1.

Conceptul de administratie ~i de drept administrativ in Uniunea Europeana

Dreptul administrativ european sau mai exact al Uniunii Europene este h'dns legat de notiunea administratiei pub lice europene. Astfel, administratia publica europeana formeaza obiectul de cercetare stiintifica al stiintei dreptului Iidministrativeuropean. Dupa crearea Comunitatilor Europene multi autori de drept administrativ au pus problema daca asistam la nasterea unei noi administratii sau numai a unui III canism vizand asigurarea cooperarii intre administratiile nationalei" . Astazi Uniunea Europeana trece printr-o faza in care nu se poate spune ca vchile state suverane mai exista in forma lor clasica, dar nici nu se poate vorbi de 1\ reala integrare. A fost creat un sistem in devenire, situat din punct de vedere [uridic undeva intre organizatie intemationala si stat federal. De altfel, Leontin Jean ('onstantinesco (renumit specialist francez in drept comunitar, de origine romana) nracteriza juridic Comunitatea Europeana ca fiind ,,0 organizatie integranta cu I iracter evolutiv,,262. Ordinea comunitara se bazeaza pe ideea de "suveranitate rcitata in comun". Este 0 conceptie noua asupra suveranitatir'", care, asa cum II ltii J. V. Louis, corespunde ideii de divizibilitate a acesteia. .Jdeea de
inl A se vedea in acest sens loan Alexandru -- Administratia publica. Teorii. Realitati. l'I',pective, Editia a II-a, Ed. Lumina Lex, 2001, p. 601 n Leontin-Jean Constantinesco-La nature juridique des Communautes europennes, I 'onrerinta Paul Henry Spaak, Liege, 1980 OJ cu privire la conceptia asupra suveranitatii inainte de crearea Comunitatilor Europene a se I d a: Hans.Kelsen- Das Problem der Souveranitat und die Theorie des Volkesrechts. Beitrag II lner Rechtslehre, Tubinger, 1920; Leon Duguit- Souverainete et liberte. Conferrences (1920II) I), Paris, 1923; E. A. Poulopol - Despre teoria juridica a suveranitatii nationale, Bucuresti, III 9; Hans Kelsen - Teoria generala a statului, Bucuresti, Tip. "OItenia", 1928; Mircea Djuvara I{ flexion sur Ie probl m de la ouverainete, Bucuresti, 1945. Dupa crearea Comunitatilor 11110)1 nc a se vcd a Munfrcd Zule - Les repartitions de competences entre Ia Communaute et I I;tnts rncmbr 'S ~j Flllllllld I) hUWlH - Lcs Etats membres, Ie Conseil et la Commission in III 1.11 ommunuut I 1'1111 III! IIIhr' Facultc du Droit, Lielvlartinius Nijhoff, La Haye, 1'1/\

II

suveranitate divizibila convine perfect pentru a descrie functionarea unui mecanism de integrare evocat prin termeni ca .fuziune" sau "exercitiu In comun" at suveranitatilor, elemente indispensabile functionarii acestui mecanis integrationist'f'". Aceste observatii privesc atat ceea ce s-ar putea numi aspectel constitutionale ale comunitatii, cat si aspectele administrative. Prin urmare, aceast constructie incompleta a sistemului comunitar se reflects si in administratie, Astfel nu se poate discuta inca despre un model de administratie public europeana. Principalele texte constitutionale (legislatia primara) ale UE, mai exac Tratatul de la Roma (1957) ~i Tratatul de la Maastricht (1992) nu exemplifies vreun model de administratie publica pentru state le membre. 0 data stabilita natura democratica a regimului politic, aspectele legate de guvemare si administratie sun lasate la discretia statelor membre. Formal, din punct de vedere legal state 1 membre au autonomie deplina in ceea ce priveste administratia. Notiunea de administratie publica europeana este susceptibila de dou sensuri: unul material si altul formal. Abordarea material a presupune analiz activitatii de organizare a executarii si de executare in concret a legislati comunitare (legislatia primara ~i derivata), realizata prin actiuni cu caracter d dispozitie sau actiuni cu caracter de prestatie. Abordarea formala se bazeaza p analiza sistemului de institutii si structuri administrative europene care realize aceasta activitate. Din punct de vedere formal vom analiza structura politico-administrativ a Uniunii Europene. Structura institutionala a Uniunii Europene este fondata pe organizare cvadripartita care !lu corespunde principiului separatiei puterilor in st mostenit de la Montesquieu. In locul acestui principiu, in structura institutionala Uniunii Europene se aplica un principiu specific dreptului comunitar ~i anume c al reprezentarii intereselor, potrivit caruia fiecare institutie a UE reprezinta interes direct, deci 0 competenta materiala specifica, un interes distinct. Astf Consiliul de Ministri este garantul intereselor statelor membre. Pari amen European protejeaza interesele popoarelor statelor membre. Comisia Europea reprezinta interesul general. A patra institutie fundamental a, Curtea Europeans d Justitie are rolul de a asigura controlul jurisdictional. Incercsnd 0 c1asificare a institutiilor Uniunii Europene la acest moment functie de atributiile principale, putem gasi urmatoarele: 1. institutia cu atribut decizionale, legislative: Consiliul Uniunii Europene; 2. institutia cu pronunt caracter politic si cu atributii de control: Parlamentul european; 3. institutii cu u pronuntat caracter administrativ: Comisia europeana, Mediatorul europen Controlorul european pentru protectia datelor; 4. Institutii cu un rol prioritar managementul financiar-contabil: Banca central a europeana, Banca europeana

nvestitii, Fondul european de investitii, Curtea de conturi europeana; 5. Organe cu r 1 consultativ: Comitetul economic ~i social european, Comitetul regiunilor; 6. lnstitutia cu vocatie jurisdictionala: Curtea de Justitie a Comunitatilor europene; 7. ( rgane interinstitutionale: Oficiul publicatiilor oficiale al Comunitatilor europene, Oficiul de selectie a personalului Comunitatilor europene; 8. Organisme Icscentralizate ale Uniunii Europene (agentii) ca de exemplu Agentia europeana pcntru mediu (AEE), Agentia europeana pentru evaluarea medicamentelor (hMEA), Agentia europeana pentru securitatea si sanatatea muncii (EU-OSHA)
tc,

Toate aceste institutii,

chiar daca majoritatea

nu apartin unui asa-zis

xecutiv european, fiind elemente care in natura lor intima tin de legislativ sau de
puterea judecatoreasca, realizeaza conform competentelor lor si scopuri care tin de urganizarea si executarea reglementarilor primare si derivate, de administrarea ustitiei cat ~i de gestiunea afacerilor comunitare. Acestea sunt activitati ndministrative producatoare (actele administrative) sau nu (operatiunile ndrninistrative) de efecte juridice, dar guvemate de dreptul administrativ. Pe de alta pnrte J. Schwarze considera ca la nivel european s-a dezvoltat un concept uplimentar de administratie in sens formal: aceasta acopera toate activitatile rcitate de catre organele a carer sarcina principala este administrarea in sens III terial, fie ca aceste activitati sunt in sens material administrative, \I vemamentale, legislative sau judecatorestii", Institutiile europene reprezinta astazi un conglomerat de Influente IIlItfonale care merg In directia mentinerii unei organizatii c1asice bazata pe I ooperarea interguvernamentala ~i de elemente originale care actioneaza in dlr ctia consacrarii structurii supranationale, Astfel trebuie facuta 0 distinctie intre 111I corp multinational compus din reprezentanti ai guvemelor statelor membre I onsiliul - si unul transnational - Comisia - fermata din comisari independenti II t fata de guvemele tarilor de unde provin, cat si fata de Consiliul UE. La origini multe institutii europene au fost organizate dupa un model Illjionai. Astfel Comunitatea Carbunelui ~i Otelului a fost organizata dupa modelul nuncez ("Commisariat au Plan"). Structurile si atributiile Euroatomului au fost mprumutate de la Comisariatul francez al energiei atomice. Oficiul European de I 'onturi a preluat modelul german de la Bundesrechnungshof. Comisia Europeana a III t creata pe baza mai multor institutii nationale. Organizarea si maniera de lucru IIlbinA linia franceza cu cea germana de la Bundes- wirtschaftsministerium, I cr tariatul General al Comisiei a urmat Indeaproape linia Secretariatului General ,II Guvemului francez. Statutul si perspectivele functionarilor deriva din asa-numita

264 J. V. Luis-L'ordre juridique communautaire, editia a 5~a, Pari 19K!), sitat do And Popescu, Ion Jinga+-Organizatii europene si euroatlantice, Ed. Lumlnn 1 '00 I. pug. 87-KK

11I1Mil

11. 19 2, p, 12

11

1\

.functie publica" franceza. Codificarea procedurilor interne si sistemul de inspectie se datoreaza influentei modelului englez. Odata create, institutiile europene au produs modificari, unele in directia integrarii, altele in directia renationalizarii, In prezent, aceste organisme europene nu formeaza un corp institutional supranational, dar nici nu apartin administratiilo nationale. Ele pot fi considerate ca avand sarcina de a asigura controlul administratiilor nationale asupra mecanismului transnational''". Prin definitie, Comunitatea se caracterizeaza printr-un obiectiv integrationist din care se degaja un .Jnteres comunitar" (supranational) superio intereselor nationale, dar acesta nu se poate realiza, in Europa, fara 0 conciliere cu statele membre si deci 0 colaborare interguvernamentala. Astfel, pe de 0 part Guvernele intervin ill luarea deciziilor comunitare in Consiliu, si, pe de alta parte statele membre joaca un rol primordial in ceea ce priveste ratificarea tratatelor prin Parlamentele nationale ~i in transpunerea dreptului derivat comunitar. Uniunea Europeana a fost cladita pe trei piloni: Comunitatea europeana (CE), Politic a extema si de securitate comuna (PESC) si Justitie ~i Afaceri intern (JAI). Desi Uniunea Europeana nu vorbeste inca pe 0 singura voce (vezi in special dificultatile cu privire la Politic a externa si de securitate comuna - PESC) unii autori considera ca procesul de luare a deciziilor ill Uniunea European! raspunde unei concilieri a intereselor nationale (metoda interguvernamentala) cu interesele comunitare (metoda supranationala), de aici rezultand originalitatea structural a ~i functionala a organizatieii". Din punet de vedere material vom analiza in acest curs regulil (principiile) in cadrul carora administratia publica europeana i~i manifesta putere sa discretionara, Aceste principii dau contur unui drept administrativ al Uniunii Europene si folosim aceasta sintagma, dat fiind faptul ca in Europa mai exista stat care nu sunt incluse in U .E. si, deci, sunt straine acestui drept. Cu to ate acestea, yom folosi ~i sintagma de drept administrativ european. Dreptul european a creat 0 noua ordine juridica autonoma care a completa sistemele traditionale de drept national ~i de drept international pana atunci in vigoare. Ordinea juridica comunitara este proprie, fiind autonoma in raport cu ordinea juridica internationala intemeiata in principal pe ideea de cooperare, c urrnare a mentinerii integrale a suveranitatii, De asemenea ordinea juridic comunitara este relativ autonoma fata de dreptul intern al statelor membre ( Curte de Justitie nu aplica reguli de drept intern, nu e competenta sa verifice legalitate

unui act sau a unei masuri interne, ea nu are misiunea de a da 0 interpretare dreptului intern etc). Dupa infiintarea Comunitatilor Europene in spatiul dezbaterilor doctrinare -a avansat 0 subtila si controversata problema, si anumea cea a raportului dintre dreptul european comunitar, ca ordine juridica supraetatica si supranational a ~i ordinea de drept etatica si nationala, particulara fiecareia dintre statele membre ale .omunitatilor Europenef". S-a considerat ca, in realitate, este preferabil ca relatiile dintre ordinea juridica interna si ordinea juridica comunitara sa fie privite in I rmeni de cooperare, cu respectarea trasaturilor proprii fiecareia dintre ele, avand n vedere ca: jurisdictiile nationale au sarcina sa aplice dreptul comunitar; unele 1\ rme comunitare necesita 0 interventie a autoritatilor nationale pentru a avea dcplina lor eficacitate; sunt efectuate retrimiteri de catre dreptul comunitar la dreptul national''". Autonomia ordinii juridice comunitare nu exclude colaborarea I'U sistemele juridice nationale, cooperare care este nu numai utila, dar si necesara i care se exprima, in principal, printr-o participare a autoritatilor statale la punerea III aplicare a dreptului comunitar. Fiind un instrument de interes comun pentru toate popoarele si statele 'omunitatilor, dreptul emanat din surse comunitare nu este nici un drept strain, nici 1111 drept extern. El este propriu fiecaruia dintre statele membre, ca si dreptul national al acestora, cu singura calitate suplimentara ca el reprezinta ierarhia tcxtelor normative ale fiecarui stat270 Curtea de Justitie a subliniat crearea unei ordini juri dice europene astfel: .Jnstituind 0 Comunitate pe durata nelimitata, dotata cu atributii proprii, cu II rsonalitate, capacitate juridica, cu 0 capacitate de reprezentare internationala si filii ales cu puteri reale izvorate dintr-o limitare a competentei sau un transfer de utributii de la state la Comunitate, acestea si-au limitat, desi in domenii restranse, drcpturile lor suverane ~i au creat un corp de drept aplicabil resortisantilor lor ~i lor IIl~i~i(hot. Costa c. Enel, 1964). Relativa autonomie a ordinii juridice europene te consacrata si de principiul netransmlslbllltatll, concept introdus de prof. (; rtrude Liibbe- Wolff, care consta in faptul ca exigentele legitimarii I onstitutionale valabile pe planul statal nu pot fi transpuse pur si simplu la nivelul I omunitatii supranationale/".
es Rene Joliet - Les droit institutional des Communautes europeennes (Les institutions. Les
nurces, Les rapports entre ordres juridiques), Liege, Faculte du Droit, 1983, p. 326 ~i urm; J. L.

loan Alexandru - op. cit. (Administratia publica ... ), p. 603 Aloys Rigaut - Comment la "methode communautaire" 'oneilll t III uprnnational intergouvernemental? - Serninaire .Actcur ct processus d d c] tun Ihlll 1'111" (lO()
266 267

( 'onstantinesco-> Das Recht des Europaischen Gemeinschaft, Bd. I - Das institutionnelle Recht, IIlId n-Baden, 1977 Jn~ Ion Craiovan - Introducere 'in filosofia dreptului, Editura All Beck, Bucuresti, 1998, p. 99 I() in acest sens II A v d a Augustina Dumitrascu=Particularitati ale ordinii juridice rumunitare, www.unhmeuouruponna.go.ro /I lcrtrudc Ltibh Willi 1-11111(1 i 'he. und nationales Verfassungsrecht, recenzie de Marius II lun in R vista ,;flllil 111I II II ", Tom XLIX, 2003, serie noua, Analele stiintifice ale 1IIIIv Ir it [ii "AI. I ('11/11" d 1\ II I

14

Ordinea juridica europeana este conceputa ca 0 ordine de triere . dn )272 (Auffangsordnung), cu caracter de cooperare (K ooperationsor ung . Paradoxul ordinii juridice comunitare. Comunitatile europene au creat 0 veritabila revolutie pe planul dreptului international dad ne gandim la tehnica juridica folosita pentru construirea lor. Pentru a cerceta originalitatea sistemului juridic comunitar este necesar' sa analizam elementele juridice prin care se realizeaza ordinea juridica interna si intemationala'". Ordinea juridica intern! guverneaza, prin intermediul dreptului public, organizarea puterilor pub lice ~i relatia acestora cu particularii, iar, prin intermediul dreptului privat, relatiile intre particulari. Acest drept intern, in vigoare in cadrul unei colectivitati stat~le, are ca fundament legea, act unilateral emis de organele nationale competente. In ceea c priveste ordinea juridica internationala, aceasta guverneaza relatiile intre state, reprezentand dreptul relatiilor interstatale, iar instrumentul acestui tip de drept este, bineinteles, tratatul, vazut in calitate de acord intre suverani. . "Paradoxul" comunitar consta in ambitia pe care au avut-o "parintii" celor trei Comunitati europene de a construi 0 ordine juridica interna prin mijloac tehnico-juridice a carer baza este data de tratatul international. Asadar, sursele dreptului comunitar ilustreaza, prin complexitatea lOT, "paradoxul" Comunitatilor. Ele formeaza 0 ierarhie a unor reguli de drept, ierarhi 274 in fruntea careia se afla Tratatele de la Paris si Roma . Ordinea juridica europeana (dreptul comunitar) poate fi vazuta ca un sistem format din subsistemele dreptului administrativ europearr'" (atat sub aspectul reglementarii institutiilor, cat ~i al activitatii acestora), dreptului social europearr'", dreptului bancar european, dreptului european comercial, monetar, fiscal, al agriculturii, transporturilor, mediului, asigurarilor, vamal etc. Dreptul administrativ european (al Uniunii Europene).. ... Traditional, dreptul administrativ, ca ramura a dreptului ~l ca disciplina stiintifica s-a limitat aproape in intregime la aspectul teoretic al ordinii legal administrative exclusiv interne, fiind studiat ca un sistem si 0 sursa inchise d

unostinte?". Dreptul administrativ a aparut din "samburele" izolarii sale la nivel I\ationaf~. Timid, spre sfarsitul secolului al XIX, au inceput sa apara studii de drept idministrativ comparat. Studiile de drept comparat au fost initial consacrate dreptului privat fiind impuse de dezvoltarea relatiilor comerciale si personale care depaseau granitele nationale, Treptat, 0 data cu dezvoltarea sarcinilor si a Iaporturilor dintre administratii si cetateni si a interactiunilor dintre diverse idministratii nationale care au ajuns sa egaleze cantitativ volumul relatiilor private dintre cetateni, a aparut necesitatea studierii comparative a dreptului administrativ. l'rimele studii comparative au fost intreprinse intre dreptul administrativ francez si orman. Astfel Otto Mayer, parintele dreptului administrativ german modem, va crie in 1886 0 carte despre dreptul administrativ francez ("Theorie des I'ranzosischen Verwaltungsrechts") ~i va utiliza modele1e franceze pentru d zvoltarea doctrinei germane privind dreptul administrativ'". Tot asa, Edouard l.afferriere, unul din fondatorii doctrinei dreptului administrativ francez, trateaza in .Traite de la jurisdiction administrative et des recours contentieux" care a aparut in 1887, protectia dreptului administrativ oferita in alte state280. Acestia au fost d schizatorii de drum care au incercat prin demersullor stiintific sa iasa din ghettoIII juridic national si sa lnteleaga ca ordinile juridice nationale, legate prin lementele lor determinate de alte ordini juridice, formeaza ansambluri mai 281. in fond, mare1e metodolog francez Francois Geny scria in 1899 ca 1\ te .Lcgislatia si jurisprudenta comparata reprezinta, intr-un fel, geografia stiintei uoastre, capabila, prin orizonturile largite care ii sunt deschise, sa integreze dreptul III tru national in cadrele unui fel de "ius gentium european", mult mai extins decat I I al romanilor,,282. Aparitia organizatiilor internationale de tip clasic (bazate pe cooperare si 1111 pe integrare supranational a - Societatea Natiunilor, Organizatia Internationala a M uncii etc) a creat legitimitatea de a vorbi despre 0 administratie internationala ~i Ii spre un drept administrativ international, dar viziunea ramane inchisa la
Jiirgen Schwarze - op. cit. (European Administrative Law ... ), p. 3 loan Alexandru - Drept administrativ comparat, Editia a II-a revazuta ~i adaugita, Ed. I umina Lex, Bucuresti, 2003, p. 317 '1') O. Mayer - Teoria dreptului administrativ francez, Strassburg, 1886. Despre influenta Iii ptului francez asupra operei lui O. Mayer, vezi, de exemplu, R. David, Marile sisteme de IIt'J)t contemporane, editia a 8-a, Paris, 1982, p. 87. (I Asupra influentci operelor stiintifice germane si franceze in domeniul dreptului ulministrativ, 1. Riv 1"0, Dr pi administrativ francez ~i dreptul administrativ strain, Pagini de
17

IH

Peter M. Huber, idem a se vedea in acest sens Augustina Dumitrascu-e-Particularitati ale ordinii juridic comunitare, www.uniuneaeuropeana.go.ro 274 idem 275 a se vedea Jurgen Schwarze - European Administrative Law, Office for publications of the European communities, Sweet and Maxwell, 1992 276 a se vedea Andrei Popescu, Nicolae Voiculescu-Dreptul so 1111 1II0P an, Editur Fundatiei Romania de Maine, Bucuresti, 2003
272 273

1111

hina,p.475,479
HI

IIIIIT

Lo ntin-J 1\11 ('011 11I111ill I'll Tratat de drept comparat. Vol. I-Introducere in dreptul uut, Ed, Alln ck, it)I)!, I' -I \ M (l fly M thoct 11'111' 'I" 111111111 I IHII" n dr it prive positif, Paris, 1899, cd a II-a I'I I, II, p. I" I

I()

aspectele legate de organizarea si functionarea organizatiei in sine, ca administrativ neputand sa depaseasca simpla cooperare intre guvernele nationale neaducand imixtiuni in suveranitatea nationala, o perspectiva care se intinde dincolo de frontiere si care face legiti speranta ca miscarea catre 0 ,jus commune" de-a lungul Europei se poate dezvol la fel de bine ~i in domeniul dreptului public a fost posibila doar dupa fondar Comunitatii Europene283. Pozitia actuala a dreptului administrativ national in Uniunea Europe este aceea a integrarii intr-un sistem global de indepliniri de sarcini, in conditiile care nu mai opereaza prezumtia competentei exclusive a statului in privin indeplinirii sarcinilor fata de populatie. Principiul subsidiaritatii joaca un r esential in repartizarea competentelor intre diversele niveluri de realizare sarcinilor autoritatilor. Suntem astfel martorii dezvoltarii conceptului de "s constitutional des~his", ale carui caracteristici, in opinia lui Stefan Robe, s inexistenta unei competente exclusive privind indeplinirea sarcinil interconditionarea dintre actiunea internationala de restructurare a profilului int al statului si directivele statale privind configurarea profilului organizatiil internationale; monopolul fortei ("monopolul exercitarii violentei legitime" ram' in continuare in mana statului), crearea identitatii (crearea unui sentiment apartenentei la comunitatea europeana) si "deschiderea" ca scop al statului'", In interiorul ordinii juridice europene a aparut necesar sa se priveas dincolo de frontierele nationale si sa se incerce sa se raspunda la intrebarea: c sunt punctele comune si diferentele de solutii retinute de sistemele de dr administrativ nationale, nu doar din interes teoretic si de drept comparat, ci si necesitati practice. S-a afirmat ca, "ordine juridica in devenire, dreptul comuni european are nevoie de a fi completat si dezvoltat lntr-o maniera pertinenta,,285. J. Schwarze arata ca dreptul comunitar este format in primul rand norme de drept administrativ, in particular de drept administrativ economic management public. Aceasta deoarece vizeaza pe de 0 parte organizarea functionarea institutiilor comunitare, actele emise de acestea si conformitatea lor

Ir.atatele de baza ale comunitatii ~i reglementarile

derivate=" iar, pe de alta parte

vizeaza rolul de mijlocitor al administratiilor publice nationale in realizarea p liticilor comunitare?". Din aceasta perspectiva, in opinia aceluiasi autor,

intagma "comunitate de drept" folosita de Curtea Europeans de Justitie pentru a dosemna comunitatile europene ar putea avea semnificatia de "comunitate de drept udministrati v".
Trebuie subliniat faptul ca nu putem disocia in principiu dreptul european intr-un drept administrativ aplicabil doar institutiilor romunitare si un drept administrativ propagat in exterior ~i aplicabil institutiilor ndrninistrative din tarile membre. Dezbaterea publica europeana creeaza curente si upinii care strabat intreaga Uniune. Astfel Codul bunei conduite administrative ndoptat de Parlamentul european la 6 septembrie 2001 la propunerea Mediatorului I uropean cuprinde reguli si principii pe care institutiile comunitare trebuie sa Ie I specte in raporturile cu cetatenii europeni. Dar gratie colaborarii Mediatorului uropean cu mediatorii nationali sau cu organele similare din tarile membre aceste principii se aplica in intreaga Uniune. Daca prin drept administrativ european am 11I~~le~~ doar dreptul care guverneaza organizarea si functionarea institutiilor IJniunii Europene, ne-am limita la viziunea clasica a organizatiei internationale (vezi Consiliul Europei) care nu poate sa impuna deciziile sale statelor m:embre d cat prin instrumentul tratatului si necesitatea ratificarii lui pentru a produce f cte in dreptul interrr'". Or, regulamentele Uniunii Europene sunt de rplicabilitate directa in dreptul intern al statelor membre.
I lministrativ

283 1. Rivero - Vers un droit europeen: nouvelles perspectives en droit administratif, erd. Cappelletti; Noi perspective pentru dreptul comunitar european, publicatii ale Institutul Universitar European, vol. I, Florenta, 1978, p. 389 ~i urrn; Studiul informativ asupra istoricul doctrinar al dreptului administrativ european, de H. BuIck, in Festschrift fur H. Kra Wiirzburg, 1964, p. 29 ~i urrn. 284 Stefan Hobe-Der offene Verfassungsstaat Zwischen Souveranitat nod lnterdepend . Eine Studie zur Wand lung des Staatsbegriffs der deutschsprachig II Slnnt I hr im Kont intemationaler institutionalisierter Kooperation-Dunckcr & l lumhlut, lit II II, I ()98 285 Dacian Dragos - Rccursul admini trativ pr alabil 11 cllll'till ,,1111I IIi tuuiv munit Revista traru ilvanf d ~tiinl' drninlstrntiv nr 2(S)/20()O, II 11(,

europeen, vol. I, Office des publications officielles des Europee~~s, Bruylant, Bruxelles, 1994, p. 8 astfel dreptul administrativ european trateaza in mare parte aspecte care se refera la rolul de III jlocitor al administratiilor publice nationale, asigurand libera competitie a firmelor din " IItoriul Uniunii Europene, stimulandu-le astfel sa atinga standardele specifice statelor membre IIeordand sprijin intreprinderilor, sprijin autorizat ~i monitorizat de catre Uniunea Europeana, I vedea in acest sens OECD, 1999. European Principles for Public Administration. SIGMA I''')' r No. 27. Paris: SIGMA-OECD "" Regulile de drept administrativ dupa care se realiza administratia organismelor IlIh'mationale de tip cIasic in perioada interbelica este analizata de Paul Negulescu in lucrarea I'ilncipes du Droit International Administratif, Academie de Droit lnternational Librairie du II 1,IO,i,1 Sirey: Paris, 19~5. In opinia sa dreptul international administrativ studiaz~ organizarea I Ivlciilor nationale sau internationale create pentru a satisface interese internationale, modullor 011I mctionare si de interventie, in reglementarea, controlul si coordonarea activitatilor statelor I' It rltoare la a~este ~terese. Dreptul international administrativ examineaza regulile care IIvtrncaza. ge.stlunea intereselor generale, care, prin caracterul ~i importanta lor,_ depasesc 11111 I lc teritoriale ale stnt I r In raporturile dintre state sau intre state ~i particulari. In dreptul Ilitt IllflP nal administrutiv, r nom nul esential este serviciul public international, asa cum in ,111111111 administrat iv llltt Ifl I 11011\nul central este serviciul public national. In dreptul dill ItiNtrllliv int III tlld III lIullllil d lilt rvontio al statului prin servicii publice care vizeaza 1111111111 I n tivil 11101 hull Ildlll \I ""II'III'M n numitor avantaje. Yn dreptul international 11111111 Irntiv, !tIft I 11111111111111111/ II /11111111\101111 cnut . Iimitez ~i sil r glomentcze
H6 I '1I~~munautes

1. Schwarze - Droit administratif

Exista un bogat continut legislativ, cutumiar si jurisprud~nt!al referito~ la aspectele juridice ale unor sectoare administrativ~, ce~a ce const.ltme a~a-?~ltul aequis comunitar. Acquis-ulf" comunitar f~r:n.ahzat ~l ~e!orm~hzat contribuie la crearea unei convergente la nivelul politicilor admmlstratlv~ dezv~lt~te ~e guvemele nationale conducand treptat la crearea unui Spatiu admlm:stra~l~ european. Atunci cand un stat membru e~ue~za in implementarea legislatiei Comunitatii Europene, exista importante co~sec~te legal:. ~t~~l e~te acuzat ~e responsabilitate non-contractual a, prin ilegalitatea savar~lta l~ nereu~l~ transpunerii unei directive a Comunitatii E~op~ne sa~ i~ ~p~lc~rea unui regulament al acestuia. Acest lucru creeaza 0 motrvatie suficienta oncar~l persoan individuale pentru a solicita statului compensarea daunelor produse, pnntr-o curt . d -290 JU ecatoreasca . . . .d. _ Unele principii esentiale, cum ar fi dreptul la. v~r~ficarea J~ tea a deciziilor administrative, obligatia de motivare a actelor juridice comunitare sau motivele de recurs incluse in dispozitiile care asigura, dupa modelul francez, 0 protectie jurisdictionala impotriva actelor comunitare neconforme cu tratatele, sunt " . .. E 291 prevazute in textele tratatelor de baza ale Uniunii uropene... _ Un numar apreciabil de reguli scrise de drept administrativ au apm:ut mtr timp in dreptul derivat - reglementa~ a~op~ate in. t~mei~~ si in conformitate cu tratatele de baza. Aceste reglementari atribuie administratiilor eur?pene un dublu rol: acela de instrument sau de interfata prin intermediul careia s~ derul~azI programe de asistenta financiara, de apli.care a acqui~-ului comunlt~, ~l_d educatie in spirit civic comunitar, precum ~l acela de entitate autonoma dotata c
A

mijloace de actiune si de personal. Sub primul aspect se vorbeste deseori despre cresterea capacitatii administratiei publice pentru a raspunde cerintelor tot mai diversificate pe care Ie presupune integrarea. Sub cel de al doilea aspect se vorbeste despre cresterea eficientei ~i coerentei actului administrativ si despre democratizarea functiei publice. Insa 0 importanta covarsitoare pentru dezvoltarea dreptului administrativ 'uropean a avut-o componenta jurisprudentiala. Astfel imensa majoritate a principiilor juridice generale recunoseute azi in dreptul comunitar ca fiind tplicabile actelor administrative au fost elaborate de Curtea Europeans de Justitie pe cale pretoriana. Curtea Europeans de Justitie actioneaza, in primul rand, ca 0 urte adrninistrativa - in sensul dreptului continental- pentru Cornunitati, in scopul de a proteja subiectele de drept, statele membre, precum si persoanele"" . Punctul de plecare al jurisprudentei administrative comunitare este ionsiderat a fi hotararea Algera din 12 iulie 1957 in care Curtea Europeans de Justitie a statuat ca lipsa din tratatele de baza a dispozitiilor necesare pentru I zolvarea unui litigiu cu caracter administrativ nu impiedica solutionarea acestuia, urmand a se avea in vedere legislatia, doctrina si jurisprudenta statelor membre. l'omind de la 0 dubla restrictie - inexistenta unei norme comunitare si interdictia d negarii de dreptate''" - Curtea, prin bogata ei jurisprudenta, a stabilit principii pe cnre toate statele membre trebuie sa Ie respecte. Se pot mentiona astfel: principiul IHJministratiei prin lege, principiul proportionalitapi, al certitudinii legale, protectia olicitarilor legitime, nediscriminarea, dreptul la 0 audienta in cadrul procedurilor II cizionale din administratie, rapoarte interimare, conditii egale de acces la curtile nlministrative, responsabilitatea non-contractual a a administratiei pub lice. Insa, de I' 'Ie mai multe ori se observa ca instanta europeana nu a oferit 0 baza comunitara IIU nationala de drept pentru principii ca increderea, certitudinea legala sau p' cportionalitatea. Din contra, ea si-a asumat autenticitatea lor sau a stabilit iracteristicile lor speciale ca principii de drept comunitar in cele mai scurte lorrnule. Folosind exemplul principiilor de drept administrativ enumerate, dar si " lementarile europene in materie, dorim sa descifram in cadrul acestui curs, III sura in care se poate spune ca dreptul administrativ european exista si ce po ibilitati si limite conditioneaza evolutia sa ulterioara. Asa cum exista anumite probleme care necesita reglementarea in cadrul tI, ptului administrativ national si la nivel european, principiile administrarii prin

anumite activitati ale serviciilor publice ale statului in vederea stabilirii unei coordona:i. I?re~tul international administrativ era vazut ca dreptul Administratiei internationale al carui pn~cIPI reprezentant era Societatea Natiunilor alaturi de .~are mai puteau fi numarate Organize] international a a muncii, Comisia europeana a Dunarii etc . . I 289 Sintagma Acquis comunitar introdusa prin Trata~l. ~e la Maastncht asu~ra ~~!Un Europene (art. 2, 3 ~i 43) reprezinta totalitatea n?nnelo~ Jundl:e ~are regl~menteaz~ ac.tl~.ltat I institutiilor UE, actiunile ~i politicile comumtare ~l consta l~: .contmutul, pnn~l~llie I obiectivele politice cuprinse in Tratatele originare ale Comunitatilor Europene ~l ~ c) ulterioare (Actul Unic European, Tratatul de la Maastricht si ~r~tatul de la .Amster am I legislatia adoptata de catre institutiile UE pentru puner~a i~ p~actlca a preved.~nlor Trat~~elo (regulamente, directive, decizii, op~nii ~i r~comandarl);, Junspruden~a ~urtll de J~Stltl~ Comunitatii Europene . declaratiile ~l rezolutiile adoptate 10 cadrul Uniunii Europene,' act~un: comune pozitii comune conventii senmate, rezolutii, declaratii si alte acte ad0I;>tate10 .c.a.ruI Politicii' Exte~e si de Securitate Comuna (PESC) si a cooperarii din domen.lUl J,:stltte~ Afacerilor Interne (JAI) ; acordurile internationale la care C:Eeste parte, precum $1 cele inoheiat intre statele membre ale UE cu referire la activitatea acestela.. 1. 290 Curtea Europeana de Justitie, in cazurile comune, C-6/90 fit .9/90 "A. 1rune vich et, AI v. Italia", 1991. . (' 291 A sc vedca de exemplu art. 17 $i 190 ale Tratatului 01111111 t rt. III Trutatului omunit Iii ' rbun lui ~i [elului

drept, conducerea administrativa non-discriminatorie si echitabila, proportionalitatea, siguranta legal a, protectia drepturilor legitime si mentinerea unui proces administrativ corect si echitabil au iesit la iveala, au aparut ca probleme esentiale, Ele reprezinta miezul si inceputul cristalizarii dreptului administrativ europearr'". Prin cursul nostru vom cauta sa ilustram cat de departe se poate extinde acum dreptul administrativ care, adesea, a trecut neobservat, la nivel european. Cercetarea 0 vom extinde si la cadrul problemelor dezvoltarii teoretice cu privire la dreptul administrativ european, dat fiind ca, rara 0 dezvoltare doctrinara in acest domeniu, nu va fi posibila garantarea nici a eficientei masurilor administrative, nici a nivelului de transparenta ~i compatibilitate a actiunilor administrative, cerute d asigurarea protectiei cetatenilor. . o inventariere sistematica a elementelor esentiale ale dreptulul administrativ european inseamna analiza stabilitatii lui actuale si descoperire posibilitatilor de evolutie. 0 abo~dare ~u~t ~ai precisa ,a.cail~r.d~ d~~oltar~ poat fi intreprinsa doar pe baza unei studieri nguroase a situatiei juridice existent . Cunoasterea mecanismelor de functionare a sistemului juridic european presupun analiza principiilor suprematiei si efectului direct al dreptului c?mu?ita~. pre~u~. ~ a modalitatilor de asigurare a unui tratament echitabil pentru ton cetatenn ymu~ll: Urgenta demersului studierii dreptului administrativ european deriva si d aceea ca dreptul comunitar este in fapt aplicat direct doar intr-o mica mas~a d Comisie, ca institutie comunitara, si mai curand este aplicat in mod special autoritatile administrative nationale. 'Pe de alta parte, investigarea urmareste sa clarifice nu numai influen principiilor de drept administrativ national asupra dreptului comunitar europe dar, in parte, si efectele juridice ale dreptului european recent dezvoltat ~s~p sistemelor juridice administrative nationale. In acest fel, problema cream evolutiei unui drept administrativ european nu trebui~ inteleasa s~mI?~ist,in sens ingust al izolarii intr-un singur drept administrativ.unlficat al Umu~ll. Europene aplicarea dreptului comunitar, ci intr-un sens mal .l~g, ~e ~ urman de~ol~~r ulterioara ~i convergenta sistemelor de drept admmls~atlv ~n ~~opa. !n Vll\v sistemele juri dice nationale vor ramane capabile sa reziste unlfic~l ten?I?telor. chiar daca cerinte si dificultati similare actioneaza asupra. admmlstr.atlel p~bh atat in statele membre cat si in comunitate, impreuna cu cerintele la myel nation I care in cele din urma sunt la fel de presante ca cele ale comunitatii, " In aceste conditii trebuie pusa urmatoarea intrebare fundamenta 1a: cat d departe au evoluat principiile conducerii administrat~ve in sta~e~eeuropene .l1l:emb ale Uniunii ~i in ce masura sistemul a creat 0 balanta adecvata mtre 0 admmlst:~11 reala si eficienta ~i drepturile indivizilor. Nu trebuie in nici un caz sa neglij I restrictiile si rezistenta care in viitorul apropiat vor continua sa atace to It
A

incercarile de a efectua 0 unire a tuturor fatetelor dreptului administrativ european, asa cum a fost defmit. Rezistenta clasica a dreptului administrativ la toate incercarile de unificare este de notorietate, dat fiind flexibilitatea redusa si identitatea conservatoare ancorata in reflexul istoric296 Cu toate acestea necesitatea democratizarii administratiei si apropierea ei de cetatean este un deziderat european impartasit de toate tarile membre. Observam astazi ca, desi expresia ~i conceptul de lege (drept) al administratiei publice difera de la un sistem national la altul, este posibil un acord asupra unei definitii comune a legii administrative, ca fiind un set de principii si reguli care se refera la organizarea si managementul administratiei publice ~i la relatiile dintre administratii ~i cetatene97. In incercarea de a desprinde 0 serie de principii pentru dreptul administrativ european, trebuie avut in vedere ca nu exista 0 doctrina strict recunoscuta, bazata pe un rationament deductiv, in centrul dreptului judecatoresc al urtii Europene de Justitie. Acest lucru este 0 consecinta a pozitiei legale speciale ~ia functiei Curtii. Pe d~ alta parte, hotararile Curtii de Justitie, eel putin in ceea ce priveste efectele lor asupra proceselor individuale, pot uneori avea repercusiuni politice considerabile. . Din aceste motive trebuie sa intelegem ca un set de principii sau doctrine pentru dreptul administrativ european poate fi dezvoltat treptat prin asocierea, xaminarea si diferentierea proceselor individuale. In acest sens Avocatul-General land (al poporului) concluziona in fata Curtii: "ca in orice studii juridice, teoria poate fi construita numai prin actiuni succesive ~i reconcilierea rationamentelor; uunci se ajunge la un punct culminant".

l. Structnra politico ..administra.tiva a Uniunii Europene

Administratia este 0 components de baza a functiei executive comunitare. ceasta functie este complexa, la realizarea ei intervenind in primul rand Comisia, II ir se observa ca si Consiliul are atributii in acest domeniu. Yom analiza in cele ce urmeaza organizarea ~i atributiile executive ale Consiliului ca institutie politica si III Comisiei ca structura administrativa in cadrul Uniunii Europene. Yom acorda 0

loan Alexandru - Drept administrativ comparat, Editia II 11 II I Lumina Lex, Bucuresti, 2003, p. 319 ~iurm. 295 Jurgen chwarzc - op. it. (European Adrninistrutiv I.IIW), (I
294

i d~ugitll,

V6 aeest lucru este valabil ~i pentru tarile din sud-estul Europei. Astfel in perioada interbelica N solae lorga arata ca in trecut au existat interese si orgolii nationale care s-au opus unei 1111r rmizari la nivelul prineipiilor din administratiile nationale, desi la originea acestor IIIIIIIni tratii au stat v ri i mune (sistemul administrativ tracie sau eel roman de exemplu) cu I mlnoscente pan 111 :t,1I It- no \, tr . A se vedea in acest sens N. lorga-Le Caractere Commun .II In. tituti ns du Sud H t iii 1'1'lImp , Paris, Librairie universitaire 1. Gamber, 1929 VI J. Zill r Adurlu] hntllill 1111111"1111.: I y tomes politico-administratifs de l'Europe des 1111111., Mont hr t
11,1'\1

,1'11\

atentie sporita Comisiei dat fiind faptul ca aceasta constituie esenta administratiei UE.

2. 1..lnstituliile politlce Cons;liul Unilluii Buropene (Consiliul de mini~tr'J

Consiliul VB constituie 0 institutie fundamentala pentru Uniune. Expresi a ihtereselor nationale, Consiliul UE asigura insertia statelor membre si guvernelor lor in sistemul comunitar''". Astfe1, Consiliul reprezinta statele membr in structuri1e comunitare, in: politica externa si de securitate comuna (PESC pilonul doi al UE) si in domeniul justitiei ~i afacerilor interne (JAI - pilonul trei al UE). Consiliul de ministri a fost infiintat pe cale conventionala, prin tratatel constitutive, avand la inceput denumiri diferite: Consiliu (in Tratatele de la Rom instituind C.E.E. si EURATOM) sau Consiliul Special al Ministrilor (Tratatu instituind C.E.C.A). Prin Tratatul de fuziune din 1965 s-a creat 0 institutie unie pentru toate ce1e trei comunitati, purtand denumirea de Consiliu de Ministri, Dup intrarea in vigoare a Tratatului de la Maastricht din 1992, printr-o decizie proprl din 8. noiembrie 1993, institutia a decis sa se numeasca "Consiliul Uniun Europene" . Organizarea ~i functionarea Consiliului UE. Componenta Consiliul UE Consiliul Uniunii Europene este format din cate un reprezentant al fiecarui stat membru la nivel ministerial, abilitat sa angajeze guvernul acestui stat memb (art. 203 alin i din T.C.EO). Aceasta dispozitie a fost interpretata in sens larg, fiin permisa participarea la sedintele Consiliului ~i a membrilor guvernelor colectivitatilor intrastatale, cum sunt cei ai comunitatilor belgiene sau ai landuril germane. . Se pare ca vointa autorilor Tratatului a fost aceea de a constitui prl acest Consiliu 0 instanta de nivel ministerial, motiv pentru care puterea decizionala este majora. Consiliul poate actiona ca instanta comunitara sau ca f interguvernamental. Ca instants comunitara, reprezeritantii statelor membre, odat
298 Guy Isaac, Marc Blanquet - Droit communautaire general, 8" edition, Armand Colin Dalloz, Paris, 2001 p. 50 si urm. Prevederile TCE (Tratatul Comunitatii Europene) si TUE (Tratatul Uniunii Europen constituie drept pozitiv pana la intrarea 'in vigoare a Constitutiei europene care se va pro due I ~f'ar~itulanului 2006 dupa ratificarea sa de catre toate statele membre. Dupa intrarea In vigoar Constitutiei, TCE si TUE vor fi abrogate, Constitutia preluand C II mn] more parte I prevederile celor doua tratate. In aceasta lucrare vom utiliza trimit rl III '1'('1\ 'I'UE, dat iii faptul ca aceste tratate sunt 'in vigoare ~i tsi produc efectele In n I 11I1111I III. clllI' l todata vo avea In vedere ~i proiectia sistemului comunitar In opticn Con tltu]

ce sunt reuniti in cadrul Consiliului, au competenta de a decide lara a mai fi necesara 0 aprobare dupa procedurile constitutionale sau legale nationale, ca in cazul conferintelor interguvernamentale, de exemplu. Insa, remarcam faptul ca natura institutionala a Consiliului in cadrul UE nu impiedica ca, in cazurile ~i domeniile care tin mai strans de competenta statelor membre, aceste state sa hotarasca sa-si coordoneze actiunile sub forma unor decizii ale reprezentantilor lor reuniti in cadrul Consiliului (ca for interguvernamental). Compozitia Consiliului UE este variabila, In functie de problemele care se dezbat pe ordinea de zi. Regasim astfe1 trei componente la nivelul Consiliului Uniunii299: 1. Consiliul general - dezbate problemele generale, care nu au un caracter tehnic limitat la anumite sectoare ~i In care guvernele sunt reprezentate de ministrii de externe 2. Consiliile specializate pe sectoarele actiunii comunitare (agricultura; probleme economice ~i financiare; mediu; transport si telecomunicatii; folosirea fortei de munca si politica sociala; pescuit; industrie ~i energie; justitie, afaceri interne si protectie civila; piata interna, consumatori si turism; cercetare; buget; cultura; dezvoltare; educatie si tineret; sap.atate) in care guvernele sunt reprezentate de ministrii din aceste domenii 3. Consiliile conjuncte, numite si ,jumbo" - reunesc ministrii din mai multe domenii de activitate, cand se discuta atat aspecte cu caracter general, cat si aspecte tehnice Cele mai frecvente sunt consilii le destinate afacerilor generale, agriculturii, conomiei si finantelor. Actul final al Conferintei de la Maastricht prevede participarea ministrilor tie externe si de finante cand se iau decizii in materia capitalurilor si a platilor, precum ~i in domeniul politicii economice si monetare. Atunci cand se iau decizii 11 domeniul politicii externe si de securitate comuns, este obligatorie participarea 111 inistrilor de externe iar cand deciziile privesc cooperarea in domeniul justitiei si II afacerilor interne este necesara prezenta ministrilor de justitie si de interne. Pe langa acestia, la reuniunile Consiliului participa de regula Presedintele 111 exercitiu si Secretarul General al Consiliului care de cele mai multe ori este nsotit de unul sau mai multi Directori Generali. Misiunea Secretarului General al ( 'onsiliului, care este 0 functie administrativa, este aceea de a asista presedintia UE III conducerea lucrarilor. Desi Consiliul se poate reuni In mai multe componente, de jure exista doar 1111 singur Consiliu al Uniunii Europene, indiferent de formula in care se tin

'ili

A so v <I

II

()

e1111

I' II

II

Dr pt c munitar general, ed. A II-a, Editura Didactics si

I'lldligO ic ItA"

00', I' ')0

sedintele. Aces~. lucru este subliniat de diversi autori sub forma principiulul unicltatll Consiliului Uniunii Europene. Problema existentei unor fonnule diverse de reunire a Consiliului ridica unele probleme de corelare si coordonare. Consiliile specializate au tendinta de a elabora 0 politic a proprie, cautand sa-si conserve 0 anumita autonomie, ceea c creeaza 0 lipsa de unitate a ansamblului. Astfel au existat contradictii cu privire la politica agrara comuns, politica bugetara sau politica afacerilor exteme. Pentru a rezolva aceste probleme de coordonare s-a evocat uneori ipoteza stabilirii unei compozitii pennanente a Consiliului, ceea ce ar insemna ca fiecar stat membru sa desemneze un ministru insarcinat cu afacerile europene care sa fi titular permanent in Consiliu. 0 astfel de solutie nu a fost inca adoptata, date fiind inconvenientele majore care ar rezulta din indepartarea specialistilor, a ministrilor specializati. Consiliul se reuneste la convocarea Presedintelui, din initiativa acestuia sau a unuia dintre membrii sai sau la solicitarea facuta de Comisie. Sedintel Consiliului nu sunt publice de regula. Structuri de lucru ale Consiliului Uniunii Europene Principalele structuri de lucru sunt Presedintia, Comitetul Reprezentantilor Permanenti (COREPER) si Secretariatul General. Organizarea acestora este sumar redata de tratate, fiind dezvoltata in Regulamentul interior, adoptat in virtute a art. 207 pct.3 T.C.E. Presedlntia Presedintia Consiliului Uniunii se exercita prin rotatie de fiecare stat membru al acestuia, pe 0 perioada de sase luni, dupa 0 ordine fixata de Consiliu, statuand in unanimitate (art. 203 alin. 2 T.C.E). La inceput rotatia se facea in ordinea alfabetica a statelor membre cu numele acestor state scrise in ortografi nationala. Ulterior, datorita unor situatii practice create, s-a ajuns ca intr-o prim perioada de 6 ani Presedintia sa se schimbe in ordine alfabetica si in a dou perioada ordinea alfabetica sa fie inversata intre grupuri de doua state consecutiv . In acest fel un stat membru care in prima perioada de sase ani i~i exercitas Presedintia in primul semestru, in a doua perioada unna sa 0 exercite in semestrul doi, astfel ineat sa nu dobandeasca consecutiv Presedintia in acelasi semestru 81 anului. in cadrul Presedintiei rotative se remarca, pe de 0 parte, tendinta de a evit ca noii membri sa ajunga prea repede la exercitarea acestei functii, iar pe de alt parte penniterea alternantei intre statele .mari" si cele .mici". Presedintele Consiliului are atat un rol tehnic de pregatire a lucrarilor cat ~i un rol activ in procesul de luare a deciziilor. Astfel, presedintele are urmatoarel atributii: 1. stabileste calendarul presedintiei 2. convoaca Consiliul

stabileste ordinea de zi provizorie (aceasta ordine poate fi schimbata prin votul unanim al membrilor). 4. urmareste realizarea consensului in cadrul Consiliului. Presedintele organizeaza si conduce sedintele Consiliului si asigura respectarea regulamentului interior 5. semneaza actele adoptate de Consiliu si procesele verbale ale sedintelor, notifica directivele, deciziile si regulamentele Consiliului 6. reprezinta Consiliul in relatiile cu institutiile comunitare, in special in fata Parlamentului European 7. conduce actiunile exteme ale Uniunii Comitetul Reprezentantllor Permanenti (COREPER) Acesta asigura prezenta permanenta a reprezentantilor statelor membre pe lftnga institutiile comunitare. Comitetul are sarcina de a pregati lucrarile Consiliului ~i de a executa mandatele care ii sunt incredintate de acesta (art. 207 pet, 1 TCE). Toate punctele inscrise pe ordinea de zi a unei reuniuni a Consiliului fac obiectul unei examinari prealabile din partea COREPER, cu exceptia cazurilor cand exista 0 dccizie contrara. COREPER este locul unde se dezvolta un dublu dialog: dialogul intre reprezentantii permanenti si dialogul fiecaruia dintre ei cu capitala sa. Reprezentantul permanent este pe de 0 parte avocatul guvemului sau, insarcinat tl-~iconvinga partenerii prin argumente bine fondate de pozitia pe care 0 apara, iar pe de alta parte este avocatul pozitiei celorlalte state membre si a Comisiei pe langa propria sa capitaUeoo. Reprezentantii permanenti sunt diplomati de cariera iar adjunctii lor provin uneori din ministere tehnice. Desi ca structura exista un singur COREPER, acesta poate reuni la doua niveluri: COREPER I si COREPER II. in cadrul COREPER II se reunesc reprezentantii permanenti titulari cu rang de ambasadori, fiind iI! cutate problemele politice cu privire la aspecte institutionale, economice, Ilnanciare si de relatii exteme. COREPER I reuneste reprezentantii permanenti idjuncti cu rang de ministri plenipotentiari si in cadrul lui se discuta problemele I hnice. COREPER se reuneste saptamanal in fiecare din cele doua fonnule ale tile. La lucrarile COREPER participa si reprezentantul Comisiei, afara de cazul I nd Consiliul decide altfel. De altfel Comitetul poarta un dialog permanent cu Comisia care are initiativa legislativa, cu privire la aspectele care vor fi prezentate ( 'onsiliului, Instants de control politic, COREPER orienteaza si supervizeaza lucrarile rllfcritelor grupuri de oxperti care functioneaza in permanenta pe lioga Consiliu. EI
"Dr it ommunautaire General" 8e edition, Armand Colin,

3.

IOI)

uy ISM',

MUll

111111I1)11 I

I) IIIm~, PIII'iN,

O()I. II

'

joaca rolul de filtru intre diferitele dosare si in stante care prezinta propuneri Consiliului?". ' COREPER-ul poate constitui grupuri de lucru permanente si ad-hoc care sunt alcatuite din reprezentanti nationali si sunt conduse de reprezentantul statului care asigura presedintia Consiliului Uniunii.

diverse Comitete de specialisti care prezinta rapoarte Consiliului in domeniile in care au fost insarcinate. Inainte de a fi trecute pe ordinea de zi a Consiliului rapoartele sunt control ate de COREPER.

~tribup.ile Consiliului Uniunii Europene

. In confo~itate cu reglementarile comunitare Consiliul poate aparea atat in cahtate de l~~lslator cat ~i ca titular a1puterii executive. Art. 202 TCE prevede pentru Consiliul urmatoarele atributii: asigura coordonarea politicilor economice generale ale statelor membre are putere de decizie prin actele pe care este indrituit sa Ie adopte in vederea realizarii obiectivelor stabilite prin Tratat. confer~ Comisiei, in actele pe are aceasta le adopts, competenta de executie a regulilor stabilite de Consiliu. Exercitarea acestei competente poate fi supusa unor restrictii proprii. Astfel, Consiliul poate sa i~i rezerve, in sit~atii speciale, posibilitatea de a exercita direct unele competente in ~atene executiva sau, cu alte cuvinte, de a exercita nemijlocit "puterile de implementare" . Consiliul este principalul legislator comunitar. Art. 207 din Tratatul '.E.(~~ reda~tarea stabilita de Tratatul de la Amsterdam) arata situatiile in care Consiliul actioneaza in calitate de legiuitor. Astfel Consiliul are aceasta calitate uunci cand el adopta reguli care sunt legal obligatorii in/sau pentru statele membre, prin intermediul regulamentelor, directivelor deciziilor-cadru sau dcciziilor, pe baza prevederilor pertinente ale Tratatelor, cu exceptia deliberarilor , re co~~uc la a~?pt~ea de masuri interne, de acte administrative ori bugetare, de t te pnv?~d relatiile interinstitutionale sau intemationale sau de acte neobligatorii ( onc1uzn, recomandari sau rezolutii). Consiliul adopta acte normative pe baza propunerilor sau recomandarilor t ' misiei si dupa obtinerea avizului (consultativ sau conform) Parlamentului sau a iltor institutii comunitare prevazute de Tratate: Curtea de Conturi BCE Comitetul .onomic si social, Comitetul regiunilor, Curtea de Justitie. ' , Dreptul de initiativa legislativa este rezervat Comisiei. Dat fiind acest hIC~, C~nsiliul poate sa ceara Comisiei sa intreprinda orice studii pe care Ie ! onsidera oportune pentru realizarea obiectivelor comune si sa-i prezinte orice propuneri adecvate (art. 208 TCE). . Consiliul poate adopta si acte administrative, respectiv regulamente ~i illrcctive de executare a legislatiei proprii (acolo unde competentele executive nu 1111 fost delegate Comisiei). Consiliul poate trage la raspundere administrativa , \IV me Ie nationalc. Astfel el poate sa hotarasca impunerea de amenzi intr-un I uuntum determinat, 711 procedura prevazuta la art. 104 din Tratatul CE privind IIIIlcitcle publi '. DaHl fiind u 1111I" II i II 1111 i sf rc executive de catre Consiliu, unii autori orl sc d spr 1\ III lilt. PilI! I IIV rnam ntala" care ar fi insusita de aceasta

Secretariatul General
Consiliul este asistat de un Secretariat General , plasat sub responsabilitatea unui Secretar General asistat de un Secretar general adjunct insarcinat cu gestiunea Secretariatului General. Acestia sunt numiti de Consiliu statuand cu majoritatea calificata (art. 207 pet 2 TCE). urma Tratatului de la Amsterdam, Secretarul General exercita si functia de Inalt reprezentant pentru politica externa ~i de securitate comuna, Secretarul General este asistat de 0 administratie de peste trei mii d functionari grupata in diverse directii care au ca misiune asigurarea bunei desfasurari a lucrarilor Consiliului, programarea reuniunilor, pregatirea proiectului cheltuielilor, gestionarea fondurilor puse la dispozitia Consiliului, realizarea d interpretari si traduceri, reproducerea de documente etc. Alte organe auxiliare al Consiliului Uniunii Europene sunt: Comitetul pentru agricultura=-pregateste lucrarile care se refera la politica agricola comuna. El exercita competentele COREPER in domeniu agricol Comitetul economic si financiar. Infiintat prin Tratatul de la Maastricht, s-a numit initial Comitetul monetar. Denumirea actual a 0 poarta din 1999 data cu trecerea la cea de a treia etapa a realizarii monedei unice. Comitetul supravegheaza situatia monetara~i financiara a statelor membre si Comunitatii si prezinta periodic situatia Consiliului si Comisiei. D asemenea el formuleaza avize la cererea Consiliului, a Comisiei sau din proprie initiativa. Este format din cate 2 reprezentanti ai fiecarui stat membru la care se adauga 2 reprezentanti desemnati de Comisie si 2 reprezentanti ai Bancii Centrale Europene Comitetul pentru vize - asista Consiliul in aplicarea politicii in domeniul vizelor in cadrul cooperarii in domeniile justitiei si al afacerilor intern , fiind compus din inalti functionari Comitetul politic. Este compus din directorii afacerilor politice din Ministerele de Exteme ale statelor membre, fiind prevazut prin Tratatul d la Maastricht (art. J8 par. 5). Comitetul urmareste situatia internationala in domeniile politicii exteme si de securitate comuna; emite avize din propri initiativa isau la cererea Consiliului; urmareste punerea in practica politicilor convenite, rara a aduce prejudicii competentelor presedinti Consiliului au Comisiei.

In

301

idem

institutie302. Consiliul exercita principalele functii care revin in mod obisnuit guvemarii. In materie de relatii externe autorizeaza deschiderea negocierilor in vederea incheierii de acorduri internationale, da Comisiei mandat de negociere (in virtutea art. 300 din Tratatul CE) si la termenul prevazut incheie acordurile intemationale; in marile incinte internationale (ONU, FMI ... ) prin vocea presedintelui sau exprima pozitia Comunitatii; joaca un rol specific in negocierile de adeziune la Comunitate. In materie bugetara Consiliul definitiveaza proiectul de buget pe baza propunerilor prezentate de Comisje si participa alaturi de Parlament la adoptarea sa (art. 203 din Tratatul CE). In cadrul politicii agricole comune acorda ajutoare, iar in domeniul politicii economice poate sa adreseze recomandari statelor membre si sa stabileasca masuri de asistenta. De asemenea Consiliul este indreptatit sa ia masuri si sa intreprinda "actiuni specifice" sau actiuni de incurajare" in diferite domenii (cooperare in materie de educatie -art. TCE; politic a de formare profesionala - art. 150 TCE; protejarea ~i ameliorarea sanatatii umane - art. 152 TCE; asigurarea conditiilor necesar competitivitatii industriei - art. 157 TCE etc). Consiliul are 0 competenta genera/a de a adopta actele mentionate de art. 249 TCE (regulamente, directive, decizii, recomandari). Doar in cazul in care est expres prevazut in Tratat, Consiliul adopta acte de natura determinata - directiv sau decizii (art. 119 par. 2); numai directive (art 137 par. 2) sau numai decizii (art. 104 par. 6,9, 11, 12). in decursul timpului au existat controverse cu pnvire la competenta Consiliului de a coordona politicile economice generale ale statelor membr . Aceasta competenta revenea traditional statelor ca un atribut important al 'suveranitatii acestora. De altfel, pana la inceputul anilor '90 s-a considerat c politicile 'economice trebuie coordonate de statele membre si nu de Comunitate". in urma negocierilor desfasurate in cadrul Conferintei Interguvemamenale de I Maastricht din decembrie 1991 s-a convenit asupra "instaurarii unei politi economice fondata pe coordonarea stransa a politicilor economice ale statelo membre", un rol important in acest sens avandu-l Consiliul de ministri, Vor spo atributiile acestui Consiliu in privinta coordonarii politicilor economice, dar, in continuare se observa ca in mare parte dreptul de decizie in elaborarea ~ .. "ramane ~ t sa t t e1or mem b re ,,303 promovarea acestor po 1rtici In compe t enta . Ca 0 concluzie, observam ca, desi Consiliul detine esenta puterii de decizi - atat in domeniul legislatiei comunitare, cat si in eel al punerii in aplicare acesteia - acest monopol tinde sa scada sub presiunea Parlamentului European3()~ Este interesant faptul ca, prin proiectul din 1984 asupra Uniunii Europen ,

'149

Parlamentul European s-a pronuntat pentru transformarea Consiliului intr-un organ permanent al Uniunii care sa aiba statutul unei a doua camere legislative. Procedurile de vot in Consiliu Votul in Consiliu se poate realiza dupa trei proceduri: 1. Votul unanim. Aplicarea principiului unanimitatii da fiecarui stat un drept de veto. Abtinerile din partea membrilor prezenti personal sau reprezentati nu vor putea impiedica adoptarea de catre Consiliu a actelor pentru care se cere unanimitate (art. 205 par. 3 TCE). Situatiile in care se cere votul unanim au fost reduse progresiv, facandu-se treptat trecerea la majoritatea calificata, Mai exista insa cazuri in care este ceruta unanimitatea, cum ar fi: modificarea unei propuneri a comisiei; adoptarea de catre Consiliu a actiunilor si pozitiilor comune in domeniul politicii exteme ~i de securitate comuna; constatarea incalcarii de catre un stat a principiilor fundamentale pe care se bazeaza Uniunea prevazute in art. 6 al TUE (libertatea, democratia, respectul drepturilor omului si a libertatilor fundamentale, statul de drept); aplicarea acordurilor incheiate la nivel comunitar de partenerii sociali; suspendarea dreptului de vot pentru un stat care a violat principiile din art. 6 TUE etc. 2. Votul cu majoritate simpla (50% + 1 din totalul membrilor). Acest vot este solicitat doar in cazurile-limita, avand un caracter exceptional (este utilizata in situatii restranse si de importanta redusa) - adoptarea Regulamentului Interior, solicitarile adresate Comisiei de a prezenta 0 propunere legislativa, fixarea statutului comitetelor, stabilirea conditiilor ~i a limitelor cererii de informatii de la Comisie 3. Votul cu majoritate calificata. Extinderea votului cu majoritate calificata a fost unul din obiective1e Conferintei interguvemamentale care a dus la adoptarea Tratatului de la Nisa. Astazi majoritatea calificata este modalitatea cea mai frecvent prevazuta. Calculul majoritatii calificate se face in functie de ponderea stabilita prin tratate''", ea diferind in functie de numarul statelor membre ~i de numarul de voturi atribuit fiecarui stat. in decursul timpului votul cu majoritate calificata a oferit posibilitatea unor aliante intre statele membre in scopul promovarii unor interese comune. Acest tip de vot poate sa du~a si la situatia ca majoritatea sa voteze impotriva intereselor unui stat. In 1965, Franta a refuzat sa aplice regulile votului cu majoritate calificata, temandu-se ca va fi pusa in minoritate in privinta dosarului agricol. Criza a fost rezolvata prin compromisul de la Luxemburg din 28-29 ianuarie 1966 care a statuat faptul ca un stat putea sa
II)''in Europa

a se vedea in acest sens Guy Isaac, Marc Blanquet - op. Cit., p. 57 Dumitru Mazilu-Integrarea Europeana. Drept comunitar si institutii europene, Editia a II a, Ed. Lumina Lex, Bucuresti, 2004, p. 117 304 Ovidiu Tinea - op. Cit., p. 96, 97
302 303

101' I

II II III IIII

"
II I

>2 de v turi. !or

In,

I' ulund

1111111. ( 1'( 1111111111, A n lia ~i Italia rill, ()Itlwltl 1'111 1111 II I V turi; ~ilrlundn 'nhll I \I 111111111 vnlur]

total de voturi in Consiliu era de 87, majoritatea calificata fiind aveau fiecare 10 voturi; Spania - 8 voturi; Austria ~i Suedia - 4 voturi; Danemarca,

(I

blocheze 0 decizie care ii afecta interesele esentiale, cu conditia ca discutiile sa continue pana se ajungea la un acord unanim. Insa prin Actul Unic European din 1987 se va hotari revenirea la situatia de dinainte de 1965, iar ulterior prin Tratatul de la Amsterdam (intrat in vigoare la 1 mai 1999) se va stipula clauza "opting out" care permite restabilirea increderii reciproce intre statele membre si extinderea votului cu majoritate calificata, Data fiind extinderea cu 10 tiiri de la 1 mai 2004 s-a prevazut ca de la data de I noiembrie 2004, 0 majoritate calificata este atinsa cand se implinesc doua conditii: 0 majoritate a statelor membre i~i da aprobarea (in anumite cazuri 0 majoritate de doua treimi) un minim de 232 de voturi este exprimat in favoarea propunerii, adicil 72,3% din totalul de 321 de voturi existente. Repartitia voturilor pe state de la 1 noiembrie 2004 este urmatoarea: Germania, Franta, Italia, Anglia - cate 29 de voturi fiecare; Spania ~i Poloniacate 27 de voturi fiecare; Olanda - 13 voturi; Belgia, Republica Ceha, Grecia, Ungaria, Portugalia - cate12 voturi fiecare; Austria si Suedia - cate 10 voturi fieeare; Danemarea, Irlanda, Lituania, Slovacia, Finlanda - cate 7 voturi fiecar ; Cipru, Estonia, Letonia, Luxemburg, Slovenia - cate 4 voturi fiecare; Malta voturi. Din 2007, 0 data cu aderarea Romaniei ~i Bulgariei, acestea vor avea 14 ~ respectiv 10 voturi in Consiliu, conform Actului final al Conferintei care a adopta Tratatul de la Nisa. Astfel, in Consiliu vor exista in total 345 voturi. Pentru adoptarea actelor Consiliului vor fi necesare eel putin 258 de voturi favorabil exprimate de majoritatea membrilor, cand Tratatul prevede adoptarea pe baza un propuneri a Cornisiei. In celelalte cazuri, pentru adoptare vor fi necesare 258 d voturi favorabile exprimate de eel putin doua treimi dintre membri. Tratatul instituind 0 Constitutie pentru Europa306 prevede in art. 1-25 ca majoritate calificata se defineste ea fiind egala eu eel putin 55% din membrl Consiliului, cuprinzand eel putin 15 dintre ei ~i reprezentand statele membre car reunesc eel putin 65% din populatia Uniunii. 0 minoritate de bloeaj trebuie includa cel putin patru membrii ai Consiliului. Prin derogare, atunci cand Consiliul nu ia 0 decizie 1a propunerea Comisiei sau a ministru1ui UE a1 afacerilor extern majoritatea calificata va fi definita ca fiind egala cu eel putin 72% din membrl Consiliului, reprezentand tari ce euprind eel putin 65% din populatia Uniunll, Aceste prevederi se vor aplica dupa ratificarea Constitutiei europene de catr statele membre ~i intrarea ei in vigoare. Prin procedura votului eu majoritate calificata sunt avantajate stat 1 mari care dispun de mai multe voturi in Consiliu. Teoretic d izio ar putea (
306

hlocata de 0 coalitie a tarilor mici, dar diversitatea destul de mare a intereselor Implicate, face ca acest lucru sa fie greu de realizat in practica. Consiliul UE ~i Consiliul European Consiliul Uniunii Europene (numit deseori Consiliul sau Consiliul de ministri) nu este acelasi lucru cu Consiliul european. Conslllul european a aparut pe cale neconventionala, originile sale provenind din conferintele la nivel inalt la 'ure participau sefii de state si de guverne din statele membre ale Comunitatii Iluropene. Spre deosebire de aeesta, Consiliul Uniunii Europene a aparut pe caie (onventio~ala, fii~d infiintat prin Tratatele instituind Comunitatile europene. Pnma reumune a sefilor de state si de guverne a avut loc in februarie 1961 InParis si a fost consacrata initiativei de a da nastere planului Fushe care urmarea II aprofundare a proeesului de integrare europeana. Din pacate esecul planului a dus II 0 intrerupere a acestui gen de intalniri pana in mai 1967 cand liderii statelor din C' munitate s-au reunit pentru a aniversa 10 ani de la semnarea Tratatului de la , oma ..Dupa aceasta data, acest tip de intalniri la varf au eontinuat, cu 0 oarecare I gulantate pana in 1973 cand in intalnirea de la Copenhaga, in comunicatul final regasit un text care mentiona posibilitatea institutionalizarii aeestui tip de Ifllalniri. ' Insa consacrarea juridica (oficializarea) a Consiliului European va fi facuta ibia prin Actul Unic European (A.U.E) semnat in 1986 ~i intrat in vigoare la 1 lunuarie 1987, in care se mentiona: Consiliul European reuneste sefii de stat sau de uvern ca si pe Presedintele Comisiei Comunitatii Europene. Prin aceasta formula eonfirma oficial partieiparea Comisiei Europene la reuniunile Consiliului "lIropean. Institutionalizarea Consiliului European se va face prin Tratatul eu privire III Uniunea Europeana de la Maastricht (intrat in vigoare in noiembrie 1993). In I st Tratat se realizeaza 0 definire foarte concisa a misiunilor Consiliului I uropean: "da Uniunii Europene impulsurile necesare dezvoltiirii sale si defineste III lentarile politice generale, dezbate asupra marilor orientari de politica economica II statelor membre ~i defineste principii Ie si orientarile generale de politica I lerna si de securitate comuna". Consiliul European pastreaza 0 relatie stransa cu I' irlamentul European, institutia avand obligatia ca dupa fiecare reuniune sa uninteze un raport Parlamentului; de asemenea Parlamentului ii este inaintat ~i un ruport anual privind progresele realizate de Uniune pe calea integrarii. Presedintia ( onsiliului European este asigurata de catre seful de stat sau/si de guvern care " ura presedintia Consiliului Uniunii Europene, realizandu-se astfel coerenta "It Iucrarile Con iliului Uniunii Europene si cele ale Consiliului European. Consiliul Euro] 111 nr in componenta sa sefii de stat ~i de guvern din 1111 ( mcmbr .. PI' d (I hi.. d n sta onsiliul UE (Consiliul de Ministri) are 1\ ornpon ntn I nuu: " III I lilor de xt me (in cadrul Consiliului General)

publicat in Journal offici 1 do l'Union

ur p

no

(' 11 () dill I r, tI.,

1111111

()()4

si/sau ministrii de resort (in cadrul Consiliilor specializate). Cu toate acestea Consiliul Uniunii Europene se poate intruni in mod exceptional la nivelul sefilor d state si guverne (de exemplu in domeniul politicii monetare deciziile cele mai importante legate de moneda unica).

2.2. Structurile administrative

Comisia Europeana Istoric
Comisia Europeana este 0 institutie principala a Uniunii Europene care, alaturi de Consiliul UE si de Parlamentul European alcatuieste friunghiul institutional de decizie la nivel comunitar. La origini, cele trei Comunitati Europene (CECO, CEE si CEEA) aveau Comisii separate'" (pentru CECO ea s numea inalta Autoritate iar pentru celelalte doua comunitati Comisii). La 10 augus 1952, Inalta Autoritate, prezidata de Jean Monet, si-a inceput prima sedinta 1 Luxembourg. In urma Tratatului de fuziune de la Bruxelles din 1965 cele trei Comisii s unifica intr-o singura Comisie a Comunitatilor Europene (art. 9). serie d dificultati au trebuit surmontate inainte de a se ajunge la semnarea tratatului care realizat ~nificarea executivelor. Primul privea puterile viitoarei Cornisii executiv unificate: vor fi ele aliniate la cele ale Inaltei Autoritati a CECa, executivul eel m independent de state, dupa textul tratatelor, sau la cele al~ ~Comis~ilor Pie] Comune sau Euroatomului? De fapt, dezbaterea era pur teoretica: practica a adi ca eel mai important dintre executivele comunitare era Comisia Pietei Comune ins atentia orientata catre consideratii juridice formale sublinia cel putin persisten reticentelor politice. S-au mai ridicat si alte probleme p.recum cele .cu privir~ .1 numarul comisarilor si sediului institutiei, modul de numire a membnlor Comisi unice etc. Tratatul de fuziune stipuleaza independenta Comisiei fata de guvernel statelor membre, dar stabileste raspunderea politica a acesteia fata de Parlamentu European, care poate adopta 0 motiune de cenzura im~0t:iva ei. ~ .. Actul Unic European, intrat in vigoare la 1 iulie 1987, confera Comls~ dreptul exclusiv de initiativa pentru toate problemele comune care necesit legiferare si ii atribuie competente executive largite. De asemenea se intare$t autoritatea presedintelui si se stabileste investirea acestuia de catre Parlament. Dupa intrarea in vigoare a Tratatului de la Maastricht denumirea eel ~, frecvent folosita este aceea de Comisia Europeana . Prin acest tratat Comi I Europeans i~i pastreaza monopolul propunerilor pentru treburile comunit~e, d dreptul sau de initiativa este limitat in alte domenii; mandatul va f prclungit de 1

patru la cinci ani pentru a coincide cu mandatul Parlamentului. Comisia va beneficia de 0 "dubla investitura democratica", aceea a guvernelor responsabile inaintea parlamentelor lor nationale si aceea a Parlamentului European ales (pana I intrarea in vigoare a Tratatului de la Maastricht fiecare stat i~i propunea , misarul - sau comisarii sai - iar ceilalti membri 11 confirmau prin acordul lor, procedura fiind practic interguvernamentala). Prin Tratatul de la Amsterdam, Comisia a ramas cu aceleasi atributii, modificarile aduse de tratat nefiind esentiale, astfel : - in privinta cooperarii in domeniul justitiei si al afacerilor interne, I rerogativa unor initiative, care la momentul respectiv erau exercitate impreuna cu I tele membre, ii ramane in exclusivitate; - in domeniul "cooperiirii intensificate", in cadrul CE, Comisia detine monopolul initiativei, pe care nu 0 imparte cu statele membre; s-a intarit pozitia presedintelui Comisiei. Tratatul de la Nisa si Tratatul privind 0 Constitutie pentru Europa stabilesc noi coordonate din perspectiva largirii substantiale a Uniunii Europene de la 15 la 7 de state. Toate acestea le vom analiza in cele ce urmeaza, incercand sa realizam II fotografie a prezentului si sa conturam perspective le de viitor.

