuestas concluidas (1996, 1997, 1998, 1999/2000, 2001, 2002, 2003 y 2004) para comparar las actitudes hacia la democracia en la regin y, en algunos casos, para establecer comparaciones con otras regiones, como Europa y Estados Unidos. La informacin de estas comparaciones interregionales se obtuvo de Eurobarmetro y del World Values Survey.2 Como en el captulo anterior, los anlisis ms especficos han sido realizados con Latinobarmetro 2004.
una tendencia regional que culmin con procesos similares en Panam, Paraguay, Chile y Nicaragua alrededor de 1990. Aunque en algunos casos el proceso estuvo acompaado por una gran incertidumbre y dej reas de conflicto social sin resolver, en trminos generales la ciudadana celebr el advenimiento de la democracia y experiment un renovado optimismo y confianza en el futuro poltico de su pas. Tanto los ciudadanos como los partidos polticos se reactivaron rpidamente y las instituciones democrticas reanudaron, en unos casos, e iniciaron, en otros, el desempeo de sus funciones bsicas; as fueron llenando el vaco dejado por los militares y otros civiles que haban ocupado cargos gubernamentales. En los pases con poca trayectoria democrtica, el proceso de transicin result inevitablemente ms arduo, ya que implic no slo la construccin de instituciones y procedimientos democrticos, sino tambin la formacin de una nueva cultura institucional que los participantes deban interiorizar. En los casos en que las instituciones democrticas ya existan pero haban dejado de funcionar durante regmenes militares, el establecimiento del estado de derecho y las prcticas democrticas result por lo comn ms rpido y menos complicado. Como ocurre con los gobiernos recin elegidos, durante los primeros aos de vida democrtica, predomin entre el pblico la actitud de dar algn espacio a las instituciones recin reinstauradas o creadas para que asumieran sus responsabilidades y cumplieran sus funciones. Como podra esperarse, en la mayora de los casos esta luna de miel democrtica no dur mucho tiempo: las demandas de la ciudadana crecieron, los conflictos sociales se reactivaron y en muchos de los pases la desilusin del pblico con el desempeo de los gobiernos democrticos se intensific. En parte, este creciente desencanto puede atribuirse a la correspondencia siempre negativa entre las expectativas idealizadas de la democracia y el desempeo real del rgimen en un contexto de circunstancias polticas y econmicas difciles. As, las nuevas democracias que empezaron a emerger a fines de los aos setenta han tenido que hacer frente a coyunturas econmicas poco favorables, en parte resultado de la herencia de la deuda de los perodos autoritarios precedentes, combinada con un agotamiento del modelo de crecimiento vigente, un limitado acceso a recursos financieros internacionales y choques financieros externos. Todo ello en un perodo de redefinicin de los trminos de la competencia internacional, junto con la imposicin de fuertes sacrificios de ajuste estructural que han limitado y debilitado la capacidad de actuacin del Estado. El debate sobre los principios que legitiman un sistema se hace particularmente presente durante perodos de cambio o inestabilidad. La prdida de legitimidad de una institucin implica que se cuestionen los fundamentos de su autoridad y, por tanto, de su existencia. Todo rgimen incipiente genera un cierto nmero de expectativas y demandas. Desde un punto de vista de utilidad racional, la aceptacin del costo que supone un cambio de rgimen slo se puede justificar si el beneficio que uno espera a cambio es substancialmente superior al existente. En regmenes relativamente jvenes, la legitimidad se va ganando a travs de los productos que genera el sistema. Las nuevas instituciones no pueden apoyarse en el peso que da la tradicin, sino que tienen que ganarse el reconocimiento del poder que se les ha delegado a travs de acciones concretas. As se puede hablar de dos mecanismos fundamentales para aumentar el nivel de legitimidad del sistema: los que se concentran en los resultados y la produccin de bienes, y los que se basan en las entradas
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Vase Sartori, 1997:521.
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o los aspectos formales de los procesos de decisin que han conducido a esos resultados. Autores como Giovanni Sartori o Fritz Scharpf utilizan el calificativo de output-oriented para referirse al primer mecanismo por el que el gobierno trabaja exclusivamente por y para la produccin de bienes y servicios, en lo que constituye ms un gobierno para el pueblo que un gobierno por el pueblo (Sartori, 1997 [1987]; Scharpf, 1999). Concretamente, Scharpf utiliza este modelo para identificar el papel de las instituciones en el marco de la Unin Europea. Seala as que el sistema se constituye a travs de intereses comunes y no a travs de una identidad colectiva compartida, o lo que se identificara en la jerga tradicional como una nacin. As se estara hablando de una especie de democracia de gerencia en la que los procedimientos utilizados responden a principios democrticos, pero en la que la existencia de las instituciones se justifica no por esos valores democrticos en s, sino ms bien por los productos que esos procesos generan. En otras palabras: sin resultados satisfactorios la existencia de las instituciones no se justifica. Por otro lado, el segundo mecanismo para generar legitimidad del sistema se podra calificar de orientado hacia los procesos o los factores de produccin3 de la democracia (input-oriented). Desde este punto de vista, la legitimidad del sistema viene dada a travs del reconocimiento y la aceptacin por parte de los ciudadanos de las reglas de toma de decisin y reparto de poder que rigen el sistema, independientemente de los resultados que estas generen. Por supuesto ambos mecanismos no son mutuamente excluyentes sino ms bien complementarios. Parece obvio asumir que la satisfaccin de la ciudadana y, por tanto, la legitimidad del rgimen son directamente proporcionales al grado de satisfaccin que las instituciones susciten en ambas dimensiones. Sin embargo, tambin parece bastante lgico pensar que en un sistema incipiente se privilegiarn las evaluaciones del rgimen en funcin de los productos que este genere, dado que la experiencia con dichas instituciones es todava demasiado reducida como para generar legitimidad por s sola. De aqu tambin la importancia de establecer distinciones entre los pases de la regin en funcin de la duracin de la experiencia democrtica que han tenido. De acuerdo con el primer enfoque, es decir en trminos de productos, el contexto socioeconmico que enfrentaron la mayora de los gobiernos durante el perodo del estudio contribuy a erosionar esa reserva inicial de fe del pblico en las instituciones democrticas. La disminucin de prstamos provenientes de fuentes internacionales, las crisis en el financiamiento pblico y los elevados ndices inflacionarios fueron la seal de que los anteriores modelos estatistas y proteccionistas de desarrollo haban dejado de ser viables. Para afrontar los desequilibrios macroeconmicos y dificultades financieras significativas, los gobiernos democrticos se vieron obligados a adoptar medidas de ajuste fiscal y otras polticas de austeridad y, en algunos casos, a reducir la esfera estatal y su papel en la economa. Si bien tenan el objetivo de fomentar un crecimiento en el largo plazo, esas polticas agravaron las dificultades econmicas inmediatas, sobre todo para los sectores pobres, e intensificaron las tensiones sociales. Independientemente de las causas verdade-
Los pases incluidos en la categora de libres fueron Argentina, Bolivia, Chile, Costa Rica, El Salvador, Mxico, Panam, Repblica Dominicana y Uruguay. Los clasificados dentro de la categora de parcialmente libres fueron Brasil, Colombia, Ecuador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Paraguay, Per y Venezuela.
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ras de los problemas econmicos, los gobiernos y las instituciones democrticas asumieron la culpa por los dolorosos remedios adoptados para superar la crisis. Las incipientes democracias de Amrica Latina no fueron las nicas que enfrentaron esos problemas. Las graves dificultades econmicas y la necesidad de aplicar medidas de ajuste estructural y transformacin econmica tambin provocaron la desilusin del pblico en muchas de las nacientes democracias de Europa Central y Oriental, frica y, posteriormente, Asia. Por otro lado, al considerar el segundo tipo de mecanismos responsables de un aumento de legitimidad y por tanto de apoyo al sistema, basados en el reconocimiento de las instituciones y de los procedimientos que conducen a la produccin de resultados, se observa que el mal desempeo de los polticos y de las instituciones es la segunda razn de la creciente frustracin en muchos pases. Los ciudadanos reaccionaron negativamente frente a la incapacidad de los gobiernos producto de sus propias limitaciones o de la actitud de una oposicin legislativa recalcitrante de tomar decisiones sensatas y efectivas; el deterioro y la mala calidad de los servicios pblicos; la conducta deshonesta y corrupta de los polticos; y su distanciamiento del electorado. Si bien es probable que esos problemas no hayan sido menos graves en los regmenes anteriores, sin lugar a dudas tuvieron ms difusin y recibieron una cobertura periodstica mucho ms intensa. Para asegurar una gestin eficiente se necesita disponer de instituciones apropiadas que aseguren neutralidad, autonoma poltica y transparencia. Asegurarse unas reglas de distribucin de poder justas, estables y consensuadas equivale a incrementar las probabilidades de que las polticas pblicas no vayan orientadas al beneficio de unos pocos respondiendo por lo tanto a intereses particularistas sino que garanticen un cierto grado de universalidad en los productos. El descontento tambin fue resultado de constantes deficiencias en la puesta en prctica de los valores democrticos. Como se seal en el captulo 1 (grfico 1.1), el promedio obtenido por la regin durante el ao 2001 en el campo de los derechos polticos y las libertades civiles la situ, segn Freedom House, en la categora de parcialmente libre, y no en la de libre. Nueve de los 18 pases de Amrica Latina que abarca el estudio fueron calificados como libres, mientras que a los dems les correspondi la categora de parcialmente libres debido a las deficiencias en la garanta de los derechos civiles o en el mbito permitido a la libertad de expresin y de asociacin poltica.4 En todo el mundo, la tendencia en cuanto al apoyo poltico a la democracia, incluso en las ya consolidadas, sugiere la probabilidad de que otros fenmenos de carcter ms global tambin hayan contribuido a la creciente frustracin que las instituciones democrticas generaban en la ciudadana. Estudios realizados por Norris (1999) y Dalton (1999) muestran una tendencia mixta respecto de las diferentes dimensiones de apoyo al sistema en las democracias consolidadas: el respaldo al ideal de la democracia permanece bastante fuerte, en tanto el nivel de satisfaccin con el desempeo de los regmenes demo-
Apoyo difuso a la comunidad poltica

En aos recientes, los acadmicos han prestado renovada atencin a la importancia de la confianza y el capital social para el funcionamiento eficaz de los gobiernos representativos y el desarrollo social y econmico (Putnam, 1993; Fukuyama, 1995; Boix y Posner, 1998). Una de las hiptesis que se puede manejar es que una disminucin del capital social medido en trminos de vnculos sociales y del nivel de confianza interpersonal debera afectar
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crticos vara en distintos momentos y lugares, sin revelar ninguna tendencia definida. Sin embargo, datos disponibles provenientes de encuestas realizadas a partir de las dcadas de 1950 y 1960 muestran una disminucin significativa, aunque no importante, en los niveles de confianza en las autoridades e instituciones polticas como el Poder Legislativo y los partidos. Entre los posibles factores que subyacen al desencanto respecto de los polticos y las instituciones, tanto en las democracias slidas como en los regmenes en ciernes, se encuentran el cambio en las modalidades de representacin poltica como resultado del fin de la guerra fra, la influencia de la televisin y otras formas de comunicacin masiva y la globalizacin de la poltica. En consecuencia, los fundamentos tradicionales de clase social e ideolgicos que conformaban la identidad poltica de la ciudadana y daban cohesin a los partidos polticos se fueron socavando. Los ciudadanos y los partidos se desorientaron, y surgieron paralelamente nuevas problemticas como las del medio ambiente, los derechos humanos y la delincuencia, que las estructuras tradicionales de representacin se esfuerzan por incorporar (Inglehart, 1990 y 1997). El creciente peso de los noticieros y la publicidad televisada refuerza tambin la personalizacin de los vnculos entre funcionarios pblicos y ciudadanos, minando la preeminencia e importancia de los partidos polticos en su calidad de instituciones intermediarias. Es posible que el deterioro de la identificacin ciudadana con los partidos polticos y la prdida de confianza en las instituciones representativas en las democracias consolidadas surjan de esta alteracin de las lneas histricas de divisin social, as como de cambios en las modalidades de competencia electoral y representacin. Otro factor que trasciende el mbito regional es la prdida de poder del gobierno central, desde arriba debido a la globalizacin de la poltica y las polticas econmicas, y desde abajo debido a los procesos de descentralizacin. Junto con una mayor penetracin de las fuerzas econmicas internacionales, la firma de acuerdos y la creacin de organismos gubernamentales y comerciales de carcter multinacional como la Unin Europea, la Organizacin Mundial de Comercio, el Mercosur y el rea de Libre Comercio de las Amricas (ALCA), alejan el poder econmico as como otros poderes del propio pas para depositarlos en actores o fuerzas externas. Adems, en muchos pases la descentralizacin ha debilitado la autoridad y las responsabilidades que recaen en el gobierno central. Si bien cabe la posibilidad de que esta delegacin de lo que antes eran responsabilidades gubernamentales sea en ltima instancia beneficiosa para la ciudadana, la percepcin que esta tiene sobre la eficacia de los gobiernos y las instituciones puede verse negativamente afectada, al menos en el corto plazo.
Cuadro 10.1. Porcentaje de confianza interpersonal en Amrica Latina

