POLTICA E POLTICAS PBLICAS NA TRANSIO DEMOCRTICA

Elisa Pereira Reis

"A poltica como a perfurao lenta de tbuas duras. Exige tanto paixo como perspectiva. Certamente, toda experincia histrica confirma a verdade que o homem no teria alcanado o possvel se repetidas vezes no tivesse tentado o impossvel. Mas, para isso, o homem deve ser um lder, e no apenas um lder, mas tambm um heri, num sentido muito sbrio da palavra. E mesmo os que no so lderes nem heris devem armar-se com a fortaleza de corao que pode enfrentar at mesmo o desmoronar de todas as esperanas, ou os homens no podero alcanar nem mesmo aquilo que possvel hoje. Somente quem tem a vocao da poltica ter certeza de no desmoronar quando o mundo, do seu ponto de vista, for demasiado estpido ou demasiado mesquinho para o que ele lhe deseja oferecer. Somente quem, frente a tudo isso, pode dizer "Apesar de tudo!" tem a vocao para a poltica." (Weber, p. 153).

Entendo por "Poltica" (com "p" maisculo) no contexto deste trabalho, a ordenao institucional, segundo recursos de autoridade, dos interesses sociais em disputa, independentemente das frmulas de competio particulares adotadas e quaisquer que sejam os fundamentos materiais e ideais dos interesses concretos envolvidos. Por outro lado, quando me refiro "polticas pblicas" (ou simplesmente "polticas"), tenho em mente as tradues tcnico-racionais de solues especficas do referido jogo de interesses da Poltica.

 trivial o reconhecimento de que as relaes entre os dois conceitos acima referidos constituem questo-chave na definio do carter dos sistemas polticos modernos que no podem prescindir de traduo racional-legal para as alocaes de poder efetivamente logradas. Seguindo a inspirao weberiana, a discusso empreendida nas pginas que se seguem explora a referida relao entre a Poltica e as polticas pblicas a partir da considerao de dois atores tpicos: burocratas ou administradores por um lado, e polticos ou lderes representativos por outro. Claro est que a distino entre esses dois tipos meramente analtica. De fato, se j para Weber a distino entre burocratas e polticos s valia enquanto delimitadora de tipos ideais, com mais razo isso se aplica ao mundo de hoje onde a confluncia de papis burocrticos e polticos se torna to acentuada a ponto de sugerir a alguns a convenincia de raciocinar em termos de um novo tipo "hbrido", derivado precisamente da fuso de caractersticas dos dois tipos, como terei a oportunidade de comentar mais frente (Aberbach,1981). Como quer que seja, parece-me ainda pertinente lidar com a polaridade tpica administrao versus poltica para discutir o desafio democratizante no Brasil de hoje. Isto , acredito que pensar a convivncia entre integrantes do aparato administrativo de estado e representantes polticos, como um dos cenrios estratgicos do jogo da democratizao em processo, pode nos ajudar a elucidar alguns aspectos que aparecem s vezes como opacos ou contraditrios no dia-a-dia da poltica brasileira. De fato, esse trabalho discute dois tipos de questes: a) problemas com que hoje se defronta o Brasil no esforo de consolidar uma ordem poltica democrtica, problemas esses que em alguma medida compartilhamos com algumas outras naes do terceiro mundo; e b) dilemas universais que se colocam para a democracia no que diz respeito relao entre poltica e burocracia. Na primeira parte do texto procedo a uma discusso de carter mais geral; atravs de uma reviso da literatura terica pertinente trato de estabelecer um quadro de referncia para uma reflexo sobre a experincia

poltica recente do Brasil. A sesso seguinte ilustra brevemente o exerccio reflexivo sugerido ao comentar en passant alguns aspectos dessa experincia. Finalmente, a ttulo de concluso teo alguns comentrios sobre a pertinncia da crtica contempornea burocratizao do welfare state para sociedades como a brasileira que sequer lograram at agora consolidar polticas pblicas visando assegurar direitos sociais mnimos.