Structura Comisiei Europene

In general se apreciaza ca aceasta Comisie Europeana este compusa din dlluli mari tipuri de structuri: structura statica (organizatorica) - fermata din ('olegiul, Portofoliile, Cabinetele, Directiile Generale si Serviciile si structura drnamica (functionala) - care descrie modul de functionare al acestor structuri, pi ecum si activitatea serviciilor speciale constituite de Comisie pentru indeplinirea III' r sarcini ad-hoc (asa-numitele "task-force"). Mai llltai, pentru a ne delimita sfera de analiza, trebuie sa explicam IlIlliunea de "structura". Prin definitia clasica a structurii, etimologic, intelegem II lul in care toate elementele unui ansamblu, unui sistem sunt organizate intre ele. I l ci, structura nu poate fi conceputa decat ca un raport intre intreg si parte. 1IIII'cguleste Comisia Europeana, privita in ansamblu. Partile componente le vom till tura la doua niveluri: un prim nivel pe care 11putem considera un nivel static I III' presupune inventarierea si identificarea elementelor de structura, a subt mului format din unitatile administrative; si un al doilea nivel pe care 11vom 1IIIIIlidinamic, prin care se arata mecanismul, sistemul de relatii intre unitatile 111I\Htituente308

Structura statica
I

Structura statica a Comisiei Europene la aceasta data nu este una imuabila, llstli structura exist nUlla un moment dat reprezinta de fapt 0 asezare de
V xlcn i 111111I111" Mill III 1111 grnrea curopeana. Drept comunitar si institutii Ediliull II I, I'll I 1111I11111 I .lIlIrlll ti, 004, p. 122

307

de

catrc

Inalta Autoritate era reglementata de art. 8-19 din Tratatul ('II( '( I. u I II 11111 dou!i coml art. 4,155-163 din Tratatul CE ,rc pcctiv art. I 4 I l dln II 1111111 ('I I'A

11IM I II IIIIIJlon ,

elemente care incearca sa se adapteze functiilor permanent in miscare, dinamice ale Comisiei , functii , care la randul lor sufera 0 serie de modificari de-a lungul timpului. COLEGIUL COMISIEI* La inceput Inalta Autoritate a Comunitatii Europene a Carbunelui si Otelului (CECO) era compusa din 9 membrii al carer statut echivala cu al a~tualilor Comisari europeni. Dar, la acea vreme portofoliile lor nu erau asemanatoare cu portofoliile ministeriale. Se remarca faptul ca, inca de la inceput, din 1952 acest tip de organizare a avut la baza un principiu care se aplica si astazi si anume principiul colegialitatii. organizare similara a avut ~i Comisia Comunitatii Economice Eur~pen , (CEE) inca din 1958, sarcinile ei fiind divizate in 9 sectoare - 8 sectoare te~lce ~1 unul administrativ -, fiecare sector fiind condus de un grup format dm 3-4 Comisari deci tot 0 structura dominata de principiul colegialitatii. Aceasta schema de organizare reprezenta de fapt un compromis intre douil teze: pe de 0 parte teza strictei colegialitap, in sensul ca decizia se pregatea, s adopta si se urmarea numai si numai in cadrul Colegiului=" si, pe ~~ ~l~a.parte t~z partajului de atrlbutli potrivit careia fiecare membru al Comisiei l~l asuma responsabilitate particulara intr-un anume sector'". Pre~edintele. C?misiei s bucura de 0 putere discretionara in atribuirea sarcinilor catre cormsan, conform actului final al Conferintei de la Amsterdam. Originalitatea acestei institutii comunitare rezida ~i in aceea ca inca ?e 1 inceputurile sale, Comisia a fost gandita ca 0 adminlstratle de misiune, adica administrati de conceptie, aceasta notiune fiind in opozitie cu cea de administratl de gestiune specifica la nivel national. Prin administra!ie de ~isiune intelegem administratie care se adapteaza pentru rezolvare.a unet ~um~te prob.leI?e la u moment dat si intr-un anumit loc in cadrul unei structun stnct speclahz~te. D altfel ideea de colegialitate nu era posibila decat intr-o astfel de conceptie c reda 'menirea institutiei ~i misiunile sale. Asa se explica de ce fondatori Comunitatii Europene nu au optat pentru 0 constructie c~ stru~tur~ ve~ic~la, .a~ cum este situatia in administratiile nationale unde avem 0 ierarhie piramidala, Cl a dat prioritate ~ei structuri orizontale circumscrise principi~ui colegialitatii. Treptat, in cadrul Comisiei s-a facut translatia spre . a~ph!icar actlvitatilor de gestiune. Astfel, pe la sfarsitul anilor 60 s-a facut simtit dm ~e i ce mai mult rolul Comisiei de a gestiona politicile de competenta comumtar Acest lucru a dus inevitabil la aparitia unui aparat administrativ amplu, destul d

greoi. S-a pus intrebarea daca schema de organizare a structurilor Comisiei a fost profund originals sl!u daca au existat surse de inspiratie in administratia vreunei tari membre a Uniunii. In realitate se gasesc asemenea asemanari. Se afirma si astazi ca nca de la inceput Comunitatea Europeana a Carbunelui ~i Otelului ca mod de idministrare nu era altceva decat 0 transpunere la nivel european a structurii omisariatului francez al Planului. Asadar, conceputa ca 0 administratie de misiune initial, dar evoluand spre o administratie de gestiune, Comisia Comunitatii Economice Europene a devenit npoi Comisia Comunitatii Europene ca unic organism pentru toate cele trei iomunitati care au existat initial. Influentele au fost nu numai din administratia Iranceza ci si din administratia germana, apreciata ca fiind mai supla, mai lejera, cu () infrastructura mai redusa, Putem aprecia faptul ca Comisia a imprumutat direct de la administratia germana modul de organizare. Modelul inspirat de administratia crmana a suferit in timp si influente franceze care se reflecta mai cu seama in radul accentuat, sporit de integrare verticala. Procedura acesteia. Art. 214 paragraful 2 din Tratatul instituind Comunitatea Europeana (,rCE), modificat prin Tratatul de la Nisa, reglementeaza procedura de desemnare a presedintelui Comisiei si a membrilor acesteia. Astfel, Consiliul, reunit in prezenta filor de stat si de guvem, hotarand printr-o majoritate calificata, va numi II rsoana pe care intentioneaza sa 0 numeasca Presedinte al Comisiei Europene; nominalizarea trebuie sa fie aprobata de Parlamentul Buropearr'!' . ( 'onsiliul, hotarand prin majoritate calificata si prin acordul comun cu Presedintele uominalizat, va adopta lista cu celeialte persoane pe care intentioneaza sa Ie uurneasca ca membrii ai Comisiei, in concordanta cu propunerile facute de catre 1 care stat membru. Presedintele si ceilalti membrii ai Comisei astfel nominalizati, 111 bloc, vor fi supusi votului de aprobare al Parlamentului European. Dupa nprobarea de catre Parlamentul European, Presedintele ~i ceilalti membrii ai ( 'ornisiei vor fi investiti de catre Consiliu care va hotari prin majoritate calificata, Trebuie subliniat faptul ca initial, prin Tratatul de la Paris din 1952 si eel II la Roma din 1957, Parlamentul European nu avea nici un fel de competente in
Tratatul instituind 0 Constitutie pentru Europa adoptat in varianta finala in cadrul interguvemamentale de la Bruxelles din iunie 2004, dar care va intra in vigoare in IlIlI1a ratificarii sale de catre toate cele 25 de state membre la sfarsitul anului 2006 prevede, cu pI vlre la alegerea pr ~ dintelui Comisiei europene ca "Tinand cont de alegerile pentru l'nrlumentul Europ enn i dllp onsultarile necesare, Consiliul European, hotarand cu majoritate IIIUti 'ala, propun Purlnm 1\IIIIIIi IllIrop an un candidat la functia de presedinte al Comisiei. I I candidat t III .t 111111 11111 utul !llImp an cu majoritatea membrilor din care este format, 1111 II' st candid II 1111 11111 1111 I 111I1111I IlIlt II, Ccnslliul European propune, in tennen de 0 luna, 1111 11011 uudldnl P 1111 II 1'111 hUll 111111 I III tip 1111, III III nd 110 o~j proc durn".
III

de desemnare

a presedintelui

Comisiei

~i a membrilor

I 'nnferintei

Colegiul este 0 forma de lucru a Comisiei fiind format din totalitatea com~sarilor .. art. 219 ~i 213 T.C.E. prevad ca deciziile Comisiei sunt adoptate pnn votul majorita] simple a membrilor sai. 311> In sectoarele sau domeniile respective, comisarii europeni lntocllI pwl llt po car I prezinta Comisiei, iar odata adoptate le sustin in fata Consiliului ~i "PO 11I111 II I Ipll '01' 1\ lor,
309

desemnarea Comisiei. Abia din 1983 Biroul largit al Parlamentului va juca un dublu rol in desemnarea Comisiei: 1. consultarea in privinta numirii Presedintelui Comisiei; 2. dupa desemnarea intregii Comisii, Presedintele acesteia facea 0 declaratie in fata Parlamentului urmata de un vot al euro-deputatilor. Prin Tratatul de la Maastricht Presedintele Comisiei era desemnat in urma consultaril Parlamentului European. Presedintele Comisiei trebuie sa fie acum consultat pentru desemnarea celorlalti membrii ai Comisiei. Investirea intregului Colegiu avea loc dupa un vot de aprobare in Pari ament, dandu-se astfel 0 incarcatura politica mai mare Comisiei. Prin Tratatul de la Amsterdam din 1997 se face un pas inainte stabilindu-se ca Parlamentul European trebuie sa aprobe oficial numirea Presedintelui Comisiei ~i nu sa dea doar un vot consultativ cum era prevazut in Tratatul de la Maastricht. Pe de alta parte acum Presedintele Comisiei participa efectiv la numirea ~i desemnarea colegilor sai. ' Prin urmare, 0 data cu trecerea timpului s-a manifestat tendinta de consolidare a rolul Parlamentului in desemnarea Presedintelui si a Comisiei in ansamblu. In ceea ce priveste criteriile de desemnare a membrilor Comisiei, acestea se regasesc in Protocolul anexa la TCE or. 10, cu privire la extinderea Uniunii Europene, adoptat in 20011a Nisa: 1. membrii comisiei sunt alesi in raport de competenta lor generala si de posibilitatea de oferire a tuturor garantiilor de independents dintr cetatenii nationali ai statelor membre. Constitutia europeana mai adauga si dovada existentei unui "angajament european" (art. 1-26, para. 4), adica cu alte cuvinte necesitatea dovedirii atasamentului si a muncii efective in slujba idealurilor europene. 2. membrii Comisiei sunt selectati conform unui sistem de rotatie egalA intre statele membre, pe baza urmatoarelor principii: a) statele membre sunt cu strictete tratate in mod egal in ceea c priveste determinarea ordinii succesiunii si a duratei prezentei reprezentantilor lor in cadrul colegiului; in consecinta, diferen] dintre numarul total de mandate detinute de reprezentantii a doua state membre date nu poate fi niciodata mai mare de unu; b) sub rezerva lit a), fiecare din colegiile succesive este constituit astfel incat sa reflecte in mod satisfacator evantaiul demografic ~i geografic al tuturor statelor membre ale Uniunii. Dupa aprobarea colegiului, presedintele numeste vicepresedintii dintr membrii Comisiei (art. 217 pet, 3 TCE). Prin Tratatul de la Maastricht durata mandatului cornisuri lor uropeni fost prelungit de la 4 la 5 ani, pentru a coincide cu rnandatul Purlnnu ntului, du~at mentinuta ~i in Constitutia europeana (art. 1-26 par. 3). M 11111 IlIlpllllh II reinn It.

Inca de la inceputuri, 0 disputa aprinsa la nivelul statelor membre s-a rnani~estat cu privire la numarul comisarilor europeni. Cand comunitatea cuprindea numai sase membri, numarul comisarilor era de noua; in Europa "celor 9" numarul !or s-a. ridicat la 13 (la 1 ianuarie 1973) ~i la 17 in Europa "celor 12", pentru ca din lanu~ne 1995 numarul lor sa fie de 20. Numarul membrilor Comisiei putea fi mO?ifi;at de ~onsiliu prin unanimitate de voturi. Numarul comisarilor europeni a vanat In functie de numarul statelor membre tinand cont de regula ca fiecare stat membru era indrituit sa numeasca maxim doi comisari ~i minim unul. In practica Illsa au fost stabilite cate doua locuri de comisari pentru statele mari (Franta Germania, Italia, Marea Britanie, Spania) si cate unul pentru cele 10 state mai mici. I in ~otdeauna a existat 0 disputa cu privire la numarul comisarilor, opinia publica xmsiderand ca numarul acestor comisari este prea mare ceea ce dauneaza omogenitatii si eficacitatii Comisiei, diminueaza capacitatea sa de decizie si de Iimctionare, ameninta prestigiul si autoritatea, intareste caracterul birocratic. In I' alitate insa, problema numarului comisarilor nu este doar 0 problema de management public ci mai degraba 0 problema politica. In perspectiva aderarii unor noi state s-a cautat 0 solutie de compromis rntre numarul statelor membre si numarul comisarilor. Din mai 2004 Uniunea l'Ufopeana numara 25 de state. Noua Comisie europeana care i~i va incepe mandatul in noiembrie 2004 va numara 25 de comisari europeni, cate unul pentru Ilccare stat membru. Presedintele desemnat al Comisiei este Jose Manuel Durao Harroso, fost premier al Portugaliei si care ii succede lui Romano Prodi, fost II emier !ll Italiei. Acesta este ajutat de cinci vicepresedinti. In viitor, Constitutia europeana prevede ca prima Comisie care va fi numita ronform prevederilor Constitutiei (se pare ca cea care va fi aleasa in 2009) va fi eompusa dintr-un reprezentant din fiecare tara membra a Uniunii, inclusiv urcsedintele ei si ministrul de exteme UE care va fi si vicepresedinte al Comisiei ( rrt. 1-26 par.5). Urmatoarea Comisie va fi compusa dintr-un numar de membrii, III.lusiv presedintele ei si ministrul de exteme UE, corespunzator a doua treimi din uumarul tlirilor membre ale Uniunii. Consiliul European, votand in unanimitate, are posibilit~tea sa schimbe acest procentaj (art. 1-26 par. 6). In ceea ce priveste statutul comisatilor europeni, pe perioada mandatului III stia nu au dreptul sa desfasoare 0 alta activitate profesionala remunerata sau nu. tunci cand sunt instalati in functie, cemisarii i~i iau un .angajament solemn sa II pccte, pe durata mandatului si dupa incetarea acestuia, obligatiile care decurg II 1\ sarcina lor, in special obligatia de onestitate si de prudenta in a accepta, dupa II' tarea mandatului anumite functii sau avantaje". In cazul incalcarii acestui 1111 ejarnent, onsiliul IIr obligatia sa sesizeze Curtea de Justitie, care poate IlIol1unta: a) demitcrc I d II Iun ~i sau - daca i-a incetat mandatul, b) decaderea din dltptlll de p n: i ," I 11I1'111 (. 'reit rii mandatului, membrii Comisiei trebuie sa H [ion Z' ind pend III. II III 1'1 lid III tructiuni din partea guvernelor sau a altor

organisme. Ei sunt datori sa se abtina de la orice acte incompatibile cu functia ce 1 s-a incredintat. Comisia este independenta fata de statele membre ale Uniunii, luc stipulat inca prin Tratatul de la Roma din 1957 (art. 10). Independenta Comisi decurge atat din procedura de desemnare a Comisarilor cat si din principi colegialitatii care impune ca deciziile sa fie luate de co1ectiv, ele neputand imputabile membrilor sai luati individual. Comisia, in calitate de colegiu, raspunde politic in fata Parlamentulu European. Constitutia europeana prevede ca Parlamentul European poate adopta motiune de cenzura impotriva Comisiei. Daca 0 astfel de motiune este adopta comisarii europeni sunt obligati sa-si dea demisia in bloc. Este reflectat astfi principiul solidaritapi care Ii uneste pe membrii Colegiului in jurul programulu Comisiei si a Presedintelui care a intervenit in desemnarea lor. Mandatul comisarilor poate inceta la expirarea mandatului, prin dece motiune de cenzura a Parlamentului, demisie voluntara sau demitere din oficiu. t cazul decesului sau al demisiei voluntare, comisarul respectiv va fi inlocuit p durata ramasa a mandatului de un nou membru numit de Consiliu, de comun acor cu presedintele Comisiei, dupa consultarea Parlamentului, daca Consiliul nu decid in unanimitate ca nu este necesara inlocuirea (art. 215 TCE). Un membru al Comisiei trebuie sa-si prezinte demisia daca presedintel dupa aprobarea colegiului, i-a cerut acest lucru (art. 217 pet. 4 TCE). In caz de demisie din oficiu, membrii Comisiei raman in functie pana can sunt inlocuiti sau pana cand Consiliul decide ca nu este necesara inlocuirea 10 Demiterea din oficiu intervine ca sanctiune si nu poate fi propusa de statel membre, chiar daca i-ar privi pe reprezentantii proprii. Poate fi ceruta numai d catre Comisie in ansamblul ei ori de catre Consiliu. In oricare din cele doua situat .. 312 . pronuntarea revine in competenta C urtn E uropene d e Justitie PORTOFOLIILE Portofoliile sunt organizate dupa numarul comisarilor, pe domenii d activitate, statele mari insistand ca portofoliile cele mai importante sa fi incredintate comisarilor lor. Acordarea portofoliilor face obiectul unor negocie adesea dificile si complicate, la fiecare "reinnoire de mandat't'!'. In doctrina de specialitate se apreciaza ca in acest moment fiecare comi a devenit un fel de ,,Ianus cu doua chipuri" deoarece in calitate de membru I Comisiei el apartine unei instante co1egiale, orizontale, dar in acelasi timp est responsabilul unui sector de activitate (portofoliu) al Comisiei in ansambl
312 Orice membru al Comisiei , dad nu indeplineste conditiile necesare exercitarii functiilo sale sau daca a comis 0 fapta grava, poate fi destituit de catre Curtea de Justitie, la cer r Consiliului sau a Comisiei - art. 216 TCE ~i art III-349 din Constitutia uropean 313 a se vedea Dumitru Mazilu - Integrarea Europeana. Drept comunitm I III titupi europ II Editia a II-a, Ed. Lumina Lex, Bucuresti, 2004, p. 122

Sistemul de portofolii in care functioneaza Comisia de la sfarsitul anilor 60 eamana aparent cu practicile nationale de guvemare. Similitudinile se opresc insa . doar aici, in sensul ca fiecare comisar are 0 autoritate specifica intr-un anumit domeniu, in rest exista diferente mari. Astfel numarul portofoliilor in cazul 'omisiei Europene este instabil, el fiind ajustat la numarul comisarilor. Anumite portofolii se bucura in cadrul Comisiei de 0 anumita stabilitate si e erenta asa cum este Directia Generala Agricultura sau D. G. Buget. Altele, cum IIf fi portofoliul relatiilor exteme, desi ~i-a conservat 0 lunga perioada de timp tructura, a cunoscut foarte multe modificari, Astfel din 1993 a existat Directia Generala I care se ocupa de relatiile economice exteme ~i Directia Generals IA are preia relatiile politice exteme. Modificari in structura portofoliului relatiilor -xteme s-au produs si in 1995 cand Presedintia Comisiei a fost preluata de Jacques Santer, apoi in 1998, cand a fost lansat procesul de aderare. Astazi Directia lcnerala de Relatii Exteme cuprinde 10 directorate corespunzatoare zonelor oografice cu care Uniunea desfasoara diverse relatii, Sistemul portofoliilor este foarte contestat. Practic, cu fiecare reinnoire a Comisiei, portofoliile au facut obiectul unor negocieri, dificile de cele mai multe nri, ceea ce a condus la aparitia unor portofolii de importanta inegala, Motorul franco-german al Uniunii si-a dorit din totdeauna posturi de "supercomisari" care detina portofoliile economice si parghiile fmanciare. La 12 august 2004, presedintele desemnat al noii Comisii Europene care si-a inceput mandatul in II iembrie 2004, Jose Manuel Durao Barroso, a anuntat modul in care sunt I 'partizate portofoliile viitorilor comisari europeni. Cu aceasta ocazie, acest oficial d 'clara ca "toti comisarii vor avea prerogative egale, nu vor exista comisari de 1tltlnaintai si comisari de mana a doua,,314.~i intr-adevar pe langa faptul ca fiecare Ilr~ va avea doar un singur comisar (eel putin in acest mandat), se observa faptul ca po turile economice - cele mai importante, date fiind transformarile pe care le va uferi Uniunea extinsa - nu au fost acordate .motorului" franco-german al UE. Olanda, Irlanda, Marea Britanie si Spania detin portofolii-cheie, dar in schimb ( iormania si Franta au primit posturi importante 1?i functii de vicepresedinte ( ndustrie si transporturi) - astfel incat Durao Barroso a impiedicat 0 revolta a I cstora. Oricum, in pofida oricaror discutii care se poarta, se pare ca acest sistem III portofoliilor este totusi singurul sistem care este mai realist si pe baza caruia II buie sa fie organizata activitatea organului executiv al UE si al serviciilor sale. Repartizarea portofoliilor in cadrul Comisiei Europene care i1?iva incepe ruandatul Ia 1 noiembrie 2004 este urmatorul: Jose Manuel Barroso (Portugalia), fost premier - Presedintele Comisiei Europen . R spunde pentru: conducerea politica a Comisiei, organizarea omisi i, 1110 -urcn r sponsabilitatilor

 Margot Wall strom (Suedia), fost comisar pentru Mediu in Comisia Romano Prodi - Vicepresedinte si Comisar pentru Relatii Institutionale si Strategia de Comunicare GUnter Verheugen (Germania), fost comisar pentru Extindere in Comisia Romano Prodi- Vicepresedinte si Comisar pentru Intreprinderi si Industrie Jacques Barrot (Franta), fost comisar pentru Afaceri Regionale in Comisia Romano Prodi - Vicepresedinte si Comisar pentru Transport Siim Kallas (Estonia), fost premier - Vicepresedinte ~i Comisar pentru Afaceri Administrative, Audit si Lupta Impotriva Fraudei Franco Frattini (ltalia), fost ministru pentru .Afaceri Straine Vicepresedinte si Comisar pentru Justitie, Libertate si Securitate Viviane Reding (Luxembourg), fost comisar pentru Cultura in Comisia Romano Prodi - Comisar pentru Societatea Informationala ~i Media Stavros Dimas (Grecia), fost comisar pentru Piata Muncii in Comisia Romano Prodi - Comisar pentru Mediu Joaquin Ahnunia (Spania), fost comisar pentru afaceri monetare in Comisia Romano Prodi - Comisar pentru Afaceri Economice si Monetare Danuta Hubner (Po Ionia), fost negociator-sef cu DE - Comisar pentru Politica Regionala Joe Borg (Malta), fost ministru de Exteme - Comisar pentru Pescuit si Afaceri Maritime Dalia Grybauskaite (Lituania), fost ministru de finante - Comisar pentru Programarea Financiara si Buget Janez Potocnik (Slovenia), fost ministru pentru Afaceri Europene Comisar pentru ~tiinta ~i Cercetare Jan Figel (Slovacia), fost negociator-sef cu DE - Comisar pentru Educatie, Instruire, Cultura si Multilingvism Markos Kyprianou (Cipru), fost ministru de Finante - Comisar pentru Sanatate ~i Protectia Consumatorilor Olli Rehn (Finlanda), fost consilier guvemamental pe problem economice - Comisar pentru Extindere Louis Michel (Belgia), fost ministru de Exteme - Comisar pentru Ajutorul Umanitar si Dezvoltare Laszlo Kovacs (Ungaria), fost ministru de exteme - Comisar pentru Taxe si Uniune Vamala Neelie Kroes (Olanda), fost ministru al Transporturilor - Comisar pentru Concurenta Mariann Fischer Boel (Danemarca), fost ministru al P scuitului Comisar pentru Agricultura si Dezvoltarea Rurala

Benita Ferrero-Waldner (Austria), fost ministru de exteme - Comisar pentru Relatii Exteme si Politica Europeana de Vecinatate Charlie McCreevy (lrlanda), fost ministru de Finante - Comisar pentru Piata Interns si Servicii Vladimir Spidla (Republica Ceha), fost premier - Comisar pentru Piata ./ Muncii, Afaceri Sociale si Egalitate) Peter Mandelson (Marea Britanie), fost ministru al Comertului Comisar pentru Comert Andris Piebalgs (Letonia), fost ministru de exteme - Comisar pentru Energie In ultimii 10 ani s-a remarcat tendinta de a introduce 0 oarecare rigiditate in modul de organizare a portofoliilor, prin urmare 0 apropiere de structurile guvernamentale nationale. Presedintele Comisiei apare astfel ca un fel de primministru care coordoneaza activitatea comisarilor. Tratatul de la Amsterdam a favorizat aceasta tendinta deoarece a prevazut ca presedintele Comisiei care este desemnat inaintea celorlalti comisari, trebuie sa fie consultat cu privire la nominalizarea colegilor sai. 0 data cu aderarea unor noi state (Romania, Bulgaria, Turcia, Croatia), numarul comisarilor va fi mai redus dedit eel al statelor membre a se vedea Tratatul de la Nisa si Constitutia europeana) ~i astfel, prin pierderea legaturii cu elementul national, vom putea vorbi de un adevarat Guvem european apropiat de guvemul unui stat (unde numarul posturilor de ministru este dictat de necesitatile practice economice ~i sociale ale guvernarii ~i nu este prestabilit doar xc1usiv pe criterii de algoritm politic). CABINETELE Cabinetele au rolul sa-i asiste pe comisari in indeplinirea sarcinilor ce le revin. Cabinetele au fost organizate dupa modelul francez. Functia de sef de iabinet similara celei de Secretar general din Comisariatul\Francez al Planului. In organizarea Cabinetului Presedintelui Comisiei Europene intra consilieri pe probleme economice, sociale, asa cum este structurat cabinetul unui primministru. Consilierii au obligatia sa pregateasca dosarele ~i sa Ie aduca la zi cu ultimele evolutii in domeniul de activitate de care raspund. Acestia servesc ca 0 punte de legatura intre comisar si directoratele generale din subordine Cabinetele sunt incadrate cu un Sef de cabinet ajutat uneori de un adjunct precum si de un numar de membrii (consilieri), intre 5 -la nivelul presedintelui - si pentru ceilalti comisari. Dat fiind rolul membrilor Cabinetului de a-I asista pe comisar, numirea lor nu se face dupa regulile aplicabile desemnarii functionarilor comunitari. Cabinetul 11 eamna de fapt chipa Comisarului, ea vine ~i dispare 0 data cu Comisarul, fiind uasat si subordon It numai lui. Este evident astfel ca relatiile dintre Comisar si mcmbrii ihin tulu: III huic fi se bazeze pe incredere reciproca. Intotdeauna un 11011 .omisu. v 1 III II 1111I1l1l 'chipa de oameni fideli si devotati lui. De multe

s=

ori acest lucru este de natura sa creeze nemultumirea functionarilor de cariera care' ocupa posturile in urma sustinerii unor examene, spre deosebire de membrii Ca~inetului. "Conflictul" dintre functionarii administrativi (de cariera) si eei din cabmet a explodat cu ocazia demisiei celor 20 de Comisari din martie 1999 ea urm~re ~ concluziilor unui eomitet de ancheta instituit de Parlarnentul european dupa ce ~e refuzase descarcarea bugetara a Comisiei pe anul 1996. In legatura cu struetura Cabinetului se, poate spune ca suntem in prezenta unei asa numite "administratii de stat major" care consta in detasarea in ead~l Cabinetului a unor persoane de aceeasi nationalitate eu a eomisarilor, dar care provin din struetura permanenta a Comisiei Europene. Cu to ate aeestea, in ultimul timp se obs~rva 0 tendinta, instituita de Romano Prodi, de internationalizare a cabinetelor. In timpul cat el a detinut presedintia Comisiei seful sau de cabinet a fost un irlandez. STRUCTURA DIRECTIILOR GENERALE SI A SERVICIILOR Comisia care i~i incepe aetivitatea la 1 noiembrie 2004 condusa de fostul premier portughez Barroso are in componenta urmatoarele directorate (directii) generale si servicii, grupate in patru eategorii315: ' I. Politici: D.G. Afaceri economice si Monetare D.G. Agricultura si Dezvoltare Rurala Centrul Unit de Cereetare D.G. Concurenta D.G. Educatie si Cultura D. G.~Piata muncii, afaceri sociale si egalitate de sanse D.G. Intreprinderi si Industrie D.G. Mediu D. G: Taxe si Uniunea Vamala D.G. Justitie, Libertate si Securitate ,D.G. Piata Interna si Servicii D.G. Pescuit si Afaceri Maritime D.G. Politic a regionala D.G. Cercetare D.G. Sanatate si Protectia Consumatorului D.G. Soeietatea Informationala D.G. Transporturi si Energie

If. Relatii externe D.G. Comer! D.G. Dezvoltare D.G. Extindere Biroul European de Ajutor si Cooperare Biroul de Ajutor Umanitar --ECHO D.G. Relatii Externe III. Servicii Generale ' IV. Servicii Eurostat Biroul pentru Public alii Biroul European de Lupta Anti-Frauda Presa si Comunicare Secretariatul General Interne Buget Grupul Consilierilor P.olitici Informatica Biroul de Infrastructura si Logistica Interpretare Personal si Administratie Serviciul de Audit Intern Serviciul Juridic Traduceri

')

In timp, numarul directorate lor si serviciilor a crescut, Comisia avand I bertatea sa eompartimenteze domeniile de activitate in functie de necesitatile si 1\ voile momentului. Limitele acestei libertati, impuse de propriul Regulament litem, se cireumscriau obligatiei de a evita suprapunerile de competenta intre IIIferite unitati. De aeeea, aceste structuri nu au fost niciodata imuabile, suferind uumeroase schimbari, Astfel, restructurarea directoratelor ~i serviciilor 0 data cu v nirea unei noi Comisii a devenit 0 realitate in administratia Comisiei Europene, I nomenul fiind generat de ratiuni de ordin politic. Din perspectiva extinderii uropene s-au purtat si se poarta discutii in legatura cu faptul ca un numar prea 11It11:e de directii devine incomod, putand sa afecteze realizarea unui management I /1 ient. In noua componenta a Comisiei care si-a inceput activitatea la 1 noiembrie 004 fiecare eomisar european are sub autoritatea sa fie activitati din cadrul unui

'.

315 Directiile generale ~i http://www.europa.ou.intJcomm/d S ',him

sorviciil

('11111

II

Europ

Ill':

Directorat General?", fie unul, doua sau chiar trei Directorate generale" si mai multe servicir'". Directoratul (Directia) General este condus de un functionar de grad AI (Director General) care, de regula, are 0 nationalitate diferita de cea a Comisarului pentru a se pastra coeziunea intema a Comisiei si a impiedica crearea unei enc1av nationale in cadrul unei directii generale. Se respecta astfel si regula privind echilibrul geografic intre nationalitati cu prilejul ocuparii functiilor comunitare. Sub Directiile (Directoratele) Generale se afla Directiile (Directoratele) ~i apoi tJn!tatile. In unele Directii Generale exista si functia de Directori Generali Adjuncti care au rolul de a coordona direct una sau mai multe compartimente de baza, servind ca intermediari intre Directorii Generali si serviciile pe care I coordoneaza. Pe acelasi palier cu acesti Directori Generali Adjuncti putem intalni si Asistenti sau Consilieri ai Directorilor Generali. Pe langa Directorul General exista de cele mai multe ori un Secretariat aflat la dispozitia lui si condus de un Se de Cabinet. Fiecare Directie este condusa de un director, de obicei functionar de gradul AIL Acesta este asistat de cele mai multe ori de unul sau doi consilieri numiti de el 'in functie de oompetenta dar si de afinitati evidente, dat fiind necesitatea existentei unui spirit de echipa si colaborare. Prin urmare si la acest nivel se constituie 0 ;;adrninistratie de stat major". Fiecare director are 'in subordine mai multe Unitati, Unitatile sunt conduse, de obicei, de functionari de gradul AlII. Incepand cu 1991 nivelul a scazut, fiind numiti functionari de gradul AIV sau chiar AV. Structura unei Directii Generale nu respecta intotdeauna 0 schema tip, ci reflecta mai curand 0 anumita tendinta. Acest lucru a dus la 0 multiplicare a numaruiui de niveluri si implicit de filtre intre Directorul General si directiil subordonate: consilieri, directori generali adjuncti, directori de cabinet. Se remarca faptul ca Directiile Generale cu competente verticale, adica cele care raspund de un anurnit sector al economiei, au tendinta de a angaja mai mult personal si a s

structura 'in mai multe directii din subordine, 'in comparatie cu Directiile Generale cu competente orizontale si cele de conceptie. Pentru a ilustra gradul de varietate 'in organizarea Directiilor Generale, redam in Figura 1 Organigrama Directoratului General Extindere ~i 'in Figura 2 rganigrarna Directoratului General Taxe si Uniunea Vamala. Organizarea Directiilor Generale si a celorlalte servicii asimilate respecta doua reguli generale: compartimentarea administrativa coincide cu gradele functiei publice comunitare fiecare unitate administrativa are atribuit un sector de activitate care reprezinta doar 0 parte a unui ansamblu in ceea ce priveste repartizarea nationalitatilor 'in cadrul Comisiei, observam ca in interiorul aceleiasi directii regasim eel putin doua nationalitati liferite printre sefii de unitate, iar directorii au - ca regula general a - 0 alta nationalitate decat directorul general si provin din 2, 3 tari diferite. Prin urrnare, se poate constata ca repartizarea geografica este bine asigurata 'in ierarhia ndministrativa, dar aceasta are si un aspect negativ pentru functionari, constituind n muIte cazuri un obstacol in calea avansarii 'in cariera. in conc1uzie, organizarea statica a Comisiei ia forma unei structuri de lip piramidal ierarhizata. Daca ar fi sa comparam aceasta structura cu structurile interne ale statelor membre, ar rezulta 0 combinatie intre modelul de organizare al ministerelor franceze si al ministerelor germane. STRUCTURA DINAMICA A COMISIEI EUROPENE Prin structura dinamica intelegem modul de functionare al serviciilor idministrative in organigrama de ansamblu a Comisiei Europene, dar si raporturile 'are se stabilesc intre acestea 'in procesul de decizie si de gestionare a politicilor omunitare. in structura dinamica putem distinge doua tipuri de servicii: serviciile (birouri, directii) speciale si serviciile (birouri, directii) generale.

316 astfel activitatile de transport din cadrul Directoratului General Transport si Energie, vor fi preluate de la 1 noiembrie 2004 de francezul Jacques Barrot, iar activitatile privind energia d catre letonul Andris Piebalgs . . , 317 Jan Figel din Slovacia, comisar pentru Educatie, Instruire, Cultura si Multilingvism are sub autoritatea sa trei directorate: Directoratul General Educatie si Cultura, Directoratul General Interpretare ~i Directoratul General Traduceri 318 de ex. de la 1 noiembrie 2004 Siim Kallas din Estonia, vicepresedinte si comisar pentru Afaceri Administrative, Audit si Lupta Impotriva,Fraudei are sub autoritatea sa -Directoratul General Administratie si Personal, -Serviciul de Audit Intern, - OficiuJ Europ an Antifraud (OLAF), - Directoratul General Informatica, .' Biroul de Administrnr I PIIIII . tre entitllli individuale, - Biroul pentru Infrastructura si Logistics, - R In\ll III /I IDill suropean Interinstitutional pentru Selectia Personalului

Serviciile speciale La originea acestor servicii speciale se afla unitatile constituite de Comisi pentru indeplinirea unor sarcini ad-hoc, cu caracter temporar (asa numitele "taskforces'v=-unitati operative). Membrii unui astfel de serviciu special erau detasat din cadrul altor compartimente fiind pusi la dispozitia structurii ad-hoc pe durata misiunii pentru care era creata, desemnarea facandu-se pe criterii personale de seful unitatii. Astfel, in cadrul serviciului special acestia nu reprezentau interesele sau competentele compartimentului din care proveneau si unde se intorceau dup detasare si nici nu angajau responsabilitatea acestuia. Structura e asemanatoar administratiei de misiune din dreptul national. Primul veritabil "task-force" a fost creat pentru gestionarea negocierilor d aderare la UE a Marii Britanii, a Irlandei ~i a Danemarcei. In prezent un asemene serviciu special a fost reactivat pentru a se ocupa de negocierile de aderare cu taril din Centrul si Estul Europei, dobandind statutul de Directie Generala. Organigram acestui "task-force larger" - Directia Generala Extindere--este redata in figur 1. In general se remarca 0 tendinta de permanentizare a acestor servicii speciale de transformare a lor dintr-o administratie de misiune intr-o administratie d gestiune. Un alt serviciu special este Secretariatul General al Comisiei Europen Aceasta este poate cea mai importanta structura a Comisiei Europene. Este structura complexa condusa de un Secretar General, echivalentul unui directo general, asistat de doi adjuncti si avand 8 directii in subordine: Directia A- Grefa ~ proces decizional; Directia B- Relatii cu societatea civila; Directia C- Programar si coordonare administrativa; Directia D- de coordonare a politicilor; Directia E Resurse si afaceri generale; Directia F - Relatii cu Consiliul; Directia G- Relatii cu Parlamentul european, Mediatorul european, Comitetul economic si social european, Comitetul regiunilor si parlamentele nationale; Directia H- Aface institutionalei'". Sefii celor 8 directii din subordine sunt asimilati mai curand uno directori generali adjuncti decat unor directori, dat fiind ca ei cumuleaza functi proprie cu cea de coordonare a mai multor servicii. Secretariatul General este crea dupa modelul national francez ~i astfel se explica permanenta titularilor acestu post. Prin comparatie, din 1946 pana in 1987, in Franta s-au succedat 5 Secreta Generali ai Guvernului, fata de 34 de prim-ministri, In cadrul Comisiei Europen postul de Secretar General de la origini pana in prezent a fost ocupat doar de persoane, actualul Secretar General fiind numit dupa ce predecesorul s-a pensionat pentru limita de varsta. Secretariatul General ajutat de Serviciul Juridic joaca un rol esential in ceea ce priveste respectarea procedurilor interne si de drept comunitar in cadruJ
319

site-ul Secretariatului General, www.europa.eu.intJcomm/dgs/socrotaria oncral/ rguH I'I.plll

(II

11111

uunn

asimilate. Aceasta functie de supraveghere nterna plaseaza Secretariatul General in varful ierarhiei administrative a Comisiei. De asemenea Secretariatul General joaca un rol important si in supravegherea xterna asupra administratiilor nationale din statele membre, aparand in aceasta postura, ca instanta centrala de actiune si coordonare. Serviciile generale Fiecare Directie si Serviciu General, asupra carora ne-am referit cand am malizat structura statica, functioneaza pe baza unei structuri piramidale, avand la vlirf un director general care raspunde in fata unuia sau mai multor comisari. De principiu, din punct de vedere legal rezolvarea conflictelor ivite intre Directii si Unitati tin de varful piramidei, fiind de competenta directorului general Intre Directiile si Serviciile Generale nu exista 0 relatie de ierarhie, de ubordonare, ci de colaborare. In practica se ivesc lnsa si probleme de conflict de iompetente, de coordonare si de modalitati de arbitraj intre diferitele Directii Generale, dat fiind ca nu toate Directiile Generale exercita aceleasi tipuri de functii. Anumite Directii Generale cumuleaza un rol de conceptie (de reglementare) cu unul de gestiune, iar altele sunt limitate doar la rolul de conceptie. In cazul directiilor care alatura functia de reglementare cu cea de gestiune distingem intre I)irectiile Generale care se bazeaza pe administratiile nationale ale tarilor membre lJE ~i Directiile Generale care dispun de un corp propriu de functionari comunitari pentru a asigura implementarea actelor normative comunitare. In cadrul celui de al doilea tip de Directii Generale se va regasi un mai mare grad de autonomie, dat llind ca eficienta lor nu depinde decat de propria forta de as realiza misiunea, nu de lactori externi. in ceea ce priveste Directiile Generale care au doar functie de ionceptie (de reglementare, normativa), serviciile acestora trebuie sa respecte mtotdeauna directivele directorului general. Coroborand cele doua structuri, statica si dinamica, observam ca, desi xista principiul egalitatii intre servicii, totusi apare 0 anumita superioritate a urlora lilf~ de celelalte datorata in principal urmatoarelor cauze: 1. exista servicii care dutin puterea de a pune in aplicare competente importante ale Comisiei; 2. faptul ca opteaza tot mai mult pentru 0 structura verticala favorizeaza aceasta situatie; 3. ibsenta unei structuri de coordonare la nivelul serviciilor, astfel lncat coordonarea LU arbitrajul va fi realizat de 0 instanta politica arbitrara (Comisarul sau Directorul General) si nu de una administrativa. FUNCTIONAREA COMISIEI EUROPENE Functionarea oricarei administratii presupune existenta unor reguli, a unor proceduri. In cazul de fata, prin reguli de functionare intelegem regulile interne din t' idrul Comi ici suropen . Cornisia sl 'OIlVO t de presedintele sau si se intruneste de regula 0 data II s ptAmlin mi r 1111 I ori I fite ori este necesar pentru a dezbate ~i adopta It' t I iflntc p ordin n d /I Ordin 1\ d zi cstc stabilita de presedinte, pe baza

Directiilor Generale si serviciilor

programelor anuale si trimestriale. Comisarii pot inscrie 0 problema care nu figureaza in programul trimestrial sau pot cere amanarea discutarii uneia. Adoptarea unui text de catre Comisie in sedinta urmeaza procedura prevazuta d Regulamentul Interior si are loc daca intruneste sprijinul a eel putin 13 din cei 25 de Comisari, deci 0 majoritate simpla. Sedintele Comisiei nu sunt publice. Intrunirile Colegiului sunt precedate si pregatite prin reuniuni ale sefilor de cabinet. Elaborarea documentelor care vor fi prezentate in plenul Comisiei se fac de catre serviciile responsabile. Inainte de a prezenta documentul Comisiei, serviciul responsabil va consulta departamentele care sunt asociate sau care sunt interesate in virtutea competentelor lor sau naturii subiectului si 11va informa p Secretarul general, daca acesta nu este consultat. Proiectul de act normativ trebui sa primeasca avizul din partea Serviciului Juridic care asigura conformitatea textului cu ordinea juridica comunitara. Dupa aceea textul intra in examinarea asazisilor .juristi revizori", incadrati in acelasi serviciu juridic, care verifica armonizarea terminologiei juridice a viitoarei norme, concordantele terminologic juri dice in toate limbile oficiale ale Uniunii. Daca proiectul are implicatii privind bugetul ~i finantele va :fi consultat Directora~l General responsabil de buget precum si eel responsabil de controlul financiar. In cazul in care nu exista acordul departamentelor consultate, se vor anexa la propunere punctele de vedere diferit exprimate de aceste departamente. Sedintele desfasurate in plenul Comisiei sunt destinate dezbaterii celor mai importante probleme. Pentru problemele mai putin importante este suficient reuniunea sefilor de cabinet. Pentru a usura activitatea Comisiei, pe langa procedura oral a in sedint plenara au mai fost instituite doua modalitati de adoptare a deciziei: procedura d abilitare si procedura scrisa, Procedura de abilitare sau de delegare da posibilitatea Comisiei, in coriditiile respectarii principiului raspunderii colegiale, sa imputerniceasca pe unul sau mai multi dintre membrii ei sa ia, in numele si sub responsabilitatea sa, masuri de management sau administrative, inclusiv acte preliminare la 0 decizie car urmeaza a fi luata de Comisie la un moment ulterior. Comisia mai poate s insarcineze pe unul sau mai multi dintre membrii sai, cu acordul presedintelui, adopte textul definitiv al unui act sau al unei propuneri ce urmeaza a fi prezentat celorlalte institutii si al carei continut a fost deja determinat in dezbateri. Deciziil .adoptate in conformitate cu delegarea de competenta sunt luate in numele intregi i Comisii, care este pe deplin raspunzatoare pentru ele320

Procedura scrisa321 da posibilitatea fiecarui comisar de a face propunerile pe care le considera n~cesare domeniului pe care 11 coordoneaza ~i de a le comunica in scris celorlalti comisari. Daca ceilalti comisari nu formuleaza bservatii sau amendamente, propunerile se considera adoptate, devenind decizii ale Comisiei, tara a mai urma 0 alta procedura. Daca se formuleaza amendamente, propunerile vor fi discutate in plenul Comisiei si numai dupa aceea devin decizii. In procedura de adoptare a deciziilor rolul Directiilor Generale si a serviciilor asimilate lor este mai mult sau mai putin important dupa cum proiectul are urmeaza a fi discutat in Colegiu are un caracter politic sau are mai mult un caracter tehnic. Cand acest caracter este pronuntat politic, Colegiul in ansamblu si omisarii implicati joaca rolul activ in pregatirea textului. Cand in discutie se afla propuneri cu caracter tehnic sau cand este yorba de acte de executie serviciile sunt ele care au 0 contributie hotaratoare. Se observa insa ca, indiferent de situatie, defmire~ prioritatilor se face la nivel politic. In legatura cu functionarea Comisiei se pot semnala si unele aspecte negative. Unul din acestea priveste dezvoltarea excesiva a unei administratii de stat major in jurul directorului general, ceea ce este de natura sa genereze 0 distantare a varfului structurii administrative de munca de pregatire a deciziei propriu-zise, care se efectueaza mai mult in directii. Insa, fenomenul eel mai ingrijorator in optica unor autori este generat de deficientele in cooperare intre servicii, acestea dand dovada de multe ori de ignoranta reciproca, ca si cum nu ar face parte din acelasi iistem administrativ. Pentru ameliorarea acestor deficiente s-au propus unele solutii III cadrul unor proceduri particulare, cum ar fi de exemplu, infiintarea unor grupuri Inter-servicii cu 0 durata de functionare permanents sau temporara, in functie de specificul problemei de rezolvat. In ultimii 20 de ani acest tip de grupuri interscrvicii a cunoscut 0 expansiune formidabila, ceea ce a dat nastere la necesitatea coordonarii si a acestora. COMPETENTELE COMISIEI EUROPENE Competentele prevazute in art. 155 din Tratatul de la Roma s-au mentinut In linii mari pana astazi, ele fiind urmatoarele: 1. Comisia Europeans formuleaza propuneri, recomandari si avize (functia de initiativa) 2. exercita competentele de executie pe care i le confera Consiliul (Functia de executie) 3. vegheaza la executarea Tratatelor (functia de supraveghere) 4. dispune de putere de decizie proprie si participa la adoptarea actelor de catre Consiliu si Parlamentul European (functia de decizie)

\ I 320

a se vedea Octavian Manolache - Drept comunitar, cd. A III

I.

I II

1llIll'k,

001, p. 9 ,

Ildilin tI IV

v lcn 11111 I' I 111)11 I'll. H. I'd AI 1111111,111111111

All

ustin Fuerea - Drept institutional comunitar european,

p, III

II, )I)I)C),

96

in plus fata de acestea, Comisia exercita si functia de reprezentare interns si externa a Uniunii Europene, asa cum rezulta din prevederile Tratatului Comunitatii Economice Europene (CEE). . FUNCTIA DE INITIATIV A Comisia are drept de initiativa cu pnvire la actele pe care le adopta Consiliul si Parlamentul European. Comisia dispune de un adevarat monopol al initiativei in cadrul UE, dat fiind ca institutia de decizie -Consiliul-nu poate adopta acte juridice decat pe baza propunerilor Comisiei. Comisia poate sa aleaga momentul introducerii unei propuneri In faja Consiliului ~i joaca un rol central In negocierile care preced adoptarea deciziei. In situatia In care Comisia apreciaza ca propunerea nu are sanse, ea dispune de un drept de retragere a propunerii pana cand Consiliul nu a luat 0 decizie. Monopolul de initiativa al Comisiei este In general contestat de Parlamentul European care ar dori sa dispuna de acest drept la fel cum dispun parlamentele nationale. FUNCTIA DE EXECUTIE Pana la adoptarea Actului Unic European, Consiliul detinea atat puterea legislativa cat ~i pe cea executiva. Comisia nu putea lua masuri de executie decat in urma unei abilitari date de Consiliu. Cerintele legate de dinamica actiunii comunitare, de necesitatea asigurarii unei eficiente a actiunii comunitare a generat o serie de modificari pentru a se putea acorda Comisiei competente executive. Astazi Comisia dispune de principalele prerogative de executie si d gestionare a problemelor comunitare. In cadrul functiei executive, Comisia ar doua tipuri de competente: 1. competente de decizie proprie 2. competente delegate de Consiliu 1. Competenta de a lua decizii proprii se refera la masurile necesare pentru punerea In aplicare a unor dispozitii din tratate322: a) masurile de protectie care pot fi aprobate de Comisie in domeniil agriculturii (art. 38 T.C.E.) ~i transporturilor (art. 75 si 76 T.C.E.) b) pe baza regulamentelor adoptate de Consiliu in domeniul concurentei, Comisia poate adopta decizii obligatorii pent intreprinderile de pe teritoriul Comunitatii, insa nu si pentru state I membre c) Comisia are competenta de decizie proprie cu privire I intreprinderile publice si intreprinderile cu "drepturi speciale" d) Comisia asigura supravegherea generala in materia ajutoarelor d stat, avand libertatea de a decide modificarea sau suprimar
a se vedea Ovidiu Tinea - Drept eomunitar general, cd, Pedagogic! R.A., 2002, p. 189
322 1\

ajutorului. Statele membre ~u obligatia de a comunica proiectele pentru ajutoarele de stat. In acest domeniu are competenta si Consiliul care poate hotari prin exceptie acordarea unui ajutor e) Comisia are libertatea de decizie in domeniul monopolurilor, actionand pentru eliminarea discriminarilor cu caracter comercial f) Comisia are libertatea ca, in limitele ~i destinatiile creditelor alocate, sa execute bugetul. Caracterul exclusiv al competentelor Comisiei in domeniul financiar a fost atenuat prin Tratatul de la Maastricht care a acordat unele competente financiare Consiliului si Parlamentului 2. Competentele delegate de Consiliu. Art. 211 T.C.E. prevede ca Comisia exercita competentele pe care Consiliul i Ie confera pentru executarea regulilor pe care acesta le-a stabilit. - Notiunea de executare nu se reduce la aplicarea material a a unei reguli, ci oa inglobeaza in mod necesar stabilirea de dispozitii de reglementare subordonate (Curtea Europeana de Justitie, cauza A.C.F. Chemieforme N.V./Comisia, 15 iulie 1970). Prin urmare, actele administrative de aplicare a reglementarilor de baza ale onsiliului, pot fi adoptate atat de Consiliu cat ~i de Comisie pe baza unei delegati Curtea Europeans de Justitie, cauza Koster, 17 decembrie 1970). De asemenea omisia poate adopta si acte administrative (decizii) individuale in baza propriilor .ompetente sau pe baza delegarii din partea Consiliului (Curtea Europeana de Justitie, cauza ComisiaIParlamentul European, 24 octombrie 1989)323. In cazul delegarii, Comisia are puterea de a aprecia masurile de executare, msa derogarile trebuie sa respecte obiectivele stabilite de regulamente (CEJ, cauza Eridiana, 27 septembrie 1979). Consiliul trebuie sa stabileasca limitele competentei transmise prin delegare pre cum si modalitatile de delegare (CEJ, cauza Central Import Muster, 5 iulie 1988). Dupa cum a indicat Curtea, Consiliul trebuie sa idopte "elementele de baza ale abordarii" in conformitate cu procedurile declarate prin tratat (cauza 25/70 Koster, 1970)324. Prin decizia-cadru nr. 373/87 din 13 iulie 1987 (decizia comitologia), mlocuita ulterior prin Decizia nr. 1999/468 din 28 iunie 1999 (J. Of. L. 184/23 din 17 iulie 1999),. Consiliul a stabilit modalitatile de delegare, stabilind un numar de 3 romitete compuse din reprezentanti ai statelor membre care asista Comisia In luarea deciziilor: Comitetul Consultativ, Comitetul de Gestiune si Comitetul de R glementare (sau Comitetul Tehnic). Practic, Consiliul renuntand In mare masura II puterea executiva in favoarea Comisiei, a gasit, prin aceste comitete, parghiile de upraveghere. Ca urmare, aceste Comitete emit diverse avize consultative (in cazul

I I

II

1\,

hlilurII Didactic

IJ~

a so ved a Ovidlu Pi rr M uhi] II

T 11'11

tip

( 'C1Il1PIIUhu

'it. (Drept comunitar general), p. 189 ~i urm. II dr pt european, editia a 7-a, Editura Club Europa, 2002,

p I

Comitetului Consultativ) sau conformer in cazul Comitetului de Gestiune si a Comitetului de AReglementare),conditii procedurale anterioare luarii deciziei d catre Comisie. In uItimele doua cazuri (Comitetul de Gestiune si Comitetul d Reglementare), daca hotararea Comisiei nu este conforma cu avizul primit, doar Consiliul are dreptul de a hotari asupra deciziei finale in cadrul unui tennen procedural. Tennenul de "comitologie" desemneaza in limbajul dreptului comunitar practica celor 3 Comitete. FUNCTIA DE SUPRAVEGHERE Garantand interesul general comunitar, Comisia trebuie sa vegheze 1 respectarea tratatelor si a actelor institutiiler atilt de catre cetateni cat si de catr state sau aIte institutii, acest control fiind conform cu natura Comunitatilor'". Comisia poate sa interzica sau sa impuna 0 anume conduita. Unnare a uno prevederi sau chiar din oficiu, Comisia a dezvoltat in timp 0 intreaga 'procedur destinata sa permita corectarea inactiunii statelor membre inainte de a se ajunge I declansarea unui litigiu (in special prin aplicarea de sanctiuni). Astfel de exempl Comisia poate aplica sanctiuni de 0 forma generala in materie de concurent prevazute de Tratatul C.E.E. sau in materie de control al securitatii prevazute d Tratatul EURATOM. Aceasta faza precontencioasa a avut un adevarat succes i peste 80% din cazuri. Pe de alta parte, Comisia poate sa introduca actiuni contra statelor membr pentru constatarea neindeplinirii obligatiilor lor stabilite prin Tratate sau actiuni i anularea actelor institutiilor comunitare. FUNCTIA DE REPREZENTARE Reprezentarea intern a este asigurata prin faptul ca ambasadorii pe lang UE ai diferitelor tan i~i prezinta scrisorile de acreditare si presedintelui Comisi I. Reprezentarea externa se realizeaza prin intennediul Delegatlilor cu rang d ambasada in statele terte, precum ~iprin Birouri in statele membre ale UE326 Evaluand in ansamblu competentele Comisiei Europene observam functiile acesteia evolueaza spre 0 situatie pe care 0 putem compara cu cea a unu guvem national care dispune de initiativa Iegislativa, executa legile, 'vegheaza I controleaza respectarea lor sub controlul Parlamentului care I-a investit.
Ifl iacheiere vom desprinde cateva idei legate de mecanismul actual d organizare si functionare al Comisiei Europene. In pri:tpulrand, in cadrul Comisi I se doreste sa existe 0 administratie pluri-nationala, Insa aceasta exigenta pluri

325 pentru functia de supraveghere exercitata de Comisie in calitate de "gardian al tratatelor" se vedea Guy Isaac, Marc Blanquet- "Droit Communautaire General" 8 edition, Arman I Colin, Dalloz, Paris, 2001, p. 61 ~iurm. 326 a se vedea si I. Jinga, A. Popescu - Integrarea europeana, Di 'liolllll' II! lc 11\\ ni comunitnrl Ed. Lumina Lex, Bucuresti, 2000

nationala poate fi un motiv de dificultate si de pierdere a celeritatii in managementul personalului institutiAei,fiind de multe ori un impediment in nvansareafunctionarilor competenti. In fapt exista frane sau impedimente de ordin p litic care se suprapun peste impedimente de ordin tehnic. Disfunctionalitatile din administratia Comisiei Europene sunt de fapt cele preluatedin administratiile nationale. Pe de 0 parte existenta unor pluri-structuri cu multe niveluri la care atributiile sunt bine definite, dar fiind prea numeroase mcetinescderularea procedurii, iar pe de alta parte - personalul extrem de numeros I e ansamblu. Astfel, Comisia Europeana are peste 15 mii de functionari Jl rmanenti, tara 'sa luam in ca1culfunctionarii temporari care se apropie de 4 mii. , Aceste neajunsuri au creat reactii de remediere care vin in primul rand din nteriorul administratiei cotnunitare. Reactiile de remediere a deficientelor pot fi Ituate la doua niveluri: un prim nivel il constituie ceea ce am putea numi administratla paralela cu caracter formal si un al doilea nivel care se refera la 0 dministratle paralela cu caracter informal. . Functionarea acestui mecanism urias care este administratia europeana se ruracterizeaza, asa cum constata multi autori, prin incetineala si prin birocratie ( .ea ce este tipic mecanismelor oficiale. Exista mai multe tipuri de obstacole: un prim obstacol 11constituie absenta unei structuri de coordonare ~ficie.nte.laba~a; in III doilea rand remarcam dispersia mijloacelor necesare unet actrum eficiente. I( zolvarea primului tip de problema, adica a gasirii unei structuri de coordonare a d I la cresterea unei structuri deja existente sau la aparitia altora noi cu menirea d~ II asigura conexiunea intre diferitele servicii ale Comisiei. Au aparut astfel structun pocifice unei administratii paralele cu caracter formal. 0 astfel de structura est~ cretariatul General care detine puterea principala in gestionarea elementului ntial pentru luarea unei d~cizii - informatia. Un alt exemplu este Serviciul [uridic - structura extrem de importanta care este consultata i~ca de la ~n~epu~~ pI' cesului de elaborare a unui text nonnativ. AIte structun ale administratiei p iralele cu caracter formal, a carer existents nu a fost prevazuta ini~i~l,sunt: ~a~.ktorces-urile, grupurile inter-servicii, comitetele create de Consiliu, serviciile p ciale, comitetele create de Consiliu pentru supravegherea activitatii C?misiei.. ~ In orice administratie, pe langa relatiile in cadrul circuitelor oficiale, exista circuite infonnale care scapa cadrului nonnat, fonnalizat. Daca in administratia II rralela formals ne gasim in fata unei denaturari a cadrului sau pr.oced~r.ilor , istente, in administratia paralela informala este yorba despre erearea st ~t~blhr~a t I circuite noi, de cadre infonnale de lucru. Spre deosebire de administratia II iralela formals, administratia informala se bazeaza mai mult pe ~ameni decat pe II II turi. Relatiilo care caracterizeaza circuitele infonnale tree dl.ncolo de cadru! pilI' al organizarf rvi .iilor, Asa de exemplu este d~ not~neta~e faptul ca I nord narca intr dill I t It rvicii nu trece in mod obhgatonu prm acel grup IIIIIlHl1 d numit illt I II (i i Ill" 1\ fost crcat special In acest seop sau chiar daca
I
I ~

2 (,

trece prin acest grup acest lucru este simbolic. in fapt, sunt extrem de frecvent situatiile in care doua persoane cu responsabilitati in doua Directii.Generale diferit se pun de acord prin telefon asupra continutului unui proiect care implica serviciile ce le sunt subordonate. Prin urmare, pe baza acestui acord informal, unul din ce doi introduce proiectul in circuitul oficial prin intermediul serviciilor Directiei Generale. Acestea nu au alt scop decat sa amelioreze procedurile Comisiei Un alt aspect al administratiei paralele informale este dat de legaturil existente lntre functionarii administrativi comunitari si administratiile tarilor d origine. Exista situatii in care administratiile nationale i~i contacteaza diree conationalii din eadrul Comisiei. Deei, prin intermediul oamenilor lor intervin i legatura eu un proiect de act normativ ori sustin sau initiaza un proieet de a normativ care este prezentat ca 0 initiativa interna a Comisiei. Acesta nu este fenomen foarte generalizat, insa el exista. in concluzie se poate afirma ca administratia Uniunii Europene, in general si a Comisiei Europene, in special, reprezinta un ansamblu complex, aflat i permanenta interactiune eu exteriorul, dar si intre componentele sale, dotat cu 0 structura ierarhica si care sufera un permanent proces evolutiv.

3. Izvearele dreptului administrativ european (a) UniunU Europene)

3.1. Izvoarele scr;se

Curtea de Justitie a Comunitatilor, rara a avea pretentia realizarii unei ierarhizari absolute, a stabilit 0 ordonare logic a a sistemului izvoarelor dreptului comunitar in functie de baza juridica a adoptarii lor ~i de relatia dintre ele. Sunt, astfel, enumerate urmatoarele izvoare: tratatele constitutive si cele subsecvent (dreptul primar), acordurile internationale incheiate de CE, dreptul comunitar derivat ~i sursele complementare. intr-o maniera general a, putem distinge intr sursele serise si sursele nescrise ale dreptului comunitar. Sursele serise cuprind, p de 0 parte, sursele fundamentale, adica dreptul eomunitar primar si dreptul comunitar conventional, si, pe de alta parte, dreptul comunitar derivat. Articolul care contine nomenclatura oficiala a actelor comunitare derivate este art.249 TC (regulament, directiva, decizie, recomandare, aviz). A. Dreptul comunitar originar sau primar care cuprinde tratatel constitutive ale comunitatilor si tratatele de modificare a acestora: Tratatul de constituire a Comunitatii Europene a Carbunelui si Otelului (CECO)-18 aprilie 1951

Tratatul de constituire a Comunitatii Economice Europene (CEE)-intrat in vigoare la 1 ianuarie 1958 Tratatul de constituire a Comunitatii Europene a Energiei Atomice (CEEA)-intrat in vigoare la 1 ianuarie 1958 Tratatul de fuziune, care a constituit un Consiliu si 0 Comisie unice pentru toate cele trei Comunitati (8 aprilie 1965) Actul Unic European (intrat in vigoare la 1 iulie 1987) Tratatul asupra Uniunii Europene, semnat la Maastricht la 7 februarie 1992 si intrat in vigoare la 1 noiembrie 1993 Tratatul de la Amsterdam (2 octombrie 1997) Tratatul de la Nisa (deschis spre ratificare la 26 februarie 2001) Tratatul instituind 0 Constitutie pentru Europa327 Tratatul de instituire a Constitutiei va intra in vigoare la 1 noiembrie 2006, cu conditia ca to ate instrumentele de ratificare sa fi fost depuse, sau in prima zi a celei de a doua luni ce urmeaza depunerii instrumentului de ratificare de catre ultimul stat semnatar care indeplineste aceasta formalitate (art. IV -44 7 din Constitutie), La data intrarii in vigoare vor fi abrogate Tratatul de instituire a Comunitatii Europene (TCE) si Tratatul privind Uniunea ~uropeana (TUE), precum si actele si tratatele care le-au completat sau ~odlficat (a:t. IV-437, par. 1), majoritatea prevederilor din aceste tratate fimd preluate m fapt de catre Constitutie, .' ~. Tratatele de adeziune ale tarilor care au aderat ultenor la Comunitati Tratate de modificare a statutelor institutiilor europene (de exemplu Tratatul de modificare a statutelor Bancii Europene de Investitii (10 iulie 1975)

I 7 Tratatul de la Nisa prevedea In final lansarea unei dezbateri privind reforma profunda a 1JI.. Aceasta prevedere a stat la baza deciziei luate de Consiliu.l d~ la Laeken de a con~oca 0 ( onventie Europeana care sa creeze un proiect de Tratat ~onstltutt<~nal al DE. Conventl.a, su~ I" dintia lui Valery Giscard d'Estaing, dupa indelungi dezbateri a p~ez~ntat presedintelui ('lllIsiliului European la Roma, la 18 iulie 2003, proiectul de. C~ns~ltupe a! l!E. Textul 1'111 ctului a fost adoptat prin consens de ~onve~~i~ E~opeana la 13 iume ~l 10 iulie 2003: La ('lInf rinta interguvemamentala de la sfarsitul lunii iume 2004 desIa~~at~ l.aBnI?'el!es s-a ajuns IIIIIn consens intre stale I membre cu privire la forma [mala a Constitutiei ~18.l\~llle2?04). L~ II)II t mbrie 2004, III ROJ1ln, mnat in mod oficial textul final al ~onstltutlel de catre sefii d tnte ~i de uv rn ,11111111111 onstitutional fiin~. deschis sp!e ratl?C~re statelo~ ~embre. I III I 'IIr a VII fnc II I I It 1I11111111r clllp1\ proprnle proceduri constitutionale, ~ohcltandu-se III I" 1\ 'Ipiu, Ii VIIIIIIPi" hUll 111111, I votul clectoratului prin referendum. Varianta final a a ( till tllllil III fo I pili I 1111 "'tllIlIlI,1 till' l nr. .310/16.12.2004.

~iecare trat~t contine un preambul si dispozitii preliminare (scopul incheierii tratatului), clauze institutionale, clauze materiale ~i clauze finale(modalitatea de angajare a partilor, intrarea in vigoare ~irevizuirear'". Clauze institutionale importante pentru dreptul administrativ european se refers la organizarea structurilor administrative (Comisia europeana), la institutiile care vegheaza la realizarea unei .bune administratii europene"(Mediatorul european), la functionarea Curtii Europene de Justitie pentru solutionarea contenciosului administrativ etc. Clauzele materiale care contureaza un drept administrativ european, pe de o parte, schiteaza un cadru general de actiune administrativa, iar, pe de alta parte, vizeaza punerea in executare si executarea in concret a politicilor sectorial comunitare. Cadrul general de actiune administrativa se circumscrie dreptului la 0 buna administratie (art II-10 1 din Tratatul Constitutiei Europene, CI G 87/04), dreptul de petitionare (art. II-I04 din Tratatul Constitutiei), dreptulla verificarea juridica a deciziilor administrative (art. 173 din Tratatul de la Roma si art. 230 din Tratatul instituind Comunitatea Europeana), egalitatea de tratament a cetatenilor in relatia cu administratia, dreptul la repararea prejudiciului produs de institutii ~I agenti comunitari etc. Insa, in cea mai mare masura, dreptul administrativ european cuprins in Tratate se refera la masurile de punere in executare a politicilor comunitare. Astfel sunt fixate componentele deciziei administrative cu privire la punerea in executar de catre statele membre a politicii agricole comune (art. 38-47, Titlul II din Tratatul CEE), a politicii de transporturi (art. 75 din Tratatul de la Roma, art. 129 B TUE), politicii comerciale comune (art. 110-114 din Tratatul CEE), a politicii economic (art. 98-104 din Tratatul de la Maastricht), politica externa ~i de securitate comun (PESC - art. J1-J11, Titlul V din Tratatul asupra Uniunii Europene; art. 228A din Tratatul Comunitatii Europene), cooperarea in domeniul justitiei si afacerilo interne (JAI - art. K din Titlul VI al TUE care completeaza art. 100C si 100D Titlul V din TCE), politica monetara (art. 105 si 107 CEE; art 109 Tratatul de I Maastricht), eliminarea barierelor administrative pentru lib era circulatie lucratorilor sau libertatea de stabilire etc. Se observa ca, in masura in car autoritatile statelor membre aplica dreptul comunitar in domeniul vamilor ~i I agriculturii, de exemplu, ele actioneaza in primul rand in sensul aplicarii dreptulu administrativ comunitar real ce reglementeaza domeniul respectiv. B) Dreptul comunitar derivat (legislatia secundara). In conformitate cu art. 189 din Tratatul de constituire a C.E.E., izvoarele derivate sunt: regulamentul, directiva, decizia, recomandarile ~i avizele.
A

Regulamentele sunt principalul izvor al dreptului derivat. Regulamentele un caracter general, forta obligatorie si aplicabilitate directa, Ele devin in mod iutomat valide in ordinea juridica a statelor membre, lara a mai fi nevoie de masuri peciale ~~ publicarea sau incorporarea in dreptul national. Rolul regulamentelor e de a stabili un drept uniform pentru toata comunitatea. Desi neprevazuta de art. 249 TeE, practica institutiilor confirmata de Curte a facut 0 distinctie intre r gulamentele de baza (drept derivat de nivelul I) si regulamentele administrative (drept derivat de nivelul II), de executare. Regulamentele de executare pot fi idoptate de catre Consiliu sau de catre Comisie, cu abilitarea data de acesta, si ele unt subordonate, din punct de vedere al interpretarii ~i validitatii, regulamentului de baza fata de care trebuie sa fie conforme+", Regulamentele de executare par a fi veritabile acte administrative cu caracter normativ. insa si regulamentele de baza pot impune reguli obligatorii pentru ictivitatea administrativa, Asa este de exemplu Regulamentul nf. 3664/93 privind uplicarea interdictiei accesului privilegiat din partea autoritatilor publice la lnstitutiile publice comunitare si nationale prevazute de art. 104 A din Tratatul (' munitatilor Europene (in prezent art. 102 TCE). Directivele, spre deosebire de regulamente, nu au 0 influenta generala, ci I adreseaza numai anumitor state, nu tuturor membrilor U.E. Directiva, in general, 1\11 are aplicabilitate directa. Din dispozitiile inscrise in articolele 189 alin. 3 din I r uatul CEE, art. l61 alin. 3 din Tratatul CEEA ~i art 14 din Tratatul CECa reiese I directiva leaga orice stat membru destinatar cu privire la rezultatul ce trebuie III ns lasand instantelor nationale competenta referitoare la forma si mijloace. I urcctiva este un act obligatoriu care stabileste 0 obligatie de rezultat, absoluta, in urcina statelor membre destinatare. in principiu, alegerea formelor si mijloacelor ill a 0 realiza este lasata.la latitudinea statelor destinatare. Astfel, pentru a atinge uhicctivele fixate intr-o directiva, statele membre trebuie sa adopte 0 noua II lslatie nationala sau sa modifice ori sa abroge dispozitii legislative, I ulamentare sau administrative existente. Directivele reprezinta astfel principala 1111 j dA de armonizare a cadrului normativ intern al tarilor membre (conform art. 1(10 CEE) prin care disparitatile intre normele nationale sunt gradual eliminate, lmiind astfel politicile guvernamentale la standarde comune'i". Conform 1111 prudentei constante a Curtii Europene de Justitie, un stat membru nu poate uvooa dispozitii, practici sau situatii din ordinea sa juridica interns pentru a
IlU

328pentru 0 analiza detaliata a tipuriior de c1auze a se vedea JUy I III , Mill'(' Hlnnquot - Drol communautaire General" 8" edition, Armand olin, D11l1o:l., Pnri I 001, II I III 11K

IIU h Ii vedea Oetaviun Mnnolachc - Drept eomunitar, editia a III-a, Ed. All Beck, 2001, p. I 'I pr urn ~i uy Isun Murc ltlnnqu t p. eit., p. 148, 149 II' Andr i Pop, II, 11111 , "" lip. ('it. , pag. 94. in acelasi sens a se vedea Leontin-Jean I 1111 Ifllltin N '() op. ('ii, vnl I. II" 41 prln intermediul direetivei se realizeaza travaliul de 1lIlHllrli"lIrt i II I\Prop r II I III 1111 II. dll pi IHI\ionnl c pr supun in chip neccsar 0 munca ,t. 111110 I I r .k "O"'fI"1I1I , 111111 1111. r III lor I II lihrlillor [urld] nutlonulc,

(:0

justifiea nerespectarea obligatiilor rezultand din directivele cornunitare'!', situatia in care statele membre nu transpun pe plan intern obieetivele stabilite directiva, Curtea Europeana de Justitie s-a pronuntat in favoarea dreptul cetatenilor Uniunii de a seprevala in mod direct de dispozitiile directivelor (ca Van Duyn, nr. 41/74). Aceasta se va face insa cu conditia ca termenul transpunere in dreptul national a prevederilor directivelor sa se fi seurs ~i c dispozitiile acestor acte comunitare sa fie suficient de clare pentru a nu lasa statel membre nici un dubiu cu privire la continutul lor. Netranspunerea unei directive sau a unui regulament in dreptul natio expune statele membre la proceduri comunitare de impunere a lor. In ambele ca statuI respectiv va fi considerat vinovat de incalcarea art. 5 al Tratatului CE ("statele membre vor lua masurile necesare, generale sau particulare, pentru asigura indeplinirea obligatiilor ce rezulta din acest Tratat sau din actiun institutiilor Comunitatii. Ele vor facilita realizarea sarcinilor Comunitatii, Ele vor abtine de la orice masura care ar putea periclita atingerea obiectivelor aces Tratat") si al regulamentului sau directivei respective. Exista numeroase directive care compun dreptul administrativ europe Putem mentiona Directiva 93/36EEC pentru eoordonarea procedurilor de Incheie a eontraetelor de achizitii publice sau Direetiva 92/50/EEC referitoare coordonar proeedurilor pentru incheierea contractelor de servicii publiee. Numerosi autori au eercetat modul de aplieare a direetivelor administrativ in dreptul intern. Astfel Eugenio Picozza cerceteaza efectele direetivelor referito la achizitii publice 89/665332 si 92/13333 asupra procesului administrativ in Italia, special modul in care prevederile directivelor au fost transpuse in legisla italiana''". Modificari importante in dreptul national au fost puse in evidenta nivelul disciplinei actiunii administrative, la nivelul conditiilor de exercitare reeursului administrative, pre cum si a continutului procesului administrativ.

331 Arret de la Cour du 2 fevrier 1982. Commission des Cemmunautes europeennes con Royaume de Belgique. Manquement - Non-application d'une directive relative aux dech provenant de l'industrie du dioxyde de titane. Affaire 68/81. Recueil de jurisprudence 19 page 00153 , 332 Council Directive 89/6651EEC of 21 December 1989 on the coordination of the law regulations and administrative provisions relating to the application of review procedures to th award of public supply and public works contracts (Official Journal L 395 ,3011211989 P. 00 - 0035) 333 Council Directive 921131EEC of 25 February 1992 coordinating the laws, regulations an administrative provisions relating to the application of Community rules on the procurem procedures of entities operating in the water, energy, transport and telecommunications so to (Official Journal L 076, 23/03/1992 P. 0014 - 0020) 334 Eugenio Picozza - Processo amministrativo c diritt comunitario, Antonio Milani, 1997

Direetivele pot fi directive cadru si directive de executare ( idministrative). Directivele de executare sunt adoptate de Comisie si pun in iplicare un regulament sau directiva cadru adoptata de Consiliu. Deciziile reprezinta acte cu forta obligatorie (art. 189 din Tratatul C.E.E.) II ntru eei carora Ie sunt destinate, ele neavand 0 influenta generala, Decizia. vizeaza, in mod deosebit, aplicarea prevederilor tratatelor la situatii particulare, ea Iiind echivalenta actelor administrative individuale din dreptul intern. Decizia I prezinta un instrument de exceptie comunitar'". Se face deseori distinctie in llteratura de specialitate intre deciziile cu caracter eomereial, referitoare la I oncurenta, si deciziile administrative, care sunt pur de executare, fiind adoptate cu d sebire in contextul politicilor comunitare ~i in materie de numire si promovare a tunctionarilor'". 0 decizie importanta pentru configurarea dreptului administrativ uropean este Decizia Consiliului Nr. 1999/468 din 28 iunie 1999 cu privire la (nbilirea modalitatilor de exercitare a competentelor de executie conferite I omisiei?". Recomandarlle .~i avizele nu au foqa obligatorie deoarece ele solicita uumai adoptarea unei anumite conduite de catre statele comunitare. Ele indeplinesc 1111 rol de apropiere a legislatiilor nationale, reprezentand instrumente utile de III ntare a legislatiilor interne. Putem mentiona Recomandarea nr. 85/612 din 20 I iombrie 1985 a Consiliului privind coordonarea prevederilor legale si ulministrative in legatura cu intreprinderile pentru investitii colective in documente 1111\ ferabile sau Avizul Comisiei nr. 95/532 din 30 noiembrie 1995 adresat uvernului belgian privind proiectele de ordine ministeriale relative la procedurile .I, navlosire, pentru transportul de marfuri in navigatia interioara (J.Of. L. 302/39 dill 15 dec. 1995). Neavand foqa obligatorie aeeste acte nu pot fi atacate in justitie. ) Oreptul comunitar complementar (drept tertiar) cuprinde aeordurile III rnationale la care Comunitatea Europeana este parte si conventiile intre statele III mbre care creeaza norme uniform aplicabile pe teritoriul Uniunii Europene. I ordurile intre statele membre sunt de doua categorii: acorduri care rezulta din deciziile adoptate de reprezentantii guvernelor statelor membre reuniti in Consiliu acorduri pe care insa~i tratatele le prevad

t1
Iin

1\
11

1111 VI'!' L11 I

10,
III

pi

vcdca in a III R n Florian Coman-Drept comunitar european, Editia a II-a, Ed. Juridic, Bu IIf ~Ii, 001, p, (iR vcd a IflVi1111 M 11\0111 -hc Dr pi omunitar, editia a III-a, Ed. All Beck, 2001, p. um ~i 'uim W IlIhlllllll 1111111o I\ul'()p IIn nion Law, 2002, Manchester, Cavendish
till

1'11111 hill

lid, I 01 I I Kill \

I, I I

I)

Acordurile incheiate de Comunitati cu terte state sau organizatii au ca temei juridic mai multe dispozitii din tratate. Astfel, Tratatul CEE, in art 111, atribui competente referitoare la incheierea de acorduri tarifare; art 113 atribui competente pentru acorduri comerciale; art. 238 pentru acorduri de asociere ~i articolele 229-231 pentru acorduri cu organizatii internationale. Analizand toate aceste izvoare scrise ale dreptului comunitar observam c prin nici 0 dispozitie nu se confera Uniunii puterea de a elimina toate diferentel dintre prevederile nationale si dreptul comunitar, in sensul unei uniformiza . depline la nivelul drepturilor administrative nationale, Puterea Uniunii de a indue o aproximare in actiunea administrativa nationala incepe numai acolo und diferentele existente au un efect vatamator, in sensul amestecarii in procesul d stabilire si functionare a Pietei Comune. Instrumentele de interventie ale Uniunii sunt limitate in genere la Regulamente prin care se realizeaza 0 aplicare directa a dreptului comunitar ~i Directive cu aplicare indirecta. 0 directiva armonizatoare are un avantaj fata de 0 reglementare si anume acela ca permite statelor membre alegerea formei si a metodelor de transpunere (art. 189(3) E.E.C.), dand posibilitatea de a se tine cont de caracteristicile nationale specifice. insa aceste instrumente nu confera Uniunii dreptul de a adopta reguli cuprinzatoare care sa guverneze partea generala dreptului administrativ, care trebuie aplicat cand autoritatile national implementeaza dreptul comunitar. intre utilizarea regulamentelor si directivelor trebuie sa existe un raport optim. Se observa ca necesitatea aplicaril uniforme a dreptului comunitar prin intermediul Regulamentelor in toate statele membre, ca principiu promovat d Tratate ~i de Curte, nu poate fi, singura, suficienta pentru a constitui 0 administrati centralizata cuprinzatoare, Structurile administrative existente si caracteristicil nationale ale statelor membre, faptul ca ele sunt mai aproape atat fata de situatiil cat ~i de oamenii pe care ii administreaza ar pleda mai mult in favoarea faptului c formele si metodele de transpunere sa poata fi alese la nivel national, deci in favoarea utilizarii directivei. Cu alte cuvinte trebuie cautate intotdeauna resorturil care sa creeze un echilibru intre uniformizare (prin Regulamente) si armonizar (prin Directive). in ceea ce priveste aplicarea indirecta (prin transpunerea directivelor) trebui aratat mai intai ca in masura in care legea, asa cum se prezinta, cere ca aplicar din zonele centrale ale politicii Uniunii sa ramana in sarcina autoritatilor statclo membre, se impune intrebarea dad Uniunea, chiar dac 1111 tr bui a prcia insa~i procesul de aplicare, nu ar trebui eel putin Ail r I '/ , ',"dllli II itual st
c

mare parte acela de monitorizare a gradului de transpunerea al directivelor iomunitare (Figura 3) ~i de actiune prin aplicarea de sanctiuni postfactum statelor are nu au transpus directivele in termenul fixat in cadrul lor. Uniunea nu are pfu-ghii intermediare de reglare, decat prin intermediul statelor membre. Romania a inceput procesul de negociere in vederea aderarii la Uniunea Huropeanala 15 februarie 2000. Gradul de transpunere a acquis-ului comunitar in I gislatia romaneasca si gradul de compatibilitate a actelor normative romane care transpun acquis-ul comunitar, la nivelul anului 2002, pe capitole de negociere sunt I date in tabelul din Figura 4. Analizand acest tabel constatam ca la nivelul anului 002 gradul de transpunere a acquis-ului comunitar in legislatia romaneasa varia mtre 53,2 % (cap. 14- Energie) si 100% (Cap. 4 - Libera circulatie a capitalurilor, tup. 15- Politici industriale, Cap. 17 - $tiinta si cercetare, Cap. 20 - Cultura si urdiovizual, Cap. 28 - Control financiar). Gradul de compatibilitate a actelor normative romane care transpunea acquis-ul comunitar, la nivelul anului 2002, vnria intre 50% (Cap. 15- Politici industriale) si 100% (cap. 17 - Stiinta si orcetare, Cap. 23 - Protectia consumatorilor si' a sanatatii, Cap. 27 - PESC). Pe III amblu, in anul 2002 gradul de concordanta intre legislatia romana si legislatia 11. s. era de peste 75%.