1996
Se puede confiar en la mayora de las personas Nunca se es lo suficientemente cauteloso en las relaciones con otros No responde 77 3 76 3 82 2 78 4 81 3 79 3 20 21 16 18 15 18
1998
1999/2000
2002
2004
19962004
Fuente: Latinobarmetro 19962004.
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de forma negativa la relacin que existe entre el ciudadano y el Estado, y resultar en una prdida de la confianza en las instituciones polticas. Dado que no se dispone de medidas ms especficas del primer nivel de evaluacin sealado en el comienzo de este captulo y constituido por lo que se ha llamado el apoyo difuso a la comunidad poltica, se considera aqu que los niveles de confianza interpersonal se pueden aceptar como praxis de dicha primera dimensin. El nivel de confianza interpersonal mide esencialmente la capacidad que tienen los ciudadanos de un Estado para creer y establecer vnculos de confianza con el resto de los ciudadanos de ese mismo Estado. Como se puede observar, la confianza interpersonal se encuentra entonces ntimamente relacionada con el sentimiento de pertenencia a una comunidad de pares. El nivel de confianza interpersonal tiene consecuencias claras en la cultura poltica e impacto en la confianza que los ciudadanos profesan a las instituciones polticas, como se mostrar ms adelante. Una de las caractersticas ms notorias de la cultura poltica de Amrica Latina es el bajo nivel de confianza interpersonal. Las respuestas a los sondeos de Latinobarmetro realizados durante los ltimos cinco aos (cuadro 10.1) muestran que de un porcentaje de por s bajo de alrededor del 20% en 1996, la cifra de entrevistados que ms podra confiar en otras personas descendi an ms, al 15%, en 2004. Slo en Uruguay ms del 30% de las personas encuestadas aseguran confiar en sus conciudadanos en la mayora de las ocasiones. En 14 de los pases incluidos en el estudio, el nivel de confianza interpersonal est por debajo del 20% y en Brasil en particular, se ha mantenido en valores cercanos al 5% o aun menos desde el ao 1997. Datos del World Values Survey (1990-1993) revelan niveles considerablemente ms altos de confianza interpersonal en la mayora de los pases de Europa Occidental, as como en Estados Unidos, Canad y Japn. En promedio, aproximadamente el 47% de las personas entrevistadas de pases de Europa Occidental afirman confiar en otros, mientras que el 51%, el 53% y el 42% coinciden con esta afirmacin en Estados Unidos, Canad y Japn respectivamente. El funcionamiento eficiente de los mercados, instituciones pblicas y otras formas de relaciones sociales requiere de un ambiente en el que normalmente sean posibles las transacciones de beneficio mutuo entre individuos y grupos, sin que se recurra a fuerzas
Newton (1999) expone un anlisis sobre el impacto de la modernizacin y el cambio social en el desarrollo y preservacin de la confianza en la sociedad.
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externas indebidas para su aplicacin. Sera de esperar que una mayor confianza interpersonal fomente una mayor cooperacin en la bsqueda de los fines sociales y estimule la creacin de agrupaciones cvicas y la participacin comunitaria. Es posible que un nivel amplio de confianza interpersonal facilite una intervencin ciudadana ms eficaz en la vida poltica de la comunidad y en sus actividades sociales y econmicas, as como una mayor colaboracin en el mbito de las instituciones burocrticas y representativas, lo que permitira a estas ser ms efectivas en la bsqueda del bien comn. Las respuestas a los estudios de Latinobarmetro respaldan la nocin de que existe un vnculo entre la confianza interpersonal y la inclinacin a participar en actividades polticas. Las personas entrevistadas que aseguraron confiar en sus conciudadanos registraron tambin, con respecto a quienes dijeron ser desconfiados, un 27% ms de probabilidades de participar en la vida comunitaria y un 23% ms de probabilidades de afirmar que hablan sobre poltica con sus amistades. La relacin entre confianza y efectividad de las instituciones polticas es bidireccional: debido al gran alcance de la accin del Estado y la menor densidad e intensidad de las relaciones sociales en las comunidades modernas, cabe esperar que las instituciones polticas desempeen un papel importante para definir y desarrollar una confianza que hoy es difusa y frgil. Para ello es necesaria la aplicacin sistemtica e imparcial de normas de conducta.5 Sin la interaccin social sistemtica y estructurada que era natural en el pasado, el desarrollo de la confianza social aparentemente dependera ms de instituciones que ganen la confianza de la ciudadana. En consecuencia, mientras que un alto nivel de confianza interpersonal allana los problemas de la gobernabilidad (as como los costos de intercambio en los mercados econmicos) es probable que una labor firme para generar confianza en las instituciones contribuya a fomentar la fe en la sociedad. Las correlaciones entre el nivel de confianza que cada individuo entrevistado ha manifestado depositar en el resto de los ciudadanos y la confianza depositada en las instituciones para Amrica Latina tienden a sostener la hiptesis sealada con anterioridad por la que se argumentaba que a mayores niveles de confianza interpersonal, mayor nivel de confianza en las instituciones representativas y de gobierno. Sin embargo, un anlisis detallado por pas indica que mientras estas relaciones son significativas en los casos de Venezuela, Uruguay, Paraguay, Chile o Guatemala, desaparecen en los casos de Costa Rica, El Salvador, Mxico, Nicaragua o Panam. El exiguo nivel de confianza interpersonal que evidencian los latinoamericanos coexiste con una crtica ms amplia a la propia ciudadana en cada pas. Por ejemplo, slo el 32% de los ciudadanos de Amrica Latina cree que sus compatriotas son muy o bastante honrados, el 36% cree que son conscientes de sus deberes y obligaciones y el 77% piensa que nunca o rara vez obedecen la ley. Esos valores y actitudes contribuyen a la dbil propensin asociativa de las sociedades latinoamericanas y genera niveles particularmente bajos de participacin en consejos vecinales, asociaciones de padres y profesores y otras
Cuadro 10.2. Correlaciones entre el nivel de confianza interpersonal y la confianza en las instituciones 1
Poder Legislativo
Argentina Bolivia Brasil Colombia Costa Rica Chile Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Uruguay Venezuela Repblica Dominicana Amrica Latina 0,049 0,000 0,012 0,025 0,009 0,082** 0,028 0,004 0,080* 0,036 0,001 0,01 0,056 0,118** 0,003 0,148** 0,172** 0,033 0,046**
Partidos polticos
0,057 0,039 0,051 0,072* 0,022 0,097** 0,020 0,043 0,079* 0,094** 0,001 0,034 0,048 0,091* 0,022 0,164** 0,191** 0,037 0,075**
Poder Judicial
0,009 0,049 0,016 0,048 0,006 0,077** 0,028 0,017 0,098** 0,042 0,022 0,030 0,048 0,100* 0,000 0,145** 0,140** 0,008 0,037**
Presidencia
0,009 0,095** 0,029 0,060* 0,008 0,076* 0,082** 0,029 0,062 0,036 0,001 0,042 0,017 0,026 0,073* 0,088** 0,111** 0,007 0,030**
Gobierno
0,063* 0,061* 0,088** 0,008 0,106** 0,036 0,003 0,086** 0,034 0,028 0,024 0,040 0,067 0,028 0,063* 0,142** 0,080* 0,048** 0,042
* La correlacin es significativa al nivel 0,05. ** La correlacin es significativa al nivel 0,01. Aparecen en negrita e itlica las correlaciones significativas. 1 Para la interpretacin de los coeficientes, vase el captulo 9. Fuente: elaboracin propia sobre la base de datos de Latinobarmetro.
organizaciones de la sociedad civil. Esta caracterstica de la cultura poltica estimula el desarrollo de un orden social y poltico en el que las personas se relacionan de manera aislada con la esfera poltica, en lugar de hacerlo a travs de las redes sociales y asociaciones con capacidad de ejercer mayor influencia en la toma de decisiones de orden pblico y en la conducta gubernamental.
Apoyo a los principios democrticos

Los sondeos de Latinobarmetro previos a 2001 reflejaban un nivel considerable de apoyo a la democracia, entendida como un conjunto de ideales y una forma de gobierno. En promedio, el 61% de las personas entrevistadas entre 1996 y 1999/2000 apoyaban la afirmacin de que la democracia es preferible a cualquier otra forma de gobierno (grfico 10.1). Un escaso 18% optaba por formas autoritarias de gobierno en ciertas circunstancias, y cerca del 16% se mostraba indiferente entre un rgimen autoritario y uno democrtico.
306
La poltica importa
Grco 10.1. Porcentaje de apoyo a la democracia en Amrica Latina, 1996-2004

70
61 63 60 60 57 53 54
60
50
48
40
30
20 16 21 19 16 16 11 8 17 21 20 15 10
20
16 17
18 14
18 17
10
6 5 4 6
12
0 1996
1997
1998
1999/00
2001
2002
2003
2004
Prefiere la democracia Prefiere un gobierno autoritario en ciertas circunstancias Indiferente entre un rgimen autoritario y uno democrtico No sabe / No responde
Nota: los porcentajes representan promedios para la regin. Fuente: Latinobarmetro 1996-2004.
307
Sin embargo, la encuesta realizada en 2001 revel una cada espectacular en la cifra de entrevistados que apoya la democracia de forma inequvoca como su sistema preferido de gobierno: menos de la mitad (un 48%) expres una clara preferencia por la democracia. Si bien los sondeos realizados en aos posteriores no volvieron a mostrar cifras tan bajas de apoyo a esta forma de gobierno como en 2001, los valores que parecen haberse consolidado, al menos para los primeros aos de la dcada de 2000, son sensiblemente menores a los que se presentaban en el segundo lustro del decenio de 1990. Pese a la disminucin en el nivel de apoyo a la democracia, el porcentaje de personas que manifest su preferencia por los regmenes autoritarios en ciertas circunstancias registr un cambio leve, con valores mnimos para todo el perodo de estudio de alrededor del 15% en 2002 y 2004. Aparentemente, el apoyo a la democracia fue reemplazado por la apata y la indiferencia: las cifras de personas entrevistadas para quienes la forma de gobierno no supone ninguna diferencia, no saban o directamente no respondieron, experimentaron tendencias crecientes.
Es importante anotar que la tremenda cada en el apoyo a la democracia en un puado de pases que se reflej en la encuesta de 2001 repercuti en las cifras de la regin en su conjunto. Por ejemplo, en las encuestas realizadas entre 1996 y 2000 el sistema democrtico tuvo el respaldo del 62% de los participantes en El Salvador, pero ese apoyo cay al 27,3% para el ao 2001. De igual forma, se observ un descenso acentuado en los niveles de apoyo en pases como Panam (del 69,9% al 34,3%), Colombia (del 58,4% al 36,3%), y Nicaragua (del 63,6% al 42,7%). Argentina, Brasil, Ecuador, Guatemala y Paraguay experimentaron bajas del 10% o ms en el porcentaje de personas que aseguraron preferir la democracia. Sin embargo, este escenario no se mantuvo y el apoyo a la democracia se recuper parcialmente en estos pases, aunque sin llegar a los niveles previos a 2001. El cuadro 10.3 presenta los promedios de los aos de inicio (1996 y 1997) y fin (2003 y 2004) del perodo de estudio con el objetivo de identificar las situaciones de los distintos pases con respecto al apoyo a esta forma de gobierno. En l se puede observar que las menores preferencias por un sistema democrtico parecen ser un fenmeno que alcanz, en distinto grado, a todos los pases, con las excepciones de Ecuador y Mxico. En Colombia, Nicaragua, Bolivia, Panam y Guatemala esta cada fue de ms de 15 puntos porcentuales; mientras que en Brasil y Per, aunque la reduccin no fue de tal magnitud, los niveles de aprobacin al sistema democrtico se sitan por debajo del 40%. Las tendencias descritas parecen haber definido un nuevo escenario en Amrica Latina en relacin con el apoyo de la ciudadana al sistema democrtico; si bien el cambio acaecido no es contundente, mientras la dcada de 1990 estuvo caracterizada por un acuerdo mayoritario de la ciudadana con los principios de organizacin democrtica, los primeros aos de 2000 han dado lugar a situaciones ms difusas. De acuerdo con los sondeos de 2003 y 2004, los porcentajes ms altos de personas entrevistadas que, al menos en ciertas circunstancias, favoreceran un gobierno autoritario, se encuentran en Paraguay (un 42% contra un 39% que apoya la democracia), seguido por Ecuador (32%) y Bolivia (21%); en tanto que los porcentajes ms bajos se hallan en Costa Rica (7%), Uruguay (8%) y Nicaragua (10%). Es probable que el constante descontento con las condiciones de vida y el desempeo del gobierno democrtico haya empezado a erosionar la fe de la ciudadana en la nocin ms abstracta de la democracia como un conjunto de ideales y un sistema de gobierno. Por su importancia para el futuro de la gobernabilidad democrtica en la regin, este tema amerita un estudio profundo en el transcurso de los prximos aos. El grado de apoyo a la democracia en Europa ofrece un punto comparativo de anlisis para las cifras de Amrica Latina. Datos de Eurobarmetro de 1990, que abarc 12 pases de Europa Occidental, indicaron que aproximadamente el 96% de las personas entrevistadas prefirieron la democracia a cualquier otra forma de gobierno y menos del 2% optara por un rgimen autoritario en algunas circunstancias. En resumen, los datos de los ltimos sondeos de Latinobarmetro denotan que el apoyo considerablemente slido a la democracia al inicio del perodo del estudio muestra hoy seales de deterioro. Si bien el respaldo a las opciones autoritarias se mantiene bajo, la indiferencia y la apata respecto de la forma de gobierno democrtico son considerables. La comparacin de los resultados de las encuestas realizadas en Amrica Latina y en
308
La poltica importa
Cuadro 10.3. Porcentaje de apoyo al sistema de gobierno democrtico en Amrica Latina, 19961997 y 20032004
Prefiere el autoritarismo en ciertas circunstancias Prom. 1996 1997
15 17 22 17 8 18 20 13 24 16 27 16 10 34 15 8 18 17
Prefiere la democracia Prom. 1996 1997

Argentina Bolivia Brasil Colombia Costa Rica Chile Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Rep. Dominicana1 Uruguay Venezuela Amrica Latina 73 65 50 64 81 58 46 61 49 53 52 63 73 52 61 83 63 62
Indiferente entre gobierno autoritario y democrtico Prom. 1996 1997

10 14 21 17 7 22 26 19 18 22 16 15 13 12 14 6 14 16
No sabe / No responde Prom. 1996 1997

3 5 8 2 4 3 8 8 10 9 4 5 4 3 10 3 4 5
Prom. 2003 2004

66 47 38 46 72 54 46 48 34 50 53 45 57 39 48 65 78 71 53
Prom. 2003 2004

19 21 18 13 7 14 32 10 11 12 14 10 13 42 20 11 8 13 16
Prom. 2003 2004

12 21 31 26 14 29 19 22 24 27 30 27 20 17 23 12 10 13 21
Prom. 2003 2004

3 11 13 15 7 3 3 20 31 11 3 18 9 2 9 12 4 4 10
Nota: los pases en negrita son aquellos en los que la cada de apoyo a la democracia fue mayor a 15 puntos porcentuales. 1 Slo estn disponibles los datos correspondientes a 2004. Fuente: Latinobarmetro 1996, 1997, 2003 y 2004.
Europa, demuestra claramente que en muchos pases latinoamericanos el apoyo no es tan profundo como para esperar que la democracia resista de manera sistemtica las tensiones y amenazas que puedan presentarse en el futuro.
Satisfaccin con el desempeo de la democracia

La opinin de la ciudadana con respecto al ideal y la forma de gobierno democrticos difiere de su satisfaccin con el funcionamiento del sistema en la prctica. Los niveles de satisfaccin varan de manera ms amplia con el paso del tiempo y son ms vulnerables
309
Graco 10.2. Tendencias de la satisfaccin con la democracia en Amrica Latina