I Em que sentido o velho tema das relaes entre poltica e administrao pode nos ajudar a compreender os problemas mais candentes com que se defronta a ordem poltica brasileira do presente? O contraste entre o poltico e o burocrata, que Weber traou com tintas to fortes em A Poltica Como Vocao, ter preservado algo de seu valor heurstico apesar do progresso avassalador da racionalizao? No seria esse prprio processo responsvel por uma crescente homogeneizao dos dois tipos em questo? Nos termos estereotipados do tipo ideal afirmava ento Weber: "Segundo sua vocao, o funcionrio autntico ... no se dedicar poltica. Deve dedicar-se, de preferncia, "administrao" imparcial... Sine ira et studio, "sem ressentimento nem preconceito", ele administrar seu cargo. Da no fazer precisamente o que o poltico, o lder bem como seu squito, tem sempre e necessariamente de fazer, ou seja, lutar" (Weber, p. 116). E contrastava logo a seguir: "Tomar uma posio, ser apaixonado ira et studium o elemento do poltico e, acima de tudo, o elemento do l der poltico. Sua conduta est sujeita a um princpio de responsabilidade muito diferente e, na verdade, exatamente contrrio ao princpio do servidor pblico. A honra deste est em sua capacidade de executar conscienciosamente a ordem das autoridades superiores, exatamente como se a ordem concordasse com sua convico pessoal. Isso vlido at mesmo se a ordem lhe parece errada e se, apesar dos protestos do servidor civil, a autoridade insiste nela. Sem essa disciplina moral e essa omisso voluntria, no sentido mais elevado, todo o aparato cairia aos pedaos. A honra do lder poltico, do estadista

importante, porm, est precisamente numa responsabilidade pessoal exclusiva pelo que ele faz, uma responsabilidade que ele no pode e no deve rejeitar ou transferir" (Weber, p. 116-117). De fato, transparece com clareza na obra de Weber o reconhecimento de uma tenso constitutiva entre administrao e liberdade de onde podemos derivar a mescla de resignao e herosmo que informa sua postura tica. A burocracia racional-legal constituiria para ele a forma superior de

administrao, garantindo a nacionalidade contra a arbitrariedade e a tirania. Por outro lado, essa prpria superioridade tcnica da burocracia colocaria em perigo a liberdade, na medida em que poderia sancionar novas arbitrariedades, essas agora annimas, "sem face", na imagem que ele nos sugere. Muito se tem comentado o papel "libertrio" que Weber atribua liderana poltica responsvel no sentido de conter a tirania mesquinha das estruturas burocrticas. Pouco se tem atentado, todavia, para o fato de que a argumentao daquele autor leva-o necessariamente a pensar a interao entre burocracia e poltica como um equilbrio precrio sob permanente ameaa de perturbao em uma ou outra direo, mas sempre em prejuzo da democracia. Que a longa digresso acima conserva muito de sua atualidade, mesmo se substancialmente redefinida, nos sugerido por exemplo, pela

argumentao convincente de Etzioni-Halevy. Comentando a relao ambgua e contraditria que se estabelece entre a democracia e a burocracia, ela aponta como cada um desses fenmenos constitui simultaneamente uma ameaa e uma salvaguarda para a continuidade do outro (Etzioni-Halevy, 1983). Nos termos daquela autora, uma burocracia poderosa e independente, se bem coloque em risco uma ordem democrtica, condio sine qua non ao funcionamento adequado da democracia. Ameaa, na medida em que o poder burocrtico pode vir a pairar acima daquele derivado da eleio pelo voto. Mas, por outro lado, essa autonomia frente aos polticos eleitos crucial preservao da democracia porque ela que previne os riscos do oportunismo partidrio e da manipulao eleitoral.