Figura 3 Comisia Europeana. Secretariatul General Starea comunicarii masurilor nationale de executare a directivelor Data de referinta: 31108/2004 Total directive care urmau sa fie puse in aplicare pana la data de
referinta I

Pozitia

State membre

Total directive pentru care masurile nationale de aplicare au fost comunicate 2510 2461 2439 2522 2489 2432 2428

Procentajul de comunicare

Lituania Spania Finlanda Ungaria Belgia Danemnrc I

Mar
I Blit ui]
1

2516 2489 2467 2552 2524 2468

1M)

99,76% 98,88% 98,87% 98,82% 98,61% 98,54% 9846%

14. Energia 15. Po1itici industriale 16. Intreprinderi mici si miilocii 17. Stiinta ~i cercetare 18. Educatie, formare profesionala si tineret 19. Telecomunicatii ~i tehnolozia informatiei 20. Cultura ~i audiovizualul 21. Politica reaionala" 22. Protectia mediului toconiurator 23. Protectia consumatorilor si a sanatlitii 24. Justitie si afaceri interne 25. Uniunea vamala 26. Relatii exteme 27. PESC 28. Control financiar 29. Prevederi financiare ~i buzetare

193 14 11 72 58

18

29

3 4

69 2 7 27 26

14

.:

53,20 100,00 83,10 100,00 84,50

72,20 50,00 90,10 100,00 81,50

30. Institutii ....

Total capitole
(30)

7020

631

770

726

351

75,5

75.0

1 6 2

44

12

83,30

90,00

15

100,00

92,80

303

40

83

102

16

79,60

62,00

-,

21

13 130

16

72,00

100,00

287 209

65 61

193

71,10 84,90

65,80 51,00

348 13 42
t

20 5 2 36 2 54

57,00 100,00

100,00 90,00

Compromisul intre practicile administrative nationale si crearea unei Uniuni a?ministrative impune eforturi in favoarea unei convergente prin crearea de reguh comune caracterizate prin simplitate si coerenta ~i renuntarea la formalismul excesiv care are caile lui de manifestare la nivelul traditiilor din fiecare administratie. ' Toate aceste probleme sensibile legate de uniformizare ~i armonizare au lmpus oarecare rezerve in reglementarea unui drept uniform de aplicare ulministrativa a politicilor comunitare in statele membre. Astfel pana in prezent I/voarele scrise nu cuprind reguli cu privire la revocarea actelor administrative sau III perioadele limitarii si la plata dobanzilor in cererile de recuperare sau inmbursare. Singurele regulamente care nu sunt limitate in aplicarea lor la domenii lillie specifice sau probleme individuale sunt Regulamentul in problema limbii si I ulamentul determinand regulile aplicabile perioadelor, datelor si limitelor de limp. Reguli administrative importante, asa cum vom vedea, au fost dezvoltate sub lurma principiilor de catre Curtea Europeana de Justitie. Prin urmare legile scrise I omunitare adoptate pana in prezent cu privire la problemele dreptului ulministrativ general sunt inca insuficiente. Masurile relevante trateaza in primul I lid probleme individuale, sau sunt limitate in aplicarea lor la sfere individuale ale I urnpetentelor comunitare. Numerosi autori au dezbatut problema codificarii dreptului comunitar'". odlflcarea unui drept administrativ general pentru Uniunea Europeans nu Jill ue fi un scop in sine. Astfel, daca existau reguli pentru domeniile reale uulividuale,reguli care, desi cuprinzatoare, erau intr-un anume fel diferite, atunci 0
It me si controlul financiar), nu se poate ca1cula gradul de concordanta a legislatiei romane cu I uls-ul comunitar in domeniu. , .. Luand in considerare obiectivul Cap. 30 - Insritutil (asigurarea reprezentarii ~i a integrarii I I nte ~i echilibrate a Romaniei in arhitectura institutional a DE), concordanta cu acquis-ul .uuunitar nu impune 0 apropiere legislativa ~i nici masuri de implementare luate de Romania IIIIIIII(ede aderare. Ca nou stat membru, Romania i~i va exercita drepturile prin participareala III 1111I~iile DE. In consecinta, pentru acest capitol, ca1culul unor indicatori cantitativi, ca in cazul I lnrlnlte capitole de negociere, nu este relevant. IIU fncepand cu anii 60 toate tentativele comunitare vizand adoptarea unei proceduri de 1111 I are diferita de procedura legislativa normala au esuat. Abia prin Acordul interinstitutional IIIIIt .omisie, Parlament ~i Consiliu de la 20 decembrie 1994 s-a convenit asupra unei metode I lueru accelerate pentru codificarea oficiala a textelor legislative. Codificarea vizeaza IllII!lr actului de baztl ei II ansumblului modificarilor sale si inlocuirea cu un act unic publicat hi I lin "L" a JO ", dar 'III 1111 impli II modificarea substantei actelor abrogate. Comisia face 1'"'1"111ril d abr nr I 'l)eIli ('It! cnre sun; examinate apoi, dupa 0 procedura accelerata de I '"I 1111 ~i Parlum Ill. A v tit II III II' III sons Guy Isaac, Marc Blanquet - Droit 1IIIIIIIIIIIlIulnit' 1-1lI~lltl, K tI lilli, 1111111111 ('It I II, Dulloz, Paris, 2001 p. 155,156
I

~
Metodologia propusa pentru analizarea gradului de transpunere a acquis-ului ~i a gradului cjj cornpatibilitate a acestuia cu legislatia romana nu poate ~ qplicat~ Capit~lului 2.1- Politica ~~ dezvoltare reglonala avand in vedere specificul acestui domemu, acquis-ul fiind format." II principal, din regulamente care sunt direct aplicabile in legislatia romana in mo.me~~l aderarii . .. Dat fiind specificul cap. 26- Relatii externe, ~i anume: "concordanta legislatiei roman III acquis-ul comunitar presupune compatibilizarea acordurilor comerciale incheiate cu state tori_ la care Romania este parte", nu se poate calcula, numeric sau procentual, gradul de concordon a legislatiei romane cu acquis-ul comunitar . ... Din cauza particularitatilor Cap. 29 - Prevederi financiare ~i bugetare, ~i onume faptul actele comunitare nu necesita transpunere, precum ~i conexiunea dintre acest capitol ~i I capitole de negociere (in special cele privind agricultura, impozi~ea,. statistics, politi regionala ~i coordonarea instrumentelor structural , Unlunca cconomica ~l m n torli, r 1111

168

269

codificare generala a dreptului administrativ este in mod elar 0 sarcina mai pup urgenta. Numeroase hotarari ale Curtii Europene cu privire la aplicarea principiilo legale generale nescrise din dreptul comunitar, demonstreaza, totusi, ca, chiar , masurile de drept secundar deja adoptate in cazuri individuale, nu ofera prin el lnsele, intotdeauna, baze suficiente pentru 0 decizie, atunci cand trebuie constata legalitatea masurilor comunitare sau a masurilor luate de autoritatile national abilitate cu aplicarea dreptului comunitar. alta problema pe care 0 discutam aici este cea a admlsibilita argumentaril prin analogie ca izvor de drept. Trebuie ararat de la bun inceput c aceasta posibilitate este limitata, data fiind subtirimea general a a dreptul administrativ european existent. Totusi, este in general stint ca este un principi permis pe teritoriul Uniunii, prin dreptul comunitar, sa se motiveze prin analogi Curtea Europeana a facut in multe ocazii uz de acest procedeu. Astfel, intrhotarare din 1976, Curtea a aplicat prevederile existente asupra mentinerii un reclamatii pentru 0 rezerva de export, unde bunurile pierisera ca rezultat al fort majore, prin analogie cu un caz similar, dar nereglementat prin dreptul comuni pentru 0 reclamatie cu privire la fondurile valutare compensatorii. De asemenea, in contextul Regulamentului 1408171 in aplicarea regulilor securitate sociala pentru muncitorii migranti, Curtea Europeana a folosit 0 aplic a dreptului prin analogie, in scopul acoperirii unei lacune legislative, aplicand prevedere invocata intr-un caz similar. Totusi, in masura in care reguli de drept administrativ procedural sau re speciale, sunt stabilite pentru domenii specifice ale dreptului comunitar, acest sunt rareori adecvate pentru a fi aplicate, data fiind natura, in mod necesar tehni si detaliata, a unor asemenea prevederi, prin analogie la alte domenii sau chiar alte circum stante. in coneluzie, ca izvor de drept, dreptul comunitar scris existent nu cuprin nici pe departe suficiente reguli pentru a asigura aplicarea administrativ Posibilitatile de a imbunatati golul existent in cadrul acestor reguli printr-o aplic a dreptului prin analogie, sunt in mod elar limitate. Problema decisiva este astfel ce masura standarde suplimentare pentru controlul activitatii administrative conformitate eu principiile de drept au fost dezvoltate in dreptul neseris.

($i d~~i izv?r ~e drept), teoria romano-canonica a formulat doua conditii: a) o ionditie obiectiva (materiala), constand intr-o practica veche si incontestabila longa d!utuma inveterata consuetudo); b) 0 conditie subiectiva (psihologica), in nformitate eu care regula (practica) respectiva are caracter obligatoriu (este necesara recunoasterea in cadrul sistemului legislativ prin norme de trimitere+" _ upinio juris sive necessitatis), caracter care se poate revendica sub sanctiune idi ~342 T ' IIIr.11~a .' reptat s-a adaugat 0 a treia conditie: caracterul precis - continutul ubiceiului (regula de conduits prescrisa) sa poata fi determinat, sa fie previzibil. . ~rin urmare obiceiul sau cutuma poate fi acceptata in drept conform IOCU!1unll: "Consensus omnium consuetudo pro servatur" - cu consimtamantul Iuturor, obiceiul serveste drept lege. ' , Forma clasica a dreptului neseris este dreptul cutumiar. Treptat el si-a pierdut Insemnatatea, ajungand ca astazi cutuma, desi recunoscuta in toate statele uropene, sa aiba un rol limitat in cadrul izvoarelor de drept. Codificarea dreptului , upus evolutia juridica legii. Desi locul cutumei si domeniul sau sunt , lementate in ordinile juridice continentale in mod diferit, nu e mai putin lcvarat ca, in amanunt, aceasta reglementare este apropiata ~i ea subliniaza uracterul secundar, subsidiar, limitat si exceptional al acestui izvor juridic''". / l()ctrina juridica franceza si germana, si in general doctrina sistemelor de drept I ur apartin familiei romano-germanice recunosc dreptul cutumiar cu conditia istentei elementelor materiale (folosinta regulata si continua timp indelungat) si lIoi~ctive (recunoasterea valorii juridiee a obiceiului printr-o dispozitie legala). Pe I ontment formarea dreptului cutumiar este un proces de durata. Alta este insa situatia in sfera juridica anglo-saxona unde dreptul cutumiar IlIlIea un rol semnificativ mai ales in forma asa numitelor Conventii 11111 titutionale" din sfera dreptului constitutional'?". Pentru a fi folosite aceste .obiceiuri stravechi" se cere sa se dovedeasca ca ele au fost aplicate din timpuri IIIxnoriale (pana cand memoria omului n~ demonstreaza contrariul), ca utilizarea 1111 a fost continua si neintrerupta din acele timpuri, existand credinta ca este 0 cale I ll~ si rezonabila de comportare. Elementul subiectiv este nuantat, Curtile
III (ieA, respectata extrem de mult de-a lungul unei perioade lungi de timp, la care se adera in , IIlIvlngerea ca un precept allegii este astfel respectat. I~I odul civil francez trimite uneori la uzantele comerciale ca, de pilda, art. 1873 . I~)Nicolae Popa - Teoria generala a dreptului, Editura Actami, Bucuresti, 1997, p. 198, G. G. '\wnoscu-Curs de Enciclopedia Dreptului, vol. I, Bucuresti, 1939, p. 215 6 e vedea Leontin-Jean Constantinesco - op. cit. (Tratat de drept comparat), vol II, p.188. Ilitl t de cercetare extrem de important In doctrina germana din secolul al XIX-lea (a se vedea .1 x rnplu lucrarea fund m ntalll a lui Puchta, Das Gewohnheitsrecht, Erlangen, vol I, 1828; .,1 II, 1837) ~i,intr-o In 11/ II mutt mai redusa, In doctrina franceza (a se vedea Francois 1 ny, M6thod d'Int rpr 111111I1 I 0111'\' J1 droit prive positif, ed. I, Paris 1899), cutuma, ca I III d dr pi ~i-n pi I'dlll 1111 11111111111I1 II Sisl mul nostru juridic. 'H n, flood Ph I Jl I II pI, 1111 1 11111111111 11I<llIlInl tratlv, cdilia a 6-a, L ndra, 1978, p. 29

3.3. Dreptul cutumitlr

Cutuma sau obiceiul consta intr-o practica generals re1ativ indelung repetata in raporturile dintre subiecte1e de drept, acceptata de catre acestea dr regula obligatorie in raporturile dintre ele34o Pentru ca un obicei sa devina juri
340 Conform K. Larenz=-Methodenlehre der Rechtswit 1983, p. 431 .Dreptul cutumiar in sensul originar I II (hllll. CI I III

de

19H, editia a 5-a, A rl 'Ul\dllitn Inlr oum III

judecatoresti avand puterea de a recunoaste 0 practica indelungata ca "regula" ~i d a 0 integra astfel in dreptul aplicabil care constrange (binding law). Cutuma joacl un rol ~i in schimbarea precedentului judiciar care nu mai corespunde noilo realitati sociale. Dreptul cutumiar insusi are, in sistemul legal englez, un mat . caracter conservator ca pe contmentu . I european 345 puternic . Conditiile premergatoare pentru recunoasterea dreptului cutumiar sun asemanatoare in diferitele sisteme legislative ale statelor membre ale Uniuni Europene, desi sunt intr-o anumita masura diferente semnificative, in particular c privire la durata folosirii, necesara pentru ca regula sa fie recunoscuta ca 0 cutum Functia pe care dreptul cutumiar 0 joaca in diferitele dispozitii legale sa jurisprudentiale pare, de asemenea, sa varieze. Avand in vedere in particular ace ultim punct de vedere, este posibil sa intelegem imperativul ca, date fiin caracteristicile speciale ale Uniunii Europene, sa nu existe cerinte exagerate asup formarii dreptului cutumiar in acest context si aici, in particular, trebuie ca perioada scurta de timp sa fie suficienta ca 0 practica sa fie recunoscu!a dre cutuma (dat fiind structurarea relativ recenta a dreptului comunitar). In ace context, ar putea fi utila 0 comparatie cu dreptul public international, unde, su cuvantul cheie "drept eutumiar imediat", 0 practica va incepe sa prinda radacini, raspuns al nevoii de 0 mai mare capacitate de schimbare'". In afara de aceste detalii, este recunoscut in principiu ca, date fiin conditiile generale deja citate, dreptul cutumiar poate aparea in sistemul legal .. E uropene 347 . U munll Legislatia Uniunii Europene recunoaste practicile si traditiile taril membre dad nu contravin ordinii de drept comunitare. Astfel, cu titlu de exempl

loan Alexandru=op. cit. (Drept administrativ comparat), p. 330 . cf. Curtea Intemationala de Justitie, IC] Rep. 1969, 3(43) (North Sea Con~men~al S~ I Case): .Desi trecerea doar a unei scurte perioade de timp nu este neaparat, sau pnn ea msli~l. bariera in calea formarii unei noi reguli a dreptului cutumiar international, pe baza a c7ea c. I origine a fost 0 regula pur conventionala, 0 cerere indispensabila ar fi ca in timpul perioadei discutie, desi aceasta ar putea fi scurta, practica de stat, incluzand-o pe aceea a statelor ale car interese sunt in special afectate, ar fi trebuit sa fie atat extensiva cat ~i virtual uniforma, in sen prevederii invocate;- si ar fi trebuit, in plus, sa apara In asa fel mcat sa arate 0 recunoast generala a faptului ca 0 norma a legii de obligatie juridica este implicat.a". De asemenea, Menzel & K. Ipsen, Volkerreicht, editia a 2-a, ~Unchen, 1979, ~. 7~9 ~l ~.; D. W: Or i Dreptul international, editia a 2-a, 1976, p. 19 ~l urm.; I. Brownli, Principiile dreptului puhl international, editia a 3-a. Oxford, 1979, p. 6, 9. . .,. 347 A se vedea si Dumitru Mazilu - Integrarea Europeans. Drept comurutar si l~stltul europene, Editia a II-a, Ed. Lumina Lex, Bucuresti, 2004, p. 81. Acest a~tor arata ca desi ac I reguli nu intrunesc conditia obiectiva clasica (sa fi cunoscut 0 practica 'lndelun~ata), totu, cutuma se contureaza, treptat, iar unele practici comunitare ar putea f1 lunt n nSlderar~.ell posibil izvor de drept in perspectiva extinderii ordinii juridice l'll\llIl1llllll I ," ont~rli~1\~n reguli ale obiceiului juridic". Se recunoaste insli faptul ,111 pr 11111, II IIItI bi iului devcnit subiect de discutie in cadrul un r inslitulii xun 11 11 itIII
345 346

onstitutia europeana recunoaste libertatea de a desfasura 0 activitate comerciala in conformitate cu dreptul Uniunii si cu legislatiile ~i practicile nationale (art. II-16). De asemenea, lucratorilor sau reprezentantilor acestora li se garanteaza, la nivele corespunzatoare, 0 informare si 0 consultare in timp util, in cazurile si conditiile pre~azute de dreptul Uniunii si de legislatiile si practicile natienale (art. II-27). In 'chi~b. pr~cticil~ administrative natlonale care, daca ar fi mentinute, ar rnpiedica libera circulatie a lucratorilor trebuie sa fie eliminate, ele eontravenind copurilor Uniunii ~i ordinii sale de drept (art. III-19). Legislatia comunitara nu contine norme de trimitere expresa la cutume nationale sau existente in activitatea institutiilor europene. Referirea la acest gen de u~~ 0 face insa Curtea Europeana de Justitie. Teoretic, atitudinea Curtii fata de practicile neprevazute de vreun text comunitar dezvoltate de institutiile comunitare au de tarile membre poate fi urmatoarea: a. de recunoastere, consacrare ~i sanctionare prin acordarea de forta [uridica acelor cutume pe care le considers utile ~i neeesare b. de acceptare si tolerare a acelora care, prin importanta ~i semnificatia lor, nu reclama transformarea lor in norme cu caracter juridic, iar prin prevederile I r nu contravin ordinii de drept comunitare ~. de interzicere a acelora care contravin ordinii de drept comunitare In unele cazuri Curtea nu recunoaste forta juridica cutumelor intervenite in I ractica institutionala. Astfel Curtea a hotarat ea ,,0 practica a Consiliului, constand In adoptarea actelor legislative intr-un anumit domeniu pe 0 dubla baza juridica, nu ste susceptibila de a deroga de la regulile tratatelor. astfel de practica nu poate, prin urmare sa creeze un precedent legand institutiile Comunitatii in ceea ce priveste determinarea bazei juridice corecte,,348. In eadrul sistemului de competente II Comunitatii, alegerea bazei juridice a unui act trebuie sa se fondeze pe elemente objective susceptibile de control jurisdictional. Printre astfel de elemente figureaza hi special scopul si continutul aetului. ,,0 simpla practica a Consiliului nu este usceptibila de a deroga de la regulile tratatului ~i nu poate in consecinta, sa creeze 1111 precedent legand institutiile comunitare care, in prealabil adoptarii unei masuri, II buie sa determine baza juridica corecta pentru efectul urmarit,,349. Conduita neglijenta nu poate sa fie insusita ca 0 practica obisnuita chiar t1IC~ s-a aplicat 0 anumita perioada de timp350.Astfel de exemplu Curtea, in decizia

1~8 Arret de la Cour du 23 fevrier 1988. Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Iriande du Nord contre Conseil des Communautes europeennes. Normes minimales relatives a la protection II roules pondeuses en batterie. Affaire 131/86. Recueil de jurisprudence 1988 page 00905 I~ Arret de la Cour du 12 novembre 1996. Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du NOI'dcontre Con eil d l'Uni n ouropeenne. Directive 93/104/CE du Conseil concernant certains II p 'eta de l'arnenag III III du I mpa de travail - Recours en armulation. Affaire C-84794. /("('11f'11 d jurlsprudrn '/' IlJlJflllll,L" I ()575 I,n n s ved n i ()lInv 11M 1I011l11r Dr pt comunitar, editia a III-a, Ed. All Beck, 2001, p. /

0 cutuma faptul ca un stat nu si-a indeplinit obligati impusa, de a realiza un rezultat determinat in cadrul unei perioade fixe de timp, conditiile in care institutiile comune nu au reactionat suficient de energic contra acestei inactiuni. In decizia 230/81 Curtea a considerat ca practica Parlamentului, fa aprobarea statelor membre, .de a tine pana la jumatate din sesiunile sale. ~ Luxemburg, nu poate fi privita ca ar fi creat 0 cutuma care sa adauge la decizi statelor in materie ~i sa impuna Parlamentului ca unele dintre sedintele sale sa aib loc la Luxemburg. De multe ori Curtea s-a exprimat in sensul ca nu este suficient sa existe practica indelungata a unui singur stat membru al Uniunii, ci este necesar sa s cerceteze daca practici similare exista ~i in celelalte state, pentru a putea vorb despre un drept cutumiar european (Hotararea 44/84). Pe de alta parte, Curtea a acceptat existenta unei practici administrativ neprevazuta de nici un te::t comunitar, prin care Co~sia ~~~ineaza. exi.sten cazurilor de forta majora.Tn speta a fost yorba despre imposibilitatea obiectiva .functionare a unei intreprinderi agricole si s-a recunoscut Comisiei ~osibilit~t~a d a-si utiliza practica sa in cercetarea elementelor concrete ale cazului, cu pnvrre 1 faptul daca exista un caz de forta majora ~i daca se impune renuntarea la con~ursu fmanciar al FEOGA. S-a recunoscut faptul ca aceasta practica de exammar neprevazuta de vreun text comunitar, este susceptibila de a lega Comisia de fiec data cand un caz de forta majora e invocat in fata ei351 Unii autori vorbesc despre formarea unei cutume la nivel comunitar care consta in practica recurgerii din ce in ce mai des la acorduri informale stabilite in institutiile comunitare'V. Raportul Berger, prezentat in Parlamentul european m sedinta nr. 215/6 69 din 12.03.1969, in numele Comisiei juridice, arata ca practica comunitarA dezvoltat de multa vreme, sub denumirea, total neutra, a rezolutiilor, deliberarilor , a concluziilor sau a declaratiilor comunitare, utilizarea actelor pe c . tratatele nu le prevad, fapt ce a ingrijorat forul reprezentativ european care intrevazut in acestea riscul denaturarii mecanismului institutional.
A A r-

43175, nu a acceptat ca fiind

In literatura academics, existenta regulilor juridice care au caracter de drept cutumiar european este afirmata de unii autori din domeniul dreptului administrativ. Astfel, E. W. Fuss, citeaza principiile generale ale egalitatii si proportionalitatii ca exemple de astfel de regulr'". Aceste principii se bazeaza intridevar pe 0 traditie a drepturilor omului, Curtea operand cu efect declarativ 0 recunoastere a fortei lor juridice.

3.3. Jurisprudenla

ell

izvo de drept

351 Arret du Tribunal de premiere instance (deuxieme c~ambre) du 6 ~ar~ ~OO~. Associazion Produttori Olivicoli Laziali (APOL) et Associazione Itahana Produtton Olivicoli (AIPO) con Commission des Communautes europeennes. Agriculture - FEOGA - Reglement (CEE) 355/77 - Reglement (CEE) n 4253/88 - Concours fmanci.er communautaire - :Aide Ii 1 transformationet it la commercialisation des produits agncoles - Pro~edure vls.an~ Ii 1 suppression du concours - Non-respect des conditions d'octr?i - Force majeure - Princip proportionnalite. Affaires jointes T-61100 et T-62/00. Recueil de [urisprudrnc 2003 page I~ 00635 . 352 in acest sens Augustin Fuerea - Drept comunitar limp 111I. 1'11I1 II II 1'1I1, ditura AI Beck, 2003, p. 151.

Data fiind natura incompleta a dreptului scris, jurisdictia Curtii Europene de Justitie are 0 importanta deosebita mai ales in fixarea principiilor dreptului tdministrativ european. S-a afirmat de multe ori ca jurisprudenta CEJ a avut 0 ontributie decisiva la crearea dreptului administrativ european. Inca de la infiintare CEJ a avut 0 pozitie importanta printre institutiile ccmunitare. Art. 4 E.E.C mentiona Curtea ca pe 0 institutie cu statut egal alaturi de ( 'onsiliu, Comisie si Parlament. . In primii ani, cazuistica Curtii Europene a fost influentata de sistemele I gislative ale primelor state membre DE, si in particular, de concepte provenite din I gea administratiei franceze. Cu toate acestea nu a existat insa 0 influenta I xclusiva, iar 0 data cu extinderea Uniunii s-a ajuns la 0 diversificare a surselor de mspiratie in gandirea legislativa a Curtii. Aceasta inseamna ca hotararile Curtii I:uropenenu corespund numai unui sistem legislativ national, ci ca jurisprudenta sa I te mai degraba un compus al unor influente venite din partea tuturor statelor mornbre ale Uniunii354 Astfel de exemplu, principiul .administratiei prin lege" pi vine de la francezul principe de legalite ca si din conceptul german de /(('chtsstaatlichkeit, ambele fiind mai mult sau mai putin apropiate de britanicul II/Ie of law. Este interesant de remarcat ca, desi aceste trei notiuni au proveniente difcrite, in prezent ele conduc la acelasi tip de efecte'". Conceptul "fair procedure" pontefi gasit in sistemele legislative traditionale german si britanic. Curtea Europeana de Justitie are ca obiect fundamental asigurarea It pectarii dreptului comunitar in interpretarea si aplicarea uniforma a tratatelor. tfel, la cererea unei institutii comunitare, a unui stat sau a unei persoane pnrticulare interesate direct, Curtea poate sa anuleze actele Comisiei, ale

. W. Fuss=-Rcchtsstaatliche Bilanz der Europeaischen Gemeinschaften, Berlin, 1971, p. chwarz Fllrop( 1111Administrative Law, op. Cit. J. Rivero V r 1111 Ihl1l1 IIlnllt' n: nouvelles perspectives en droit administratif, in M. I IIpl II (Ii ( d), N W Jl I I' I II 101' Common Law in Europe, Publicatie a European 1111 v I il>': III titut ,vIII I. 1111I "'" 1'1/H P \I{()
111

Ilil.794 I~'I J.

.onsiliului de Ministri sau ale guvernelor nationale care ar fi incompatibile

'l ratatele.

cu

De asemenea, Curtile Nationale de Justitie au responsabilitatea de a se asigura de punerea in aplicare a Tratatelor DE si a legislatiei secundare a Comisiei Europene. Cum lege a CE trebuie sa fie interpretata intr-o maniera uniforma, curtile nationale sunt insarcinate, atunci cand apare vreo nec1aritate, sa 0 supuna spre deliberare, Curtii Europene de Justitie (art. 177 din Tratatul CE). Aceasta a contribuit la rolul pro eminent pe care Curtea Europeana 11 are In dezvoltarea principiilor comune, prin stabilirea unui cadru interpretativ care trebuie urmat de curtile nationale de justitie. 356 , P~in hotararea 49/71 a Curtii Europene de Justitie din 1 februarie 1972 s explica principiul interpretarii uniforme potrivit caruia notiunile juridic utilizate de dreptul comunitar trebuie sa fie interpretate si aplicate de 0 manierl uniforma in ansamblul comunitatii in functie de finalitatile urmarite d reglementarea europeana, cu exceptia trimiterii, explicite sau implicite la dreptul national. Hotararea 327/82 dispune ca --din exigentele atat ale aplicarii uniforme dreptului comunitar, cat si din principiul egalitatii rezulta ca interpretare termenilor unei dispozitii de drept comunitar care nu comporta nici 0 trimiter express la dreptul statelor membre pentru a determina sensurile sale trebuie sa s faca de Curte, in mod autonom si uniform, tinand cont de contextul dispozitiei si d obiectivul urmarit prin reglementarea in cauza357. Aceeasi hotarare arata ca, atunc cand legislatorul comunitar face intr-o reglementare, 0 trimitere implicita 1 uzantele nationale, nu apartine Curtii competenta de a da termenilor tntrebuintati definitie comunitara uniforma. , Alaturi de acest principiu Curtea Europeana de Justitie aplica concomiten si principiul autonomiei de interpretare, potrivit caruia 0 dispozitie comunit 3 trebuie sa fie interpretata in functie si in cadrul propriilor surse comunitare (Hotararea 12/73), rara invocarea vreunei prevederi a dreptului national, exceptia cazului cand exists trimiteri exprese la legea sau cutuma unei lari ter] Totusi, se apreciaza ca aplicarea dreptului comunitar de catre Curte poate impli
356 Arret de la Cour du 1er fevrier 1972. Hagen OGH contre Einfuhr- und Vorratsstelle Getreide und Futtermittel. Demande de decision prejudicielle: Hessisch Verwaltungsgerichtshof Allemagn Centres de commercialisation. Affaire 49-71. 357 Arret de la Cour (cinquieme chambre) du 18 janvier 1984. Ekro BV Vee- en Vleeshand contre Produktschap voor Vee en Vlees. Demande de decision prejudicielle: College v Beroep voor het Bedrijfsleven Pays-B Restitutions a l'exportation de viande bovine - "Flanchet". Affaire 327/82. Recueil d

realizarea unei .r~ferinte la dreptul statelor membre cand judecatorul comunitar nu po~~edes~oye~ m ~eptul co~unitar sau in principiile sale generale elemente care sa.11permita sa precizeze continutul ~i descifrarea unei dispozitii comunitare printro interpretare autonoma'". Exists !,rin urmare 0 dubla constrangere. Pe de 0 parte, dreptul statelor me~b:e n:e~Ule r~cunoscut ~i deciziile trebuie luate folosind organizarea t~dmmlstr~tlVa prop?e: p~ocedurile~ a~~istrative si dreptul administrativ general. I e d~ ~l~a part~, exista nscul ca partile mteresate sa nu mai aiba sanse egale dad t1utontat~le n~tl~nal~ proced~aza pe. b~za unor standarde diferite in aplicarea dre!,~l~l a~~lstra~lv comunitar, Chiar m absenta regulilor de drept comunitar ale uplicarii a.dmmlstra~l~e, statele membre nu sunt complet libere sa invoce sprijinul .,preve~enlor ~dmmlstrative legale interne", in scopul aplicarii dreptului o~~t~60. Dm cont:a, p~incip~ulloialitatii fata de comunitate prevazut mai I~tal m art. 5 E.~.C. ~l mal no~ m art. 5 din Tratul privind 0 Constitutie pentru I,?~pa: le c:r~ sa garanteze aphcarea adecvata a dreptului comunitar pe teritoriul I~ . ~n hotararea 48/71 C~ea. a ~aratat ca.tr~buie ~a existe asigurarea di dreptul 0r:nu~tar este c~~~.let aplicabil ill acelasi timp ~l cu efecte identice pe intreg tcntonul Comunitatii, fara ca statele membre sa fie abilitate sa invoce vreo I:revedere ~ dreptului national, oricare ar fi ea, in scopul eludarii legii comunitare. Ie. de alta p~~, acolo ~de dreptul ~o~unitar este supus unei constrangeri In~ecte, hotararea .Curt11~ ca . autoritatile nationale, atunci cand aplica Rcgulan::entele comumtare, sa. actI~neze in acord cu propriul drept national "in IIIAs~a m care dreptul comumtar, incluzand principiile sale generale, nu include , guh comune cu acelasi efect", menta 0 atentie speciala. Punc~ de ?t.cepu~ pentru practica judecatoreasca a Curtii Europene in zona dreptului administrativ general II reprezinta, asa dupa cum am mai ararat h()t~area Algera362 din 12 iulie 1957 cand a existat 0 dubla restrictie: inexisten~ unei norme com~itar~ ~i inte~di.cpa .denegarii de dreptate. In 'speta s-a pus problema revocarii unui act administrativ creator de drepturi subiective. Curtea a I :msta~t~~.sa ca ,,nic~ 0 dispozitie a tratatului nu indica in ce conditii 0 institutie a (omunitatii poate sa revoce legal un act administrativ creator de drepturi
:: Hotararea din 18 decembrie ~9?2-?iaz GarciaIParlament (T-43/90, Rec. p. 11-2619) . 161 loan Alexan~-:-Drept ~dmini~tratiVcomparat, Ed. Lumina Lex 2000, p. 187 art.5 (Relatiile mtre Uniune ~l statele membre) pet, 2 din Tratatul privind 0 Constitutie I' ntru Eur?pa pre~ede ca .in virtutea principiului cooperarii loiale, Uniunea ~i statele membre se It pecta ~l .s~ aslS!a rec~p~oc In. ~d:plin~ea ..~siunilor decurgand din Constitutie. Statele III rnbre fa~lhteazll.mdephmrea rmsnmu Uniunii ~l se abtin de la orice masura susceptibila de a 1'111I0 in pencoi realizarea sc purilor prefigurate in Constitutie. \~l Arret de la Cour du 12 juill t 1957. Mlle Dineke Algera, M. Giacomo CicconardiMme 1II.(lllC outuraud, M. I Ilu:llo (I nuurdi, Mme Felicie Steichen contre Assemblee Comm~e de In Communaute urop 1111 1111 chmbon t d l'acier, Affairesjointes 7/56, 3/57 a 7/57. Recueil [urlsprudrnrr h//tion /,,"'\ ", Jill "nOORI.

jurisprudence 1984 page 00107 35lS Arret de la Cour du 9 octobre 1973. Claus W. Muras ontr Iluupt'l.OlIlImt Hamburg Jon Demande de decision prejudicielle: Finanzgericht Hnmbur AII 11I11 II. Affaire 12-7 Recueil dcjurlsprudenc /973 PO[(t'0096

t'

'v,

77

subiective, intervenit in conditii neregulate. Prin urmare - s-a apreciat - Curtea d Justitie trebuie sa transeze aceasta problema inspirandu-se din regulile recunoscut de legislatia, doctrina si jurisprudenta statelor membre". Curtea de Justitie a fos nevoita prin urmare sa formuleze 0 hotarare, altfel putand fi sanctionata pen denegare de dreptate, si, prin urmare ea a indeplirlit un proces creator de drept. P . acest sistem Curtea, prin bogata ei jurisprudents, a stabilit principii pe care toat statele membre trebuie sa le respecte. Se pot mentiona printre altele: principi administratiei prin lege, principiul proportionalitatii, al certitudinii legale, protecti solicitarilor legitime, nediscriminarea, dreptul la 0 audienta in cadrul proceduril decizionale din administratie, rapoarte interimare, conditii egale de acces la curtil administrative, responsabilitatea non-contractual a a administratiei publice'f".

UROPE

Pentru aprofundare Bibliografie: Ovidiu Tinea - .Drept comunitar general", ed. a II-a, Editura Didactics si Pedagogics R.A., 2002, - Titlul I, Capitolul- Institutiile ~i organele comunitare p. 86-131; Titlul I, Capitolul III - Exercitarea functiilor. Subpunctul 51. Functia executiva p. 188-192 Octavian Manolache - .Drept comunitar", ed. a III-a, Editura All Beck, 2001, Capitolul II- Izvoarele dreptului comunitar, p. 17 - 41; Capitolul VII - Instrumente juridice comunitare, p. 129-160 Augustin Fuerea - .Drept comunitar european. Partea generals", Editura All Beck, 2003, Capitolul II- Delimitari conceptuale p. 3148, Capitolul VIII - Raportul dintre dreptul comunitar si dreptul intern p. 153-167 Jiirgen Schwartze - European Administrative Law, Office for official publications of the European communities, Sweet and Maxwell, 1992

ur a:http://www.europa.eu.int/abc/maps/index_fr.htm#top

363 de cele mai multe ori se observa ca Curtea nu a oferit 0 baza comunitara sau nationala drept pentru principii ca increderea, certitudinea legala sau proportionalitatea. Din contra, ea , asumat autenticitatea lor sau a stabilit caracteristicile lor speciale ca principii de drept comunl in cele mai scurte formule

78

1. Spatiul Administrativ European componenta a Spatiului Public European

Dupa Francois Guizot, civilizatia europeana este caracterizata de cateva trasaturi care 0 disting net de toate celelalte - dreptate, legalitate, spatiu public ~i libertate'?'. Prin spatiu public Guizot intelege existenta intereselor generale, a ideilor publice, pe scurt a societatii. Spatiul public european este In constructie sub aspectul descoperirii legitimitatilor si resorturilor interne care sa-l guverneze. Conceptul de "Spatiu public european", inca neconturat teoretic in terminologia specifica integrarii europene, va ingloba si descrie intr-o maniera sistemica, mecanismele, procese1e ~ fenomenele complexe ce guverneaza dezvoltarea sectoarelor pub lice si al administratiilor europene, evidentiind conexiunile si determinarile de natura administrativa, economica, socials sau politica. Astazi se observa ca, la nivelul Uniunii Europene, se doreste crearea unui spatiu public transnational care sa permita legitimarea institutiilor europene ~ fondarea unei identitati colective europene. Cu siguranta insa definitia conceptual a spatiului public trebuie descoperita in lumina procesului de unificare politics Europei, vointa politica avand un rol decisiv. Conditiile pentru existenta unui Spatiu Public European pot fi rezumate la: existenta unei Uniuni fondate pe drept existenta institutiilor comunitare care sa functioneze de 0 manie democratica existenta unui cadru organizat de dezbateri in viata publica bazat existenta mijloacelor care sa permits tuturor cetatenilor din Uniune sa s exprime public365 Caile privind dezbaterea publica si obtinerea solidaritati 366 ~ pu bliIce europene raman mea de ei mven t at .
A A ~

364 Francois Guizot - Istoria civilizatiei in Europa. De la caderea Imperiului Roman panA I Revolutia Franceza [1828], Bucuresti, Humanitas, 2000, p. 38 365 Definition de notions de la sphere de la Societe civile 2002, par Jean Claude BOUA I Paris / Horst GRUTZKE, Berlin, Forum permanent de la Societe civile europeenn , www.europa-jetz.org . 366 Dominique Wolton sublinia recent: francezii, de exemplu, iau cunostinta din presa, radio ~I televiziune, de noutatile ~i dezbaterile care privesc tara lor, iar dezbaterea intre partizanii adversarii constructiei euro12ene nu este 0 dezbatere europeana, ci un mozaic de dezbateri n sanul fiecarei tArieuropene. In afara de aceasta, caile solidaritatii europene rAman de inventat: I ora la care ltalia de Nord face mofturi in a sustine eforturile ltaliei de Sud de a-si depA I ramanerea in urma, sau la care excluderile mineaza unitatea natiunilor, 0 Europa politi destinata doar sll sanctioneze elanul economic al regiunilor urop n ,I mnl f v rizate ~oat expune celor mai daunatoare crispari corporatiste ~i na\i()nllii I II V d II Joan-Mich 1 Besnier - Conceptele umanitatii. 0 istorie a ideilor, Edllurn I,hl I, 11111111 I. I el%

existenta cadrului care sa permita conceptelor conturate in urma dezbaterilor din viata publica sa fie legiferate prin intermediul dreptului public Cadrul dezbaterilor publice europene si al initiativelor cetatenesti a fost creat de art. I-47 din Tratatul de instituire a unei Constitutii pentru Europa. Principiul democratiei participative impune ca institutiile Uniunii sa acorde cetatenilor si asociatiilor reprezentative posibilitatea de a-si face cunoscute opiniile ~ide a face schimb de opinii in mod public in toate donieniile de actiune ale Uniunii. Institutiile Uniunii sunt obligate de Constitutie sa mentina un dialog deschis, transparent ~i constant cu asociatiile reprezentative ~i cu societatea civila. Ynvederea asigurarii coerentei si transparentei actiunilor Uniunii, Comisia trebuie sli procedeze la ample consultari ale partilor interesate. La initiativa a eel putin un milion de cetateni ai Uniunii dintr-un numar semnificativ de state membre, omisia poate fi invitata sa faca 0 propunere corespunzatoare referitoare la . chestiuni pentru care cetatenii considera ca este necesar un act juridic al Uniunii pentru punerea in aplicare a Constitutiei europene. Dreptului public european ii revine rolul de a include conceptele conturate In nivelul dezbaterii publice. Dreptul public, acoperind dreptul constitutional si pe .cl administrativ, ramane de referinta pentru Spatiul public european, unii autori descoperind 0 adevarata convergenta intre administratiile europene bazata pe lementele dreptului public: sistemele politice europene au ramas fidele parlamentarismului, existenta unor majoritati parlamentare intemeiate pe disciplina de vot, practica referendara exercitata la nive1 national, descentralizarea, existenta unei administratii "de cariera" si, mai ales, mode1ul european al controlului de constitutionalitatef", Sansele unei unificari transnationale a dreptului public sunt maxime In -nzul unor comunitati apropiate de state care demonstreaza, in general, aceeasi tructura economic a, sociala, culturala si politics. Aceste conditii fiind tot mai prczente in interiorul Uniunii Europene ar fi legitima speranta ca miscarea catre 0 "Ius commune" de-a lungul Europei se poate dezvolta la fel de bine si in domeniul dreptului public368 Comunitatile europene au fost create pentru a conjuga eforturile mai intai III directia unui Spatiu economic european. Asa cum arata istoria, Comunitatile I uropene s-au implicat mai Intai in crearea unei piete economice comune, evoluand liP i in crearea Uniunii Europene, institutie care nu este condusa numai de interese nomice, ci mai ales de dorinta de a construi legaturi sociale si politice intre pop arele europene (asa cum i~i dorisera initial si semnatarii Tratatului de la
I
II
I \I

('onslitutionaiitate
1111111

si constitutionalism, Ed. National, 1999,

II

A I xnndru

Dr pt administrativ cornparat, ed. Lumina Lex,

80

Roma). Astazi Vniunea Europeana nu inseamna numai 0 piata de bunuri si servicii Astfel, Tratatul stabilind 0 Constitutie pentru Europa vorbeste in Capitolul IV di Titlul III, Partea a III-a despre "Spatiul de libertate, securitate si justitie", iar unel lucrari doctrinare vorbesc despre un'"Spatiu social european'Y". In ultimul timp s vorbeste in doctrina tot mai mult despre un "Spa!iu administrativ european" Acesta este 0 creatie exclusiva a doctrinei, termenul neexistand ca atare legislatie. Realitatea arata ca este foarte dificil sa vorbim in Europa despre un mo sau model de administratie publica. Referitor la dezvoltarea conceptului europe de administratie publica, Rutgers and Schreurs noteaza ca administratia publica s gaseste inca la stadiul primar al conceptualizarilor si intreprinderilor nationale, P langa acestea, aproape ca nu exista nici un studiu despre administratia public europeana. Ce fel de administratie publica se adreseaza Spatiului european raman inca a fi descoperita'", Notiunea de Spatiu administrativ european este mai mult creatie a doctrinei bazata pe anumite principii relevate de legislatia primara ~ secundara aVE. Administratiile publice din statele membre VE desi au 0 structura foart veche, ele s-au adaptat continuu la conditiile modeme, inclusiv aderarea la Vniune Europeana. Contactul constant dintre functionarii publici ai statelor membre VE ~ Comisie, solicitarea de a dezvolta ~i implementa acquis-ul comunitar la standard echivalente de incredere in toata Vniunea, necesitatea unui sistem de justiti administrativa unic pentru Europa si impartasirea principiilor si valorilo administratiei pub lice au dus la 0 anumita convergenta intre administratiil nationale. Acest lucru a fost descris ca "spatiul administrativ european'?" . , Spatiul administrativ european poate fi inteles in sens larg ca spatiu administratiei pub lice europene si poate forma obiectul ~tiint~i administrative, ~tiinta cu caracter multidisciplinar, in preocuparile sale intrand elementel conceptului clasic de Staatswissenschaften: drept public, economii publice si stiint politice372 Structura europeana poate fi analizata din perspectiva acestor domeni care sunt studiate in proportii diferite ~i in curricula universitara nationala'".
A

ns restrans putem vorbi despre dreptul administrativ care reglementeaza

acest

patiu european'?".
Notiunea de spatiu administrativ european poate fi gandita dupa modelul

patiului economic si social european, fiind in legatura cu vastul sistem al

\' operarii juridice. In mod traditional, un spatiu administrativ comun este posibil itunci cand un set de principii legale, norme si regulamente sunt uniform respectate tntr-un teritoriu acoperit de 0 constitutie nationala. Astfel putem vorbi despre dreptul administrativ al fiecarui stat suveran. Problema unei legi a administratiei I ublice unice pentru toate statele suverane integrate in VE a fost dezbatuta fo~rte mtens, inca de la infiintarea Comunitatii Europene, lara a se ajunge tnsa la un

\ onsens'".
Sistemele legislative ale statelor membre VE se afla intr-un proces constant

II apropiere, in multe domenii diferite, sub indrumarea legislatiei Comunitatii, prin

I .tivitatea legislativa a institutiilor Comunitatii si prin cazurile Curtii Europene de lustitie. Conceptele legale ale CE sunt introduse in sistemele nationale prin , rulamente direct aplicabile sau prin directive care determina adaptarea legislatiei nntionale la specificul Vniunii. Aceste reglementari pot avea un impact direct , upra sistemelor administrative ale statelor membre si pot duce la importante I hirnbari in principiile legale aplicabile in administratia publica. Hotararile Curtii Europene de Justitie pot genera principii cu caracter neral care sa guvemeze un drept administrativ european. Jurgen Schwarze arata in multe cazuri interpretarea actelor legislative ale Comunitatii Europene, de 1 Ire Curtea Europeana duce la modificari in felul in care principiile dreptului ulministrativ sunt aplicate intr-un stat membru UE376 Suntem astfel martorii europenizarii dreptului administrativ.

369 a se vedea Andrei Popescu, Nicolae Voiculescu-Dreptul social european, Editu Fundatiei Romania de Maine, Bucuresti, 2003, p. 209-213 . . 370 Rutgers, Mark and Petra Schreurs, 2000, ,Briefly Noted from E~rope: Discovering th European Idea of Public Administration' Administrative Theory and Praxis vol 22, No.\ p. 6~1 371SIGMA Papers, no. 23, Preparing Public Administration for the European Administrativ Space, OECD, Paris, 1998 372 Drechsler, Wolfgang, 200l-0n the Viability of the Concept of European Journal of Law and Economics 12, pp. 105-111. 373Stiintele care se studiaza in legatura cu administratia publi In nlvc I 1l11(ioJlalsunt ilu trat in analiza tacuta de Bernadette Connaughton (0 pnrm 111 01 (,M '"l111Ill and Soci ty University of Limerik, Ireland) ~i Tiina Randmn (I) )11111111111111 III 1'\1111' Admjni~tratio Univ !'/lily of Tartu, Eslonill). Ei nnntiz (lZ IINIWI'I II 1111111111 I Ih II I II, I din ourrt 'ulu d

in tarile europene, membre sau nu ale UE in lucrarea Teaching and is it possible to achieve a common European perspective?, ww. unpan.orgleurope-analyticalreport-untc.asp II~ Lucrarea SIGMA Paper no. 27, Europeari Principles for Public Administration, OECD, 1'1')1), Paris: SIGMA-OECD; http://oecd/orglpumalsigmaweb trateaza perspectiva dreptului uhulnistrativ care guvemeaza Spatiul administrativ european II~ 0 se vedea SlOMA Pap r n . 27, European Principles for Public Administration, OECD, I'JII!), Pari: SIGMA-( 1.('1); hllp://o cd/orglpumalsigmaweb, precum ~i J. Schwarze----op. cit. IIIIIOP un Administrutlv IIIW, ), p, 12 I/o JIII'& n S hwarz AIIIII II trntlvt I nw under European Influence: On the Convergence of lit Adll1it1illtl'Utiv l.nw 01 Ilu lit' Mmuh I' SlnleR, Baden-Baden, weet si Maxwell, Londra, 1'1%

rluiinistratie- publica

I', n iples of Public Administration:

24 Cenvergente administrative europene

Convergenta implicit reducerea variantelor si disparitatilor intre sistemele administrative'?", urmarind identificarea unui pachet de caracteristici comune diferitelor administratii europene. Convergenta nu este propusa ca 0 problema de putere si impunere a unui model particular. . Un model european de administratie publica este la ora actuala in stadiul de ideal. Nu exista 0 administratie tip la care sa ne putem referi ca etalorr'". Constatand aceasta stare de fapt, vom incerca insa sa depistam liniile majore al administratiei publice, astfel cum se contureaza acestea, in jurul principiilor comune tarilor europene. In opinia prof. dr. Christoph Reichard de la Universitatea din Potsd fortele care conduc spre convergenta intre administratiile nationale din Uniun sunt: spatiul economic unificat care este factorul crucial pentru emergenta structurilor administrative comune; 0 structura legala comuna dezvoltata de Curtea de Justitie; permanenta interactiune dintre birocratii si politicieni; 0 doctrina clarl in majoritatea tarilor europene in favoarea unei actiuni publice de 0 calitate m buna, ca si in favoarea reformei administrative'I", Cu toate acestea, 0 "administrali publica europeana" nu exista: desi se manifesta un curent unic in favoarea integrarii, exista numeroase diferente de drept, proceduri administrative ~i politic bugetare si fiscale; politicile sociale si de guvernare variaza considerabil i asteptarile cetatenilor nu sunt standardizate. Exista un numar limitat de studii sistematice despre "convergent administrativa europeana". Conceptul este gasit mai ales in studiile de drept publi si in rapoartele OECD/SIGMA legate de contextul largirii Uniunii. Se observa ins ca nu exista un consens in doctrina cu privire la existenta convergentei vis-a-vis d un model european comun. Nizzo, alaturi de alti autori, considera ca nu exista un SAE in care spatiul repartizat convergentelor sa-l depaseasca pe eel al divergentelor'f". J. Schwarz apreciaza ca structurile administrative nationale par a manifesta in particular

rezi~ten~ala i~fl~enta europeana'", Studiul intreprins de acest ultim autor asupra .patIUI~1 pubhc din 12 state membre UE releva diferente substantiale si structurale In~e sistemele de drept administrativ ~i el prevede ca ordinea administrativa nationala nu 0 sa-~ipiarda particularitatile si rolul dominant in viitorul apropiat. Documentele SIGM~ observa insa ca fortele de conducere spre '?nve~genta au castigat in ultimul timp viteza ~i putere. Din ce in ce mai mult diversitatea punctelor de vedere e plasata sub standarde administrative europene. .I0h~~. Ols.enobs~rva ca, desi nu exista un acquis comunitar care sa reglementeze .administrapa publica europeana" (Tratatele nu prescriu un model administrativ uropean), a aparut un acquis neformahzar'". Astfel statele membre in ciuda Inptuluica au diferite traditii legale ~idiferite sisteme de guvernare, au dezvoltat un 'orp comun de doctrina ~i impartasesc aceleasi principii de drept administrativ si tandard~ de buna practica, precum ~inevoia de implementare unitara si eficienta a dr~ptulU1 VB. Un exemplu in acest sens este institutia Mediatorului european care, prm reteaua de colaborare cu mediatorii nationali a creat un curent in administratia uropeana privind deschiderea si transparenta administrativa, dezvoltarea unei hune administratii si respectarea drepturilor omului. Factori care pot avea un rol in convergenta administrativa europeand: I. Tratatele CE i legis/alia secundarii de implementare a lor sunt parte ()~ponenta a legilor nationale ale statelor membre. Administratiile publice si IIIrple ~udecatore~ti nationale sunt obligate sa aplice aceste Tratate, precum ~i I islatia secundara aferenta, in aceeasi masura in care aplica legile proprii. Astfel, cI si fiecare stat membru are libertatea de a decide asupra modurilor de obtinere a IIzultatelor prevazute de Tratate si de legislatia secundara a VB, in cadrul Uniunii H~ ?ezvoltat lntelesuri si principii comune administrative. Situatia este mai putin zibila in cazul aranjamentelor administrative si organizationale si al structurilor, II 'oarece exista 0 mare diversitate intre formele si gradele de descentralizare ale uuelor membre. Cu toate acestea activitatea legislativa a institutiilor europene este II sursa majora de autonomie administrativa europeana comuna pentru statele III mbre, pentru curtile lor judecatoresti ~ipentru cetateni. Legislatia administrativa II Uniunii Europene are un pronuntat caracter sectorial, fiind grupata pe un numar II domenii: libera concurenta in cadrul pietei interne, telecomunicatii, mediu, II rloultura, politica industrials, ~tiinta si cercetare, control varnal etc. Acest Illp rtant drept administrativ constituie .acquis-ul comunitar" al carui nivel de
I

377 Johan P. Olsen-Towards a European Administrative Space?, Online ARENA Workin PaRers, WP 02/26; Centre for European Studies; University of Oslo; www.arena.uio.no/, 8 a se vedea In acest sens loan Alexandru=-Administratia Publica. Teorii. Realitatl Perspective, ed a II-a, Lumina Lex, 2001, p. 605 37 Christoph Reichard-prezentare la Conferinta anuala a grupului urt pin de administrat publica, Potsdam, 2002, www.uni-potsdam.de/egpa2002/r j trutillJ1/hlllllu II ()Al.pdf 380 Nizzo, C. 2001, National public administration 111\11 hllllll 1111 illt ration, Pari II D/Si ma. http://wwwl.OE Diorg/puma/sigrnaw h

'MI

chwarze, J. 19 (), Th

IUropeanization of national administrative law. In J. Schwarze

II II ): Administrative Law IlI/tll'l fl'Ilm!U'an Influence. On the Convergence of the Administrative of'th EV 1II1'lIIh"1 """" \ !HI, HilO. Londcn/Baden-Baden: Sweet & MaxwelllNomos.

I",'J,.I'

Joh

11\

1'.01

II

"I'

III

compatibilitate cu normele corespunzatoare din tarile candidate este impus Comisia europeana in cadrul procesului de negociere pentru aderare. 2. 0 alta sursa de apropiere administrativa este eontaetul constant dintre ofieiali state/or membre si dintre acestia ~i cei ai Comunitatii Europene. Relatiil interguvemamentale contribuie la construirea unei viziuni comune asupra modul de implementare a politicilor UE la nivel national si la un schimb benefic initiative pozitive pentru a obtine rezultatele vizate de aceste politici. Cooperare inter-administrativa este un concept stipulat si promovat de Tratatul de 1 Maastricht (art. 209 A). Cooperarea si schimbul de informatii creeaza presi formale pentru atingerea standardelor comune ~i pentru a se asigura obtiner rezultatelor vizate de Tratatele ~i legislatia secundara a Comisiei Europene Relatiile interguvemamentale contribuie la promovarea unui set de principi administrative comune de management, ceea ce va duce apoi la implementare unui model comun pentru comportamentul functionarilor publici din Uniune. Aces efect este posibil mai ales datorita faptului ca oficialii implicati sunt capabili s dezvolte 0 cariera profesionala stabila in cadrul serviciilor lor publice. Pe de alta parte Uniunea poate sprijini eforturile desfasurate de statel membre pentru ameliorarea capacitatii lor administrative in punerea in aplicare dreptului Uniunii. Aceasta poate consta mai ales in facilitarea schimbului d informatii, de functionari, precum si in sustinerea programelor de formare (art. III 185 din Constitutie). Consiliul european a recomandat statelor membre si Comisiei sa dezvol cooperarea administrativa in vederea punerii in aplicare a legislatiei comunitare plan interrr'". 3. Curtea Europeand de Justitie are eel mai impprtant rol in formarea principiilo administrative eomune in Uniunea Europeand. In timp ce legislatia secundara mai degraba 0 influenta sectoriala, hotararile Curtii Europene de Justitie due 1 reflectarea si dezvoltarea unor principii administrative cu caracter general, chi daca sunt stabilite pomind de la cazuri particulare. In fapt, jurisprudenta curt Europene de Justitie este sursa principala pentru dreptul administrativnon-secto~ din Uniunea Europeana, Curtea defineste principii administrative proprii sau aph principii create si definite de catre Curtile Administrative Nationale ale state! membre. Prin stocarea acestora din urma se definesc apoi principii administrativ generale, aplicabile tuturor statelor membre ~i locuitorilor acestora, in cadru legislativ al Comunitatii Europene.

4. Jurgen

Schwarze

subliniaza

un fenomen

de intrepdtrundere

a legislatiei

Comunitiitii Europene in sistemele nationale. Aceasta consta in faptul ca ar fi

I .art~ dificil de utilizat, in cadrul unui anum it stat, standarde si practici de aplicare Iiferite pentru legislatia nationala si legislatia Comunitatii europene''". In mod rrrogresiv, institutiile nationale au aplicat aceleasi standarde si au utilizat aceleasi practici pentru ambele. Acest lucru duce la ideea unui drept al administratiei publice comun, dezvoltat in statele membre ale UE. Acest gen de "contaminare" a I.gislatiei nationale de catre principiile de drept ale Comunitatii Europene ontribuie de asemenea la stabilirea unui Spatiu Administrativ European. . Drumul catre eur0f:enizarea administratiilor nationale este reflectat si de nrogramele academice' 5. Exista 0 dimensiune europeana eu privire la studiul administratiei publiee, regasita la nivelul curriculei universitare. Astfel, se regasesc III majoritatea curriculelor din tarile membre cursuri de integrare europeana si de cI,' pt administrativ comparat. In toate aceste tari Administratia publica integreaza discipline ca stiinte politice, drepteconomie, sociologie. Predomina insa abordarea I ala a administratiei publice. , Johan P. Olsen considers ca se poate ajunge la convergenta pe doua cai: fie prin j ractivitate, fie prin impunerea modelului superior. Atractivitatea presupune "v~tarea si imitarea voluntara a modelului superior, care este perceput ca I inctional, util si legitim. Impunerea semnifica convergenta bazata pe utilizarea utoritatii sau a puterii. Impunerea a jucat un rol major in convergenta europeana I I\~ dupa eel de al doilea razboi mondial. Merita mentionat astfel rolul pe care III jucat in istorie modelul roman de administratie sau eel napoleonian. In aceste modele cuceritorii si-au impus propriile principii de administratie tarilor cucerite. I , area Uniunii Europene actuale se bazeaza in mare masura pe atractivitate. Ziller IIh. erva ca statele membre UE urmaresc intre ele politicile aplicate pentru a se It, pira in domeniul administratiei publice, fiind yorba in acest caz de 0 imitare a mudelului viabif'". Practic administratiile europene s-au studiat si s-au copiat timp ,t cole unele pe altele in problemele administrative ~i si-au lmpartasit importante urncteristici'". La nivel european Ziller face 0 distinctie intre imitare I rproximare) si armonizare. Politica UE nu impune imitarea unui model (ca

383

a se vedea Rezolutia din 16 iunie I994-0.J.C.

179,01/07/11)1)4,

P 1

J. Schwarze-op. Cit (Administrative Law under European Influence ... ) Bernadette Connaughton (Deparment of Government and Society, University of Limerik, II Imd) si Tiina Randma (Departament of Public Administration, University of Tartu, I IlIl1ia) p. Cit. (Toe hin And Principles of Public Administration: is it possible to achieve a II II Iilion European p r p -(Iv 'I), www. unpan.org/europe-analyticalreport-untc.asp 'Nn Ziller, J. 1998, flll in( 11111011 nnd ivil Service reform. In Sigma Papers No. 23 1998a: I I" I 4. Parle: 1\('1) '( 'NM/. I< MAlPllMA(98)39) . , Johlln P. OJ II 11(1 (' I
IM~
I.

H7

obligatie de rezultat), caci Uniunea nu urmareste 0 stergere a diferentelor cultural ~i a traditiilor, ci doar 0 "unitate in diversitate". Politica UE impune armonizare remarcand in acelasi timp ca pentru aceasta nu este nevoie de un singur siste administrativ si institutii identice in toata Uniunea. Acquis-ul UE nu creeaz institutii la nivel national, ci doar impune un anumit mod de gandire despre lucru. Modul de punere in practica a acestei conceptii este la latitudinea statel care sunt libere sa-si creeze ce institutii doresc in acest sens. De aceea nu yom gAs niciodata in statele membre 0 identitate perfecta institutionala si functionala, I general aranjamentele UE sunt compatibile cu mentinerea unor struc institutionale si a unor practici nationale. in UE nu exista suportul pentru a impune 0 solutie unitara care sa mearg spre 0 singura forma de administratie, Actorii intemi si diversitatea structural interna persista in ciuda intenselor interactiuni intre administratii ~i competiti intre modelele nationale. Cu toate acestea se poate vorbi despre 0 tendinta de apropie institutionala si decizionala reflectata in cateva concepte: Traditia autonomiei locale. Unul din factorii comuni importanti institutiilor administrative contemporane 11 reprezinta relansar autonomiei locale. Acest lucru este impulsionat si de principiul subsidiaritatii, traditie germana, dar preluat de legislatia primara europeana mai intai prin Ac Unic European din 1986, apoi prin Tratatul de la Maastricht. S-a stabilit astfel "in domeniile care nu tin de competenta sa exclusiva, Comunitatea nu intervi conform principiului subsidiaritatii, decat si numai in masura in care obieetiv actiunii avute in vedere nu pot fi realizate de 0 maniera satisfacatoare de cll st~tele membre ~i pot deci, in functie de dimensiunile si de efectele actiunii avu in vedere, sa fie mai bine realizate la nivel comunitar. Comunitatea nu excede c ce este necesar pentru atingerea obiectivelor Tratatului de la Maastricht" (art. 3 Acest principiu este transpus inca dinainte de aparitia Uniunii, in mod traditional, la nivel national in raporturile dintre administratia centrala si cea locala .. Astfel, Germania Federala, federalismul este consacrat in 1947, in Italia regionalismul introdus prin Constitutia din 1948, iar in Spania prin Constitutia din 1978. Franta reformele din 1982-1983 creeaza regiunile. Acelasi lucru se intampl Grecia, Portugalia, Olanda, Danemarca, Belgia. intr-un mod general, se po spune ca in cvasi-totalitatea statelor europene democratia local a constituie un f I corolar al democratiei politice''". Preferintele state lor membre UE pent autonomia administrativa trebuie sa fie in consens cu implementarea efectiv ~a acquis-u . I' urn.forma Ul comum it ar 389 .

Multiplicarea structurilor de decizie ~i coordonare. Se observa in tarile Uniunii 0 crestere a complexitapi problemelor administrative in anumite do~enii: onomie, mediu, proces inovativ (informatica, biotehnica). De asemenea are loc 0 egmentare a structurilor administrative de decizie la nivel central, in functie de pecializarile tehnice sau de consideratiile politice ale momentului, fen'omen nerat de necesitatea de a amenaja autoritatile de coordonare pe orizontala pentru I rnentine coerenta politicilor nationalei". Jnsa, desi detinatorii puterii executive lint peste tot liberi sa-si stabileasca structurile de conducere in cadrul democratic lunctia ministerelor este peste tot aceeasi: de a programa activitatile care Ie sunt uicredintate, de a pregati proiectele de decizii pe care Guvemul trebuie sa Ie prczinte Parlamentului, de a asigura legatura cu organele executive ale udmiriistratiei locale. administrative independente fata de Guvem in diverse domenii. Astfel in domeniul drepturilor si libertatilor esentiale ale I Uitenilor exista autoritati care 11 protejeaza pe cetatean in raport cu actiunea .Idministratiei, in scopul asigurarii unei bune administratii (Ombudsman, comisar unrlamentar, Defensor del Pueblo, Mediator al Republicii etc). De asemenea apar II tivitati administrative noi care cer interventii mai suple si mai putin formalizate I 11m ar fi "quangos" (organizatii neguvemamentale cvasiautonome) in Marea III itanie. Dehousse considera insa ca 0 crestere a agentiilor europene autonome este Iombinata cu 0 nedorita putere discretionara, prin diseminarea fortelor nlministrative si pierderea coordonarii ~i a coerentei actului administrativ'?' . Dar II nlitatea acestor autoritati autonome sugereaza ca ideea unui singur segment care controleze administratia este mai putin plauzibila. Autonomia de reglementare a acestor organisme administrative IJld pendente a facut obiectul conferintei Grupului European de Administratie l'uhlica (GEAP) desfasurata intre 8-10 septembrie 1989 la Chester, in Anglia, sub IIIJlducerea domnului profesor Hugo Van Hassel de la Universitatea Catolica din I I uven- Belgia. La aceasta conferinta s-a incercat sa se dea 0 definitie a acestor ," nnisrne, nascute dintr-o nevoie dedescentralizare functionala ~i de imbunatatire I stiunii pentru a se putea raspunde rapid nevoilor populatiei si, uneori, chiar 1" ntru a fi salvate drepturile fundamentale in anumite sectoare'". S-a subliniat ca II t proces trebuie sa fie depolitizat, numai asa putandu-se asigura independenta ,. Iitiva a acestor organisme. S-au ridicat 0 serie de probleme care au ramas
I

Aparitla un or autoritati

evolutiei

IVIlI. Alexandru=-op. Cit. (Administratia publica...), p. 611 WI Dohousse, R. 2002, Misfits: EU law and the transformation of European governance. In C.
sand R. Dehouss (cd.): Good Governance in Europe's Integrated Market: 207-229. lord: Oxford Univ rsity 1'1' U A so v d a \'n" I en I vi to Dreptul nr 1-2/1990, anul I, seria a III-a, rubrica I" '1/11/111'1- '/,0,,1 -t, JlIII01111 ('1111/ 1111111 Jl I ma autonomiei de regiementare a organismeior
loll'

'I

388 389

I. Alexandru=-op. Cit. (Administratia publica ... ), p. 610 Johan P. 0lsen-op. Cit.

111111111!IIIiv p, 14 \

deschise si care pot avea si astazi acelasi ecou: in ce masura aceste organisme pot considerate realmente independente?; dat fiind faptul ca ele scapa controlul guvemamental, care ar putea fi influenta lor asupra guvernului?; intrucat acest .organisme sunt investite cu 0 putere de reglementare, cum soar putea garan controlul politic sau recursul judiciar?; cum vor fi finantate aceste organisme sa daca se bucura ele de 0 independenta financiarav; care va fi gradul de birocratiz a acestor organisme?; vor constitui ele 0 sursa de inovare sau, dimpotriva, vo tinde, pe termen lung, la garantarea propriei lor supravietuiri? Astazi se vorbeste tot mai des despre nivelul de convergenta sistemelor administrative, in legatura mai ales cu integrarea unor noi state i Uniune. Se porneste de la ideea ca un anumit sistem administrativ poate fi evalu prin stabilirea nivelului la care principiile administrative europene sunt aplicat atat in legislatie, cat si in comportamentul zilnic al autoritatilor publice si functionarilor publici. In acest sens, aceste principii administrative generale serves ca standarde de masurare a increderii in administratia publica, a gradului responsabilitate al functionarilor publici ~i al autoritatilor publice, a efectului viabilitatii procedurilor utilizate in procesul de -luare a deciziilor, de recurs 1 acestea etc. Nivelul pana la care diferite tiiri impartasesc si aplica aceste principii es relevant si pentru stabilirea compatibilitatilor dintre sistemele administrative a1 acestora. Cu alte cuvinte, acestea servesc ca preconditii pentru 0 mai buna integr pe de 0 parte, ~i pe de alta parte, ca masuratori ale capacitatii structuril institutionale ale administratiei publice dintr-o tara de a implementa acquiscomunitar. Conc1uzia care se impune este urmatoarea: gradul ridicat de influenta principiilor administrative europene asupra legislatiilor nationale ~i prezen acestor principii in comportamentul real al actorilor publici (adica nivelul implementare a acquis-ului comunitar neformalizat) sunt reprezentative si s corelate cu capacitatea tiirii respective de a adopta si implementa "acquiscomunitar" formalizat, legal. S~bserva astfel ca este necesar sa se acorde atentie mai mare actiunilor serviciilor pub lice nationale, deoarece acestea s instrumentele care asigura sau impiedica transferul acestor principii legal administrative in actiunile publice si in proeesul decizional, Pentru ca tarile candidate la aderare sa atinga standardele cerute Uniunea Europeana este absolut necesara reformarea dreptului administrati material si procedural si a comportamentului serviciilor publice in veder respectarii principiilor administrative care se refera la incredere, predictibilitat responsabilitate, transparenta si eficienta, In plus, integrarea in Uniunea European este un proces de evolutie. Aceasta inseamna ca 0 tara candidata trebuie demonstreze un nivel de progres suficient pentru a exista 0 comparat satisfacatoare cu nivelul mediu al statelor membre ale Uniunii Europene. Niv I

transformarilor in 1986 (cand Portugalia si Spania s-au alaturat Uniunii Europene) s-a schimbat in 2004 (cand Cehia, Ungaria, Polonia, Slovenia, Slovacia, Letonia, Lituania, Estonia, Cipru si Malta au aderat la Uniunea Europeana) si va fi diferit in viitor cand tarile candidate se vor alatura Uniunii Europene. Aceasta inseamna ca nu e suficient pentru tiirile candidate sa atinga nivelul mediu actual al administratiei publice existente acum in statele membre ale Uniunii Europene. Este necesar ca ele l atinga nivelul mediu viitor al statelor membre de la momentul aderarii, Cu alte mvinte, 0 tara candidata trebuie sa fie capabila sa depaseasca diferenta intre nivelul ictual al administratiei publice si nivelul mediu viitor al statelor membre cand va fi fectiv membru al Uniunii Europene. Evolutia legislativa comunitara impune ca tara candidata sa i~i evalueze in pcrmanenta gradul de concordanta a propriei legislatii cu acquis-ul comunitar. Exista diferite mecanisme care pot masura acest grad de convergenta la un moment d t. Astfel, de exemplu, concordanta legislatiei romane cu cea comunitara se poate I aliza prin doua procese majore: eel de transpunere a legislatiei comunitare in I gislatia romana si eel de compatibilizare a actelor normative nationale care transpun acquis-ul comunitar cu prevederile actelor comunitare'". Corespunzator l lor doua procese, gradul de concordanta se poate aprecia pe baza calcularii v ilorii a doi indici: eel al gradului de transpunere (KT) ~i eel al gradului de mpatibilitate (Kcomp). In luerarea publicata sub egida Institutului European din Romania - .Studii II Impact II", sub coordonarea prof. univ. dr. Augustin Fuerea, se propune urmatorul mod de calcul al acestor indici394: nnT x Csnx nnZTXCsnz+ nATXCA x 100 Kr-

= gradul de transpunere; nn:;: = numarul Directivelor transpuse; nn = uumarul total al Directivelor; Csn = coeficientul de semnificatie pentru Directive;
IJnde: KT

= numarul Deciziilor transpuse; nnz =numarul total al Deciziilor; Csnz = ('() ficientul de semnificatie pentru Decizii; nAT = numarul altor acte comunitare (rnnspuse; nA = numarul total al altor acte comunitare; CA = coeficientul de c mnificatie pentru alte acte comunitare (recomandari, avize, scrisori de intentie). II functie de relevanta lor actele comunitare au fost impartite in trei grupe de l mnificatie agreate si de expertii Ministerului Integrarii Europene: Directive
III ZT
IIJ

Augustin Fu r

It

IIIquia-ul

comunitar,

III II villi

ln Illulul liur p UI1 Jill Ill! ibid III, p. I ,1 \

'()()rd, - Evaluarea gradului de concordanta a legislatiei romane cu mului 2002, pe capitole de negociere, Studii de impact II, How 1I1lt, Oll4, p, 1

290

avand coeficientul de semnificatie (Cso) = I; Decizii avand coeficientul de semnificatie (Csoz) = 0,9; Alte acte comunitare (recomandari, avize, scrisori de intentie) avand coeficientul de semnificatie (CA) = 0,2.
f

dupa razboi, apartenenta geografica si apartenenta istorica nu decid apartenenta

niropeana care este acum in discutie (vezi de exemplu cazul Turciei care in perspectiva poate deveni un membru al Uniunii Europene). Geografia si istoria sunt .onditii indispensabile, dar, unificarea europeana, fiind un proces in prima linie nstitutional ~i cultural, apartenenta europeana se judeca considerand institutiile si ultura. Situarea in geografia si istoria europeana nu genereaza automat 0 uropenitate culturala, dupa cum 0 europenitate culturala poate fi gasitii ~i in tiiri 'are nu apartin geografic ~i istoric in sens strict, Europeil". Cultura europeana contine 0 cultura a administrarii eficiente sprijinita pe 0 .ultura a dreptului caracterizata de personalism, legalism si formalism. Walter Iiallstein considera ca CEE este in trei privinte un fenomen de drept: ea este reatie a dreptului, ea este izvor de drept si ea este ordine de drept,,396. In cadrul culturii europene individul este subiect, referinta ~i scop al I glementarilor juridice. Civilizatia europeana reprezinta in fond concretizarile materiale ale culturii europene. H. R. Patapievici considera ca articularea ideii de Europa s-a constituit ca I ritoriu continental dinspre latura timpului si nu dinspre latura geografiei-cum sI intamplat intr-un mod cu totul natural in cazul Africii ori al celor doua Americi. "nuropa este starea de spirit care s-a constituit prin mobilizarea tehnicilor de proiectare temporala. Recunosti veritabilul spirit european dupa capacitatea uureprinderii umane de a se potrivi timpului, dupa talentul de a crea in timp si de a upune timpul, prin virtutea de a intretine ceea ce a fost construit, prin talentul de a 1/1 'C ca lucrurile sa dureze in timp. Europa incepe acolo unde tehnica de a mobiliza . ~ pentru a st apam spapu ti 1397 1 este f0 1osita I II1pu .... " Claude Delmas vorbeste despre 0 "constiinta europeana" care devine npcrationala 0 data ce interesul despre realitatile europene intra in preocuparile I t uidiene ale maselor depasind astfel planul filosofic si al optiunilor politice''".
X ~.

M, x Ct + M, x C, + Mclin ".

Cclin x 100

M Unde: Kcomp = gradul de compatibilitate; Mt = acte normative nationale total compatibile cu actele comunitare transpuse; M, = acte normative nationale partial compatibile cu actele comunitare transpuse; Mclin = acte normative nation~le incompatibile sau avand compatibilitate necunoscuta; M = acte normative nationale care transpun acte comunitare (M= M, + M, + Mclin ); C co~ficient de compatibilitate; Ct = 1 pentru actele normative total compatibile; Cp intre 0 si 1 pentru actele normative partial compatibile; Cc/in = 0 pentru actel normative incompatibile sau avand compatibilitate necunoscuta. Calcularea acestor indici este necesara sa se faca In permanenta, dat fiind ca din cele peste 90.000 de pagini de acquis comunitar care trebuie transpuse in legislatia romaneasca, circa 20.000 se afla in continua modificare. Legislatia V.E. este un promotor al modernizarii legislatiilor nationale, Rolul Uniunii Europene este de a actiona ca un mijloc de inspiratie si de incredere lucrand ca un factor de accelerare a schimbarilor in statele membre.

La baza oricarui inceput de drum sta un sistem de valori. Asa dupa cum a vazut, Spatiul administrativ european se afla astazi la rasc~cea cristaliz~ilo drumului sau. Se pune intrebarea de a descoperi care sunt valonle care ne permit s vorbim astazi despre apartenenta unui stat la Spatiul european. Profesorul Andrei Marga considera ca pentru a vorbi de 0 apartenenta 1 Spatiul european trebuie sa distingem: apartenenta geografica la Europa: plasar , intre Atlantic si Urali, care sunt limitele geografice consacrate ale continentului: apartenenta Istorlca la Europa: participarea la miscarile ~are. au dat forme~ institutionale ~i culturale ale continentului, de la crearea polisurilor, trecand ~n contactul cu traditia iudeo-crestina, revolutiile moderne in cunoastere, econorme ~ drept, la apararea fundamentelor societatii libere; apartenenta instit~tional~ I Europa: intruchiparea organizarilor ~i legislatiei caracteristice societatii deschis ; apartenenta culturala: cultivarea unei atitudini in cunoastere si in viata practi ' caracterizata de incredere in analiza factuala, failibilism ~i cultivarea spiritulu ~ritic. Acelasi autor considera ca, daca distinctiile sunt facutc onest, atunci v trebui sa admitem ca, in perspectiva procesului de unif III' ur peana inc p
e)2

IV I

Andrei Marga-Filosofia

unificarii europene, Editura fundatiei pentru studii europene,

Iuj-Napoca, 2001, p. 26
\Un

Walter Hallst in I ITI inschaftsrecht und nationales Recht in der europaischen II haftsgemcinsch In", 1%6, p. 42. citat de Andrei Marga-op. Cit., p. 174 u/ II..R. Patapl vlcl (hllllllll' lit, d. A III-a, Ed. Humanitas, 2004, p. 62-64 IV" Claud I 11111\ III hi I It. III t'vllilmtion uropeenne, Presses universitaires de France, PlIll), Pilei p. 1I

3. Elementele eomponente ale Spapului Administrativ European

Elementele de arhitectura juridica a Spatiului administrativ regasesc in legislatia primara si secundara a Uniunii Europene.
t

european s

3.1. Elementele componente'tlle Spaliului Administrativ European in legislat/a primari

,
Constitutia europeana (J.O. C310/16.l2.2004) preia dispozitiilor referitoare la e1emente1e administrative din Versiuni conso1idate(aduse 1a zi) ale Tratatu1ui instituind Comunitatea Europeana-e-T (J.O. C325124.l2.2002) si ale Tratatului instituind Uniunea Europeana-TUE (J. C325/24.12.2002). Vom sublinia cateva e1emente de arhitectura juridica a Spatiul administrativ european cuprinse in aceste tratate ~i ulterior in Constitutia Uniu Europene: a. Premisele eooperarll in domeniul administrativ Constitutia europeana dedica eooperarii administrative Sectiunea 7 d Partea a III-a (Politicile si funotionarea Uniunii), Tit1u1 III (Politici si acti interne), Capito1u1 V (Domenii in care Uniunea poate decide sa conduca 0 acti de coordonare, de comp1etare sau de sprijin). Punerea in opera efectiv a drep Uniunii prin state1e membre; lucru esentiai pentru buna functionare a Uniunii e considerata ca 0 chestiune de interes mutual (reciproc). Uniunea poate sprij' eforturile desfasurate de state1e mernbre pentru imbunatatirea capacitatii 1 administrative de aplicare a dreptului Uniunii. Aceasta poate consta mai ales facilitarea schimbu1ui de informatii, de functionari publici, precum si in sustiner programe1or de formare profesionala. Acest sprijin are insa un caracter facultati art. III-285 pet. 2 prevazand ca nici un stat membru nu este tinut sa recurga laac sprijin. Legile europene dispun masurile necesare realizarii acestui scop, exc1uz orice armonizare a dispozitiilor legale ~i de reg1ementare ale statelor membre. b. Apropierea leglslatlilor administrative In armonizarea legislativa un ro1 important 11are Consiliu1 de Ministri car dupa .eonsultarea Parlamentu1ui European si a Comitetu1ui Economic si Soc poate sa stabileasca, printr-o 1ege-cadru europeana, masurile pentru apropier dispozitiilor legale, reglementare si administrative ale statelor membre, incidents directa asupra instituirii sau functionarii pietei lnt rn (art. III-173 Constitutie ).

c. Eliminarea barierelor administrative Ce1e patru libertati stipulate de Tratatu1 de la Roma, libertatea de miscare a hunurilor, a serviciilor, a oameni1or si a capitalurilor inseamna ca administratiile publice ale statelor membre, ca elemente cheie de implementare ~i asigurare a II iestor drepturi, direct derivate din Tratate, trebuie sa actioneze intr-o directie care conduca spre aplicarea efectiva a lor. Astfel, in ceea ce priveste libertatea de rirculatie a persoanelor si serviciilor, art. III-134 din Constitutie prevede ca legea IlU legea-cadru europeana trebuie sa vizeze in special asigurarea unei colaborari tr-fu1seintre serviciile nationale de ocupare a fortei de munca si eliminarea procedurilor ~i practicilor administrative, precum si a termenelor de acces la lncurile de munca disponibile, care rezulta fie din legislatia interna, fie din acorduri ncheiate anterior lntre statele membre ~i care, daca ar fi mentinute, ar impiedica I bera circulatie a lucratorilor. De asemenea trebuie eliminate procedurile ~i practicile administrative care creeaza obstacole in libertatea de stabilire a II sortisantilor unui stat membru pe teritoriul altui stat membru (art. III-138 din v'onstitutie). Apoi in art. III-14l se prevede ca legile-cadru europene faciliteaza II cesul la activitati nesalariale (independente) ~i la exercitiul lor -. Ele vizeaza I oordonarea dispozitiilor legislative, reglementare si administrative ale state lor III mbre privind accesulla activitati nesalariale si exercitiul acestora. De asemenea Constitutia prevede cooperarea administrative in vederea II ilizarii Spatiului de libertate, securitate si justitie (art. III-263). Astfel, pentru punerea in opera a acestui Spatiu, Consiliu1 de Ministri, 1a propunerea Comisiei si Ihlpli consu1tarea Parlamentului, adopta regulamente europene pentru a asigura I I ioperarea administrativa intre serviciile competente ale statelor membre in domeniile de resort, precum si intre acestea si Comisie. d. Clauza compromisorie in contractele de drept public Unele legislatii nationale, cum este cea romaneasca de exemplu, prevad IIIlHibilitateastabilirii unei clauze compromisorii" in contractele de drept public (art. I() din Legea nr. 219/1998 privind regimul concesiunilor). In general autorii de lit pt administrativ opteaza pentru scoaterea contractului administrativ din sfera III hitrajului si supunerea sa doar judecatorului administrativ care poate distinge IIll1i bine interesul public". Lanivel european se observa tnsa ca prin art. III-374 tI 1\ Constitutie, Curtea Europeana de Justitie capata competenta de a hotari in II mciul unei c1auze compromisorii continute intr-un contract de drept public III -heiat de Uniune sau in numele sau,
Prin "c1auza compromisorie" inscrisa intr-un contract partile convin ca litigiile ce se vor t din acest contract sau in legatura cu acesta sa fie solutionate pe calea arbitrajului, 'IIIditatea clauzei compr misorii fiind independenta de valabilitatea contractului in care a fost

1\11

III lrill~.

a ontenciosului, Legea nr. 554/2004 publicata in M. Of. nr. '0 1n Romania, prln 1101111 I II 4/2004, 'in Art. 2 lit) 1\ \II I 11:1 nctelor administrative si contractele administrative, astfel I Iltl~iil' c nil d pi III II 111111111 I I administrative cad in competenta instantei de II II It II -10 11<111I1111 hnt v

e. Dreptulla

buna administrare (la 0 corecta administrare)

h. Verifiearea juridica a deciziilor administrative

Tratatul de la Roma stipula in art. 173 un principiu legal administrativ ruportant: dreptul la verificare juridica a deciziilor: administrative care apar in htltararile Comisiei Europene. Acest lucru este stipulat ~i in art. 230 din ultima . rsiune consolidata a Tratatului instituind Comunitatea Europeana=-Curtea de Iustitie Europeana controleaza legalitate~ actelor adoptate de Parlament, Consiliu, ('omisie ~i Banca Centrala Europeans. In general, Tratatele comunitare stabilesc pi incipiul ~n baza caruia actele institutiilor trebuie sa fie conforme dispozitiilor untatelor. In acest sens, de exemplu, tratatele folosesc in privinta sarcinilor II xedintate Uniunii si institutiilor sale, expresii ca: "in conformitate cu dispozitiile JlI zentului tratat" sau "in conditiile prevazute de prezentul tratat". Totodata " iziile individuale trebuie sa fie in concordanta cu regulamentele si directivele Iluiunii.