70 60 50 40 30 20 10 0 1996 1997 1998 1999-2000 2001 2002 2003 2004 69 57 60 62 65 59 66 65
40 27
36
35 25
33 28 29
Satisfechos
Insatisfechos
Fuente: elaboracin propia sobre la base de datos de Latinobarmetro.
310
La poltica importa
a los cambios en las condiciones econmicas. Por ejemplo, durante los aos setenta el apoyo al ideal democrtico apenas vari en los pases de Europa Occidental, pero debido a la espiral inflacionaria y al aumento en las tasas de desempleo los niveles de satisfaccin con el desempeo democrtico registraron bajas considerables en muchos pases. Aunque los dos factores no guardan relacin directa, varios acadmicos sealan que un desempeo efectivo y sostenido en el tiempo, y en especial la resolucin de los problemas sociales y econmicos, contribuyen a generar un apoyo amplio y fundamental en trminos de la legitimidad democrtica (Lipset, 1993; Diamond, Linz y Lipset, 1989; McAllister, 1999). En consecuencia, en el largo plazo la satisfaccin con el desempeo gubernamental puede ser una condicin previa para consolidar el apoyo a los regmenes democrticos porque permite contar con un respaldo inherente a su estructura y el rgimen, a su vez, puede valerse de l en situaciones de crisis. No obstante, no cabe duda de que la legitimidad de un rgimen democrtico deriva tambin de muchos otros factores, entre ellos la cultura poltica, la preservacin del orden, la proteccin de los derechos humanos y la libertad poltica, as como las percepciones sobre regmenes alternativos. Es probable que la influencia de los asuntos sociales y econmicos en el desempeo de los regmenes democrticos sea de particular importancia en Amrica Latina, donde los niveles de ingreso son relativamente bajos, la pobreza es alta (el 40% de la poblacin vive por debajo de la lnea de pobreza) y la confianza en los polticos y en las instituciones polticas es particularmente exigua (Lagos, 2001). Los hallazgos de Latinobarmetro de 2004 no auguran una mayor legitimidad de la democracia (en 14 de los 18 pases considerados ms de la mitad de la gente cree que el pas, en lo econmico, va por mal camino; slo
El porcentaje de los satisfechos incluye a los que respondieron estar muy satisfechos y a los que indicaron estar bastante satisfechos. Los insatisfechos comprenden a los entrevistados que afirmaron estar no muy satisfechos y del todo insatisfechos. Los pases que se analizan en el grupo de Europa Central y Oriental son Bulgaria, Chipre, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Hungra, Latvia, Lituania, Malta, Polonia, Repblica Checa, Rumania y Turqua.
311
el 8% de los latinoamericanos opina que la situacin econmica de su pas es buena y se observa una tendencia marcadamente creciente del grupo de poblacin que manifiesta que sus ingresos no les alcanzan para cubrir sus necesidades del (13% en 1996 al 23% en 2004). De manera similar, existe una percepcin negativa acerca de los avances en la lucha contra el crimen, pues ms del 65% de los entrevistados manifiesta que no creen que se est ganando la batalla contra la delincuencia en sus pases. En vista de las valoraciones relativamente pobres sobre el desempeo de los regmenes democrticos, no resulta tan sorprendente que entre 1996 y 2000 un promedio de apenas el 35% de los participantes en la encuesta (en los 17 pases y durante los cuatro aos) haya indicado estar satisfecho con el funcionamiento de la democracia. Resulta ms grave el hecho de que la encuesta de 2001 haya revelado un nivel ms bajo de satisfaccin con la democracia: apenas uno de cada cuatro ciudadanos; y que en los ltimos tres aos los niveles de satisfaccin se encuentren por debajo de los alcanzados en la segunda mitad de la dcada de 1990 (vase el grfico 10.2). Sin embargo, al menos este descenso no se tradujo en un incremento tan dramtico en el nivel de descontento manifiesto (del 62% al 63% tanto para 1996-2000 como para 2002-2004).6 Como en el caso del apoyo a los principios democrticos, gran parte de las respuestas afirmativas recogidas manifestaron ms indiferencia que valoraciones rotundamente negativas. Los datos ms actuales disponibles revelan que en Amrica Latina los niveles de satisfaccin con la democracia estn apenas por encima de los de Europa Central y Oriental (2004), donde su desarrollo era ms reciente (grfico 10.3). 7 En esa regin, el nivel medio de insatisfaccin con la democracia fue del 69%, 4 puntos por encima del valor alcanzado por este indicador en Amrica Latina. Como era de esperar, en las democracias consolidadas y las economas avanzadas de Europa Occidental el nivel de satisfaccin con la democracia es considerablemente ms alto. Si bien los promedios de satisfaccin con la democracia en estos pases se redujeron en 2004 respecto del perodo 1997-2001, los valores que alcanzan estos indicadores son significativamente distintos de los de Amrica Latina: un promedio del 54% de los participantes en el estudio provenientes de Europa Occidental aseguraron estar satisfechos con la democracia, frente a un 43% de las personas encuestadas que se mostraron descontentas. En ninguno de los 15 pases de Europa Occidental que abarc el estudio se registraron niveles de satisfaccin con la democracia por debajo del promedio latinoamericano para los perodos 1997-2001 y 2004. Las respuestas de cada pas respaldan la hiptesis de que la percepcin de la eficacia del sistema democrtico no va necesariamente de la mano con la creencia en su legitimidad. Muchos pases en los que una amplia mayora apoya la democracia como forma de gobierno se caracterizan, sin embargo, por tener bajos niveles de satisfaccin con el desempeo del rgimen. En promedio, aproximadamente el 30% de las personas que res-
Grco 10.3. Porcentaje de satisfaccin con la democracia en Amrica Latina en comparacin con Europa
80 70 60 50 43 40 30 20 10 0 Amrica Latina, Europa Occidental, Amrica Latina, 2004 1997-2001 1997-2001 Satisfechos Europa Occidental, Europa Central y Oriental, 2004 2004 38 34 29 27 61 58 69 65
Insatisfechos
Fuentes: Latinobarmetro 1997, 1998, 1999/2000, 2001, 2004; Eurobarmetro 61, julio de 2004.
pondieron la encuesta de Latinobarmetro de 2004 pueden clasificarse como demcratas insatisfechos, pues prefieren la democracia como sistema de gobierno pero estn disgustadas con la labor de sus gobiernos e instituciones. En cambio, apenas el 20% de los entrevistados se puede calificar como demcratas satisfechos, que creen en el ideal democrtico y opinan que sus sistemas se desempean razonablemente bien. Cabe entonces preguntarse: la creencia en la legitimidad de la democracia podr mantenerse frente a la insatisfaccin con el desempeo del rgimen si el descontento perdura en el tiempo? El impacto del desempeo econmico y la satisfaccin de las necesidades bsicas en la percepcin de la efectividad de un rgimen permite comprender que este criterio sea mucho ms sensible a los cambios que el nivel de apoyo a la democracia. El grfico 10.3 presentado anteriormente ya permiti ver cmo el promedio regional de satisfaccin se movi con una leve tendencia decreciente; sin embargo, es en las diferencias entre pases y dentro de cada uno de ellos, a lo largo de los aos, donde realmente se puede apreciar la variabilidad de la dimensin de anlisis (cuadro 10.4). Al considerar los niveles promedio de satisfaccin por pases, Costa Rica (57%) y Uruguay (56%) sobresalen claramente respecto del resto de la regin, siendo los nicos en los que ms de la mitad de la ciudadana manifiesta su apoyo al funcionamiento de la democracia. A continuacin, pero a una gran distancia de estos dos, hay un grupo de pases encabezado por Venezuela, donde el nivel de satisfaccin oscila entre un 30% y un 40%; y
312
La poltica importa
54
Cuadro 10.4. Porcentaje de satisfaccin con la democracia (poblacin muy satisfecha y bastante satisfecha)
1996
Costa Rica Uruguay Venezuela Honduras Rep. Dominicana Panam Argentina El Salvador Nicaragua Chile Guatemala Bolivia Mxico Ecuador Brasil Colombia Per Paraguay Amrica Latina 51 51 30 19 28 34 26 24 27 17 25 12 33 20 16 28 21 27
1997
68 65 36 49 39 42 48 51 37 40 33 45 31 23 40 21 16 40
1998
54 68 35 34 49 32 57 34 21 34 25 24 18 24 36
1999/ 2000
61 69 55 44 47 46 27 16 34 36 22 37 23 19 27 24 13 35
2001
51 56 41 35 21 20 21 24 23 17 16 26 14 21 8 16 11 25
2002
75 53 40 62 44 8 38 59 28 35 24 18 16 21 11 18 7 33
2003
47 43 38 37 24 34 33 31 33 21 25 18 23 28 22 11 9 28
2004
47 45 42 30 36 35 34 37 21 41 20 17 18 14 28 30 7 13 29
1996 2004
57 56 40 39 36 34 33 33 32 32 30 25 24 23 23 22 18 14 32
Fuente: Latinobarmetro 19962004.
por ltimo se encuentra Mxico y un conjunto de seis pases, todos de Amrica del Sur, cuyos valores son inferiores al 25%. A su vez, el grado de satisfaccin de los entrevistados con la democracia vari considerablemente a lo largo del perodo estudiado en cada uno de los pases. Estos valores tan voltiles pueden ser el resultado de crisis econmicas, polticas, renovacin de expectativas con la llegada de nuevos gobiernos o bien alguna combinacin de todos estos factores. As, por ejemplo, es posible observar el caso de Nicaragua, donde luego de las elecciones de 1996 y 2001 ms del 50% de la poblacin estuvo satisfecha, pero con abruptas cadas en las siguientes mediciones. Luego, el caso de Colombia, con valores muy bajos en 2001 y 2002 (el 8% y el 11%, respectivamente), pero con aumentos que llevaron esos valores al 22% en 2003 y al 30% en 2004. Argentina, un pas con valores relativamente elevados para la regin, en 2002 mostr que slo un 8% de los entrevistados manifestaban su satisfaccin como clara consecuencia de la profunda crisis de fines de 2001, pero este porcentaje se increment en ms de cuatro veces en los dos aos siguientes con la llegada del nuevo gobierno.
313
Por otro lado, los pases que parecen tener una mayor estabilidad relativa son aquellos en los que tambin existen mayores niveles absolutos de satisfaccin con el funcionamiento de la democracia: Costa Rica, Uruguay, Venezuela y en menor medida Chile, siendo Brasil la excepcin. Por lo tanto, mientras que el apoyo a los principios democrticos ha sido bastante slido, en particular durante los primeros cuatro aos de Latinobarmetro, la satisfaccin con su funcionamiento y desempeo reales ha sido bastante ms limitada. Amplios sectores de la poblacin sienten que los sistemas democrticos cuyos principios respaldan no satisfacen sus expectativas en la prctica. Se acaban de examinar los niveles de satisfaccin con el desempeo del sistema democrtico en los diferentes pases de la regin. La cuestin que se plantea a continuacin es la medida en la que estas evaluaciones estn efectivamente relacionadas con el progreso econmico, social y poltico del pas. En este sentido no es extrao esperar que sean las percepciones subjetivas que los ciudadanos tienen sobre el desempeo del rgimen y no necesariamente los indicadores macroeconmicos los que influyan ms directamente en las evaluaciones que esas mismas personas hacen del desempeo del rgimen. Dicha suposicin debera ser particularmente cierta en una regin que se caracteriza por ser una de las ms desiguales del mundo en trminos de acceso a los recursos y redistribucin de riqueza, lo que implica que un aumento del crecimiento econmico del pas no se sentir necesariamente en las capas sociales ms desfavorecidas, que representan por otro lado una amplia mayora de la poblacin. Vale la pena regresar por un momento a la distincin que se estableci anteriormente entre legitimidad a travs de la satisfaccin y apoyo a los productos del sistema y legitimidad como resultado del reconocimiento y satisfaccin con los procedimientos e instituciones del mismo. El sistema poltico es el instrumento que le permite al Estado realizar la gestin pblica. Mientras que la conexin espordica de los ciudadanos con la poltica y los polticos son las elecciones, la conexin cotidiana del Estado con los ciudadanos son las prestaciones que este les ofrece a travs de los servicios pblicos. En el cuadro 10.5 se reproducen los resultados de las correlaciones entre el grado de satisfaccin con la democracia expresado por los entrevistados y las evaluaciones que estos hicieron sobre: 1) el grado de satisfaccin con la direccin que ha tomado el pas; 2) su situacin econmica personal; 3) la satisfaccin con servicios bsicos como la salud y la educacin; y en lo que respecta a la segunda dimensin, 4) la autonoma, neutralidad y universalidad en la representacin de intereses que se ejerce desde los rganos de gobierno; as como 5) los progresos que se han realizado en materia de reduccin de la corrupcin en las instituciones pblicas. Los coeficientes observados concuerdan con las expectativas: aumenta el nivel de satisfaccin con el desempeo de la democracia cuando, por orden de importancia: 1) aumenta el grado de aprobacin con la direccin que est siguiendo el pas, 2) se estima que los gobernantes actan pensando en el bien comn y no en el de intereses particulares, 3) se estima que se han hecho progresos en materia de reduccin de la corrupcin en las instituciones pblicas, 4) aumenta la satisfaccin con los servicios provistos por el Estado en materia de salud y educacin, y finalmente 5) cuando aumenta el nivel de satisfaccin con la situacin econmica personal.
314
La poltica importa
Cuadro 10.5. Relacin entre la satisfaccin con el funcionamiento de la democracia y la satisfaccin con las prestaciones y servicios pblicos
Correlaciones por pas entre satisfaccin con la democracia y ... Funcionam. del pas: ha tomado la direccin correcta o va por mal camino1
Argentina Bolivia Brasil Colombia Costa Rica Chile Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela Total 0,234** 0,524** 0,319** 0,159** 0,276** 0,179** 0,213** 0,165** 0,182** 0,143** 0,175** 0,184** 0,156** 0,447** 0,214** 0,114** 0,365** 0,188** 0,374** 0,207** 0,354** 0,319** 0,320** 0,430** 0,148** 0,393** 0,251** 0,262** 0,102** 0,266** 0,185** 0,271** 0,174** 0,174**
Situacin econ. personal actual2

0,159** 0,140** 0,198** 0,192** 0,158** 0,247** 0,131** 0,279** 0,137** 0,091** 0,169** 0,138** 0,101** 0,174** 0,145** 0,060
0,106** 0,076* 0,244** 0,142** 0,124** 0,154** 0,109** 0,279** 0,138** 0,103** 0,071* 0,215** 0,085** 0,125** 0,055 0,083*
0,137** 0,122** 0,225** 0,106** 0,121** 0,159** 0,144** 0,239** 0,124** 0,131** 0,048 0,191** 0,089** 0,149** 0,105** 0,026
0,285** 0,044 0,261** 0,179** 0,26** 0,284** 0,117** 0,325** 0,128** 0,198** 0,069* 0,197** 0,103** 0,176** 0,174** 0,167**
0,181** 0,130** 0,059 0,220** 0,145** 0,306** 0,187** 0,252** 0,099** 0,170** 0,195** 0,168** 0,085* 0,085* 0,262** 0,098**
* La correlacin es significativa al nivel 0,05. ** La correlacin es significativa al nivel 0,01. 1 Escala de 1 a 2, donde 1 = direccin correcta; 2 = mal camino. 2 Escala de 1 a 5, donde 1 = muy buena; 5 = muy mala. 3 Escala de 1 a 4, donde 1 = muy satisfactorio; 4 = nada satisfactorio. 4 Escala de 1 a 2, donde 1 = en beneficio de los intereses del poder; 2 = en favor del bien comn. 5 Escala de 1 a 4, donde 1 = mucho; 4 = nada. Fuente: Latinobarmetro 2004.
A continuacin se examinar la relacin que existe entre el grado de satisfaccin con el desempeo de la democracia por pas con indicadores generales del desempeo econmico, y la percepcin de los expertos del nivel de corrupcin que existe en el pas. Como medidas del desempeo econmico del pas se han utilizado el crecimiento del PIB y la
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Pas Progreso en gobernado reduccin por intereses de la Satisfaccin poderosos corrupcin Satisfaccin con el y particulares, en las con el acceso acceso a la o por el instituciones a la salud3 educacin3 bien comn4 pblicas5
Cuadro 10.6. Correlaciones entre la satisfaccin con el desempeo socioeconmico y poltico del sistema, y la satisfaccin con el desempeo de la democracia y el funcionamiento del pas (N=18)
Funcionamiento del pas: ha tomado la direccin correcta o va por mal camino
,709**
Satisfaccin con el desempeo de la democracia