Em trabalho mais recente Etzioni-Halevy retoma o argumento referente ao carter dilemtico-insolvel das relaes entre democracia e burocracia, observando: "Assim, h uma relao complexa, problemtica, mas simbitica entre burocracia e democracia, da resultando implicaes significativas para o relacionamento entre duas poderosas elites: polticos e burocratas. Sugiro que a ambigidade das regras democrticas com relao burocracia e a ambigidade das normas que dizem respeito burocracia nos pases democrticos acarreta no apenas conflitos de papis para ambos, burocratas e polticos, mas tambm fonte efetiva de tenses e disputas dentre e entre eles" (Etzioni-Halevy, 1985, p. 3). Atravs de ilustraes empricas ela desenvolve seu argumento de que precisamente essa tenso constante, esse conflito latente entre burocratas e polticos, crucial para a preservao do frgil equilbrio democrtico. Que burocratas e polticos seguem imprimindo suas marcas respectivas na conduo das polticas pblicas no contexto das democracias maduras, mostra-o de forma bastante eloqente o amplo estudo que comparou precisamente a performance desses dois atores tpicos nos Estados Unidos, Inglaterra, Alemanha, Itlia, Sucia, Holanda e Frana (Aberbach et alli, 1981). Concluem os autores desse estudo que apesar da clara tendncia fuso de papis num tipo "hbrido", continuam relevantes as especificidades que administradores e polticos aportam conduo das polticas pblicas. Na perspectiva dos autores do referido estudo comparativo, possvel delinear quatro perfis tpicos ou "imagens" na expresso deles para retratar a interao de polticos e burocratas nas atividades de policy making: um primeiro perfil, bastante prximo estereotipao weberiana, contraporia deciso e implementao de polticas; caberia aos polticos "fazer" as polticas pblicas, enquanto ao servidor pblico competiria administr-las (Aberbach, 1981, cap. 1). Representao um pouco menos rgida da convivncia dos dois tipos a que v burocratas e polticos como ativos na conduo das polticas pblicas, mas aportando s mesmas recursos diferentes: a contribuio dos polticos seria expresso predominante de interesses e, nesse sentido, preferncias ou

valores seriam seu principal elemento. Por sua vez, a participao burocrtica na elaborao de polticas seria fundada no conhecimento especializado, suprindo com "fatos" as postulaes interessadas dos polticos. O terceiro perfil descreve um cenrio onde ambos atores tpicos fazem do jogo de interesses seu leit motiv; entretanto, enquanto o representante poltico articularia interesses amplos e difusos, caberia ao funcionrio administrativo mediar interesses especficos e definidos de clientelas organizadas. Por ltimo, esboa-se como tendncia uma imagem que fundiria completamente traos burocrticos e polticos no que os autores do estudo em questo chamam de "hbrido puro". Essa imagem, que por eles traada de forma puramente descritiva, lembra em alguma medida o perfil soturno do estado contemporneo na viso de seus crticos mais pessimistas. Como quer que seja, os quatro perfis em questo so vistos como tipos logicamente coexistentes e empiricamente correspondentes a nveis diferentes do sistema poltico Assim, a sugesto dos autores a de que os dois primeiros tipos corresponderiam aos nveis mais baixos da hierarquia governamental, enquanto os dois ltimos seriam mais tpicos das altas esferas de poder e administrao. Observam tambm que historicamente possvel identificar um relativo predomnio, de cada um desses tipos nessa ordem de sucesso. Em que sentido a considerao dessas possibilidades de interao entre poltica e burocracia pode ser til aos propsitos de nossa discusso? Inicialmente, interessam-me particularmente algumas consideraes sugeridas pelos autores do referido estudo com relao s duas ltimas imagens que so aquelas mais pertinentes ao universo das elaboraes de polticas pblicas. Importa nesse sentido lembrar, por exemplo, que o reconhecimento de que polticos e burocratas so ambos ativos articuladores de interesses no significa negar que sua contribuio na definio das polticas pblicas persista sendo diferencial, nem que essa diferenciao siga sendo relevante.

Conforme salientam Aberbach et alii, se verdade que a burocracia pode, tanto quanto a liderana poltica, agregar interesses, tambm verdade que o processo administrativo de agregao de interesses apresenta srias limitaes: em primeiro lugar, tal agregao discrimina contra interesses no organizados. Em segundo, ela tende a se limitar ao mbito de setores funcionais particulares, provendo uma mediao segmental de interesses, mas incapaz de articular interesses intersetoriais. Finalmente, a participao administrativa no processo de policy making revela um inevitvel

conservadorismo; no porque qualquer compromisso de natureza ideolgica privilegie a manuteno do status quo, mas simplesmente porque a agregao de interesses lograda cristaliza a correlao de foras existente. A atuao dos polticos supre em certo sentido as limitaes inerentes administrao j que o balizamento de suas aes dado por critrios que permitem um relativo relaxamento dos constrangimentos impostos por um dado equilbrio de foras polticas. Em sntese, depreende-se da argumentao desenvolvida que a tipificao de papis, na cpula dos sistemas polticos, persiste relevante para se entender o processo de policy making, apesar da crescente convergncia entre os tipos. Nesse sentido, idealmente, burocratas asseguram estabilidade e polticos garantem inovao, criatividade formulao de polticas pblicas. Conjunturas particulares podem eventualmente tornar uns ou outros mais proeminentes, mas a diversidade de estilos persistente e vantajosa. Mais ainda, dificilmente polticos e burocratas chegam a se confrontar nas atividades de polticas. Muito mais freqentes so os conflitos e alianas que cortam as fronteiras de seus respectivos territrios. De qualquer forma, estas observaes reforam a idia de que, de fato, o tipo ideal do "puro hbrido" constitui apenas uma tendncia convergncia de papis, tendncia essa cujas implicaes de longo prazo os autores no exploram. Ser necessrio movermo-nos para outros espaos tericos se quisermos avanar nessa direo.