Acest drept apare mai inHli in alt. 41 din Carta drepturilor fundamenta1e Uniunii Europene adoptata in cursul summit-ului de la Nisa in decembrie 200 Constitutia preia aceasta Carta. La Consiliul european de la Tampere din octomb 1999, cand s-au pus in discutie metodele si institutiile care sa redacteze Ca Mediatorul european a propus ca in Carta sa fie mentionat dreptul cetatenilor calitatea prestatiilor realizate de administratie. Jacob Soderman, reales mediat europeap in 1999 considera ca adoptarea acestei propozitii va avea repercusi foarle importante in randul statelor membre sau viitoare, determinand ca secol XXI sa fie secolul bunei administratii. Articolul II-101 din Constitutie prevede ca orice persoana are dreptul de beneficia de un tratament impartial, echitabil si intr-un termen rezonabil din p institutiilor, organismelor si agentiilor Uniunii in ceea ce priveste problemele sal Acest drept comporta: dneptul oricarei persoane de a fi ascultata inainte de a se dispune 0 mas administrativa cu caracter individual care sa 0 afecteze in mod defavorabi dreptul de acces al oricarei persoane la dosarul propriu, cu respectar intereselor legitime, a principiului confidentialitatii si secretul profesional . obligatia pentru administratie de a motiva deciziile sale. Aceasta obhga era prevazuta inca de Tratatul de la Roma prin art. 190. Prevederea es dezvoltata de art.18 din Codul european al bunei conduite administrativ Astfel, toate deciziile institutiilor europene care pot sa aduca ating drepturilor sau intereselor unei persoane private trebuie sa indice motivel pe care se bazeaza, precizand faptele pertinente si baza jur~didi a deci.zi Functionarii trebuie sa evite sa ia decizii care sunt cladite pe motrv sumare sau imprecise sau care nu contin observatii individuale. Daca es imposibil ca, din pricina riumarului mare de persoane. privind ~~c~ similare sa se realizeze comunicarea in mod detaliat a motivelor deciziei cand raspunsurile standard sunt date, functionarul trebuie sa se asigure va fi adus ulterior un raspuns motivat individual la fiecare cerere. f. Dreptul la repararea prejudiciului produs de lnstitutli ~i agen

i. Sedentaritatea functlonarllor publici

Art. III-133 pet. 4 din Constitutie prevede ca libertatea de miscare a fortei II munca nu se aplica functionarilor din administratia publica. Acest lucru este I" iluat in Statutul functionarilor 'Comunitatii Europene''" in art. 20 care III ntioneaza di functionarul este obligat sa aiba resedinta in localitatea unde este Ic ctat sau la 0 asemenea distanta care sa nu-l jeneze in exercitarea functiei sale. j. Egalitatea de tratament a cetatenilor in relatia cu admlnlstratia Datorita gradului de abstractizare foarte ridicat, doctrina a afirmat ca alitatea este propriul sau corolar". Considerat mai degraba ca un drept de IIIncipiu decat ca un principiu de drept egaIitatea indeplineste 0 functie de .xlreptIII untie". In dreptul comparat, principiul egalitatii in varianta sa moderna este mai " raba interpretat ca 0 interdictie generala a arbitrariului, impusa in egala masura I t legiuitorului cat si administratiei'f". In legislatia primara a Uniunii, art. III -182 din Constitutia europeana III vede ca sunt interzise toate masurile si dispozitiile care nu sunt stabilite pe Insiderente de ordin prudential si care stabilesc un acces privilegiat in institutiile, III unismele sau agentiile Uniunii precum si ~n administratiile centrale, autoritatile I lonale sau locale, in alte autoritati publice sau alte organisme sau intreprinderi I'lIhlice ale statelor membre sau institutii financiare. Aceasta dispozitie este dezvoltata prin art. 5 din Codul european al bunei uuduite administrative adoptat la 6 septembrie 2001 de Parlamentul european. tlel, in tratamentul cererilor venind din partea persoanelor si in luarea deciziilor, I ill '~ionarul public european vegheaza ca principiul egalitatii de tratament sa fie I' P ctat. Persoanele care se gasesc in aceeasi situatie trebuie sa fie tratate in 1I111I~i mod.
I

comunitari
Orice persoana are dreptul la despagubire din partea Uniunii pent daunele cauzate de catre institutiile, organismele sau agentii acesteia, aflati exercitiul functiunii, conform principiilor generale comune si drepturilor statel membre (art. II-101 pet. 3 si art. III-431 din Constitutie).

g. Limba de eomunieare eu instltutllle Uniunii

Art. II-I 0 I pet, 4 prevede ca orice persoana poate sa se adres institutiilor Uniunii intr-una din limbile Constitutiei [lirnbil statelor membrc at UE, c~nform art. IV-448] si trebuie sa primeasca un I' 1'111111 III 1\ casi limba,

\uu publicat in R gulnm utul C.E.C.A., C.E.E.A. nr. 259/68 din 29 februarie 1968, I'llhlnt in J. . .R nr. l , (, tlill Ill) <>6R modificat de mai multe ori IHI II V d u Sillliun ) 111111 1'11111 \I Principiul egalitatii in dreptul romanesc, Ed. All II I k, IIll)\) , p, 4, I \I

.n. ~.,

in caz de inegalitate de tratament, functionarul vegheaza ca aceasta sa justificata de caracteristicile obiective pertinente ale problemei tratate. Function trebuie sa evite in special, orice discriminare nejustificata intre persoane fondata nationalitate, sex, rasa, culoare, origine etnica sau sociala, caracteristici genetic limba, religie sau convingeri, opinii politice sau orice alta opinie, apartenenta la minoritate national a, situatie materiala, origine, handicap, varsta sau orient sexuala. ' k. Dreptul de petition are Constitutia prevede ca orice cetatean al Uniunii sau orice persoana fizi sau juridica cu resedinta sau cu sediul social intr-unul din statele membre dreptul de a inainta, cu titlu individual sau in asociere cu alte persoane, 0 peti Parlamentului European referitoare la un subiect care tine de domeniile activitate ale Uniunii sau care il priveste in mod direct (art. II-104 si art. III-334). l. Comisia de ancheta pentru administrare defectuoasa Art. 193 TCE preluat de art. art. III-333 din Constitutie prevede ca cadrul indeplinirii misiunilor sale, Parlamentul European poate sa constituie, cererea unui sfert din membrii sai, 0 Comisie temporara de ancheta pentru examina, lara sa aduca atingere atributiilor conferite prin Constitutie altor institu sau organisme, acuzatiile de contraventie sau de administrare defectuoasa privi aplicarea dreptului Uniunii401, cu exceptia cazului in care faptele sunt pe rol cadrul unei instante si pe perioada cat continua procedura jurisdictionala. Existe Comisiei temporare de ancheta ia sfarsit 0 data cu prezentarea raportului sl Investigatia Comisiei nu inlocuieste actiunile intreprinse de alte institutii s organisme in baza puterilor conferite de Tratat. Astfel, atunci cand, de exempt Curtea de Conturi inainteaza un raport special, acesta din urma nu poate contrazis de catre un raport al Comisiei de ancheta si, pentru a evita aceas situatie, Parlamentul trebuie sa consulte institutia in cauza inaintea infiintarii un Comisii402 Prevederile detaliate care guverneaza exercitarea puterii ancheta Parlamentului sunt cuprinse in Decizia Parlamentului, Consiliului si Comisiei d 1995 (OJ. L7811). m. Mediatorul european. Buna ~i reaua admlnistratle Regimurile modeme de drept administrativ afirma principiul administratia este in serviciul cetatenilor. Tratatul de la Maastricht a insti functia de Mediator european pentru a apara acest principiu ~i a anch eventualele cazuri de rea administratie in activitatile institutiilor si organel
401 a se vedea, de exemplu, Decizia Parlamentului din 17 iulie 1996 de eonstituire a un Comisii temporare de ancheta pentru investigarea presupuselor contraventii sau a proa t administrari in implementarea dreptului eomunitar in legatura eu encefallta spongiforma bovl (OJ. C239/1) 402 Pierre Mathijsen -Compendiu de drept european, Editia II 7 II, Fdltunl p.77

IJniunii Europene. El exercita un mecanism de control administrativ comparabil cu 1 care permite controlul autoritatilor publice la nive1 national de catre Ombudsmen sau Avocatul poporului, in majoritatea tacilor membre, in anul 2000, 12 din cele 15 state membre ale UE aveau un mediator national. in Germania si Iluxemburg, c~misiile parlamentare insarcinate en examinarea petitiilor joaca un II)I .analog. I~aha nu are inca un mediator national desi au fost depuse numeroase nroiecte de lege in acest sens. Exista de asemenea un mediator la nivel regional sau I omunal in numeroase state membre, de exemplu, in autonomias spaniole, I giunile italiene si landurile germane. Institutia Mediatorului european este prevazuta in prezent de art. 195 din v rsiunea consolidata a Tratatului privind instituirea Comunitatii europene, prevederea fiind preluata ca atare de art. III-335 din Constitutie. Mediatorul, numit de Parlamentul european pe durata unei legislaturi, este ubilita; sa prirneasca plangerile emanand de la orice cetatean al Uniunii, orice II rsoana fizica sau morala rezidenta sau avand sediul sau statutar intr-un stat III mbru, referitoare la cazurile de rea administratie (administrare incorecta) in It [iunea institutiilor, organelor si agentiilor Uniunii, exceptand Curtea de justitie in crcitarea functiilor sale jurisdictionale'?', Mediatorul european poate i~itia 1111 hete fie din proprie initiativa, fie in baza plangerilor care i-au fost prezentate dtrcct sau prin intermediul unui membra at Parlamentului european, afara de cazul hi care faptele invocate fac sau au facut ebiectul unei proceduri jurisdictionale. in IIuatia in care mediatorul european constata un caz de administrate incorecta, el izeaza institutia, organul sau agentia vizata, care dispune de un termen de trei kmi pentru a se conforma, Daca cazul nu este rezolvat satisfacator pe parcursul luvestigatiilor, mediatorul va incerca sa gaseasca 0 solutie amiabila care rezolva ltuatia de administrare incorecta si satisface plangerea, Daca incercarea de I unciliere da gres, mediatorul poate face recomandari de rezolvare a cazului. Daca hi titutia nu accepta recomandarile acestuia, e1 poate inainta un raport special catre l'nrlamentul European. Persoana care a facut plangerea este informata despre II zultatul anchetelor. Mediatorul european prezinta in fiecare an un raport Parlamentului uropean continand rezultatele anchetelor sale. Mediatorul poate fi demis de Curtea .It Justitie, la cererea scrisa a Parlamentului european, daca el nu mai indeplineste I nnditiile necesare pentru exercitarea atributiilor sau daca a comis 0 fapta grava, M diatorul este tinut din punct de vedere juridic sa se achite de misiunea sa in
l\

Art. II-103 din on titutie prevede ca toti cetatenii Uniunii, toate persoanele fiziee sau rezidente ROU IV nd diu I Jor statutar intr-un stat membru au dreptul de a sesiza 1111 tllutorul europeun d PI' lll/,\ll I d r a administratie in actiunea institutiilor, organeJor si IlIpHor Uniunii, x hll 1\ I ('III t II JUNtijio Europeana ~i Tribunalul de prima instanta in ., I 1\1111 f III PlioI' III/ [ur] dl Ihllllli
jlll 1111111\10

deplina independenta si impartialitate, el neputand sa solicite sau sa accept instructiuni de la 0 aha institutle, Jacob Soderman, reales Mediator european" de Parlamentul european octombrie 1999, arata ca institutia mediatorului, devenita operationala septembrie 1995, a primit mai mult de 5000 de plangeri, noile plangeri sosind in un ritm de peste 130 pe luna405 Majoritatea plangerilor cu privire la institutiile organele comunitare vizeaza: lipsa de transparenta sau refuzul la accesul 1 informatii; intarzierile administrative excesive (intarzierile administrative evitabil sau intarzierile de plata; procedurile de recrutare, notare si concurs pen functionarii publici europeni; litigiile contractuale si actele sau omisiunile Comisi atunci cand aceasta se ocupa de (ancheteaza) infractiunile statelor membre I dreptul comunitar (dat fiind calitatea Comisiei de pazitor al Tratatelor). Facand statistica pana in aprilie 2000, se observa ca cele mai muIte plangeri au vi Comisia( 665), urmand apoi Parlamentul european (91), Consiliul (34) ~i Curtea Conturi( 6). Repartitia geografica a plangerilor este redata in tabelul din Figura 5. Mediatorul european poate deschide 0 ancheta ~i din propria sa initiativ rara a mai fi necesara existenta unei plangeri prealabile. El trebuie sa uzeze insa aceasta prerogativa cu moderatie si in general atunci cand frecventa plangeril legate de 0 anumita problema permit generalizarea. Principalele initiative pe care ia pot viza: accesibilitatea documentelor, recrutarea in institutiile comunit procedurile de tratare a plangerilor cetatenilor referitoare la infractiunile la drep ,comunitar si intarzierile de plata ale Comisiei Europene, Rezultatele anchetelor intreprinse de Mediatorul European pot fi ilustr cu un exemplu: Parlamentul European a fost de acord sa reclasifice cativa ofici portughezi, chestiune aplicabila din momentul numirii lor, dupa ce mediatorul descoperit ca acestia au fost victimele unei discriminari. Alti candidati care au f admisi in urma aceluiasi concurs de angajare fusesera angajati pe 0 pozi superioara. <, Aproape 70% din plangerile adresate Mediatorului european depa~ campul sau de competenta deoarece se refera la administratiile nationale-region sau locale ale statelor membre cu privire la punerea in aplicare a numero aspecte de drept ~i politici comunitare. In acest caz Mediatorul europ~an indruma plangerile catre mediatorii ~i organele similare din statele membre. In f drepturile individuale garantate de dreptul comunitar trebuie bineinteles sa respectate de autoritatile pub lice de orice rang ~i la nivel national. De aceea, 1996 Mediatorul european a lansat cooperarea cu mediatorii nationali ~i organ similare din tari1e candidate la Uniunea Europeana,
A A

Figura 5 Repartltia geograflea a plangerilor

Comparatie intre %populafie in UE i % pldngeri primite lntre

(Jl.01.2000 - 31.12.2003

% de la population dans I'VE % des plaintes recues : Autres Sursa: http://www.euro-oudsman.eu.intlhome/fr/default.htm Tratatul de la Amsterdam a enuntat explicit principiile constitutionale pe se bazeaza Uniunea: libertatea, democratia, respectul drepturilor omului ~i Ilh rtatilor fundamentale, statul de drept. Este important ca tarile candidate sa lunoasca contributia mediatorilor si organelor similare in aplicarea acestor III ucipii, a carer respectare este 0 conditie expresa a Tratatului de adeziune la VE. Misiunea Mediatorului european este de a ataca reaua administratie" sau .u nlte cuvinte administrarea incorecta (mauvaise admini;tration). Acest termen nu I definit in nici un text din legislatia primara. De aceea Mediatorul european a I'wpU , dupa consultar mediatorilor nationali din statele membre urmatoarea d f nitie: "exi t () rcn 1\ lministratie car{d un organism public nu actioneaza in
II

404 in prezent Mediatorul european este P. Nikiforos Diamandouros, fost mediator nation I Greciei, A fost ales de Pariamentul Europei ~i detine postul incepand cu 1 aprilie 2003. 405 Jacob S6derman-Le Mediateur de I'VE et Ia bonne administrati n, in Tribun d Gestion Publique, Bulletin bimestriel pour les praticiens d l'udmlu] trnlion publiquo d . p d'Europe centrale et orientale, vol. VI, n. 12000, IGMA ()( '/)11. 1'111

00

conformitate cu 0 regula de drept sau un principiu care ii este impus,,406. Aceas definitie este destul de larga pentru ca competenta mediatorului cuprinde respec drepturilor fundamentale, principiile dreptului administrativ si buna administrati In 1997, Parlamentul european a adoptat 0 rezolutie care aproba aceasta definiti Pentru a proteja eficient drepturile cetatenilor, este importanta explicarea regulil bunei administratii pentru a sti in ce constau devierile de la aceasta. In iulie 199 dupa 0 ancheta facuta din propria sa initiativa, Mediatorul european a lansat dezbatere publica un Cod de buna conduita administrativa aplicabil in institutiile organele comunitare. Codul a fost adoptat la 6 septembrie 2001 de Pari amen european. Acest cod contine marile principii de drept administrativ european, ca exemplu legalitatea, dreptul la 0 ascultare prealabila, proportionalitatea ~i protec aspiratiilor legitime.

II pozitiilor de executare este de competenta jurisdictiilor nationale (art. III -401

din. 4). . . S~ctiunile administrative aplicate de catre statele membre vizeaza III t~Jarea lI~tereselo! financiare ale Uniunii in derularea politicilor comunitare (in II 'clal gestiunea aJu~o~elo~ in cadrul politicii agricole comunej'?". Aplicarea 1\ st?r. sanctiuni administrative se bucura de un regim comun in ciuda diversitatii tuuoticilor administrative nationale, fiind consacrate prin reglementari t)m~it~!e41O. principiu~ caracterului neretroactiv al deciziei de aplicare a IH)ct~un~I, existenta unui term en de prescriptie de 4 ani, elaborarea unei liste de nnctiuni, suspendarea sanctiunii atunci cand este declansata procedura penala etc.

n. Aplicarea de sanctiuni administrative

Tratatele recunosc Comunitatilor 0 putere directs de sanctiune numai cazuri exceptionale. In general, daca sanctiunile administrative sunt prevazute legislatia comunitara, statele memre sunt cele care le pun in aplicaret". Sanctiunile aplicate direct de institutiile Uniunii vizeaza in princi domeniul concurentei. Astfel art. 83 TCE par. 2 lit. a), precum si art. III-163 Constitutie permite Consiliului sa instituie amenzi ~i restrictii pentru a asi respectarea regulilor Tratatului cu privire la intelegeri si la abuzul de pozi dominanta. Comisia este autorizata sa aplice amenzi pentru incalcarea un dispozitii de procededura sau a unor reguli de fond ale dreptului concurentei catre intreprinderi, amenzi care pot ajunge pana la 10% din cifra de afac realizata de intreprindere in exercitiul financiar anterior deciziei408. Obtine sumelor care reprezinta amenzile poate face obiectul unei executari silite realiz de autoritatile nationale, Astfe1 art. III-401 din Constitutie prevede ca ac Consiliului de Ministri, ale Comisiei ~i ale Bancii Centrale Europene care impun obligatie pecuniara unor persoane, altele decat statele, constituie titlu executori Executarea silita este reglementata prin regulile procedurii civile in vigoare statuI membru pe teritoriul caruia are loc. Formula executorie este anexata decizi tara alt control decat eel de verificare a autenticitatii deciziei, de catre autoritat nationala pe care guvernul fiecarui stat membru 0 desemneaza in acest scop despre care informeaza Comisia ~i Curtea de Justitie (art. III-401 alin. 2). Du indeplinirea acestor formalitati, la cererea partii interesate, acesta poate contin executarea silita prin sesizarea directa a autoritatii competente, conform legislat nationale (art. III-401 alin. 3). Executarea silita nu poate fi suspendata dedit temeiul unei decizii a Curtii de Justitie, Cu toate acestea, controlul regularit t

3.2. Elementele componente lIle Spa,,"lui administrativ european in legislatia secundarii

A. Reglementarl privind mijloacele juridice adminlstratlel europene (actele administrative) de actiune ale

Ne vom referi aici la actele administrative unilaterale si la cele bilaterale Illlntractele publice).

Actele administrative unilaterale

.. Actele administrative unilaterale emana de la institutii ale VE, in temeiul I III rn cu care au fost investite, pe baza si in vederea executarii tratatelor a II IIlam~ntelor si d~e~tivel.or. Paul Negulescu arata ca organismele internation~le d 'Leaza acte administrative normative, regulamentare (generale, obiective si 11111' rsonale) asa cu?I ~un~.statutele interne de personal?" (se poate da ca exemplu urutul p~rsonaiulul ~ancll Europene de Investitii sau Regulamentul de personal al III titutului de Studn de Securitate al Uniunii Europene-J.O. L. 039 du tI'1102/~002).De asemenea aceste organisme pot emite acte subiective adica acte dllliOlstrativ~ individuale, care fac aplicarea individuala a unei norme generale. 1'1 II ~ceste din urma acte se pot stabili, modifica sau suprima situatii juridice lid ~1~uale. Asa sunt: actele de numire, de avansare, de luare a unor masuri I 'lplinare sau de revocare a functionarilor din aceste organisme, proceseleIhnle de constatare a contraventiilor si prin care se aplica amenzi de catre 111\ 'jionarii competenti. . La ?ivelu~ VE nu exista deocamdata 0 reglementare de ansamblu a actelor dill ntstrative umlaterale. Cadrul general de existenta a actului administrativ este

406 407

Jacob SOderman, idem Augustin Fuerea-Drept

comunitar european. Partea generals. Editura All Beck, 200 ,

ItV

ihld m, p. 184

183 Augustin Fuerea - op. cit. (Drept comunitar european), p, IKI A nr. 17 din 1962 (1.0. C. E. Din 21.02.1962)
408

vcdc.a R gulnm 111111('011 1IIIIIIIi din) 8.12.1995 privind protectia intereselor financiare 1till IUllunit1iIJlof (J ,0,( '.1 III I I I I If 1\ 1.12,199 1'11111 N lit cu 1I(l ( I, (l IJ I

III, t

-,
'tc) Cl In primul rand trebuie tinut cont de obiectul si continutul concret al nctului''". In ceea ce priveste procedura de elaborare a actelor administrative, regulile referitoare la formarea si exprimarea vointei institutiilor comunitare sunt stabilite prin tratate ~i prin interpretarile Curtii Europene de Justitie si nu sunt lasate la dispozit~ nici unui stat membru si nici a institutiilor ca atare. In elaborarea actului administrativ 0 parte importanta 0 constituie motivarea manifestarii de vointa a administratiei. Indiferent de caracterul normativ u individual actul trebuie motivat de 0 maniera explicita, succinta, clara ~i pcrtinenta pentru ca destinatarul sau destinatarii sa poata intelege rationamentele care au determinat emiterea sa (Hotararea nr. 24/62 a Curtii). Actului administrativ, odata adoptat de autoritatea competenta, i se aplica principlul Jntanglbllitatll, ceea ce constituie un factor esential pentru securitatea I rridica si stabilitatea situatiilor juridice in ordinea comunitara. Respectarea rlguroasa ~i absoluta a acestui principiu permite obtinerea certitudinii ca, posterior udoptarii, actul nu poate fi modificat decat cu respectarea regulilor de competenta j procedura si ca, pe cale de consecinta, actul notificat sau publicat constituie 0 I pie exacta a actului adoptat, reflectand fidel vointa autoritatii competente''". Actele administrative Cll caracter normativ se semneaza de catre pI' sedintele institutiei care le adopta, se publica in Jurnalul Oficial al Uniunii I uropene si intra in vigoare la data prevazuta in textullor sau , in absenta acesteia , III a douazecea zi de la publicare conform art. 254 TCE si art. 1-39 din Constitutia

tesut in jurul principiilor dezvoltate mai ales de Curtea de Justitie Europeans ~i p care le vom analiza in capitolul urmator. Deciziile adoptate de Comisie sau Consiliu, izvoare ale dreptul comunitar derivat, sunt considerate .acte administrative" ale Uniunii Europen pentru ca adoptarea lor corespunde situatiilor in care administratii1~ ~atio~ stabilesc in mod obligatoriu pentru cetateni - adoptand un act administrativ conditiile de aplicare a unei legi la un caz particular''". Printr-o astfel de decizi institutiile comunitare pot cere unei tari membre sau unui cetatean sa actioneze s sa nu actioneze, oonferindu-le drepturi sau impunandu-le obligatii. Decizia vizeaza indeosebi aplicarea prevederilor tratatelor la situa particulare. Ea este asimilata actelor nationale si constituie, in mainile autoritatil comunitare un instrument de executare concreta prin mijloace administrative dreptului comunitar. 0 decizie poate stabili, unuia sau mai multor state, un obiec a carui realizare trece prin edictarea de masuri nationale cu influenta internationa (de exemplu decizia de accelerare a suprimarii unor impozite vamale). Decizia prezinta ca un instrument de legislatie indirecta care nu exista lara dir~ctiva. D spre deosebire de directiva, decizia este obligatorie in toate elementele er, n~ num in ce priveste rezultatul de atins, statele avand posibilitatea sa aleaga numai fo juridica a punerii in aplicare in cadrul ordinii juri dice nationale. Curtea Europeana de Justitie a considerat ea principalul criteriu distinctie intre actele (deciziile) administrative si regulamentele normative treb 413 cautat in gradul de generalitate a actului in chestiune Astfel decizi administrative contin dispozitii care privesc in mod direct si individual subi determinate (anumite persoane fizice sau juridice), trasatura lor esentiala fii limitarea destinatarilor carora li se adreseaza. Regulamentele normative nu adreseaza unor destinatari individualizati, desemnati sau identificabili, continand dispozitii generale si abstracte, cu adresabilitate asupra unei categ largi de persoane. 0 asociatie care reprezinta 0 categorie de persoane fizice juridice (sindicat, patronat etc.) nu poate fi privita in mod individual de un act afecteaza interesele generale ale acestei categorii (deci actul care i se adreseaz avea un caracter normativ). Regulamentele de executare adoptate de Consiliu sau de Comisie, abilitarea data de acesta, edictate in vederea punerii in aplicare a regulamentelor baza, pot fi echivalate actelor administrative cu caracter normativ. In aprecierea naturii juridice a actelor emise de Consiliu sau Comisie nu tine seama numai de denumirea oficiala a actelor (regulament, directiva, de'

uropeana.
Actele administrative cu caracter individual sunt notificate destinatarilor ~i

produc efecte dela data notificarii. Notificarea se considera realizata de la data la

I lire

"I

actul a fost comunicat destinatarului iar acesta a fost in masura sa ia cunostinta cl416 Actele administrative ale institutiilor europene beneficiaza de prezumtia de II alitate in absenta oricaror indicii de natura a pune in discutie aceasta I alitate?". Prin h~tararea Algera din 12 iulie 1957 jurisprudenta europeana
114

Arret de la Cour du 14 decembre 1962. Confederation nationale des producteurs de fruits et umes et autres contre Conseil de la Communaute economique europeenne. Affaires jointes I (t/62 et 17/62.Recueil de jurisprudence edition francaise 1962 page 00901 111 Arret du Tribunal de premiere instance (deuxieme chambre) du 27 fevrier 1992. BASF AG I I uutres contre Commission des Communautes europeennes. Concurrence - Notions d'accord et ill I ratique concertee - Procedure - Competence - Reglement interieur de la Commission 1111 istence de l'acte, Affairesjointes T-79/89, T-84/89, T-85/89, T-86/89, T-89/89, T-91189, T, IH9, T-94/89, T-96/89, T-98/89, T-I02/89 et T-I04/89. Recueil de jurisprudence 1992 page
10

412 Andrei Popescu, Nicolae Voiculescu-Dreptul social european, ed. Fundatiei Rom 111 Maine, 2003, p. 87; Florian Coman-op. Cit., p. 68; Ion P. Filipescu, Augustin Fuerea J) institutional comunitar european, Editia a IV-a, Editu~a Actami, Bucurcsti, 1999,'p' 38, 413 Arret de la Cour du 14 decembre 1962. Federation national d III b ucherie en ro I commerce en gros des viandes et autres contre Cons i1 d III ('OII'UI1UI1Aut6 economl europeenne, Affaire 19/62 a 22/62. R cueil d jurlspru(/(JIj('(' ,IIfllllllll/llrat.I'(' /962 paw! ()()IJ

/I ()(H15
Iin Arr8t de Is ur du I vrier 1973. Europemballage Corporation et Continental Can umpuny Inc. ntr ('ollUlIl ion d S ornmunautes europeennes. Affaire 6-72. Recueil de IfIlIVlf'lldl'IlC(' /97/ /1/1 , (I() 1\ II AI r I du Tribuunl II pi III I It 1111111111 (ju 0 unique) du J 3 juillet 2000. Helga Griesel IIIIIhl ('011 II <It l'Unlun 111111'111111 1"011 liollllnir il - R fus do pr m ti n - Motivation I

()

consacra principiul proportlonalitatil efectelor nulitatii in dreptul administrativ, in raport cu finalitatea legii. Astfel se arata ca "ilegalitatea partiala a unui ac administrativ nu justifica retragerea actului in intregime [ci doar a partii car produce efecte care contravin legii], decat in cazul cand retragerea partii ilegale avea ca efect pierderea justificarii actului astfel emis"?", Anularea prin hotarare de catre Curtea Europeans de Justitie a deciziei unei institutii pe motivul existentei unui viciu de procedura cu privire la modalitatea d adoptare a acesteia nu afecteaza actele preparatorii (operatiile administrativ prealabile emiterii actului) realizate de alte institutii. Aceste acte pregatitoare pot fl utilizate la emiterea unui alt act administrativ''!", Actelor administrative li se aplica prezumtia de valldltatel". Toat subiectele de drept comunitar au obligatia de a recunoaste deplina eficacitate a actelor institutiilor comunitare atata timp cat nevaliditatea lor nu a fost stabilita d Curtea Europeans de Justitie si de a respecta forta executorie a actelor atata timp cat Curtea nu a decis amanarea executiei 10r421 Cu to ate acestea un ac administrativ lovit de vicii grave ~i evidente i~i pierde prezumtia de validitate , este considerat ea inexistent. Astfel de acte inexistente sunt de exemplu: un ac administrativ care nu fixeaza cu suficienta certitudine data exacta de la care es susceptibil sa produca efecte juri dice (data de la care se considers incorporat in ordinea juridica comunitara), un act care datorita modificarilor succesive carora le a facut obiectul si-a pierdut continutul obligatoriu al motivarii, un act care nu poa fi definit si control at rara a ne lovi de ambiguitatea intinderii obligatiilor pe care 1 impune destinatarilor sai, un act care nu identifica cu certitudine care a fost autorul versiunii sale definitive. Astfel de acte nu produc nici un fel de efecte juridice , pot fi contestate in afara termenului de recurs administrativ sau jurisdictional'f".
Examen comparatif des merites des candidats. Affaire T-157/99.Recueil de jurisprudence fonction publique 2000 page IA-00151; 11-00699 418 Arret de la Cour du 12 juillet 1957. Mlle Dineke Algera, M. Giacomo Cicconardi, Mm Simone Couturaud, M. Ignazio Genuardi, Mme Felicie Steichen contre Assemblee Commune d la Communaute europeenne du charbon et de l'acier. Affaires jointes 7/56, 3/57 a 7/57. Recu II de~urisprudence edition francaise 1957 page 00081. 19 Arret de la Cour (cinquieme chambre) du 13 novembre 1990. The Queen contre Minister 0 Agriculture, Fisheries and Food et Secretary of State for Health, ex parte: Fedesa e.a. Demand de decision prejudicielle: High Court of Justice, Queen's Bench Division - Royaume-Uni, Substances a effet hormonal- Validite de la directive 88/146/CEE. Affaire C-33 1188. Recueil d juriSfrudence 1990 page 1-04rJ23 42 a se vedea si Ovidiu Tinea - Drept comunitar general, ed a II-a, Editura Didactics Pedagogica R.A., 2002, p. 228 421 Arret de la Cour du 21 septembre 1989. Hoechst AG contre Commission d Communautes europeennes. Concurrence - Reglement n. 17 - Verification - Droit fondamental l'inviolabilite du domicile - Motivation -Astreintes - Vices de procedur . Affaires jointes 46/R7 et 227/88.Recueil de jurisprudence 1989 page 02859 422 Arret du Tribunal de premiere instance (deuxieme charnbr ) <Ill 7 r VI'i r 1992. BASF A et autres contre Commission des Communautes europeenn . ('om 1111 HlI Nolions d'accord de pratique concertee - Procedure - omp6t n - R I 111 III 1111 1 lit III II Commiaslon

Administratia nu poate suspenda validitatea unui act emis decat printr-o manifestare scrisa a vointei sale clara si neechivoca'f '. Retragerea unui act administrativ al unei institutii comunitare nu poate rezulta decat dintr-un act al aceleiasi institutii care, fie desfiinteaza in mod expres 0 decizie anterioara, fie se substituie precedentei?". Curtea a apreciat ca retragerea cu titlu retroactiv a unui act legal care confera drepturi subiective sau avantaje imilare este contrar principiilor generale de drept425 Retragerea actului i1egal este permisa daca intervine in anumite conditii strict precizate de Curte: retragerea nctului sa intervina intr-un termen rezonabil (un termen de doua luni sau mai mult de la emitere trebuie considerat rezonabil, iar un termen mai mare de doi ani trebuie considerat excesiv- Hotararea T-20/96), respectarea principiului securitatii [uridice si respectarea principiului Increderii legitime a beneficiarului actului care a rezut in aparenta de legalitate a acestuia'". Momentul determinant de la care se prezuma ca exista fermata increderea in aparenta de legalitate a actului in onstiinta destinatarului este momentul notificarii actului si nu data adoptarii sau rctragerii acestuia 427. Modificarea sau abrogarea actului administrativ se face de organul ompetent sa 11emita, cu exceptia cazului in care 0 reglementare expresa confera

Inexistence de l'acte. Affairesjointes T-79/89, T-84/89, T-85/89, T-86/89, T-89/89, T-91189, TII /89, T-94/89, T-96/89, T-98/89, T-I02/89 et T-I04/89.Recueil de jurisprudence 1992 page 11-

110315 423 Arret de la Cour (premiere chambre) du 13 juillet 1972. Alo Heinemann contre t ' mmission des Cornmunautes europeennes, Affaire 79-71.Recueil de jurisprudence 1972 page (J()579 424 cu privire la principiul revocabilitatii actelor administrative ilegale in dreptul comunitar a vedea Ovidiu Tinea, op. cit. , p. 228 Se citeaza aici Hotararea CEJ Herpels/Comisia din 9 martie 1978 prin care Curtea a decis ca pentru revocarea unei decizii eronate trebuie indeplinite unumite conditii foarte stricte, spre deosebire de abrogarea unei asemenea decizif cu efecte II ntru viitor, care este intotdeauna posibila. m Arret du Tribunal de premiere instance (cinquieme chambre) du 5 decembre 2000. Anthony Gooch contre Commission des Communautes europeennes. Fonctionnaires - Recours 1\ annulation - Responsabilite non contractuelle de la Communaute - Lieu de recrutement 1 trait d'un acte administratif - Presomption de legalite d'un acte administratif. Affaire TI 1)7(99.Recueil de jurisprudence -fonction publique 2000 page IA -002 71; 11-01247 426 Arret du Tribunal de premiere instance (cinquieme chambre) du 21 juillet 1998. John M Ilett contre Cour de justice des Communautes europeennes. Fonctionnaires' - Recevabilite I tularisation - Confiauco legitime - Egalite de traitement. Affaires jointes T-66/96 et T1/97.Recueil dejurlsprudmce -fonction publique 1998 page IA-00449; 11-01305 1\ 7 Arret de In Cour ( Ixl III chambre) du 17 avril 1997. Henri de Compte contre Parlement I uropecn. Fon 'tiOllllllir I) \'1 101\ J' connaissant une maladie professionnelle - Retrait d'un III I adminlatnulf ('0111111111 I Ililm D61airaisonnable - Pourvoi. Affaire C-90/95 P.Recueil ,/" jlll'/,I'PI"It/('II('I' IWI/", I (I/VVV

07

aceasta competenta unui alt organ428 (Hotararea T-251100a ce1eide a treia carner a Tribunalului de prima instanta), Notiunea de ast administrativ unilateral nu este inteleasa in acelasi mod tarile membre UE. Astfel, in Franta, Spania, Portugalia, Italia etc. ea inglobeaz actele regulamentare ca acte individuale, pe cand in Germania, actel regulamentare nu sunt considerate acte administrative.
A

Contractele publice429 Legislatia comunitara in acest domeniu are ca scop deschiderea spr concurenta a procedurilor de acordare a contractelor publice pentru toat intreprinderile de pe teritoriul Uniunii EUl'Opene430
428 a sevedea ~i Pierre Mathijsen - Compediu de drept european, Editia a 7-a, Editura Clu Europa, 2002, p. 36-39, cu privire la aplicarea si executarea actelor administrative al Comunitatii . 429 Legislatia in domeniu cuprinde: 18 Commission Directive 20011781EC of 13 September 2001 amending Annex IV to Council Directive 93/36IEEC, Annexes IV, V and VI to Council Directive 93/37/EEC, Annexes III and IV to Council Directive 92/50IEEC, as amended by Directive 97/52IEC, and Annexes XII to XV, XVII and XVIII to Council Directive 93/38/EEC, as amended by Directive 98/4/E (Official Journal L 285,29/10/2002 P. 0001 - 0162) till Directive 98/41EC of the European Parliament and of the Council of 16 February 1998 amending Directive 93/38/EEC coordinating the procurement procedures of entities operating i the water, energy, transport and telecommunications sectors (Official Journal L 101,01/04/1998 P. 0001 - 0016) till European Parliament and Council Directive 97/521EC of 13 October 1997 amendin Directives 92/50/EEC, 93/361EEC and 93/37/EEC concerning the coordination of procedur for the award of public service contracts, public supply contracts and public works contrac respectively (Official Journal L 328,28/11/1997 P. 0001 - 0059) Council Directive 93/38/EEC of 14 June 1993 coordinating the procurement procedures 0 entities operating in the water, energy, transport and telecommunications sectors (Official Journal L 199,09/08/1993 P. 0084 - 0138) till Council Directive 93/371EEC of 14 June 1993 concerning the coordination of procedures fo the award of public works contracts (Official Journal L 199,09/08/1993 P. 0054 - 0083) Council Directive 93/361EEC of 14 June 1993 coordinating procedures for the award 0 public supply contracts (Official Journal L 199,09/08/1993 P. 0001 - 0053) 1,1I Council Directive 92/50/EEC of 18 June 1992 relating to the coordination of procedures fo the award of public service contracts (Official Journal L 209, 24/07/1992 P. 0001 - 0024) 1,1I Council Directive 92/13/EEC of 25 February 1992 coordinating the laws, regulations and administrative provisions relating to the application of Community rules on the procurement procedures of entities operating in the water, energy, transport and telecommunications sector (Official Journal L 076, 23/03/1992 r. 0014 - 0020) Council Directive 89/6651EEC of 21 December 1989 on the coordination of the law regulations and administrative provisions relating to the application of review 'procedures to th award of public supply and public works contracts (Official Journal L 395, 0/12/1989 P. 00:11 - 0035) 430 Pentru amanunte a se vedea Pierre Mathijsen amp ndlu II dll pi urop n, 'di~iaa 7 , Editura Club Europa, 2002, p. 448-451
I

Cadrullegal general de realizare a acestor contracte este dat de Directiva 92/50/EEC din 18 iunie 1992 referitoare la coordonarea procedurilor pentru ncheierea contractelor de servicii publice, Directiva 93/36/EEC din 14 iunie 1993 pentru coordonarea procedurilor de incheiere a contracte1or de achizitii publice, Directiva Consiliului 93/37/EEC din 14 iunie 1993 'cu privire la coordonarea procedurilor pentru incheierea contractelor de lucrari publice. Aceste directive sunt unendate de Directiva Consiliului si a Parlamentului European 97/52/EC din 13 octombrie 1997. Mai poate fi mentionata si Comunicarea de interpretare a Comisiei 'U privire la concesiunile in dreptul comunitar din 29.04.2000 (200/C121/02). Managementul desfasurarii acestor contracte in care sunt implicate fonduri UE este iontrolat de Curtea de Conturi a Comunitatilor Europene care realizeaza unele rapoarte cum ar fi de exemplu "Special Report No 10/2000 on the public contracts iwarded by the Joint Research Centre, together with the Commission's rcplies"(2000/C172/01). Art. 1 (a) din Directiva 93/37/EEC defineste contractul public ca fiind un ontract pecuniar incheiat intre contractor si autoritatea contractanta care are ca cop executarea sau/si executarea si proiectarea lucrarilor cu privire la una din nctivitatile la care se face referire in Anexa II, sau executarea oricarei lucrari care c refera la necesitatile specificate de catre autoritatea contractanta, Autoritatile iontractante pot fi un stat membru.vautoritatile locale sau regionale, institutii in \ re predomina dreptul public, asociatii formate din mai multe autoritati. 0 nstitutie guvernata de dreptul public este 0 institutie formata in scopul de a Indeplini nevoile de interes general, Tara a avea un caracter industrial sau .omercial, avand un statut legal si fiind finantata majoritar de catre stat sau de catre uutoritatile locale sau regionale sau de alte institutii guvemate de dreptul public sau u.biecte al carer management este supervizat de aceste institutii. Lista cu nstitutiile contractante, guvemate .de dreptul public sunt prevazute in Anexa I la directiva. Aceasta lista are un caracter orientativ, ea putand fi largita in conditiile prevazute de Directiva, Statele membre vor anunta periodic. Comisia asupra oricarei schimbari a listei referitoare la institutii, Contractul de concesiune Contractul de concesiune este considerat in general 0 specie a contractelor publice. La nivel national concesiunea nu este utilizata in toate statele membre ale I) E, iar acolo unde se intalneste prezinta abordari diferite. Astfel in unele tari ornunitare concesiunea este inteleasa ca un privilegiu oarecare, in altele ca un I ontract de ocupare domeniala sau ca un contract de delegare a unei activitati nublice. In dreptul comunitar primele referiri la concesiuni Ie intalnim jn Programele gcn fill , adoptate de CEE, in 18 decembrie 1961, pentru suprimarea I trictiilor lib rl II cI tuhilir /instalare si a liberei prestari a serviciilor". Pria 1\ flt act s inl 1"1.I' 1\\1 III pm-: IIIiI ~j practicile discriminatorii cu privire la straini, 09

in special in scopul de a beneficia de concesiuni sau de autorizatii de concesionare emise de stat sau de alte persoane juridice de drept public,,431 Concesiunea publica este definita de art. I (d) din Directiva 93/371EEC ca fiind un contract public in care contractantului i se confera dreptul de a exploata lucrarea concomitent cu obligatia de plata. Olivier Raymundie defineste concesiunea lucrarilor publice in dreptul comunitar ca fiind ,,0 tranzactie a lucrarilor publice de tip special, care necesita exploatarea unui produs construit d un antreprenor, care se remunereaza fie numai prin dreptul de exploatare a lucrarii astfel construite, fie, prin acest drept asociat unui pref'432 Directiva 93/37/EEC mai prevede criteriile de participare si selectie a contractantilor precum si modele de contracte publice. Selectarea candidatilo trebuie sa se faca dupa criterii calitative care sa fie facute publice astfel incat sa s asigure toate garantiile pentru 0 competitie corecta433. Anuntul concesiunii trebui publicat in Jurnalul Oficial al Comunitatilor Europene. De asemenea se institui procedura informarii motivate a candidatilor eliminati ale carer cereri au fos descalificate (art. 8). In absenta standardelor europene in domeniul tehnic se vo aplica specificatiile tehnice nationale in acord cu principiile generale europene , dezideratele comune ale membrilor (art. 10). In dreptul comunitar retribuirea concesionarului are loc fie prin dreptul d exploatare a lucrarii, fie prin acest drept, asociat unui pret434. Comunicarea de interpretare a Comisiei cu privire la concesiunile i dreptul comunitar din 29.04.2000 pune accentul in mod deosebit pe respectarea procedura de alegere a contractantului a principiilor nediscriminarii'l", egalitatii tratament, asigurarii transparentei, principiul proportionalitatii ~i incheier contractului intuitu personae. Un alt principiu consacrat este eel al recunoasterl mutuale (mutual recognition) care consta in faptul ca statele membre trebuie s accepte produsele si serviciile furnizate de catre operatorii economici in alte comunitare, daca produsele si serviciile se gasesc la standardele statului care 1 receptioneaza. Aplicarea acestui principiu la concesiuni implica, in particular, 0 statul membru in care serviciul este furnizat trebuie sa accepte specificatiil tehnice, atestatele, diplomele, certificatele si recunoasterile profesionale obtinut
Iulian Avram-Contractele de concesiune, Editura Rosetti, Bucuresti, 2003, p. 216, 217 Olivier Raymundie-Gestion delegue des services publics en France et en Europe, Moniteur, Paris, 1995, p. 202 433 Regulile de transparenta in acordarea concesiunilor au fost impuse prima data statelo membre prin directiva .Lucrari" nr. 89/440 din 18 iulie 1989 434 A se vedea Iulian Avram-Contractele de concesiune, Editura Rosetti, Bucuresti, 2003, p 222 435 este interzisa discriminarea concesionarului pe motive de nationalitut , acest lucru fiin prevazut initial de art. 7 din Tratatul de la Roma. Directiva nr. 77-76 dill I decembrie 197 privind coordonarea procedurilor de incheiere a conventiilor puhl] (II lurnituri a imp "principiul de nediscriminare in privinta na~ionaliUi~ii o '0111 rill 1111I111111 1\1111I 1 Iii publi
431 432

Intr-un alt stat membru daca sunt echivalente cu cele din statuI unde serviciul este furnizat. Interpretarea Comisiei precizeaza ca legislatia UE nu interzice statelor membre sa incheie concesiuni dupa metode proprii, dar care trebuie sa fie compatibile cu dreptul Comunitar. La nivel national s-a pus de multe ori problema delimitarii frontierelor dintre logica pietei comune si regimul public intern al Iiecarui stat, sau cu alte cuvinte delimitarea frontierei dintre interesele comunitatii ~iinteresele nationale?". In jurisprudenta franceza s-a subliniat faptul ca nu orice concesiune intra in campul de referinta al Tratatului CEE - .fiind yorba de 0 operatiune ce priveste 0 activitate nationala la care ia parte, pe deasupra si 0 iutoritate publica, regimul sau tine de dreptul intern. Nu va exista nici 0 interferenta cu dreptul comunitar, decat atunci cand concesiunea da nastere unor relatii susceptibile de a pune in cauza regulile Pietei comune'<'", in special onditiile impuse pentru protectia mediului concurential in Uniune. In acelasi sens /-I-apronuntat ~i Curtea Europeans de Justitie in Hotararea din 18 iunie 1991 privind concesiunea de drepturi exclusive in materie de radiodifuziune ~i Ieleviziune-c-jdreptul comunitar nu se opune atribuirii unui monopol asupra tcleviziunii din considerente de interes public, de natura neeconomica. Totusi, modalitatile de organizare si exercitiu a unui asemenea monopol nu trebuie sa ireeze vreun prejudiciu dispozitiilor Tratatului in materie de libera circulatie a marfurilor si a serviciilor, ca si regulile concurentei", Unele state considera ca prevederile Directivei 93/371EEC nu se aplica iontractelor incheiate intre autoritatile publice si alte persoane legale guvernate de dreptul public (contractorul nu poate fi decat 0 persoana privata). Comisia atrage utentia prin interpretarea sa ca potentialul concesionar poate fi atat 0 persoana I rivata cat si 0 persoana guvernata de dreptul public (stabiliment public), Iucru care rczulta din coroborarea art. 3(3) cu art. 3(1) din Directiva 93/37IEEC. In sprijinul icestei interpretari se poate invoca principiul egalitap.i de tratament a uperatorllor publici ~i privati, in virtutea caruia regulile comunitare se aplica in iceleasi conditii intreprinderilor publice si privatet". Curtea de Conturi a Comunitatilor Europene analizeaza legalitatea si 'alitatea managementului financiar (deci inclusiv oportunitatea angajarii unor l heltuieli) bazat pe fondurile UE, in legatura cu formalitatile prealabile, incheierea contractului si monitorizarea executarii acestuia. In raportul mentionat mai sus (Joint Research Centre), Curtea critica procedura subconcesionarii, considerand ca
Iulian Avram - op. cit., p. 222, 223 Brechon-Moul n Ii, hristine; Lorens, Francois; Bazex, Michael; Guisolphe, Ghyslaine; uby, Jean-B rn rd; J) lvolv , Pierre - La concesion de service public face au droit I ummuuautair Sil Y. 1'111i I'IC) p. 59 IIK J . Vone I . unun IIll! I III 1111 pll I liqu ct droit communautaire, edition Pedome, 1988, p.
4 6
~ 7

I()\

lO

II

nu este in concordanta cu filosofia legals a contractelor publice (desi directivele nu interzic expres subcontractarea, se considera ca selectia facuta de autoritatea publica este intuitu personae, in considerarea calit~ti1orpersonale ale autoritatii contractante) si in plus, atrage costuri aditionale, In general se observa ca un principiu de drept public in tarile europene, imposibilitatea subcontractarii lar! -" sub contractant e439 acorduI expres a1 autoritatn
Achizitiile publice .

Legislatia in materie opereaza 0 distinctie intre contracte1e publice de 440 furnizare de marfuri, cele de furnizare de servicii ~ice1ede lucrliri Contractele publice de furnizare de marfuri sunt reglementate de Directiva 93/36 (OJ. L199/1) intrata in vigoare la 14 iunie 1994 si modificata ulterior d Directiva 97/52 (O.J. L3281l). Aceasta directiva are in vedere acordarea contractelor de acest tip si nu executia lor care ramane in continuare sub incidents dreptului national. De asemenea directiva are ca obiect doar contractele im~orta~te, a carer valoare depaseste suma de l30.000 Euro, in cazul in care este implicat statul, sau de 200.000 Euro, in restul cazurilor. Directiva mai solicita evitarea discriminarilor in acordarea contracte1or precum si publicarea intentiei d contractare a autoritatii publice in Jurnalul Oficial al Comunitatii'" . Contractele de servicii publice sunt reglementate de Directiva 92/50 cu privire la coordonarea procedurilor de acordare a contractelor de servicii public (O.J. L209/1) care a intrat in vigoare la 1 iulie 1993 ~icare a fost amendata in 19~8 (OJ. LI01ll). Aceasta directiva se aplica contractelor cu valoare de eel putin 200.000 Euro. Este necesar sa se realizeze 0 distinctie intre serviciile prioritate 'carora li se aplica toate cerintele prevazute in Directiva - si serviciile neprioritar (ca de exemplu serviciile de fonnare culturala), care sunt acoperite doar de un . de supravegh ere442 . sistem "'. Contractele de lucrari publice sunt reglementate de doua directive Dir~tiva 711305 (OJ. L185/5) modificata de Directiva 89/440 (OJ. L2101l) ~i 443 Directiva 93/4 (O.J. L38/31) - care au fost modificate in 1993 Acest reglementari se aplica numai contractelor de lucrari publice a carer valoare est mai mare de 5 milioane Euro. Domeniile cu privire la apa, energie, transporturi si telecomunicatii constituie sectoare separate care se bucura de 0 reglementare proprie, distincta d regulile analizate mai sus. Pentru contractele publice de furnizare de marfuri, d servicii si de lucrari publice in aceste domenii exista Directiva 93/38 asupr procedurii de achizitii a entitatilor care opereaza in sectoarele de apa, energie,
439 440 441 442 443

transporturi si telecomunicatii (OJ. L 199/89). Sub incidenta acestei directive cad doar contracte1e a carer valoare este mai mare decat pragul de aplicabilitate mentionat in cuprinsul reglementarii (astfe1 de exemplu in sectorul de telecomunicatii pragul pentru fumizarea de marfuri este de 600.000 Euro, iar in elelalte sectoare este de 300.000 Euro). in aceste domenii de exceptie, care beneficiaza de 0 reglementare speciala regulile sunt mai putin stricte: nu este obligatorie publicarea fiecarui contract si exista mai multe posibilillii de acordare a xmtractelor: licitatie deschisa, contracte restrictionate ~inegociate . in 1987, prin Decizia 87/305 (O.l L152/32) Comisia a infiintat un Comitet onsultativ cu privire la procedura de deschidere a achizitiilor publice. in 2001 omisia a publicat 0 Comunicare interpretativa asupra dreptului comunitar plicabil achizitiilor publice si asupra posibilitatilor de integrare a aspectelor ociale in achizitiile publice (OJ. C 333/27) precum ~i 0 Comunicare referitoare la integrarea aspectelor de mediu (OJ. C 333/12t4s. La nivelul tarilor membre, tehnica contractuala este utilizata ca mod de ictiune administrativa, in diferite variante. in unele state precum Franta, Italia, Spania, Portugalia, notiunea de contract administrativ pennite administratiei sa-si nserve prerogative de putere publica. in aceste state administratia si-a creat propriile jurisdictii administrative, scapand de sub tutela curtilor ordinare. l'romotorul teoriei contractelor administrative a fost Consiliul de Stat din Franta are prin jurisprudenta sa de la sfarsitul see XIX (avizul Consiliului de Stat din 18 martie 1888, hotararea Therond din 4 martie 1910) a subliniat caracterul exorbitant, cI rogatoriu de la dreptul comun al unor c1auze din unele contracte incheiate de idministratie cu persoane particulare; s-a vorbit astfel despre contracte sui generis u care elementul contractual era dublat si chiar dominat de elementul de putere publica. Doctrina franceza, rncepand cu Laferriere ("Traite de la juridiction tdministrative et du recours contencieux" din 1886), beneficiind de aportul II osebit al lui Gaston Jeze446 ("Les contrats administratifs de l'Etat, des
Pierre Mathijsen - op. cit. (Compediu ... ), p. 450 p. 450 416 Profesorul Gaston Jeze apreciaza ca pentru existenta unui contract administrativ sunt 1\ sosare urmatoarele conditii: un acord de vointa intre administratie si particulari; acordul de uinta sa aiba ca scop crearea unei obligatii juridice de prestare a unor lucrari materiale sau t Ivicii in schimbul unei remuneratii; prestatia sa fie destinata a asigura functionarea unui II viciu public; partile, printr-o clauza express, prin forma contractului, prin genul de colaborare I IIIIcontractantului SOu prin orice aha manifestare de vointa, sa fi inteles a se supune regimului II drept publi ; In tlllt It /I ptlrtilor contractante; interpretarea extensiva a contractului, [uu ticularul tr hlllncl '\'Jill' intcresul sau privat interesului public al administratiei 1IIIIInletnte, '\I I 'I I II till plllllli 11\ d sp1\gubiri; dreptul administratiei de a lua masuri 1111 Int rnl 'IItlllll 'I 11111 I "III III II1I i urn or fi: modificarea unilaterala, rezilierea 1111 lilt rill, 111('11111 II 11111111 11I1 11111111 'lid 1111 r sui publi () c r; npli area t ori i
144 ~1S ibidem,

In Romania, Legea nr. 219/1998 privind regimul concesiunilor interzice subcontractarea a se vedea si Pierre Mathijsen - op. cit. (Compendiu ... ), p.448 idem, p. 449 ibidem, p. 449 prin Directiva 93/37 (0. J. LI99/54) amendata d Oir IIvn I 'L '2M/I)

em (

departements, des communes et des etablissementes publics" din 1927) si de lucrarea exceptionala a lui Andre de Laubaderel" (Traite theorique et pratique des contrats administratifs", 1956) a dezvoltat permanent aceasta teorie cautand sa gaseasca mereu criterii cat mai adecvate pentru delimitarea acestor contracte si autonomizarea lor in raport cu contractele de drept civil sau comercial. . In alte tan primeaza contractul de drept privat, administratia nebeneficiind in mod traditional de prerogative derogatorii de la dreptul comun ~i fiind supusa judecatorului ordinar (Marea Britaniejt". . Pe ansamblu se poate observa ca, cu toate ca dezvoltarea procedeului contractual apare inegala de la 0 tara la alta, asistam astazi la 0 expansiun continua a tehnicii contractuale, chiar si intre persoanele juridice de drept public. Aceasta in contextul general in care se vorbeste despre trecerea de la "Old Publi Administration" (bazat pe modelul clasic weberian) la "New Public Management' (NPM), ca factor de convergenta intre administratiile europene, bazat p externalizarea activitatilor cu caracter comercial prin contracte administrative sau de drept comercial.

potential model, de structurare indeplineasca functia publica conturarea unei convergente in principii comune de organizare comun al functiei publice.

asupra unor cerinte minime pe care trebuie sa Ie din tarile candidate la aderare. Anticipam astfel functia publica din tiirile membre, impartasirea unor care sa contureze in viitor un Spatiu administrativ

Statutul functionarilor cornunitatilor europene a fost adoptat prin Regulamentul comun CEE, CECA si CEEA nr. 259/68 din 29 februarie 1968 (publicat in J.O.C.E nr. L 56 din 4.03.1968), modificat de peste 70 de ori pana in prezent. Anterior fiecare comunitate avea un statut propriu. Acest Statut este format din patru piirti449:
0 prima parte este consacrata Statutului functionarilor comunitari si are un numar de unsprezece anexe. Se prevad aici drepturile ~i obligatiile functionarilor, elementele carierei functionarului (modalitatea de recrutare, notarea, avansarea, promovarea, modalitatile de incetare a functiei), conditiile de munca ale functionarului (durata lucrului, concediile), regimul pecuniar ~i avantajele sociale ale functionarului (remuneratia, rambursarea cheltuielilor, securitatea sociala, pensiile, recuperarea sumelor incasate pe nedrept, subrogarea Comunitatilor), regimul disciplinar si cailede recurs. a doua parte este consacrata regimului aplicabil altor categorii de agenti europeni

B. Reglementarl privind din lnstltuthle comunitare

mijloacele

de personal:

functla

public

Statutul functionarilor comunitari se aplica desigur doar in institutiil comunitare. Yom discuta cateva idei legate de acesta, dat fiind rolul sau
impreviziunii potrivit careia atunci ciind imprejurari exceptio~ale fac exe?~tarea prea o~eroa pentru particular, administratia publica li acorda 0 revizuire a ??nd1lll.lor eco.noml~~ .~1 contractului pentru adaptarea lor la noua conjunctura (principiul echilibrului financiar); litigii sunt supuse judecatorului administrativ-Gaston Jeze, Les contrats administratifs de I'Etat .. vol. I, 1927, Paris, p. 16 . . 447 acest autor remarca faptul ca practica judiciara franceza a apelat pentru Identlfi.ca contractelor administrative la doua criterii alternative: ajprezenta c\auzelor exorbitan (derogatorii de la dreptul co~un) si b)pm;tic!parea .dir~cta a c?ntractan.ri!~~la re~l~zare~~celor servicii publice a caror orgamzare reprezmta 0 obligatie le~ala a au~o~ltal\la~lllmstratiel publl contractante. In opinia lui Laubadere legatura contractului cu servlcn~1publ.IC. se poa~e prez nl sub trei forme: a) ciind contractul are ca obiect exploatarea umn serviciu public pe administratia n incredinteaza co-contractantului ~iiu (conc~siunea de ~e~ic~u pu~lic); b) c legatura priveste 0 colaborare a co-contractantului la functionarea serviciului public (c?~tra '\ de furnituri); ciind legatura se refers la utilizarea serviciului public (contractu I intre administr tl ~i utilizatorii serviciului public)--A. De Laubadere, Traite theorique et pratique des coni administratifs, Paris, 1956, vol. I, p. II 448 ln tarile anglo-saxone, administratia, sub rezerva importants a v hii sale ire~po.n~abilil se gaseste plasata (ln principiu) in fata curtilor de justiji ordlnuro, r> a lasi PICI r . particularii, trebuind sa asculte de interventiile judc II10rullil II v II II II ace t s .II!! I Alexandru-e.Administratia Publica. Teorii. Roalill\li. 1'(1 pit V ", I II II " I, E I. Lumlnu I 2001, p. 38-547

a treia parte cuprinde alte reglementari aplicabile functionarilor si agentilor Comunitatilor Europene . a patra parte cuprinde reglementari luate de comun acord de institutiile Comunitatilor Europene si aplicabile functionarilor si altor agenti comunitari.

Interventia unei reglementari cu valoare de statut a avut ca efect faptul ca a plasat functia publica comunitara in categoria functiilor publice asa-zis fnchise, lunctionarul public avand astfel 0 situatie legala si reglementara bazata pe pI misele permanentei functiei si existentei unei ierarhii administrative. Se I onsacra astfel sistemul de "cariera" in functia publica europeana, La nivel national, trebuie observat ca notiunea de "cariera" prevaleaza in Ii v rse state europene (Franta, Spania, Germania, Italia etcf50. Ea comporta ideea I functionarul public aflat in serviciul statului sau al unei colectivitati locale se soste intr-o situatie statutara (legal a ~i impersonala) care ii asigura sanse II 'I. nabile de promovare de-a lungul vietii sale profesionale si garantii suficiente III vind securitatea activitatii sale. Astfel avansarile se fac dupa anumite reguli (\ oncurs intern, tabelc de avansare) si sanctiunile disciplinare sunt reglementate cu
HVII vod a .on 1IIIIIn(\-L x, J 999, (l

I t

flillfil I.

('III 110111,

V r inia Vedinas-Teoria
T orii. Roalilllti.

functiei publice comunitare, Ed.

Perspective, Editia

1\11 I. AI XUI\(""
11111 II I

111111111 JI

, 001,

rd

IIn\l I pllhlk

a II-a, ed.

tol t

rigoare. Din contra, in alte tari (Marea Britanie, Olanda, Belgia etc), notiunea de activitate 0 domina pe aceea de cariera organizata (sistemul de tip "post"). Astfel .agentul este recrutat pentru a ocupa un loc de munca determinat ~i nu pentru a ramane in sanul unei ierarhii de-a lungul careia ar urma sa urce. De altfel unele state nici nu retin conceptia de .functie publica", ci 0 prefera pe aceea de civil service sau civil servant (Marea Britanie). Organizarea functiel publice comunitare ._ ~ '. Functionarul comunitar este persoana care a fost. numlt~ mtr-un. post permanent al unei institutii a Comunitatilor, printr-un act scns de catre autontatea investita cu competenta de numire Art. 5 din Statut prevede ca .funetiile pe care le releva prezentul statut sunt c1asate, din punct de vedere al naturii si al nivelului functiilor carora le corespund in patru categorii desemnate in ordine ierarhica descrescatoare de la literele A, B, si D". Constatam astfel ca functionarii europeni sunt impartiti in patru categorii?": Categoria A - comporta opt grade grupate in functii desfasurate pe dou! gradatii, cuprinzand functii de directie, de conceptie ~i ~e s~diu '. Pentru ocuparea acestor functii se cer cunostinte de nivel universitar si/sau 0 experienta profesionala de nivel echivalent. Functionarii din aceast categorie au ca misiune elaborarea politicilor, pregatirea proiectelor ~~telo juridice ~i a raporturilor ~i aplicarea legislatiei comunitare. Functiile d directie sunt asigurate de: directori generali (AI), directori (A2), sefi d divizie (A3). Categoria B cuprinde cinci grade regrupate in functii desfasurate pe do~ gradatii si corespund functiilor de aplicare si inc~dra:e care. nec:slt cunostinte de nivel de invatamant secundar sau experienta profesl~nala d nivel echivalent. Aceasta categorie ii cuprinde pe cei care pnmesc , analizeaza informatiile necesare fie pentru elaborarea politicilor Uniunii fie pentru a supraveghea si a face sa fie respectata legislatia, Categoria C cuprinde tot cinci grade, regrupate in functii desIa~u:ate p doua gradatii. Cuprinde functiile de executie care necesita cuno~tmte. d invatamant de nivel mediu sau 0 experienta profesionala de mv 1 echivalent. Aici se regasesc cei care indeplinesc misiuni de secretariat arhiva. Categoria D cuprinde doar patru grade regrupate in functii desIa~urat~ p doua gradatii ~i ii corespund functiile de serviciu care nece~ita cuno~tmt de nivel de invalamant primar, eventual completate de cunostmte tehnice

Categoria LA cuprinde interpretii si traducatorii. Acestia sunt grupati in sase grade, asimilate gradatiilor de la 3 la 8 de la categoria A si regrupate pe functii desfasurate pe doua gradatii . Statutul consacra norma de principiu potrivit careia .functionarii apartinand aceleiasi categorii sunt supusi conditiilor identice de recrutare ~i de derulare a carierei". Recrutarea si promovarea functionarilor comunitari sunt dominate de principiul concursului, care admite anumite exceptii, in cazurile expres si limitativ prevazute de Statut (specialia generalibus derogant). Astfel art. 29 pet. 2 din Statut prevede ca ,,0 alta procedura de recrutare decat prin concurs poate fi adaptata de litre autoritatea investita cu putere de numire pentru recrutarea functionarilor pentru gradele Al ~i A2 (directori generali, directori), precum si, in cazuri xceptionale, pentru posturi care necesita calificari speciale. Pe langa aceste lucruri trebuie remarcat faptul ca vechimea atrage in mod iutomat avansarea in functie. Astfel prin articolul 44 se instituie principiul potrivit 'liruia functionarul care a implinit doi ani de vechime intr-un esalon apartinand radului sau este in mod automat avansat in esalonul urmator acestui grad. Principiile functiei publice comunitare Yom sublinia aici faptul ca drepturile si indatoririle functionarului public l uropean sunt guvemate de urmatoarele principii: 1. necesitatea realizarii unei independente absolute a functionarului public fata de orice guvem, autoritate, organizatie sau persoana exterioara institutiei sale-art. 11 alin. 1 din Statut 2. necesitatea de a asigura independenta fata de statele membre ai carer nationali sunt 3. functionarul trebuie sa-si realizeze atributiile si sa-si regleze conduita exc1usiv in vederea realizarii intereselor Comunitatilor 4. privilegiile si imunitatile sunt conferite functionarilor exclusiv in interesul Comunitatilor (art. 23,24) 5. functionarii se gasesc in permanents la dispozitia institutiei (tara ca in acest mod sa poata depasi durata maxima de 42 de ore de serviciulsaptamana) 6. functionarii sunt antrenati in pregatirea reglementarilor carora li se supun si in punerea lor in practica Aceste principii se regasesc de cele mai multe ori transpuse si la nivelul I III tiilor publice nationale, tendinta fiind evidenta catre independenta si I'lOfcsionalizarea celor antrenati in pregatirea, adoptarea ~i executarea deciziilor lid III inistrative.

dlllil

011'

I. II

II. 6

17

l. Explicatii introductive
In unele tari ca Belgia, Franta, Grecia, Irlanda si Marea Britanie se observa cli principiile generale ale dreptului administrativ, menite sa fixeze standarde si sa sugereze un model comportamental al functionarilor publici, apar rispite in diferite parti ale legislatiei in vigoare, in diferite acte ale parlamentului, parti specifice ale lcgislatiei delegate sau la curtile judecatoresti care se pronunta in litigii care irnplica administratia publica. Spre deosebire de acestea, alte tiiri au impus codificari generale in ceea ce priveste procedura administrativa, cu scopul de a istematiza aceste principii. Astfel au procedat Austria (din 1925), Belgia (1979), I anemarca (1985), Germania (1976), Ungaria (1957), Olanda (1994), Polonia (1960), Portugalia (1991) ~i Spania (1958). La nivel national aceste principii sunt inc1use in institutii si proceduri idministrative de la to ate nivelurile. Actorii sectorului public sunt obligati prin lege se conformeze acestor principii legale, respectarea lor fiind controlata de corpuri tic control independente, sisteme de justitie ~i forte judicioase, scrutine parlamentare ~i in unele cazuri, de persoane individuale autorizate452 La nivel european trebuie semnalat faptul ca majoritatea principiilor onerale ale dreptului administrativ au fost elaborate de Curtea Europeana de Justitie, Curtea nu a definit insa conceptul de "principiu general de drept". 0 mare Y nrietate de terminologii sunt utilizate atat in literatura, cat si in jurisprudenta Curtii. In parte, diferentele se refera la alegerea cuvintelor'i", spre exemplu Curtea i Avocatul General utilizeaza diverse exprimari, cum ar fi: regula general II .ceptata, principiu general acceptat, principiu de baza al dreptului, principiu lundamental, principiu general etc.

4.2

a so vcdca in to
-

t ("
1111
II

~
IIIUIIi

ri in 1\ <Ii I r III r n d -1.-:11101 1111

IllII nr. 27, OEeD - Principles for Public Administration I uulunlogioe s-ar putea afla in problemele pe care le ridica III I mlt

Hi

IC)

2. Ineredere ~i previzibilitate
Aceste deziderate mai pot fi identificate prin certitudine si securitat juridica in actiunile ~i deciziile administrative. Aceste principii vizeaza in fap eradicarea arbitrariului din afacerile publice. Un principiu care pledeaza in favoarea increderii si previzibilitati~ e~t principiul "administrapei prin lege" sau al legalitatii administratiei. Auton~atd publice ajung la anumite decizii respectand regulile ~i principiile generale, aplicat impartial (principiul nediscriminarii) oricarei persoane c~e le a~es~aza.o cerer~. Administratia publica trebuie sa decida in functie de legile m ."lgoare ~l d criteriile interpretative stabilite de curti le de ju~titie, rara a.lu~ i~ conslde~a~e :re alt aspect. Litera legii se opune puterii arbitrare, relationarii sau oncarei alt devieri. Acest principiu jurisprudential este preluat de Codul european al bune conduite administrative din 2001, care in art 4 intitulat .Legitimitatea" prevede c .Functionarul public comunitar actioneaza conform dreptului si a~lica regul~l~. ~ procedurile inscrise in legislatia comunitara, El vegheaz~ in spew:l ~a .d~C:ZI~l care afecteaza drepturile si interesele persoanelor sa alba 0 baza juridica I continutul lor sa fie conform dreptului". .. . _ . . Principiul legalitatii are legatura cu principiul conf~~ caruia ? ~utontat publica nu este investita in mod normal cu 0 put~re .d~ decizie ex~lusIVa, aceast fiind in contradictie cu legile In vigoare. Acest pnncipiu este considerat a ave~ 1 baza doctrina franceza care vorbeste despre "preeminence des actes reglementaire sur les actes individueles d'une meme autorite publiquc'T". o alta notiune legata de legalitate este si aceea a competentel legal Astfel autoritatile pub lice pot decide numai asupra unor probleme aflate i jurisdictia lor legala. Competenta inseamna 0 colectie de atributii p~estabilit.e leg 1 in ved~rea bunei functionari a serviciului public, in virtutea careia functIOn.arul poate decide asupra unei probleme. de inter~s. public, luc:u ca:e_ nu_ n~mal c autorizeaza persoana in cauza sa ta 0 decizie, dar 0 ~l obhga sa-si asum responsabilitatea pentru aceasta. 0 autoritate publica comp~tenta n~ ~oate rer:unt la aceasta responsabilitate. Notiunea de competenta este stnct defimta, astfel me decizia unei persoane neautorizate, necoml?etente, este nul a si va fi dec~a:ata ~ atare de Curtea Europeana de Justitie, In principiu in dreptul ~dmm~su:atlv european nu se aplica principiul aparentei in drept (error comums facI~ IUS). Controlul de legalitate al actelor emise de institutiile comunitare se reahzea~ printr-o procedura administrativa de catre Mediatorul europe~. (~. 195 .dl.n Tratatul instituind Comunitatea europeana), printr-o procedura politica de COml!!1 de petitii a Parlamentului European si printr-o procedura jurisdi tionala de Curt

Europeana de Justitie (art. III-365 din Tratatul privind 0 Constitutie pentru Europa).
Increderea si previzibilitatea nu vin in contradictie cu puterea dlscretionara a administratiei daca aceasta este exercitata in limitele conferite de I ge. Practic puterea discretionara a administratiei nu se confunda cu arbitrarul. in dreptul francez, puterea discretionara evoca, Jato sensu .Jibertatea de decizie si de ictiune a executivului in cadrul dreptului". Ea reprezinta pentru administratie .Iibertatea de apreciere, de actiune si de decizie". in doctrina germana, notiunea evoca pentru administratie ,,0 marja de comportament posibil si necesar in iplicarea legii". Stabilirea modului de actiune la un caz concret nu e influentata doar de cauze de legalitate, ci si de considerente de oportunitare?". Curtea de lustitie Europeana a statuat in decizia pronuntata in dosarul nr. 280/1980 cu privire II selectia functionarilor publici ca .Apartine administratiei dreptul de a desemna riteriile de selectie, ln virtute a puterii sale discretionare si tinand cont de " igentele organizarii si rationalizarii serviciilor". Curtea de Justitie a subliniat de 1\ numarate ori, si mai ales in spetele cu aspecte mai spectaculoase ca ea urmareste, III ceea ce priveste dreptul functiei publice europene "respectul limitelor puterii iliscretionare si ca se opune clientelismului ilicit". Atunci cand decizia idministrativa nu respecta limitele exterioare pe care legea le stabileste puterii .Ilscretionare a administratiei sau, cu alte cuvinte, atunci cand admini~tratia ordona 1111 efect juridic neprevazut prin lege, intervine excesul de putere. In general, in doctrina interna se apreciaza ca, cu cat formele de control al exercitiului puterii publice sunt mai bine gandite si puse la punct, cu atat riscul ca administratia sa . Iq10neze cu exces d e putere devi evme mal. re dus 471 . Prin urmare deciziile in care se manifesta puterea discretionara se refera la I pectele care, intr-un cadru legal, confera autoritatii publice 0 anumita libertate de dl cizie; acest lucru nu presupune in nici un caz devierea de la litera legii. N cesitatea puterii discretionare apare datorita faptului ca legislatia nu poate I" vedea orice tip de de situatie care ar putea interveni in timp. De aceea, in mod pres, autoritatilor pub lice li se confera acest statut. Curtea Europeana de Justitie a I luborat 0 jurisprudenta a puterii discretionare in administratia publica, fixand cu trictete cadrul de exercitare a ei. Astfel, autoritatile publice sunt obligate sa III[ioneze numai cu buna credinta, sa urmareasca interesul public intr-o maniera II zonabila, sa urmeze proceduri corecte, sa respecte cerintele nediscriminarii si sa uunareasca principiul proportionalitatii, Cu alte cuvinte, puterea discretionara nu poute opera Tara respectarea principiilor generale ale legii administratiei publice,
1/11

.II
II

1/ 4(.9.

J. Schwarz Dl'Oit "ommunaute hllop inia V dina lip it. Dun \ Apo 1111 '1'111 II

ulministratif europeen, volume I, Office des publications officielles (,llIll t Bruylant 1994, p. 274-294, citat de Constanta Calinoiu, II I I JIllI n ill II liollnrll ~icxcesul de putere al autoritatilor publice, ed.