Evaluaciones subjetivas Satisfaccin situacin econmica personal Gobierno de intereses particulares o del bien comn Progreso en la reduccin de la corrupcin Satisfaccin con el acceso a la salud Satisfaccin con el acceso a la educacin Progreso econmico y sociopoltico 2004 ndice de percepcin de corrupcin Crecimiento del PIB (porcentaje anual) Inflacin, precios al consumidor (porcentaje anual) ,324 ,113 ,459 ,771** ,699** ,211 ,461 ,332
,493* ,423 ,011 ,058 ,268 ,065 ,216
* La correlacin es significativa al nivel 0,05. ** La correlacin es significativa al nivel 0,01. Fuente: los datos macroeconmicos han sido extrados de la base de datos Indicadores del Desarrollo Mundial y las evaluaciones subjetivas de Latinobarmetro 2004.
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La poltica importa
inflacin en 2003. Para medir el grado de corrupcin que existe en cada pas, se ha utilizado el ndice de percepcin de corrupcin por pas de 2004 propuesto por Transparencia Internacional. Finalmente, para medir el nivel de satisfaccin con el desempeo de la democracia y del sistema en general se han calculado medias por pas a partir de los datos de Latinobarmetro de 2004 utilizados anteriormente. Lo mismo se ha hecho para medir los niveles de satisfaccin por pas en las diferentes dimensiones que se han presentado en el cuadro 10.5. Como era de esperar, son las apreciaciones personales y por tanto subjetivas de la opinin pblica las que ms cuentan a la hora de evaluar el desempeo de la democracia. A pesar de que la relacin que existe entre el ndice de percepcin de corrupcin y la satisfaccin con el desempeo de la democracia es relativamente fuerte (-,46), no se puede
Los datos han sido extrados del Informe de Desarrollo Humano 2004 del PNUD, que fueron extrados de los Indicadores del Desarrollo Mundial, CD-ROM, Washington, D.C.: Banco Mundial, 2004.
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considerar como estadsticamente significativa. Lo que es bastante sorprendente es que no sean precisamente cuestiones tan prominentes como la situacin econmica personal o el nivel de corrupcin con el que la gente percibe el funcionamiento del sistema poltico las que determinen el grado de satisfaccin con el ejercicio de la democracia, sino ms bien la calidad de los servicios pblicos como la salud y la educacin. Sin embargo, las evaluaciones que la opinin pblica hace del funcionamiento general del pas s se relacionan con ambas: la situacin econmica personal y el grado de neutralidad con el que el gobierno ejecuta su mandato. Se puede por tanto concluir que, a nivel macro, es decir de medias de pases comparadas entre s, son la calidad del acceso a los servicios de salud y la educacin lo que ms estrechamente est ligado al grado de satisfaccin con el desempeo de la democracia. Los grficos 10.4 y 10.5 representan la posicin de los pases en funcin de la satisfaccin de la poblacin con el desempeo democrtico y el grado de satisfaccin con el acceso a la educacin y a la salud. Seguidamente, en el grfico 10.6 se introduce el nivel de gasto pblico en materia de salud, expresado como porcentaje del producto interno bruto (PIB), dato que tambin se ha vinculado con la satisfaccin con el desempeo de la democracia. Lamentablemente no se dispuso de datos lo suficientemente homogneos como para permitir el mismo tipo de anlisis respecto al gasto pblico en materia de educacin. En este ltimo caso, las diferencias entre pases en el proceso de colecta de datos plantean serios problemas cuando se trata de compararlos entre s.8 En los dos primeros grficos se puede observar esencialmente una distribucin bastante similar de los pases a lo largo de los dos ejes. Sobre todo Per, Paraguay, Ecuador y Bolivia aparecen como pases en los que el descontento con el acceso tanto a la educacin como a la salud viene acompaado por un alto nivel de insatisfaccin con el desempeo de la democracia. En el extremo opuesto del eje, se distingue claramente a Costa Rica como pas en el que los niveles de satisfaccin tanto con los servicios pblicos como con la democracia son elevados. Chile aparece en ambos grficos como un caso especial dado que el grado de descontento de la poblacin con el acceso a la educacin y a la salud lo debera situar en trminos de descontento con el desempeo democrtico al nivel de pases como Ecuador o Brasil. Sin embargo, la opinin pblica en este caso es ms benvola con las evaluaciones de la democracia de lo que lo es con los servicios pblicos que el Estado ofrece en materia de educacin y sanidad. Como era de esperar se observa que, independientemente de la ejecucin real en trminos de polticas y de gasto pblico, lo que ms influye en las valoraciones del funcionamiento de la democracia que la opinin pblica expresa son las percepciones que esta tiene de cmo funcionan esos servicios. El volumen de gasto no indica cmo se redistribuye en el pas y de qu manera concreta se utiliza ese dinero: no habla de la calidad de la inversin sino de la magnitud de la misma. Esa dimensin cualitativa se puede extraer de alguna manera de las evaluaciones subjetivas que aqu se han utilizado. Por lo tanto, y si bien es
Grco 10.4. Relacin entre la satisfaccin con el desempeo de la democracia y el acceso a los servicios de salud
3,4 Paraguay Satisfaccin con el desempeo democrtico 3,2 Mxico 3,0 Guatemala 2,8 Colombia Honduras Panam Argentina Rep. Dominicana Uruguay El Salvador Venezuela PC = 0,699** 2,4 Costa Rica Rsq = 0,4888 Ecuador Per
Nicaragua
Brasil
Chile
2,6
2,2 2,0 2,1 2,2 2,3 2,4 2,6 2,7 2,8 Satisfaccin con el acceso a la salud
Grco 10.5. Relacin entre la satisfaccin con el desempeo de la democracia y el acceso a los servicios de educacin
3,4 Paraguay Satisfaccin con el desempeo democrtico 3,2 Mxico Nicaragua 3,0 Guatemala Colombia 2,8 Panam Honduras Argentina Chile Rep. Dominicana Brasil Bolivia Ecuador Per
2,6 Venezuela 2,4 Costa Rica
Uruguay El Salvador PC = 0,771** Rsq = 0,5942
2,2 1,0 2,0 2,2 2,4 2,6 2,8 Satisfaccin con el acceso a la educacin
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La poltica importa
Bolivia
Grco 10.6. Relacin entre la satisfaccin con el desempeo de la democracia y el nivel de gasto pblico en salud
3,4 Satisfaccin con el desempeo democrtico Per Ecuador Mxico 3,0 Guatemala 2,8
Paraguay
3,2
Brasil Colombia Honduras Chile Venezuela El Salvador Argentina Panam Uruguay
2,6
Rep. Dominicana
2,4
Costa Rica
PC = 0,538* Rsq = 0,2890
2,2 2,0 2,5 3,0 3,5 4,0 4,5 5,0 5,5 Gasto Pblico Salud (%PIB)
* La correlacin es significativa al nivel 0,05. ** La correlacin es significativa al nivel 0,01. Fuente: los datos macroeconmicos han sido extrados de la base de datos Indicadores del Desarrollo Mundial y las evaluaciones subjetivas de Latinobarmetro 2004.
verdad que el nivel de gasto pblico est fuertemente relacionado con la satisfaccin ciudadana con el desempeo de la democracia lo que ya es en s un elemento importante que habla de la relacin entre el ciudadano y el Estado las percepciones del funcionamiento de esos mismos servicios estn an ms fuertemente vinculadas a esa satisfaccin.
Confianza en las instituciones democrticas

El Estado toma decisiones que se van a aplicar a la sociedad por la que existe y para ella, lo que quiere decir que tiene un poder de coercin dado que las decisiones que se toman afectan a los ciudadanos que forman parte de ese Estado. Como en un sistema representativo no todo el mundo participa en el proceso de toma de decisiones, las reglas de distribucin de poder tienen que ser al menos consensuadas entre los miembros de dicha sociedad para que todos estn dispuestos a acatar las decisiones resultantes. Esa legitimidad por la que los ciudadanos libres aceptan que se les imponga ley y orden es necesaria para asegurar la estabilidad del sistema. La democracia es el juego de las mayoras: unas veces se gana y otras se pierde. Para que uno acepte perder hoy, tiene que saber, primero, que el proceso de decisin ha sido justo es decir, que realmente ha sido una mayora la que ha ganado, y no una minora aventajada mayoritariamente representada en los cargos de poder poltico y segundo, tiene que creer que hay una posibilidad de que
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Bolivia Nicaragua
pueda ganar maana, justamente porque las reglas de reparto de poder aseguran una diversidad en la representacin que resultar en mayoras alternantes, al menos tericamente. En vista de la amplia gama de factores que pueden influir en la satisfaccin del ciudadano con la democracia entre los que a menudo se encuentran factores externos ajenos al control de los funcionarios gubernamentales y las instituciones democrticas es posible que al medir la confianza en las instituciones democrticas se logre una evaluacin ms directa de las percepciones del pblico. Tal medicin puede contribuir a determinar si el descontento proviene de los malos resultados de la gestin gubernamental en el nivel macro, o de que se percibe que los procesos e instituciones centrales de la democracia no funcionan de acuerdo con las expectativas. Una institucin que disfruta de un gran prestigio en Amrica Latina es la Iglesia Catlica (grfico 10.7). En los sondeos de Latinobarmetro realizados entre 1996 y 2004, alrededor del 73% de las personas encuestadas indicaron sistemticamente tener mucha o algo de confianza en la Iglesia. Debido probablemente a la doble percepcin que puede suscitar la Iglesia como institucin que se sita entre el mbito de lo pblico y lo privado, no sorprende que los porcentajes sean tan altos. Mientras que el partido poltico o cualquiera de las instituciones de gobierno son actores relativamente ajenos y distantes al ciudadano, y su papel social es claramente de carcter pblico, y adems poltico (con las connotaciones negativas que el trmino poltico ya acarrea consigo), la Iglesia tiene esa doble naturaleza que la constituye en institucin pblica, pero erigida como referente de normas de conducta y de aplicacin en la esfera privada. Los ciudadanos tambin depositan amplia confianza en la televisin (44%), si bien esta cifra es mucho ms baja que la correspondiente a la Iglesia Catlica. El prestigio y visibilidad de la televisin con respecto a otras instituciones son un reflejo de las modalidades modernas de hacer poltica, en las que la imagen es al menos tan importante como los contenidos. Para tener xito, el poltico debe esforzarse por desarrollar una personalidad atractiva ante las cmaras, a menudo incurriendo en un gasto enorme. Las personalidades del medio televisivo, a su vez, con frecuencia desempean un papel importante para orientar e impulsar el debate y los temas polticos, delineando la imagen de los polticos y filtrando las noticias que recibe el pblico. El tercer lugar en cuanto al nivel de confianza de la ciudadana lo ocupan las Fuerzas Armadas, que durante los aos del estudio obtuvieron, en promedio, una calificacin del 42%. Este apoyo, sin embargo, vara de manera sustancial de acuerdo con el pas. En Bolivia, Guatemala, Nicaragua y Argentina, la confianza en el Ejrcito es apenas mayor que la depositada en las principales instituciones representativas, mientras que en Ecuador, Brasil y Venezuela supera en ms del doble el apoyo dado a las instituciones democrticas fundamentales. En toda la regin, la imagen positiva del Ejrcito no se traduce en un nivel alto de apoyo para un rgimen militar autoritario, como se vio en los cuadros 10.3 y 10.4. De la misma manera, la variabilidad entre pases de la confianza en las principales instituciones de la democracia no est asociada con un eventual apoyo a un gobierno militar (grfico 10.8). En una pregunta que buscaba determinar si las personas apoyaran un gobierno militar si las cosas se ponen difciles (Latinobarmetro 2004), si bien un porcentaje importante adhera a esa consigna en Paraguay, y en menor medida en Honduras
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La poltica importa
Grco 10.7. Conanza en las instituciones de Amrica Latina

80 70 60 73
44
42 33 33 30
40 30 20 10 0
28
25 19
Iglesia Televisin
Fuerzas Presidencia Polica Armadas
Poder Judicial
Adm. Partidos Poder pblica Legislativo polticos
Nota: porcentajes promedio de los 17 pases. Fuente: Latinobarmetro 1996-2004.
Grco 10.8. Conanza en las instituciones democrticas1 y personas que apoyaran un gobierno militar ante una situacin difcil, 2004
45 Confianza en las instituciones democrticas Rep. Dominicana 40 35 30 25 20 15 10 5 0 Mxico Nicaragua Bolivia Ecuador Uruguay Venezuela Chile Brasil Colombia El Salvador Argentina Guatemala Per Paraguay Honduras
10
20
30
40
50
60
Apoyara gobierno militar si las cosas se ponen difciles
Se consider el promedio de la confianza en el Poder Legislativo, Judicial y partidos polticos. Fuente: Latinobarmetro 2004.
321
50
La encuesta incluy a 13 de los 18 pases que abarca el presente estudio y fue realizada por el Consorcio Iberoamericano de Empresas de Investigacin de Mercado y Asesoramiento (CIMA) y el Instituto Gallup de Argentina.
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La poltica importa
y Per, en los restantes pases la mayora de las personas optaron por afirmar que bajo ninguna circunstancia apoyaran un gobierno militar. La presidencia (o Poder Ejecutivo) ocupa el siguiente lugar en trminos de la confianza ciudadana, con una calificacin promedio del 33%. Sin embargo, si se evala en el transcurso del estudio y se establecen comparaciones entre los distintos pases, esta es tambin la institucin que muestra los grados ms altos de variabilidad. Antes que juzgar una institucin de acuerdo con determinados criterios, cualesquiera que sean, las valoraciones de los entrevistados respecto del Ejecutivo surgen de sus sentimientos hacia la persona que ocupa el cargo de presidente y hacia los miembros del gobierno en su conjunto. Como es bien sabido, la popularidad de los presidentes cambia como el viento segn las percepciones sobre el desempeo del gobierno de turno y la integridad y competencia del jefe de Estado y su gabinete. El presidente tiene la ventaja de poder representar al pas en su conjunto y mostrarse firme, por lo que no es sorprendente que, en promedio, la presidencia goce de un respeto mayor que otras instituciones representativas ms difusas. Apenas por debajo de la presidencia se encuentran la Polica y el Poder Judicial, que en promedio gozan de la confianza del 33% y el 30% de los ciudadanos incluidos en la muestra, respectivamente. Si se consideran los datos por pas, resulta claro que estas instituciones reciben una calificacin similar. Los mayores niveles de desconfianza de la ciudadana se observan respecto de la administracin pblica y dos de las instituciones ms importantes de la democracia representativa: el Congreso y los partidos polticos. Slo el 19% de las personas encuestadas deposita mucha confianza o cierto grado de confianza en los partidos polticos, lo que evidencia que estos son incluso menos apreciados que el Parlamento y la administracin pblica, con calificaciones del 28% y el 25%, respectivamente. Estas cifras sobre el grado de confianza ciudadana en las instituciones coinciden con las reveladas por un estudio regional realizado por otra organizacin a mediados de 2001.9 De acuerdo con ese sondeo, el 71% de las personas entrevistadas confiaba en la Iglesia Catlica, el 51% en las Fuerzas Armadas, el 26% en el Poder Judicial, el 19% en el Poder Legislativo y el 14% en los partidos polticos. En Amrica Latina el nivel promedio de confianza en las instituciones polticas democrticas est bastante por debajo del de Europa Occidental incluso considerando el descenso registrado all en las ltimas dos dcadas donde, en comparacin con los pases latinoamericanos, el Poder Legislativo merece la confianza del 14% ms de las personas entrevistadas, el Poder Judicial del 18% ms, la Administracin Pblica del 15% ms y el Poder Ejecutivo del 4% ms de los encuestados, aunque segn estos mismos datos los partidos polticos tienen mejor imagen en Amrica Latina (cuadro 10.7). Los promedios regionales de Amrica Latina esconden variaciones importantes en los niveles de confianza en las principales instituciones de la democracia representativa (cuadro 10.7). En el caso del Poder Legislativo, oscilan entre los altos niveles de Uruguay y Chile
Cuadro 10.7. Porcentaje de confianza en las instituciones polticas democrticas

Poder Partidos Legislativo Polticos
38 36 30 31 25 28 28 23 27 25 23 20 20 20 22 20 13 26 40 32 22 21 22 17 19 23 22 22 19 18 15 14 15 16 13 10 20 17
Pas
Uruguay Chile Costa Rica Honduras Brasil Venezuela El Salvador Panam Mxico Paraguay Nicaragua Colombia Argentina Guatemala Per Bolivia Ecuador Amrica Latina Europa Occidental
Poder Judicial
47 33 44 33 40 33 31 30 24 27 26 31 20 24 18 22 19 31 49
Instituc. Admin. Democr. Pblica Presidencia (promedio)