De imediato, lembro duas possibilidades de se examinar criticamente as possveis implicaes da confluncia de papis burocrticos e polticos para a democracia: uma primeira delas diz respeito mais de perto especificidade dos problemas que confrontam as sociedades que, emergindo de experincias autoritrias modernizantes, buscam consolidar frmulas democrticas de governo. Tenho em mente aqui o conjunto de reflexes tericas desenvolvidas nos anos 70 e 80 sobre as ditaduras modernizadoras do terceiro mundo, em particular aquelas que chamaram a ateno para o carter burocrtico do autoritarismo mais recente na Amrica Latina (O'Donnell, 1973). Lembro em seguida o pensamento crtico contemporneo, que refletindo seja sobre as perspectivas do welfare state, seja sobre as atribuies do Estado no capitalismo tardio, problematiza tanto a burocratizao do poder poltico, como a politizao do processo produtivo (Habermas, 1975; Offe, 1981; Keane, 1984). Na referida perspectiva crtica, tais tendncias corresponderiam em ampla medida s dimenses de um mesmo processo. De um lado, como tem sido h muito observado, h uma crescente despolitizao da vida social subordinada mais e mais s ordenaes burocrticas. A residiria precisamente a ameaa latente de neo-patrimonialismo burocrtico que alguns creditam ao welfare state (Offe, 1987). Inibindo iniciativas sociais, o estado de bem estar terminaria por despolitizar a esfera pblica que se confundiria com o universo das prticas administrativas governamentais. Por outro lado, essa mesma burocratizao expressa a tambm crescente subordinao de aes e decises de mercado ao crivo ordenador dos recursos de poder monopolizados pelo Estado. Nesse sentido, possvel entender a prpria "despolitizao" inerente burocratizao da vida social acima mencionada como expresso da tendncia contempornea

repolitizao do processo produtivo. "Vistas em conjunto, as funes supletivas e compensatrias do estado capitalista tardio so expresses do papel qualitativamente diferente que o poder poltico passa a assumir em relao esfera da produo mercantilizada e da troca" (Keane, 1984, pp. 86-87). Para finalizar essas digresses tericas, lembro aqui as afirmaes sempre argutas de Wolln que, embora de uma perspectiva terica diferente,

apontam igualmente em uma direo crtica: "... with the discrediting of the political order and the retreat to society which itself manifests growing symptoms of bureaucratization, the political has reemerged, but disguised in the trappings of organizational life. What has been denied to the political order has been assimilated to the organizational order" (Wolln, 1961).

II Naturalmente so inmeros os ngulos de discusso possvel de um tema to vasto e complexo como seja o do projeto brasileiro de democratizao nas suas inter-relaes com a elaborao e implementao de polticas pblicas. No presente contexto interessa porm to somente ilustrar possveis exploraes da argumentao desenvolvida no tpico anterior. Parece-me particularmente atraente seguir essa sugesto se levarmos em conta que a ordem autoritria que se trata de suplantar pretendeu legitimarse atravs de frmulas tcnico-burocrticas que supostamente instaurariam a administrao racional dos interesses sociais gerais. Expurgada a politicagem alegava-se, estariam naturalmente superados os interesses particulares e divisivos. Retrica parte, as frmulas polticas tecnocrticas tiveram

conseqncias decisivas a nvel das prticas e instituies, alm de deixarem tambm marcas decisivas sobre as crenas, valores e atitudes referentes esfera pblica. Em outras palavras, o fato de termos vivido at recentemente sob a lgica do "autoritarismo burocrtico" tem implicaes relevantes para a convivncia entre administrao e poltica no Brasil de hoje. Nesse sentido, normas de convivncia tpicas do regime autoritrio e expectativas de comportamento ento legitimadas deixam marcas que no podem ser ignoradas, sob pena de negligenciarmos dimenses importantes da realidade poltica que afetam em maior ou menor grau as chances de democratizao. Em outras palavras, nunca demais repetir, as