IGMA Papers no. 27

IIlh 'k,19<)9.J1.1H

din moment ce acestea creeaza practic 0 contrabalanta vis-a-vis de puterea d decizie acordata autoritatilor publice. Prin hotararea C-269/~0472, Curtea a arat~t cl in cazurile in care institutiile Comunitatii dispun de 0 anumita putere de apreciere este necesar sa fie respectate garantiile conferite de ordinea juridica c~munit~ra ~n procedurile administrative. Printre aces:e garantii fi~~ea~a .in sp~cl~l obligati pentru institutia competenta sa exarmneze, cu gnja ~l impartialitate, toat elementele pertinente ale cazului in speta, sa asculte persoana care va su~ort consecintele emiterii actului, sa se intereseze prealabil despre cum va fi receptiona actul si sa motiveze decizia de 0 maniera suficienta, .... . .. ~ .. Un alt principiu care pledeaza in favoarea increderii ~l prevlzlbl~lt~tlle~t principiul proportionalltatll. Ace~sta inseam~a . ca aC!I~ea .admmlst:at1v trebuie sa decurga in mod proportional cu obiectivul urmant ~l respec:I~ c finalizarea pe cale legals, neprivand cetatenii de nici un aspect care sa. facl~ltez atingerea scopului propus si corect din punct de vede~e~ legal. ~ro~ortlO~abtate este in stransa legatura cu rezonabilul. De asemenea, mal mseamna ca este ilegal s aplici legea numai atunci cand prin aceasta apare un avantaj, neintentionat omis d lege. Acest lucru poate constitui ceea ce se. numeste ab~~ de p~ter administrativa. Proportionalitatea este in mod particular relevanta m cazunle anchete administrative solicitate (cazuri de expropriere), in care persoan individuale sunt private de drepturile de proprietar in favoarea interesului public. In general se apreciaza ca proportionalitatea adm~n~strati~a po~te analizata eel putin ca rezultat al combinarii a trei elemente (decizia lu~ta, finahtat acesteia si situatia de fapt careia i se aplica), dar in egala .masura ~l ca 0 parte unui ansamblu mai vast, dar omogen, aproape ca 0 notnme cheie a dreptulu administrativ si stiintei administratieil". . .. J. Ziller arata ca, dintr-o perspectiva europeana, principiul proportionalitatii este prezent in dreptul pub.li~al majo:it~ti~sta~e~or comunitare4~4 Autorul considera ca recunoasterea explicita a principiului m dreptul scn jurisprudents sau doctrina este din ce in ce mai frecventa, da: ar n:e~ui ~cut distinctia intre tarile in care acest principiu se aplica dreptului administrativ i ansamblul sau ~i cele in care, utilizarea sa este limitata la campul de aplicare dreptului comunitar. In prima categorie ar urma sa intre eel put~npatru tari: Astfcl, dreptul administrativ din Germania, ?e pest~ un secol, .ce~din ~ortugaha, dup adoptarea Constitutiei din 1976, eel din Austna, de 15 am ~l eel din Olanda, de 1()
472 Arret de la Cour du 21 novembre 1991. Technische Universitat Munchen co~tr Hauptzollamt Miinchen-Mitte. Demande de d~cision prejudic.ielle:. BU?desfinanzhof Allemagne. Tarif douanier commun - Franchise pour appareils scientifiques - Val u scientifique equivalente. Affaire C-269/90. Recueil dejurisprudence /99/ {!liKe 1-05469 473 Dana Apostol Tofan-op. Cit., p. 47 , 474 J. Ziller-Le principe de proportionnalite en droit udm illi hlllli II Ihl1l1 'OIllJ11un utairc, III L' Actualitc juridiquc-Droit adrninistrntif din 20 iunic 11)11I0,1111111 I 1'111111 P I H

uni consacra explicit, principiul proportionalitatii, ca un principiu fundamental al dreptului public si s-ar parea ca ~i tarile nordice ar putea fi incluse in aceasta categorie. In alte tari cum ar fi Italia, Spania si Irlanda, chiar daca 0 consacrare .xplicita a intervenit recent, utilizarea principiului pare .limitata la campul de nplicare directa a dreptului comunitar. In alte tiiri, cum ar fi Luxemburg, Belgia, Grecia, dar mai ales in Franta, desi principiul nu este evocat expres in legislatie s~u iurisprudenta, doctrina il identifica si-l descopera aplicat intr-o speta sau alta. In MareaBritanie s-ar parea de asemenea ca practicienii au inceput sa tina cont de el. Natura principiului proportionalitatii variaza de la 0 tara la alta datorita originii sale formale (in multe tari, singura sursa este jurisprudenta) cat si datorita lunctiilor pe care le indeplinestet". In opinia aceluiasi autor, codificarea treptata a procedurii administrative necontencioase in tarile europene ar putea sa-I aiba in vedere. Exemplul reglementarii olandeze din 1992 este elocvent in acest sens: .Consecintele defavorabile ale unei decizii pentru una sau mai multe persoane nu trebuie sa fie disproportionate in raport cu scopurile vizate prin decizie". Principiul proportionalitatii poate fi prevazut si in Constitutia unui stat (de exemplu: Constitutia portugheza din 1976) sau chiar daca nu este prevazut explicit, doctrina i jurisprudenta 11pot considera unanim ca facand parte din notiunea de stat de drept, consacrata expres spre exemplu, prin art. 20 si 28 din Legea fundamentala a (iermaniei. Manifestarea frecventa a principiului se gaseste si in functia rontencioasa, caci proportionalitatea permite ghidarea judecatorului in aprecierea 11 privind exercitiul puterii discretionare a administratiei. Analizat din aceasta perspectiva comparata, principiul proportionalitatii d monstreaza modul de functionare a mecanismelor de receptare in dreptul uropean. El este unul din principiile care ilustreaza eel mai bine fenomenul de nspiratie reciproca a sistemelor juridice ale statelor, apartinand unei aceleiasi . ~ . de drept care se dezvo1~~ ( ,ornunitati ta m prezent476 . La nivelul Comunitatii europene notiunea de proportionalitate a fost cu prccadere dezvoltata de Curtea Europeana de Justitie, urmand 0 linie deja stabilita Ii legislatia germana'", pentru ca apoi sa fie consacrata in legislatia Comunitara si patrunda in majoritatea sistemelor administrative europene. Se pot da ca
m idem, p. 186 idem, p. 188 477 sistemul german a consacrat principiul proportionalitatii in domeniul ordinii publice inca d 1\ secolul al XIX-lea. Astfel prin sentinta Kreuzberg Curtea Suprema a Prusiei si-a pus pentru [ulma data problema daca nu cumva actiunea publica depasea in intensitate ceea ce era impus de rupul urmarit. fn concluzie, Curtea a solicitat autoritatii publice existenta unei aprobari speciale 1111 d cate ori acea to incalca libertatile cetatenesti. Mai recent Curtea Constitutionala Federala a lie tlnit principiul propoqlonaliUilii in urmatorii termeni: .Jnterventia administratiei trebuie sa fie III 'vatll si n c S II pI 111111 , ulizurea obiectivului sau, Ea nu poate sa impuna poveri excesive II III ro individului t I'll Ii I 1\ onsecinta trebuie sli fie rezonabila in efectul sau asupra mllvidului" ('III ,Ii III I I !lie ('\I!'lii onstitutionale Federale, vol. 48, p. 402.
176

exemplu unele decizii ale Curtii Europene de Justitie. Astfel, prin hotarari 15/83478 si 181/84479 se arata ca "pentru a stabili daca 0 dispozitie de dr comunitar este conforma cu principiul proportionalitatii, este important sa verifice daca mijloacele care 0 pun in aplicare sunt adecvate si necesare pen atingerea scopului urmarit. Hotararea 181/84 mai arata ca atunci cand reglementare comunitara stabileste 0 distinctie intre 0 obligatie principala, a car indeplinire este necesara pentru atingerea obiectivului vizat, si 0 obligat secundara, avand un caracter in principal administrativ, ea trebuie sa respec principiul proportionalitatii in dozarea sanctiunilor pentru neindeplinirea celor do obligatii, Prin hotararea 15/83 se statueaza ca principiul proportionalitatii nu es violat de 0 reglementare prevazand un control administrativ prealabil al conditiil de utilizare a unor ajutoare financiare, daca exista pericolul de frauda. Principiul este preluat si in Constitutia pentru Europa, unde in art. 1-1 dedicat principiilor fundamentale ale Uniunii, pet. 4 statueaza ca "in virtu principiului proportionalitatii, continutul si forma actiunilor Uniunii nu exced ce ce este necesar pentru atingerea obiectivelor Constitutiei". Aplicarea principiul este detaliata apoi in Protocolul pentru aplicarea principiilor subsidiaritatii proportionalitatii din partea a IV-a a Constitutiei (Dispozitii generale si finale). Codul bunei conduite administrative stipuleaza ca in momentul lu deciziilor, functionarul vegheaza ca masurile luate sa fie proportionale obiectivul urmarit, EI va evita in special restrangerea drepturilor cetatenilor s impunerea de constrangeri cand aceste restrictii sau ~constrangeri s disproportionale in raport cu obiectivul actiunii angajate. In momentul lu deciziilor, functionarul trebuie sa respecte justul echilibru intre interes persoanelor private si interesul public general. Un alt principiu care pledeaza In favoarea "administratiei prin lege" acela al corectitudinii procedurale. Aceasta inseamna proceduri care sa apll legea in mod clar si impartial, sa acorde atentie valorilor sociale, cum ar respectul fata de oameni si protectia demnitatii lor. 0 aplicatie concret corectitudinii procedurale este principiul care prevede ca nici 0 persoana nu po fi privata de drepturile sale fundamentale rara sa fi fost avizata in prealabil
478 Arret de la Cour (deuxieme chambre) du 17 mai 1984. Denkavit Nederland BV COli Hoofdproduktschap voor Akkerbouwprodukten. Demande de decision prejudicielle: College Beroep voor het Bedrijfsleven - Pays-Bas. Marche agricole - Aides au lait ecreme en pou transforme en aliments pour animaux - Conditions de versement. Affaire 15/83.Recuril jurisprudence 1984 page 02171 479 Arret de la Cour (cinquieme chambre) du 24 septembre 1985. The Queen, ex parte '. () F. Man (Sugar) Ltd contre Intervention Board for Agricultural Produ (lBAP). Demand decision prejudicielle: High Court of Justice, Queen's n nch Division - Royaurn Restitutions a l'exportation - Perte de caution - Prin ip eI pi !lPW tilllllllllil6. Affair I KII Recueil de jurisprudence 1985 pag 02889

audiata intr-o maniera corespunzatoare. Astfel, in hotararea 234/84480 Curtea a considerat ca .respectul dreptului de aparare in toate procedurile deschise impotriva unei persoane si susceptibile de a-I produce un prejudiciu constituie un principiu fundamental de drept comunitar si trebuie sa fie asigurat chiar in absenta oricarei reglementari cu privire la procedura in cauza. Acest principiu pretinde ca persoana impotriva careia Comisia a inceput 0 procedura administrativa, sa fie in rnasura, in cursul acestei proceduri, sa-si faca cunoscut cu folos punctul sau de vedere despre realitatea si pertinenta faptelor si circumstantelor invocate si despre documentele retinute de Comisie in sprijinul sustinerii sale cand exista 0 violare a dreptului comunitar. Cand persoana respectiva nu este in masura sa comenteze documentele continand informatii acoperite de secretul afacerilor, Comisia nu poate retine aceste informatii in decizia sa". In acest sens se pronunta ~i Constitutia europeana in art. II-IOI-Dreptulla 0 buna administratie (analizat anterior). Codul bunei conduite administrative prevede (art. 16-Dreptul de aft ascultat si de aface observatiii ca in cazul in care drepturile sau interesele cetatenilor sunt in joc, functionarul vegheaza ca drepturile de aparare sa fie respectate in fiecare etapa a procedurii de luare a deciziei. In cazul in care trebuie luata 0 decizie afectand drepturile si interesele sale, arice persoana are dreptul sa depuna observatii scrise, ~idaca este necesar, sa prezinte observatii orale inainte ca decizia sa fie adoptata. Un alt element care sustine increderea si previzibilitatea este principiul termenului rezonabil. Intarzierile in luarea deciziilor sau finaliiarea procedurilor ndministrative pot cauza frustrari, i!ljustitii sau pot afecta in mod negativ atat interesul public cat si eel privat. Intarzierile pot rezulta din anumite resurse neadecvate sau din lipsa unei posibile rezolvari pe cale politica. Deseori acest fcnomen este asociat cu ineficienta ~i incompetenta functionarilor publici. Procedurile legale pot facilita rezolvarea problemelor prin stabilirea unor limite .lare de timp pentru finalizarea fiecarui caz. Pe de alta parte, un serviciu public cu o schema de recrutare si avansare bazata pe merit si care presupune 0 pregatire permanenta, poate reduce incompetenta in cadrul administratiei publice, lucrand istfel in favoarea adevaratelor valori. Codul bunei conduite administrative prevede III art. 17 ca functionarul public trebuie sa vegheze ca decizia referitoare la fiecare t erere sau plangere adresata institutiei sa fie luata intr-un termen rezonabil, rara rntarziere, si in orice caz eel mai tarziu la doua luni de la data receptiei, Aceeasi I gula se aplica In cazul raspunsului la scrisorile trimise de cetateni precum si I spunsurilor la notele administrative adresate de functionar superiorilor sai rarhici pentru a Ie cere instructiuni cu privire la deciziile administrative pe care f I' 'buie sa Ie ia. Daca, in raport de complexitatea problemei ridicate, institutia nu
Arr8t d du I() [uillct 1986. Royaume de Belgique contre Commission des A ell d'Etnt - Prise de participation dans le capital d'une entreprise 11111. I I IIH I U"('ll('lI de jurisprudence 1986 page 02263

4HO

II

('011I'

('OIllI11tlOaut H I hoits d II d

11101'1111111 11'11 C

poate decide in termenul mentionat, functionarul trebuie s~-l inf~~eze ~e a~t?rul cererii cat mai curand cu putinta. In acest caz, autorului cerern trebuie sa I S notifice 0 decizie definitiva in termenul eel mai scurt posibil. Valoarea profesionalismului si a Integrftatli profesionale in serviciu public influenteaza increderea si previzibilitatea adminis~at~ei pub~i~e. Integritate profesionala a serviciului public se bazeaza pe impar.tlaht~te~ ~l lD~ependent profesionala. Codul bunei conduite administrative precizeaza ~a fun~!lonaru~ est impartial si independent (art. 8). EI trebuie sa se abtina de la once act.mne arbltr~ care lezeaza cetatenii precum ~i de la orice tratament preferential. Con~~l functionarului nu trebuie sa fie niciodata ghidata de interese personale, familial sau ~ationale sau de presiuni politice. Functionarul nu ia parte la 0 decizie in c el, sau'rudele sale apropiate, au interese financiare. Impartialitatea se refera la absenta preferintelor personale. In domemu administratiei publice, preferinta inseamna a favoriza un .anumit a~pect al un situatii date, cauzand un prejudiciu nejustificat si nedrept mte~esulUl genera.l sa drepturilor altor parti interesate. Pierderea independentei profesionale se manifes prin pierderea obiectivitatii in gandire si judecata, i~ asa fel.in~at un ca~ ?u va.~ fi apreciat in functie de elementele sale reale. Mita, p:eslunlle, ambitia ~olItlc. necontrolata si dorinta asidua de promovare sunt principalele cauze ale pierde . d epen d entei. pro fesi m eSlOnaIe481 . Merita subliniat faptul ca un .serviciu public al carui sistem de recrutare promovare este in primul rand bazat pe patrona~ul p~litic s~u pe aliant~ de ~iferi tipuri, este mult mai expus riscului de a desconsidera integritatea profesionala dec un sistem care se bazeaza pe merite.
A A.

3~Desehidere ~itransparenta
Deschiderea sugereaza faptul ca administratia este dispusa sa accepte punct de vedere venit din afara ei, in timp ce transparenta semnifica gradul d deschidere in cazul unui scrutin sau al unei verificari482 Aceste doua caracteristi permit, pe de 0 parte, ca orice cetatean implicat intr-o pro.c~dura. ad~inistr~t~v~ poata urmari derularea acesteia, si pe de alta parte, ca adI?m~str~Jla sa ~ermlta ~1 , accepte mult mai usor 0 evaluare venita din partea unor institutn autonzate sau al societatii civile. , Tratatul asupra Uniunii Europene (TUE) consacra notiunea de transparent in art. 1, alin. 2, aratand ca .acest tratat marcheaza 0 noua etapa in procesul d creare a unei uniuni tot mai stranse intre popoarele Europei, in care deciziile un
481 482

luate in eel mai mare respect posibil fata de principiile deschiderii ~i al apropierii de cetateni". Constitutia pentru Europa prevede faptul ca institutiile Uniunii trebuie sa intretina un dialog deschis, transparent si permanent cu asociatiile reprezentative si societatea civila (art. I-47-Principiul democratiei participative). De asemenea se prevede ca toti cetatenii Uniunii sau toate persoanele fizice si morale rezidente sau ivand sediul statutar intr-un stat membru dispun de dreptul de acces la documentele institutiilor, organelor si agentiilor Uniunii, in forma in care ele au I st realizate, in conditiile legii europene care fixeaza principii le si limitele in care c poate exercita acest drept (art. I-50- Transparenta institutiilor Uniunii). Transparenta procesului decizional din institutiile europene este garantata de prevederile Regulamentului nr. 104912001 al Parlamentulului european ~i 'onsiliului din 30 mai 2001 cu privire la accesul publicului la documentele Parlamentului european, Consiliului si Comisiei (J.O. Ll54/31.5.2001). In preambulul acestui Regulament se mentioneaza ca transparenta permite asigurarea unei mai bune participari a cetatenilor la procesul decizional, pre cum ~i garantarea 111 masura mai mare a legitimitatii, eficacitatii si responsabilitatii administratiei in privinta cetatenilor intr-un sistem democratic. Transparenta contribuie la intarira principiilor democratiei si respectului drepturilor funamentale . Beneficiarii acestui Regulament sunt toti cetatenii Uniunii si toate porsoanele fizice sau juridice rezidente sau avand sediul lor intr-un stat membru ( irt. 2 pet. 1). Prin "documente ale institutiilor europene" asupra carora se instituie un drept de acces, se inteleg "orice continuturi indiferent de suportul lor (scris pe uport de hartie sau stocat sub forma electronica, inregistrat sonor, vizual sau nudiovizual) cu privire la un domeniu legat de politici, activitati si decizii care intra III fera de competenta a institutiei respective"(art. 3 din Regulament). In principiu, toate documentele institutiilor europene trebuie sa fie 1\ icesibile publicului. Exceptiile sunt strict prevazute de art. 4 din Regulament. stfel, institutiile pot refuza accesul la un document in cazul in care divulgarea sa III putea aduce atingere protectiei: a) interesului public, in ceea ce priveste: securitatea publica apararea si afacerile militare relatiile internationale politica financiara, monetara sau economica a Comunitatii sau a unui stat membru b) vietii private si integritatii individului, in conformitate cu legislatia 1 umunitara ref riton In protectia datelor cu caracter personal.
~ __~~ --

a se vedea in acest sens SIGMA Papers, no. 27-op. idem ~ ~

Cit.
~ ~ -AL-

De asemenea, in conditiile art. 4 pet, 2 din Regulament, institutiil comunitare pot refuza accesulla un document in cazul in care divulgarea sa poat sa aduca atingere protectiei: .. .. . intereselor comerciale ale unei persoane fizice sau juridice determinate, incluzand si protectia dreptului de proprietate intelectuala procedurilor jurisdictionale si avizelor juri dice obiectivelor activitatilor de inspectie, ancheta si de audit mai putin in cazul cand un interes public superior justifica divularea documentulu vizat. Un stat membru poate cere unei institutii comunitare sa nu divulge document care emana de la acest stat rara acordul prealabil al acestuia (art. 4 pet, din Regulament). . _ . Aceste exceptii de la accesul liber la documente se aplica numai m ~urs perioadei pe durata careia protectia se justifica tinand seama. de contl~u documentului. Exceptiile se pot aplica in timpul unei perioade maxime de tr~lze de ani. In cazul documentelor la care accesul public este refuzat pe motiv ocrotire a vietii private sau a intereselor comerciale, exceptiile d~ interdictie se p aplica, daca este necesar, si peste aceasta perioada (art. A4 pet. 7_ din ~~g~lame.nt). Cererile de acces la documente sunt formulate m forma sensa, inclusiv p mijloace electronice, intr-una din limbile state lor memb~e .~i de maniera su~cien care sa perrnita institutiei sa identifice documentul. Solicitantul nu este obl~gat justifice cererea sa (art. 6 pet, 1 din Regulame~t). D~ca ~erere~ ~u este :uficlent precisa, institutia nu va respinge cererea, Cl va invita solicitantul m vede clarificarilor (art. 6 pet. 2 din Regulament). . . Cererile de acces la documente trebuie sa fie tratate cu promptitudine institutiile carora li se adreseaza, Intr-un termen de 15 zile lucratoare cu lncep de la data inregistrarii cererii, institutia treb}lie sa acorde accesul la document. cerute si sa furnizeze aceste documente. In cazul unui re~z tota~ sau ~artl institutia trebuie sa comunice solicitantului un raspuns scns motrvat si sA info~eze despre dreptul sau de a introduce 0 cerere confirmativa (art. 7 pet, 1 d Regulament). . . . .. . Reglementarea europeana instituie in favoarea sohcltan~lU1 posibilitat recurgerii la recursul gratios. Astfel, in caz de refuz total sau partial sau de abs n a raspunsului institutiei, solicitantul poate adresa, intr-un termen de 15 '/. lucratoare de la data receptiei raspunsului institutiei sau de la data paua la c institutia era obligata sa comunice un raspuns, in cazul tacerii administratici, cerere confirmativd in vederea revizuirii pozitiei institutiei ~~. 7 pct. 2 si 4 d Regulament). Recursul gratios este 0 procedura administrativa prealab obligatorie pentru recurgerea la calea justitiei. . . Cererea confirmativd trebuie sa fie tratat \I promptitudinc, Yntr-un t rm de ]5 zile lucratoare de la data rnregistrarii "n I il, III Iilu]
A

accesulla documentele cerute si sa furnizeze aceste documente, fie sa comunice in scris, motivele refuzului sau total sau partial. Daca se refuza total sau partial accesul, institutia va informa solicitantul despre posibilitatea de a introduce 'un recurs jurisdictional impotriva institutiei si/sau sa prezinte 0 plangere mediatorului art. 8 pet. 1 din Regulament). De asemenea absenta raspunsului ~ur~pe~ mstttutiei m termenul legal este considerata ca un raspuns negativ ~i abiliteaza solicitantul sa introduca un recurs jurisdictional contra institutiei si/sau sa prezinte o plangere mediatorului european (art. 8 pet, 3) .

. Pentru a permite cetatenilor sa se foloseasca in mod concret de drepturile co~fente de Regulament, fiecare institutie europeana este obligata sa tina un registru de documente accesibil pubIicului. (art. 11 pet. 1 din Regulament). Fiecare institutie este obligata sa publice un raport anual in care sa me~tioneze numarul de refuzuri de acces 1a documente opuse de institutie ~i mot1vel~ acestor refuzuri (art. 17 pet. 1 din Regulament). In Raportul Comisiei Europene din 30.04.2004 cu privire la aplicarea in .ursul anului 2003 a Regulamentului nr. 1049/2001 este cuprins un tablou :o~~arativ referitor la repartizarea cererilor de acces ale persoanelor fizice si [uridice la documentele Comisiei pe domenii de interes. Cu titlu informativ redam icest tab Iou in Figura 6. Se observa ca domeniile de maxim interes, unde au fost indreptare cele mai multe cereri de acces la documente sunt reprezentate de ( 'oncurenta, Fiscalitate ~i uniune vamala si Secretariatul general.

Figura 6 Repartizarea cererilor de acces la documentele (in procente)

,

Comisiei pe domenii de Interes

Domenii Concurenta

it
,

,t

2002
12,7% 10,6%

2003
13,7% 10,82% 10,62% 8,79% 7,41% 4,59% 4% 3,54% 3,48% 3,08% 2,82%

Fiscalitate si uniune vamala Secretariat general Piata interna Mediu Agricultura Sanatate si protectia consumatorilor Transport si energie

-,
,
+,

15,9% 10,3% 6,2% 4,8% 4,4% 2,9% 3,2% 3,9% 29%

Politica oCllpnpnnulll_$i afaceri sociale

Politi
'II

illll('/lIlll(htilor
1101111011111111( lilt

Bu

l'1

", Justitie si afaceri interne Chestiuni iuridice Lupta anti- frauda Administratie si personal Ajutoare exteme si dezvoltare Relatii externe Plitica regionala Comert exterior Cercetare si tebnolozie Afaceri economice si financiare Extinderea Uniunii Educatie si cultura , Presa si comunicatii Pescuit Statistica Publicatii oficiale Interpretare si traducere
e-,

-~.

2,2% 3% 2,4% 3,2% 0,9% 2,1% 0,8% 1,1% 1,7% 1,1% 1% 0,5% 0,8% 0,6% 0,1%

0,8%

2,3% 2,3% 2,23% 3,21% 2,56% 2,16% 2,16% 2,03% 1,97% 1,57% 1,25% 1,18% 1,05% 0,72% 0,39% 0,07%

Ga regula general a, politica administratici publice ". treb~i sa fi~ una 1 deschidere si transparenta. Numai cazurile de natura exceptlOnala,. re~entoa~e securitatea europeana ~i' nationals sau la aspecte similare, ~ tr~bm sa fie. tmu secrete si confidentiale. De asemenea, datele personale trebuie fi~ pro~t!J:te'l tertele ersoane. Functionarii care lucreaza cu datele persona e a e ~e a,~~~ trebuie ~a respecte viata privata si integritatea persoanelor, c?nfo~ .dlS~OZI.tlll di I tul CE nr 45/2001 al Parlamentului european ~l Consiliului, dm I m regu amen . ., I . lar decembrie 2000, referitoare la protectia p~rs~~nel?r fizice cu pnvIr~ a m~n;p~'b datelor cu caracter personal de catre institutiile ~1 or~ane1e co~unl~are ~1 a 1 circulatie a acestor date 483. Functionarii trebuie sa ~vlte in. special sa n:ate~e(~atd 1 personale in scopuri nelegitime sau sa le transmita tertilor neautonzan 0

St

bunei conduite administrative, art. 21). .~. di d Pe plan national se observa de multe ori ca autontat1le au ten inta deelara unele docu~ente ca fiind confidentiale mai des dedit ~s~e c~azul.Ast:el:. exce tia Suediei care a manifestat deschidere si transparenta mc~ de l~ sfar~lt 484 standardul traditional al administratiei a fost discretia, NUIll lP'1 . 1XVII'I seCOUUla, '.' d " III ince and cu anii 60 a tnceput sa se dezvolte stilul deschis e g~v~mar~ m II . dem~cratii astazi fiind considerat un standard esential pentru ~dmm~stratta pubh, Inainte de' anii 60, singura aplicatie a principiului de deschldere m democrat III

vest europene era, pe de 0 parte principiul care prevedea faptul ca legile intrau in vigoare numai dupa publicarea lor intr-un buletin oficial, iar pe de alta parte, faptul ca deciziile administrative erau aplicabile numai dupa comunicarea si acceptarea lor de catre cei in cauza, Deschiderea si transparenta pot duce la 0 limitare a proastei administrari si a coruptiei, De asemenea, acestea sunt necesare pentru respectarea drepturilor individuale, in masura in care fumizeaza motivele necesare deciziilor administrative si ajuta partile interesate sa-si exercite dreptul de a solicita recurs. Aceste principii i~i gasesc aplicatia In legislatia europeana cu privire la administratia publica. Astfel actiunile administrative trebuie sa fie motivate si realizate de 0 autoritate competenta. Registrele pub lice trebuie facute accesibile marelui public, institutiile UE fiind obligate sa tina un registru cu intrarile si iesirile de documente si cu masurile care se iau, conform art. 24 din Codul bunei conduite administrative. Agentii autoritatii trebuie sa-si faca publica identitatea, In raspunsul sau avizul de primire al unei cereri trebuind sa fie indicat numele si -numarul de I lefon .al functionarului care se ocupa de dosar, precum si serviciul de care ipartine (art. 14 pet. 2 din Codul bunei conduite administrative). Functionarii publici trebuie sa accepte anumite restrictii in ceea ce priveste castigul din activitati private, care trebuie sa fie anuntate si autorizate inainte de a avea loc. Un element important pentru deschiderea ~i transparenta In administratia publica este obllgatla autorltatilor publice de a face cunoscute motivele decizlilor lor. Curtea Europeana de Justitie a ararat de nenumarate ori ca deciziile luate de functionarii din institutiile europene trebuie sa fie motivate de 0 maniera uficienta (motiver la decision de facon suffisantejr". Motivatia trebuie sa trunsrnita elementele esentiale ale procedurii administrative aplicate si sa aiba un rad de justificare suficient pentru a permite partii interesate sa solicite un recurs la II cizia finala, Motivarea trebuie sa fie in fapt si in drept. Prin "motive" trebuie sa se uucleaga atat prevederile juridice ce indreptatesc institutiile sa ia masuri, cat si uitiunile ce motiveaza institutiile sa emita actul in cauza486. Mentionarea prevederii [uridice este necesara dat fiind ca institutiile Uniunii pot sa exercite doar acele [urtcri stipulate explicit In Tratat. Motivatia este foarte importanta In cazurile in care 0 solicitare a unei parti 1111 iresate este respinsa, in acest caz, motivatia trebuie sa arate elar de ce III umentele prezentate de catre partea solicitanta nu au putut fi acceptate.
I"' 1\ e vedea Decizia -269/90, Technische Universitat Mimchen- Mitte, Rec. p. I 5469 din I II('IV 1991; Dcciziu T.I<i7/94, Rec., p. II-2589 din 18 septembrie 1995- Nolle/ Conseil et I 11111111ision;Dccizin (' r 1/9<)R, Roc. p. 1-8255 din 10 decembrie 1998- Schroder et I hllllliln/ rnmision '""~ Pi 1'1" Mntlu] (II ('I1I1'1Ullelltl ell' dl~pl uropean, Editia a 7-a, Editura Club Europa, 2002, II I

483

4R4 fI

OJL 8/1, 12.1.2001 so vcd {I tn ac lit s na SI MA Pap rli n . 7

"7

Daca 0 reglementare nu este suficient .motivata", ~ce~sta carenta po ate. sta la baza anularii actului respectiv, fiind yorba des~re mcalca:ea. unei ce~~t~ procedurale importante care poate fi invocata intr-o actn~~e de revizuire a l:gahta~l1 reglementarii respective in fata Curtii Ew::opene d~ Ju~tltle. ~urt~a.E~ate ~l trebuie sa faca obiectii, din proprie initiativa la once deficienta a mo.t1Vatl.el. . . . Prin motivarea de 0 maniera suficienta a actului emis de 0 m~t~tutl comunitara se permite partilor sa-si apere drepturile, Curtii Eur?pene de Jus~l!Ie.sa. si exercite functia de control si statel?r I?e~bre, p.recum si t~~ror cetatenilor interesati, sa cunoasca conditiile in care institutia a aphcat Tratatul .

4. Rsspunderea deUctuali a administra-tiei eomunitare

In general, raspunderea presupune ca ~opersoana sau.o .auto~tate trebuie s explice ~i sa justifice propriile sale actiuni. In dr.eptul a~ml~lst~atlv, a~easta s-l traduce prin faptul ca orice organism administratl." tr~bUle sa. ra~~unda de acte sale in fata unei alte autoritati administrative, le~lsla~IVe.~au J~ldlce. Aceasta poate realiza prin mai multe mecanisme: prin ~u~? de Ju~htle, p:m apel~l la corpu administrative superioare, prin sondarea opmiei pubhce, pnn pres a, con~olu realizat de comisii parlamentare sau alte comisii speciale. Scopul ~ontrol~IUl ~st de a stabili daca serviciile publice i~i exercita ~~ti~!e in.mod efect~v, e~clent ~I limitele de timp stabilite, precum si daca principiile ~l procedunle st.lpulate reglementari speciale sau generale, sunt respectate. Raspunderea este un mstrum care arata daca principii ca respectarea legii, deschide:ea~ transparen impartialitatea si egalitatea in fata legii sunt re~pectate. T~todata ~aspunderea ~q esentiala pentru consolidarea unor valon ca eficienta, increderea . previzibilitatea in administratia publica. . ~ . Raspunderea delictual a a autoritatilo! us, intemela!a pe art. 215 alin. 2 d Tratatul CE si art. II-101 pet. 3 din C~~St1tutle, .~e refera la daunele cauzate institutiile sale sau de agentii sai in exercitiul functiilor lor. .... In disputele legate de reparatiile pen~ daunel~. rezultate din obh?~t~IMlu necontractuale ale Comunitatii, jurisdictia apartme Curtii Europene de JUStl!1 Inca de la crearea Comunitatilor, Tratatul CEE (art. 178 coroborat cu art. 2~5( dadea Curtii competenta de a decide asupra obligatiilor necontractuale ale Uniun

in cazul obligatiilor necontractuale, Comunitatea va repara, conform principiilor generale comune dreptului statelor membre, orice dauna cauzata de catre institutiile sale sau de catre angajatii sai in timpul indeplinirii sarcinilor ce Ie revin. Angajarea raspunderii extracontractuale a Comunitatii presupune ca recIamantul dovedeste ilegalitatea comportamentului reprosat mstitutiei respective, existenta daunei si existenta Iegaturii de cauzalitate intre acest comportament ~i prejudiciul invocatv", Pe de alta parte, natura ilegala a unui act nu face in mod automat responsabila Comunitatea pentru acordarea de reparatii in caz de daune. Astfel, in cazul Iegislatiei ce implica rnasuri de politica economica, Comunitatea nu l~i asuma responsabilitatea obligatiilor necontractuale decat in cazul unei violari suficient de flagrante a unei reguli superioare de drept pentru a se asigura protectia partii pagubite491. Decizia nr. T-113/96 a Curtii arata ca omisiunile institutiilor comunitare nu sunt susceptibile de a angaja raspunderea extracontractualii a Comunitatii decat in masura in care institutiile au violat 0 obligatie legala rezultand dintr-o dispozitie comunitara, Aceeasi decizie arata ca raspunderea non-contractuala a Comunitatii pentru daunele cauzate, fie prin actele normative adoptate de institutiile sale, fie prin omisiunile eronate de a adopta anumite acte nu poate fi angajata decat in prezenta unei violari a unei reguli superioare de drept care Ii protejeaza pe particulari. In plus, daca 0 institutie a adoptat sau a omis sa adopte un act normativ in cadrul puterii sale discretionare vaste, raspunderea Comunitatii nu va fi angajata dedit daca violarea are un caracter manifest si gray, incalcand in mod evident limitele exercitarii propriilor puteri. in situatia in care persoane fizice si juri dice sunt vatamate prin acte emi~e d statele membre in baza unei legi comunitare, se pot distinge doua situatii. In primul rand, in situatia in care solicitarea de reparatii vizeaza neconformitatea Illlisurilor nationale de pun ere in aplicare cu reglementarea comunitara, Curtea I,uropeanii de Justitie nu are competenta de solutionare. In acest caz statele mcrnbre pot fi chemate in judecata in fata instantelor nationale pentru aplicarea
492

487 ibid P 36 A se vedea ~i Hotararea CEJ 158/80 Rewe v. Hauptzollam~ Kiel in ell Regulamentul 3023/77 a fost declarat nul intrucat nu cuprindea ~i declararea motivelor p - . era fundamentat. , 488 Ibid 35 A se vedea ~i Hotararea CEJ nr. 24/62 J rmnny v. omrrussron 489 pentrudetalii a se vedea Pierre Mathijsen - ompcdiu Iii Iii I pi europ on, Editura Club Europa, 2002, p. 156- I58

490 arrets de la Cour du 29 septembre 1982, Oleifici MediterraneilCEE, 26/81, Rec. p. 3057, point 16, et du Tribunal du 13 decembre 1995, Exporteurs ill Levende Varkens e.a.lCommission, I 481193 et T-484/93, Rec. p. II-2941, point 80, du 11 juillet 1996, International Procurement Ivices/Commission, T-175/94, Rec. p. II-729, point 44, du 16 octobre 1996, I , N IICommission, T-336/94, Rec. p. II-1343, point 30, et du 11 juillet 1997, Oleifici Italiani/ C 'u1I1mission,T-267/94, Rec. p. 11-1239,point 20 I'1IPierre Mathijson - op. cit., p. 157. Se citeaza aici din jurisprudenta CEJ cazurile comune II) liB I Ludwigshafi n 'r Walzrnuhle V. Council and Commission IV Arret du Trihun II d PI' mi r instance (cinquieme chambre) du 29 janvier 1998. Edouard 11llhois l Fils SA \111111{'Oll il d l'Union europeenne et Commission des Communautes 1II0P~'111l H. R IHllluh 11111111I1 101l1l1ll'lu -II - Acte unique europeen _ Commissionnaire en "'111111 AI/nil 'I' II \I J(, N" II' 11,/, /"/11/1111(/1'11('(' 1998 pa!(C' fI-00125

gresita a dreptului comunitar'f". in al doilea rand, daca daunele cauzate de ma~uri~e nationale de punere in aplicare i~i au originea in reglementarea comumtara, raspunderea Comunitatii poate fi stabilita de Curtea Europeana de Justitie in baza . 494 dreptu IU1 comumtar . . . .495 Actiunile reparatorii fac obiectul unei limite temporare de cmci am . In situatia in care Curtea dispune acordarea de daune persoanelor fizice si juri dice vatamate printr-un act al instutiilor comunitare considerat de aceasta ca ilegal, actul respectiv devine virtual inaplicabil".
A

5..Eficienta ~ieficacitate
Acestea sunt doua aspecte legate mai ales de managementul serviciului public. Si in cadrul mai larg al Uniunii Europene W mentine valabilitatea maxima economistului Richard Farmer care, in 1988, sublinia ca "managementul e~te unul din factorii esentiali care explica de ce 0 tara este bogata sau saraca,,497. In acest domeniu, un proiect ambitios al Uniunii Europene a fost adoptarea in martie 2000 a Strategiei de la Lisabona avand drept obiectiv de a face din economia Uniunii ce mai dinamica si competitiva economie din lume pana in anu12010. Tintele fixate in aceasta strategie au constituit mereu obiectul unor intense dezbateri europen . Romano Prodi spre sfarsitul mandatului sau de presedinte al Comisiei Europen vorbea despre un esec al Strategiei nominalizand printre factorii principali a acestuia incapatanarea statelor membre UE in a-si folosi veto-ul in fata initiativelo economice propuse de Comisia Europeana. Esecul s-ar fi datorat si faptului ~ Strategia cuprindea un numar foarte mare de domenii de la cerc~tare si educ~tl pana la mediu si politica de ocupare a fortei de munca, unele tinte fixate fim imposibil de atins in termenul propus. . ., Noua Comisie condusa de Jose Manuel Barroso a dont eficientizarea relansarea acestei strategii prin reducerea tintelor la 3 directii principa1e si alt cateva secundare. Cele de prim plan se refera la: _ crearea de mai multe locuri de munca si sporirea calitatii conditiilor de munca; - cresterea cunoasterii ~i inovatiei -asigurarea ca spatiul UE este atractiv pentru mediul de afaceri.

In ceea ce priveste obiectivele secundare ele se refera in principal la dezvoltarea unei mai mari flexibilitati a pietei muncii, cresterea investitiilor in cercetare si modemizarea protectiei sociale. Pentru sporirea eficientei Bruxelles-ul doreste ca fiecare stat membru sa i~i fixeze un plan de actiune ce sa contina angajamente ferme498. Eficacitatea priveste raportul dintre rezultatul obtinut si obiectivul care trebuie atins. Acest concept presupune, pe de 0 parte, definirea in prealabil a unui obiectiv, iar pe de alta parte, masurarea (sau eel putin estimarea) rezultatului obtinut499. Eficacitatea consta in siguranta faptului ca performantele administratiei pub lice se indreapta catre scopurile propuse, solutionand problemele publice pe ca1e legals. Este necesar sa se realizeze 0 analizare ~i 0 evaluare a politicilor publice permanent, pentru a ne asigura ca acestea sunt corect implementate de catre administratia publica si de functionarii publici. Eficienta reprezinta raportul intre rezultatul obtinut si mijloacele angajate (raportul dintre output si input). Astazi, datorita constrangerilor fiscale existente la nivel national, dar si european, performanta efectiva ~i eficienta a administratiei in asigurarea de servicii pub lice societatii se afla din ce in ce mai mult in atentia autoritatilor si opiniei pub lice. Eficienta, ca valoare managerial a poate intra uneori in conflict cu restrictiile legale. Managerii publici vad adesea proceduri1e legale ca inamici ai eficientei. Pretutindeni legislatia este un element conservator, iar inovatiile manageriale tind sa 0 exceada, Conflictul genereaza la randul sau institutii si solutii legale, astfel incat se poate afirma ca managementul devine ustazi "motorul remodelarii dreptului in administratie'Y'". Printre elementele institutionale se numara si procesul de transferare a activitatilor productive catre sectorul privat prin proceduri contractu ale (contracte administrative sau .omerciale), administratia publica pastrand rolul de factor care concepe aceste iontracte si apoi le monitorizeaza. In controlul gestiunii financiare a institutiilor Uniunii un rol important il Ire Curtea de Conturi Europeana. Obiectul controlului realizat de aceasta consta in verificarea legalitatii si a principiilor de economicitate, eficienta si eficacitate in cstionarea mijloacelor banesti ale organizatiei si in modul in care bunurile 11\ titutiilor Uniunii Europene sunt administrate. Prin controalele sale Curtea de t ' nturi Europeans pune in evidenta ~i atrage atentia administratorilor si organelor -ompetente asupra lacunelor, neregularitatilor si fraudelor constatate sau potentiale

493Pierre Mathijsen-op. cit., p. 158 care citeaza Hotararea CEJ 120/87 Asteris v. Helleni Re.guhlic and Commission 4 ibidem. A se vedea si Hotararea 126/76 Dietz v. Commission . . 495 Protocolul asupra statutului Curtii, art. 43 ~i Hotararea 5/81 (Birra Wl\hrcr v. Council III

Commission) . 496 Pierre Mathijsen - op. cit, p. 158 497 Richard Farmer - Advances in lnt rnational

~'IK a se vedea si Lisbon Action Plan incorporating EU Lisbon Programme and It' eommendations for actions to Member States for inclusion in their national Lisbon l'I'()~rammes 005) 192, Bruxelles, 4 fevrier 2005 ~ij a se vedca In II' I I'll I ucica Matei-Management public, Ed. Economica, 2001, p. 195 1110 loan AI x 11111111 I hi pllli i managementul. Dihotomie sau complementaritate. Impactul [ulormutiz rii, I\lIillllll 1111 l~, 11111'\11' ~ti, 2004, p. 43 si urm.

n (

mpurnl v

MIIIlIl

111I1111.

vol,

III,

19RR

1 I

si semnaleaza ambiguitatile ori insuficientele dispozitiilor aplicabileJn 5~aterie de control care ar putea favoriza aparitia unor asemenea fenomene negatrve . Legislatia ~i jurisprudenta institutiilor si structurilor Uniunii, Europe~ prevad necesitatea unei administratii eficiente, avand in vedere III special directivele si regulamentele UE. Astfel, administratiile nationale trebuie sa s conformeze termenelor prevazute in directive pentru luarea masurilor concrete in vederea punerii lor in aplicare, Comunitatea impunand astfel 0 anumita eficienta la nivelul administratiei nationale". Statele membre sunt astfel obligate sa facl modificari in organizarea lor intema, in structurile administrative ~i in proceduril decizionale, cu scopul de a sustine efectiv si in mod eficient legislatia europeana ~ sa asigure 0 cooperare efectiva intre institutiile CEo .. . in constitutiile vest europene de data mai recenta, ca cea a Spaniei di 1978 eficienta si ~ficacitatea sunt ridicate la rangul de principii constitutional impr~una c~ alte principii c1asice ca respectarea legii, transparenta. ~ impartialitatea.Legislatia cu privire la administratia publica se ref~:a des~on. I, economie, eficienta si eficacitate ("cele trei E-uri") si respectarea ,tegll: ca pnn~l~l care trebuie sa guvemeze administratia publica si activitatea functionarilor publici,

l, Explicatii prellmtnare
Asa dupa cum am precizat in capitolul dedicat structurilor administrative, Comisia i~i exercita competentele ce li sunt conferite de Consiliu pentru aplicarea regulilor stabilite de acesta. Consiliul, prin Decizia nr. 1999/468 din 28 iunie 1999 (J. Of. L. 184/23 din 17.7.1999) a stabilit modalitatile de exercitare a competentelor de executie conferite Comisiei". Competentele de executie, cu exceptia cazurilor specifice sau a actelor de baza care rezerva Consiliului dreptul de a exercita in mod direct unele dintre ele, sunt conferite Comisiei conform dispozitiilor care prevad acest efect in actul de baza. Aceste dispozitii vor preciza elementele esentiale ale competentelor nstfel conferite. Cand actul de baza impune anumite modalitati procedurale pentru adoptarea rnasurilor de executie, aceste modalitati trebuie sa fie conforme cu procedurileprevazute in decizie (art. 3, 4, 5 si 6). Decizia sus amintita reglementeaza patru metode procedurale pentru adoptarea deciziilor administrative:1. Procedura de gestiune ("management procedure", "procedure de cstion"). Aceasta se utilizeaza In cazul actelor care privesc aplicarea politicilor xnnunitare agricole si de pescuit sau cele referitoare la punerea in aplicare a prograrnelor cu substantiale implicatii bugetare. In cadrul acestei proceduri Comisia este asistata de un Comitet de gestiune compus din reprezentantii statelor membre si prezidat de reprezentantul Comisiei. Reprezentantul Comisiei prezinta Comitetului un proiect cuprinzand masurile care vor fi luate. Comitetul va emite un aviz asupra proiectului In cadrul unui termen pe care presedintele il poate stabili in functie de urgenta problemei In auza. Avizul este emis cu majoritatea calificata prevazuta de art. 205 par. 2 TCE In cazul deciziilor adoptate de Consiliu pe baza unei propuneri din partea Comisiei. I'rcsedintele nu are drept de vot.

Pentru aprofundare Bibliografie:

..

~.

loan Alexandru - Drept administrativ comparat, Editia a II -a revazuta ~I adaugita, Ed. Lumina Lex, Bucuresti, 2003, Capitolul 9, Subp.unctul 9.3- Principiile generale ale dreptului administrativ european unitar, p. 336-346 Augustin Fuerea - Drept comunitar european. Partea general a, Ed. All Beck, 2003, Capitolul VII, Sectiunea I- Principiile generale ale dreptului comunitar, p. 141-147 European Principles for Public Administration, SIGMA Paper No. 27, 1999,OECD Jurisprudenta Curtii Europene de Justitie - www.curia.eu.int cu privir la principiile dreptului administrativ european

501 OCDE, .Efectele aderarii la Uniunea Europeana"; Ed. Economica, Bucuresti, 2000, Part I - .Proces bugetar si control financiar". . . . . 502 a se vedea Curtea Europeana de Justitie, Cazu~ 86/81, ComlSl.e YR. Bel~la (l?8~), E( 153-1n virtutea art. 15 din Directiva 78/176 refentoare la d s uril provenind dm indust I dioxidului de titan, statele membre trebuia s1I puna in apl i 11Il' III III i1 lit sore pcntru II conforma intr-un termen de 12 luni de la notificarc

IIhl t.

1010nl

rior

111111 rill

1111 II

11'1111111111

prin Decizia nr. 87/373/CEE din l3 iulie 1987 cu acelasi

\ 1

Comisia va adopta, sub rezerva art. 8 din Decizie, masurile care sunt de aplicare imediata. Daca aceste masuri nu sunt conforme cu avizul emis de Comitetul de gestiune, ele vor trebui comunicate de indata de catre Comisie . Consiliului. In acest caz, Comisia poate sa amane aplicarea masurilor pe care ea lea decis pentru 0 durata stabilita in fiecare act de baza, dar care nu poate in nici un caz sa depaseasca trei luni de la data acestei comunicari. In aceasta perioada Consiliul, statuand cu majoritate calificata poate lua 0 decizie diferita. 2. Procedura de reglementare ("regulatory procedure", procedure d reglementation), Aceasta se utilizeaza pentru adoptarea masurilor de domeniul general destinate sa aplice prevederi esentiale ale actelor de baza, inclusiv masuri cu privire la protectia sanatatii si securitatii persoanelor, animalelor sau plantelor, Cand un act de baza prevede ca anumite elemente neesentiale ale acestui act pot fl adoptate sau aduse la zi prin proceduri de executare, aceste masuri trebuie sa fi adoptate utilizandu-se procedura de reglementare. In realizarea acestei proceduri Comisia este asistata de un Comitet de reglementare. Compunerea comitetului ~ procedura votului in cadrul acestuia se realizeaza la fel ca in procedura de gestiune, In continuare Comisia, sub rezerva art. 8 din Decizie'?', adopta masuril respective daca ele sunt in conformitate cu avizul Comitetului de reglementar . Daca masurile respective nu sunt conforme cu avizul Comitetului sau daca avizul nu este emis, Comisia va prezenta rara intarziere Consiliului 0 propuner referitoare la masura care urmeaza a fi luata si va informa Parlamentul european Daca Parlamentul considera ca 0 propunere prezentata de Comisie potrivit unui a de baza adoptat in conformitate cu procedura prevazuta de art. 251 TCE exced competentele de executie prevazute in acest act de baza, va informa Consiliu despre pozitia sa. Consiliul, in cazul in care va considera oportun sa ia considerare 0 astfel de pozitie, poate sa statueze cu majoritate calificata asup propunerii, intr-un termen care urmeaza sa fie stabilit in fiecare act de baza, d care nu va depasi trei luni de la data prezentarii ei Consiliului. Daca in ace termen, Consiliul a indicat, cu majoritate calificata, ca el se opune propuneri Comisia 0 va reexamina. Comisia va putea sa supuna Consiliului 0 propune modificata, sa supuna din nou propunerea sa ori sa prezinte 0 propunere legislativ pe baza Tratatului. Daca la expirarea termenului Consiliul nici nu a adop

"I

masurile de aplicare propuse i " '. .. masurile de aplicare masurile~ d mCltu a indicat opozipa sa fata propunerea pentru 3 P d' e ap icare propuse vor fi adoptate de catre Comisie . roce ura consultativ3 ( d . . onsultative"). Este utilizata pentru ado t "a VI~Ory. procedure", "procedure iclor doua proceduri revazu ,P ar:a~ masunlor care nu sunt de resortul nplica "in orice caz in care te mal s~s, lasandu-se Comisiei libertatea de a 0 f I' ea este consideran a fi cea mai adecvata"(art 2 lit ) n rea Izarea aceste proceduri Comisia . ~ .' I . C, .ompus la fel ca ~i celelalte doua R este aSlstata. ~e. un ~omltet consultativ proiect al masurilor care urm : efiPrlezentantulComisiei prezmta Comitetului un , eaza a uate Comitetul . . ~ prOIectului in cadrul . . va emrte avizul sau asupra , unui termen pe care pre.;: di t I ~ ~I ~~ urgenra problemei in cauza d ~ se in e e sa~ I fixeaza in functie de ( omitetului va fi consemnat intr~ca este necesar. procedandu-se la vot. Avizul de a cere ca sa~~I'fi ~ un ~~oces-verbal, fiecare stat membru are dreptul I ie consemnata pozitia sa in t I ont pe cat posibil de avizul e . d C . aces ~roces-verbal. Comisia va tine I'll modul in care avizul a I'.ostlmuals ~ e o~dltet. Ea va informa Comitetulin legatura 11 mt consi erare. 4. Procedura de sa)vgardare sau d tectl ,procedure de sauvegarde") A C d ~ pro ectte ("safeguard procedure", I onfera Comisiei competent~ d~ea~ a ~~oce ura po~te ~ aplicata cand actul de baza I omunica Consili I " 'I a eCI e asupra masunlor de salvgardare. Comisia IIlvgardare. Se I~~a~~~r:~~~eo~~~:~~~e t~~te deciziile ref~ri~~~e la masurile de IIn ulta statele membre In conform't t adoptarea deciziei sale, Comisia va IIrice stat membru poate s~ tri . ~ ~e cu. ~od~htat~l~ determinate in fiecare caz. II I men determinat in actul a decI~~a Comis~ei in cadrul unui de I~~~ i::s~:!UI Itlificata, poate lua 0 decizie diferita ~ dru~' Conslhu~, sta~!illd cu majoritate III mod altemativ poate fi prevazut ~~ ~~ terme~ulu! stablll! in actul de baza. III[icata, Consiliul poate sa confi ~ tul ?e baza c~, statuand c.u majoritate .II Comisie ~i ca, daca Consiliul n:~~:: ~dl~~e ~sau sa revoce de~lzia adoptata I izia Comisiei este considerata revocata 0 ecizie m termenul menponar mai sus,
I I

I 1IIIIi .

Decizia instituie

~i modalitati ~e informare ea

a Parlamentului

de catre

1'111',~:.~:r:e:O~fii:~:~~~;;lte~or

fI()O).
S04 Art. 8 prevede ca "daca Parlamentul european indica, intr-o rezolutie motivata, c1imasuril de executare proiectate, a carer adoptare este preconizata ~i care au fost supuse unui comit potrivit unui act de baza adoptat conform art. 251 din Tratat, ar excede competentele d executare prevazute in actuI de baza, Comisia va reexamina masurile proiectate. Comisia pool tinand cont de aceasta rezolutie si cu respectarea termenuIui de procedura in curs, sa supun ComitetuIui noi proiecte de masuri, sa continue procedura sau sA prezinte Parlarnentului Consiliului 0 propunere pe baza TratatuIui. Comisia inform 07.A Parlamentul european Comitetul despre actiunea pe care intentioneaza sA 0 intr print! '\1 privire la rezolu]] ParIamentuIui si motiveIe de a proceda astfel."

pr.i~ Acordul intre cele doua institutii privind eciziei nr. 1999/468 (1.0f. L. 256/9 din 10 oct.

*
Yn

/I(

doctrina adrnini trativa nationaHi se distin de obicei d ~. . d g. . oua. tipuri de I IIi o problem jlll id l' 111111111: in raportul din~eelclz~e'teste. sUdSC~p~lbila. de a II III t .' egtui or st a tntntstratie pe 1/ ~I r Hpl: l'fj intn ''''fIIllIl,I'lm/lt st tribunate, pe de cealalta parte. '
In cadruJ c rorn II ordnr a unei libertati d

44

in statele membre ale Uniunii Europene in care se regaseste un control pronunta de constitu\ionalitate asupra legislativului, studiul juridic al puterii t discretionare a administratiei, se mtinde totodata. ~i asupra puterii discretionare legislative. Este vorba de libertatea de actiune a puterii legislative in cadrul consntutiei, in opozitie cu libertatea administratiei in cadrul legii, in raport de instant judecatore~ti. in general, se poate afirma ca libertatea de decizie a puterii ele este mai mare decal a puterii executive, de regula, actul fundamental al legislative statului impunand mai putine constrangeri constitutionale legiuitorului decat legea, institutiilor La executive. nivelul Uniunii Europene observam in primul rand ca nu exists 0 e separare preciss intre administratie ~i legislativ, ca in sistemel juridic ia nationale, ceea ce e de natura a pune intrebarea daca distinct intre puteril discretionare administrative si ce1e legislative prezinta un interes practic in dreptu comunitar. in al doilea rand, in dreptul administrativ european problematica generalli libertat de decizie administrativa se circurnscrie conceptului global de "pute ii discretionara", lara a imprumuta din specificul national. Curtea Europeana Iustitie nu retine distinctiile clasice care se fac de exemplu in doctrina germ intre "puterea discretionara"sos si "notiunea juridica nedeterminata"S06 si n exemplul francez al "puterii de apreciere"S07.
50S not de "putere discretionara" desemneaza 'in dreptul german ,,0 anumita marjl'l libertate iunea 'in decizie si actiune. posibilitatea de a alege tntre rnai multe atitudini posibile" vedea'in acest sens E. Forsthoff - Traite de droit administratif allemand, tradus de M. From

Intr-un sens generic apro iat i . . ii pu~~ea discr~tio!,ara printr-~n "ckp !~;;',';':~t~~~l Cu:t , M. Bullinger define~te p~ . Ice atunci cand conduita sa nu 0 ~ ~l e actiune, deschis administratiei mCItotal controlata ~rintr-un tribun~,,~J~ fi, mCI complet definita in avans de lege, " ~urtea a retinut, prin hotararea 24 7/198 ~ ~ matene, institutiile comunitare 0 ca "m detenninarea politicilor lor preciere in ceea c~ priveste nu num~~mpe~e~te beneficiaza de 0 larga putere de ~I defini~ea obiectivelor urmarite in I ~!:lrea bazel~r actuale ale actiunii lor, dar ilegerea mstrumentelor de t" 1 prevedenlor Tratatului dupa c . p .. ac tune corespunzatoare" ,urn ~l . uterea discretionara nu trebui : Ir~ltrar . sau lara control cum e con~ndata cu posibilitatea de a actiona se ca "dlscretlOnar" In franceza' sau onn IPalre d ar sugera-o utilizarea cuva~tului ~ d ministrul .. e e genul: ~ se considera . "utunci CI can apreciaza" u e .fi .' " d aca util" S09 sau plan comunitar necesitatea s~ec.I ce legilor britanice sau irlandeze P I ~' concreta si pr ti ca ~d . e Ilte~r~la a. actiunii administrative nu h .ac ~ <: r~nuntare la 0 reglementare ulministratiei de a dispune de '. .. ec .lVa eaza msa cu acordarea permisiunii Iidministratia, in cadrul puterii sal~l~.l ar~ltrare sau partiale, Tocmai de aceea I!loptat.~ ~numita conduita din mai ~~~;~lOna~~:1 art;.o~1igatia ?e a explica de ce a (C\~umtatl, tratatele constitutive au PO:I I e. Inc.a d~ la infiintarea celor trei la IlIdlferent.de caracterullor, constitutiv sa~r~va~t .obhgat motivarii deciziilor lit 190 din Tratatul CEE si art 162 di T ec arativ (art. 15 al Tratatului CECA unoasterii modului de fonnar~ a voi~~i .rat.a~l C~EA). ~otivarea da posibilitate~ I'll It aprecia astfel in cuno~tinta' d JurldlC~ a institutiilor emitente. Cetateanul 1111 I dictional are sau nu sanse de e ca~za daca introducerea unui recurs urate conditiile pentru aflarea adesvua:rucels,. ~ar Curtea Europeana de Justitie are ~. .. Ul in cauzele d d 510 e use . Depasirea limitelor p t .. di I pi reprezinta deturnare ~ e;~t lscrexonare fixate prin legislatie si principii de 11)64 (Camera sindicala a siderur e;~. vocatul General Roeme~ in procesul nr "Ill vorbi despre deturnare de gtel francez~/Inalta Autoritate) considera ca se' .: d ~ pu ere atunci cand " "PII~ I ecat cele stabilite de lege" Aceas ~ .. aceasta este utilizata in alte 1111 liP. e grave de previziune sau ta defi~*e p~ate fi nuantata In sensul Ilplillil prevazut de lege '!'. e circumspectie, echivaland cu 0 nesocotire a
III

Bruxelles, Bruylant, p. 148 506 "not juridice1969, nedeterminate" sunt considerate de E. Forsthoff (op. cit., p. 149) unci conceptel iuni utilizate de legiuitorul german, cum ar fi: binele public, ordine publica, utll publica, e securitate publica, peric01, amenintare, avantaj, dezavantaj, paguba etc. Dana Ap Tofan analizand doctrina administrativa germana arata ca operatiunea logica care const determina conlinutul concret al nOfiunilor juridice nedeterminate nu reprezinta exercitiul JlIII discrefionare. Spre deosebire de puterea discrefionara, 'in cazul nOfiunii juridice nedeterml regula de drept nu da administratiei posibilitatea de a alege intre mai rnulte ac~i\lnl presupun , dimpotriva ca 0 singura acliune poate corespunde unui scop de atins. AulOlIl urmeaz edeci sa cerceteze care este aceasta acliune, fie pentru ca termenii juridici ai texlul" a fost neinspirat alesi, fie pentru ca textullasa 0 marja de incertitudine pentru a permite direr I care ar fi eventual necesare. Aplicand 0 nOfiune juridica nedeterminata, autorita\ile Will I ie contmutul regulii juridice abstracte 'intr-o decizie privind 0 situat concreta - a se vcd . I I ilor Apostol Tofan- Puterea discretionara si excesul de putere al autoritat publice, ,dlllll Beck, 1999, Bucure~ti, p. 17 507 doctrina franceza vorbeste despre putere sau marja de aprccicre atunci cand problema latitudinii lasate administratiei 'in calificarea juridi 1\ n unui fapt. De r ascm I spune ca exista putere discretionara atunci cand, In pr '/. 11\11 if -\IInslan\clo d I 'I autoritatea administrativa estc libera sa ia 0 dccizi , \I lilli, I'\llli II c Intr ace I tI altf I spus, atunci c nd c nduilll nu-i AI - di -1111 dilllllll\l Ih III pi 1\ v II 1\ (I V I Ivnlv \ 1'01I1I(\milli ttlllif, VIII. l, II. II 11 I, \' \ J \' \'1111 1")"1 II I)

d .

odeturnare problema

discutata in doctri ~ .. . de putere este ne ma ~l jurisprudents este aceea daca pentru a cesar sau nu sa se actioneze cu un element

~I - Das J I.Hullinger ill __ .. '

I

. _II,n. S n dcr offentlinchen Verwal 1984 Administrutinn '1lIl\J)tlr S Le ~g, Mont 'hI' sti n, II \II 1'1'1 \ I 9(' s systemes politico-administratifs de l'E d II I V d n 'P' ' I' I urope es , ()() ,I ,1$;, 1,(1,1 M II ", II ('lIl1\p~\di\ld drept european, Editia a T-e, Editura Club
II

S 'hwlIll"

IIJI

II(I 11111111III

'dllilll

1!IIIIv l.nw)

subiectiv intentional512. Avocatul General Lagrange, in procesul nr. 3/1954 s pronunta in sensul ca "elemen~l caracteris~ic ~l deturnari~ ~e pu~~re n? e.st inca1carea obiectiva a unei reguli de drept, CI exlstenta unei Intentii subiecttv ilegale, intrucat contrar scopului le~gii,autoritatea a emis ?eci~ia~r~spect.iva" ~teo~i deturnarii subiective a puterii). In schimb CEJ pare a impartasr teorta oblectlVl a deturnaril puterii in decizia nr. 8/1955 in care se afirma ca exi~ta detumar~ d putere si atunci cand, printr-o grava lipsa de previziune. sau de clr~um~pec~le, fost urmarit un alt scop de cat eel prevazut de lege, nefiind necesara evidentiere intentiei vadite de a ocoli legea. , 0 varianta a deturnarii de putere 0 constituie deturnarea proce?urU Astfel prin hotararea nr. 8/1957 (Grupul Inaltelor .F.umale si Ot~~arii/In~1 Autoritate) Curtea a stabilit eludarea de catre Comisie a pr~c~dum specIal prevazute in Tratatul CECO pentru ado~t~ea deciziiIor ~u pnvire la sistem cotelor in privinta productiei de otel, Comisia nu respectase m ~cest. caz procedu de consultare a Comitetului Consuitativ si de obtinere a avizului conform~ d partea Consiliului. Prin urmare, dat fiind ca ~ecizia in c~uza fusese luata . Comisie prin deturnarea procedurii, Curtea a de~ls ~ula~ea el. ~entru a se reah o detumare de procedura normele tncatcate trebuie sa fie ImperatIv.e. . . Incalcarea limitelor puterii discretionare se poate face ~I pnn 19nor~r manlfesta a unei reguli de drept. Curtea a considerat ca "ign~rarea. treb~l~. decurga dintr-o eroare evidenta de aprecie:-e, ~i~ "persp:c~lVa dispozitiil Tratatului situatie in raport cu care a fost luata decizia (Hotararea nr. 6(1954 Guvemul ' Regatului Olandei/Inalta Autoritate). In do.ctrina, i~o:area eVIde~~A dreptului aplicabil este asimilata unei depasiri manifeste a lrmitelor putem apreciere.

2. CaUe de contestare a deciziilor administrative ilegale

Curtea Europeana de Justitie are un rol important in. s~luti~na contenciosului administrativ comunitar. Ea actioneaza ca un ventab~l tribun administrativ examinand plangerile persoanelor fizice si juridice impotn~a act ~ comunitare si recursurile introduse de agentii lnsumtiilor e:rropene .lmpotn acestcra'", Caile de contestare a actelor comunitare in fata Tnbunalulm de M , Instants si a Curtii Europene de Justitie s~t: ~ec~s~l. in carenta, recursul anulare, recursul in interpretare ~i recursul in plina jurisdictie.

. . ~ecursul in carenta - reprezinta un mijloc procesual comunitar pus la dispozitia statelor, a institutiilor comunitare, a intreprinderilor si a particularilor, de a ataca in fata Curtii, in anumite situatii strict delimitate, abtinerea (omisiunea) Parlamentului european, Comisiei, Consiliului de ministri sau a Bancii Centrale suropene d~ a decide in ~materii in care aceste organe au, prin tratate, obligatia de a lua 0 anumita masura, Inainte de a fi sesizata instanta comunitara este necesara realizarea unui recurs administrativ prealabil care consta in invitarea institutiei In cauza sa actioneze. Invitatia trebuie sa fie clara, precisa si sa avertizeze institutia in cauza ca perseverarea in inactivitate va determina introducerea unui recurs in carenta. Daca la expirarea unui termen de doua luni de la data invitarii, institutia nu Ill~at pozitie, partea interesata are la dispozitie un nou termen de doua luni pentru a csiza C~ea cu un recurs in carenta propriu-zis (art. 232 TCE). In situatia in care institutia adopta 0 pozitie in termenul legal stabilit, rccursul jurisdictional in carenta (in fata Curtii) nu mai este posibil, putand fi xercitat, daca este cazul, doar un recurs in anulare. De asemenea, daca pozitia nstitutiei este comunicata in timpul procesului, dar inainte de darea hotararii litigiul va fi considerat lipsit de obiect. ' Curtea a apreciat ca orice act sau actiune a institutiei respective (Consiliul nu ~omisia), chiar daca nu imbraca un caracter formal ~i obligatoriu, trebuie ronsiderate ca fiind luari de pozitie care nu mai justifica un recurs jurisdictional in IlIr~nt~. Astfel, daca institutia actioneaza in alt mod decat eel indicat de parti prin luvitatia la actrune, aceasta conduita echivaleaza cu 0 luare de pozitie''". Stabilirea momentului in care institutia a omis sa actioneze, si deci a III mentului de la care poate fi introdus recursul administrativ, este dificil de IIulizat pentru ca legislatia comunitara nu stabileste nici un termen in care rustitutiile comunitare sunt chemate sa actioneze, Curtea a apreciat ca introducerea II .ursului administrativ trebuie sa se faca intr-un "termen rezonabil", In umjoritatea hotararilor CEl, termenul rezonabil este inclus intre 2 luni ~i 2 ani de a d Ita existentei efective a obligatiei de actiune. In cauza 4/1970, Olanda/Comisia l.uropeana dedusa spre judecare CEl, Avocatul General va invoca principiul 'uritatii juridice impotriva stabilirii arbitrare de catre Curte a limitelor notiunii de ,I rmen rezonabil", aratand ca .Jdeea de a stabili pe cale jurisprudentiala un termen I lUui. expirare sa priveze pe cei interesati de dreptul de a sesiza administratia umunitara este contrar principiului securitatii juridice si are impotriva sa II umentul ca nici metoda analogiei, nici cea a dreptului comparat, nu permit sa se ill I xmine cu certitudine un termen care poate fi considerat .rezonabil".
I

512

ibidem '" Ovidiu Tin

'\1

op, .it., p, I I

Recursul in anulare. Este un mijloc procesual care permite statelor, institutiilor comunitare, persoanelor fizice ~ijuridice de a ataca in fata Curtii un act obligatoriu emis de Consiliu, de Comisie, de Banca Centrala Europeans, sau un act al Parlamentului European destinat sa produca efecte juri dice fata de terti si de a obtine, in anumite conditii, desfiintarea acestuia (art. 230 TCE). Contenciosul in anulare poate fi fondat doar pe legalitate, nu si p oportunitatea actului". Este exclusa posibilitatea ca CEJ sa reformeze actul anulat. Astfel, in Hotararea din 15 septembrie 1998 (European Night Services e.a./Commission Curtea a decis ca prezentarea unor concIuzii in cadrul unui recurs in anulare care s impuna Comisiei adoptarea unor masuri specifice sunt imposibil de primi Judecatorul comunitar nu este competent sa adreseze injonctiuni (ordi categorice) institutiilor comunitare sau sa se substituie acestora. Actiunea trebuie formulata in termen- de doua luni, dupa caz, de 1 public area actului, de la notificarea recIamantului sau, in lipsa, din ziua in ca acesta a luat cunostinta. Cauzele de ilegalitate invocate pe calea recursului anulare sunt: incompetenta, incalcarea formelor procedurale, incalcarea Tratatul sau a oricarei norme de drept privind aplicarea acestuia sau privind deturnarea d putere, formulate de catre unul din statele membre, Parlamentul Europe Consiliul de Ministri sau Comisie. De asemenea, orice persoana fizica sau juridi poate formula, in aceleasi conditii, 0 actiune impotriva actelor care i se adrese sau care 0 privesc direct ~i individual, precum si impotriva actelor de reglement care 0 privesc direct si care nu presupun masuri de executare. Daca actiunea este intemeiata, Curtea de Justitie declara actul contestat n ~i neavenit. Cu toate acestea, Curtea de Justitie indica, in cazul in care considers este necesar, care sunt efectele actului anulat care trebuie considerate ca fii definitive (art 231 TCE), facand astfel 0 aplicare a principiului proportionalitatii. Recursul in anulare indreptat contra unui act care are un caracter p confirmativ al unui act anterior, astfel incat anularea actului confirmativ confunda cu aceea a actului anterior trebuie sa fie considerata ca fiind rara obiect prin urmare imposibil de primit (Hotararea CEJ nr. 26/76, Metro/Commission). Recursul in interpretare (deciziile preliminare, prejudiciale). Curtea Justitie are competenta de a hotari, cu titlu prejudicial asupra: a) interpretarii Tratatului; b) valabilitatii si interpretarii actelor adoptate de institutiile Uniunii; c)asupra interpretarii statutelor organismelor create printr-un act Consiliului, cand statutele prevad acest lucru.

Cand se ridica 0 asemenea ch ti A . . membru, in cazul in care conside ~ ~ es rune III fata unei mstante dintr-un stat d " A ra ca pentru a se pronunta h C A ecizre III privinta acestei che ti _ . tOO arare este necesara a pronunte 0 hotarare. s iuru, aceasta Illstanta poate cere Curtii de Justitie , Cand se ridica 0 asemenea chesti A -. A mstante nationale ale carei deci .. ~une m~r-o cauza pendmte III fata unei " lZ11nu pot J.ace obiectul u . ~. d Intern, aceasta instanta trebuie ~ . C nei cai e atac in dreptul P . ' .s~sesizeze urtea de Justine (art. 234 TCE) , . . nn unnare sunt abilitate sa fonnul . A' . lunsdlctiile supreme ale statelor cat .. . di " eze recursun III Illterpretare atat hotarare nesusceptibila de recurs i~ J:;:lS ~~tl~Ie c~~lronunta in speta concreta 0 deschide un recurs in interpretar ep mterrr':", Judecatorul national care hotararea sa Curtii care 0 v e tifi suspenda procesul pendinte si va comunica membre si Comisiei precum '" alC noo 1.ll~a'l~rdIll grefier, pertilor in cauza, statelor /Iii '1 ''f nsr lU ui aca actul in c ~ ~d rp e, statele membre ~i institutiiIe co 't di auza emana e la acesta. pcntru a depune observatii scri'se in r~ll!Care .. ispun ~e un tennen de doua luni rvocatului general, ~i dupa ce delibe a,a. uq~. J?upa prezentarea conc1uziiIor pronuntata in audienra publica si :area ~u~eca~onior a avut loc, hotararea este tatelor membre si inst'l'tutl'l'lo . t ansmisa pnn grefier jurisdictiei nationale 'f , r III eresate. ' , Asa cum sublinia ~i Louis Cart d . I lire sanctioneaza eel in interpret ou. sPf~ eosebire de contenciosul in anulare " are prevIlle Hotararea CEJ pronuntata int - d .: '" ~ Illdecat relativa, numai intre art' I di 0 . ~c~zlepreJudlclala are autoritate de Iucru 11I1(!ona1. Deciziile prejudicial~ i~~~PI;:e~2:~~t~cr~ de?us in f~ta judecatorului 1I1I~lOnal in vederea realizarii unei a licari . e ncpe de ghl~are a dreptului 1111 marea unei jurisprudente coerente i~ t ar; ~l~onne a dreptuln] comunitar ~i IIhligatorie prezumtiva a h~C A '1 I' o.a e tanle membre. Conceptul de forta il, tul . aran or pre rminare" definit de M Kri I . ': ' p german, descne cu acuratete efectul d "'1 C ..518 . e e cu pnvire la R' ' eClZ11 or urtii ecursurIle de plina jurisdicti Ad' . fli ()n~ta asupra tuturor elementelor deef: ces~ea au posibilitatea ~uqii de a se ItlllArareaorganului comunitar f apt si de drept ale cauzei, modificand II Iuti care a ost pusa in discutie Aid I so utie obligatorie pentru part'519 s . ' '.~ sensu e a stabili 0 II/ decizii acelora ale institutiit . e per~.ll1teastfel Curtii sa substituie propriile osebeste de ce1eIaite recursur, or ~om~l1tare. Recurs.u! de plina jurisdicpe se II /ormiirii actelor in cauza, un e urtea de Justitie nu avea posibilitatea

"I

1/,1

a) RecursuJ in constatarea n denl] ... 'urgand din tratateJe constit ti elDj ep IDlrIIA de catre state a obUgafiilor u ve, n cazul III care considers ca un stat
A

IN JUIS 515

;; :o~ P. Filipesou, Au ustin Fuerea - op. cit p 147 Cartou 01'. 'iI., p. loR ., .

Louis Cartou - L 'Union Europecnne, Traite de Pari -Rornc, Maa trioht, 1996, 26 Dalloz,

168

M. Kri 1 Tllt'or! IlilsHun sin! rpr 1IIIIIllVIII .1/ Iv Jon P. "jJip '\I, 1\1I~1I 1111 ";.

d r
I

R h

.
Problem der

cllli
It 11"::",

1/ eC tsg.ewmnungentwickelt am B -~jl., ~h,~i 976, p. 243 ~i urrn.

l It

membru nu si-a indeplinit una din obligatiile care ii revin in temeiul Tratatului, Comisia poate sa emita un aviz motivat, dupa ce, in prealabil, i-a acordat statului respectiv posibilitatea de a-si prezenta observatiile. Daca statul in cauza nu se conformeaza in termenul stabilit de Comisie, aceasta poate sesiza Curtea de Justitie (art. 226 TCE). . ., Observam ca se instituie astfel un recurs administrativ prealabil sesizarii Curtii de Justitie. Atunci cand un stat nu i~i respecta obligatiile asumate prin tratat~ Comisia va invita statuI membru sa i~i prezinte observatiile sale prin adresarea uner scrisori cuprinzand datele litigiului si to ate elementele necesare statului pentru a inlatura nerespectarea tratatului sau, in cazul in care nu i~i insuseste punctul de vedere al Comisiei, pentru a-si pregati apararea in proces. Dupa primirea observatiilor din partea statului respectiv, daca Comisia considera ca acest stat nu si-a indeplinit obligatiile asumate prin tratat, aceasta poate emite un aviz motivat. Comisia se bucura de 0 putere discretionara in ceea ce priveste emiterea avizului, avand 0 larga putere de apreciere asupra indeplinirii obligatiilor asumate de statel membre. Emiterea avizului motivat este obligatorie doar ca 0 conditi administrativa prealabila (recurs administrativ) pentru introducerea de catr Comisie a actiunii la Curtea Europeana de Justitie. Scopul procedurii administrative prealabile precontencioase este pe de parte, de a da statului membru prilejul de a-si indeplini obligatiile sale confor tratatului si, pe de alta parte, de a beneficia el insusi de drepturile sale de a se apar contra obiectiilor ridicate de Comisie, acest dublu scop impunand un term rezonabil in care sa raspunda la scrisoarea formala si sa dea curs avizului motiv sau daca este cazul sa-si pregateasca apararea520. b) Recursul impotriva sanctlunllor menite sa aplice regulil comunitare. Tratatele si legislatia derivata pot impune sanctiuni statelor sau persoanel fizice si juridice. Recursul impotriva sanctiunilor aplicate statelor membre a fo reglementat inca prin Tratatul de la Paris art. 88 alin. 3 si 4. Recursul impotri sanctiunilor aplicate particularilor i~i gasea reglementarea in art. 36, 44 si 92 di Tratatul CECA; art. 172 din Tratatul CEE, art. 83 si 144(b) din Tratatul CEEA. Pentru dreptul administrativ european 0 importanta deosebita 0 au caile atac impotriva sanctiunilor administrativ disciplinare aplicate agentilor comunitu Statutul functionarilor Comunitatilor europene adoptat in 1997 prevede in titlul ca sanctiunile disciplinare aplicabile functionarilor comunitari sunt: avertismentul blamul, suspendarea temporara a dreptului de avansare pe scara ierarhic reducerea treptei de salarizare, retrogradarea, suspendarea din functie, revocar din functie, concedierea pentru insuficienta profesionala. Functionarii comunit care sunt afectati direct de aceste sanctiuni precum si orice alta persoana interc
O. Manolache - op. Cit. (Dropt cornunitar, vol. III, 19<)<), p, KK

care cade sub incidenta Statutului (agentii contractuali de drept comunitar si contractualii de drept privat local?') pot utiliza caile de recurs prevazute de Statut. A Pentru a introduce un recurs jurisdictional la Curtea Europeana de Justitie, urmand procedura reglementata de Statutul functionarilor comunitari, este necesara parcurgerea urmatoarelor proceduri administrative prealabile: ~xercitarea dreptului de petitionare. Orice persoana vizata de Statut poate sesiza autoritatea investita cu puterea de numire solicitandu-i sa ia 0 decizie cu ~~ivire la persoana sa. Autoritatea investita cu puterea de numire comunica ?eclZla sa motivata celui interesat intr-un termen de patru luni de la data mtr?ducerii cererii. La expirarea acestui termen, lipsa raspunsului la solicitare echlvaleaza cu decizia implicita de respingere susceptibila sa faca obiectul unei reclamatii cu c~e va sesiza aceeasi autoritate investita cu putere de numire (art. 90 ~aragra~l 1 din ~~atut). Prin intermediul dreptului de petitionare persoana mt~r~s~a~a n.u ~x~rc!ta. 0 A~ale d~ atac impotriva unui act care 0 nedreptateste, ci solicita mstitutiei careia 11 apartme, prin autoritatea investita cu puterea de numire de a lua 0 anumita decizie cu privire la ea522.Analiziind art. 90 par. 1 teza finala o~se~am consacrarea in dreptul comunitar a actului administrativ implicit sau asimilat care consta in refuzul autoritatii competente de a rezolva 0 cerere. ~x.erc~tarea caii de atac administrative (recursul administrativ). Orice persoana vizata de Statut poatesesiza autoritatea investita cu putere de numire cu 0 reclamatie indreptata impotriva unui act care 0 incrimineaza fie ca numita autoritate a luat o.decizie, fie ca ea s-a abtinut sa ia 0 masura impusa de Statut (art. 90 paragraful 2 dm Statut). Reclamatia trebuie sa fie introdusa intr-un termen de trei luni. Acest termen curge: din ziua publicarii actului in cazul actului udmini.st:ati~ n~rm~tiv: din ziua ~otificarii deciziei catre destinatar si in orice caz eel mal tarziu din ziua m care cel mteresat a luat cunostinta despre acel act in cazul nctului administrativ individual. Daca actul individual cauzeaza neplaceri unei alte persoane dec~at~el~i c~ruia ii este destinat, termenul de trei luni va curge pentru Ilce~persoana din ziua in care aceasta a luat cunostinta de act ~i in orice caz eel mai tllrZlUdin ziua publicarii lui. Reclarnatia trebuie sa fie introdusa intr-un termen de trei luni de la data xpirarii termenului de raspuns, atunci cand rec1amatia este facuta contra unei dccizii implicite de respingere in sensul art. 90 paragraful 1 din Statut. Autoritatea investita cu puterea de numire comunica decizia sa motivata p rsoane.i .interesat~ intr-un termen de patru Iuni incepand cu data prezentarii I clamatiei. La expirarea acestui termen, Iipsa raspunsului echivaleaza cu decizia implicita de respingere susceptibila a face obiectul unui recurs la Curtea Europeana d Justitie.
~ I

520

~\~c v den C'on ihicl 111. p, I KI)

'""1" ('

linniu, V rginia Vedinas - op. cit., p. 19-23

\ \

Functionarii comunitari inainteaza cererea initiala sau reclamatia Autoritatii in~estite cu putere de numire prin intermediul superiorului ierarhic. 'In cazul in care actul emana de la superiorul ierarhic direct al functionarului, poate fi sesizata direct autoritatea imediat superioara (art. 90 paragraful3 din Statut) Pentru ca un recurs la Curtea Europeana de Justitie sa fie acceptat est necesar ca in prealabil sa se fi sesizat cu reclamatie autoritatea investita cu puter de numire, cu respectarea art. 90 alin. 2, iar aceasta autoritate sa fi respin reclamatia, explicit au implicit. Aceasta reclamatie are natura juridica a unui recurs administrativ cu caracter obligatoriu pentru exercitarea recursului jurisdictional in fata CEJ. Introducerea unui recurs administrativ nu suspends executarea actulu incriminat. Insa, Statutul dii posibilitatea celui interesat sa introduca la Curtea d Justitie 0 oerere de suspendare a actului atacat, pana la solutionarea reclamati prealabile (art. 91 paragraful 4 din Statut). , Recursul la CEJ trebuie inaintat intr-un termen de trei luni de la da notificarii deciziei explicite sau de la data expirarii termenului de raspuns in cazul deciziei implicite. Totusi, atunci cand 0 decizie explicita de respingere a un reclamatii intervine dupa decizia implicita de respingere dar in termenul de recur ea face din nou sa curga termenul de recurs (art. 91 paragraful3 din Statut). Actiunea formulata de functionarul comunitar impotriva actelo vatamatoare are natura unei actiuni in anulare523 prin care se sanctione neconcordanta masurilor luate de institutiile comunitare fata de agentii lor reglementarile comunitare ierarhic superioare. Art. 2 alin. 3 din Statut lasa posibilitatea ca doua sau mai multe institutii incredinteze uneia din ele sau unui organism institutional competentele autoritat investite cu putere de numire. In acest caz dreptul de petitionare si recurs administrativ se vor introduce pe langa organismul delegat sa exerci competentele de numire (art. 91 bis din Statut). c) Recursul in responsabilitate extracontractuala. Orice persoan interesata poate cere prin intermediul Curtii repararea prejudiciului produs institutii si agenti comunitari in exercitiul functiunii, Acest lucru a fost stipulat In prin art 6, 34 si 40 din Tratatul CECA, art. 187 din Tratatul CEEA si art 214 di Tratatul CEE. d) Recursul in responsabilitate contractu ala. Curtea poate fi investita solutionarea unui litigiu contractual, in calitate de instanta arbitrala, daca printr clauza compromisorie continuta Intr-un contract se stipuleaza acest lucru. Art. 2 ~ TCE da posibilitatea Curtii de Justitie de a hotari In temeiul unei clauz compromisorii dintr-un contract de drept public sau privat incheiat de Uniunc S I in numele acesteia.
523

3..Limitele controlului reaUzat.de Curtea Europeani de Justitie asupra deciziilor en earaeter dtscretienar ale institutiilor comunitare
Protectia judiciara contra deciziilor discretionare luate de institutiile comunitare se realizeaza de Curtea Europeana d~ Justitie. Aceasta aslgura respectarea dreptului in interpretarea ~i aplicarea leglslatlel comunitare (art. 28 din Constitutia Europeana). Din aceasta prevedere se desprind si urmatoarele limite in care deciziile cu caracter discretionar sunt deduse controlului Curtii: Controlul juridic se opreste acolo unde inceteaza aplicarea dreptului si unde aIte aspecte determina decizia, precum exemplul de oportunitate tehnica sau politica a unei masuri, Una dintre caracteristicile puterii discretionare este chiar aceea potrivit careia, aspectele extra-juridice admisibile limiteaza controlul judecatorului. Este relevanta opinia Curtii in solutionarea afacerii 191/1982 (Fediol vs Comisia) ce exprima in aceeasi termeni raportul de principiu intre puterea discretionara ~i controlul jurisdictional: "in aceasta privinta, flira a putea interveni in aprecierea rezervata autoritatilor comunitare prin regulamentul citat, judecatorul este chemat sa exercite controlul care este in mod normal al sau in prezenta ~ei puteri discretionare conferite autoritatii publice". In cazul aprecierilor de ordin tehnic care vizeaza circumstante economice complexe se da credit administratiei comunitare, Curtea refuzand sa se pronunte. In acest sens art. 33 di~ Tratatul CECA prevedea ca "analiza Curtii nu poate viza aprecierea unei situatii ce decurge din fapte sau circumstante economice, in privinta carora au fost emise respectivele decizii sau recomandari". Tratatele arata ca Curtea Europeana de Justitie are, cu titlu exceptional, ~i in sltuatli bine determinate, 0 competenta de control nelimitata a puterii discretionare (art. 172 din Tratatul CEE, art. 144 din Tratatul CEEA, art. 36 alin (2) al Tratatului CECA). Per a 'contrario, controlul jurisdictional al deciziilor discretionare este limitat in cazurile normale. Este permis, totusi, controlul aprecierii situatiei economice generale, in special atunci cand exista 0 plangere adresata Comisiei Europene privind comiterea unei deturnari de putere (art. 33 alin 1 , teza a doua din Tratatul CECA) Controlul Curtii Europene de Justitie intervine la mai multe nivele ale pr cesului de luarc a deciziei si anume: Verfflcaren cnmpetentei. Institutia comunitara trebuie sa dispuna de comp t 1111 III l'! III' P ntru a lua 0 anumita decizie. Comunitatea trebuie

a se vedea in acest sens O. Manolache - op. cit. (191)C)). vol '. p. II ,

sa aiba competenta sa intervina in acel domeniu iar institutia sa fie abilita sa intervin~ concret. In acest sens cu privire la competenta rationa materiae a Inaltei Autoritati se pronunta CEl in hotararea nr. 8/1955. Verificarea corectitudinii procedurii. Decizia trebuie sa fie luata respectarea unei proceduri corecte, prevazuta de lege (Hotararea CEl 111/1963) Verificarea caracterului imperativ al masurilor, Pentru a putea contestate masurile respective trebuie sa aiba caracter imperativ, speci procedurii administrative. Verificarea circumstantelor de fa pt. Faptele care stau la baza decizi trebuie sa fie complete ~i pertinente Verificarea limitelor puterii de apreciere a adminlstratiei. Curtea cerceta daca 0 regula de drept primar sau derivat prescrie institutiei sa ia decizie determinata sau daca aceasta institutie dispune in aceasta privin de 0 putere de apreciere si care sunt limitele acesteia.