42 43 26 24 29 25 27 32 27 27 30 20 21 27 26 21 25 28 43 37 54 36 37 35 40 34 32 31 29 26 33 36 24 27 25 22 33 37 39 37 31 29 29 29 29 28 26 25 25 24 22 22 22 20 18 28 37
Nota: para Amrica Latina, porcentajes promedios correspondientes al perodo 19962004, excepto los valores de Administracin Pblica que slo estn disponibles en los sondeos de 1996 y 2001. Para Europa Occidental, los promedios correspondientes a 1999 y 2001 a 2004; excepto para Poder Judicial, donde no estn los datos de 1999, y Administracin Pblica, donde faltan los de 2003 y 2004. Fuentes: para los pases de Amrica Latina, Latinobarmetro (1996 a 2004); para Europa Occidental, Eurobarmetro 51 (1999), 55 (2001), 57 (2002), 59 (2003) y 61 (2004).
aproximadamente el 39% y el 37% respectivamente y un escaso 18% en Ecuador y un 20% a un 22% en Bolivia, Per, Guatemala y Argentina. En lo que respecta a los partidos polticos, se presentan varios pases en los que slo una porcin muy reducida de la poblacin tiene confianza en ellos: Ecuador (10%), Bolivia (13%), Argentina (14%), Colombia y Guatemala (15%). Slo en Uruguay los partidos polticos mantienen el respeto de lo que podra considerarse una porcin significativa de la ciudadana (32%). El rango ms amplio en los niveles de confianza se observa en el caso del Poder Judicial, que merece un grado sustancial de confianza en Uruguay (47%) y Costa Rica (44%), a diferencia de Per (18%), Ecuador (19%), Argentina (20%), o Bolivia (22%). Los chilenos (43%) y uruguayos (42%) son quienes tienen ms fe en la administracin pblica, en contraste con los colombianos, argentinos y bolivianos, con porcentajes del 20%, 21% y 21% respectivamente.
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Conclusiones
Los ltimos aos han visto instalarse una creciente controversia alrededor de las evidencias empricas encontradas sobre el apoyo a la democracia, tanto en sistemas consolidados como en aquellos ms incipientes. A este respecto, Pippa Norris y otros acadmicos (1999) han argumentado que lo que podran parecer tendencias contradictorias se explican por la no discriminacin que se ha venido ejerciendo entre diferentes dimensiones del apoyo al sistema poltico. Estos autores proponen una distincin ms rigurosa y mejor delimitada entre diferentes categoras de apoyo, basndose esencialmente en los trabajos desarrollados por David Easton (1975). Las evidencias que se muestran en este captulo vienen a confirmar las encontradas en estudios anteriores, es decir: un generalizado apoyo a los ideales y principios democrticos, a pesar de que el grado de confianza en las instituciones y las evaluaciones que el pblico hace del funcionamiento de las mismas sean relativamente pobres. As, la mayora de los latinoamericanos encuestados parece apoyar la democracia como forma de gobierno, al menos respecto de lo que percibe como sus alternativas. Es posible que los ciudadanos expresen ms confianza en las Fuerzas Armadas que en el Congreso o los partidos polticos, pero tambin es cierto que no apoyan la alternativa de que asuman el poder. La democracia se apoya en parte en que la ciudadana cree que debe tener el derecho de elegir a sus lderes e incidir en la formulacin de polticas pblicas y que, si bien dista de ser perfecto, este rgimen es el mejor entre todos los posibles. Ya sea que se base en consideraciones de principios o en otras ms pragmticas, el respaldo a la forma de gobierno democrtica sigue siendo bastante slido en la mayora de los pases de Amrica Latina. Sin embargo, tambin parece percibirse un deterioro en este apoyo. Esto debera ser motivo de preocupacin, pues un descenso continuo en la legiti-
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La poltica importa
La descalificacin del Congreso y los partidos polticos se hace an ms evidente en las respuestas a una pregunta incluida en Latinobarmetro de 2001 sobre el hipottico cierre de estas instituciones. En conjunto, el 35% de los entrevistados de la regin aseguraron que aprobaran esta medida, en tanto el 54% se mostr en desacuerdo. No obstante, en Colombia, Ecuador, Mxico y Paraguay el porcentaje que se manifest de acuerdo (51%, 71%, 46% y 56%, respectivamente) super al de las personas que discreparan con esa medida. En resumen, el descontento con la democracia no parece ser simplemente un reflejo de tiempos econmicos difciles o de una molestia con los resultados ms visibles y concretos de la gobernabilidad democrtica. Ms bien, en vista de la falta de confianza en determinadas instituciones, el origen parecera estar bsicamente en la desilusin respecto de los procesos, actores y entidades fundamentales del sistema democrtico. Si bien un cierto nivel de cinismo es comn en todos los sistemas democrticos, la percepcin de que polticos y partidos estn ms interesados en obtener y mantener poder y riquezas que en el bien pblico parece dominar muchos pases de Amrica Latina. Desde luego, es difcil discernir estos sentimientos ya que sin lugar a dudas la percepcin popular sobre las instituciones est matizada por aspectos como el grado en que el gobierno cumple sus promesas y la forma en que maneja la economa.
midad en toda el rea impide la consolidacin e incluso amenaza la supervivencia de los regmenes democrticos. El apoyo a la democracia es particularmente vulnerable en algunos pases (Brasil, Bolivia, Colombia, Ecuador, Guatemala y Paraguay), a la vez que probablemente se est fortaleciendo en otros, como Mxico. Pese al apoyo generalizado al ideal democrtico y el rechazo por las alternativas autoritarias, la mayora de los ciudadanos est desilusionada con el desempeo del sistema en sus pases. Los gobiernos y, en un sentido ms amplio, los procesos democrticos no han satisfecho las expectativas respecto del crecimiento econmico y la solucin de problemas sociales, y tampoco en cuanto al desempeo de la funcin pblica. Pese a que el malestar es bastante generalizado, sus consecuencias polticas han sido distintas en los diferentes pases. Las encuestas de opinin en algunos pases sugieren una especie de nostalgia por un liderazgo fuerte, lo cual ha ayudado a que lleguen al poder por medios electorales (en el mbito nacional y subnacional) lderes que anteriormente intentaron hacerlo mediante golpes de Estado, generales del ejrcito o figuras con una trayectoria en regmenes ms restrictivos, cuando no opresivos. En otros casos, el malestar ha llevado al poder a desconocidos en la arena poltica (outsiders) cuyos nexos con los partidos tradicionales eran dbiles o inexistentes, o que haban sido lderes de esos partidos y se haban distanciado de ellos. En ambos casos, su discurso poltico adquiri una clara orientacin antipartidista y se reforz la tendencia hacia una forma ms personalista de representacin. El resultado final es que en algunos pases el sistema de partidos se encuentra seriamente debilitado y la credibilidad en el Congreso, en otras instituciones democrticas y en los polticos, individualmente y como clase protagonista, se ha erosionado. En algunos pases esto ha llevado a la desaparicin, en trminos prcticos, de partidos polticos importantes y de larga trayectoria y ha dificultado an ms a las instituciones representativas tradicionales el desempeo efectivo de sus funciones clave. Una consecuencia de esta evolucin de los hechos es que la competencia democrtica tiende a volverse ms incierta y tensa, la representacin se torna ms personalista y la rendicin de cuentas entre polticos y electores se torna ms dbil. En algunos casos, la prdida de credibilidad en los funcionarios elegidos, partidos polticos y congresos ha debilitado indudablemente la capacidad del Estado para dar respuestas efectivas a los problemas econmicos y sociales, debido a la fragilidad de la confianza ciudadana en la integridad y sensatez de cualquier iniciativa. El deterioro de la reputacin de los partidos polticos y el Poder Legislativo consolida la tendencia a convertir al sistema cada vez ms en una democracia delegativa, en la que el Ejecutivo prevalece en la toma de decisiones y queda sujeto a una vigilancia escasa en el ejercicio de sus facultades (ODonnell, 1994). La relativa desconfianza e insatisfaccin con las instituciones democrticas y con la clase poltica impide avanzar hacia la consolidacin de la democracia. La ampliacin del grupo de ciudadanos que da un apoyo slido al sistema en razn de sus principios y no por causas meramente instrumentales (es decir, porque consideran que la democracia es mejor que las alternativas disponibles) depende de una mejor percepcin sobre su desempeo. Cuando el apoyo es meramente instrumental, el sistema es ms vulnerable al sabotaje de lderes que ofrecen soluciones efectivas a los problemas nacionales a cambio de una escasa fiscalizacin de sus poderes.
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La poltica importa
Posiblemente tambin se asocie con la desconfianza en las instituciones un nivel relativamente bajo de confianza entre los individuos que conviven en sociedad. La falta de confianza interpersonal podra socavar la voluntad de los ciudadanos de participar en la vida comunitaria y en el sistema poltico, y podra relacionarse con problemas extendidos como la delincuencia y la corrupcin y las dificultades para combatirlos. Todava hoy queda mucho por entender sobre los procesos por los que los ciudadanos libres deciden someterse a una serie de reglas que van a delimitar su capacidad de accin, y reconocer una serie de autoridades a las que se capacita para decidir y ejercer el uso de la fuerza en nombre de esas reglas. Lo que s parece ms claro es que, como a todo recin llegado, la ciudadana tiende a recibir un nuevo rgimen democrtico probablemente con tantas expectativas como incertidumbre y por tanto con un cierto grado de espritu crtico o escepticismo. Por muy atractivos que puedan parecer los ideales democrticos, la realidad es que los costos en los que la ciudadana tiene que incurrir al pasar de un sistema poltico a otro tienen de alguna manera que verse reflejados en una ganancia substantiva en trminos de resultados, o de otra manera la transaccin habr sido hasta cierto punto intil. Como ya se ha discutido con anterioridad en este captulo, parece por tanto lgico esperar que en regmenes incipientes la ciudadana tienda en un primer momento a juzgar el sistema poltico ms por los resultados (gobierno para el pueblo), que por un reconocimiento hasta cierto punto abstracto de los procesos que han generado esos productos (gobierno por el pueblo). Sin embargo, y como algunos autores han destacado, para asegurar la permanencia, estabilidad, y consolidacin de un rgimen es necesario que la ciudadana se vea reconocida en dichos procedimientos y mecanismos que llevan a la toma de decisiones, as como en un cierto sentimiento de pertenencia a una comunidad en la que se reparten y comparten riesgos, y en la que existe un sentimiento colectivo de estar en un mismo barco en igualdad de condiciones (Rokkan, 1999; Thomassen y Schmitt, 2004).
Referencias
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CONCLUSIONES
Las principales tendencias de reforma democrtica en Amrica Latina

En este libro se han tratado un gran nmero de temas fundamentales para el estudio y comprensin de la reforma poltica en Amrica Latina. Sin embargo, y a diferencia de las ediciones anteriores, esta va ms all de la simple descripcin de los sistemas polticos de los pases, para esbozar algunas pistas sobre reformas tiles en los procesos de cambio institucional y poltico orientados a consolidar la gobernabilidad democrtica y establecer una mejor relacin entre poltica y desarrollo. Durante la ltima dcada, en los debates sobre el desarrollo se han ido ampliando horizontes, lo que ha llevado a tener un enfoque ms integrado que incluye el reconocimiento de la importancia de las instituciones y el buen funcionamiento del sistema poltico. La modernizacin del Estado y la consolidacin del marco institucional en que se fundamenta la economa de mercado se han convertido en elementos esenciales para acelerar el progreso social y econmico. Una democracia que funcione de manera adecuada es una condicin indispensable para fortalecer las instituciones e implantar polticas pblicas eficientes y duraderas, que permitan a su vez un desarrollo equitativo y sostenible. Los pases de Amrica Latina se encuentran en diferentes etapas, algunas incipientes, en el proceso de establecimiento de esa base institucional para el funcionamiento eficiente e incluyente de una economa de mercado. Se pueden sealar, a partir de las lecciones que resultan de la experiencia, pautas generales para el diseo de las necesarias reformas. Estas necesitan enmarcarse en un sistema que asegure: i) Direccin del proceso de reformas. El curso bsico del proceso de reformas, en cuanto al destino (lo que se quiere como resultado) y al camino (entre los cursos alternativos, la seleccin del que se considera ptimo), debe estar claramente establecido y ampliamente consensuado. Es difcil un proceso de reformas eficientes sin una visin u orientacin general coherente. ii) Durabilidad y estabilidad de ciertas lneas principales de accin en lo que se refiere a las reformas polticas e institucionales. Las reformas
Formas de gobierno y reglas electorales

En materia de ingeniera institucional, no se puede considerar el diseo constitucional que establece la arquitectura del sistema de gobierno y el equilibrio de poderes, sin tener tambin en cuenta el sistema electoral y otras instituciones que son fuente de incentivos para los actores polticos. Los incentivos producidos por uno y otro tipo de instituciones interaccionan entre s, por lo que es muy difcil hablar en trminos absolutos de, por ejemplo, sistemas presidenciales versus parlamentarios, sin tener en cuenta factores como la
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que respondan a correlaciones polticas o balances de poder coyunturales, y no se asienten en un amplio consenso social, estn condenadas al fracaso al no responder a este requisito general de durabilidad y estabilidad. En trminos de desarrollo, los actores requieren un horizonte de gran estabilidad en cuanto a las reglas del juego. iii) Progresin con la que esas reformas tienen que llevarse a cabo. Una vez indicada la direccin que se ha de seguir, hay que avanzar con pasos no demasiado ambiciosos pero consistentes, de forma tal que aunque estos tengan un alcance limitado, sean lo suficientemente firmes para asegurar la ausencia de recadas. Deben identificarse puntos crticos en donde iniciar el proceso de reformas. Se entiende por puntos crticos aquellos en los cuales, una vez consolidadas las reformas, se pueden generar procesos autosostenidos de cambio y desarrollo institucional. En unos casos esos puntos crticos pueden estar asociados al sistema electoral, o bien al balance y equilibrio entre los poderes del Estado, o al establecimiento de una burocracia profesional, basada en el mrito, por sealar algunos ejemplos. iv) Simultaneidad de medidas complementarias. Las reformas deben inscribirse dentro de un contexto institucional ms amplio, en el que se conciban acciones paralelas y complementarias que ayuden en su conjunto a los fines generales definidos en el punto primero. En este sentido, es interesante concebir las reformas institucionales en trminos de los incentivos concretos que se ofrecen a los actores polticos para que estos decidan modificar su comportamiento y ajustarse a las nuevas finalidades que la reforma trae consigo. v) Contextualizacin de las reformas. Las reformas institucionales de carcter poltico no pueden ser consideradas fuera de su contexto socioeconmico, histrico y cultural. As, una misma institucin funcionar de forma diferente segn el contexto en el que se encuentre. Las evidencias empricas en materia de reforma poltica de los ltimos aos as lo apuntan. Una buena ingeniera institucional, que sepa responder a las necesidades de cada estructura social, es una condicin necesaria pero no suficiente para asegurar la permanencia de la democracia. Las condiciones socioeconmicas y culturales en las que las instituciones operan son fundamentales para entender por qu ciertas reglas formales funcionan en un determinado contexto y fracasan en otro. Las recomendaciones de este captulo se presentan en clave de trade-off; se abordan as las ventajas e inconvenientes que la eleccin de un modelo de reforma poltica podra suponer con respecto a otros. No se trata, por tanto, de un inventario de recetas. Las propuestas de reforma institucional, as como las instituciones en s mismas, no son negras o blancas, sino que tienen ventajas y limitaciones y corresponder, en cada caso, hacer la seleccin y el balance ms apropiados.
proporcionalidad del sistema electoral, la dimensin de las circunscripciones o el sistema de partidos.
Sistemas de eleccin presidencial