sobrevivncias autoritrias no se resumem a frmulas jurdico-legais, mas

compreendem tambm dimenses mais sutis. Assim, vale lembrar, por exemplo, que privilegiar seja a eficincia tecno-burocrtica, seja a

responsabilidade social do poltico representativo corresponde defesa da cara ou coroa de uma mesma matriz ideolgica que a que postula essa pretensa disjuntiva. Nos termos acima sugeridos, revela-se igualmente problemtico contrapor eficcia versus participao ou outras dicotomias similares com freqncia invocadas pelos cientistas polticos para descrever (s vezes mesmo justificar) opes polticas concretas. De fato, pelo menos duas objees srias podem ser invocadas para sugerir o carter discutvel das polaridades em questo: em primeiro lugar, conforme salientado na primeira parte desse texto, a tenso persistente entre termos dicotmicos, antes que o privilegiamento de um deles, que guarda afinidade com regras democrticas de ordenamento poltico. Nesse contexto, necessrio lembrar, racionalidade burocrtica no necessariamente implica em eficcia, nem automtica a relao entre representao poltica e responsabilidade social (Meyer, 1987). na medida em que esses elementos burocrticos e representativos interagem

concretamente que suas aes e reaes podem vir efetivamente a lograr o precrio balano postulado pelos arranjos poltico-democrticos. Em segundo lugar, observe-se que, concretamente, com freqncia as fronteiras entre o "burocrtico" e o "Poltico" esto submetidas a consideraes puramente contingenciais. Isso acontece seja porque so claras as tendncias s convergncias entre atividades polticas e burocrticas, seja porque convenincias polticas conjunturais sugerem alianas e coalizes que cruzam linhas demarcatrias entre administrao e poder poltico. Recapitulando brevemente a experincia brasileira pertinente nossa discusso, lembremos que sob o regime militar procedeu-se a um esforo de identificar a "boa" poltica com uma implementao tcnica e neutra de polticas racionalmente consideradas as mais adequadas realizao dos interesses da sociedade como um todo. A ideologia do "interesse nacional", do "Brasil

grande", se sobrepunha agressivamente ao "partidarismo", aos interesses sociais especficos que pudessem colocar em xeque o projeto nacional. Claro est que esse tipo de justificativa em questo foi sempre ambguo, convivendo desde sempre com a "entronizao" de eleies e prticas parlamentares mais ou menos efetivas. De qualquer forma, pairava sempre no ar a noo ideolgica de que decises tecno-burocrticas eficientes constituam recurso mais justo e eficaz para se realizar metas sociais que quaisquer frmulas polticas orientadas para a realizao de interesses especficos, como se efetivamente fosse possvel tratar como "estratgias alternativas" essas dimenses analticas. O mesmo tipo de raciocnio acima assinalado pode ser identificado entre aqueles que no ocaso do regime autoritrio viveram a iluso romntica da plena restaurao da poltica, creditando simples revitalizao da poltica partidria-eleitoral a instaurao da democracia. E, de fato, o surgimento de novos partidos, a proliferao de associaes voluntrias e movimentos sociais naquele momento reforavam a crena na revalorizao da poltica, em detrimento de recursos tecno-burocrticos de poder. No bojo dessa onda repolitizante, pareceu tomar vulto, ento, um novo projeto de nation building, com o empenho da sociedade em se reconciliar com a esfera pblica. Foi o momento da recuperao dos smbolos cvicos, da identidade nacional magnetizada na redescoberta do hino nacional, no uso da camiseta que emulava a bandeira ptria. Nesse breve perodo de previsvel e compreensvel predomnio de elementos participativos e simblico-expressivos na vida poltica, a democracia se anunciava como a superao da hegemonia burocrtica em favor da liderana poltica autntica, "vocacional"; nos termos weberianos. Na histria do chamado processo brasileiro de redemocratizao esse perodo poder certamente ter como marcos delimitadores a ascenso de Tancredo Neves condio de expresso poltica mxima da transio e, depois, sua agonia e morte. Seu estilo pessoal de liderana, as frmulas de compromisso negociadas, e at mesmo a revalorizao de velhos recursos de