4. Limitele libertatii de deeizie a administratiei publiee in domenllle specltlee dreptului eomumtar

4.1. Limitele puterii discrelionare in dreptul functiei puh/ice comunitare

Analiza acestui domeniu este impusa de faptul ca dreptul functiei publi are un pronuntat caracter discretionar in raport cu celelalte domenii de activit europene. Controlul condltillor de forma ale unei decizii administrative

a) posibilitatile de promovare si de mutare in cadrul institutiei; b) posibilitatea organizarii concursurilor in cadrul institutiei c) cererile de transfer ale functionarilor din alte institutii ale celor trei omunitati Europene, deschide procedura concursurilor pe baza titlurilor obtinute onfonn nivelului de instructie ori in functie de pregatirea stiintifica, sau concurs pe baza de probe; sau concurs pe baza titlurilor obtinute conform nivelului de instructie ori in functie de pregatirea stiintifica si concurs pe barn de probe". Se observa ca autoritatea investita cu putere de numire dispune de 0 putere discretionara in alegerea unei metode de selectie a candidatilor. Exista 0 larga putere de apreciere si in cadrul dreptului preeminent de a dispune 0 promovare sau mutare in cadrul institutiei, precum ~i in a favoriza un concurs intern cu persoane din cadrul institutiei in defavoarea unuia extern. Statutul si jurisprudenta CEl au impus unele restrictii. Astfel, in conditiile art. 45 paragraful 2 din Statut, concursul intern este obligatoriu pentru "trecerea unui functionar de la 0 incadrare sau de Ia 0 iategorie Ia 0 alta Incadrare sau a 0 categorie superioara". In plus prin Hotararea 105/75 CEl a stabilit ca se afla in situatie de deturnare de putere acea autoritate investita cu putere de numire care organizeaza un concurs intern a carei finalitate 0 onstituie numirea pe un post a unui functionar public care nu indeplineste .onditiile de promovare. Forma deciziei administrative. In ceea ce priveste forma de redactare a deciziei administrative, art. 25 alin. 2 din Statut prevede ca orice decizie luata in iplicarea statutului trebuie sa fie comunicata, in scris, de Indata, functionarului mteresat, de 0 maniera motivata. Forma scrisa are rolul de a pennite administratiei faca proba deciziei sale ~i de a asigura securitatea juridica. Controlul conditiilor de fond ale unei decizii administrative

Alegerea formei procedurii de urmat. In ceea ce priveste conditiilc d forma pe care trebuie sa le indeplineasca deciziile administrative cu privire I functia publica, vom analiza limitele puterii discretionare a administratiei alegerea fonnei procedurii de unnat cu privire la numirea unui functionar lntr II post. Limitele puterii discretionare in acest domeniu sunt date de art. 29 paragrnf 1 din Statutul functionarilor Comunitatilor Europene care dispune d\ "l'n vcder ocuparii unui post liber intr-o institutie, autoritatea lnvestita cu putere de numi dupa ce a examinat:
(,

Verificarea cireumstantelor de fapt. Controlul de fond al deciziei idministrative implica in primul rand verificarea circumstantelor de fapt (a taptelor cu caracter pertinent) in procedura de numire sau promovare a ttmctionarului public. Prin hotararea 27/1963 CEl a concluzionat ca dat fiind ca un I Icment de fapt cum este un curriculum vitae care a fost consultat pentru procedura de promovare nu era nici eel care figura in dosarul personal al reclamantului, nici I I care a insotit cererea sa de promovare, autoritatea investita cu puterea de numire nu a fost complet informata, Prin unnare "pentru ca elementele care au fost nvute in vedere de Comisie in momentul luarii deciziei erau incomplete, se impune mularea deciziei". Limitarea puterii discretionare a administratlel printr-un text de IIhilitare. Exista situatii specifice controlului de fond in care puterea Iliscretionar~ 11 udmlnlstratlei este limitata printr-un text de abilitare. Astfel ('oJ1siliu\ stc ,hllilll pi ill nrt. 65 par. 1 din Statut sa procedeze anualla un examen II r mun rnliillll '1111111111111 llnr ~i all r agenti ai Comunitatii, pe baza unui raport

comun prezentat de Comisie si fundamentat pe situatia existenta la data de 1 iulie, privind indicele comun stabilit de Oficiul Statistic al Comunitatilor Europene ~i serviciile nationale de statistica ale statelor membre. Prin Hotararea nr. 5911981 Curtea a decis ca "daca art. 65 din Statut lasa la aprecierea Consiliului alegerea mijloacelor si a formelor celor mai potrivite pentru punerea in aplicare a unei politici de remunerare, se impune totodata, ca acesta sa tina cont in procesul d adaptare a remuneratiilor de cadrul politicii economice si sociale a Comunitatii, precum si de eventuala crestere a nivelului de trai". Sltuatia in care admlnlstratia este legata de propriile sale reguli. 0 alt situatie specifics controlului de fond realizat de CEJ este data de cazul in care admlnistratia este Iegata de propriile sale reguli. Astfel, prin Hotararea nr 67/1981 (Ruske/Comisia) Curtea a retinut in legatudi cu desfasurarea unui concur intern ca : "daca autoritatea investita cu putere de numire dispune de 0 larga puter de apreciere pentru a fixa conditiile unui concurs, atunci comisia de examinare est tinuta de respectarea textului avizului de concurs, asa cum a fost acesta publicat" Printr-o alta hotarare, respectiv nr. 28011980 Curtea a recunoscut administrati competenta de a desemna criteriile de selectie in virtutea puterii sale discretionar tinand cont de exigentele de organizare si de rationalizare ale serviciilo administratia fiind legata de conditiile de procedura pe care si le-a fixat. In speta a hotarat ca nu exists un abuz de putere atunci cand Curtea a fixat propriul criteri de selectie ~i anume ,,150 de silabe pe minut pentru stenografie in prima limba d lucru, engleza". Prin urmare jurispnrdenta CEJ releva un principiu al administrati comunitare si anufne acela ca "administratia poate ea insa~i sa se lege de propriil sale reguli" Raportul dintre libertatea de decizie sl deturnarea de putere. Detumarea de putere apare atunci cand in pofida unei puteri discretiona vaste, administratia incepe sa urmareasca obiective ilegale realizand 0 utiliza abuziva a puterii discretionare de selectie. Art. 27 din Statut prevede ca recrutarea functionarilor se face tinand con de combinarea a doua criterii: criteriul competentei si criteriul echilibrulu geografic. Pierderea din vedere a criteriului competentei si sustinerea doar a cclu privind echilibrul geografic lasa loc clientelismului politic si deturnarii de put r Curtea Europeana de Justitie in afacerea Schloh vs Consiliu a retinut ca cerinta d reprezentativitate geografica desi este susceptibila de a se transforma in decizi obiective in materie de personal, nu poate avea totusi prioritate in fata criteriilo legale de recrutare, referitoare la cornpetenta profesionala ~i la abilit [il functionarului,

Limitarea puterii discretlonare de catre principiile generale de drept. Principiul general al egalitatii este ilustrat de art. 27 din Statut care interzice discriminarea in recrutarea functionarilor pe motiv de rasa, credinta religioasa sau sex. Un rol important in limitarea puterii discretionare a administratiei 11 are principiul proportionalitatil, cu precadere in dozarea masurilor disciplinare in sensul asigurarii unui echilibru intre abaterea disciplinara ~isanctiune. Alte principii care limiteaza libertatea de decizie a administratiei sunt principiul bunei admlnistrarl, precum si principiile securitatii juridice si al protectiel increderii legitime. In conc1uzie, desi dreptul administrativ european privind functia publica este un domeniu in care se manifesta pregnant puterea discretionara a idministratiei, exista format cadrul procedural care sa asigure realizare a chilibrului adecvat intre interesele individului ~i necesitatile administrative prin sanctionarea deturnarii de putere.

4.2. Limltele puteri; discrelioltape in Dreptul comultitap tll concurenfei

Dreptul concurentei in Comunitatea Economica Europeans se compune din rcglementari comunitare privind: interdictia intelegerilor, interdictia abuzului de pozitie dominanta asupra pietei, conduita intreprinderilor publice ~i a celor monopoliste, interdictia anumitor ajutoare de stat. Vom analiza limitele puterii liscretionarein acest domeniu Interdictia Intelegerllor. Prin "intelegeri" retinem acordurile, deciziile ~i practicile concertate intre socletatlle comerciale care sunt susceptibile de a II recta comertul dintre statele membre si care au ca obiect sau efect impiedicarea, I trangerea sau denaturarea concurentei in interiorul Pietei Comune (art. 81 par. 1 I' E; art. 85 par. 1 din Tratatul CEE). Toate acordurile astfel interzise sunt lovite de nulitate (art. 81 par. 2 TCE). Art. 81 alin. 2 nu precizeaza regimul nulitatii sau modalitatile de punere a sa in uplicare. Curtea de Justitie a precizat, de aceea, caracterul absolut ~i retroactiv al uulitatii, aratand ca un acord nul nu mai poate produce nici un efect nici intre parti, ulci fata de terti (hotararea pronuntata la 25 noiembrie 1971 in cauza Beguelin tniport). In ceea ce priveste intinderea acestei nulitati, in practica s-a precizat ca II I uie sa fie limitate doar acele parti ale acordului care constituie 0 incalcare a .llspozitiilor Tratatului CE, in masura in care ele pot fi separate de restul acordului (l\oU\rareapronuntata la 13 iulie 1966 in cauza Consten-Grundigv/".
II fino PI' II,
"11,10:111111111('

, 4 IIHIIII'

"II

11111

1111:01111,

1IIIIrldi

I~I

III I

odru Vrabie, Niculae Fabian-Politica Juridic ,nil Hrc~ti,2002,p.15

in domeniul

Daca prin acorduri si decizii se inteleg acte juridice cu caracter obligatoriu, discutii s-au pus in legatura cu natura juridica a termenului de "practici concertate". Prin Hotararea ICIIComisia de la mijlocul anilor 60 a stabilit limite 1 notiunii aratand ca "dacii art. 85 din Tratatul CEE distinge notiunea de practica concertata de ce1e privind acordurile intre intreprinderi sau de deeiziile de asocier ale intreprinderilor, se deduce faptul ca interdictiile stabilite de acest articol prives o forma de coordonare intre intreprinderi care, fara a fi extinsa la realizarea unei conventii propriu-zise, substituie constient 0 cooperare practica dintre ele, riscurilor concurentei". Curtea recunoaste Comisiei puterea de apreciere a acesto situatii fixand ca limita si regula de apreciere faptul ca: indiciile invocate pentru existenta unei practici concertate nu trebuie sa fie luate in considerare in mod izolat ci "in ansamblul lor, tinandu-se cont de caracteristicile pietei produselo respective". Comisia are dreptul de a obtine informatii cu privire la astfe1 de intelegeri si de a realiza controale pe langa administratiile nationale si intreprinderi. Atunc cand Comisia Europeana analizeaza incalcarea regulilor concurentei pe pial interna a Uniunii, ea ia in considerare drept criteriu 0 concurenta rezonabila, si n modelul concurentei perfecte, care este un model ideal525 Exista si in acest domeniu sltuatil in care Comisia este Iegata d propriile sale reguli. Comisia Europeana s-a preocupat de gasirea acelor criterii d determinare a pragului de sensibilitate peste care, odata depasit, acorduril deciziile sau practicile afecteaza concurenta, Avand in vedere obiectivul asigurar unei concurente rezonabile ~i criteriul afectarii notabile a concurentei, Comisia considerat ca anumite acorduri ar trebui sa fie considerate a priori ca nefiind t contradictie cu prevederile articolului 81 alin. 1. In acest sens, ea a dat publicitatii serie de comunicari care, desi nu au forta obligatorie, contin criteriile semnificativ de care aceasta tine seama in calificarea acordurilor, deciziilor si practicilor afectand sau nu concurenta+". Astfel, in Comunicarea Comisiei din 29 iulie 19 cu privire la acordurile, deciziile si practicile concertate privind cooperarea intr intreprinderi se aduc 0 serie de argumente favorabile anumitor tipuri de acordu: dintre intreprinderi, care sunt considerate benefice. Sunt date drept exempl schimbul de opinii sau de experienta, cooperarea in materie contabila, executar in comun a proiectelor de cercetare si dezvoltare, utilizarea in comun a mijloacelo de stocare si transport, publicitatea in comun. Exista posibilitatea ca, in baza art. 81 alin. 3 din Tratatul CEE, sa I autorizate anumite acorduri interzise prin Art. 81 alin. 1. Pentru ca aceste acordu sa fie autorizate, alin. 3 impune indeplinirea anumitor conditii. Astfel, acordul trebuie sa contribuie la ameliorarea productiei sau a distributiei produselor sau I
525ibidem, p. 12 526 1 ibid J cm.p. 13

promovarea progresului tehnic sau economic, trebuie sa rezerve utilizatorilor 0 parte a profitului care rezulta, iar restrictiile impuse intreprinderilor nu trebuie sa depaseasca ceea ce este necesar pentru atingerea obiective1or. 0 ultima conditie este aceea conform careia intreprinderile participante la acord sa nu elimi~e concurenta pe 0 parte substantials a pietei produselor in cauza, Astfel, Comisia trebuie sa efectueze practic un bilant economic al acelui acord527 Cu privire la acordarea derogarilor prevazute de art. 81 alin. 3 TCE, Curtea a aco:dat Comisiei 0 marja de apreciere in cea ce priveste inventarierea faptelor si aprecierea lor, nu ~i in ceea ce priveste decizia de exceptare, Comisia fiind obligata ca atunci cand conditiile de fapt prevazute de art. 81 par. 3 TCE sunt indeplinite sa cxcepteze acordul, decizia sau practica de la interdictia lntelegerilor. Prin urmare, 1~ cee~ ce priveste decizia de exceptare Comisia are 0 competenta Iegata si nu discretionara. , In ceea ce priveste verificarea clrcumstantelor de fapt, Curtea a decis in numeroase randuri ca "intreprinderile au dreptul la 0 analiza corespunzatoare din partea Comisiei a cererilor lor referitoare la obtinerea aplicarii prevederilor art. 85 par. 3 din Tratatul CEE, motiv pentru care, Comisia nu poate sa se limiteze la a u~re intreprinderilor sa faca proba conditiilor presupuse de derogare, ci trebuie, in virtutea unei bune administrari, sa convearga prin propriile mijloace la stabilirea laptelor si circumstantelor pertinente". Referitor la amploarea, intinderea ontrolului Curtea a considerat in multe randuri ca "exercitarea competentelor Comisiei presupune in mod necesar aprecieri complexe in materie economics ... iontrolul jurisdictional al Curtii asupra acestor aprecieri trebuie sa respecte mracterul lor economic, limitandu-se doar la examinarea materialitatii faptelor si l alificarilor juridice, pe care Comisia le-a avut in vedere ... controlul se va exercita lit primul rand asupra motivarii deciziilor, care in raport de respective1e aprecieri II' buie sa precizeze faptele ~i considerentele pe care se bazeaza". Abuzul de pozitie domlnanta Art. 82 TCE arata ca "orice abuz de pozitie dominanta al uneia sau mai multor intreprinderi in interiorul pietei interne sau intr-un segment important al 1\ .csteia va fi interzis ca fiind incompatibil cu piata interna, atata timp cat afecteaza eomertul dintre statele membre". Notiunea de "pozitie dominanta" a fost definita Ii ~urte prin Decizia nr. 27/76 (United Brands Company/Comisia) ca fiind ,,0 I ozitie de putere economic a pe care 0 detine 0 intreprindere si care Ii permite sa 111 cteze concurenta efectiva de pe piata relevanta printr-un comportament uprcciabil independent fata de concurentii, de clientii si, in ultima instants, fata de 1011 umatorii sai." Principalul indicator al dominantei este nivelul ridicat al cotei tit piala, dar nu se pot neglija nici slaba putere econ~micii a concurentilor absenta " ,

!I

Ihid

Ill,

p.] (,

concurentei latente, controlul resurselor si tehnologiei sau existenta unei retele dezvoltate de vanzari528. In ceea ce priveste abuzul de pozitie domlnanta, Curtea, in procesul Hoffman-La Roche/Comisia (Hotararea din 13 februarie 1979), a aratat ca acesta este un concept obiectiv, constand in "recurgerea la metode diferite de acelea care creeaza conditiile unei concurente normale intre produse si servicii pe baza tranzactiilor operatorilor comerciali, avand ca efect scaderea nivelului de concurenta pe 0 piata deja perturbata de prezenta societatii comerciale respective", Art. 82 TCE enumera exemplificativ cateva cazuri de abuz de pozitie dominanta; impunerea directa sau indirecta de preturi sau conditii comerciale incorecte: limitarea productiei, a pietei sau a dezvoltarii tehnologice in detrimentul consumatorilor; efectuarea de tranzactii echivalente in conditii diferite pentru partt diferite; fortarea celorlalte piirti implicate intr-un contract sa accepte obligati suplimentare ce nu fac parte din contract. Alte cazuri de abuz de pozitie dominanta au fost identificate de Comisie ~ Curtea de Justitie: discriminarea prin preturi stabilite pe zone geografice, retumar unor sume pentru fidelitate ce impiedica clientii sa obtina produse de la furnizo concurenti, reducerea preturilor in scopul eliminarii concurentei, refuzare nejustificata a furnizarii ce poate duce la eliminarea concurentei, refuzare acordarii de licente529. Comisia are 0 putere larga de apreciere (putere discretionara) asup cazurilor de pozitie dominanta, Curtea limitandu-se la a analiza pertinenta faptelo motivarea de 0 maniera suficienta a deciziei Comisiei ~i respectarea de ca Comisie a dispozitiilor de procedura comunitara in dozarea sanctiunilor, Ajutoarele de stat incompatibile cu plata comuna Potrivit Art. 87, par. 1 TCE "va fi considerat incompatibil cu piata comun orice ajutor acordat de un stat membru sau din resursele de stat, sub orice form care distorsioneaza sau ameninta sa distorsioneze concurenta prin favorizar anumitor intreprinderi sau productia anumitor bunuri atata timp cat afectea comertul dintre statele membre". Alin. 2 al art. 87 prevede 0 serie de except considerate compatibile cu piata intema: - ajutorul de stat cu caracter social acordat consumatorilor individuali, sub garanti nediscriminarii legate de originea produselor in cauza; - ajutorul acordat pentru repararea daunelor cauzate de dezastre naturale sau d situatii exceptionale;

- ajutorul acordat zonelor din Germania afectate de divizarea tarii (dupa reunificarea acesteia). In alin. 3 al art. 87 TCE sunt enumerate ajutoarele care pot fi considerate compatibile cu piata comuna in conditiile specificate aici (de ex. ajutoarele destinate sa favorizeze dezvoltarea economica a regiunilor in care nivelul de viata este foarte scazut sau in care somajul este foarte ridicat). Alte categorii de ajutoare compatibile cu piata comuna pot fi determinate prin decizia Consiliului statuand cu majoritate calificata, la propunerea Comisiei. Prin urmare, Comisia si Consiliul dispun de 0 marja de apreciere, de 0 putere dlscretionara in autorizarea ajutoarelor. In acest sens s-a pronuntat Curtea de Justitie prin Hotararea nr. 7811976 (Steinike & Weinlig /Republica Federala a Germaniei): .Jnterdictia prevazuta de par. 1 al art. 92 din Tratatul CEE [in prezent par. 1 al art. 87 TCE] nu este nici absoluta si nici neconditionata, par. 3 al art. 92 din Tratatul CEE [alin. 3 art. 87 din TCE] acordand Comisiei 0 larga putere de apreciere, iar Consiliului 0 putere extinsa in vederea admiterii ajutoarelor, prin derogare de la interdictia generala din par. I". Comisia este cea care are sarcina de a proceda la examinarea permanenta a regimului ajutoarelor existente in statelemembre (art. 88 rCE). In vederea realizarii acestei sarcini statele membre au obligatia de a informa in timp uti! Comisia cu privire la proiectele legislative care tind sa instituie sau sa modifice ajutoarele. in cazul in care Comisia Europeana considera ca un anumit tip de ajutor de stat nu este compatibil cu piata comuns si nici nu face parte din exceptiile acceptate, aceasta cere statului membru sa comenteze acest lucru in eel mult 0 luna. Art. 88 paragraful 2 stabileste ca daca justificarile statului membru in cauza nu sunt satisfacatoare, Comisia decide ca statul membru sa modifice sau sa elimine ajutorul de stat intr-o perioada data (de regula, doua luni). Daca statul membru nu se .onformeaza deciziei Comisiei pana la termenul limita stabilit, Comisia sau oricare ult stat membru interesat pot aduce problema in fata Curtii de Justitie. In acelasi limp, statuI membru vizat poate si el recurge la Curtea de Justitie sau la Consiliul UE (daca acesta din urma nu-si face cunoscuta pozitia in eel mult trei luni, decizia ramane in sarcina Comisiei, iar daca hotaraste ca nu este yorba de 0 incalcare a regulilor concurentei, suspenda toate procedurile desfasurate pana la momentul re pectiv)530. Prin Hotararea nr. 3011959 (De Gezammenlijke Steenkolenmijnen in l.imburg/Inalta Autoritate) in legatura cu interpretarea unei reglementari CECO, (urtea califica drept incompatibile cu piata comuna a carbunelui si otelului, ubventiile sau ajutoarele acordate de catre state. In aceeasi speta subventia este II 'finit~ ca fiind 0 .ontributie in bani sau in natura, acordata pentru sustinerea unei
II()

528 Ileana Pascal, Stefan Deaconu, Codru Vrabie, Niculac Fnhlnn domeniul concurentei), p. 20 529 ibidem, p. 21

p. Cit. (PoliticlI

ibid

Ill,

Jl

)1,

intreprinderi, de catre cumparatorul sau utilizatorul bunurilor si ser:iciil~r ~e car~ le produce. In acceptiunea Curtii notiunea de ajutor este mal extmsa, ma~ cuprinzatoare decat cea de subventie, dat fiind. fa?~l ca ea.presupune nu ~umal prestatiile pozitive asa cum sunt subventiile, CI ~l l~terventllie c~:e, sub. dlv~rse forme, usureaza sarcinile care in mod normal greveaza bugetul unei mtreprmden.

4.3. Limitele puterii discrepolltlre In cadrul Politicii comercitlle comulle .Prevederi antidumping
Conditiile in care se realizeaza comertul cu tarile nemembre sunt reglementate de Politica Comerciala Comuna. Politica com~rciala co~un~ .se intemeiaza pe principii uniforme, in special in c~ea ce .p:IVe~te ~odl~canle tarifare incheierea de acorduri tarifare si comerciale privind schl~burIl~ .~e marfuri ~i servicii si aspectele comerciale ale p~oprie~atii intele.c~ale, mvestI~111 straine directe uniformizarea masurilor de liberalizare, politica exportunlor, pre cum ~i mas~ile de aparare comerciala, p~intre care ~~cele care se i~u ~incaz d dumping si de subventii. Politica comerclal~ c~muna se desfasoara m cadrul principiilor si obiectivelor actiunii exteme a Uniunii (art. 133 T.CE).. . . . Supravegherea masurilor neces~e pentru creare~ ~nel POhtICI~comercial comune se realizeaza de catre Comisie. In acest sens Comisia Europeana poate f~c si propuneri de armonizare a procedurilor de luare a deciziilor in domemul economic care se refera la: . . _ protectia impotriva dumping-ului sau a impo~il~~ subventlOnate.dm tari care nu sunt membre UE, incluzand modificari ale procesului d iuare a deciziilor pentru impunerea de taxe . . intarirea politicii comercia1e comune in privinta protectiei impotnv practicilor comerciale ilicite . ~. ~ . reguli comune privind importul, incluzand ~~dlfican care sa permit Comisiei fie sa limiteze perioada de valabilitate a documentelor ~ import, fie sa schimbe regulile de import a~ produse~or care pnn cantitati mari sau prin conditiile favorabile importatorilor ~ pute constitui 0 amenintare care sa prejudicieze gray producatorii cornu nitari. Masurile de protectie comerciala in comertul cu tarile din afara U II, pot lua una din urmatoarele forme: . . . Masuri de protectie (de salvgardare): tanfe, cote, licente de Import ~I retragerea facilitatilor tarifare. Taxele anti-dumping. Potrivit reglementarilor in vigoare, un pro.dus est considerat ca fiind subventionat daca pretul sau de export catre Uniune est mai mic decat valoarea normala a unui astfcl d prod; I Valoarca normal
A

este de obicei inteleasa ca fiind pretul solicitat de catre exportator pe piata sa locala, in timp ce pretul de export este inteles ca fiind pretul final solicitat primului cumparator din Uniune. Diferenta dintre cele doua preturi sau suma cu care pretul normal depaseste pretul de export este considerata ca marja de dumping. Taxe vamale de contracarare: este 0 masura care poate fi impusa pentru a contracara efectele subventiilor unui produs importat. Acordurile voluntare de restrictionare. Comisia Europeana este imputernicita sa accepte, in numele statelor membre, "acorduri" voluntare de restrictionare a exporturilor dintr-o terta tara. Acestea sunt acorduri bilaterale neoficiale intre Uniune si 0 terta tara si se refers de regula la produse sensibile cum sunt textilele, otelul si masinile. In ceea ce priveste dreptul Comisiei de a sanctiona practicile de dumping, Curtea a apreciat prin Hotararea nr. 191/1982 (FEDIOLIComisia) ca "daca in cxercitarea competentelor ce ii sunt recunoscute Comisia are obligatia de a constata de 0 maniera obiectiva faptele privitoare la existenta practicilor de dumping, dar si la prejudiciul intreprinderilor Comunitatii, nu mai putin, ea dispune de 0 larga putere de apreciere pentru determinarea, in functie de interesele Comunitatii, a masurilor pe care, eventual, le considera necesare a fi luate, pentru a face fata situatiei constatate". Cu toate acestea, chiar daca Comisia dispune de 0 larga putere de apreciere In sanctionarea practicilor de dumping, exista unele restrictii cum ar fi respectarea J!aranpilor de procedura si motivarea in fapt a deciziei dlscretionare care Irebuie sa fie respectate. Atunci cand 0 decizie a Comisiei de sanctionare a dumpingului este contestata la CEJ pe motiv de detumare de putere, in pronuntarea unei hotarari, Curtea va tine seama in mod special de aceste doua restrictii. Astfel, n concluziile la Hotararea nr. 191/1982 Curtea arata ca .mi se poate refuza reclamantilor dreptul de a supune judecatorului toate consideratiile care i-ar pcrmite de a verifica daca Comisia a respectat garantille procedurale acordate I clamantilor prin Regulamentul CEE nr. 3017 /1979 si daca aceasta nu a comis erori manifeste in aprecierea faptelor, sau daca a omis sa ia in considerare elcmentele esentiale care ar fi de natura sa faca a se crede in existenta unui efect al dnmpingului, sau faptul de a contine in motivarea sa consideratiile constitutive ale unei deturnari de putere. Din acest punct de vedere, rara a putea interveni in uprecierea rezervata autoritatilor comunitare, potrivit regulamentului mentionat, udecatorul este chemat sa exercite controlul care ii incumba normal acestuia, in (If zenta unei puteri discretionare conferite autoritatii publice". Criteriul erorii manlfeste presupune 0 eroare grava de apreciere a faptelor, astfel incat Curtea nu , putea sa anuJ '/. 0 masura antidumping luata de Comisie decat in cazuri
( trcmc,

4.4. Limitele puten; d;screponare in cadrul Politicil agricole comune

Tratatul de la Roma a pus la baza politicii agricole comune (PAC) trei principii: . . . circulatia libera a produse1or agricole, piata unica, pretun comu.l11tareul11~e preferinta comunitara: aprovizionarea pietei in prim~l rand dm. pro~uc!l~ proprie, ceea ce presupune protectie fata de importunle l~ .pretun mal rmci ale pietei mondiale si stimularea exporturilor prin su?Ventll . . ., . solidaritate financiara: acoperirea in comun a costunlor acestei POhtlCIpnn taxe, prin intermediul bugetului comunitar si prin redistribuire .. . Politica agricola comuna este una din ce1emaiimportantepohtlcl.al Uniunii che1tuielile cu agricultura reprezentand 45% din bugetul comumtar Obiecti~ele politicii agricole comune sunt conform art. 33 TCE, ~rmato~e1e: ~ cresterea productivitatii agriculturii prin promovarea progresu~Ul ~ehm~,. pn asigurarea dezvoltarii rationale a productiei agri~ole, precu:n ~l p~m utilizare optima a factorilor de productie, in special a fortei de. mun~a; b). asigurarea .un nivel de trai echitabil pentru populatia agricola, in special prm majorarea venitul individual al lucratorilor in agricultura; c) stabilizarea pietelor; d) garantare sigurantei aprovizionarilor; e) asigurarea unor preturi de livrare catre consumato rezonabile. . . . Pentru realizarea acestor deziderate s-a apreciat ca este necesara institurr unei organizari comune a pietelor agricole, org~izare care poa~e imbraca una di urmatoarele forme: a) reguli comune in domemul concurentel;. b) 0 coord~n obligatorie a diferitelor metode de organizare nationals a pietei; c) 0 orgamzar europeana a pietei (art. 34 TCE). . . . ~ .' Pentru realizarea acestor deziderate Comisia prezmta propunen refentoar la elaborarea si punerea in aplicare a politicii agricole co~~e. La propu~e~ Comisiei Consiliul de Ministri adopta regulamente sau decizii europene pnvm fixarea preturilor, taxe1or, ajutoarelor si limitarilor cantitative (art. 37 TCE). 4.4.1. Limitele pietei agricole comune a) Constrangeri formale .. .. Conform art. 37 TCE Consiliul este competent pentru to ate deciziile domeniul politicii agricole. Dar Consiliul, asa dupa cum stim ii. poate .del Comisiei puterea de executare, care se va realiza in cadru~ procedurii Comitctul de gestiune, Prin Decizia nr 27/1970 ~urtea a fost. S:HI:t.II,t l.~pr~ble~a d I instituirea unui astfel de Comitet de gestrune nu C()IlHtlllit II III enntl\ In drcptul I puterii dlscretionare a Consiliului in reglementar

decizie al Comisiei, ceea ce ar pune in discutie independenta acestei institutii. Curtea a considerat legitima procedura de control al atributiilor delegate de Consiliu de catre un Comitet. Astfe1 s-a dec1arat legala procedura prin care Consiliul incredinta Comisiei un drept de aplicare autonom, restrans, b) Constraugeri de fond . -- Cerinte referitoare la claritatea textului sl la definirea termenilor Aplicarea dreptului agrar comunitar la nivel national da nastere la diverse neintelegeri legate de interpretarea formularilor imprecise din textul comunitar, tendinta fiecarui guvem national fiind de a interpreta textul in cadrul propriului sistem normativ si doctrinar. Curtea Europeans de Justitie, interpretand termenul de "import" a aratat ca : "in consecinta dezvoltarea reglementarilor in materia politicii agricole se caracterizeaza printr-un efort de precizie si de e1ucidare a notiunilor principale, precum cea de import, destinata sa faciliteze inlocuirea practicilor vamale divergente dintre statele membre printr-o practica comunitara uniforma" (Hotararea nr. 5/1973). In acest context nu trebuie neglijata nici marja de apreciere u instantei de executare de care aceasta trebuie sa dispuna, dat fiind ca este mai iproape de cei interesati. Deciziile instantei de executare trebuie sa aiba rigoarea ~i claritatea necesara pentru a fi corect aplicate -- Cerinte referitoare la realizarea obiectivelor imperative prevazute de nrt. 33 TCE. S-a pus problema daca este necesar sa se stabileasca 0 ierarhie intre nceste obiective sau trebuie sa se acorde tuturor aceeasi importanta, Curtea s-a exprimat prin Hotararea nr. 5/1973 in sensul ca "pentru atingerea acestor obiective, institutiile comunitare trebuie sa asigure concilierea permanents, putand sa tabileasca eventuale contradictii intre aceste obiective privite separat si la nevoie, acorde unuia sau altuia dintre ele, 0 preeminenta temporara impusa de' faptele IlU circumstantele economice si ca dandu-se eventual preferinta, in functie de evolutia situatiei monetare, intereselor producatorilor agricoli, Consiliul nu a uicalcat prevederile Tratatului". Prin urmare practica Curtii este in sensul de a lasa r: nsiliului 0 putere de apreciere in acordarea unei prioritati unui obiectiv sau
iltuia.

Aceasta putere discretionara lasa la indemana Consiliului 0 diversitate de dalitati de interventie, Prin Decizia 106/1981 Curtea s-a pronuntat in sensul ca "Ill aceste conditii, tinand cont de puterea de apreciere de care dispune Consiliul p ntru punerea in practica a unei organizari comune de piata si avand in vedere I 'Hponsabilitatile care ii sunt atribuite prin Tratat pentru definirea mijloacelor rurespunzatoare pentru asigurarea realizarii progresive a unei piete unice, dlversificarea modalitatilor de interventie, potrivit regiunilor Comunitatii si I onsecintele sale nu constituie 0 discriminare". -- Controlul usupra motivarll in fapt. Fiind un domeniu in care gradul de II hnicitatc est ridio II, ('ml n a recunoscut Consiliului si Comisiei libertatea de Ipl icr In pri illt I 111111\ iii in rnpl a deciziilor lor. Astfel, in Decizia nr.
III

112/1980 Curtea a acordat administratiei 0 putere de apreciere in privinta situatiei pietei fructelor si legumelor referitor la cantitatile disponibile de produse. Cu alte cuvinte "in determinarea politicii lor in materie, institutiile comunitare competente beneficiaza de 0 larga putere de apreciere in ceea ce priveste stabilirea bazelor actuale ale actiunii lor, a definirii obiectivelor urmarite, in cadrul prevederilor Tratatului, precum si a alegerii instrumentelor de actiune corespunzatoare" (Hotararea nr. 197/1980). __ Deturnarea de putere. In conditiile in care institutiile comunitare beneficiaza de 0 putere discretionara apreciabila, iar obiectivele politicii agricole comune permit 0 marja de actiune destul de mare, posibilitatea existentei unei deturnari de putere este destul de scazuta. __ Constrangeri datorate principiilor generale ale dreptului. Anumite principii de drept limiteaza puterea discretionara a institutiilor comunitare. Cateva astfe1 de principii sunt: interzicerea discriminarii intre producatorii si consumatorii din cadrul Uniunii (art. 34 TCE); principiul proportionalitatii, principiul egalitatii de tratament, principiul securitatii juridice, principiul respectarii libertatilor fundamentale. In concluzie putem afirma ca libertatea de actiune a Consiliului in domeniul dreptului agricol se manifesta in cadrul unor limite legale ~i jurisprudentiale foarte largi.

a masurilor de salvgardare (de protectie). Astfe1, limite le puterii de apreciere a Comisiei in aplicarea masurilor de salvgardare impotriva importurilor se rezuma la posibilitatea aplicarii a unor astfel de masuri in situatii de .perturbare grava" pentru piata comuna, in conditiile obiectivelor fixate de art, 33 TCE. -- Limitarea puterii discretion are a Comisiei de catre principiile generale de drept. Masurile luate de Comisie trebuie sa fie intotdeauna adecvate la obiectivele Tratatului, astfel incat marja de apreciere a Comisiei se circumscrie respeetarii principiului proportionalitatii. Protectia juridica a comerciantilor si producatorilor in cadrul Pietei agricole comune se realizeaza si prin intermediul principiilor egalitatii, al fmerdictiei de discriminare, al securitatii juridice ~i al protectiei legitime. Vasta putere de apreciere acordata Comisiei se poate explica prin faptul ca domeniul agricol necesita numeroase masuri individuale neputand fi posibila prevederea tuturor acestor situatii in reglementarea comunitara, Reglementarea de amanunt ar crea proceduri greoaie care ar impiedica flexibilitatea in actiune a administratiei comunitare. Pe de alta parte Comisia, fiind un organ supranational comunitar are rolul de a fixa tendintele integratoare in domeniul Pietei agricole comune.

4.5. Limitele pulerii discreponare in cad,.ul Uniunii Vamflle

Uniunea vamala constituie unul din fundamentele Comunitatii Europene, ea intinzandu-se, potrivit art. III-151, par. 1 din Constitutia europeana, la ansamblul schimburilor de marfuri si continand interdictia de a se stabili intre itatele membre a taxelor vamale la importul sau exportul acestora, dupa cum si a oricaror taxe cu efect echivalent. In plus Uniunea Vamala prevede stabilirea unui I rif vamal comun (TVC) in relatiile cu tiiri terte, Crearea uniunii vamale a constituit un pas important in directia crearii pie~ei interne unice, astfel ca suprimarea drepturilor de varna intre statele membre i stabilirea unui tarif vamal comun au reprezentat marile etape ale integrarii uropene. Cu alte cuvinte, uniunea vamala constituie unul dintre elementele lructurale esentiale ale procesului de integrare. Importanta sa economica rezida in ercarea unui spatiu si a unei piete transftontaliere pentru potentialul economic al

4.4.2. Limitele agricole comune

puterii

discretion are a Comisiei in aplicarea

politicil

Fata de cele discutate mai sus, in cazul actiunii Comisiei exista unel particularitati pe care le vom expune aici: __ Verificarea clrcumstantelor de fa pt. Curtea a recunoscut Comisiei larga putere discretionara in constarea faptelor aratand ca "in ceea ce privest evaluarea unei situatii economice complexe, Comisia si respectiv, Comitetul d gestiune, beneficiaza de 0 larga putere de apreciere ... in controlul de 1egalitat exercitat asupra unui asemenea tip de competenta, judecatorul trebuie sa se limitez la examinarea problematicii legate de 0 savarsire a unei eventuale erori manifest sau a unei deturnari de putere ori daca autoritatea nu a depasit limitele puterii sal de apreciere" (Hotararea 5/1973). Acest lucru apare pregnant in puterea acordata Comisiei de a apreciu stabilirea taxelor compensatoriii'" precum si in ceea ce priveste punerea in aplicar
531 art. 38 TCE prevede ca " Atunei cand intr-un stat membru un produs face obiectul UII 1 forme de organizare a pietei nationale sau al oricarei regl m nl I'i 11\1 'Jill' '\I feet cchivalcnt care afecteaza din punet de vedere concurential productll 1IlIlluIl d JILl' 1111 nit sta: Jl111I1lIIlIl, statele membre aplica la import 0 taxil comp nNlllorh II \ 1111 1111111111 pruv uiud din 111111\

mbru in care exista respeetiva organizare sau reglementare, eu conditia ea acest stat membru nu aplice 0 taxA 'OI11P nsatorie la export. Comisia adopta regulamente sau decizii europene de lnbilire a cuantumulul II I I r taxe la nivelul neeesar pentru a restabili eehilibrul; de asemenea, ( '1Il11isiH pout "ulill III 1 t 1111' r (\ In alte masuri carora le stabileste conditiile si modalitatile de
III

upllcnr .

statelor membre, care, prinunirea fortelor, sunt mai capabile sa faca fata luptei concurentiale existente pe pietele mondiale. Din punct de vedere politic, tariful vamal comun deschide Comunitatii posibilitati certe de actiune in domeniul dezvoltarii si in eel al comertului exterior. In plus, drepturile varnale au 0 importanta financiara deosebita pentru bugetul Comunitatii, intrucat aceste venituri fac parte din resursele proprii ale Comunitatii, In sfarsit, Uniunea Vamala constituie regimul juridic al dispozitiilor comunitare si nationale, partial suprapuse, si a caror varietate a subiectelor tratate fac din dreptul vamal, dupa dreptul agricol, un domeniu de integrare avansata, aducand 0 contributie determinanta la crearea unui dreptadministrativ europenn. -- Prlnciplul legalltatil aplicabil vamilor Interdictia drepturilor vamale si a taxelor cu efect echivalent in interiorul Cornunitatii este absoluta si cu efect imediat. Cu toate acestea, realizarea acestui imperativ necesita 0 vasta legislatie complementara, ceea ce explica importan deosebita a aplicarii tarifului vamal comun de catre autoritatile statelor membre. Ca si in dreptul agricol punerea in aplicare la nivel national a dreptul vamal, comporta riscul unei interpretari ~i al unei aplicari neuniforme, baza sa fiin constituita de Tariful Vamal Comun (TVC), fundamentul dreptului vamal exterior stabilit pe ca1e regulamentara de catre Consiliu, si care contine un numar impresionant de pozitii tarifare exprimate prin procente din valoarea marfurilor, Cu to ate acestea, TVC- ul nu garanteaza un tratament uniform la nivelul statelo membre, aplicabil situatiilor de speta, dat fiind faptul ca dispozitiile care fixeazl conditiile de aplicare a tarifului vamal tin de competenta de reglementare a autoritatilor legislative nationale, Din acest motiv, s-a impus cu acuitate adoptarea unor reglementari comunitare, menite a unifica dreptul varnal, precum Regularnentul nr.12241198 referitor la valoarea vamala a marfurilor ori alte dispozitii privitoare la origine marfurilor, la tranzitul comunitar etc, ceea ce a facut ca dispozitiile nationale s piarda teren in fata celor ale Comunitatii. Cu toate acestea, in pofida numeroaselo reglementari comunitare, cu caracter complementar, chiar daca putem vorbi d subzistenta unei armonizari legislative partiale, nu se poate afirma ca ne aflam in fata unui domeniu de reglementare uniform. , Pentru uniformizarea aplicarii dreptului vamal comun la scara comunitara, incepand cu anul 1968 au fost adoptate 0 serie de reglementari cu caract interpretativ, dupa cum si numeroase avize emise de catre Comitetul d nomenclatura a tarifului vamal comun, dar care nu au putut sa impiedice Curtea d Justitie sa dea anurnite interpretari TVC-ului in mai multe afaceri supuse judecatii. -- Controlul aplicarli TVC-ului de catre Curtea de Justitle. De principiu, autoritatile vamale ale statelor mernbre trebuie sa aplic tariful vamal comun, activitatea acestora fiind supusf mni 1l1tfii controlulu tribunalelor nationale si apoi, al Curtii de Justi]i n ('Illlllillit 1i10l' Europcnc. i 170

ultima instanta, acesteia din urma Ii revine competenta de a decide cum trebuie interpretat un concept vamal comun. Aceasta decizie este luata, de-o maniera generals, in cadrul unei proceduri speciale, in contextul careia Curtea nu poate sa se pronunte asupra litigiului principal, trebuind doar sa se limiteze la a fumiza judecatorului national un fundament abstract de interpretare, bazat insa pe elementele de fapt derivate din cauza principala. Desi numarul unor asernenea afaceri supuse analizei Curtii este greu de cuantificat, cauzele fiind nurneroase, hotararile pronuntate reiau frecvent principii deja cunoscute pentru aplicarea noilor pozitii tarifare. Este suficient a releva aici principiile referitoare la interpretarea notiunilor specifice nomenclaturii tarifului varnal comun pentru a cunoaste natura si intinderea caracterului juridic obligatoriu 01 acesteia. in afacerea nr.3611971 (Henck vs. Hauptzollarnt Emden) se pune problema de a sti conform carer criterii marfurile trebuie sa fie clasificate in tariful vamal comun, Referitor la aceasta chestiune, Curtea s-a pronuntat de maniera urmatoare: "intelege ca, in interesul securitatii juridice si al activitatii administrative, clasificarea marfurilor in cadrul TVC-ului este de principiu efectuata, pe baza .aracteristicilor lor efective". , Decizia Curtii in privinta afacerii nr.4611983 ( Gerlachvs. Inspecteur der Invoerrechten en Accijnzen) este de asemenea relevanta nu numai pentru ca arata 'urn Curtea de Justitie poate orienta decizia judecatorului national, ci ~i pentru ca ilustreaza tehnica aplicabila pentru clasificarea unei marfuri extrem de specializata In cadrul Tarifului. Gradul mai mare sau mai mic al preciziei deciziei Curtii depinde de iaracteristicile particulare ale pozitiilor si subpozitiilor tarifare respective. Cand ste posibil sa se clasifice 0 marfa in Tariful Vamal Comun doar pe baza proprietatilor determinabile cu exactitate cu ajutorul stiintelor naturale, Curtea de lustitie ia 0 decizie de clasificare definitiva doar atunci cand constatarile de fapt pe haza carora se fundamenteaza, sunt suficiente. Dimpotriva, daca pozitia sau subpozitia vizeaza 0 combinare a I nracteristicilor fondate pe aspectul exterior al marfii ~i pe folosinta la care este destinate, sau chiar pe adecvarea sa la 0 utilizare particulars, se observa 0 anumita prudenta a judecatorilor Curtii in clasificarea produsului intr-o, pozitie sau ubpozitie data. De principiu, Curtea de Justitie menajeaza puterea de apreciere a muoritatilor vamale nationale, precizand ca aceasta putere trebuie sa se fondeze pe 'nracteristicile obiective. De ascm n a, Curtea de Justitie confera Comisiei 0 marja de apreciere de
nlindere

limitnt

171

Jurisprudenta ilustreaza flexibilitatea Curtii de Justitie in controlul deciziilor privind clasificarea marfurilor in contextul tarifului vamal comun, precum ~i in privinta dispozitiilor speciale opozabile autoritatilor nationale, respectiv a celor comunitare. Se mai distinge in mod efectiv, vointa Curtii de a interpreta de-o maniera clara si precisa notiunile tarifare, in scopul de a promova 0 practica uniforma in aplicarea lor. Principiul securitatii juri dice si eel al bunei administrari sunt regulile de interpretare dominante pentru Curtea de Justitie in domeniul dreptului vamal al Comunitatii, acestea contribuind decisiv la asigurarea fiabilitatii regimului vamal comunitar, de care beneficiaza de asemenea, interesele legitime ale operatorilor de piata, pre cum ~i obiectivele Comunitatii in domeniul fiscalitatii si al politicii comerciale.

4. 6. Limitele puler;; discrepon-tlre in reptul social comunitar

Crearea pietei comune presupune, in domeniul liberei circulatii a fortei d munca, ca mobilitatea lucratorilor salariati sa nu fie impiedicata printr-o amenintare de pierdere a drepturilor sociale. Piata Comuna nu poate fi pusa in aplicarepentru salariati rara 0 retea sociala solida ce depaseste frontierel nationale. In acest sens, Curtea de Justitie in afacerea nr. 4311975 (Defence vs. Sabena) a reiterat puternic ca unul dintre scopurile Comunitatii este paralelismul uniunii economice si garantia progresului social printr-o actiune comuna a statelo membre. In statele industrializate, politica sociala a devenit un element sine qUQ non al politicii serviciilor publice, intelegand prin aceasta ansamblul masurilo ~estinate sa irnbunatateasca conditiile de munca si de viata ale oamenilor Intinderea acestui concept al politicii sociale corespunde unei mari varietati formelor de interventie ale statului, cuprinzandu-le pe cele care merg de I asigurarile pentru pensii, la cele de somaj, de la sanatatea publica la reglementar conditiilor de munca. De mentlonat di Tratatele comunitare contin in special, obiectivel

in Carf:a S~ociala Europeana, semnata la Torino la 18 octombrie 1961, si in Carta Co~u~ltara a drepturilor sociale fundamentale ale lucratorilor din 1989 au ca obiectiv ?romov~~a ocuparii ~ortei de munca, imbunatatirea conditiilor de 'viata si de munca, favorizand 0 evolutie egala, 0 protectie sciala adecvata, dialogul social, dezvol~area resurse!or umane care sa permita un nivel ridicat si durabil de ocupare a fortei de munca ~l combaterea excluderilor . Articolul nr. 11I-213 din Constitutia europeana confera Comisiei misiunea de ~ incuraja coop~~area i~~e ..state~e me~bre ~i de a facilita coordonarea actiunii lor l~ toate domeniile politicii sociale, in special in chestiuni privind : ocuparea fortei ~e m~nca; dr~ptul munc~i si conditiile de munca; formarea ~i perfectionarea profes~onala; ~e~urltatea s~cIala; protectia impotriva accidentelor ~i bolilor profesionale; igiena muncu; dreptul sindical si negocierile colective dintre angajaton ~l lucratori. In acest scop, Comisia actioneaza in stransa legatura cu statele membre, prin studii, avize si prin organizarea de consultari, atat pentru proble~e pe pl~ natio~al,. ~~t .~i pen~ cele care intereseaza organizatiile tnternatl~nale, mal. ales prm initiative memte sa stabileasca orientari si indicatori, 11orgamzeze schimbul de bune practici si sa pregateasca elementele necesare upravegherii ~i evaluarii periodice. Parlamentul European este informat cu privire la aceasta. . " Co~stitutia ma~.prevede faptul ca fiecare stat membru asigura aplicarea prm~lplUlUl remuner~l egale a lucratorilor de sex masculin ~i a celor de sex feminin pentru aceea~l. ~unca prestata sau pentru 0 munca echivalenta (art. III-214 par. 1). Curte.a de Justitie a recunoscut ca 0 asemenea dispozitie, cuprinsa anterior ~n ~ .. 11~ din Tratatul CEE, are un efect direct, nu numai in raporturile dintre mdl~1Zl.~l ~tatul membru ( aplicatie verticala), ci si in raporturile intre indivizi (aplicatie orizontala). In cadrul programului sau de actiune socials din anul 1974 Consiliul a Idopta~.prlntre altele si cateva directive asupra egalitatii de tratament in diferite t1~men~l. In~e reglementarile in domeniul politicii sociale pot fi mentionate I irectiva din 17 februarie 1975 cu privire la apropierea legislatiilor statelor membre ref~rit~~e la c~ncedierile colective, Directiva din 14 februarie 1977 isupra mentinerii dreptunlor lucratorilor in caz de transferuri, precum si Directiva din 20 octombrie asupra protectiei lucratorilor salariati in caz de insolvabilitate a mgajatorului. Un alt instrument al politicii sociale comunitare este Fondul social ( l~ropean (~SE) a c~~~ ~isiune este pro~ovarea in cadrul Uniunii a facilitatilor de II ~~are sr a m~?lhtatll geografice sr profesionale a lucratorilor, precum ~i I IcIl~tarea ~daptiirll la m~tatiile indu~triale si la evolutia sistemelor de productie, in II cial pnn form are ~1 reconversie profesionala (art. 11I-219 din Constitutia

politicii economice, tara insa a cuprinde reglementari coerente complementare in materia politicii sociale, astfel ca putem concluziona politica soclala generala ar trebui sa ramana in competenta statelor membre.
Cu toate acestea, Comunitatea, asa dupa cum stipuleaza 0 hotarare a Curt] de Justitie, inca din anul 1968, este de drept competenta ca in toate domeniile sal de activitate sa Tinacont de aspectele politicii sociale. Capitolul intitulat "Politica sociala", corespunzator art. rn -209-Ul-21 din Constitutia europeana, incepe prin mentiun I potrivi] . r ia Uniunca statele membre, constiente de drepturile social funduuu-ntnk PI'(:.um cclc cnuntnt

- Competentele Comunitatll in materia politicii sociale.

uropeana).

'

l7

In sfarsit, armntim Regulamentul nr.140811971 referitor la aplicare regimurilor de securitate sociala pentru lucratorii migranti, un text legislativ d prima importanta pentru realizarea pietei comune. Acest regulament are ca obiec asigurarea mentinerii drepturilor sociale, exemplificand aici, asigurarea pentrU batranete, asigurarea pentru boala, pentru somaj, a salariatului care lucreazl permanent sau temporar in alt stat membru al Comunitatii. Exercitarea dreptului d lib era circulatie acordat lucratorilor nu trebuie sa determine obstacole sa dezavantaje in securitatea lor sociala. Astfel, art. 13 din Regulamentul nr 1408/1971 dispune ca un lucrator salariat nu poate fi supus In acelasi timp dec legislatiei sociale a unui singur stat membru. Este yorba, ca regula generala, d statuI pe teritoriul caruia lucratorul este angajat, chiar daca el are resedinta p teritoriul altui stat membru. Mai departe, acest text reglementeaza transferurile d prestatii de la un stat la altuI, pre cum ~i totalizarea perioadelor de asigurare, potri criteriilor uniforme. -- Libertatea de decizie a admlnistratiei in dreptul social europea Dispozitia fundamental a In domeniul material de aplicare figureaza In art.4, par. din Regulamentul nr.140811971, potrivit caruia regulamentul se aplica tutur legislatiilor referitoare la ramurile securitatii sociale care privesc anumite prestati enumerate limitativ in cadrul acestei dispozitii, exemplificand aici, prestatiile boala, de matemitate, de invaliditate, accident de munca si de boala profesionat precum si de batranete, Articolul nr.4, par.4 delimiteaza domeniul de aplicare de 0 mani negativa, excluzand din campul de aplicare regimul de asistenta sociala medicala, regimul de prestatii In favoarea victimelor de razboi si pe cele consecintelor sale, precum si regimurile speciale ale functionarilor sau personalului asimilat. Administratia nationala este tinuta sa fumizeze prestatiile prevazute lege, daca sunt reunite toate conditiile legale. Ea nu dispune de nici 0 putere apreciere care sa-i permita sa clasifice prestatia social a respectiva intr-o at categorie, contrar calificarilor retinute de catre Curtea de Justitie. Cu toate acest Regulamentul nr.140811971 contine unele dispozitii care acorda administrat statelor membre 0 marja limitata de apreciere. Daca adminstratia competenta In statele membre nu dispune de nici libertate de decizie in determinarea contributiilor prevazute de Regulament nr.1408/1971, ea poate sa se prevaleze de competentele sale discretionare pent acordarea prestatiilor, mai putin atunci cand se pune problema unor dispozi derogatorii care au in mod necesar un raport foarte strans cu situatia individuala, acelasi timp, puterea discretionara a administratiei nationale i~i gaseste limitel principiile generale ale dreptului comunitar. Curtea de Justitie, recunosc administratiei nationale a muncii 0 larga marjii de owed re in prelun i eventual a a termenului prevazut de art.69, par.2 dill Rl 11111111ntul nr. 1408/197

precizeaza ca ea trebuie totusi "in exercitarea acestei puteri discretionare, sa tirui cont de principiul proportionalitatii, principiul general de drept comunitar". Autoritatea trebuie sa ia in considerare in aplicarea corecta a acestui principiu in asemenea cazuri ... durata de deplasare in limp in contextul termenului in cauza, motivul intoarcerii tardive si gravitatea consecintelor juridice ce decurg dintr-o intoarcere tardiva. In general, in dreptul social european, se observa totodata 0 tendinta generala de a nu se conferi administratiei 0 putere discretionara nelimitata, rara ni~i o restrictie, acesteia trebuind sa i se opuna, eel putin, principiile generale ale statului de drept.

S. Principia} propo,rtionalitatll in practiea decizionala a institutiilor Uniunii Europene

Principiului proportionalitatii are, asa cum am vazut, atat 0 sustinere loctrinara si jurisprudentiala, cat si legala, el fiind stipulat expres si In Constitutia Uniunii Europene elaborata de Conventia europeana sub presedintia lui - Valery iscar D'Estagne. Reamintim ca in virtutea acestui principiu, continutul ~i forma lie actiune a institutiilor Uniunii nu trebuie sa depaseasca ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivelor tratatelor constitutive. Cu alte cuvinte, acolo unde () institutie comunitara este nevoita sa intervina intr-o situatie data aceasta interventie trebuie Iimitata la eficacitatea sa, mai precis mijloacele folosite trebuie fie proportionale cauzei in vederea atingerii eficientei actiunii, Orice depasire a ruijloacelor intra in sfera abuzului prin incalcarea flagranta a principiului proportionalitatii. Se observa, prin urmare, ca de esenta principiului este relatia cauzala intre scop ~i mijloace. In cercetarea originilor istorice ale conceptului este necesara studierea urisprudentei Curtii Europene de Justitie care s-a inspirat din cele doua Scoli de ndire ce au marcat fizionomia principiului. Pe de 0 parte a existat - justitia indicativa iar pe de alta parte - justitia distributiva, Pe fundalul acestor curente s\II dezvoltat cele doua modele dominante de organizare statala, eel liberal (I 'spectiv neoliberal) si eel weberian. Notiunea "statului liberal" nascuta inca din secolul al IX-lea sustine ca (ntul trebuie sa se limiteze Ia realizarea unor obiective limitate sau posibil 'de a fi I mitate. Acest tip de organizare poate fi considerata sursa a principiului proportionalitatii d oarcce acest concept se indeparteaza de conceptul de justitie III Ii ns direct IIV lid ('II prumiz1 dreptul- ca factor in servirea unui scop folositor, II lid PI' cis, Ii llc l It II ohu vtivul pc care incearca sa-l realizeze.

l'

In concluzie, dreptul reprezinta 0 parte cauzala a unei relatii cauzale cuantificabile intre mijloacele ~i scopurile destinate sa realizeze un rezultat dorit. Important in acest rationament este aportul adus de Jhering care in lucrarile sale : " Scopul in drept" si " Competitia in drept" a scos in evidenta elementul rezultat care este de neinlocuit in drept. Prin urmare, acolo unde 0 autoritate publica este nevoita sa intervina intr-o situatie data aceasta interventie trebuie limitata la eficacitatea sa, mai precis mijloacele folosite trebuie sa fie proportionale cauzei in vederea atingerii eficientei actiunii. Orice depasire a mijloacelor intra in sfera abuzului prin incalcarea flagranta a principiului proportionalitatii. In doctrina moderna, elvetianul Therry Tanquerre defineste astfel principiul proportionalitatii: "totalitatea mijloacelor puse la dispozitia administratiei trebuie sa ramana intotdeauna intr-un raport echitabil cu interesul public urmarit,,532. Prin urmare, se observa accentul pus pe relatia cauzala intre scop si mijloace. Principiul proportionalitatii are rolul in dreptul comunitar de a identifica substanta si sensul libertatilor fundamentale statu ate prin tratatele constitutive, fiind complementar principii lor de justitie si echitate. Principiul proportionalitati are 0 importanta considerabila in privinta protectiei legale a individului, dat fiind rolul sau de "girant al substantei" in legatura cu drepturile fundamentale protejate, In acest sens Cohen si Jonathan descriu principiul proportionalitatii drep "principiu structural regasindu-si originea chiar in dreptul comunitar , corespunzand unui drept fundamental al individului'V'" De asemenea principiul proportionalitatii poate avea un rol de instrume de intemretare care devine relevant ori de cate ori doua elemente de drept ocrotit de Constitutie vin in conflict unul cu celalalt, Hesse propune ca acest tip d problema sa fie solutionat prin aplicarea principiului reconcilierii practice, confo caruia drepturile protejate prin Constitutie vor fi armonizate pana la punctul in c " fiecare din ele ca~tiga un nivel de realitate" 534. Acolo unde apar conflicte aces nu trebuie solutionate conferind unui anumit drept precedenta fata de celalalt sa prin mijlocirea unei "evaluari a intereselor" sau chiar "printr-o cantarire abstractll valorilor". In locul acestui fapt, principiul unitatii Constitutiei impune sa gaseasca 0 solutie optimala, ambele drepturi trebuie restrictionate in anumite limi spre a optimiza eficacitatea lor. In consecinta, modul in care a~este limite su trasate trebuie sa fie proportionale in fiecare caz individual. In acest cont termenul de "proportionalitate" inseamna 0 relatie intre doua entitati variabi1e, m precis 0 relatie care confera cea mai buna cale de a optimiza cele doua dreptu
532 Thierry Tanquerre - Les principes constitutionnels regissant Ie droit administrative, Uni de Geneve, Faculte de droit, 2002, p. 23 533 Citat de Jurgen Schwarze- op. Cit.(European administrntivc lnw), p. 71 534 Jurgen Schwarze -- op.citata, p. 686

ma~.degraba decat 0 relatie intre un "obiectiv" constant si unul sau mai multe "mijloace de realizare" variabile. . . Actul de nastere modem al principiului 11 reprezinta Tratatul de la M:a~tnch c~r: l:ns.e~za. simultan principiul subsidiaritatii ~i al propoqionalitatii atat in doctrina cat ~l m sistemele legislative. ~n jurisprudenta acest principiu functions deja la momentul semnarii tratatulu!, dar cunoaste, dupa acesta 0 "accelerare" a uzitarii lui. . In viitor,. du~a !n~a:ea. in .vigoare a Constitutiei europene, cadrul de re~h~are a a~estul pnncipiu m institutiile comunitare va fi dat de Protocolul przvm~ .aJ!lzcprea. principii/or subsidiaritatii ~"i proponionatuaiu; anexat ConstItut~el. I~ vI.rtutea acestui protocol, Comisia trebuie sa i~i motiveze propunenle le~ls~at!Ve 'pe care Ie inainteaza Consiliului de Ministri cu privire la resp~cta_rea principiului proportionalnap; Orice propunere legislativa trebuie sa cuprinda 0 fi~a cu element~ d~t~lia~e care sa permita formularea unei aprecieri cu pnvI:e _la. respectarea principiului proportionalitatii. Aceasta fi~a trebuie sa c~pnnda ~I elemente de apreciere a impactului propriu pe plan financiar si, atunci cand e vor?a de 0 lege-cadru, a efectelor sale asupra reglementarilor care trebuie ~us.e m aphcar~ de catre statele membre, inclusiv, daca este cazul, asupra legislatiei egionale. Motl\~ele c~re cond~c la concluzia ca un obiectiv al Uniunii poate fi atins Inn:-un ~od mal eficient la nivelul acesteia trebuie sa aiba la baza indicatori de cahtate sr, in masura posibilului, de cantitate. Comisia ia in considerare necesitatea de .a f~ce posibil ca orice. sarcina, de ordin financiar sau administrativ, ce revine ~munll, .. g~vem:lor. natl~nale, auto~tatilor regionale sau locale, agentilor CO~O~ICIsi cetatenilor sa fie cat mal redusa posibil si pe masura obiectivului unnant.
A

l lulunii.

In fiec~r~ a.n COI?i.sia. prezinta Consiliului European, Parlamentului ~l parlamentelor nationale un raport cu privire la rplicarea principiuln] proportionalitatii. Acest raport anual este transmis de rscmenea, COI?itetului Regiunilor si Comitetului Economic ~i Social. ' Atunci cand considera ca actiunea care priveste Uniunea sau absenta unei .istfel de acti~ni risca sa violeze principiul proportionalitatii, Parlamentele S'tatelor 1:1.mbre pot mt~rp~la Co~s~liul Uniunii, ca ~i cetatenii Uniunii care pot interpel a I 1.I.la~entul ~n~~n c~ pr:vlre la in calcarea principiilor morale/juri dice stabilite pe 1111.ton~1 Uniunii. InStItutla astfel interpelata actionand in exercitiul functiunii sale It '~slat~ve~raspunde_ intr-un termen care sa nu perturbe si sa nu intarzi~ procesul I 1~.la~lv. m cu:s. Raspunsul es~e facut public. Luarea in calcul a principiilor de IIhsld~~ntate ~1 de proporflOnahtate face obiectul unei motivatii insusite de legile
I

I uropean, C?ns.dl.ulu~ de Ministri

'

momcntul II fi,!. tupa cum am vazut, dreptului comunitar european ii lip. e~l~ ~tn. s't <It 111111 elt Il' \IIi adrnini trative. De aceea, revizuirea actiunii IIllIUlIlStl nnvo l I II I III plliH Ip II Ill: bazn unor prin ipii Ic zal g ncralc nescrisc

fn

176

deduse de Curtea Europeana de Justitie - si de aici decurge importanta specials atasata principiului proportionalitatii in dreptul administrativ european. Vom cerceta in cele ce urmeaza modul in care a fost dedus pe plan comunitar principiul proportionalitatii, domeniul sau de aplicare si masura in care poate servi drept criteriu pentru revizuirea diferitelor forme de actiune al institutiilor comunitare, si in mod deosebit masura in care poate ajuta la protectia legala a cetatenilor comunitatii. Doctrina si jurisprudenta s-au aplecat de multe ori asupra modalltatllor

prin care principiul proportlonalltatll

a fost adoptat de dreptul comunitar.

Astfel, in procesul 11170 - Internationale Handelsgessellschaff contra Einfuhr und Verrastsele - Avocatul general Dulheillet de Lamothe a subliniat problema surselo legale prin care principiul a intrat in dreptul comunitar. Asupra acestui subiect el a declarat: "In fapt, dreptul fundamental invocat in acest caz este acela ca individul nu trebuie sa aiba limitata libertatea sa de actiune dincolo de gradul necesar pentru protejarea interesului general.,,535 Alti autori au apreciat ca principiul proportionalitatii deriva din acela a legalitatii. Astfel principiul proportionalitatii este privit ca 0 manifestare principiului literei legii si in particular ca 0 manifestare a principiului competent limitate de catre Tratat. De altfel insa~i preocuparea original a a Curtii de Justitie fost aceea de a formula anumite principii obiective ale actiunilor administrativ care sa respecte principiul literei legii, aceste principii avand un efect obligatori asupra Comunitatii si a autoritatilor sale. In decizia sa din 13 februarie 1979 Curt de Justitie a afirmat pentru prima data ca a considerat: "respectarea principiul literei legii a fi una din trasaturile fundamentale ale Tratatelor". 536Trebuie observ faptul ca proportionalitatea este 0 chestiune care tine atat de legalitate cat si oportunitate, fiind una din limitele in cadrul careia se poate manifesta puter discretionara a institutiilor comunitare. Desi apropiate ca structura, principiul proportionalitatii nu se confunda interdictia discriminarii. Analizand jurisprudenta C.E.J. Avocatul Gener Capotarti face 0 distinctie clara intre cele doua concepte: "Non discriminarea refera la relatia intre diferite grupuri de persoane si ia forma egalitatii de tratam intre diferite grupuri de organizatii investite cu autoritate publica, pe cata vrem principiul proportionalitatii inseamna ca poverile impuse anumitor persoane n trebuie sa depaseasca etapele necesare, pentru a respecta interesul public domeniul respectiv. Daca prin urmare, 0 masura impune asupra unor categorii d persoane 0 povara mai mare decat cea necesara, ea violeaza principi I proportionalitatii. ,,537

. Dreptul comparat poate fi, asa dupa cum am mai ararat, 0 sursa importanta dm ~care se d~duce princ~piul proportionalitatii, dat fiind ca acest principiu se regaseste m~ntIOnat sub diverse forme in toate legislatiile nationale+". Nu exista mCI un. mot~v~~~iAdentca, spre a aj.unge la 0 mai buna intelegere a principiului proportionalitapi m dreptul comumtar, sa nu se recurga la tehnica de a folosi dreptul comparat ca metoda de evaluare. Analiza comparativa a dus in mod clar la accep.tar~a p:inc~pi~lui proportionalitatii fiind acceptat ca un principiu constitutional m diferitele sisteme legale, in indiferent ce forma au fost preluate. . . PeAde ~lta parte Hanns Kutschen, fost Presedinte al Curtii Europene de Justitie se indoieste daca este necesar sa se aplice si sa invoce "principiile supreme ale dreptului sau principiile legale care sunt comune Statelor Membre drept motiv pentru aplicabilitatea principiului proportionalitatii in dreptul Comunitar'C" Dupa acest ~utor, acest principiu deriva dintr-o deductie a prevederilor Tratatului ca atare. In opinia sa, Tratatele contin un mare numar de reguli si legi in anumite domenii care implica folosirea de masuri care sunt justificate sau necesare sau care "cauzeaza eel mai putin rau functionarii Pietei Comune.,,540 Asa dupa cum afirmam mai sus un rol important cu privire la delimitarea ens.u.lui si substantei acestui principiu l-a jucat jurisprudenta Curtii Europene de JuStItle: cu ~ult inainte ca principiul sa fie consacrat oficial prin Tratatul de la ~aastrIcht. In deciziile timpurii ale Curtii, principiul proportionalitatii a acoperit vld~l.~auzat. d: a~~ent~ unor dr~pturi fundamentale definite in Iegislatia primara, In decIzlIl~ ~aI. tarzu, chiar atunci cand efectul sau era sa aplice restrictii asupra unor drepturi similare cu cele fundamentale, ele au oferit un grad considerabil de protectie leg~la in dreptul comunitar. Astfel principiul proportionalitatii va evolua de la ~ ~,?tle de orientare a interpreta:ii realizata de Curte la 0 functie de "dreptarantie . In procesul 11170 Internnationalle Handelsgesellschaft contra Einfuhr und Voratsstelle fur Getreide und Futtermittel, reclamantul pretinsese ca sistemul de depozite impus in contextul organizarii comune a pietei cerealelor "viola I rincipiul libertatii de actiune al libertatii economice si al proportionalitatii" fixand obligatii excesive pentru firme. Stabilind ca "respectul pentru 'drepturile Iundamentale formeaza 0 parte integrala a normelor de drept protejate de curtea de III titie", Cu~ea a examinat pur si simplu incalcarea principiului proportionalitatii III sensul unei garantii aflata in legislatia comunitara care ar putea fi violata. .Ung?~u~l~ variate sub .care se poate aborda originea principiului proportionalitatii m dreptul comumtar au avut 0 contributie importanta catre 0 mai huna c,:noa~tere a bazelor si a semnificatiei actuale a acestui principiu al legislatiei I ornumtare,
1 H Ziller, J L princip d proportionnalite en droit administratif et droit communautaire in 1 'I\. '(unlit juridiqru 1)11111 ndmini tratif , din 20 iunie 1996 ' , IU, .Jur n Schw 11111 liP' 11111 I. 1'.71 "ill ihiden), II II II

535 536 537

Jurgen Schwartze-op.citata,pg. 710 ibidem, p.713 ibidem, p.747

alta problema pe care 0 vom discuta aici este cea a statutulu principiului proportlenalltatii. In doctrina s-a discutat daca avem de-a face cu un principiu constitutional sau pur si simplu cu un principiu al dreptului administrativ, Analiza diacronica ne arata ca din anul1970 cand Ehlermann a afirmat c instanta putea aplica principiul proportionalitatii numai cand revizuia aspectel administrative ale actiunilor comunitare si ca acest principiu nu putea fi recunoscu drept criteriu pentru evaluarea intregului domeniu al actiunii comunitare, jurisprudenta Curtii a progresat mult. Intre timp, principiul proportionalitatii devenit un principiu general, aplicabil in toate ramuri1e dreptului comunitar. C privire la statutul sau actual, Hans Kutscher aprecia ca principiul proportionalitati are dreptul de a avea acelasi statut eu reglementarile tratatului, iar Avoca General Capotorti, in Procesele 83/76, 94/76, 15/77 si 40/77 remarca ca "ace principiu este categoric deasupra regulamentelor [legislatia secundara] fiindca ar drept scop protectia cetatenilor - care deriva din drepturile fundamental corespunzatoare ale persoanelor", Principiul proportionalitatii in sensul descris mai sus se bucura de "statu constitutional" seama orice reglementar , , fiind un criteriu de care trebuie sa tina , comunitara, Pe de aha parte, natura specifica a dreptului comunitar (inexistent unei departajari stricte intre actele care cuprind reglementari primare si cele ca cuprind reglementari de executare, administrative) 11 face pe Avocatul Gener Reischl sa declare ca "as fi inclinat sa spun ca 0 proportie considerabila di actiunile Comisiei chiar atunci cand discuta reglementari de implementare al regulamentului Consiliului pot fi localizate pe linia de granita intre crearea propri zisa a legilor si adoptarea prevederilor administrative'V" Asa cum am vazut, conceptul principiului proportionalitatii este revendic si de cercetatorii dreptul constitutional european deoarece este un principiu c genereaza relatiile dintre Uniune si statele componente ale Uniunii, pe de 0 part iar pe de alta parte intre statele Uniunii. Daca ii yom acorda un statut constitutional acestui principiu, se pune problema in ce conditll ar putea fi restransa ~i limitata aplicarea principiulu proportlonalltatii, Intr-o lucrare de drept constitutional "Le recours de dro public" scrisa de prof. Marco Borghi (1993-1994), conditiile de restrangere a unu drept constitutional sunt urmatoarele: A. baza legala- care poate fi: -Constitutia; -norme primare (adoptate de puterea legislativa); -norme primare delegate (adoptate de puterea executiva); -norme secundare; - cutuma
ibidem, p.718

B. Interes public (ordine publica, masuri politienesti, masuri social e), presupune: -motive pertinente siinteres public preponderent; -efectivitate: "Legea este aplicata"; -eficacitate:"Legea permite atingerea obiectivelor vizate"; -eficientar''Masura este rentabila"; C. Proportionalitate - ce presupune: -norma adecvata; -masuri necesare. In opinia autorului aceste principii reprezinta corolarul a doua drepturi justitiabile: principiul separatiei puterilor ~i dreptul de vot, astfel incat "cele trei conditii (A+B+C) nu sunt mijloace de recurs, nu sunt deci justitiabile", Am dorit sa reliefam aceasta opinie, ce tine de 0 abordare doctrinara, pentru a demonstra universalitatea abordarii acestui principiu, eel putin in doctrina dreptului public. Vom vedea insa, din jurisprudenta Curtii de Justitie si nu numai, ca acest principiu este specific sistemului de drept comunitar, avand serioase implicari in jurisprudenta civila, comerciala, fiscala, vamala etc.