A la hora de emitir recomendaciones concretas en materia de sistemas de eleccin presidencial, cabe destacar tres temas fundamentales, con sus respectivas interacciones: i) sistemas de eleccin de mayora simple y de mayora absoluta con segunda vuelta; ii) simultaneidad de las elecciones presidenciales y legislativas; iii) reeleccin y duracin del mandato presidencial. Sistemas de eleccin de mayora simple y de mayora absoluta con segunda vuelta. La hiptesis presentada ha sido que pasar de un sistema de mayora simple a uno de mayora absoluta con segunda vuelta (o ballotage) fortalece el mandato del presidente electo al asegurar al ganador un porcentaje de votos superior. En la prctica, en general este esperado fortalecimiento del mandato del presidente no se ha materializado en la regin. La realidad parece ms bien indicar que los sistemas con segunda vuelta: i) no reflejan tan bien como los sistemas de mayora simple las preferencias reales del electorado; ii) pueden tender a fragmentar en el largo plazo el sistema de partidos; iii) no necesariamente refuerzan la figura del presidente, sino que en algunos casos incluso la pueden debilitar, como por ejemplo cuando el candidato finalmente electo en la segunda vuelta no gan en la primera; iv) tienden a fomentar la formacin de alianzas electorales inestables entre los candidatos presidenciales y algunos partidos minoritarios, todo lo cual no contribuye a la gobernabilidad del sistema. Por todo lo anterior, la solucin intermedia con sistema de eleccin mayoritario y umbral reducido podra ser un buen compromiso en el corto y mediano plazo. Simultaneidad de las elecciones presidenciales y legislativas. En las elecciones de segundo orden (que en un sistema presidencial podran bien ser las legislativas), los electores tienden a reflejar en los escrutinios la mayor o menor satisfaccin con el gobierno vigente, y en caso de descontento, a castigar la mala gestin votando por la oposicin. Esto puede traducirse, si las elecciones no son simultneas, en un Congreso de mayora diferente de la del partido que gobierna, lo que, en determinados contextos, puede llegar a bloquear y paralizar de forma constante la fluidez en el proceso de decisin. La simultaneidad de las elecciones legislativas y presidenciales parece pues beneficiosa sobre la base de, al menos, cinco factores: i) costo-eficiencia: los procesos electorales son costosos, y al agrupar los dos escrutinios se evita doblar los gastos; ii) el nivel de participacin electoral de la poblacin es probablemente superior puesto que la gente se moviliza para un doble escrutinio; iii) al desaparecer la distancia temporal entre las presidenciales y las legislativas se evita el efecto de castigo hacia el partido que ocupa el gobierno, con lo que se generara una mayor estabilidad gubernamental; iv) la simultaneidad de las dos elecciones tendra tambin un efecto sobre el grado de fragmentacin, dado que, por un lado, el xito electoral del recin elegido presidente puede atraer el apoyo de otras facciones polticas que decidiran unir esfuerzos para asegurar su supervivencia o participacin; por otro lado, el elector podra re-dirigir su voto hacia otros miembros del
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mismo partido, para asegurarse al menos la eleccin de una de sus preferencias, aunque esta no sea la primera en orden (coattails effect); v) como resultado de los factores anteriores, una mejora de la gobernabilidad, dado que un Ejecutivo y un Legislativo controlados por fuerzas polticas diferentes pueden provocar una situacin de bloqueo permanente, lo cual resulta ineficiente para la elaboracin de polticas pblicas que respondan en un plazo de tiempo razonable a las necesidades de la ciudadana. Reeleccin y duracin del mandato presidencial. Entre las reglas de estricta no reeleccin y los sistemas que permiten que un presidente pueda ser reelegido, estn aquellos que permiten la reeleccin pero no inmediata. En la regin hay casos que ilustran los tres modelos, a pesar de que ha habido una cierta tendencia hacia normas cada vez menos restrictivas. La razn esencial para negar la posibilidad de reelegir a un presidente es evitar que el poder se concentre a travs de mandatos sucesivos. De esta manera, a travs de mecanismos democrticos se llegara en la prctica a una situacin de no alternancia en el poder, lo que reducira las garantas necesarias para asegurar el pluralismo en el poder poltico. Conectado con el anterior, y por tanto a favor de la no reeleccin, est el objetivo de asegurar la renovacin y circulacin de las elites. Es cierto que, a diferencia de los sistemas parlamentarios, el sistema presidencialista lleva consigo una cierta tendencia al liderazgo personalista, que se puede ver reforzado por la posibilidad de reeleccin. Sin embargo, existen tambin contraindicaciones a las normas que restringen esta ltima: i) negar la posibilidad de ser reelegido a un presidente cuya popularidad est basada en un buen desempeo significa retirar a una persona capaz que podra seguir contribuyendo de forma significativa al desarrollo del pas; ii) los incentivos del candidato que sabe de antemano que no puede ser reelegido para hacer una planificacin a largo plazo desaparecen, puesto que su mandato queda limitado a un solo perodo; iii) se reduce ampliamente la posibilidad de rendicin de cuentas y de eventual sancin a travs de las elecciones, puesto que el candidato no podr someterse a dicho escrutinio de nuevo; iv) tiende a reducirse la capacidad de negociacin o capital poltico del presidente ya desde el inicio del mandato, lo que limita su capacidad de generar apoyos para sus polticas, tanto dentro del Legislativo, como en la sociedad en su conjunto (lame duck effect); v) la imposibilidad de reeleccin elimina tambin los incentivos para construir acuerdos intertemporales, que dan una continuidad y un marco de estabilidad a las polticas implementadas. El temor a la personalizacin y concentracin del poder alrededor de un lder carismtico es tan legtimo como la necesidad de dar estabilidad y continuidad a las polticas pblicas. El equilibrio podra encontrarse en una combinacin entre mandatos ms cortos y la posibilidad de reeleccin. Lo anteriormente anotado en trminos de la simultaneidad o no de las elecciones presidenciales y legislativas, y de la reeleccin o no del presidente, debe leerse a la luz de las pautas generales anotadas antes, en especial la que se relaciona con la importancia del contexto. La prohibicin de la reeleccin presidencial y la separacin de las elecciones presidenciales y legislativas han sido, en general, una reaccin, en la etapa democrtica, frente a la fuerte tradicin autoritaria de los pases de la regin. La bondad o no de esas reformas, por tanto, debe examinarse en el contexto cultural, histrico y poltico especfico de cada pas.
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Sistemas de eleccin legislativa

Cabe destacar tres tipos de cuestiones con referencia a los sistemas de eleccin legislativa: i) sistemas de eleccin mayoritaria y proporcional; ii) listas de partido cerradas y bloqueadas, y voto preferencial; iii) Parlamentos monocamerales y bicamerales. El trade-off fundamental que se presenta en la mayora de los casos es el de eficiencia versus representatividad. Sistemas de eleccin mayoritaria y proporcional. Respecto de las reglas electorales, y dado que el sistema proporcional da acceso a un abanico ms amplio de fuerzas polticas, se esperara que la regla proporcional generase ms incentivos para todos los actores y por tanto favoreciese en mayor medida el mantenimiento de la democracia que los sistemas mayoritarios en los que, de forma ms o menos continuada, cierto sector o ciertos sectores quedan totalmente excluidos del ejercicio de poder. Sin embargo, i) la fragmentacin que puede resultar del hecho de que un nmero elevado de partidos obtenga representacin parlamentaria, y ii) la consecuente falta de efectividad gubernamental estn a favor de los sistemas de representacin mayoritarios, al menos tericamente. El balance, en cada pas, debe buscarse teniendo en consideracin, en cuanto al sistema de representacin mayoritaria, que no se constituya en obstculo a la competencia poltica democrtica, y en cuanto al sistema de representacin proporcional, que no fomente una desproporcionada fragmentacin partidaria. En la bsqueda del balance adecuado, otras reglas del sistema electoral (como los requisitos para la constitucin de partidos polticos, por ejemplo) pueden resultar tan importantes como la naturaleza del sistema de representacin. Las evidencias empricas parecen indicar que en sociedades altamente homogneas, el uso de uno u otro sistema no tiene una incidencia significativa en el mantenimiento de la democracia. Sin embargo, en sociedades altamente divididas, el uso de reglas proporcionales, particularmente en sistemas presidenciales, tiende a tener un efecto ms positivo para la estabilidad democrtica que las mayoritarias.1 Listas de partido cerradas y bloqueadas, y voto preferencial. Tambin las modalidades de voto a travs de listas cerradas con opcin de elegir candidatos o sin ella tienen efectos sobre la gobernabilidad. Entre el voto por candidatos especficos en un sistema de listas abiertas, y las listas cerradas y bloqueadas presentadas por el partido como un paquete en el que el elector tiene que aceptar el orden y preferencias de candidatos que aquel le impone, existe el voto preferencial, que viene a romper esa rigidez. Cabra por tanto esperar que con la introduccin del voto preferencial en un sistema proporcional de listas cerradas, aumentase el margen de rendicin de cuentas entre el candidato electo y el votante, puesto que el hecho de saber por quin se vota permite evaluar la accin poltica y sancionar o premiar al candidato a travs de un nuevo voto en comicios sucesivos. Esta solucin sita los pro-
Adser, Alicia y Boix, Carles, Constitutional Engineering and the Stability of Democracies. Preparado para la Conferencia Anual de la ISNIE (International Society for New Institutional Economics), Tucson, Arizona, 30 de septiembre-3 de octubre, 2004.
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Parlamentos monocamerales y bicamerales. Los efectos de un sistema bicameral dependen de forma significativa del sistema electoral que se utilice para elegir las dos cmaras, as como de la estructura territorial y el tamao del pas. En principio, cabe esperar que la eficiencia en sistemas monocamerales sea superior dado que el Ejecutivo slo tiene que construir mayoras en una sola instancia en lugar de en dos. Se plantea de este modo un trade-off entre control y eficiencia: lo que a priori se ganara en trminos de control con un sistema bicameral, se perdera en trminos de eficiencia. Sin embargo, no hay que perder de vista la reflexin que ya se expuso: el diseo institucional tiene que adaptarse a la realidad del contexto. En algunos pases, la existencia de dos cmaras es un imperativo funcional, puesto que responde a necesidades de representacin territorial que, de otra manera, se veran anuladas. En estos casos, la efectividad tiene que dejar paso a la representatividad, y contribuir tambin as a su estabilidad.
Equilibrio de poder entre el Ejecutivo y el Legislativo

Las relaciones entre los poderes Ejecutivo y Legislativo son el arte de combinar capacidad de accin con capacidad de control. El Legislativo tiene que ser un rgano autnomo con relacin al Ejecutivo, sin que por ello tenga que bloquear sistemticamente toda accin que el gobierno emprenda. Ms bien, el Parlamento tiene que ejercer una oposicin constructiva que ayude a mejorar la calidad de las propuestas que vienen del Ejecutivo, a travs de la formulacin de alternativas concretas y viables. Esta capacidad de controlar y proponer sin bloquear est ntimamente relacionada con elementos que ya se han mencionado,
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cesos de rendicin de cuentas a medio camino entre los sistemas que estn totalmente inclinados hacia una relacin directa entre el candidato y el elector (listas abiertas), y aquellos en los que es el partido en su conjunto el que tiene que responder por las acciones ejecutadas (listas cerradas y bloqueadas). Sin embargo, hay varias razones que apuntan en contra de esta hiptesis. i) Si los partidos son altamente programticos, con promesas claras a las que ajustarse, el elector no tiene necesidad de buscar mucha informacin para poder juzgar la accin de los mismos. En principio, le basta con ajustarse al programa y verificar lo que de l se ha realizado durante la gestin de gobierno, con lo cual no necesariamente un sistema de lista cerrada produce menos dirigentes responsables que uno de listas abiertas. ii) En un sistema de listas cerradas con voto preferencial, y cuando el tamao de la circunscripcin es muy grande, el costo en el que tiene que incurrir el elector para obtener informacin sobre todos los candidatos presentados en un determinado distrito es demasiado elevado. Esto quiere decir que las posibilidades reales de rendicin de cuentas son extremadamente bajas. iii) El voto preferencial tambin tiende a generar una disminucin de la cohesin dentro del partido. Especialmente en el caso de aquellos candidatos que hayan recibido directamente un nmero de votos elevado, la legitimidad de su eleccin ya no proviene del partido sino de su propia popularidad, lo que incentiva la emergencia de personalidades autnomas, y que no estn necesariamente dispuestas a aceptar las decisiones acordadas por el partido.
como la fragmentacin del sistema de partidos, y la capacidad para formar coaliciones y generar consensos. Fortalecimiento del Legislativo. Para que el proceso de formulacin y elaboracin de polticas sea efectivo, y exista un flujo equilibrado entre ambos poderes, es necesario: i) controlar o limitar los poderes presidenciales de emisin de decretos y ii) fortalecer las capacidades de funcionamiento del Legislativo dotndolo de rganos de asistencia y asesora formados por expertos independientes. Como ocurre con el mandato presidencial, los elevados ndices de rotacin de parlamentarios no estimulan una visin de largo plazo en la elaboracin de polticas pblicas. Los bajos ndices de supervivencia parlamentaria no crean los incentivos suficientes para que sus miembros puedan responder de forma efectiva a las demandas de los electores, o inviertan en la formacin necesaria que les permita: i) tener un papel ms activo en la elaboracin de polticas y ii) ejercer un control real del Ejecutivo utilizando todos los mecanismos disponibles. Presidencialismo y parlamentarismo. Como todo sistema producto de la ingeniera institucional, el presidencialismo tiene virtudes y defectos. Dentro de las virtudes que se le atribuyen tradicionalmente, est el hecho de que: i) favorecera la rendicin de cuentas (en l es ms fcil identificar responsables); ii) debera ser relativamente ms estable que un gobierno de coalicin que puede ser ms difcil de sostener y por tanto favorecer la gobernabilidad; iii) en principio, tendra menos necesidad de recurrir al consenso, y por consiguiente siempre y cuando el Ejecutivo tenga voluntad de cambio la capacidad de innovacin podra ser superior a la de un gobierno con minora en el Congreso en un sistema parlamentario, en el que toda decisin tiene que ser previamente negociada. Sin embargo, se puede argumentar que, en pases en los que la distribucin de la riqueza es extremadamente desigual, y en los que las posibilidades de cambio son mnimas, el presidencialismo y las reglas electorales mayoritarias pueden tener un efecto ms negativo que el parlamentarismo y las reglas electorales proporcionales, particularmente cuando las elecciones dan mayora en el Congreso al partido del presidente. En este caso, la concentracin de poder en una persona o un crculo limitado de personas, combinada con la ausencia de la necesidad de generar consensos para tomar decisiones, puede provocar un proceso de protesta y contestacin de las partes que estn fuera de ese proceso, como la oposicin, el ejrcito, o incluso la calle. Esta es una de las razones tradicionalmente utilizadas en contra del presidencialismo, ya que se prestara a resultados del tipo todo o nada. Sin embargo, se puede argumentar que estos resultados estn ms ntimamente vinculados con las reglas de eleccin y, por tanto, ms con su grado de proporcionalidad que con el sistema de gobierno como tal. Entender el presidencialismo o el parlamentarismo como caractersticas aisladas de los otros componentes del contexto institucional en el que se insertan es ciertamente falaz. Entre el blanco y el negro de las posiciones extremas que pueden representar los ideales tipo, existe un gran nmero de grises que resultan esencialmente de la combinacin del sistema de gobierno con las variaciones que presenta el sistema electoral y de partidos. Necesariamente, el grado de aceptacin de las decisiones generadas por las instituciones polticas depende de los incentivos que el sistema produzca para cada una de las partes
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Instituciones de rendicin de cuentas