patronagem corroboram em ampla medida a idia por mim sugerida de que, naquele momento, o movimento das paixes polticas, em um mpeto compensatrio, tratava de sobrepor o elemento poltico ao burocrtico. Sobrevm em seguida, no itinerrio da Nova Repblica, um perodo de indefinio e experimentaes no que diz respeito s normas de convivncia entre elementos burocrticos e polticos. Os tcnicos nostlgicos do ancien regime se ressentem da "ineficincia, o clientelismo, o populismo" dos polticos. Por sua vez, esses ltimos abominam "a arrogncia, o autoritarismo, o elitismo" dos tecnocratas. Se por um lado essas acusaes mtuas expressam de fato disputas reais de poder, por outro, no se pode interpretar tais acusaes como expresses unvocas e inequvocas de um jogo fixo de poder. Assim, na prtica, nem "burocratas", nem "polticos" detm o monoplio de seus respectivos "vcios tpicos". Assim, por exemplo, com freqncia um aspecto importante da disputa entre eles diz respeito alocao de recursos de patronagem. importante tambm ter em mente que quase sempre a aglutinao real de foras dentro do universo poltico se d setorialmente, antes que ao longo da clivagem poltica vs. administrao, conforme j observado na parte inicial desse trabalho. Mais importante ainda que as qualificaes supramencionadas, no contexto dessa discusso, o fato de no dia-a-dia do processo brasileiro de transio, a prpria caracterizao do que "poltico", por oposio ao "burocrtico", tem mudado de acordo com as injunes polticas conjunturais. A esse propsito, sugestivo lembrar que na relao entre dois ministrios cruciais como so Fazenda e Planejamento, a atribuio de nfase "poltica" ou "tecnocrtica" por parte da opinio pblica tem sido cambiante. Nos termos da observao acima, v-se assim que poca do primeiro ministrio da Nova Repblica, atribua-se ao Ministro da Fazenda uma orientao predominantemente "burocrtica", em rota de coliso com o estilo do Ministro do Planejamento. Que de fato a alegada clivagem pouco tem a ver, seja com o estilo pessoal dos incumbentes dos cargos em questo, seja com a

lgica de atuao de ministrios particulares, fica bastante claro com a substituio de Francisco Dorneles, ento percebido como "pouco poltico", na pasta da Fazenda. A partir de ento, a atuao do Planejamento passa a ser vista como "mais tecnocrtica" em contraposio tnica poltico-carismtica impressa por Dilson Funaro atuao de seu ministrio. Antes de passarmos considerao das redefinies subseqentes dos dois ministrios econmicos, importante determo-nos um pouco mais na gesto Sayad/Funaro porque, nos termos da discusso que desenvolvo aqui, naquele momento se processou um casamento feliz, ainda que fugaz, entre o "tecno-burocrtico" e o "poltico"; refiro-me especificamente adoo do Plano Cruzado que, na minha percepo, s se tornou vivel naquela conjuntura porque logrou, precisamente, reconciliar o "tcnico" e o "poltico". O breve perodo de sucesso do Plano em questo correspondeu a um momento privilegiado de "fuso" entre nossos dois atores tpicos. No necessrio lembrar aqui que as iluses do Plano Cruzado foram rapidamente corrodas pelo mercado, nem que o aprofundamento da crise econmica, para o qual ele prprio contribuiu em certa medida, introduziu novas complicaes para o desafio da democratizao. O ponto a ser ressaltado aqui que, visto na sua adequada expresso de poltica pblica, o Plano Cruzado evidenciava a responsabilidade poltica da burocracia tanto quanto a importncia estratgica dos recursos "tcnicos" no clculo poltico. O curto espao da euforia do Cruzado corresponde, certo, ao momento de maior legitimidade da Nova Repblica, mas preciso ter em mente que a referida "fuso" entre o poltico e o tecnocrtico, que ele envolveu, era problemtica exatamente porque pretendia eludir as especificidades do poltico e do burocrtico atravs de uma mgica organicista. Isto , a idia de que era possvel um jogo sem perdedores, que novas convenes de poltica econmica podiam acabar com a inflao sem que algum pagasse a conta e mantinham a iluso de que a democratizao podia ser lograda sem afetar privilgios estabelecidos.