5.1. Conl/numl principiului prop0Fponalitil,ii fn dreptul comunitar

Principiul proportionalitatii a fost aplicat de catre Curtea de Justitie, folosindu-se un numar de termeni diferiti, Procedand astfel, Curtea prefera expresii cum ar fi .necesar" , "potrivit" ~i "esential" si, pe baza acestor criterii, stabileste daca 0 anumita masura are cel mai putin efect restrictiv asupra agentilor economici, din punctul de vedere al libertatii economice. Apare problema daca Curtea, asa cum fac curtile administrative germane, recunoaste existenta principiilor cum ar fi : radul de adecvare, necesitate si proportionalitate in sensul strict al termenilor sau daca, folosind aceste concepte, tot ceea ce face Curtea este. sa dea 0 expresie .oncrera, fara 0 diferentiere in plus, principiului general al proportionalitatii. Chiar daca se poate presupune ca principiul proportionalitatii, asa cum este Iolosit in legislatia comunitara, i~i are originile in dreptul german, ar fi inoportun sa e aseze pe picior de egalitate principiul din dreptul comunitar cu principiul aplicat III dreptul german, chiar si in aspectele sale subsidiare. Pe de 0 parte, trebuie luat in considerare faptul ca principiul german relevant este bazat pe 0 traditie foarte v he si, pe parcursul unui secol, a suferit multe aplicatii concrete. Prin contra t, principiul proportionaitatii in dreptul comunitar a fost aplicat II' scara iarga III jurisprudcnta Curtii de Justitie numai de la inceputul anilor 1970 i pcntru aces! mollv, t mai putin concret in aplicarea sa decat principiul

54\

respectiv aplicat de curtile germane. Pe de alta parte, trebuie sa ne reamintim cat C.E.J. este fermata din judecatori si avocati generali, scoliti intr-o mare varietate de sisteme legale. Astfel, un avocat englez nu are aceeasi experienta in privinta principiului proportionalitatii, in expresia sa concreta, ca si colegul sau german. Totusi, ca avocat general el va fi obligat sa aplice principiul proportionalitatii asa cum este folosit in legislatia comunitara. in consecinta, cand Curtea foloseste expresii ca "adecvare/potrivire" si " necesitate" - asa cum se intampla de obicei in dreptul german 542_Curtea va face acest lucru doar spre a da 0 expresie concreta principiului general al proportionalitatii, rara a indica cu necesitate un grad total d armonizare cu tenninologia ~iteoria germana asupra acestui subiect. Desi temeiurile de judecata ale Curtii, in multe cazuri folosesc doar anumit aspect particular al principiului proportionalitatii, un tablou general jurisprudentei mai ales in opinia Avocatilor Generali, arata 0 folosire clara anumitor aspecte subsidiare ale textului proportionalitatii. Yom analiza principiul proportionalitatii sub aspectul componentelor sale: Gradul de adecvare. 0 masura comunitara este conforma cu principiul proportionalitatii din legislatia Comunitatii Europene doar atunci~ cand metod folosita este adecvata scopului realizarii obiectivului urmarit, In general s apreciaza ca, acolo unde nu exista un sistem detaliat ~i cuprinzator de drep administrativ, asa cum este cazul in dreptul comunitar, si in absenta unor legi car sa stabileasca drepturile fundamentale, pentru ca administratia sa se supun dreptului ~i supravegherii/revizuirii judiciare, este nevoie de 0 relatie care sa exist intre obiectivul urmarit ~i metodele folosite. in acelasi spirit, Curtea a sustinut intr-un numar de ocazii ca: " este problema de masuri economice complexe, care, in scopul eficacitatii lor, impun i mod necesar 0 mare libertate de decizie/putere discretionara si in plus, in privin efectelor lor adesea prezinta un factor de incertitudine ... Este suficienta observati ca aceste masuri nu apar ca evident nepotrivite pentru realizarea obiectivulu dorit.,,543 in alte circumstante, Curtea a afinnat ca: " in circumstantele unui caz ca acesta, cu beneficiul/avantajul evaluari eficacitatii masurilor adoptate, s-ar putea presupune ca problema principala est daca, la vremea cand aceste masuri au fost adoptate, in mod clar ele nu conducea la indeplinirea telului unnarit.,,544 Curtea i~i limiteaza puterile de revizuire/supraveghere la evaluar situatiei daca, la vremea cand a fost adoptata, 0 anumita masura era in mod eviden neadecvata pentru indeplinirea obiectivului avut in vedere. Chiar daca ulterio
542 In acest caz, trebuie luat in considerare faptul ca, in anumito circumstante, traducatorll anajati influenteaza si ei alegerea cuvintelor. 43 Jurgen Schwarze= op.citata-pg.855 544 ibidem, pg.855

devine evident ca 0 anum ita masura impune alte masuri suplimentare pentru a-si realiza pe deplin eficienta, acest fapt nu conduce automat la concluzia ca masura respectiva este inadecvata. ! Necesitatea. Masura trebuie sa fie necesara pentru ca scopul sa poata fi realizat. In general se considera ca 0 masura nu este necesara daca impune 0 povara excesiva asupra persoanei in cauza, Intr-un mare numar de decizii, Curtea a insistat ca masurile Comunitare " sa nu depaseasea ceea ce era necesar verificarii". Dreptul necesitatii implies faptul ca 0 masura este permisa numai daca nu exista 0 alta masura, mai putin restrictiva, pentru a indeplini obiectivul urmarit (alegerea raului eel mai mic). Cu alte cuvinte, dintre diferitele masuri posibile si adecvate, se pot folosi doar acele care au implicatiile cele mai putin drastice. Astfel, de exemplu, Curtea a decis ca obligatia de a da inapoi banii primiti ca prima pentru procesarea zaharului, folosit in alte destinatii decat cea initiala, nu depasea ceea ce era necesar pentru realizarea obiectivului urmarit. In alte spete Curtea a hotarat ca numai acele masuri sunt justificate, care satisfac necesitati urgente" sau "sunt absolut necesare", pentru realizarea obiectivului avut in vedere." Intr-un alt proces, de exemplu, s-a sustinut ca 0 prevedere referitoare la ambalaje depasea ceea ce era necesar pentru realizarea obiectivului urmarit, adica protectia consumatorului, si ca scopul urmarit ar fi putut fi obtinut la fel de eficient ~i prin mauri care implicau mai putine restrictii asupra liberei miscari a bunurilor. S-a clarificat si mai mult acest principiu atunci cand s-a afinnat ca nu metoda folosita trebuie sa fie necesara ci "restrictia excesiva de libertate, implicata in alegerea metodei. ,,545 . Evaluarea necesitatii unei masuri prezinta 0 limitare, si anume faptul ca autoritatilor li se confera 0 mare putere discretionara in domeniul politicii conomice. Asupra acestui punct, Curtea afiseaza foarte multa reticenta in oxercitarea puterilor sale de revizuire. Aceasta problema este descrisa de Avocatul eneral Roemer in tennenii urmatori: "In acest caz avem de-a face cu un domeniu in care puterea discretionara a organismelor implicate are 0 importanta considerabila, In acest sens, tr~buie sa luam cu seriozitate in considerare situatia totala din cadrul Comunitatii si sa intarim si aici apare din nou aspectul financiar - daca trebuie spus mai mult in favoarea r losirii mijloacelor de inmagazinare - stocare, mai degraba decat in reducerea tocurilor. Ultimul aspect, dar nu eel din urma ca importanta sunt consideratiile de politica comerciala economica, in legatura cu car~ si situatia pietei internationale, i interesul altor tari in domeniul politicii comerciale au importanta lor. Toate icestea constituie puncte de vedere care fac de dorit sa se respecte cea mai mare

,~ ibid

111,

p .M~\

retinere posibila, chiar de la inceput, si sa se formuleze critici doar atunci cand se folose~t~ puterea discretionro:a in mod absolu~ i.ncorect.,,546 . ~. . .. In consecinta, este mtotdeauna posibil ca, C.E.J., atunci cand ia decizii referitoare la politica economica, sa considere ca 0 anumita masura este necesara, pe baza precedentei evaluari a diferitelor interese implicate, si c~ aceasta n:as~ra n~ este cea mai putin restrictiva ci este cea mai adecvata pentru atmgerea o?~ec~lvul~! urmarit, adica indeplinirea Politicii Agricole Comunitare intr-o anumita situati particulara. Proportionalitatea in sens restrans, Masura trebuie s~ fie .intr-u~ raport echitabil cu atingerea adusa drepturilor particularilor. Proportionalitatea in sen strict vizeaza evaluarea utilitatii masurii pentru bine1e general pe de 0 parte, fata d restrangerea drepturilor protejate ale cetatenilor Comunitari, pe de alta part Protejarea interesului particular concomitent cu eel public prin principiul proportionalitatii i~i gaseste oglindirea in hotararea 44/79 Haner .contr~ L~nd Rheinland-Pfalz a CEJ. Procesul privea restrictia dreptului de exercitare hbera unei anumite profesii si a dreptului la proprietate, printr-un ordin .de inter~icti. referitor la plantarea unor noi podgorii. Dupa ce a confirmat nec~slta~ea n:asu~! respective, Curtea a conc1uzionat ca: "restrictia trebuie sa fie justificata pn obiectivul interesului general urmarit de catre Comunitate si sa nu incalce esen] dreptului la proprietate, in forma in care aceasta este recunoscuta si protejata, Dreptul la proprietate este un drept fundamental al individulu~. De altfel ~copul final al principiului proportionalitatii este reprezentat de protejarea drepturilor libertatii individului impotriva restrictiilor impuse de autoritatile publice. . Se mai considera ca modul in care Curtea cantareste diferitele intere constituie, intr-o anumita masura, 0 aplicatie a principiului realizarii echilibrulu corect. Libertatea comerciala, libertatea de exercitare a unei anumite profesii, s libertatea concurentei, fie in cadrul Comunitatii, fie in interesul individual, trebul intarite in comparatie si in functie de politica publica, asigurarile sociale, sanatat nationala, protectia proprietatii industriale si comerciale si fa~a de int~re~u~ de contracara anumite dificultati economice care apar brusc, ca mterese individual sau nationale "provizorii". , In alte spete Curtea a considerat ca "interesul comunitar, care impune previzionare cat se poate de precisa a tendintelor importurilor in fiecare. st II membru ~i justifica constituirea unui depozit-garantie in schimbul obtin ri autorizarii de a importa, trebuie reconciliat cu necesitatea de a nu stanjeni comertul intre state1e membre prin obligatii prea rigide, necesitate care deriva din inter ul ' . 1 ,,547 pu bl lC natrona .

In final trebuie remarcat faptul ca principiul proportionalitatii n~ poate fi pus sub semnul egalitatii cu principiul realizarii echilibrului corect. In loc de aceasta, principiul proportionalitatii constituie un factor negativ fata de principiul echilibrului corect, pe care Konrad Hesse il considera prioritar. Motivul pentru acest fapt este ca se poate foarte bine concepe ca 0 masura poate fi proportionala, dar ~i ca s-ar fi putut obtine 0 mai mare consideratie acordata interesului individual, printr-o mai puternica limitare a interesului public/national. Aceeasi consideratie se aplica ~i in dreptul comunitar.

5~2 .Diferenfierea principiului proportionaliti/ii

in funcfie de domeniul de aplicare # deforma [uata de aCliunea oflciala

Principiul proportionalitatii nu constituie doar un criteriu prin care Curtea, In contextul unui anumit tip de procedura, i~i exercita puterile de supraveghere in privinta masurilor de creare a legislatiei comunitare secundare. Din ce in ce mai mult, acest principiu al proportionalitatii a devenit un criteriu de evaluare a actiunii administrative intreprinse de institutiile comunitare ~i - mai putin frecvent - de catre autoritatile administrative ale statelor membre, deoarece acestea din urma sunt implicate in mod esential in realizarea functiilor administrative ale comunitatii. Cand exista intentia de a diferentia, din punctul de vedere al principiului proportionalitatii, in conformitate cu tipul de actiune oficiala imp Iicat, suntem confruntati cu problema ca majoritatea masurilor care trebuie revizuite sunt reglementari/obiective ale Comisiei, care sunt dificil de c1asificat dintr-un punct de vedere legal dar despre care se poate spune ca se afla la frontiera dintre crearea reglementarilor legale ~i adoptarea masurilor administrative. Categoric ca se poate race 0 distinctie astfe1 incat irnportanta proportionalitatii sa fie cu atat mai mare cu 'at e mai mare gradul de libertate discretionara, si cu atat mai mica cu cat este mai precis definita maniera in care decizia respectiva a fost prevazuta in prevederile legale. Daca luam drept punct de pomire scopul final al principiului proportionalitatii, adica protejarea libertatii individului impotriva restrictiilor impuse de autoritatile publice, devine c1ar ca este la fel de necesar sa se evalueze proportionalitatea aplicarii legii de catre administratie, ca si sa se evalueze functia j de legiuitor, deoarece libertatile pot fi ingradite la ambele aceste nivele. In plus Ih~~de diferentierea care trebuie facuta in functie de nivelulla care este intreprinsa fie ca e vorba d r area de legislatie, fie ca e vorba de aplicarea legii - trebuie IlIbilitA 0 i irnrh] . III 'II dru 1 procesului de evaluare a proportionalitatii conform lntutului int It ulut Il III prot 'jat, intensitatii modului in care dreptul respective

546 547

ibidem-pg.858 ibidem, p.860

lH

ingradit, ~i ponderea interesului public aflat in joc. Aceasta trebuie sa se intample deoarece, atunci cand examinam daca 0 masura este compatibila cu principiul proportionalitatii, factorul decisiv trebuie sa fie in prima instanta nu calitatea formala a actiunii oficiale, ci intensitatea modului in care libertatea dreptului respectiv este ingradita, In consecinta, Curtea Europeana de Justitie, atunci cand evalueaza legalitatea unei masuri in lumina criteriului principiului proportionalitatii, este mai putin inclinata sa faca diferentieri conform manierei ~i formei de actiune adoptate de autoritatea respectiva, Acest lucru a fost clar exprimat in opinia Avocatului General Trabucchi in procesul 118/75, Watson ~i Belmann, cand el a spus: "intradevar, principiul nu se limiteaza la cazuri de derogare de la astfel de drepturi, ci constituie un principiu aplicabil la modul general, constituind unul dintre acel principii care trebuie sa guvemeze actiunile efectuate de autoritatile pub lice. Mal general vorbind, trebuie sa conchidem cii ori de cate ori, lara nici 0 justificar posibila bazata pe cerinte obiective, autoritatile statului supun cetatenii nationali ai celorlalte state membre la intruziuni in viata lor personala si in libertatea lor d miscare, mai mari decat restrictiile la care sunt supusi cetatenii apartinand statului respectiv, astfe1 de intruziuni nejustificate constituie 0 interventie ilegala in drepturile cetatenilor si un amestec in viata lor, care face ca drepturile lor sa fie mai greu de exercitat". 548 Dupa ce a expus un numar de criterii pentru legalitatea actiuni administrative, indiferent de natura actiunii respective, el a continuat prin a face diferentiere in functie de importanta ~i de statutul dreptului/interesului protejat: .Lipsa de legalitate a unei actiuni se stabileste cu atat mai clar atunci cand est stabilit si recunoscut faptul ca interventia statului incalca un drept fundamental al indi vidului'<". In opinia sa, Avocatul General a incuviintat ca cerintele societatii de astaz si efectuarea de catre stat a obligatiilor sale impuneau sa se faca anumite ajustari limitelor la libertatile pe care drepturile subiective fundamentale ale cetatenilor I garantau, dar aceasta nu inseamna ca fiecare restrictie la aceste drepturi constituia incalcare. Trebuie totusi sa fim de acord ca 0 astfel de incalcare a avut loc cand dreptul individului respectiv a fost incalcat in insa~i esenta lui. Astfel, principiul proportionalitatii are, in acest sens, creditul de a constitui un mecanism pentru protejan~a libertatilor dreptului comunitar. In procesul 44/79, Haner contra Land Rheinland-Pfalz, care se referea in mod evident la 0 incalcare a drepturilor de proprietate (adica, interdictia de a plant \ noi podgorii), Curtea a examinat daca restrictiile continute in legea aflata in disput serveau intr-adevar interesului general, sau daca constituiau, in ved r \

obiectivului urmarit, 0 interventie disproportionata si inacceptabila in privilegiile posesorului proprietatii respective, care afecta esenta tnsasi a drepturilor la proprietate. Pentru a stabili acest fapt era necesar, in opinia Curtii, sa se examineze "care era obiectivul urmarit de reglementarea aflata in disputa ~i daca exista, intre masurile continute in reglementare si obiectivul urmarit de catre Comisie, 0 relatie adecvata".550 Cand vorbim despre restrangerea - in scopul interesului general - a dreptului cetatenilor individuali la dezvoltare economica, drept garantat de ordinea legal a comunitara , interesele cetateanului comunitar trebuie legate in mod , fundamental de metoda propusa si de obiectivul urmarit. Procedandu-se astfe1, interese1e generale ale societatii, care sunt demne de a fi protejate, trebuie cantarite fata de interesul/dreptul individual afectat, subintelegandu-se ca, cu cat 0 masura de reglementare restrictioneaza mai mult libertatea economica a individului, cu atat mai importanta trebuie sa fie cerinta de protectie publica. Principiul proportionalitatii ocupa 0 pozitie similara in dreptul comunitar cu cea adoptata de drepturile fundamentale din legislatia germana. EI i~i extrage importanta decisiva din pozitia sa de criteriu in procesul evaluarii obiectivului interesului general, urmarit de catre comunitate, pe de 0 parte, ~i garantarea esentiala a drepturilor de baza, pe de alta parte. Totusi, principiul proportionalitatii si-a dezvoltat rolul sau nu numai in domeniul interventiilor autoritatilor comunitare in drepturile de baza, ci si in domeniul interventiei in interesele reale ale cetateanului comunitar si ale statelor , ' membre. In mod similar, autoritatile nationale sunt supuse acestui principiu, in dimensiunea sa specific comunitara, atunci cand se implica in domenii care "au 0 legatura cu dreptul comunitar".

... Atpdcarea ,. 5. 3

I ut.. .':", ".:' pr,nClp'u proporf-cona,tl'afcl

in domeniile de activitate com.unitarii

Vom examina in cele ce urmeaza continutul principiului proportionalitatii pe baza jurisprudentei Curtii Europene de Justitie in urmatoarele domenii de aplicare: a. Piata agricola; b. Libera circulatie a marfurilor; c. Politic a comerciala comuna; d. Libertatea de circulatie a lucratorilor; e. Libertatea de prestare a serviciilor si libertatea de stabilire a domiciliului ~i a firmei;

548 549

Jurgen Schwartze -- op.citata, pg.862 ibidem, pg.862

Nfl

"0

ibid

Ill, JI

1((,11

lN7

f.

Reguli comunitare cu privire la concurenta si procedura administrativa d aplicare a lor;

a. Plata agricola
Procesele din politica agricola comunitara se refers adesea la depozitele i bani pe care comerciantii trebuie sa Ie of ere ca garantie ca-si vor indepli obligatiile si care le vor fi confiscate in caz ca nu le realizeaza, Cea mai m categorie de procese implicand astfel de depozite priveste importul si exportu produselor agricole de pe pietele agricole comunitare, care trebuie sa cape autorizatie oficiala sub forma unei licente de import sau export. Se instituie astfel 0 garantie administratlva=" la indemana institutiil comunitare care sa le permita sa controleze pietele relevante, facand 0 planific justa a tendintelor pietei. Autorizatia/licenta este conditionata de formarea un depozit (de bani) care are rolul de a asigura ca tranzitul bunurilor respective are 10 pe parcursul validitatii licentei: daca importul sau exportul acestor articole nu ar loc sau are loc doar partial, depozitul de bani este confiscat fie in intregime, fie i parteSS2 ' Formarea depozitelor ofera administratiei 0 anumita garantie ca legit referitoare la comertul cu produse agricole vor fi respectate. In acest sens, Curt de Justitie, in Procesul 11170 a recunoscut legitimitatea sistemului d depozite/garantii pe baza faptului ca - in absenta regulilor guvernand licentele sa cautiunile aflate in disputa - si Comisia ~i autoritatile nationale nu ar avea control asupra cantitatilor respective si deci nu ar fi capabile sa opereze in mod direct ace 1 mecanisme care controleaza piata cerealelor, Formarea unei garantii 11 greveaza in mod obisnuit pe comerciant respectiv si cu plata unor dobanzi precum si alte cheltuieli. Practica Curti Europene de Justitie a stabilit in mod curent ca toate costurile pe care Ie impli
551 Cautiunea sau garantia administrativa presupune in dreptul eomunitar formarea obligator! a unui depozit de bani inainte de a fi apt de a realiza anumite aete sau de a exereita anumit functii, pentru a garanta oriee datorii care ar putea sa urmeze in mod special fata de autoritatil publiee. 552 in doctrina ~i in jurisprudenta Curtii Europene de Justitie s-a pus problema daca eonfiscar depozitului, a garantiei are sau nu natura unei penalitati. In general s-a apreeiat ca institutia un I "garantii" nu poate decat cu greutate sa fie asimilata eu institutia penalizarii, 0 penalizare III drept seop 0 pedeapsa. 0 "garantie" are drept seop 0 prevenire ~iposibil 0 recompensa. In opini sa formulata pe 11 februarie 1982, Avocatul General Capotorti sustine ell aceasta confiscar depozitelor / cautiunilor prevazuta de Reglementarea 572 / 78 nu este de natura a fi considcrnt drept penalizare sau 0 sanctiune penala, in urmatorii termeni: "Trebuie, mai intai de toate sll aeeentueze ell ,confiscare a unei garanti prevazuta de Reglementarea 527 / 78 nu constitul natura unei penalitati ei, eel mult, 0 forma de retragere a benefieiului oferit importatorilor d catre reglementarea 805/68 si 0 interpretare a obligatiei generale de a plati 0 taxa/irnpozi! fixu de tariful Vamal Comunitar".

obligatia de realizare a garantiei administrative nu trebuie sa fie disproportionate in legatura cu valoarea totala a marfurilor si a altor costuri. Limita superioara a taxei este atinsa atunci cand impunerea unui depozit are efectul unei amenzi. Un alt exemplu de reguli internationale in domeniul agriculturii care a fost evaluat in lumina principiului proportionalitatii este sistemul cotelor pentru producerea de izoglucoza. Intr-o speta privind aceste cote Curtea s-a pronuntat dupa cum urmeaza: " Prescrierea de cote, pe 0 anumita perioada de referinta este 0 procedura obisnuita in dreptul comunitar ~i este potrivita cand e necesara verificarea productiei intr-un anumit sector.,,553 Anterior acestei pronuntari, Avocatul General Reische a examinat, detaliat, argumentele reclamantului si s-a pronuntat in problema competitiei astfel: "Principiul proportionalitatii se aplica doar masurilor care se refera la cetatenii individuali, iar in acest caz trebuie tinut cont ca principiile concurentei nu constituie parte din drepturile la libertate ~i proprietate ale indivizilor.v " In ceea ce priveste proportionalitatea masurilor de compensare monetara, urtea a apreciat ca: " In exercitarea autoritatilor, institutiile trebuie sa se asigure .~ sumele care le sunt impuse operatorilor comerciali nu sunt mai mari decat este necesar spre a realiza scopul pe care autoritatile urmeaza sa-I indeplineasca; totusi, IIU urmeaza automat ca obligatia respectiva trebuie masurata in legatura cu situatia individuala a vreunui grup de operatori. Data fiind multitudinea si complexitatea .ircumstantelor economice, 0 astfel de evaluare nu numai ca ar fi imposibil de rcalizat, dar ar crea si 0 perpetua nesiguranta a dreptului. 0 evaluare generala a uvantajelor si dezavantajelor masurilor avute in vedere era justificata, in acest caz, prin nevoia extrem de presanta de practicabilitate a masurilor economice care au drept scop realizarea unei corectari imediate; si aceasta nevoie trebuie Iuata in I onsiderare in evaluarea intereselor opuse" .

.b. Libera circulatie a marfurilor Conform art. 28 sl 29 TCE intre statele membre, sunt interzise I' istrlctllle cantitative, atat la import cat ~i la export, precum ~i orice masura l'1I efect echivalent.
Peste 50% din to ate procesele care ajung in fata Curtii de Justitie (altele d cat disputele pe probleme de personal) privesc lib era miscare a lurnurilor/marfurilor. Principiul proportionalitatii a inceput sa joace un rol din ce in mai important in echilibrarea celor doua principii opuse: libertatea de circulatie It marfurilor si cerintele impuse de un sistem national de corner]. Dupa 0 perioada lunga si variata de evolutii, Curtea a pus bazele unei uhordari cazuistice flexibile referitoare la libertatea de miscare a bunurilor, prin Ii -Iinitii clare a unor rn suri interzise in spatiul comunitar. In sentinta Dassonville,

11.1. St'flWIIIII
,I

lip II

11111111 I' , I)

Iblel'"I, I' I

lHH

Curtea a apreciat ca "toate legile comerciale emise de Statele Membre care sunt capabile sa impiedice, direct sau indirect in ansamblu sau in mod preferential, comertul intra-comunitar " urmau sa fie considerate ca masuri avand un efect echivalent cu eel al restrictiilor cantitative si prin urmare interzise, conform Art.30 al Tratatului CEE (art. 28 si 29 TCE). In acest context, problema proportionalitatii unei penalizari/amenzi In legatura cu incalcarea libertatii de circulatie a marfurilor a fost ridicata pe parcursul procedurilor penale prezentate in fata Tribunalului Inaltei Instante din Montpellier (Tribunal de Grande Instance) de catre Procurorul Republicii si de catre administratia vamala impotriva partenerilor Riviora. Acestia importasera, in decembrie 1970 si decembrie 1971, mai multe transporturi de struguri de desert de origine spaniola in Franta, strugurii respectivi fiind expediati din Italia, unde se aflau in libera circulatie. Cand au fost importati in Franta, aceste transporturi au fost acompaniate de un certificat emis de Instituto Wazionale per il Hommescio Estero, care a confirmat ca marfa se conforma normelor standard de calitate in vigoare, si ca tara de origine era Italia. La timpul importului, cota bilaterala fixata de Franta pentru struguri importati din Spania fusese deja depasita. Drept rezultat al unei investigatii conduse de autoritatile vamale, partenerii Riviora au fost incriminati pentru importul de bunuri interzise, prin mijlocirea unei false declaratii de origine bazate pe documente inadecvate sau imprecise (vagi). Impunerea de sanctiuni 'penale pentru declaratii false in cazuri in care se stabilise ca aceste declaratii fusesera facute in legatura cu importuri, care nu puteau fi nici interzise, nici limitate, a fost discutata de catre Curte in termenii urmatori: "Totusi, asa cum s-a afirmat in sentinta din 15 decembrie 1976 in Procesul 41/76Donckerwo1chke contra Procureur de la republique, (1976) 2 ECR 1921,- 0 astfel de cerinta ar cadea sub interdictia continuta In Articolul 30 TCEE (art. 28 si 29 TCE) daca importatorului i s-ar cere sa declare In privinta originii, altceva decat ceea ce stie sau daca omisiunea sau imprecizia declaratiei ar urma sa atraga penalizarii disproportionate fata de natura contraventiei. In mod deosebit, penalizarile penale prevazute de Codul Vamilor In privinta declaratiilor false facute in scopul de a efectua importuri interzise, nu pot fi aplicate, fiindca obiectul procesului nostru nu este constituit de importuril interzise. Prin urmare, raspunsul trebuie sa fie ca, desi strugurii spanioli importati 111 Franta din Italia, au fost declarati ca fiind de origine italiana si aceasta da temei aplicarii penalizarii pentru declaratii false, ar fi disproportionat sa se aplice in mod nediferentiat penalizarile/pedepsele penale prevazute pentru declaratii false menit sa permita efectuarea unor exporturi interzise." Art. 30 TCE arata ca dispozitiile art. 28 si 29 TCE nu se opun int srdictittor sau restrictiilor la import, export sau tranzit justificate pe motive de moralltatc publica, ordine publica. si~lIranlCi publt Ci. protcctla wl/Il1lalli st {/ vtcttt

persoanelor sau a animalelor, conservarea plantelor, de protejare a unor tezaure nationale cu valoare artisticd, istoricii sau arheologicii, sau de protejare a proprietatii industriale si comerciale. Cu toate acestea, astfel de interdictii sau restrictii nu trebuie sd constituie un mijloc de discriminare arbitrard sau 0 restrictie disimulata in comertul dintre statele membre. Principiul proportionalitatii are de asemenea un rol crucial de jucat in acest domeniu. Curtea a subliniat cii nu este suficient ca un stat membru sa invoce unul din motivele de mai sus, deoarece masura restrictiva respectiva trebuie sa fie justificata si sa se pastreze in limitele date de respectarea principiului proportionalitatii. AstfeI, in ceea ce priveste restrictiile la libera circulatie a marfurilor impuse de un stat membru justificate pe motiv de protectie a sanatatii pub lice, Curtea a hotarat ca "autoritatea unui stat membru de a interzice importurile produselor respective din aIte state membre sa fie restransa la ceea ce este necesar pentru a atinge scopul legitim al protejarii sanatatii. In consecinta, reglementarile nationale prevazand 0 astfel de interdictie sunt justificate numai daca autorizarile catre piata sunt oferite atunci cand sunt compatibile cu nevoia de a proteja sanatatea. ,,555 Restrictia cu privire la politica si siguranta publica da nastere la numeroase interpretari nationale. Cu toate acestea in opinia lui Jurgen Schwartze conceptul de "politica si siguranta publica poate fi defmit ca incluzand intregul domeniu al legilor fundamentale, expuse de autoritatile suverane, care au fost adoptate in interesul integritatii sociale si politice ale societatii.,,556. De cele mai multe ori CEJ a aratat limitele in care se poate vorbi de masuri de protectie nationals in cadrul principiului proportionalitatii. Astfel, Curtea a sustinut ca: " Un stat membru care este total sau aproape total dependent de importuri pentru aprovizionarea cu produse petroliere se poate baza pe temeinicia intelesului conceptului de siguranta publica/national a, conform art.36 TCEE (art. 30 TCE), In scopul de a cere importatorilor sa-si acopere 0 anumita proportie din necesitati cumparand de la rafinaria situata pe teritoriul national, la preturi fixate de ministerul de resort, pe baza costurilor implicate In exploatarea acestei rafinarii, daca productia rafinariei nu poate fi vanduta la preturi competitive pe piata respectiva.Y" c) Politica Comerciala Comuna Politica comerciala comuns se intemeiaza pe principii uniforme, In special in ceea ce priveste modificarile tarifare, incheierea de acorduri tarifare si comerciale, uniformizarea masurilor de liberalizare, politica exporturilor, precum si masurile de aparare comerciala, printre care si cele care se iau In caz de dumping si de subventii. Comisia, pentru punerea in aplicare a politicii comerciale comune se

~ , Jur un Sohw
m ihid
'1/ Ill, JI
III.p

It /1

lip

It , p.797

,I)H
'tit)

ihld

supune reglementarilor Consiliului (art. 133 TCE). Din jurisprudenta Curtii in acest domeniu rezulta ca: "Orice rnasuri protectioniste stabilite de catre Comisie pot fi adoptate numai in limita in care, pe 0 anumita perioada de timp, sunt strict necesare; aceasta implica faptul ca atunci cand Comisia crede ca aceste conditii cerute pentru aplicarea masurilor respective sunt indeplinite, se subintelege ca a fost respectat principiul proportionalitatii care sta la baza ordinii legale a Comunitatii. ,,558

d. Libertatea de clrculatle a Iucratorllor Conform art. 39 TCE lucratorii au dreptul de a circula in mod liber in
cadrul Uniunii. Orice discriminare pe motiv de nationalitate, intre lucratorii statelor membre, in ce priveste incadrarea in munca, remunerarea si aIte conditii de munca este interzisa. Sub rezerva limitelor justificate de motive de ordine, siguranta publica si sanatatea publica lucratorii au dreptul: - de a raspunde ofertelor efective de incadrare in munca; - de a se deplasa liber in acest scop pe teritoriul statelor membre; - de sedere intr-unul din statele membre pentru a desfasura 0 activitate profesionala in conformitate cu dispozitiile legale, de reglementare ~i administrative care reglementeaza incadrarea in munca a lucratorilor nationali; - de a se stabili pe teritoriul unui stat membru dupa obtinerea unui loc de munca in acest stat in conditii care fac obiectul unor regulamente europene adoptate de catre Comisie. Aceste dispozitii nu se aplica angajatilor din administratia publica. A existat pericolul ca prevalandu-se de necesitatea apararii ordinii publice nationale, a sigurantei pub lice ~i sanatatii publice, statele membre sa denatureze garantia libertatii de miscare de semnificatia ei practica. Desi conceptele de ordin publica ~i siguranta nationala difera de la stat la stat, fiind concepte care s cantoneaza inca intr-o arie a nationalului si suveranitatii statale, totusi, in privinta masurilor pe care le adopta fata de straini, statele membre sunt constranse prin legislatia comunitara si prin jurisprudenta CEJ. Curtea a stabilit de multe ori c princlpiul proportionalltatll are caracterul obiectiv al unui criteriu prin care s poate evalua interesul public, in acelasi timp cu caracterul subiectiv al libertatilor fundarnentale ale cetatenilor Comunitatii. Impotriva protejarii cetatenilor nationali de abuzul statelor membre, Directiva 64/221 CEE stipula ca orice masura privind politica nationala sau siguranta nationals (deci, ordinele de expulzare) trebuie sa fie legata in mod exc1usiv de comportamentul personal al persoanei afectate (Art. 3, alin.l). Drer.t rezultat, masurile bazate pe consideratii generale de prevenire sunt inadmisibile. n plus, consideratiile privind politica nationala, siguranta nationala si sanatatcn publica nu pot fi folosite pentru scopuri economice. m ibidem,
p .R09

Avocatului general Capotorti factorii de rationalltate ~i sunt cele doua criterii care contribuie la restrangerea puterilor statelor membre de a aplica clauza salvgardarii ordinii publice. EI a considerat ca: " Prin aceste criterii, si luand in considerare toti factorii care caracterizeaza conduita personala a persoanei respective si de asemenea situatia sa familiala si relatiile pe care si le-a stabilit cu tara in care a intrat, riscul ca libertatea acordata administratiei nationale sa dea nastere unor actiuni arbitrare este evitat.,,559 In afara celor prevazute mai sus nici 0 restrictie in interesul securitatii nationale sau al sigurantei pub lice nu va putea fi aplicata impotriva drepturilor la libera circulatie a Iucratorilor, In plus toate aceste restrictii trebuie luate de 0

in opmia

proportlonalltate

maniera democratlca, respectandu-se principiile statului de drept. e) Libertatea de prestare a serviciilor ~i libertatea de stabilire a domiciliului ~i a firmei Conform art. 43 TCE sunt interzise restrietllle impuse Iibertatl! de stabilire a resortlsantllor unui stat membru pe teritoriul altui stat membru. Aceasta lnterdictie vizeaza ~i restrictille la Infllntarea de agentil, sucursale sau filiale de catre resortlsantli unui stat membru stablllti pe teritoriul altui stat membru.
In muIte cazuri Curtea a facut apel la principiul proportionalitatii stabilind cu c1aritate faptul ca regula conform careia un avocat poate avea doar 0 singura firma nu inseamna :"ca legislatia unui Stat Membru poate sa-i ceara unui avocat sa aiba un singur sediu pe intregul teritoriu al Comunitatii, 0 astfel de interpretare restrictiva ar insemna ca un avo cat, avand sediul intr-un anumit stat membru, urma sa beneficieze de libertatea ce-i era conferita de Tratat de a se stabili intr-un alt stat rnembru, numai cu pretul abandonarii sediului pe care-I detinea deja.,,560 Art. 49 TCE interzice restrictiile la libera prestare a serviciilor in cadrul Uniunii in ce priveste resortisantii statelor membre stabiliti in aIt stat membru decat 'cl al destinatarului prestarii. Principiul proportionalitatii a fost aplicat in mod frecvent de catre Curte in II meniul libertatii de a presta servicii. Astfel, in procesul Nedherlands Hage Road ( u privire la compatibilitatea principiilor convenite cu legislatia olandeza) referitor In oferta fortei de munca catre 0 alta persoana juridica ce putea fi conditionata de uuorizarea Ministerului Protectiei Sociale din Olanda, Curtea a conchis:" libertatea d a presta servicii constituie unul din principiile fundamentale ale Tratatului si poate fi restrictionat numai prin prevederi care sunt justificate de binele/bunastarea ncrala ~i care sunt impuse tuturor persoanelor sau intreprinderilor lucrand in tntul respectiv, in masura in care acest interes nu este salvgardat de prevederile la I rr ofertantul serviciului este supus in statuI membru unde domiciliaza."

lC

f. Regulile eomunitare eu privire la concurenta sl proeedura adminlstratlva de aplieare a lor. Conform art. 81 TCE sunt incompatibile cu plata interna ~i interzise orice acorduri intre intreprinderi, orice decizii de asociere a intreprinderilor ~iorice practici concertate care pot prejudicia comertul dintre statele membre ~i care au ca obiect sau efect impiedicarea, restrangerea sau denaturarea concurentei in cadrul pietei interne, in special cele care constau in:
- impunerea direct sau indirect a preturilor de cumparare sau de vanzare sau a altor conditii de comercializare inechitabile; - limitarea sau control area productiei, desfacerii, dezvoltarii tehnice sau investitiilor; - impartirea pietelor sau surselor de aprovizionare; - aplicarea unor conditii inegale la prestatii echivalente in raporturile cu partenerii comerciali, plasandu-i pe acestia in dezavantaj concurential; - conditionarea incheierii contractelor de acceptarea de catre parteneri a unor prestatii suplimentare care, prin natura lor sau conform uzantei comerciale, nu au legatura cu obiectul acestor contracte Comisia este cea care vegheaza in principal la aplicarea acestor reguli. Acordarea de scutiri/exceptari de la interdictii fundamentale a acordurilor car restrang concurenta este de domeniul exclusiv al autoritatii Comisiei, Comisia poate cere guvernelor si institutiilor statelor membre ca si intreprinderilor ~ asociatiilor de intreprinderi toate informatiile .necesare''. Informatiile cerute d catre Comisie nu trebuie sa fie disproportionate fata de obiectivul urmarit d Comisie. Se accepta in mod general ca interesul Comisiei in elucidarea faptelo trebuie evaluat in comparatie cu eforturile necesare cerute din partea intreprinderi care constituie subiectul investigatiei. Un element crucial in evaluarea faptului dac informatiile sunt sau nu disproportionate fata de obiectivul urmarit este opini Comisiei ca este suficient ca informatia ceruta sa fie importantd pentru scopu desfasurarii ~i realizarii procedurii. Comisia este imputernicita sa conduca toate investigatiile .necesare" chi in cadrul sediului firmelor implicate, lucru care trebuie realizat in lumina cerintel impuse de principiul proportionalitatii. Comisia poate impune amenzi de pana la 10% din profitul total al un firme ca penalizare pentru incalcari deliberate si neglijenta ale interdictiil tratatelor (art 85 si 86 T.C.E.E.) si ale deciziilor in privinta concurentei date d catre Comisie si pentru prot~ctia procedurii administrative impotriva informatiil incorecte sau distorsionate. In contextul dreptului sau nelimitat de a revizui actcl discretionare, Curtea evalueaza seriozitatea incalcarilor si marimea amenzii conformitate cu aceleasi criterii folosite de catre Comisie. Desi in majoritat proceselor Curtea confirma deciziile atacate care impun am nzi, se stic c~ .E..J.

redus ~uma. ~~enzii ~i,. :taca~d astfel, a folosit in mod frecvent principiul proportionalitatii sau consideratiile generale de corectitudine/justitie. . ~stfel, incepand cu decizia Internationale Handelsgessellschafr din 29 ?Olem~ne 1:56 Curt~a a stabilit ca .reactia Inaltei Autoritati la actiunile ilegale ale intreprinderilor trebuie sa fie proportionala cu anvergura acelei actiuni".

. . ~~?ate asp~cte~e discutate mai sus demonstreaza ca principiul proportionalitatii este aplicabil in toate domeniile Iegislatiei comunitare, ca un criteriu in e~alu~ea legalitatii actiunilor institutiilor comunitare si a autoritatilor nationale, cnten~ ~are .ar~ ~desea un. efect decisiv fa!a de actiunea legislativa si de cea ~xe~u~lva. Pnn~lplUl este pnn urmare pe drept cuvant privit ca un principiu crucial In limitarea legislatiei economice si apracticii economice in cadrul Comunitatii. ~rinci~i~l ar~ in plus 0 importanta speciala, mai larga, in dezv~ltarea dreptului am:l11l11stratlveuropean. Acest principiu este, dupa cum s-a exprimat !os~l pre$edmt~ al CE!, Hans Kutscher "un bun exemplu al procesului reciproc de mtanre, armomzare si cooperare intre sistemele legale europene in domeniul dreptului constitutional." . In ~~e~t context, ~sunt adecvate cuvintele Lordului Diplack, atunci cand ~stme posibilitatea de a mcorpora principiul proportionalitatii, asa cum au sugerat cate~a st~t~ memb::e ale c?muniHitii europene, in legislatia engleza: .Domnii mei, nu vad ~ICI un motiv ca, din cauza ca 0 autoritate /putere decizionala deriva dintr-o lege o~l$nuita si nu dintr-o sursa statutara, doar din aceasta cauza autoritatea ~'es~e~tl~a sa fie imuna in fata revizuirii/supravegherii judiciare. Revizuirea iudiciara ~-~ de~olt~t, du~a parerea mea, pana la un punct in care :tara sa repetam vr~o an~hza a ma~urllor prm care s-a ajuns la aceasta dezvoltare, se pot clasifica in trei caplto.le ~otlvele pentru care actiunile administrative trebuie sa se supuna '?ntro~uIUl/pnn supraveghere/revizuire judiciara. Primul motiv l-a~ numi "llegahtate", al doilea - .Jrationalitate" si al treilea - .Jnoportunitate procedurala". Nu inseamna ca evolutiile ulterioare care se vor petrece pas cu pas, proces cu pro~e~, nu vor putea adauga si alte motive la cele mai sus-mentionate. Ma refer la P sibila adoptare, in viitor, a principiului .proportlonalitatii" care este recunoscut III dreptul administrativ ai catorva membri asociati ai 'C;munitatii Economice Iuropene;dar, pentru a rezolva cazul da fata, cele trei motive bin~ intemeiate si , 'cunos~ute pe care Ie-am mentionat mai sus vor fi suficiente'?". .. In conse~inta,. principiul proportionalitatii poate fi caracterizat ca fiind eel 111111 Important prmcipru legal general in domeniul dreptului economic comunitar.

19

l ..Consideratii privind transformarea ideil de egalltate in principiu fundamental de drept

Sfarsitul mileniului al doilea din existenta omenirii dupa Hristos si lnceputul eelui de al treilea sunt earaeterizate prin prezenta frecventa si constanta in f1uxul informational difuzat de mijloacele de eomunicare de masa a unor mesaje despre conceptele integrare europeana, integrare euroatlanticd, globalizare. Vehicularea acestor notiuni este rezultatul treeerii de la stadiul de formulare a unor idei, de modelare teoretica, la stadiul de transpunere in practica a teoriei, proces care la randul sau poate determina modificari in conceptia teoretica pe baza rezultatelor obtinute in faza de aplicatie, Este greu de preeizat momentul aparitiei ideii de egalitate, dar eu certitudine se stie ca aplicatiile acestei idei au devenit tot mai diversificate si ca ele wolueaza simultan cu evolutia societatii. De-a lungul istoriei omenesti acceptiunea matematica a cuviintului562 a incetat sa mai fie dominanta, aplicarea lui in domeniul social devenind repede 0 realitate obisnuita, Cea mai importanta aplicatie sociala a relatiei de egalitate a fost, este si va fi in domeniul drepturilor, libertatilor si obligatiilor cetatene~ti563. Framantarile ociale dintr-un loc sau altul din Europa, dintr-o etapa istorica sau alta, prin aceea Ct aveau ca obiectiv obtinerea anumitor drepturi si garantarea lor pentru grupuri mari de oameni, mai mult sau mai putin explicit, aveau ca punet de plecare ideea
562 In Dictionarul explicativ al limbii romdne, Editura Univers encic1opedic, Bucuresti, 1998, p. 332 se dau definitiile: "Egalitate, egalitati = faptul de a fi egal, stare a doua sau mai multor III ruri egale intre ele", unde "Egal, -a, egali, -e = care este la fel cu altul intr-o anurnita pr'ivinta" sau "care are aceeasi valoare In aceeasi unitate de masura", ~63 Dovada sta faptul ca, alaturi de acceptiunea matematica, specialistii In lingvistica au I unsemnat ca inteles al substantivului egalitate ~i formularea: "Principiu potrivit caruia tuturor nnmcnilor si tuturor slot lor sau natiunilor li se recunosc aceleasi drepturi si Ii se impun aceleasi udutoriri, prcvazu: III I I 11111 de drept; situatie in care oamenii se bucura de aceleasi drepturi si 111111' I 'a~iind"II)!11 ", IliI ',0(1 ('/1., p. 332.

1'>7

de egalitate. Revolutia franceza (1789) este evenimentul avand meritul de a fi oferit cadrul istoric pentru redactarea'" si adoptarea primului document european cu valoare juridica prin care au fost definite drepturile omului. Acest fapt a facut ca anul 1789 sa fie un an de rascruce in evolutia conceptului "drepturi si libertati ale omului" la nivel european ~i chiar mondial, pornindu-se de la premisa egalitatii: "Les hommes naissent et demeurent libres et egaux en droit. Les distinctions sociales ne peuvent etre fondees que sur l'utilite commune'v'". Afirmatia ca ideea de egalitate in acceptiunea sociala a fost inca de la inceput corelata cu aceea de drepturi si libertati cetatenesti, cu ideea de lege care sa le consacre si cu preocuparea pentru gasirea unor mijloace de garantare a drepturilor, libertatilor si de asigurare a egalitatii de tratament al indivizilor umani in legatura cu aceasta este sustinuta de prevederile articolului 6 din Declaratie, care prevede: "La loi est l'expression de la volonte generale, Tous les citoyens ont le droit de concourir personnelement ou par leurs representants a sa formation. Elle doit etre la meme pour tous, soit qu'elle protege, soit qu'elle punisse. Tous le citoyens etant egaux a ses yeux, sont egalement admissibles a toutes les dignites, places et emplois publics, selon leur capacite et sans autre distinction que celles d leurs vertus et de leurs talents". Acest text asociaza conceptului egalitate ideea d nediscriminare si ideea ca punctul de referinta si etalonul in aprecierea agentului care urmeaza sa actioneze in interesul colectivitatii, desfasurand 0 activitate c poate fi incadrata 'in categoria serviciilor publice, sa fie valoarea cu toat componentele sale: educationala, morala, profesionala etc. In practica soci~la s-au conturat in jurul ideii de egalitate preocupari in activitatea normativa. S-a pus problema reglementarii principiului egalitatii, pe d o parte, ca egalitate fundamentala in fata legii si, pe de alta parte ca egalitat formala in aplicarea legii. Deci, de indata ce principiul egalitatii si nediscriminar au devenit realitate juridica, alcatuirile sociale din orice colectivitate umaria care a fost constituite cu scopul crearii conditiilor necesare pentru aplicarea legilor, I aplicarii nemijlocite a acestora si pentru asigurarea aplicarii lor, au obligatia de actiona in vederea gasirii mijloacelor optime astfel incat egalitatea nediscriminarea sa nu fie doar valori teoretice, ci sa devina realitate. Altfel spu. principiul egalitatii si nediscriminarea trebuie sa fie reguli fundamentale al actiunii de guvernare in orice stat democratic.

A~a cum se arata in literatura de specialitate" vointa de a unifica politic Europa geografica este un fapt ce tine de istoria acestui continent, dar mijloacele folosite - anexari teritoriale, aliante cu scop de protectie militara - nu au condus decat la hegemonia unui stat asupra restului Europei continentale si, pe cale de consecinta, la accentuarea tendintelor nationaliste. Ideea crearii unei Europe unite bazata pe consimtamantul mutual al popoarelor este recenta ca fapt, chiar daca spirite ilustre au afirmat-o inca din antichitate", In realitatea europeana contemporana exista 0 Uniune europeana care a ajuns la eel mai Inalt nivel evolutiv de pana acum, nivel marcat prin formularea unui proiect de Constitutie pentru Europa. Tratatul cu privire la instituirea unei Constitutii pentru Europa, adoptat prin consens de Conventia europeana in 2003, remis presedintelui Consiliului Europei la Roma (18 iulie 2003) si care, semnat la 29 octombrie 2004 la Roma (inclusiv de Romania, chiar daca a avut statut de observator), cuprinde un titlu568 intitulat "Egalitate". Astfel, ideea de egalitate si de nediscriminare a fost pozitionata pe un alt palier in dreptul mondial. Dupa etapa consacrarii ca regula fundamentala in legislatiile nationale'", dupa etapa constituirii mijloacelor pentru transpunerea sa in practica la nivel national, in conformitate cu actele normative interne si internationale, in noua structura, denumita Uniunea Europeana, egalitatea si nediscriminarea au devenit obiect de reg1ementarepentru un nou tip de norme juridice: normele de drept comunitar. La acest nivel egalitatea si nediscriminarea au fost reglementate la inceput prin actele normative din diferitele domenii si au fost afirmate in jurisprudenta comunitara, ajungand in prezent principiu afirmat in proiectul ~e act normativ cu valoare constitutionals la nivelul Uniunii Europene. In concluzie, egalitatea si nediscriminarea fiind reguli de drept inclusiv in dreptul comunitar, pentru statele membre si pentru statele aspirante la calitatea de membru al Uniunii Europene, acestea trebuie sa fie reguli fundamentale in rnodelarea si desfasurarea actiunii de guvernare.
Philippe Icard, Droit materiel et politiques communautaires, Edition ESKA, Paris, 1999, p.

566

II.
567 D. Rougemont (de), 28 siecles d'Europe, Paris, 1961, Editura Payot, reeditata Bartillat, l'uris, 1990. 568 Titlul III din Partea a II-a intitulata Carta drepturilor fundamentale ale Uniunii . '69 Declaratia drepturilor omului si cetateanului (1789), care a influentat putemic climatul politic european al vremii, a generat intrebari ~i cautari exprimate in spiritul revolutionar al VI' xnii, care a culminat la mijlocul secolului al XIX-lea, intrebari care si-au gasit un prim I . puns la sfarsitul anului 1948, cand, la 10 decembrie, Adunarea Generala a Natiunilor Unite a urloptat la Paris cu patruzeci si opt de voturi pentru si opt abtineri - inregistrandu-se doua IIh ente (state le Honduras ~i Y men) - Declaratia universala a drepturilor ornului. Chiar daca la iulopt rc, din pUIl'1 e1t VI ell I ' juridic, acest document nu a avut decat 0 forta morala, treptat 1111111 11\11 sa II I'lt t lit I till Itlt rnhll, stntclc lumii ratificand documentul si armonizandu-si I /lIujin

Albert Soboul, 1789 L'an un de la liberte, etude historique, textes originaux, 3 edition Edition sociales, Paris, 1973, p. 242-244. Fonnularea Declaratiei drepturilor ornului I cetateanului a fost propusa in mai multe variante ~e catre La Fa~~tte I.a 11 iulie 1789, de I Mirabeau la 17 august 1789 si de catre al saselea birou al Adunarii Nationale la 19 august 1 1M Forma finala a fost adoptata la 26 august de catre Adunarea Nationala a Frantci, 565 Articolul 1, Declaratia drepturilor omuJui ~i cetateanului.
564

\H

2. Contiautul ceneeptelor egaiitate ~i nediscriminare

Pentru ca institutiile care exercita prerogativele puterii executive sa aiba In activitatea lor In vedere respectarea principiului egalitatii si sa asigure nediscriminarea, este necesara precizarea continutului acestor concepte. La momentul elaborarii prezentului capitol din cursul de Drept administrativ european, fiind In procesul de ratificare de catre statele membre a proiectului "Tratatului pentru instituirea unei Constitutii pentru Europa" exista un fundament teoretic comun pentru analiza doctrinara si pentru practica. Astfel, In Titlul III din Partea a II-a, intitulat "Egalitate", se fac precizari privind egalitatea In drepturi/", privind nediscriminarea'" corelata cu diversitatea culturala, religioasa si Iingvisticat", privind egalitatea intre barbati si femei573. In acelasi titlu sunt reglementate, .sub semnul principiului egalitatii, drepturile copilului (Articolul 11-84), drepturile persoanelor varstnice (Articolul 1185) si integrarea persoanelor cu handicap (Articolul II-86). Drumul parcurs de popoarele statelor membre ale Uniunii Europene de la intrarea In vigoare a tratatelor constitutive pana la adoptarea proiectului "Tratatului pentru instituirea unei Constitutii pentru Europa" a fost lung, complicat, iar la clarificarea continutului conceptelor de egalitate si nediscriminare au contribuit toate sursele dreptului comunitar'": legislatia primara (Tratatele comunitare si alte acte fundamentale), legislatia secundara (actele juridice adoptate de institutiile comunitare), principiile genera1e ale dreptului, jurisprudenta Curtilor comunitare de justitie si dreptul international.

2.1..Legislalia ~ijurisprudenla comuniJllrd prilJind principiul egalitifli ~i nediscriminiirii

Cu privire la principiul egalitatii se considera ca el rezulta din natura dreptului comunitar, avand drept consecinta directa nediscriminarea. Sensul primar, original al cuvantului discriminare este eel de "deosebire, distingere efectuata lntre mai multe elemente'P". In literatura de specialitate" nediscriminarea este definita ca "un tratament egal al partilor In situatii identice si comparabile". Principiul egalitatii nu este prezent explicit, ci prin aplicatii, in textele tratatelor comunitare. Astfel, art. 12 paragraf 1 TCE interzice expres discriminarea avand ca punct de plecare nationalitatea. Mai mult, aplicand procedura prevazuta de art. 251 din acelasi document, Consiliul poate sa adopte reguli In vederea interzicerii discriminarii pe motiv de nationalitatef" si, sub rezerva dispozitiilor tratatului si In limitele competentei conferite Consiliului de Comunitate'", poate lua masuri corespunzatoare pentru combaterea discriminarii bazate pe sex, origine etnica ori rasa, religie sau credinta, handicap, varsta sau orientare sexuala. De asemenea, art. 41 TCE interzice discriminarea intre sexe ca urmare a aplicarii principiului ca femeilor si barbatilor trebuie sa li se acorde plata egala pentru munca egala. Continutul principiului egalitatii si al regulii nediscriminarii este completat prin alte prevederi din legislatia primara sau secundara, dar mai ales prin jurisprudenta comunitara. Spre exemplu, izvoarele de drept administrativ european care compun legislatia secundara trebuie Sa fie conforme obiectivelor fundamentale, generale ale Comunitatilor si obiectivelor specifice ale acestora. In cazul In care printr-un tratat nu este specificat expres un obiectiv specific al unei activitati, acesta poate fi dedus prin interpretare, care se face conform principiilor generale ale dreptului comunitar, cum ar fi principiul ca aplicarile diferentiate trebuie sa respecte principiul nediscriminarii, inclusiv atunci cand regulile de aplicare acorda unui stat membru 0 perioada mare de implementare, precum ~i prohibitiile specifice enuntate la nivel de tratat in diferite domenii (art. 9, 48, 52 ~i 59 TCE)579.

Articolul II-80: "Toate persoanele sunt egale in fata legii". Articolul II-81: "I. Este interzisa orice discriminare bazata pe motive de sex, rasa, culoare, origini etnice sau sociale , caracteristici genetice, limba, religie sau convingeri, opinii politice sau orice alta opinie, apartenenta la 0 minoritate nationala, avere, nastere, handicap, varsta sau orientare sexuala. 2. In domeniul de aplicare a Constitutiei si lara a se aduce atingere dispozitiilor sale specifice, se interzice orice discriminare pe motive de nationalitate ". 572 Articolul II-82: "Uniunea Europeana respecta diversitatea culturala, religioasa ~i lin~vistica" . 3 Articolul II-83: "I. Egalitatea intre barbati ~i femei trebuie asigurata in toate domeniile, inclusiv in materie d angajare, munca si salarizare. 2. Principiul egalitatii nu impiedica mentionarea sau luarea un r m!l~lIl'i care prevad avantajc specifice in favoarea sexului subreprezentat." 574 Octavian Manolache, Drept comunitar, Editura All Heck, l,tli\11I II 111-", Bucur Iti, 200 I. P 17-41.
570 571

Ditionar explicativ al limbii romdne, op. cit., p. 307. Octavian Manolache, op. cit., p. 29. mArt. )2 paragraf 2, TCE. 578 Art. 13, T E. 579 C.D. 'hl unnn, t lowflcxtble is Community law? An unusual approach to the concept of two "speeds", \I MII'III III I.IIW R view, vol. 82, nr. 5-6, 1984, p. 1288-1290 si O. Manolache, fill, clt., p, 19
575 576

()()

01

In ceea ce priveste contributia practicii la clarificarea continutului si domeniilor de aplicabilitate ale principiului egalitatii, se impun cateva observatii. o prima observatie se refera la faptul ca, desi, ill general, jurisprudenta nu este acceptata ca izvor de drept in sistemul juridic continental, totusi, jurisprudenta Curtii de Justitie este considerata izvor esential de drept. Aceasta practica are ca fundament realitatea ca la fiecare aplicatie a normelor juridice este necesara interpretarea acestora - operatia de interpretare fiind cu atat mai necesara cu cat legea este mai generala si are lacune - si ca in numeroase probleme Curtea de Justitie completeaza si precizeaza dispozitiile tratatelor concomitent cu asigurarea respectarii 10r580. De exemplu, datorita reglementarii lacunare in materia concurentei referitor la validitatea unor acorduri incheiate dURa intrarea in vigoare a Regulamentului nr. 17/69, Curtea s-a pronuntaf 1 astfel: "deoarece Regulamentul presupune ca atat timp cat Comisia nu a luat 0 decizie, acordul poate sa fie implementat pe riscul propriu al partilor, urmeaza ca notificarea conform art. 4 alin. (1) din Regulament nu are efect suspensiv". Prezinta interes deosebit si faptul ca in une1e cazuri Curtea de Justitie face referire express la hotararile pronuntate anterior ", rara insa ca aceasta practica sa 0 oblige ca totdeauna sa utilizeze precedentul judiciar, ci, dimpotriva, ea a hotarat ca tribunalele nationale pot cere 0 noua hotarare preliminara daca nu vor sa urmeze decizia data cu privire la un obiect asemanator, intr-o cauza anterioara, ele fiind libere sa utilizeze hotararile preliminare rara consultarea Curtii583. Curtea a avut contributii importante in definirea sau perfectionarea continutului unor concepte de drept comunitar ca "efectul direct", "prioritatea dreptului comunitar", "aplicabilitatea directa", "suprematia dreptului comunitar'v". A doua observatie are in vedere faptul ca principiul egalitatii si regula nediscriminarii au aplicabilitate si au fost deja aplicate in cauze din cele mai variate domenii, incepand cu ordinea juridica in spatiul comunitar ca ordine juridica de tip nou, continuand cu obiectivele Comunitatii europene si cu instrurnentele juri dice comunitare si ajungand la domeniul pietei comune, la eel al altor politici si actiuni comunitare.
L. Cartou, Communautes Europeennes, Dalloz, 1991, p. 120 si O. Manolache, op. cit., p.

A treia Oh'\'I'I'I'1I111 III III tI'l IIIl'lId I pi III I I lIull .iur H instan] 'Ior din spatiul Uniunii I: IIIIIplIII '11111111111111 II 1111111\11 I l'ollllllllulllj conccptelor egalitate si discriminur 1)1 1111'111 ,I 11111 tll 1111'pllil dlscrtmlnare dlre la ~i discriminare disimulota ,\'/11I 11/'/,., III 1'"1 I" 1Ie11 "11 I eonsucrat $i onceptul de discriminare inversa (pozIIIV ), III 1111.111 I I pll Ill' i.lll di riminare pozitiva, in situatia in care un Hlnl cunuuuuu IIIOld 1111,Inillt privilegiat mai favorabil cetatenilor altor state C01l1l1l1l11l11 dl I I )11111" IdOl i 'd teni si, in consecinta, un tratament discriminatoriu IlIl Ill' iI II I dill 111111 I. 'urt a de Justitie nu a obiectat asupra acestei categorii de <.\iSCIIIIIIII II, II II 1111 a xclus $i posibilitatea interzicerii acestora. S-a decis ca regulile 'I r IllII1I1I11 ( 'i" 1111 HI' putca s~ fie pe deplin infaptuite daca statui membru ar fi 10 pozitiu d I I IlIzn s acorde beneficiul prevederilor dreptului comunitar acelora dinlr '1'1. tcnii s i care au profitat de facilitatile existente In materie de libertatc d ell culati si de stabilire si care au dobandit, in virtutea unor asemenea facilitati, calificarile comerciale avute In vedere de Directiva nr. 64/427 din 7 iulic 1964 a 'onsiliului, privind activitatile independente in industriile de producIie si de prelucrare intr-un alt stat membru decat eel a carui nationalitate 0 poseda" .
a) Ordinea jurldica in spatlul comunitar ~i principiul egalitatil In ceea ce priveste ordinea juridica In spatiul comunitar, ea este construita pe realitatea ca statele membre ale Comunitatilor europene si, ulterior, ale Uniunii Europene, au convenit sa renunte la anumite atribute nationale specifice, definitorii pentru suveranitatea lor, transferandu-le unor organisme suprastatale si acceptand ca acestea nu vor putea fi redobandite doar in conditii de exceptie, astfel tncat transferul de putere catre institutiile comunitare este considerat ireversibil'". Pomind de la faptul ca nu se poate admite ca statele sa renunte in proportii diferentiate la atributele mentionate, se deduce ca principiul egalitatii de tratament trebuie respectat riguros astfel incat nici un stat sa nu poata realiza alte avantaje dedit eele care pot rezulta dintr-o repartizare echitabila a drepturilor si indatoririlor in eonformitate eu prevederile actelor juridice comunitare care trebuie eorect aplicate.

580

36.
581 Cauza 48/72, Brasserie de Haecht contra Spouses Wilkin-Jansen, hotararea preliminara din 6 februarie 1973, considerentul 10, in Reports of cases before the Court of Justice, 1973, p. 77. 582 Cauza 88-90/75, Societa SADAM and others contra Comitato Interministeriale dei Prezzi and others, hotararea preliminara din 26 februarie 1976, In Reports of cases before the Court of Justice, 1976, p. 323; cauza 61/79 Amministrazione delle Finanze dello Stato contra Denkavit Italiana S.r.l., hotararea preliminara din 27 martie 1980, in Reports of cases before the Court of Justice, 1980, p. 1205, etc. 583 Cauza 28-30/62, Da Costa, hotararea din 27 martie 196 , in C'ommun Market Law ReB0rts, 1963, p. 237-238. 4 O. Manolache, op. cit., p. 37.

585 Cauza 115/78, J. Knoors contra Secretary of State for Foreign Affairs, hotarare din 7 februarie 1979 In Reports of casses before the Court of Justice, 1979, 399; Cauza 246/80, C. Broekmeulen contra Huisarts Registratie Commissie, hotararea preliminara din 6 octombrie 1981 in, Reports of casses before the Court of Justice, 1981, 2311. S86 P. J. Kaptoyn, P. ver Loren van Themaat, Introduction to the law of the European Comunitlrs, Fd b L. W. Gormley, Kluwer-Dcventer, 1990, p. 40; O. Manolache, op. cit., p. 49.

401

Spre exemplu, Curtea de Justitie a apreciat587 ca oferind puteri institutiilor comunitare, statele membre sunt, in egala masura, supuse unei limitari corespunzatoare a drepturilor suverane ~i este in conformitate cu prevederile legislatiei comunitare ca domeniul fiscal sa nu fie in afara acestor limitari. Cu privire la situatiile de exceptie in care statele isi pot recupera prerogativele, Curtea a apreciar'" ca, desi, in cazul inactiunii Consiliului in situatii in care este necesara luarea de masuri in domenii apartinand competentei exclusive a Comunitatilor europene, nu genereaza obiectii mentinerea sau instituirea de catre state a unor masuri nationale destinate realizarii obiectivelor comunitare, in cadruI obligatiei de cooperare care Ie revine in consecinta prevederilor legislatiei comunitare (art. 5 CEE), totusi nu decurge de .aici un principiu general conform caruia statele membre ar avea obligatia de a se substitui Consiliului, daca acesta se abtine de la a lua masuri care rezulta din competenta sa. Deci, tuturor statelor membre Ie este recunoscuta in mod egal posibilitatea de a actiona in asemenea situatii, dar nu se instituie de principiu obligatia de a actiona, De asemenea, se impun mentionate doua cauze importante. In demersurile de clarificari conceptuale in cadrul practicii, Curtea a apreciar'" ca nu poate fi calificat ca "acord international" un act care este caracterizat ca "decizie" sau "directiva" comunitara atat prin obiect cat ~i prin cadrul institutional in interiorul caruia a fost elaborat. In ceea ce priveste faptul ca statele membre au in mod egal obligatia de a participa la realizarea obiectivelor Comunitatii, pe baza conceptiei unitare a dreptului comunitar, Curtea a apreciat590 ca, in legatura cu apropierea legislativa a statelor membre in anumite domenii, nu pot fi interpretat prevederile unor directive date pentru un domeniu determinat si restrans in sensul de a servi ca fundament pentru 0 interdictie legala care ar influenta modul d organizare a unui sector comunitar. In cazul dat s-a luat in discutie art. 2 din Directiva 83/417 privind apropierea legislativa in materia Iactoproteinelor destinate alimentatiei uman , apreciindu-se ca nu se poate institui, pornind de la Directiva, 0 interdictie care s influenteze organizarea comuna a pietelor agricole.

b) Obiectivele Uniunii Europene ~iprincipiul egalitipi

Se cunoaste ca obiectivele fundamentale ale Uniunii europene SUn:t591: promovarea unei dezvoltari armonioase, echilibrate si durabile a activitatilor economice in ansamblul Uniunii, promovarea coeziunii economice si sociale, promovarea unui grad inalt de competitivitate ~i de convergenta a performantelor economice, un nivel de folosire a fortei de munca si de protectie sociala ridicat; cresterea nivelului de trai si a calitatii vietii, promovarea solidaritatii intre statele membre, egalitatea intre barbati si femei, un nivel ridicat al protectiei si ameliorarii mediului. Rezulta ca principiul egalitatii este strans legat de obiectivele Uniunii europene, 0 componenta a continutului sau - egalitatea intre femei ~i barbati - fiind chiar unul dintre acestea. Egalitatea intre femei si barbati este un obiectiv recent, fiind reglementat la nivel comunitar prin modificarile aduse Tratatului de la Amsterdam. Acest obiectiv este exprimat in reglementarile comunitare prin consacrarea principiului egalitatii care consta in "excluderea discriminarii sau in asigurarea unui tratament egal in situatii identice si comparabile'v'". Din punct de vedere al jurisprudentei prezinta interes cateva aplicatii, Cu pnvire la obiectivele ~i fundamentele Comunitatii Europene a Carbunelui si telului s-a apreciat ca; . - mentinerea unor disparitati in conditii de concurenta, tara a implica 0 discriminare interzisa de Tratatul CECO, este consecinta necesara ~i inevitabila a caracterului Partial al integrarii realizate in acest tratar'"; - articolele 4b ~i 65 din Tratatul CECO reglementeaza, fiecare in domeniul Au de aplicare, diferite aspecte ale vietii economice, dar nu se exclud, nu se unuleaza reciproc, dimpotriva, ajuta la realizarea obiectivelor Comunitatii, fiind mplementare din acest punct de vedere; In anumite cazuri, dispozitiile lor pot acoperi fapte justificand 0 aplicare concomitenta ~i concurenta a articolelor mentionatei". - trebuie considerate in principiu ca discriminatoare si, in consecinta, ca nterzise de Tratatul CECO, masurile sau interventiile lnaltei Autoritati care sunt usceptibile de a creste considerabil diferentele intre costurile de productie, ! xceptand cazul in care este yorba despre modificari in productivitate si daca ele provoaca, astfeI, tulburari sensibile in echilibruI concurential al intreprinderilor

587 Cauza 17/67, Neumann/Hauptzollant/Saall, hotararea din 13 decembrie 1967, in Repertoir Ordre Juridique, Jurisprudence relative a l'ordre juridique communautaire, Intern I, h~:/ /curia.eu. intlcommonlrecdoc/repertoire-jurisp. 8 Cauza 165/88, ORO Amsterdam Beheer en Concertollnspecteur der Omzetbelastin , hotararea din 5 decembrie 1989, in Repertoire Ordre Juridique, Internet, adresa citata. 589 Cauzele 91/79 ~i 92/79, ComissionlItalia, hotararile din 18 martie 1980, in Repertoi Ordre Juridique, Internet, adresa citata. 590 Cauza 133/99, Pays-Bas/Comission, hotararea din 6 iunl 2002, Internet, adr sa illll .

op. cit., p. 60-62. Idem, p. 62. IV auzele 7/54 si 9/ 4, Groupement des industries siderurgiques LuxembourgeoiselHaute IItorit6, hotl1rllr 0 din 21 iprll] 19 6, Repertoire CECA, Internet, adresa citata. u~ ouzo N 2/ 6, (/ II II I~ IIItI koh1 n- Verkaufsgesellschaft e.a/Haute Autorite, hotararea 11111 0 m irti 19 7,1{ II 1111 I ('I ('A, lilt rn t, adresa citata.
I)

,:~o. Manolache,

404

atinse, sau, asltfel spus, daca ele servesc sau conduc la a deforma concurenta in maniera artificiala si considerabila'"; - paguba provocata prin discriminare poate fi considerata ca 0 consecinta care evidentiaza discriminarea, ea nefiind inclusa in definitia notiunii de discriminare: care presupune inainte de orice ca pentru situatii comparabile sa fi fost prevazute conditii inegale596; Aceasta concluzie din jurisprudenta a completat continutul conceptului de discriminare subliniind ca pot exista prejudicii neintegrate in notiune, ci avand rolul de simplu indiciu in legatura cu 0 posibila discriminare. - in legatura cu continutul conceptului de discriminare in jurisprudent~ comunitara s-a apreciat''" ca notiunea de comparabilitate in sensul Tratatului CECA este de ordin obiectiv si, sub riscul (pedeapsa) de a face iluzorie interdictia discriminarilor, nu implica luarea in considerare a elementelor pur subieetive; - cu privire la protectia egalitatii de acces la sursele de productie si la lupta contra practicilor discriminatoare s-a apreciar'" ca divulgarea de informatii referitoare la intreprinderi trebuie sa permita atat egalitatea de acces la sursele de productie a tuturor utilizatorilor din piata comuna plasati in conditii comparabile (art. 3 al Tratatului C.E.C.A) cat si lupta contra practicilor discriminatoare. Exista, astfel, 0 legatura de scop intre principiul publicitatii ~i eel al nediscriminarii. De asemenea, in practica s-a concluzionar'" ca pot aparea obstacole in ceea ce priveste libera circulatie a produselor ca urmare a posibilelor divergente intre legislatiile nationale, dar aceste obstacole trebuie acceptate numai in masura in care sunt recunoscute in scopul satisfacerii cerintelor obligatorii privind, in special, eficacitatea supravegherii fiscale, protectia sanatatii pub lice, corectitudinea tranzactiiler comerciale si apararea consumatorului, adica trebuie sa existe un interes general. De exemplu, in cauza 120178 s-a cerut interzicerea accesului pe piata nationala germana a bauturilor alcoolice care nu au un grad minim de continut in alcool. Discriminarea a fest considerata ca obstacol la comer] incompatibil cu art. 30[28] TCE, in timp ce diferentele de tratament pot fi permise

595 Cauze1e 32/58 si 33/58, Snupatl Haute Autorite, hotararea din 17 iulie 1959 si cauza 42/58, S.A.F.E/ Haute Autorite, hotararea din 17 iulie 1959, Repertoire CECA, Internet, adresa citata. 596 Cauzele de la 3/581a 18/58, 25/58 si 26/58, Basbara Erzberghau/ Haute Autorite, hotararea din 10 mai 1960, Repertoire CECA, Internet, adresa citata. 597 Cauza 16/61, Acciaiere ferriere e fonderie di Modena! Haute Autorite, hotararea din 12 iulie 1962, Repertoire CECA, Internet, adresa citata. 598 Cauza 27/84, Wirtschaftsvereinigung Eisen - und Stahlindustrie/Comission, hotararea din 10 iulie 1985, Repertoire CECA, Internet, adresa citata. 599 Cauza 120/78, Rewe-Zentral AG contra Bundesnonpolver~aJtung fur Branntwein, ourt of Justice, hotararea preliminara din 20 februarie 1979, in Reports of cas II hllfor th 1979, p. 649; Cauza 14/68, Walt Wilhelm e.a/Bundeskartcllant, hot I' 1'\ II dill 1 r bruarie 1969, Repertoire CEE/CE, Internet, adresa citata,

in anumite cazuri, cum este eel in care este necesara cunoasterea limbii nationale pentru exercitarea anumitor profesii't". In cauza 14/68 s-a apreciat ca articolul 7 din Tratatul CEE, care interzice fiecarui stat membru de a aplica in mod diferit dreptul sau pe motiv de nationalitate a celor interesati, nu se refera la eventualele diferente de tratament si la distorsiunile care pot rezulta, pentru persoanele si intreprinderile supuse jurisdictiei Comunitatii, divergente existand intre legislatiile diferitelor state membre, indata ce acestea afecteaza toate persoanele care intra sub aplicarea lor, dupa criterii obiective si rara diferenta dupa nationalitatea lor. Cu privire la conceptul de discriminare, care, conform principiului egalitatii, trebuie evitata pe cat posibil, s-a mai apreciat ca trebuie sa fie justificatd suficient ~i nu arbitrar, iar diferentele in situatie, care sunt datorate fenomenelor naturale nu pot sa fie considerate ca fiind discriminare in intelesul Tratatului OE. Astfel, in cauza 52179601 au fost luate in disoutie diferentele intre factorii naturali si cei tehnici in ceea ce priveste semnalele de televiziune, presupunandu-se ca discriminarea ar fi oreata prin regulile nationale care interzic transmiterea de reclame prin televiziunea prin cablu fata de statiile de emisie straine datorita faptului ca situarea lor geografica le permite sa emita semnalele lor numai i~ cadrul zonei naturale de receptie. S-a apreciat ca discriminarea "priveste doar diferentele de tratament care apar in activitatea umana si, in special, din masurile luate de autoritatile pub lice, ca discriminare. Comunitatea nu are nici 0 obligatie de a lua masuri de inlaturare a diferentelor care sunt consecinta inegalitatilor naturale". Nu se poate ajunge la materializarea obiectivelor pentru care a fost constituit si organizat spatiul comunitar f'ara respectarea interzicerii discriminarii din motive de nationalitate. Jurisprudenta comunitara in aceasta materie este bogata. In primul rand s-a facut diferenta intre discriminarea formala si discriminarea materiala, aratandu-se ca602tratamentul diferit in situatii neasemanatoare nu conduce automat la existenta unei discriminari, 0 aparenta de discriminare formals putand corespunde in fapt unei lipse a discriminarii materiale. De asemenea, s-a luat in discutie conceptul de discrimindri disimulate, afirmandu-se ca regula egalitatii de tratament consacrata prin dreptul comunitar interzice nu numai discriminarile vizibile, bazate pe nationalitate, dar ~i orice

O. Manolache, op. cit., p. 30, nota de subsol 2. Cauza 52/79, lV.C. Debauve and others contra Procureur du Roi, hotararea preliminara din 18 martio 19RO, in Reports of cases before the Court of Justice, 1980, 833; O. Manolache, op. cit., p. 30. 602 auzn 111h \, I (lillI/Commission, hotararea din 17 iulie 1963, Repertoire CEE/CE, Internet,
600 601 IIdl"OHII

'jlltt

0(,

07

forma disimulata a discriminarii care, prin aplicarea altor criterii de diferentiere, conduc in fapt la acelasi rezultat'r". .Cu privire la discriminarea disimulata, in alta speta604.s-a con~ider~t ca articolul 7 din Tratatul CEE interzice orice discriminare pe motrv de nationalitate in domeniul de aplicare al tratatului, inclusiv toate formele disimulate de discriminare care, prin aplicarea altor criterii de diferentien?, cond~c in ~apt l~ acelasi rezultat ~i ca605principiul egalitatii de tratament, a carui expresl~ ?artlculara sunt art. 52 ~i 59 din Tratatul CEE, interzice inclusiv toate formele disimulate de discriminare care, desi rezulta prin aplicarea altor criterii de diferentiere, conduc in fapt la acelasi rezultat. . .. _ . Interdictia discriminarii bazate pe nationalitate in maten~ ~CtIVltatl.I~~ economice care au caracter de prestari de munca salariata sau de prestan de servicu remunerate se extinde la ansamblul prestatiilor de munca sau de serviciu rara diferentiere dupa natura exacta a legaturii juri dice in virtutea careia aceste prestari sunt indeplinitef'", .. . .., _ .. ~ Cu privire la caracterul general - obligatoriu al re~ll1 nedlscnmmarl~ In jurisprudenta comunitara s-a apreciat ca aceasta regula se aplica tuturor raportunlor juri dice care pot fi localizate pe teritoriul Comunitatii, fie in raport cu }ocul unde sunt stabilite, fie in raport delocul unde i~i produc acestea efectele?". In legatura cu aceeasi cauza s-a apreciat cainterdictia pe motiv de n~tionalita~e nu se refera la structura echipelor sportive, in particular sub forma echipelor nationale, formar~a acestor echipe fiind 0 problema specifica sportului, acest caz fiind 0 ex~eppe~ interdictia referindu-se la activitatea economica, S-a mai exprimat c~ acela~l ?nleJ punctul de vedere ca interdictia discrim.inari~or se impune nu ~umal cu p:I~lre la actiunea autoritatilor pubIice, dar se extmde m egala masura .~l reglementan~or_ d~ alta natura care au ca obiectiv de a reglementa, in mod colectiv, munca salanata ~1 prestarile de servicii. Mai tarziU608,in materia exceptiilor, s-a mai facut 0 precizare. S-a conc1uzionat ca este incompatibila cu articolele 7 si, dupa caz, 48 la 51 sau 59 la 66 ale Tratatului CEE orice reglementare sau practica nationala, chiar edictat~ d.e o organizatie sportiva, care rezerva doar cetatenilor statului membru ~care a 'pn!ll~t dreptul de a participa), in calitate de jucatori profesionisti sau semiprofesionisti, dreptul de a participa la intalnirile de fotbal, eel putin cat nu este yorba despre 0
603 Cauza 61177, CommissionlIrlande, hotararea din 16 februarie 1978, Repertoire CEE/CE, Internet, adresa citata, . " 604 Cauza 22/80, Boussac/Gersttenmeier, hotararea din 20 octombrie 1980, Repertoire CEE, sursa citata. , . CEE 60S Cauza C-3/88, ComissioniItalia, hotararea din 5 decembrie 1989, Repertoire , sursa

reglementare sau practica excluzand jucatorii strAini de la participarea la ascmenca intalniri pe motive neeconomice, tinand de caracterul ~i cadrul p cific al acestor intalniri si interesand doar sportul ca atare. Apartine judecatorului national sarcina de a califica activitatea supusa aprecierii de a lua in considerare articolele 7, 48 ~i 59 CEE, care au caracter imperativ, in vederea aprecierii valabilitatii si efectelor unei dispozitii inserate in regulamentul unei organizatii sportive. In ceea ce priveste egalitatea de tratament ca notiune, practica a contribuit la continutul acestui concept prin aprecierea ca609 principiul general al egalitatii si, pe cale de consecinta interzicerea discriminarii pe motivul nationalitate nu este decat 0 expresie specifica, este unul dintre principiile fundamentale ale dreptului comunitar. Acest principiu are rolul de a conduce la realizarea obiectivului ca situatii comparabile sa nu fie tratate in mod diferit, eel putin atat timp cat 0 diferentiere pe motive obiective nu este justificata. In jurisprudenta comunitara s-a pronuntat hotararea in sensul ca610 aplicarea, de catre un stat membru, a unor dispozitii, de altfel conforme dreptului comunitar, mai riguroase decat cele aplicate, in acelasi domepiu, de alte state membre, nu este contrara principiului nediscriminarii consacrat prin articolul 7 al Tratatului CEE, atat timp cat ea se face in mod egal fata de orice persoana supusa jurisdictiei statului respectiv.

c) Instrumentele juridice comunitare ~iprincipiuI egalititii

Principalele instrUInente comunitare sunt actele juridice ale institutiilor comunitare: regulamentele, directivele, deciziile, recomandarile si avizele. Lor li se adauga actele atipice. Sub denumirea de acte atipice, sau non-standard, in doctrina italiana si engleza se regasesc anumite categorii de acte,care pot fi descrise ca instrumente care nu au in principiu efecte juridice, desi, in imprejurari exceptionale, ele ar putea fi considerate intr-un asemenea sens?". Din aceasta categorie de acte se considera612 ca fac parte: .. - actele care reglementeaza activitatile interne ale institutiilor, ele fiind considerate uneori ca producand efecte juridice; - programele generale de armonizare care au fost stabilite in domeniul 1nlaturarii barierelor la comertul cu produse industriale sau care au cerut abolirea rcstrictiilor la Iibertatea de stabilire si la libertatea de fumizare a serviciilor;
609 Cauza 810/79, Uberschar, hotararea di~ 8 octombrie 1980, Repertoire CEE/CE, sursa ltaU!.. 610 Cauzele 185/7~ In 204/78, Van Dam, horararea din 3 iulie 1979. II O. Manolnch , /III. I'll., p, 172 ~i W. Cairns, Introduction to European Union Law, ('IIY ndish Puhl hill I, III t d, l.ond n-Sydney, 1997, p. 69. 01 Id Ill,

citata. . 1 h X_A 606 Cauza 36174 Walrave et Koch/Association Union Cycliste Internationa e e.a., otararea din 12 decembrie 1974, Repertoire CEE/CE, Internet, adresa citata, 607 Idem. 608 Cauza 13176,Dona/Montero, hotararea din 14 iuli 1976, I~ P rtulr ('EWe \, HUl'll11 citatA.