La institucionalizacin de los organismos de rendicin horizontal de cuentas constituye uno de los grandes avances del proceso de consolidacin democrtica en Amrica Latina que debe ser fortalecido y profundizado. Son mltiples y dismiles los instrumentos que las democracias latinoamericanas han adoptado para controlar los abusos en el ejercicio del poder, pero su sostenibilidad institucional depender, por una parte, de su eficaz desempeo, y por otra, de la legitimidad que deben ir ganando como agentes centrales de control. Tanto la independencia del Poder Judicial como las interacciones coordinadas entre instituciones de auditora, del ministerio pblico y de la defensora de derechos humanos ratifican su condicin de mecanismos concurrentes y complementarios de control. Estos no son, pues, excluyentes ni suplementarios. Frente a los electores, los organismos de rendicin horizontal de cuentas deben operar preferiblemente como mecanismos previos a aquellos de rendicin vertical de cuentas. A diferencia de los sistemas parlamentarios que disponen de manera inmediata de los mecanismos verticales de rendicin de cuentas, los sistemas presidenciales deben fortalecer los mecanismos horizontales de control para evitar caer en la inestabilidad, confusin e imprevisin que genera acudir directa y permanentemente al recurso de las elecciones. No obstante, la ciudadana no percibe estas instituciones como esenciales para la vida democrtica de un Estado. Y lo que es ms grave an, puede haber intentos del Poder Ejecutivo por ocupar, deslegitimar o eliminar la existencia de estos organismos controladores cuando interfieren en sus acciones, intentos que resultan inaceptables para la consolidacin democrtica.
Partidos polticos
En este mbito especfico, tres temas aparecen como fundamentales: el de la fragmentacin, el grado de institucionalizacin y la polarizacin. De nuevo, los partidos polticos no se pueden tratar de forma aislada sin considerarlos en sus interacciones con los sistemas de eleccin, de los que son a la vez causa y consecuencia.
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implicadas: tanto los que gobiernan como los que son gobernados. En el caso del parlamentarismo, los incentivos para que un gobierno de coalicin se mantenga unido son muy fuertes, dada la mutua dependencia que existe entre el Parlamento y el gabinete para asegurar su supervivencia. Sin embargo, no es difcil imaginarse incentivos bastante similares en el caso de un sistema presidencial, con un Congreso fuerte en el que el partido que gobierna est en minora. Se vuelve as a poner de manifiesto la importancia del fortalecimiento del Legislativo. Un sistema de pesos y contrapesos entre las capacidades de accin y reaccin del Ejecutivo y el Legislativo, acompaado de un fortalecimiento de las capacidades tcnicas y de anlisis de este ltimo, parecen ser elementos ineludibles en ese proceso de bsqueda de un mayor equilibrio.
Sistemas de partidos
Fragmentacin. De nuevo, aqu la disyuntiva se plantea entre representatividad y eficiencia. La fragmentacin puede interpretarse en s misma como una medida de la pluralidad de las fuerzas polticas representadas en el Congreso. Sin embargo, cuando esta alcanza niveles demasiado elevados puede ser contraproducente, esencialmente porque no facilita las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo. Por un lado, la divisin poltica en el Congreso mismo dificulta los acuerdos internos y, por tanto, ralentiza el proceso de toma de decisiones. Por otro lado, las divisiones internas aumentan el riesgo de conflicto y por tanto las probabilidades de que no se alcancen acuerdos, lo que puede llevar a una situacin de bloqueo. Institucionalizacin. Los partidos deberan idealmente representar posiciones claramente identificables por el elector, de manera que este los perciba como actores decisivos para determinar quin gobierna y cmo lo hace. A fin de que la institucionalizacin de los partidos sea positiva para el sistema democrtico, los vnculos que se establecen entre estos y los ciudadanos tienen que reposar sobre una lnea de programas coherentes, y no sobre relaciones clientelares a travs de beneficios distribuidos de manera selectiva y discrecional. Los partidos institucionalizados contribuyen a aumentar la capacidad de prediccin de las polticas, y las reglas de conducta e interaccin entre los actores son ms aceptadas y respetadas. Por otro lado, la democracia requiere niveles elevados de competicin entre los partidos. Estos no tienden a institucionalizarse cuando pueden sobrevivir dadas las restricciones que existen a la apertura del sistema a nuevos participantes, o por las limitaciones en materia de libre competicin. Polarizacin. La polarizacin puede interpretarse como una necesidad funcional de los partidos polticos. Por un lado, estos necesitan mandar seales diferenciadas al electorado, en lo que se refiere puramente a los fines electorales. Para elegir y votar a un partido entre varias posibilidades, es necesario que este se diferencie significativamente de los dems, de tal manera que el elector se sienta ms identificado con esa opcin. Si las opciones son iguales, el elector no tiene razones que lo lleven a incurrir en el costo de movilizarse, dado que, sea cual sea el resultado, los productos generados van a ser los mismos. Por otro lado, el proceso de rendicin de cuentas entre el votante y el representante poltico slo puede darse sobre la base de un programa de polticas pblicas para realizar. Si no hay diversidad, desaparecen las alternativas y esto imposibilita la sancin a una mala gestin a travs del voto, al ser todas las opciones iguales. No obstante, cuando la polarizacin es extrema, se vuelve imposible el proceso de dilogo y negociacin entre fuerzas polticas, y por eso no se pueden formar gobiernos estables ni emerger los consensos necesarios para la creacin de acuerdos intertemporales, que hagan viable el mantenimiento de una lnea coherente y sostenible de polticas a largo plazo.
Conclusiones
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Democratizacin interna y financiamiento

Democratizacin interna. Las dos ltimas dcadas del siglo XX han registrado profundas modificaciones legales en la estructura institucional de la mayora de los pases latinoamericanos, tanto en lo que refiere al mbito constitucional como al de las leyes electorales y de partidos. Sin embargo, estas reformas soslayaron, en una primera etapa, la cuestin de la democratizacin interna de los partidos a excepcin de su reconocimiento constitucional. En una segunda fase de reformas, llevadas a cabo a partir de la dcada de 1990 (sobre todo durante la segunda mitad de los aos noventa), el tema de la democratizacin interna de los partidos polticos ha venido cobrando importancia, tanto en materia de la eleccin de las autoridades partidistas como en relacin con la seleccin de los candidatos a cargos de eleccin popular, en especial a la presidencia del pas. En un nmero cada vez mayor de pases, la eleccin del candidato a la presidencia decidida en el pasado por los mximos jerarcas del partido o las convenciones internas se realiza mediante varios tipos de elecciones internas, que fortalecen la legitimidad de quien resulte elegido. La idea que sostiene estas reformas es que una mayor competencia intrapartidista supone: i) mayores niveles de democracia interna; ii) mayor capacidad de representacin de intereses diversos presentes en el partido y en la sociedad (en caso de que sea abierta); iii) posibilidad de dirimir conflictos entre diversos liderazgos, y iv) mejoramiento de los niveles de legitimacin de la organizacin ante la opinin pblica. Asimismo, el anlisis comparativo sugiere que en Amrica Latina aumenta el consenso en cuanto a las ventajas de las elecciones primarias para seleccionar candidatos a la presidencia. Incluso, desde la estrecha perspectiva de la estrategia electoral, las elecciones primarias parecen ser: i) un recurso valioso para fortalecer el apoyo ciudadano a los candidatos que participarn en las elecciones generales; ii) una fuente de mayor legitimidad para el aspirante que resulte elegido a la presidencia; iii) una forma de ampliar el crculo de dirigentes potenciales del partido; iv) una manera de ofrecer a los electores una gama ms amplia de opciones, lo cual debera conducir a votar lderes ms competentes y responsables en el ejercicio de sus funciones. Los efectos negativos que ha tenido esta apertura en la vida de los partidos se manifiestan principalmente en trminos de su cohesin y armona interna. Ciertamente, la adopcin de prcticas de democracia interna ha significado, en muchos casos, el surgimiento de enfrentamientos entre las diferentes facciones partidarias, la fragmentacin del partido e incluso su divisin. Adicionalmente, y en relacin con los resultados electorales, algunas evidencias indican que la inclusin de elecciones internas no ha significado necesariamente un xito electoral para los partidos latinoamericanos, ya que los candidatos seleccionados sobre la base de elecciones primarias tienden a ser relativamente poco populares o perdedores en las elecciones presidenciales correspondientes. Lo anterior permite concluir que, pese al progreso registrado hasta la fecha en relacin con las prcticas de democracia interna en el interior de los partidos polticos, la rica casustica de las diversas experiencias nacionales y el corto tiempo transcurrido no permiten sacar conclusiones definitivas acerca de los efectos positivos y negativos que este proceso ha tenido en pro del fortalecimiento y la democratizacin interna de los partidos, as como en relacin con la representacin poltica y la gobernabilidad democrtica.
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Financiamiento. Con respecto al tema del financiamiento de la poltica en la regin, se pueden sealar dos conclusiones principales: la primera, que el financiamiento de los partidos polticos y de las campaas electorales es un tema complejo, controvertido, irresuelto, para el cual no existen panaceas ni frmulas mgicas y cuyo perfeccionamiento se alcanza por aproximaciones sucesivas, ms que por amplias y muy ambiciosas iniciativas de reforma. La segunda, que durante las dos ltimas dcadas se han logrado avances importantes en esta materia en la regin, aunque con sustanciales variaciones entre los distintos pases. Despus de estar prcticamente ausente en la agenda poltica regional, este tema viene recibiendo cada vez mayor atencin, no slo a nivel nacional, donde se registra un intenso proceso de reformas, sino tambin en el marco de conferencias especializadas de expertos en la materia, as como por parte de los jefes de Estado del Hemisferio y de los partidos polticos mismos. En Amrica Latina, predomina en lo formal un sistema mixto, con una tendencia a favor del financiamiento pblico y una proclividad a acentuar los lmites legales a las contribuciones privadas. Sin embargo, debido a la combinacin de mltiples factores tales como la regulacin inadecuada, la ineficacia de los rganos de control y del rgimen de sanciones, y las prcticas polticas hasta ahora favorables a la transgresin de las normas, el financiamiento pblico, ms que como sustituto parcial del privado, ha funcionado en muchos casos como aditamento del mismo. Por ello, y pese a su contribucin positiva, su impacto a la fecha ha sido limitado y ha variado de pas en pas. Sin embargo, s se observa una tendencia a favor de controlar los disparadores del gasto electoral, estableciendo topes y acortando campaas, con resultados dismiles en los diferentes pases. Esta tendencia se ve acompaada de una reorientacin en el uso de los recursos pblicos bajo el concepto de inversin electoral destinados al fortalecimiento de los partidos polticos, mediante el apoyo a actividades de investigacin y capacitacin. No obstante, los niveles de transparencia siguen siendo bajos, si bien es posible observar un mayor nmero de reformas dirigidas a fortalecer la rendicin de cuentas y a mejorar la divulgacin, a la vez que un papel creciente y positivo de los medios de comunicacin y de la sociedad civil en este mbito. A pesar de los avances, la gran mayora de las reformas recientes no han venido acompaadas del necesario fortalecimiento de los rganos de control y del rgimen de sanciones. Esta parece ser claramente un rea en la que no es suficiente recorrer el camino de las reformas legales. El sistema debe ser producto de una combinacin de marcos legales efectivos y rganos de control eficaces, apuntalado por la actitud vigilante de la sociedad civil y la de los medios de comunicacin. En suma, un buen sistema de financiamiento debera garantizar una competencia poltica abierta, libre y equitativa, y contribuir a fortalecer la confianza pblica en los partidos, la poltica y la democracia, mediante el mejoramiento de la transparencia. En este sentido, un sistema mixto (pblico y privado) con divulgacin plena, y un rgano de control fuerte respaldado por un eficaz rgimen de sanciones son requisitos esenciales para el xito de una reforma en esta materia. El financiamiento pblico que se d a los partidos debe guardar relacin con los esfuerzos que estos hagan para conseguir sus propios recursos, y tiene que llevarse a cabo por la va de la complementacin de fondos (matching) o mediante reembolsos. Por su parte, un porcentaje del financiamiento privado debera provenir de las bases (grassroots) sin pretender que esta sea la nica fuente de recursos. La divulgacin
Conclusiones
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requiere de la presentacin de informes peridicos, auditora, acceso pblico a la contabilidad y publicidad. El control demanda una autoridad autnoma (en el aspecto poltico y financiero) e investida con suficientes poderes legales para supervisar, verificar, investigar y, de ser necesario, instruir procesos. De ah la importancia de generar una genuina y firme voluntad poltica en favor de reformas autnticas.
Participacin ciudadana y democracia