Se prossegussemos nessa breve reviso, seria possvel facilmente evidenciar que a tenso constante entre o poltico e o burocrtico se manifesta de fato no interior de cada um dos ministrios, ainda que muitas vezes as aparncias convenientes sugiram alguma especializao entre pastas. E, conforme salientado na primeira parte deste trabalho, a aludida tenso intrinsecamente necessria preservao de normas polticas democrticas. O que a torna porm problemtica no cenrio brasileiro atual precisamente o empenho de suprimi-la por parte dos contendores da disputa. Assim, a suposta opo atual por "ministros burocrticos" para as duas pastas econmicas, ao pretender se colocar margem dos conflitos polticos, est de fato apenas contribuindo para tornar menos transparente o jogo de interesses em ao. Na minha percepo, parte da dificuldade de reconhecer a legitimidade da tenso inevitvel entre o poltico e o burocrtico, que parece corre da prpria sobrevivncia de ranos elitistas e autoritrios. Faz falta um entendimento explicito da pertinncia e legitimidade de interesses particulares que no necessariamente colocam em risco um "core" mnimo de interesses gerais. E precisamente a negao da legitimidade de interesses especficos que faz com que tanto o elemento burocrtico, como o poltico possam parecer mais adequados promoo de polticas pblicas maximizadoras do consenso social. A ttulo ainda ilustrativo, pode-se ver tambm na interao entre o poder executivo e o Congresso Nacional sinais da dificuldade em conviver com a tenso inevitvel entre administrao e poltica. Depois de tantos anos de domnio inconteste do executivo, em certo sentido compreensvel que faltem normas de convivncia adequadas realidade da Constituinte. Assim, parte das dificuldades polticas do nosso presente dizem respeito ausncia de regulao de conflitos entre elites. Mas, alm disso, est tambm em questo nesse momento a prpria concepo do Estado. Em parte, porque as normas bsicas de convivncia esto postas em questo, j que se trata de redefinir o pacto constitucional. Em

parte tambm, porque a exemplo de outras sociedades de desenvolvimento tardio, o poder pblico assume alm das funes clssicas de regulao das atividades da sociedade civil, funes especficas de produo. No contexto do Estado "produtor", novas variveis emergem na equao de poderes polticos e administrativos. A "balkanizao" do Estado, como sugerem alguns, recolocaria em termos ainda mais dramticos do que as sombrias previses de Weber, a questo da burocratizao do poder. Estas seriam componentes especficas do problema da democratizao dentre sociedades capitalistas do terceiro mundo. Resta porm reconhecer que uma dimenso tambm considervel da problemtica d democracia ns a compartilhamos com outras sociedades capitalistas contemporneas, independentemente do grau diferencial de desenvolvimento econmico alcanado. Precisamente a relao entre a Poltica e as polticas pblicas percebida como problemtica aqui e acol, porque a conjugao de interesses especficos de Estado e interesses sociais em competio coloca desafios renovados vigncia das normas

democrticas, conforme nos mostra a discusso crtica do welfare state.

III Este trabalho pretendeu explorar o tema clssico das relaes entre o poltico e o burocrtico para sugerir uma linha de reflexo sobre os problemas da transio poltica brasileira. As relaes ambguas e contraditrias entre fatores polticos e administrativos, as mtuas acusaes entre tcnicos e polticos, e a apatia ou desconfiana com que o cidado brasileiro encara hoje o jogo poltico, parecem-me indicativas da complexidade do desafio democratizante. Nesse contexto, a formulao e implementao de polticas pblicas sofre tanto as injunes da herana burocrtico-autoritria, quanto aquelas relativas repolitizao de interesses que ainda no se conformaram a canais suficientemente institucionalizados de expresso. Com a liberao de foras