40H

_ declaratiile generale sau acordurile interinstitutionale facute ori incheiate de Parlament, Consiliu ~i Comisie, considerate a avea efecte juri dice. Si in ceea ce priveste instrumentele juridice comunitare principiul egalitatii are aplicabilitate. Astfel, lasand la aprecierea statelor membre formele si metodele de aplicare a directivelor, in unele situatii statele respective pot impune sanctiuni, cum ar fi in cazul nerespectarii unor interdictii, prin acordarea unor despagubiri care nu trebuie sa fie pur simbolice, ci se impune sa ~e raportate ~a dauna suferita''". Ca exemplu poate fi data Directiva nr. 76/207 dm 9 februane 1976 a Consiliului, privind aplicarea principiului egalitatii de tratament pentru barbati si femei in legatura cu accesul la angajarea, pregatirea si promovarea profesionala si conditiile de lucru. Aceasta directiva a lasat statelor m~mbre libertatea de a alege intre diferite solutii corespunzatoare pentru realizarea obiectivelor. In jurisprudenta comunitara'l'" s-a considerat ca este necesar, totusi, ca, daca un stat opteaza sa penalizeze nerespectarile interdictiei discriminarii prin acordarea unei despagubiri, atunci, in scopul de a se asigura eficienta si efectul preventiv, acea despagubire trebuie sa fie in orice caz corespunzatoare, raportata.la dauna suferita ~i trebuie sa fie, in concluzie, mai mare decat 0 despagubire nominala, ca, de exemplu, rambursarea cheltuielilor suportate in legatura cu introducerea cererii de despagubire, in caz contrar nefiind indeplinite cerintele unei transpuneri efective a Directivei.

d) Plata comuns ~i principiul egalltatil

Ideea de piata comuna implica libera circulatie a marfurilor, lib era circulatie a persoanelor, libera circulatie a capitalului si platilor, lib era ci~culatie a serviciilor. Fiecare dintre aceste libertati sunt in stransa legatura cu ideea d egalitate si cu cea de nediscriminare, existand 0 jurisprudents bogata in domeniil mentionate. , In legatura cu domeniul de aplicare a liberei circulatii a persoanelor, prin art. 48 paragraf 1 TCE, in numerotarea ~i continutul precedente Tratatului de 1 Amsterdam, in prezent art. 39, s-a prevazut ca lib era circulatie a lucratorilor sa fi realizata in cadrul Comunitatii pana eel mai tarziu la sfarsitul perioadei de tranziti . Aceasta a fost tnfaptuita deja prin Regulamentul nr. 1612/68 al Consiliului, din octombrie 1968, privind libertatea de circulatie pentru lucratori in cadrul Comunitatii si prin Directiva nr. 68/360 din 15 octombrie 1968 a Consil~ull~~ privind abolirea restrictiilor asupra circulatiei si rezidentei in cadrul Comunitatii

pentru lucratorii din statele membre si familiile 10r615, ambele fiind precedate de Regulamentele nr. 15/1961 si 38/64, respectiv de Directiva Consiliului din 25 martie 1964, care au fost abrogate. Conform art. 39, libera circulatie a lucratorilor este asigurata in interiorul Comunitatii. Ideea de libertate de circulatie implica inlaturarea oricarei discriminari bazate pe nationalitate intre lucratorii statelor membre in ceea ce priveste remunerarea, angajarea si al altor conditii de angajare (art. 39 paragraf2). in materia circulatiei persoanelor s-a apreciat'i" ca Directiva 64/221 are menirea de a coordona masurile justificate de obiectivul "protejarea ordinii publice ~i a sigurantei publice" (art. 48 si 56 din Tratatul CEE) pentru a corela aplicarea acestor masuri cu principiul fundamental al liberei circulatii a persoanelor in Comunitate si eliminarea oricarei discriminari, in domeniul de aplicare a tratatului, intre nationali si cetatenii altor state membre. Derogarile la regulile referitoare la libera circulatie a persoanelor constituind exceptii de stricta interpretare, notiunea "comportament personal" exprima exigenta ca 0 masura de expulzare nu poate avea in vedere decat amenintarile la adresa ordinii pub lice si securitatii publice care ar putea fi comportamentul (faptul) individului. De asemenea, s-a apreciat ca in context comunitar, in legatura cu derogarile la principiile fundamentale egalitate de tratament si lib era circulatie a persoanelor, notiunea de ordine publica trebuie inteleasa in mod strict, astfel incat importanta sa sa nu fie determinata in mod unilateral de fiecare dintre statele membre, fara controlul institutiilor Comunitatiit'". In practica judicia;a618 s-a exprimat punctul de vedere ca principiul general al nediscriminarii, enuntat in articolul 7 al Tratatului CEE si regulile stabilite prin articolele 48; 59 si 65 din acelasi document au ca scop eliminarea tuturor masurilor care, in domeniulliberei circulatii a lucratorilor si liberei prestari de servicii, impun unui cetatean al unui stat membru un tratament mai riguros, sau 11plaseaza intr-o situatie de drept sau de fapt dezavantajoasa cu situatia, in aceleasi circumstante, a unui national. Principiul general al nediscriminarii pe motiv de nationalitate, aplicat domeniilor particulare carora Ie sunt aplicabile prevederile articolelor 48, 52 si 59 din Tratatul CEE, implica faptul ca lib era circulatie a lucratorilor, libertatea de stabilire si libera prestare de servicii cuprinde accesul la

O. Manolaehe, op. cit., p. 137. Cauza 14/83, Sabine von Colson and Elisab III aprilie 1984, considerontul 28, In Reports of CIIS hdtlll
613

614

KlIIlIII111. ('III1r1,,1

.. hol 1 I' 1\ PI' liminnr] III III' , IlIH p, I HI)I.

.
dill

10

615 L. 257/2 din 19 oetombrie 1968, (Jumal Ofieial al Comunitatilor europene), eu modificarile la zi, inc1usiv prin Regulamentul ill. 2434/92 din 27 iulie 1992 al Consiliului; L. 245/1 din 26 Illmust1992 si L. 257/13 din aceeasi data. O. Manolaehe, op. cit., p. 191. 6 Cauza 67/74, Bonsignore/Oberstadtdirektor der Stadt. 617 Cauza 36/75. Rutili/Ministre de l'interieur, hotararea din 28 oetombrie 1975, Repertoire ( 'EE, sursa illll (IIN IUZII IIII I, 111111 Arh lun, h Hlrm-ca din 13 decembrie 1984, Repertoire CEE, sursa

l'lllIl .

activitati salariate sau nesalariate si exercitarea lor in conditiile .definite d: legislatia statului membru de primire pentru proprii cetateni. 0 exceptie la aceasta practica apare in situatia recunoasterii si echivalarii diplomelor obtinute in strainatate cu cele obtinute de cetatenii statului respectiv in tara. In ~c~st ~caza~are o discriminare, cetatenilor care au obtinut dip.lome in alte stat.e COr:dltlo~andu-h-s: recunoasterea diplomelor de existenta umn acord de reciprocitate m aceasta materie'i". Principiul nediscriminarii in domeniul conditiilor de acc~s l~ ~ormare profesionala'f", care decurg din articolele 7 si 128 din T:ata~l CEE implica f~ptul ca un cetatean al unui stat membru care a fost admis sa urmeze 0 forma de pregatire profesionala in alt stat membru beneficiaza in acest ~cop. de un drept de sedere pe durata acestei pregatiri, drept care poate fi exercitat independent d~ eliberarea unui titlu de sedere de catre statul de primire. Dreptul de sedere al umn student cetatean al unui stat membru este totusi limitat la ce~a ce este. nec:sa~ pentru a permite celui interesat sa urmeze un stagiu de pregatire profeslOna!a poate fi limitat in timp la durata studiilor urmate si sa nu fi~ acordat dec~~ 1D vederea acestor studii sau subordonat conditiilor decurgand din mteresele legl~lme ale statului membru, asa cum sunt acoperirea cheltuielilor de intretinere ~l de asigurare de sanatate, carora nu Ii se aplica principiul nediscriminarii ~n materia formarii profesionale. Constituie 0 discriminare interzisa de articolul 7 din Tratatul CEE faptul unui stat membru de a cere unui student dintr-un al stat memb~, beneficiar, conform prevederilor dreptului comunitar, de un drept de sedere ~n statul membru de primire, ca el sa dispuna de un tithi de sedere pentru a beneficia de un regim de finantare a che1tuielilor de acces la~ inv~tamant. . _. In context comunitar si, mai ales, ca justificare a unet derogan de la principiile fundamentale - egalitatea de tratament si libertatea. de circulatie a lucratorilor - notiunea de ordine publica trebuie inteleasa stnct, .astfe1 mcat importanta sa sa nu fie determinata in mod unilateral de fiecare dmtre statel membre 'rara controlul institutiilor CEE621 De asemenea, nu pot fi pronunta~ masuri restrictive cu privire la dreptul de sedere, masuri limitate la 0 parte din teritoriul national de catre un stat membru cu privire la cetatenii altor stat membre rac'and referire la dispozitii ale Tratatului CEE, dedit in cazurile ~i conditiile in care asemenea masuri pot fi aplicate _nat~~n~lilor.st~tului ~ cauza. .. Principiul egalitatii de plata intre lucratorn barbati ~l lucratoare: ~t~.bi1~1 de articolul 119 din Tratatul CEE, face parte dintre fundamente1e Comunitatii. EI

Jl

este susceptibil de a fi invocat in fata jurisdictiilor nationale, Acestea au datoria de a asigura protectia drepturilor pe care aceasta prevedere legal a le confera justitiabililor, cu precadere in cazul discriminarilor care au sursa lor in mod direct in dispozitii legale sau in conventii colective de munca, ca si in cazul unei remuneratii inegale a lucratoarelor si lucratorilor pentru aceeasi munca, atunci cand aceasta este indeplinita intr-o intreprindere sau serviciu privat sau publie622 Consideratii de siguranta juridica tinand de ansamblul intereselor in joc, atat pub lice cat si private, impiedica in principiu faptul de a repune in cauza platile pentru perioade trecute. Efectul direct al articolului 119 din Tratatul CEE nu poate fi invocat cu sprijinul revendicarilor referitoare la perioade de plata anterioare datei hotararii, exceptand Iucratorii care au introdus anterior un recurs in justitie sau au formulat 0 reclamatie echivalenta. Chiar in domeniile in care artico1ul 119 nu ar avea efect direct, e1 nu ar putea fi interpretat ca reprezentand competenta in exclusivitate a legiuitorului national pentru a pune in aplicare principiul egalitatii in materie de remuneratie, aceasta punere in aplicare putand rezulta dintr-un concurs de dispozitii comunitare si nationale, Articolul 119 al Tratatului CEE, limitat la problema discriminarii in domeniul salarial intre femei si barbati, constituie 0 regula speciala a carei aplicare este legata de date precise. EI nu va fi interpretat ca prescriind, in plus fala de egalitatea in domeniul remuneratiilor, si egalitatea in domeniul altor conditii de munca, Faptul ca determinarea anumitor conditii de munca (de exemplu fixarea unei limite de v3.rsta) poate avea consecintebanesti nu este un motiv suficient pentru a putea aplica prevederile articolul 119 pe motivul legaturii stranse care exista intre natura prestatiei ~i cuantumul salariului. Articolul 119 din Tratatul CEE se aplica direct oricarei forme de discriminare susceptibila de a fi constatata doar cu ajutorul criteriului egalitatii de plata pentru munca egala, rara a fi necesare masuri comunitare sau nationale, determinand acest eriteriu, pentru punerea lui in aplicaref", Fixarea unei varste minime pentru iesirea la pensie diferita pentru barbati si femei, nu constituie 0 discriminare interzisa de dreptul comunitarf". In materia securitatii sociale a lucratorilor migranti s-a stabilit in practiea judiciara comunitara ca masurile luate de Consiliu conform eu prevederile articolului 51 din Tratatul CEE nu trebuie sa aiba ca efect privarea unui lucrator migrant de un drept castigat dupa legislatia statului membru unde el a lucrat ~i niei o dispozitie a tratatului nu aduce atingere libertatii recunoscute Consiliului prin articolul 51 de a alege eu acest efect (nediseriminarea) oriee modalitate obiectiv
622

Cauza 43/75, Defrenne/SABENA,

hotararea

din 8 aprilie 1976, Repertoire

CEE/CE, sursa

619

Cauza 58/90, Commission!

Italie, hotararea

din 25 iulie 1991, Repertoire en Wotenachappen, . nil dill H o 'tomhri

CEE/CE, h
otararea

sur di in

citata.
623 Cauza 69/80, Worringham et Humphreys/Lloyds, hotararea din II martie 1981, Repertoire E '/CE, ursa 'itllt . 624 auzn IIlIH I. 1I11r1I1I1/1lriti. h Railways Board, hotararea din 16 februarie 1982, Repertoire

citata.
620

Cauza 357/1989, RaulinlMinister van Onderwijs februarie 1992, Repertoire CEE/CE, sursa citata. 621 Cauza 36/75, Rutili1Ministere de I'interieur, hotl\r

'

I 7 , R P rtolr

'I~E/

'1\,,111

111

Itnt

CEE/CE, sursa citata.

41

justificata, chiar daca masurile luate nu conduc la eliminarea totala a riscului de inegalitate intre lucratori datorata diferentelor intre regimurile nationale in cau~a625. De asemenea, articolul 51 din Tratatul CEE prevede 0 coordonare nu 0 armomzare a legislatiilor statelor membre si lasa posibilitatea de a inlocu~ d!fe!'entele in~re regimurile de securitate socials din statele membre, in consecmta, m dreptunle persoanelor care lucreaza acolo. Diferentele de fond ~i. de p!,ocedura. ~nt:e regimurile de securitate sociala din fiecare stat membru st, plecand de aici, m drepturile persoanelor care lucreaza aici nu sunt atinse de articolul 51. din Trat~tul CEE. Obiectivul de a asigura lucratorilor libera circulatie in spatiul comumtar (acela la care se refera articolele 48 la 51 din Tratatul CEE), este compromis si realizarea sa devine mai dificila daca diferentele evitabile in regulile de securitate sociala sunt introduse de dreptul comunitar. Pe cale de consecinta, reglementarea comunitara in domeniul securitatii sociale, adoptata in temeiul articolului 51 din Tratatul CEE, trebuie sa nu introduca inegalitati suplimentare celor care rezulta, 626 deja, din armonizarea legislatiilor nationale . La nivelul jurisprudentei comunitare s-a apreciat''" ca este de competenta legislativului fiecarui stat sa reglementeze conditiile de drept sa~ ale obligatiei de a se afilia la un anumit regim de securitate sociala sau la una. on ~lt~ dintre ramurile acestui regim, atat timp cat nu face discriminare intre nationali sr cetatenii altor state membre. De asemenea, la nivelul instantelor judecatoresti din spatiul comunitar s-a apreciat628 ca articolele de la 48 la 51 din T:atatul CE? s~ opun, ca urmare a exercitarii dreptului la libera circulatie, faptului ca muncrtorn migranti sa piarda avantaje din domeniul securitatii ~ociale pe cm:,e.le asig~a legislatia unui stat membru, pentru ca 0 astfel de consecinta ar pu,tea sa-t detem:me pe lucratorii comunitari sa i~i schimbe parerea cu privire la exercltar~a dreptului d: libera circulatie si ar putea constitui un obstacol In ceea ce priveste aceasta libertate. Facind aplicatie a punctului de vedere prezentat cu privire la calcularea pensiei si la modul de apreciere a unor perioade de invaliditate, instanta a aratat ca exigentele legate de libera circulatie a lucratorilor pot constitui un obstacol ~u privire la aceasta libertate daca la calcularea pensiei pentru limita de varsta acestia nu pot sa se foloseasca de beneficiile prevazute In legislatia nationala cu privire la asimilarea perioadelor de invaliditate unor perioade de activitate, pentru singurul motiv ca la momentul aparitiei incapacitatii de munca era salariat nu in statul
625 Cauza 19176, Triches/Caisse liegeoise pour allocation familiales, hotararea din 13 iuJie 1976, Repertoire CEE/CE, sursa citata. . . . 626 Cauza 41184, Pinna/Caisse d'allocation familiales de la Savoie, hotararea din 15 ianuane 1986, Repertoire CEE/CE, sursa citata. . 627 Cauza 254/84, De Jong/Sociale Verzekeringsbank, hotararea din 25 feb~uane 1986; cauza 43/86, Sociale Verzekeringsbank, hotararea din 24 septembrie 1987, Repertoire CEE/CE, sursa citata. 628 Cauzele 45/92 si 46/92, Lepore et Scamuffa/Offic nutiunul ell p nsions, hotArarca din 9 decembrie 1993, Repertoire CEE/CE, sursa citatA.

membru al institutiei debitoare, ci intr-un alt stat membru. in concluzie, jurisprudenta a apreciat ca perspectiva pierderii, intr-un stat membru, a dreptului la asimilarea perioadelor de invaliditate unor perioade de asigurare, care ar rezulta pentru un lucrator din faptul ca a mers sa lucreze intr-un alt stat membru, este de natura, in anumite circumstante, sa 11 faca pe lucrator sa-si schimbe parerea cu privire la folosirea dreptului de libera circulatie, fiind un obstacol in exercitarea acesteia, obstacol fundamentat pe inegalitatea de tratament. Deci, jurisprudenta a demonstrat ca libertatii de circulatie a lucratorilor trebuie sa i se adauge masuri de securitate sociala629, deoarece mijloacele de aplicare a legislatiilor nationale in materie ar putea constitui un obstaco1 la obiectivele pietei comune ~i de aceea, prin art. 42 TCE s-a instituit un sistem de coordonare a modelelor nationale de securitate sociala , Consiliul elaborand , cu , procedura prevazuta la art. 249 TCE, reglementari pentru a asigura lucratorilor si dependentilor acestora cumu1area, in scopul dobandirii si mentinerii dreptului la beneficiul social si al calcularii cuantumu1ui acestuia, a tuturor perioadelor 1uate in considerare potrivit 1egilor din diferite state membre, pre cum si plata de drepturi sociale persoanelor rezidente pe teritoriile statelor membre. Au fost adoptate 0 serie de reglementari de-a lungul anilor. Dintre acestea amintim: Regulamente1e 3 si 4 din 1958, modificate si inlocuite prin Regulamentele 1408171 ~i 574/72, modificate si ele ulterior inclusiv prin Regulamentele 1290/97 din 27 iunie 1997 si 1223/98 din 4 iunie 1998. in 1983 schema securitatii socia1e a fost codificata prin Regu1amentul nr .. 2001/83. Prin Regulamentul nr. 1390/81, dispozitiile Regulamentului nr. 1408171 au fost extinse si la persoanele care activeaza independent (nesalariate) si membrilor lor de fami1ie, iar prin Regu1amentul 118/97 din 2 decembrie 1996 al Consiliului s-au modificat si actualizat Regulamentele nr. 1408171 si 574172. Directiva nr. 98/49 din 1998 a Consiliuluif" priveste salvgardarea dreptu1ui de pensie suplimentara a1 persoanelor angajate si independente care se deplaseaza in teritoriul Comunitatii (1. 204/47 din 25 iulie 1998). Scopul acestor reglementari este ace1a de a se evita ca securitatea sociala aplicabila intr-un cadru teritorial divizat sa constituie 0 piedica sau un obstaco1 la libera circulatie. .Cu privire la libera circulatie a capitalului si pliitilor'" trebuie sa observam ca, desi in art. 3 lit. c) TCE se prevede ca infaptuirea pietei interne se face prin realizarea, intre altele, a inlaturarii obstacolelor 1a libera circulatie a
O. Manolache, op. cit., p. 199-200. Printr-o serie de decizii ale Comisiei s-au stabilit formulare-model necesare aplicarii Regulamentelor 1408171 si 574/72, iar in baza Regulamentului 1408171 Comitetul administrativ ul Comunitatilor urop ne pentru securitatea sociala a muncitorilor migranti a adoptat Decizia IIr. 156 din 7 aprilie 11)9'5 privind regulile de prioritate in materie de drept de asigurare de boala ~i~Wltcmillllc (.111111111 III winlnl omunitatilor europene, L. 249/41 din 17 octombrie 1995). I O. MIlIIOIIH II ,"I' .u . JI ().
629

630

41

-,

capital~lui, iar Titlul III al Partii a III-a din tratat se refera numai la libera cir~ul~!ie a marfurilor, persoanelor, serviciilor si capitalului, totusi, in concret, atunci c~nd este reglementata materia liberei circulatii a cap}talului, Capito~ul 4 din ac_e~ttitlu este denumit "Capitalul si platile" (art. 56-60). In consecinta, hbertatea ~la!llor ar putea fi considerata ca fiind cea de a cincea libertate in cadrul comumtar, care decurge din celelalte patru libertati, ea neputand avea 0 existenta de sine statatoare, Numai daca sunt infaptuite toate cele patru libertati poate fi in cauza, de asemenea, realizarea liberei circulatii a platilor, Pe de' alta parte, nici acele libertati nu pot fi considerate pe deplin asigurate daca marfurile ~i serviciile nu pot fi platite decat aplicand anumite restrictii sau interdictii ori nu exista posibilitati ~e. tran~fer .a~ sumelor dobandite intr-o alta tara printr-o activitate desfasurata potrivit legislatiei comunitare. Referitor la dreptul de stabilire, din art. 43 TCE se poate deduce ca nu intotdeauna acest drept este insotit de un transfer de capital si, in cons~cinta, d~ 0 libera circulatie a capitalului, ali~eatul (2) pre:va~and dr:Phl:1 de ~ mcep~ ? a exercita activitati ca persoane mdependente ~l de a infiinta ~l administra intreprinderi, in special companii si firme "... sub rezerva dispozitiilor capitolului privind capitalul". Aceste activitati pot sa fie exercitate f'ara a necesita tr~s~er de capital dintr-o alta tara, eel in cauza avand posibilitatea, de exempl~,. s~ .S?hclte un credit in tara respectiva. Daca eventualele investitii pentru ~cele a~tlvltat~ impun un transfer de capital, atunci poate fi in discutie libera circulatie a capitalului. .. Circulatia capitalurilor este constituita din acea deplasare a lor ca operaPl financiare care au in mod esential legatura cu investirea fondurilor respective. In jurisprudenta comunitara s-a apreciat ca "transferul fizic de bancnote nu poate fi~ deci, ~lasificat ca 0 deplasare de capital cand transferul in cauza corespund~ une~ obligatii de plata rezultand dintr-o tranzactie implicand circulatia marfunlo: ~l serviciilor", iar "transferurile in legatura cu turismul ori cu calatoriile in scopun de comert educatie ori tratament medical constituie plati si nu 0 deplasare a capitalului, chiar daca ele sunt efectuate prin intermediul transferului fizic de bancnote,,?32. De asemenea s-a apreciat ca prin art. 56 din Tratatul CE paragraf 1 se interzic in cadrul dispozitiilor Capitolului 4 orice restrictii la circulatia , '.. 633 . capitalurilor intre statele membre ~l tarile terte . Junsp~denta. comW:ltara a precizat ca dreptul de stabilire implica facultatea de a crea ~l a mentme, .avandu-se
632 Cauzele 286/82 ~i 26/83 conexate, Graziani Luisi and Giuseppe Carbone contra Minister . del Tesoro, hotararea preliminara din 31 ianuarie 1984 in R~ports o~ cases before Court of Justice, 1984, 377 ~i cauzele 358 si 416/9~, Criminal p:oceedmgs aga.mst ~ldo Bordessa and others, hotararea preliminara din 23 februane 1995, considerentele 15 ~I 31, 10 Reports of cases before Court of Justice, 1995-1/2 (I), 361. 633 Cauza 484/93 Peter Svensson and Lena Gustafsson contra Minister du Logement et d l'Urbanisme, considerente1e 8, 10 ~i 19, in Repo~ cases befo:c ourt .~fJustice, 19~5.-11 (J~. 3956; cauzele conexate 163-164/94 si 250/94, Cnmmal proc dill 1IP;IIIfINt Lucas Emilio Sanz de Lera and others, hotararea preliminara din 14 dec mbri I ()C) '" 1{((101 tN f ase befor Court of Justice, 1995-12 (I), 4821.

in vedere respectarea regulilor profesionale, mai multe de centre de activitate in Comunitate't'". De asemenea, s-a exprimat punctul de vedere ca art. 52 [43] TCE si art. 53 TCE (abrogat prin Tratatul de la Amsterdam) nu se vor aplica unor situatii pur interne dintr-un stat membru ca in cazul in care unei companii, care are sediul principal intr-un stat membru si i~i desfasoara activitatea aici, i se cere sa indeplineasca regulile prin care autoritatile regionale ale unui stat membru responsabil cu guvernarea unui arhipelag ce este parte a acelui stat, pretinde tuturor vanzatorilor en-gros de produse petroliere care doresc sa-si extinda activitatile in acea parte a teritoriului national, sa aprovizioneze un anum it numar de insule din arhipelag, avandu-se in vedere problemele de aprovizionare a regiunilor insulare, sau ca in situatia in care un national al unui stat membru se angajeaza in cadrul teritoriului sau intr-o activitate independenta in privinta careia el nu poate sa invoce nici 0 pregatire profesionala anterioara care sa fi fost dobandita in alt stat

membru".
Libertatea sau dreptul de stabilire presupune interzicerea discriminarii avand drept criteriu de referinta conditiile stabilite pentru proprii cetateni de legea tarii unde se efectueaza acea stabilire. Aceasta interdictie este 0 aplicare a principiului nediscriminarii asa cum este formulat la art. 12 TCE. Libertatea de stabilire in vederea exercitarii unei profesii sau desfasurarii unei activitati de comer! este in fapt 0 componenta a libertatii de circulatie in spatiul comunitar ~i este necesar a fi asociata cu libertatea de fumizare a serviciilor: Libertatea de stabilire include - conform art. 43 alin. (2) CE, dreptul de a incepe ~l de a continua activitati ca persoane independente, ceea ce exprima de fapt dreptul de acces la astfel de activitati si dreptul de a infiinta ~i administra intreprinderi (in . I compann.. .fi 636 specia ~l rrme . in ceea ce priveste lib era circulaiie a mdrfurilor, regulile de baza privind aceasta libertate sunt prevazute in art. 23 la 31 TCE. Continutul acestei libertati face aplicare a ideii de realizare a unei uniuni vamale care sa priveasca to ate categoriile de marfuri ~i sa implice interzicerea intre statele membre a taxelor

0:

634 Cauza 104/94, P. H. Asscher contra Staatssecretaris van Financien, hotararea preliminara din 27 iunie 1996, considerente1e 34, 47-48 ~i 62, In Reports of cases before Court of Justice, 1996-6 (I), 3123, 3128, 3130. 635 Cauza 134/94, Esso Espafio1a SA contra Comunidad Autonoma de Canarias, hotar~ea preliminara din 30 noiembrie 1995, considerentu1 17, in Reports of cases before Court of Justice , 1995-11 (I), 4247 si cauza 152/94, Criminal proceedings against Geert Van Buynder, hotararea preliminara din 16 noiembrie 1995, in Reports of cases before Court of Justice, 1995-11 (I), 3981. 636 In intelesul art. 48 CE trebuie inteles ca este vorba despre intreprinderile care au sediul lor statutar, admini. tl'lI\i1l c ntraHI sau principa1ul stabiliment pe teritoriul comunitar si care au fost constituit potrivit rlroplului ivil sau comercial, inclusiv societatile cooperative si alte persoane juridic' I ~ IIII I (III t 1\1 It. I t n] ~i activitate sunt reglemetate prin dreptul public sau privat, '\1 X' ptln I (111I 1111 1111 11111 PICHIIi' tour' d profit Vozi O. Manolacho, op. it., p. 207.

16

.7

vamale asupra importurilor si exporturilor sau a altor taxe cu efect echivalent, adoptarea unui tarif vamal comun in relatiile cu state le din afara spatiului comunitar si eliminarea restrictiilor cantitative sau a masurilor avand efect echivalent, intre statele membre. Libera circulatie a marfurilor poate fi afectata nu numai prin impunerea de taxe vamale sau a taxelor cu efect echivalent, ci si prin restrictii cantitative ori alte masuri cu efect echivalent sau prin controlul schimburilor comerciale. Prin directive s-a stabilit ca prevederile si practicile administrative care restrang importul sau exportul si, in consecinta, afecteaza aceste activitati, pot fi asimilate unor masuri care au efecte echivalente unor restrictii cantitative, dar nu ~i al masurilor care se aplica in mod egal importurilor si exporturilor de produse autohtone: De exemplu, in Directiva nr. 70/50 a Consiliului au fost mentionate 0 serie de masuri, altele de cat cele aplicabile in mod egal produselor importate ~i autohtone, care afecteaza importurile ce ar putea avea loco In articolul 2 al Directivei se prevede lipsa efectului echivalent restrictiilor in cazul masurilor luate ca urmare a unor prevederi aplicabile atilt produselor import ate cat si celor autonome, prevederile reglementarilor care impun luarea masurilor consideranduse nediscriminatorii. Totusi, in practica judiciara a Curtii de Justitie, s-a afirmat ca637 daca anumite prevederi sunt susceptibile sa restranga importul sau exportul, chiar daca sunt egal aplicabile, ele pot fi considerate in principiu ca avand efect echivalent unor restrictii cantitative si, in consecinta, interzise. S-a apreciat ca in scopul interzicerii unei masuri avand efect echivalent unei restrictii cantitative este suficient ca astfel de masuri sa fie favorabile sau susceptibile de a impiedica, direct sau indirect, real sau potential, comertul intracomunitar cum ar fi; de exemplu, acele masuri al carer efect restrictiv excede scopul lor intrinsec conform acelor reguli638. Un pret minim fix, care, desi aplicabil rara deosebire produselor autohtone si produselor importate, este susceptibil de a avea un efect prejudiciabil asupra desfacerii pe piata a acestora din urma, trebuie sa fie considerat ca avand efect echivalent unei restrictii cantitative in masura in care el impiedica reflectarea in pretul de vanzare cu amanuntul a pretului lor de cost mai scazut, Curtea a apreciat ca trebuie sa se ajunga la aceasta conc1uzie chiar daca autoritate competenta este imputemicita sa acorde exceptari de la pretul minim fixat ~i aceasta atributie este liber exercitata cu privire la produsele importate, deoarec conditia ca importatorii sau comerciantii trebuie sa indeplineasca formalitati
O. Manolache, op. cit., p. 175-176. Cauza 155/73, Giuseppe Sacchi, hotararea preliminara din 30 aprilie 1974, in Reports 01 cases before Court of Justice, 1974, 409;' cauza 8/74, Procureur du Roi contra Benoit and Gustave Dassonville, hotararea preliminara din 11 iulie 1974 considerentul 5, in Reports 0 cases before Court of Justice, 1974, 837; cauza 82/77, Openbaar Minist ri of th Kingdom 0 the Netherlands contra Jacobus Philipus van Tiggel , hot r r II pI 1IIIIIIIIIrll din 24 ianuari 1978, in Reports of cases before ourt of Justice, 197X, ( II
637 638

administrative inerente unui astfel de sistem, poate constitui prin ea insa~i 0 masura avand un efect echivalent unei restrictii cantitative, iar natura temporara a aplicarii de preturi minime fixe nu este un factor capabil de a justifica 0 astfel de masura deoare~e ea esteAincomfatibi~a pe alte te~e~uri cu.art .. 30 [2_8]~i~ Tr~tat639.In alta cauza s-a hotarat ca64 , desi un pre] muum aplicabil rara distinctie produselor autohtone si celor importate nu constituie in sine 0 masura avand efect echivalent unei restrictii cantitative, totusi, el poate avea un asemenea efect cand este fixat la un astfel de nivel incat vanzarea produselor importate devine mai dificila decat cea a produselor autohtone. De asemenea, 0 reglementare nationala care are ca efect facilitarea exploatarii abuzive a unei pozitii dominante susceptibila sa afecteze comertul dintre state, a fost considerata ca fiind normal incompatibila cu art. 30 [28] din Tratat care interzice masurile echivalente restrictiilor cantitative in masura in care aceasta reglementare are consecinta de a face mai oneroase importurile de marfuri provenind de la celelalte state membre'?'. . e) Principiul egalitatii ~i justitia comunltara Ideea de justitie comunitara are ca fundament realitatea ca daunele pot fi produse prin diverse acte, inc1usiv cele cu caracter normativ, dintre care se considera ca trebuie exceptate tratatele comunitare si actele echivalente lor ca fiind acte de cea mai mare generalitatet". Celelalte acte pot sa produca prejudicii dupa adoptarea lor sau chiar prin modul lor de integrare in sistem sau de promulgare. Se poate sa se introduca actiuni privind validarea acestor acte si, concomitent, sa se ceara, in aceeasi cauza daune, Curtea urmand sa se pronunte separat asupra valabilitatii actului si asupra daunelor't", De exemplu, in privinta masurilor Consiliului ~i ale Comisiei in legatura cu 0 procedura relativa la posibila adoptare a unor masuri antidumping, care au fost considerate ca 0 actiune legislativa implicand optiuni de politica economica, s-a admis ca poate fi atrasa raspunderea Comunitatii in virtute a unor asemenea masuri numai daca exista 0 suficient de importanta (prin consecinte) incalcare a unei reguli superioare de drept pentru protectia persoanelor, reguli care inc1ud principiul proportionalitatii, interzicerea abuzului de puteri, principiul tratamentului egal, principiul protectiei legitimelor
639 Cauza 82/77, Openbaar Ministerie of the Kingdom of the Netherlands contra Jacobus Philipus van Tiggele, hotararea preliminara din 24 ianuarie 1978, in Reports of cases before ourt of Justice, 1978,25. 640 Cauza 13/77, NV GB - INNO - BM contra Vereniging van de K1einhandelaars in Tabak (ArAB), hotararea preliminara din 16 noiembrie 1977, considerentul 52, in Reports of cases b fore Court of Justic , 1977,2115. 641 auza 179/90, M rei nvenzionali Porto din Genova SpA contra Siderurgica Gabrielli, hot rar a pr liminm dill I() 11 mbrie 1991, considerentele 20-24. ~42 O. Mnnoluch ,"1' 1'/1, II M. Mild Ill, notll d 1111 III I

a~te~tari, dreptul de a fi audiar'", dar 0 posibila imperfectiune in expunerea mot~velor p~ care este intemeiata 0 masura continuta intr-un regulament nu este motiv suficient sa faca raspunzatoare Comunitatea. S-a apreciat ca actiunea in daune nu poate fi declarata admisibila cand ea, in fapt, constituie 0 actiune deghi~ata pentru 0 actiune in anulare, dar aceasta nu poate determina conc1uzi'a ca, dat. fimd ca. unele conditii pentru introducerea lor coincid, s-ar putea schimba calificarea et. De asemenea, se va dec1ara inadmisibilitatea actiunii in daune atunci c~n~ cauza ac~iunii este in~emeia!a pe pretinsa nelegalitate ~ unui act impotriva canna putea fi ~trodusa actnmea. In alte situatii inadmisibilitatea unei cereri pentru anularea actului poate sa conduca la inadmisibilitatea cererii pentru daune, desi s-ar putea crede ca aceasta ar contrazice caracterul autonom al actiunii in daune645 Inadmisibilitatea cererii privind daunele poate interveni atu~ci cand cerere~ :es~e~tiva este in realitate indreptata catre asigurarea retragerii unei decizii individuale care a devenit definitiva si, astfel, constituie un abuz procesual care ar avea efectul de a anula urmarile juri dice ale acestei decizii pretins nelegale. Drept urmare, in masura in care cererile pentru despagubire rezulta din acte care sunt aceleasi cu cele contestate in plangerile pentru anulare si pentru 0 dec1arare a inactiunii, in urma actiunii acestea fiind ele insele considerate ca inadmisibile atunci ele trebuie dec1arate de asemenea, inadmisibile si din punct de vedere al despagubirii.

2.. 2..Mijlotlcele prin care prineipml egalititii ~inediseriminarea devin realitate in actlunea ~ de gUlJernare in statele membre ale Un,un;i europene
Administratia publica in oricare dintre statele membre ale Uniunii europe~e trebuie sa fie, atat prin activitatea de prescriptie cat ~i prin cea d prest.atle, ~ sluj~tor al cetateanului. Chiar daca exercita prerogative ale puterii pu?hc~, mal al~s m contextul procesului de largire a Uniunii europene, la ale carei ?blectlVe specifice am facut deja referire, este necesara, in ceea ce privest intelegerea conceptului de administratie publica, deplasarea accentului de In co~cep~l de puissance publique catre eel de service public. Guvernantii au o~hgatla legal a si moral a de a aplica si de a asigura aplicarea principiului egalitatii ~l regulii nediscriminarii.

~ ,Curte? de prima in~tanta - cauza 167/94, Detlef Nolle contra Consiliului si Comisi i. hotararea dm 18 septembne 1995, considerentu151, ill Reports of cases before Court of Justice 1995-9/1 0 (II), 261l. ' 645 J. Megret s.a., Le droit de la Communaute c economique europeenno vol I P " , . r s. Universitaires de Bruxelles, 1970, vol. X (I), p, 276.

Modalitatile prin care principiul egalitatii si nediscriminarea pot deveni realitate sunt diverse si multimea lor se completeaza mereu cu noi elemente in functie de problemele de solutionat care apar in practica sociala si de creativitatea celui care face aplicarea principiului. o prima modalitate de actiune este reglementarea, intelegand prin aceasta elaborarea de catre guvernanti a unor acte juri dice normative cu scopul de a fi aplicate uniform anumite prevederi legale. Alaturi de hotararile de guvem date in aplicarea legilor se impun mentionate ordonantele de guvem simple si de urgenta. Practica sociala arata ca, deseori, guvemul este mai dinamic decat parlamentul si, ca urmare a faptului ca sesizeaza mai rapid necesitatea de a reglementa 0 relatie sociala noua sau de a modifica actul normativ existent care priveste 0 categorie de relatii sociale date, adopta ordonante de urgenta sau ordonante simple. Aceasta interferenta intre competenta de a legifera si competenta de a coordona aplicarea legii este 0 creatie a practicii, care a sesizat necesitatea consacrarii juridice a cerintei din realitatea obiectiva de a exista 0 delegare legislativa. Trebuie adaugate actele cu caracter normativ ale institutiilor din administratia publica locala. Activitatea prescriptiva - in calitate de componenta a administratiei pub lice in acceptiunea de activitate - trebuie sa aiba in vedere egalitatea cetatenilor in ceea ce priveste calitatea lor de destinatari si beneficiari ai prevederilor legale: In situatii comparabile trebuie aplicat acelasi tratament juridic. ~ 0 a doua modalitate de actiune are in vedere imbunatatirea relatiilor cu publicul. In acest sens, este necesar a se intelege ca guvernantii au obligatia legal a si morala de a organiza un circuit informational intre ei si cetateni astfel incat sa asigure 0 corecta si completa informare a publicului cu privire la competenta institutiilor din administratia publica, la continutul actelor normative pe care cetatenii trebuie sa le cunoasca fiind aplicabile in mod frecvent, la informatiile de interes public. In acest sens prezinta 0 deosebita importanta legislatia privind transparenta decizionala in administratia publica si accesul la informatiile de interes public, guvernantilor revenindu-le indatorirea complexa de a e1abora acte normative privind transpunerea in practica a acestei legislatii, de a crea cadrul material necesar pentru ca publicul sa ia cunostinta de informatia transmisa de la administratie catre el, sa asigure informatiile cerute de cetateni si sa creeze 0 structurare a alcatuirilor sociale din componenta administratiei publice de natura sa asigure un inalt grad de operativitate in toate relatiile cu publicul. o a treia modalitate de actiune se refera la nivelul profesional al functionarilor publici. In acest sens este necesar ca guvemantii sa e1aboreze 0 trategie privind cariera functionarilor publici - formarea profesionala, recrutarea si promovarea in functie - pomind de la realitatile spatiului comunitar. Necesitatea practica de a dispune de personal specializat pentru a beneficia de calitatea de functionar comunitar dctermina preocuparea pentru realizarea unui sistem de Iormar prole: i01l1l1 cur s~ ofere nu numai posibilitatea acumularii unor 'lIn()~tinll' l'OlllPlltthll '11 c i ntclc din spatiul Uniunii europene, dar, in acelasi

I)

Experimentul social denumit Uniunea Europeana, izvorat din nevoia gasirii unor noi instrumente gentru asigurarea in colectivitate a binelui general corelat eu binele individual 47, are printre prineipiile fundamentale principiul egalitatii ~i nediscriminarea. Legislatia din spatiul cemunitar si aplicatiile acesteia sub forma jurisprudentei comunitare of era, statelor membre si statelor aspirante la ealitatea de membru, jaloane ee trebuie respectate de institutiile care indeplinesc functia de guvemare. Asemenea punete de ghidaj sunt oferite ~i in materia principiului egalitatii si regulii nediscriminarii. Pentru guvernanti prezinta interes deosebit egalitatea si nediscriminarea in domeniul persoanelor. in acest domeniu in spatiul comunitar trebuie facuta diferenta intre libera circulatie a persoanelor si egalitatea de tratament intre femei ~i barbati, Astfel, in domeniul nediscriminarii cu privire la libera circulatie a persoanelor legislatia si jurisprudenta comunitara ofera reguli si interpretari de reguli pe doua directii: aria de aplicare a principiului - cu precizarea ca se poate vorbi despre discriminare directa ~i discriminare indirecta sau disimulata - si limitdri in aplicarea acestuia. Cu privire la aria de aplieare a principiului trebuie avute in vedere de' asemenea doua directii: a) nediscriminarea in ceea ee priveste salariatii, eu precizarea a trei surse posibile de discriminare care trebuie atent supravegheate: nationalitatea, conditiile de munca si drepturile sociale; b) nediscriminarea in ceea ce priveste profesiile independente (liberale) cu precizarea a doua surse posibile de discriminare: recunoasterea diplomelor si specifieul profesiilor. Din punct de vedere al limitelor de aplicare si al exceptiilor la principiul egalitatii si nediscriminarii, Iegislatia si, mai ales, jurisprudenta comunitara au in vedere ordinea publica si agentii publici. Cu privire la ordinea publica trebuie atent analizate si trebuie cunoscute componentele conceptului care impun exceptiile si conditiile de aplicare a acestora, iar in ceea ce priveste agentii publici guvernantii trebuie sa inteleaga si sa aplice esenta conceptiei comunitare cu privire la eoneeptul de functie publica, sa cunoasca modalitatile de participare la exercitarea prerogativelor de putere publica impreuna cu conditiile de acces la anumite profesii.

*
647 In proiectul Tratatului pentru instituirea unei Constitutii pentru Europa, in Partea I, Titlul I, nrticolul 3, paragrnf I M arats: "Uniunea are ca scop s~ promoveze pacea, valorile sale ~i bunllAtarcA poponr lor III ", lnr artioolul 2 se precizeaza ca "Uniunea este constituita pe valorile I' Mp'cIIIIIII ~I d Olllit II 11111111\ Ilh rt!llii, dornocratiei, egalitatii, starii de drept, ca ~j respectarii
I

646 Philippe Icard, Principe de non-discrimination et fonction publlqu ': l'arrs: "/,wllt'! Burbaud" du 9 septembre 2003, Revue du Droit do L'l Jnlon limp 1111, Edltlntlli ('16111 III Juglar, nr. 4/2003, p, RR7R<)(),

dr pturllru' 011I111111 1\1 II vlIllII 111\1 iomun statctor m mbre Tntr-o pluml] 11I,10/ 11111\ ,III III ,01111,1111111 1 n diN rlmlunr '',

sociorat CilrtlCtCriZlltll

prin

In materia nediscriminarii intre femei si barbati, trebuie avute in vedere in actiunea de guvernare si folosita experienta de la nivel comunitar in urmatoarele domenii: a) discriminarea formala, care se refera la discriminarile legate de locul de munca (posturi rezervate, 'stare de graviditate, maternitatea si paternitatea) si la discriminarile legate de starea civila (homosexualitatea ~i transexualitatea); b) discriminarea pozitiva, Aceste puncte de referinta oferite de practica sociala din statele membre ale Uniunii europene trebuie atent avute in vedere ~i respectate in realizarea programelor de guvernare, in activitatea de elaborare a actelor normative elaborate pe baza si in aplicarea legii si in alegerea modalitatilor concrete de actiune a tuturor institutiilor pub lice care sunt constituite in stat pentru a exercita prerogative1e puterii executive.

3. Dreptul administrativ at Uniunii Europene eu prtvire la libera cireulape a persoaneter 3.J. Cadrul normativ general
Cand Aristotel a definit, in lucrarea sa Politica, tendinta innascuta a omului de a cauta societatea semenilor sai, acea definitie se restrangea la agora. Astazi, aceasta piata publica este planeta. Mic univers fiind, cum denumea Democrit omul, acesta simte nevoia de expansiune spatial a dupa un model interactionist dat de nevoia de comunicare si de satisfacere a trebuintelor, Fiind un animal social (zoon politikon), in sens aristotelian, are dorinta miscarii, mobilitatii, schimbarii, evolutiei spatio-temporale, Din stravechime, in numele unui instinct primar devenit ratiune de a fi, omul a calatorit, invingand spatiile din nevoia de relationare, de progreso Tamerlan, Alexandru Macedon, Napoleon Bonaparte sunt lideri de multimi care au du expansiu~ea in numele "spatiului vital" pana la extrem. Inlaturarea barierelor conventionale inclusiv a granitelor, invingerou prejudecatilor, dialogul pentru compatibilizarea etno-religioasa reprezinta soluti , pentru crearea unor zone libere, a unor spatii fara vize precum Schengenul european, a unor cartiere precum China - town in New York in care convietuiren, relatiile umane sunt neantagonice. In societatea globala informationala holonica in care traim astazi, so pur ca migratia umana devine .redundanta". Aparent paradoxal omul migrator VII I

constrans sa prefere spatiul virtual intr-o hipersocietate electronica precum un nou Eden al convietuirii ~i ooncordiei. . Totusi, interactiunea culturilor lumii potenteaza evolutia civilizatiei. Pentru asta este nevoie de schimb, de comunicare, de miscare. Planeta astazi este un continuu du-te-vino. Deviza "Space is our future" lansata de NASA reprezinta nu numai un american dream, ci vi sui milioanelor de traitori ai Terrei. Odiseea spatiala reprezinta extinderea la Cosmos a nevoii de circulatie libera a omului. Acest drept (satisfacerea lui ca necesitate a fiintei umane) trebuie sa nu se exercite discriminatoriu. Pentru estomparea tendintelor hegemonice, revansarde, aventuriste azi, mai mult ca oricand, trebuie sa existe principii, norme de drept international, reglementari si asumari mondiale menite sa favorizeze progresul, sa faciliteze comunicarea si sa gestioneze fenomenul, pentru a nu degenera in expansiuni primitiv-rnilitare, extinderi neo-coloniale, migratii ale saraciei, expedientelor, suprapopularii sau dezrobirii. . Experientele noii ordini mondiale vizeaza si acest aspect, mai ales ca "satul planetar" este pe cale de a deveni realitate, dar nici razboaiele de falie sau cioc.nirile intre civilizatii din al treilea val, descrise de Samuel P. Huntington ~i AlVIn T~ffler, nu pot fi trecute cu vederea. Eterogenitatea populatiilor, decalajele economice, culturale si de mediu impieteaza, pe deoparte efectul globalizator, dar pe de alta parte catalizeaza fenomenul migrationist, Integrarea Europei in "satul planetar" despre care vorbeste directorul revistei .Foi et Developpement" Albert Longchamp presupune ca idealul de suprimare a spatiului ~i timpului sa devina realitatet". Renuntarea la granite ar parea pentru unii primul semn al nasterii unei societati rara ideologie, supusa presiunilor institutiilor comunitare. Pentru a exclude 0 astfel de interpretare specifica europesimistilor, Constitutia europeana a prevazut ca Uniunea respecta bogatia diversitatii sale culturale si lingvistice si vegheaza la pastrarea si dezvoltarea patrimoniului cultural european (art. 3. Obiectivele Uniunii). Pe de alta parte nu trebuie ignorat faptul ca libertatea de circulatie se particularizeaza dintre celelalte drepturi ale omului prin aceea ca xercitarea si realizarea deplina a acesteia implica relatiile dintre state armonizarea .. . . . " pozinei acestora pnvitoare la acest drept, fapt ce influenteaza pozitiv atmosfera Internationala. 649

~48 a se ve?ea "Satul planctar ~i mondializarea comunicarii'<=articol de Albert Longcharnp, trndus In revista Plurnlitus, volumul 4, anul 2001 p. 3-10. Expresia de sat global" a fost lansata II unii '60 d Murshull M 1'lIhllll " MU Ion 1]1 /01'11 Lilli I lull U dl clr 1I111~1 ntr dcziderat ~i realitate, Editura Ministerului de lulorn Hu 'III' ~t, (JOO, p I

Nevoia omului de a calatori este 0 constanta a vietii. De aceea armonizarea si functionarea dreptului liberei circulatii a cetatenilor, ramane 0 priori tate constanta ~i 0 obligatie de importanta vitala. Prima consacrare la nivel global a principiului liberei circulatii a persoanelor s-a realizat prin art. 13 din Declaratia Universals a Drepturilor Omului din 10 decembrie 1948: "orice persoana are dreptul sa circule liber ~i sa-si aleaga resedinta in interiorul unui stat. Orice persoana are dreptul de a parasi orice tara, inc1usiv tara sa, si de a reveni in tara sa." Pe plan european acest drept a fost inc1us in Tratatul de la Roma din 1957 care a pus bazele Comunitatii Economice Europeane. Printre obiectivele C.E.E. era statuat "eliminarea, intre statele membre, a obstacolelor in calea liberei circulatii a persoanelor, serviciilor si capitalului" Esenta libertatii de circulatie a persoanelor consta in eliminarea discriminarilor intre cetatenii statului membru pe teritoriul caruia se afla acestia sau i~i desfasoara activitatea si cetatenii celorlalte state membre care locuiesc sau muncesc pe teritoriul acestui stat. Discriminarile se pot referi la conditiile de intrare, deplasare, munca, angajare sau remuneratie'f", . Desi, Tratatul de la Roma afirma datoria Comunitatii de a asigura libera circulatie a persoanelor, pana la jumatatea anilor ' 80 eforturile depuse in acest sens au reusit sa reglementeze partial aspectele legate de libera circulatie a anumitor categorii de persoane: lucratorii ~i familiile acestora, furnizorii de servicii si agentii economici. Curtea Europeana de justitie a jucat un rol extrem de important in consolidarea acestui proces, atat prin semnalarea si eliminarea neclaritatilor, cat ~i prin semnalarea golurilor legislative.?" In cursul anilor '80 au avut loc dezbateri europene asupra semnificatiei notiunii de .Jibera circulatie a persoanelor". Pentru anumite state membre, acest drept trebuia aplicat doar cetatenilor europeni din statele membre, ceea ce implica mentinerea controlului la frontiere pentru a distinge cetatenii europeni d resortisantii tarilor terte. Alte state, din contra, doreau stabilirea unei liber circulatii pentru toti si, in consecinta, suprimarea controlului la frontiere. In fa; imposibilitatii de a gasi un acord in cadrul Tratatelor Comunitatii Europene, Franta, Germania, Belgia, Olanda si Luxemburg au semnat la 14 iunie 1985 in localitate belgiana Schengen .Acordul privind reducerea treptata a controalelor la frontierel comune". Obiectivul acestui acord a fost suprimarea progresiva a controalelor I frontierele comune ~i instaurarea unui regim de libera circulatie pentru toat persoanele- resortisanti ai statelor semnatare, ai celorlalte state ale Comunitatii sau tarilor terte. La acest acord se adauga Actul Unic European, intrat in vigoare la I

iulie 1987, document care a inlaturat ultimele bariere in calea realizarii pietei unice si a dus la accelerarea procesului de extindere a dreptului la libera circulatie asupra unor noi eategorii de persoane: studenti, persoane ce nu depun activitati economice, dar au suficiente resurse de trai.652 Libera circulatie a persoanelor este definita de Actul Unic European din 1987 ca fiind una din cele patru libertati fundarnentale care formau Piata interns alaturi de libertatea de circulatie a bunurilor, a serviciilor si a capitalurilor. Prin Piata internd se intelegea un spatiu fara frontiere interne care trebuia sa functioneze in aceleasi conditii ca 0 piata nationals: marfurile, persoanele, serviciile ~i capitalurile trebuia sa circule in cadrul ei rara nici un control la frontierele dintre statele membre.P" Cele cinci tari care au incheiat Acordul Schengen vor semna Ia 19 iunie 1990 0 Conventie de aplicare a acestuia. Intrata in vigoare la 26 martie 1995, ea a permis abolirea frontierelor interne intre statele semnatare si crearea unei frontiere exterioare unice unde sunt efectuate controale de intrare in Spatiul Schengen dupa o procedura identica, Astfel, strainii care intra in acest spatiu cu viza si permis de sedere eliberat de 0 tara semnatara pot circula liber pe teritoriul oricarei tari care a aderat la Conventief". Regulile comune in materie de vize prin instituirea unei vize uniforme (pentru toate statele membre), dreptul de azil si controlul la frontierele externe au fost adoptate in scopul de a permite libera circulatie a persoanelor in cadrul tarilor semnatare rara a perturba ordinea publica. Pentru a concilia libertatea cu securitatea interna, consacrarea de facto a Iiberei circulatii a persoanelor a fost insotita de masuri .compensatorii". De aceea statele membre au convenit sa actioneze in vederea imbunatatirii coordonarii intre , , serviciile de politic, de varna si justitie si sa ia masurile necesare pentru combaterea terorismului si a criminalitatii organizate. S-a pus la punet astfel 0 intreaga procedura administrativa de gestionare a Spatiului Schengen prin crearea unui sistem de informare complex cu privire la schimbul datelor de identitate ale persoanelor si descrierea obiectelor cercetate, Sistemul de informare Schengen (SIS). La Acordul Schengen au aderat ulterior Italia care a semnat Acordul la 27 noiembrie 1990, Spania si Portugalia Ia 25 iunie 1991, Grecia la 6 noiembrie 1992, Austria la 28 aprilie 1995 precum si Danemarca, Finlanda ~i Suedia la 19 decembrie 1996. Islanda si Norvegia au devenit parti la Conventia Schengen rara a fi tari comunitare, semnand un acord cu UE la 18 mai 1999 si devenind astfel participante la spatiul de libera circulatie din cadrul Uniunii. Singurele state
m Dr. Viorel Marcu, Drept institutional comunitar, Editura Lumina Lex, Bucuresti, 2001, 13. 3 dr. Cam Ii . t()! 'II, Libera irculatie a persoanelor in Uniunea Europeand, Editura Oscar Pdnl, Bu ur ti, 00 I. (III , 171 R. ~'4 Ion J F . 01II II)! t ' I II I 11 14.

Pl\~.
650 Ileana Pascal, Stefan Deaconu, Codru Vrabie, Niculae Fabian, Libera circulatie persoanelor, Editura Centrul de Resurse Juridice, Bucuresti, 2002, pag. 15. 651 Ibidem,pag. 12.

tI

426

membre ale UE care nu apartin spatiului Schengen sunt Marea Britanie si Irlanda. Directiva Consiliului din 28 februarie 2002 reglementeaza cererea Irlandei de a participa la cateva dispozitii ale acquis-ului Schengen, un pas premergator spre adoptarea deplina a acquisului Schengen de catre acest stat. Principalele masuri adoptate de statele apartinand Spatiului Schengen privesc: abolirea controalelor la frontierele comune si intensificarea controlului la frontierele externe definirea comuna a conditiilor de trecere a frontierelor externe separarea in cadrul aeroporturilor si porturilor intre calatorii din Spatiul Schengen si cei provenind din afara Spatiului. armonizarea conditiilor de intrare si de vize pentru sejururi scurte realizarea unei coordonari intre administratii pentru a supraveghea frontierele (ofiteri de legatura, crearea de baze de date) definirea rolului transportatorilor in lupta contra imigratiei clandestine obligatia de declarare pentru toti resortisantii tarilor terte care circula dintro tara in alta definirea regulilor referitoare la procedura cererilor de azil (Conventia de la Dublin) . introducerea dreptului de urmarire a unei persoane pe intreg spatiul Schengen intensificarea cooperarii judiciare prin trecerea la un sistem de extradare mai rapid si 0 mai buna executare a ordinelor judecatoresti crearea sistemului de informatii Schengen (SIS) Toate aceste masuri luate prin decizii si declaratii adoptate de Comitetul executiv instituit prin Conventia de aplicare din 1990, actele adoptate in vederea punerii in opera a Conventiei de catre instantele carora Comitetul executiv le-a conferit putere de decizie, Acordul semnat la 14 iunie 1985, Conventia de aplicare a acestuia semnata sa 19 iunie 1990, protocoalele ~i acordurile de adeziune care au urmat formeaza "acquis-ul Schengen". Tratatul de la Maastricht, intrat in vigoare in 1993, a introdus conceptul de "ceta!enie europeana" prin care s-a acordat drept de libera circulatie si de libera rezidenta in interiorul Uniunii tuturor cetatenilor statelor membre ale Uniunii Europene. In plus, Tratatul a plasat in domeniul de interes comun al statelor membre si politica referitoare la azil, problematica trecerii frontierelor externe si politica referitoare la imigratie (Titlul VI - cooperarea in domeniul justitiei si afacerilor interne, cunoscut si sub numele de al Treilea Pilon al UE)655.

Tratatul de la Amsterdam din 1997 si Tratatul de la Nisa din 2001, au consacrat, la randul lor, realizarea pietei interne si pozitia importanta pe care 0 au cele patru libertati fundamentale in procesul integrarii europene.f" Prin Tratatul de la Amsterdam s-au introdus prevederi legate de vize, azil, imigratie ~i politici specifice liberei circulatii a persoanelor ~i s-a prevazut 0 perioada de 5 ani pana la momentul in care se vor aplica procedurile comunitare si in aceste domenii. La Amsterdam s-au creat conditiile pentru infiintarea progresiva a unei zone comune de libertate, securitate si justitie. in momentul redactarii Tratatului de la Amsterdam s-a decis integrarea acquis-ului Schengen in Uniunea Europeana incepand din 1 mai 1999, deoarece el corespunde unuia din principalele obiective ale pietei unice: libera circulatie a persoanelor. Integrarea juridica a acquis-ului Schengen in Uniunea Europeana a fost insotita de 0 integrare institutionala. Consiliul a inlocuit Comitetul executiv Schengen, iar Secretariatul General al Consiliului a luat locul Secretariatului Schengen. Un document important pentru libera circulatie a persoanelor l-a constituit Carta Drepturilor Fundamentaie semnata la Consiliul European de la Nisa din decembrie 2000. Art. 45 din Carta prevede ca: 1. "Orice cetdtean sau orice cetateana a Uniunii Europene are dreptul de a se deplasa # de a-si stabili resedinta in mod fiber pe teritoriul statelor membre ". 2. .Libertatea de circulatie si de sedere poate sa fie acordata, in corformitate cu Tratatul instituind Comunitatea Europeand, cetatenilor unor lari terte care domiciliaza legal pe teritoriul unui stat membru. " Retrospectiva actelor care au consacrat libertatea de circulatie a persoanelor in dreptul comunitar ne arata evolutia sensului acestui drept. Astfel, daca initial primele prevederi in acest domeniu considerau individul doar ca agent economic - ca angajat sau furnizor de servicii, ulterior conceptul s-a extins pentru a cuprinde si aspectele legate de notiunea de cetatean al Uniunii, indiferent de orice dimensiune economica sau de diferente legate de nationalitate'f". Libertatea de circulatie se particularizeaza dintre celelalte drepturi ale omului prin aceea ca exercitarea si realizarea deplina a acesteia implica relatiile dintre state, armonizarea pozitiei acestora privitoare la acest drept, fapt ce influenteaza pozitiv atmosfera intemationala. De asemenea, prin exercitarea dreptului la lib era circulatie se produc efecte atat in plan macro, cat ~i micro social, indeplinind rolul de factor de progres atat pentru colectivitati, cat si pentru personalitatea umaria (in mod special), imbogatindu-i cunostintele si dezvoltandu-i sentimentele.f"

Ileana Pascal, Stefan Deaconu, Codru Vrabie, Niculae Fabian - Libera ctr 'zt/all persoanelor, Editura Centru1 de Resurse Juridice, Bucuresti, 2002, p. 12
655

1I

656 Rcvista Dn'{I//II, Ill'. 1 1/2002, pag. 85 I>S7 11 011I1 Pit ('III, "II 011I 1) 1\ xiuu, lodtu 6~H Ion I II \ 11111, lip lit, plI I.

Vrabie, Niculae Fabian-op.

cit., p. 15

2H

I)

Prin politica sa, Uniunea Europeana are in vedere crearea unei zone europene de libertate, securitate ~ijustitie in care nu mai este nevoie de controlul persoanelor la frontierele interne, cetatenii europeni beneficiind de dreptul fundamental de a se deplasa si de a se stabili unde doresc.

3.. 2. Libera cirelllatie prill e/ectuarea de calatorii turistice

Actul Final al Conferintei pentru Securitate si Cooperare in Europa (C.S.C.E.) din anul 1975 de la Helsinki a marcat inceputul actualei evolutii spre destindere in viata intemationala, prin atentia mai mare acordata problemei libertatii de circulatie, stabilind masuri in privinta dezvoltarii turismului international. Apreciem ca turismul constituie principala forma de manifestare a libertatii de circulatie, dintotdeauna curiozitatea si dorinta de a vedea ~i altceva decat Ii se ofera in tara ai carei cetateni sunt, i-a determinat pe oameni sa organizeze vizite turistice in tot spatiul european, turismul fiind recunoscut si ca unul dintre fenomenele pozitive care contribuie la mentinerea si consolidarea destinderii si prosperitatii generale. Ascensiunea turismului se datoreaza si cresterii economice in cadrul careia, revolutia in transporturi s-a dovedit hotaratoare, intrucat a~ facilitat efectuarea din ce in ce mai rapida si mai confortabila a calatoriilor. In cadrul Conferintei O.N.U. despre Turism si Calatorii Internationale de la Roma in 1963, a fost subliniata distinctia clara intre turisti si vizitatori, pe criteriul duratei sejurului: peste 24 de ore, turist, iar sub acest interval, vizitator (excursionist). Aceasta distinctie a fost insusita de Organizatia Mondiala de Turism care a recomandat ~i conditiile de baza pe care trebuie sa le indeplineasca turistul international: - nu intentioneaza sa emigreze sau sa obtina un loc de munca remunerat in tara de destinatie; - nu viziteaza tara respectiva in calitate de diplomat sau membru al fortelor armate; - nu depinde de nici una dintre categoriile de mai sus; - nu este refugiat, nomad sau muncitor in zona limitrofa granitei; - nu intentioneaza sa stea mai mult de un an; - scopul vizat: recreere, familie, sport, participare la conferinte, studii; - sa calatoreasca pentru probleme comerciale sau afaceri, inclusiv asistenta tehnica, rara a depasi un an; - sa fie functionar al unor organisme intemationale, care se deplaseaza in misiuni oficiale, cu durata mai mica de un an.659 Dupa mobilul calatoriei, turistii pot fi clasificati in trei categorii:
659

- turisti autentici - care calatoresc de placere in timpullor liber; - turisti de afaceri; - alti turisti, studenti in strainatate, pelerini, misionari religiosi sau persoane care se deplaseaza la tratament sau pentru evenimente de familie. Motivatia religioasa constituie un important motiv pentru dezvoltarea turismului. Credinciosii, indiferent de religie, calatoresc foarte mult din diferite motive, unii pentru vindecare fizica ~i intarire spirituals in diferite locuri, iar altii pentru a vizita locuri celebre ca Vaticanul, Zidul Plangerii din Ierusalim, Mecca etc. In ansamblul schimbarilor internationale, turismul ocupa locul doi dupa petrol ~i constituie un adevarat "pa~aport pentru. pace", actuala deviza a Organizatiei Mondiale de Turism.

3.. 3..Politiea In domeniul vue/or

Conventia Schengen elimina controalele la frontierele interne ale statelor membre concomitent cu intarirea controalelor la frontierele externe ale Spatiului Schengen. Procedura administrativa comuna prevede ca la frontierele externe ale Spatiului Schengen, cetatenii UE trebuie doar sa prezinte un document de identificare valid, iar cetatenii tertelor tari cuprinse in lista comuna a tarilor ai carer cetateni au nevoie de viza de intrare trebuie doar sa posede 0 viza unica valabila in intregul Spatiu Schengen. Totusi, fiecare stat membru are libertatea de a cere viza in cazul cetatenilor altor terte tari660. Acquis-ul in domeniul politicii vizelor este reprezentat de art. 9-27 din Conventia de Implementare a Acordului Schengen precum si de alte acte normative referitoare la implementarea acquis-ului Schengen in tarile UE: stabilirea unui model tip de viza (Regulamentul Consiliului 334/2002 CE de modificare a Regulamentului 1683/1995); stabilirea unui model uniform de formular de cerere de viza, eliberata de statele membre titularilor unui document de calatorie nerecunoscut de statuI membru care stabileste formularul (Regulamentul Consiliului 33312002 CE). Regulamentul Consiliului 539/2001 CE fixeaza lista tarilor terte ai carer resortisanti sunt supusi obligatiei de viza pentru a trece frontierele externe ale statelor membre UE. Regulamentul stabileste si lista tarilor ai carer cetateni sunt exceptati de la aceasta obligatie. In 2001 lista negativa a UE, cu privire la tarile ai carer cetateni aveau nevoie de viza pentru a intra in spatiul comunitar, cuprindea un numar de 134 de tari (Anexa I la Regulamentul 539/2001). Lista este un document flexibil care a suferit unele modificari in timp. Astfel, in ceea ce priveste Romania, urmaro a deciziei Consiliului Uniunii Europene privind liberalizarea
odru Vrabie, Niculae Fabian p. cit, p. 17

lonel Fecioru, op.cit., pag. 32.

regimului de circulatie a cetatenilor romani in spatiul Schengen, ia data de 12 dece~brie 2001 a fost pub~icata in Jurnalul Oficial al Comunitatilor Europene modificarea Regulamentului 539/2001. Potrivit procedurilor comunitare, noua Reglementare produce efecte juridice in termen de 20 de zile calendaristice de la publicare, astfel incat accesul f'ara viza al cetatenilor romani pe teritoriul statelor Schengen s-a putut face incepand cu data de 1 ianuarie 2002. Reglementarea liberei circulatii a cetatenilor posesori ai unei vize de lunga durata in spatiul comunitar este facuta de Regulamentul Consiliului 109112001, care se refera la libera circulatie a persoanelor care poseda 0 viza cu durata mai mare de 30 de zile?", Daca un stat membru UE ia decizia sa indeparteze un cetatean de pe teritoriul sau, decizia sa este valabila pe intreg spatiul tarilor membre UE. In acest sens Directiva Consiliului 2001140 CE reglementeaza cadrul legal privind recunoasterea reciproca a deciziilor de indepartare a rezidentilor state lor terre. Furnizarea de informatii cu privire la problemele legate de vize si de cooperare politieneasca se face prin Sistemul de Informatii Schengen (SIS) format din rete le nationale de computere (N-SIS) conectate la un sistem central (C-SIS). Accesulla SIS este restrictionat in principalla politie si la autoritatile responsabile cu controlul la frontiere. Reglementarea legala a acestui sistem este data de art. 92125 din Conventia de Implementare a Acordului Schengen. Dupa 0 serie de programe anterioare (Sherlock in 1996, Odysseus in 1998), Consiliul a adoptat in iunie 2002 programul ARGO referitor la cooperarea administrativa in domeniul frontierelor exterioare, vizelor, azilului si imigratiei care se va desfasura in perioada 1 ianuarie 2002 - 31 decembrie 2006. Program privind cooperarea intre administratiile vamale ale statelor membre sau intr serviciile de politie, pre cum EUROPOL, ori programe de cooperare in domeniul judiciar, precum programul GROTIUS, due la realizarea unei solidaritati intre stat ~i la crearea unui spatiu comunitar sigur.

3~4~ Libera circulalie a forfei de munca

Liberfl circulatie a lucratorilor este reglementata prin art. 48-49 din Tratatul de la Roma. In acest tratat libera circulatie a lucratorilor este definita prin dreptul de a raspunde la oferte privind locuri de munca, de a se deplasa in acest scop p teritoriul statelor membre, de a ramane pe teritoriul statelor membre pentru desfasura 0 activitate, precum ~i de a ramane pe teritoriul unuia din acestea dupa o persoana a desfasurat 0 activitate (art. 48, par. 3). Prin urmare libera circulatic lucratorilor presupune ca lucratorul care sedeplaseaza raspunde unei oferte efecti facute cu privire la un loc de munca, nefiind yorba despre un drept absolut I
661

lucratorului de a se deplasa in mod liber pe teritoriul tanlor membre pentru a cauta un loc de munca662 De acest drept beneficiaza numai lucratorii din statele membre. Termenul de .Jucrator" cuprinde persoanele angajate in tara gazda, cele care se afla in cautarea unui loc de munca, somerii apti de munca si care anterior au fost angajati (CEJ, cazul Hoekstra, Nr. 75/63), persoanele incapabile de munca datorita bolii sau accidentarii suferite in timpul angajarii in tara gazda (art. 7(1) al Directivei nr. 68/360), persoanele care au atins varsta normala de pensionare in timpul desfasurarii activitatii in tara gazda. Statele membre sunt obligate sa inlature orice restrictii administrative interne care ar putea sa impiedice exercitarea acestui drept. ' Prevederile tratatelor institutive privind lib era circulatie a lucratorilor au fost dezvoltate initial prin Regulamentul Consiliului nr. 1612/68 care dispunea in preambulul sau ca .mobilitatea mainii de lucru in Comunitate trebuie sa constituie pentru lucratori unul din mijloacele ~are sa garanteze posibilitatea imbunatatirii conditiilor de viata si de lucru si sa faciliteze promovarea sociala", Aceasta reglementare initiala a fost modificata si imbunatatita prin Regulamentul nr. 2434/92 din 27 iulie 1992. Principiul de baza este acela al egalitatii de tratament, fiecare cetatean al unui stat membru avand posibilitatea de a exercita 0 functie remunerata intr-un alt tat membru in conditiile aplicabile resortisantilor acestuia din urma. Conform Regulamentului 1612/68 (art. 10 ~i 11) beneficiar al dreptului este atat lucratorul cat si membrii familiei sale care au un drept derivat din dreptul persoanei care xercita dreptul de libera circulatie. In notiunea de familie sunt inc1use sotia si descendentii pana la varsta de 21 de ani, rudele in linie ascendenta ale lucratorului sau sotului si dependente de acesta. Decizia Comisiei 93/569 CEE de aplicare a Regulamentului 1612/68 .ontine prevederi referitoare la ridicarea restrictiilor de deplasare si sedere pentru muncitorii ~i familiile lor in interiorul Comunitatii. Ei trebuie sa indeplineasca mumite conditii si sa aiba dovada unui permis de sedere pe teritoriul statului unde lucreaza. Carta Drepturilor Fundamentale semnata la Consiliul European de la Nisa din decembrie 2000 in art. 15 face referire la dreptul orlcarui cetatean sau ('( tAtene ai Uniunii de a avea libertatea de a cauta un serviciu, de a lucra, de a se tnbili sau de a furniza servicii in orice stat membru. Tot acest articol, in alineatul \ di pune ca rezidentii tarilor parti.. care sunt autorizati sa munceasca pe trrltoriul statelor membre, au dreptul la conditii de muncd echivalente cu acelea '//' rare beneficiaza etatenii sau cetatenele Uniunii Europene .

ibidem, p. 17

U.!II

1'/lJlI

'\I,

Nicola V iculcscu - op. cit., p. 94 \

Prin Decizia Consiliului din 7 mai 2002 s-a creat un Comitet consultativ pentru libera circulatie a persoanelor care are menirea de a propune masuri de imbunatatire i de uniformizare a legislatiei in domeniul circulatiei fortei de munca in spatiul comunitar.P" Serviciile administrative specializate din fiecare stat membru au obligatia, instituita prin Regulamentul 1612/68, de a trimite periodic serviciilor specializate dincelelalte state membre precum si Biroului european de coordonare in domeniu informatii privind: a)ofertele de locuri de munca susceptibile sa fie ocupate de resortisantii altor state membre b) ofertele de locuri de munca adresate statelor membre c)cererile de locuri de munca depuse de persoanele ce au dec1arat in mod formal ca doresc sa lucreze in alt stat membru djinformatii, pe regiuni si ramuri de activitate, privind solicitantii de locuri de munca ce s-au dec1arat in mod efectiv dispusi sa ocupe un loc de munca in alta tara. Orice oferta de locuri de munca adresata serviciilor de ocupare ale unui stat membru trebuie sa fie comunicata si analizata de serviciile de ocupare competente ale statelor membre in cauza (art. 16 din Regulamentul nr. 2434/92). Pentru realizarea dezideratului liberei circulatii a fortei de munca a fost necesara adoptarea unor reglementari comunitare privind recunoasterea diplomelor i calificarilor profesionale care sa permita angajarea in munca in statuI de prim ire, pentru activitati care au dobandit 0 diploma sau 0 calificare profesionala in statuI de origine. In urma extinderii Uniunii Europene din mai 2004 lib era circulatie a fortei de munca . se va aplica si cetatenilor noilor State Membre, avand la baza aranjamentele tranzitorii stabilite in Tratatul de Aderare al Cehiei, Estoniei, Ciprului, Letoniei, Lituaniei, Ungariei, Maltei, Poloniei, Sloveniei si Slovaciei la Uniunea Europeans (desi tratatul cu Ciprul nu cuprinde restrictii privind lib era circulatie a muncitorilor, iar in ceea ce priveste Malta exista doar posibilitatea invocarii unei c1auze de siguranta). In primii doi ani dupa aderarea noilor State Membre, accesul la pietele de munca ale actualelor state Membre va depinde de Iegea nationala si de politica acelor state, precum si de acordurile biiaterale pe care Ie pot avea cu noile State Membre. Unele State Membre au indicat ca intentioneaza sa deschida in intregim pietele muncii lucratorilor din toate noile State Membre. Alte tari dintre actualel State Membre intentioneaza sa permita un acces mai restrictiv, care va fi diferentiat in functie de noile State Membre in cauza, Pe timpul cat actualul Stat Membru

aplica masuri nationale, accesul la un loc de munca in acel stat se va face doar pe baza unui permis de munca. La sfarsitul celor doi primi ani dupa aderare, Comisia va intocmi un raport pe baza caruia Consiliul va analiza functionarea negocierilor provizorii. In plus, fiecare din actualele State Membre trebuie sa inainteze Comisiei 0 notificare oficiala specificand daca intentioneaza sa continue masurile la nivel national pentru inca maxim trei ani sau daca vor aplica regimul procedurii 'comunitare de libera circulatie deplina a muncitorilor. In principiu, la cinci ani dupa aderare, aranjamentele tranzitorii se vor incheia, Exista, totusi posibilitatea pentru un actual Stat Membru sa ceara Comisiei autorizarea continuarii masurilor la nivel national pentru inca doi .ani, dar numai daca se confrunta cu perturbari grave pe piata muncii. Aranjamentele tranzitorii nu se pot prelungi pe 0 perioada mai mare de maxim sapte ani. Dupa incheierea restrictiilor la nivel national ~i intrarea in vigoare a libertatii de circulatie a lucratorilor actualele State Membre nu mai pot solicita permis de munca, ca 0 conditie de acces la piata lor de munca. In schimb insa un actual Stat Membru poate solicita reimpunerea restrictiilor daca se confrunta cu probleme serioase pe piata muncii sau pentru orice alta amenintare de acest fel ("c1auza de siguranta"), Comisia trebuie sa hotarasca ce tip de restrictii pot fi impuse si pentru cat timp. Orice Stat Membru poate solicita Consiliului sa anuleze sau sa amendeze deciziile Comisiei. Acest lucru trebuie convenit cu majoritate de voturi. Desi "clauzele de siguranta" sunt caracteristice oricarui Tratat de Aderare, acestea nu au fost niciodata invocate. Un regim juridic aparte a primit libera circulatie cu privire la angajarea in administratia publica. Astfel, in Tratatul CEE se stipula in art. 48(4) faptul ca statele membre pot refuza sau restrange accesulla locurile de munca din domeniul administratiei publice pe temeiul cetateniei lucratorului. Curtea Europeans de Justitie a ararat prin Hotararea nr. 152/73 (cazul Sotgiu) ca exceptia prevazuta de art. 48(4) nu se aplica tuturor locurilor de munca din administratia publica ci numai celor care implica exercitiul autoritatii de stat. Jurisprudenta Curtii Europene de Justitie a dat notiunii de administratie publica un continut restrictiv pentru a permite ocuparea functiilor publice si de alti cetateni ai statelor membre UE664. Prin Hotararea nr. 149/79 (Comisia/Belgia) Curtea a definit conceptul de administratie publica ca fiind un concept comunitar care se aplica numai autoritatii oficiale i are in vedere numai lucratorii i functiile care urmaresc apararea intereselor generale ale statului. Prin urmare, derogarea prevazuta de art. 48(4) va fi de uz limitat, fiind aplicabila doar posturilor care , olicita din partea persoanelor care Ie ocupa 0 loialitate speciala catre stat, asa cum

604
663

A o vcdca loan AI

XII lid I'll

Ileana Pascal si colectiv, op.cit., pag. 20.

lmpnctul lnf"orl1lfltizArli,

Ed, AIIII

Dr' ptul ~i managementul. Dihotomie sau complementaritate. k, 1\" "If' ~ti, 2004, p. 54

4~4

sunt functiile judecatoresti, esaloanele superioare ale administratiei de stat, I armate si politia?". . Practica administratiilor nationale a fost de cele mai multe orl exclude pe cetatenii altor tari membre ale Uniunii de la exercitarea unui foarte mare de profesii care aveau 0 anumita legatura cu administratia fI inteleasa in sens largo De aceea in 1998 Comisia Europeana a publicat 0 care arata ca in general nu pot cadea sub incidenta exceptiei prevazut 48(4): serviciile privind ingrijirea sanata!ii publice; predarea in institu] invatamant .ale statului; cercetarea in domenii nemilitare in institutii organismele publice responsabile cu prestarea serviciilor comercialef". Introducerea conceptului de cetatenie europeana prin Tratatul Maastricht a lansat premisa ruperii barierelor conservatoare national , relatiile de loialitate fata de stat pe 0 baza integrationist europeana determina caderea treptata in desuetudine a art. 48(4), daca integrationiste se vor mentine la nivel politic.

Un ultim aspect trebuie semnalat in normele dreptului adml european cu privire la libera circulatie a persoanelor si anume in )ogIUUI,. libertatea de stabilire si de sedere pe teritoriul unui stat membru. Dreptul de stabilire se deosebeste de dreptul de sedere, prh aplicabil pentru exercitarea unui comer] sau profesii, ori pentru desfasu activitati salariate, iar dreptul la sedere fiind aplicabil pentru cetat nl Europene, care se afla in alte situatii dedit acestea. Astfel, Directiva, n reglementeaza dreptul la sedere pentru resortisantii unui stat membru . beneficiul acestui drept in baza altor dispozitii comunitare. Acordarea dreptului de sedere este conditionata de prez nt I garantii sociale, censtand dintr-o asigurare medicala si de existenta uno I de trai suficiente, care sa asigure riscul de boala si sa evite ca acest p devina 0 sarcina dificila pentru serviciile de asigurare sociala a statului d Exercitarea dreptului de sedere se face prin eliberarea unei cro-ti d resortisant, valabila pe 5 ani, care poate fi reinnoita, dar se pont revalidarea ei dupa 0 perioada de 2 ani.

665 666

A se vedea in acest sens Andrei Popescu, Nicolae Voiculoscu - op, ibidem, p. 104

it, p, I()I

4:l6