Instituciones de democracia directa
Un balance preliminar pone de manifiesto que, pese a la generalizada incorporacin de los mecanismos de democracia directa en los textos constitucionales de la regin, la mayora de los sistemas polticos latinoamericanos siguen teniendo un bajo componente de democracia directa en el nivel nacional. En general, la experiencia hasta la fecha en Amrica Latina no parece indicar que los mecanismos de democracia directa hayan tenido, en la mayora de los casos, el impacto deseado en cuanto a mejorar la representacin o la participacin. Tampoco pareciera que hayan coadyuvado a disminuir el descontento con la poltica y los partidos, sino que habran actuado ms bien como canales de expresin de este desencanto fuera de las elecciones regulares. No puede afirmarse tampoco que los mecanismos de democracia directa, tal y como han sido utilizados hasta ahora, hayan mejorado o empeorado sustancialmente la estabilidad poltica. Como todo mecanismo de ingeniera electoral, estos deben ser parte de una arquitectura mayor y es en ese marco donde debe analizarse su funcionamiento. En algunos pases, as como en momentos determinados, el uso indebido de estos mecanismos puede incluso considerarse negativo para la estabilidad poltica. En cuanto a su interaccin con procesos de reforma poltica, los mecanismos de democracia directa pueden tanto favorecer soluciones conservadoras, como apoyar cambios. En lo que respecta a las reformas de polticas especficas, la complejidad de algunos temas, como los econmico-financieros, determina un alto grado de dificultad para intentar resolver los mismos por la va de la participacin ciudadana mediante el uso de mecanismos de democracia directa. Por ello, las legislaciones de la mayora de los pases han excluido expresamente estas materias como objeto de eventuales consultas populares. Los mecanismos de democracia directa pueden ser un elemento distorsionador en ausencia de instituciones democrticas representativas eficientes que estn fundadas en un sistema de partidos polticos estable y correctamente arraigado en la sociedad. Probablemente estos mecanismos constituyan un recurso ms til a nivel subnacional, donde la escala de gobierno es menor y las decisiones estn ms cercanas a la gente. Si los mecanismos de la democracia directa son debidamente utilizados, pueden ayudar a contrarrestar la tendencia a la deslegitimacin del sistema poltico. De lo contrario, estos mecanismos, lejos de constituir un instrumento para la participacin directa de la ciudadana en la adopcin de decisiones concretas, pueden convertirse en simples medios de protesta social al margen de los procesos electorales, o bien en una serie de recursos para soslayar el fortalecimiento de las instituciones de la democracia representativa y ms
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La poltica importa
bien apuntar a su deslegitimacin, con consecuencias negativas para la gobernabilidad democrtica.
Si se intenta describir de forma somera la situacin de la regin en trminos de participacin electoral, se puede decir que no es alarmante aunque s hay margen para la mejora, dado que alrededor de un 60% de la poblacin en edad de votar acude a las urnas. A la luz de estos resultados, uno podra considerar que las democracias de la regin gozan de buena salud, puesto que las tendencias de comportamiento electoral no difieren dramticamente de las de otras regiones con democracias avanzadas. Sin embargo, los niveles de participacin no son suficientes para entender toda la historia que se esconde detrs de la abstencin y que es en realidad la que puede dar la medida de la salud democrtica de cada sistema. Detrs de esta cifra regional se esconden realidades de pas muy distintas, tanto en trminos de participacin ciudadana como de instituciones. No hay que olvidar que, si las elecciones competitivas son el mecanismo clave por el que se identifican los regmenes democrticos, una ciudadana participativa es un elemento indispensable para el funcionamiento de la democracia. Esto implica que, si ciertas instituciones que rodean el proceso electoral resultan en tasas de participacin ms elevadas que otras, las reformas deberan en principio inspirarse en las primeras, todo ello partiendo de la base de que si las instituciones inciden en el comportamiento, cualquier cambio institucional puede tener efectos significativos en la participacin electoral. En el captulo 9 se analizaron cules son las caractersticas del individuo polticamente activo dentro de un mismo estado (nivel micro), y por el otro, qu sistemas producen ms incentivos para que la ciudadana decida incurrir en el costo que supone la movilizacin y participacin polticas (nivel macro). Dentro de los factores poltico-institucionales a nivel macro se han considerado esencialmente caractersticas del diseo institucional democrtico, como el tipo de registro electoral, la obligatoriedad del sufragio, la frmula electoral utilizada para la asignacin de escaos, el marco jurdico constitucional y el sistema de partidos, entre otros. En trminos de diseo institucional se puede por tanto decir que: i) aquellos sistemas que tienen empadronamiento automtico y voto obligatorio con sanciones ejecutables son los que producen tasas ms altas de participacin ciudadana en los comicios; ii) la existencia de elecciones concurrentes, presidenciales y legislativas, parece representar un aumento significativo de la participacin electoral; iii) aquellos sistemas en que los derechos polticos y libertades civiles son mayores consiguen atraer ms ciudadanos a las urnas. Este factor se puede vincular a otros resultados tambin encontrados tanto a nivel pas como a nivel individual. El efecto de la eleccin fundacional, si bien no es determinante, est relacionado con porcentajes de participacin electoral superiores con respecto a las elecciones democrticas sucesivas. Tambin se ha observado que el sentido de propsito que va envuelto en las elecciones as como la percepcin de transparencia y eficacia del proceso electoral son importantes para motivar la participacin. Todo lo anterior parece indicar que cuando la ciudadana piensa que lo que est en juego es importante como ocurre en el momento
Conclusiones
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Apoyo a la democracia
Qu pasa con la democracia en trminos del apoyo que esta recibe de la ciudadana? La mayora de los latinoamericanos prefiere la democracia a cualquier otro rgimen. Aunque no se puede decir que las cotas alcanzadas (53%) sean suficientemente altas, s parece haberse conquistado un piso firme de apoyo o un cierto nivel de equilibrio mnimo que parece descartar una vuelta atrs hacia regmenes autoritarios. Curiosamente, incluso en momentos en los que el desempeo econmico ha sido bastante adverso, no se ha producido un desplome del apoyo al sistema democrtico, lo que representa ya en s mismo un gran logro. Esta preferencia por el rgimen democrtico contrasta con un bajo nivel de satisfaccin con el desempeo del mismo y un bajo nivel de apoyo a las instituciones de la democracia representativa. La ciudadana est pasando factura a los responsables polticos, de tal forma que la gente no quiere perder la democracia, pero al mismo tiempo responsabiliza a las elites del fracaso del sistema en la produccin de bienes que incidan de forma positiva en el desarrollo social y econmico. Este gran descontento y la falta de confianza han repercutido en el grado de volatilidad, lo que a su vez ha contribuido a la inestabilidad poltica en la regin. La democracia como rgimen alternativo de gobierno ha producido tantas expectativas en la gente ciertamente alentadas por los propsitos electoralistas
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La poltica importa
del paso de un sistema autoritario a uno democrtico, se moviliza y vota. Es por tanto responsabilidad de los partidos polticos y de sus candidatos hacer que el proceso electoral sea atractivo para el elector. La poltica substantiva o programtica es fundamental en este sentido: los partidos necesitan convencer de que los temas presentados en los programas son importantes, y de que las opciones polticas son reales para que tenga sentido incurrir en el costo de movilizarse e ir a votar. En la misma lnea, cabe tambin destacar la relacin que existe entre el grado de desconfianza que generan las instituciones democrticas como los partidos polticos, el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo, y la participacin electoral. Sin embargo, algo bastante paradjico es que, a pesar de todo, la gente sigue yendo a votar. La distincin entre autoridades como entes abstractos necesarios para el funcionamiento del sistema poltico y el desempeo real de las mismas no aparece completamente clara en la mente de la ciudadana, lo que podra explicar una situacin que puede parecer paradjica: a pesar del desprestigio casi sistemtico de los partidos polticos y de otras instituciones que se identifican casi sistemticamente con los actores que las representan, la gente sigue acudiendo a las urnas y apoyando la democracia. Como corolario de lo anterior, y al margen de las reformas institucionales especficas ya sealadas, sera tambin importante iniciar programas de lo que se podra llamar educacin cvica que permitan aumentar las capacidades y competencia de los ciudadanos, para que estas a su vez repercutan en un fortalecimiento del sistema y de las instituciones democrticas. Una mayor competencia debera en principio traducirse en ciudadanos ms activos y participativos, y en instituciones ms fuertes y ms legtimas, dado que los ciudadanos se sienten ms reflejados en ellas, y conocen y reconocen la labor y utilidad de las mismas.
Para concluir
Tres aos despus de la publicacin de la primera edicin de este libro, y al llegar ahora al final de esta edicin revisada, es necesario reconocer de nuevo que, al igual que las democracias de la regin, este estudio es un proyecto en curso, cuya evolucin en este caso depender una vez ms de las reacciones y comentarios de sus lectores, as como de investigaciones adicionales y de la reflexin colectiva. En Amrica Latina, la democracia parece haber encontrado una base slida, y los grmenes del cambio institucional para su consolidacin han sido ya sembrados; sin embargo, se requiere un esfuerzo mayor de investigacin y anlisis, a fin de que desde el mundo acadmico los dirigentes polticos reciban suficientes y apropiados insumos para decidir correctamente la orientacin y el curso especfico de los cambios que se requieren.
Conclusiones
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de aquellos que esperaban gobernar que las demandas de resultados pueden haber llegado a ser desmesuradas con relacin a lo que los sistemas podan realmente ofrecer, teniendo en cuenta particularmente el contexto econmico adverso en el que se (re)iniciaron los procesos democrticos. La gobernabilidad democrtica requiere instituciones efectivas capaces de producir resultados. La credibilidad y legitimidad de las polticas puestas en prctica se va ganando a travs de los resultados que se generan. Por tanto, si bien no parece existir un peligro de retorno a los autoritarismos clsicos dado que apenas los apoyara el 15% del electorado s hay peligros que amenazan al Estado democrtico si este no es capaz de traducir esos derechos formales que la democracia ha trado consigo en acervos concretos en la prctica. La democracia posibilita un amplio ejercicio de los derechos y libertades de expresin, reunin y manifestacin, cuya consecuencia formal puede ser la prdida de elecciones tras un mal desempeo, y cuya consecuencia informal puede ser la deposicin de presidentes bajo la presin de manifestaciones populares, como ha sucedido en varias ocasiones durante las ltimas dos dcadas. As, como ya se seal en la introduccin, los golpes de la calle de los que han sido objeto diferentes pases de la regin parecen haberse convertido en mecanismos recurrentes y no estrictamente democrticos, al menos en lo que a los procedimientos se refiere de hacer poltica. Si los productos ofrecidos bajo regmenes democrticos siguen siendo tan limitados, es posible que la balanza se incline hacia un nuevo cambio de rgimen, particularmente entre aquellos ciudadanos y ciudadanas que expresan indiferencia entre un rgimen democrtico y uno autoritario (21%), y los que dicen no saber o no querer contestar cuando se les plantea dicha eleccin (11%). Hay por supuesto grandes ausentes en este libro. Son los temas que ya estn haciendo y harn sin duda la actualidad poltica de la regin en los aos por venir, como la cuestin de la participacin de las minoras en las instituciones polticas representativas, los pueblos indgenas y los conflictos tnicos, o la influencia de los procesos de descentralizacin en la gobernabilidad democrtica. Todos ellos atraviesan la cuestin clave del reparto de riqueza y la distribucin del poder a la que ya se ha hecho referencia en el captulo primero, y tendrn que ser considerados en el proceso de elaboracin de ese nuevo contrato social que supone la operacionalizacin progresiva de la democracia formal.
Acerca de los autores
Andrs Allamand Zavala Abogado de la Universidad de Chile. Ha escrito y participado en diversos libros, entre otros, Chile y Mxico: dos transiciones frente a frente (diversos autores, Editorial Grijalbo, 2000) y La travesa del desierto (Editorial Alfaguara, 1999). Se desempe como consultor en el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) en Washington, D.C. Actualmente es miembro del Inter-American Dialogue con sede en dicha ciudad, decano de la Escuela de Gobierno de la Universidad Adolfo Ibez y socio principal de Allamand & Schaulsohn Abogados. Fernando Carrillo Flrez Asesor principal de la Oficina Especial en Europa del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Profesor de Instituciones Polticas en el Instituto de Estudios Polticos de Paris Sciences Po. Ex ministro de Justicia de Colombia y miembro de la Asamblea Constituyente de ese pas en 1991. Abogado y socio-economista. Master en Leyes, Finanzas y Administracin Pblica de la Universidad de Harvard. Koldo Echebarra Actualmente es el representante del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) en Chile. Anteriormente se desempe como especialista principal en la Divisin de Estado, Gobernabilidad y Sociedad Civil. Ha sido director del Instituto de Gestin Pblica en ESADE (Barcelona) y ha dictado cursos en diversas universidades europeas y latinoamericanas sobre reforma del Estado y la gestin pblica. Flavia Freidenberg Especialista argentina, doctora en Ciencia Poltica por la Universidad de Salamanca, con un master en Estudios Latinoamericanos por el Instituto Interuniversitario de Iberoamrica de
la misma universidad. En la actualidad es profesora ayudante del rea de Ciencia Poltica y de la Administracin de la Universidad de Salamanca y profesora de Sistemas Polticos de Amrica Latina, que se imparte en la Maestra en Estudios Latinoamericanos del Instituto Interuniversitario de Iberoamrica. Ha publicado libros sobre las organizaciones polticas en Ecuador, y sobre la organizacin y el funcionamiento de los partidos polticos en Amrica Latina, entre otros. Edmundo Jarqun Abogado y economista nicaragense. Ex parlamentario y ex ministro. Actualmente jefe de Gabinete del Secretario General Iberoamericano. Hasta agosto de 2005 fue jefe de la Divisin de Estado, Gobernabilidad y Sociedad Civil del Departamento de Desarrollo Sostenible en el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Mercedes Mateo Daz Profesional de la Divisin de Estado, Gobernabilidad y Sociedad Civil del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Desde diciembre de 2004 tiene un mandato honorfico del Fondo Nacional de Investigacin (FNRS, Blgica). Marie Curie Fellow del Robert Schumann Center, en el Instituto Universitario Europeo de Florencia, de 2002 a 2004. Doctora en Ciencias Polticas y Relaciones Internacionales de la Universidad de Lovaina. J. Mark Payne Especialista en desarrollo social dentro de la Divisin de Estado, Gobernabilidad y Sociedad Civil del Departamento de Desarrollo Sostenible del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Doctor en Ciencia Poltica de la Universidad Estatal de Ohio. Ha contribuido en la autora del Informe de Progreso Econmico y Social de Amrica Latina (IPES) 2006 del BID, titulado La poltica de las polticas pblicas. Ha escrito varios artculos periodsticos, captulos de libros y documentos de trabajo relacionados con los gobiernos democrticos, la administracin pblica y las reformas judiciales. Asimismo, ha sido coautor de varios estudios del BID basados en pases de Amrica Latina. Daniel Zovatto G. Doctor en Derecho Internacional de la Universidad Complutense de Madrid y Master en Gerencia Pblica de la Universidad de Harvard. Miembro del Consejo Asesor Internacional de Latinobarmetro y del Comit Ejecutivo de la Asociacin Latinoamericana de Ciencias Polticas. Actualmente es director regional para Amrica Latina de International IDEA.
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La poltica importa

Payne, Mark Et Al. (2006) La Política Importa

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Democracia y desarrollo en Amrica Latina

J. Mark Payne, Daniel Zovatto G., Mercedes Mateo Daz

Primera edicin, 2002 Edicin revisada, 2006 ISBN 1-59782-018-0

Luis Alberto Moreno Presidente Banco Interamericano de Desarrollo

Vidar Helgesen Secretario General IDEA Internacional

Cuadro 1. Transicin hacia la democracia

Primera parte Instituciones y democracia (I): formas de gobierno y reglas electorales

Segunda parte Instituciones y democracia (II): partidos polticos

Tercera parte Participacin ciudadana y democracia

El papel del Estado y la poltica en el desarrollo de Amrica Latina (1950-2005)

Desarrollo de Amrica Latina 1950-1980: el costo del dficit democrtico

El papel del Estado y la poltica en el desarrollo de Amrica Latina (1950-2005)

El papel del Estado y la poltica en el desarrollo de Amrica Latina (1950-2005)

Etapa de reformas (1980-2005) y persistencia del dficit democrtico

Grfico 1.1. Evolucin de los derechos civiles y polticos 1972-2004

SAS ASS PAI

El papel del Estado y la poltica en el desarrollo de Amrica Latina (1950-2005)

Cuadro 1.1. Crecimiento econmico 1980-2004

Fuente: Indicadores de Desarrollo Mundial online, 2005.

El papel del Estado y la poltica en el desarrollo de Amrica Latina (1950-2005)

Hacia adelante: centralidad de la poltica y las instituciones

El papel del Estado y la poltica en el desarrollo de Amrica Latina (1950-2005)

El papel del Estado y la poltica en el desarrollo de Amrica Latina (1950-2005)

El papel del Estado y la poltica en el desarrollo de Amrica Latina (1950-2005)

Instituciones y democracia (I): formas de gobierno y reglas electorales

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Sistemas de eleccin presidencial y gobernabilidad democrtica

Sistemas de eleccin presidencial

Sistemas de eleccin legislativa y gobernabilidad democrtica

Efectos de los sistemas mayoritarios y de umbral reducido en la gobernabilidad

Sistemas de eleccin legislativa y gobernabilidad democrtica

Elecciones legislativas en medio del perodo presidencial y gobernabilidad

Sistemas de eleccin presidencial en Amrica Latina

Sistemas de eleccin legislativa y gobernabilidad democrtica

Cuadro 2.2. Sistemas de eleccin presidencial

Descripcin del cambio

Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador

El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua

Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela Total

Sistemas de eleccin legislativa y gobernabilidad democrtica

Forma de eleccin, pas y ao

2,84 2,31 5,46 2,25 3,23 3,22 2,89

2,98 2,51 6,71 2,39 2,46 3,41 3,13

5,14 3,51 2,36 2,69 5,15 2,68 4,31 2,99

4,51 8,11 5,27 4,24 5,69 3,17 3,42 3,90

Cuadro 2.3. (continuacin)

Forma de eleccin, pas y ao

Simultaneidad de las elecciones

Sistemas de eleccin legislativa y gobernabilidad democrtica

Cuadro 2.5. Simultaneidad de elecciones presidenciales y parlamentarias

Colombia Costa Rica Ecuador X X

Sistemas de eleccin legislativa y gobernabilidad democrtica

Cuadro 2.5. (continuacin)

Duracin del mandato presidencial

Cuadro 2.6. Duracin del mandato presidencial

Duracin anterior del mandato

Fuente: elaboracin propia.

Sistemas de eleccin legislativa y gobernabilidad democrtica

Cuadro 2.7. Reeleccin presidencial

1992 1993 2000 1994 2002

Sistemas de eleccin legislativa y gobernabilidad democrtica