sociais antes reprimidas pela ordem ditatorial, observa-se uma forte presso sobre a pauta de decises de poltica pblica. Problemas sociais velhos e novos disputam prioridades em uma agenda de decises j severamente comprometida pela gravidade da crise econmica. No clima de incerteza reinante, a competio entre recursos polticos de natureza variada no traduz o reconhecimento da necessidade de se lograr um frgil equilbrio entre fatores polticos e burocrticos, nos termos anteriormente ressaltados. O quadro que se delineia a evoca, antes, uma situao poltica "inflacionria", para usar uma imagem economicista, no sentido de que h uma clara desvalorizao de currencies polticas. E o risco subjacente a essa desvalorizao dos recursos polticos , precisamente, o de que as atividades de policy making percam de vista a meta democratizante Quer o "desvio" a seja o da patronagem poltica, o do clientelismo burocrtico, ou uma combinao perversa de ambos, as conseqncias antidemocrticas se revelaro no "encolhimento" da esfera pblica autnoma frente ao Estado. Ou seja, a ameaa persistente aquela de uma nova presso despolitizadora da vida social. Nesse sentido, tanto so graves os sinais de apatia ou cinismo frente Poltica, quanto o so as defesas mais ou menos sofisticadas do primado da racionalidade tcnica das polticas. Embora a natureza do problema da democratizao que o Brasil vive hoje seja em certo sentido bastante "selvagem", importante ter em mente que muito da crtica desenvolvida no contexto das democracias maduras e das sociedades de bem-estar pode ser relevante para nosso questionamento. "Despolitizao", "burocratizao", "encolhimento da esfera pblica", as expresses variadas de mal-estar na civilizao poltica contempornea, apontam numa mesma direo: a desejabilidade da repolitizao da vida social. Isso bastante claro na reflexo liberal, como bem o ilustram, por exemplo, de forma cannica, Arendt ou Wolln (Hill, 1979; Wolln, 1987). A mensagem seria semelhante em propostas menos claras e consistentes de comunalismos, "small is beautiful", "local governments" e descentralizaes

vrias. Mesmo na tradio terica crtica, que tem em Habermas e Offe suas expresses contemporneas mais conhecidas, as chances "emancipatrias" estariam condicionadas possibilidade de repolitizao da sociedade civil (Keane, 1984). Em resumo, fora da arena da Poltica no parece existir antdoto vocao autoritria do Estado. Nas diferentes reflexes.sobre o problema, parece claro que da prpria no-cristalizao de foras sociais que a democracia retira sua fora ideolgica para fazer o contrapeso do impacto sedimentador da burocracia. Nesse sentido, quer esse efeito seja buscado nas relaes entre diferentes esferas institucionais, quer na convivncia tensa entre "burocratas" e "polticos", quer na gesto de polticas pblicas especficas, o desafio de reconciliar interesses contrrios que faz da Poltica um recurso estratgico valioso. Mesmo que o uso desse recurso seja quase sempre feito para tentar o impossvel, evocando aqui as palavras de Weber transcritas no incio desse trabalho. Ou, como diria ele, mesmo que seja "apesar de tudo" que alguns participem dos processos de polticas pblicas.

Este artigo foi originalmente escrito para apresentao no Seminrio Internacional sobre O Estado e as Polticas Pblicas na Transio Democrtica, que teve lugar na Fundao Joaquim Nabuco, Recife, 18-20 de Maio de 1988.

Bibliografia

ABERBACH, Joel D. (1981). Bureaucrats and Politicians in Western Democracies, Cambridge: Harvard University Press.

ETZIONI-HALEVY, Eva (1983). Bureaucracy and Democracy: a Political Dilemma, London: Routledge and Kegan Paul.

____. (1985). "The Australian Broadcasting Corporation: Recent Attempts to De-Bureaucratization", I IPSA, XIII World Conference, Paris.

HABERMAS, Jurgen (1975). Legitimation Crisis, Boston:Beacon Press.

KEANE, John (1984). Public Life ias Late Capitalism, Cambridge University Press.

MEYER, Marshall W. (1987). "The Growth of Public and Private Bureaucracies", Theory ond Society, v. 16, n. 2.

O'DONNELL,

Guillermo

(1973).

Modernization

and

Bureaucratic

Authoritarianism, Berkeley: University of California, Institute of International Studies.

OFFE, Claus (1981). "Some Contradictions of the Moderas Welfare State", Praxis International, v. 1, n.3.

____. (1987). "Democracy Against the Welfare State? Structural Foundations of Neoconservative Political Opportunities", Political Theory, v. 15, n. 4.

WEBER, Max. "A Poltica Como Vocao", em H. H. Gerth e C. W. Mills (eds.), Ensaios de Sociologia, Rio de Janeiro: Zahar, s/d.

WOLLN, Sheldon. S. (1961). Politics and Vision, London: Allen and Unwin

____. (1987). "Democracy and the Welfare State", Political Theory, v. 15, n. 4.