Pedro Bandeira

ISSN 1415-4765
TEXTO PARA DISCUSSO No 630
Participao, Articulao de Atores Sociais e Desenvolvimento Regional

Pedro Bandeira
Braslia, fevereiro de 1999
ISSN 1415-4765
TEXTO PARA DISCUSSO No 630
Participao, Articulao de Atores Sociais e Desenvolvimento Regional*

Pedro Bandeira**
Braslia, fevereiro de 1999
Texto elaborado para o projeto Novas Formas de Atuao no Desenvolvimento Regional, financiado pelo convnio IPEA/BNDES/ANPEC. Economista e professor da Universidade Federal do Rio Grande do Sul.
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PRESIDNCIA DA REPBLICA Secretaria de Estado de Planejamento e Avaliao Secretrio de Estado: Edward Amadeo
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada

Presidente Roberto Borges Martins
DIRETORIA
Claudio MonteiroConsidera Gustavo Maia Gomes Hubimaier Canturia Santiago Lus Fernando Tironi Mariano de Matos Macedo Murilo Lbo
O IPEA uma fundao pblica, vinculada ao Ministrio do Planejamento e Oramento, cujas finalidades so: auxiliar o ministro na elaborao e no acompanhamento da poltica econmica e promover atividades de pesquisa econmica aplicada nas reas fiscal, financeira, externa e de desenvolvimento setorial.
TEXTO PARA DISCUSSO tem
o objetivo de divulgar resultados de estudos desenvolvidos direta ou indiretamente pelo IPEA, bem como trabalhos considerados de relevncia para disseminao pelo Instituto, para informar profissionais especializados e colher sugestes. Tiragem: 105 exemplares
COORDENAO DO EDITORIAL Braslia DF: SBS Q. 1, Bl. J, Ed. BNDES, 10o andar CEP 70076900 Fone: (061) 315 5374 Fax: (061) 315 5314 E-mail: editbsb@IPEA.gov.br SERVIO EDITORIAL Rio de Janeiro RJ: Av. Presidente Antonio Carlos, 51, 14o andar CEP 20020010 Fone: (021) 212 1140 Fax: (021) 220 5533 E-mail: editrj@IPEA.gov.br
PERMITIDA A REPRODUO DESTE TEXTO, DESDE QUE OBRIGATORIAMENTE CITADA A FONTE. REPRODUES PARA FINS COMERCIAIS SO RIGOROSAMENTE PROIBIDAS.
SUMRIO
SINOPSE
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INTRODUO
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DESENVOLVIMENTO REGIONAL E PARTICIPAO DA SOCIEDADE CIVIL ALGUMAS VERTENTES DO ARGUMENTO EM FAVOR DA PARTICIPAO LIMITES E DETURPAES DAS PRTICAS PARTICIPATIVAS CINCO EXPERINCIAS ESTADUAIS DE PARTICIPAO EM ESCALA REGIONAL FATORES CONDICIONANTES
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32 59 63 72
QUESTES CONCEITUAIS E METODOLGICAS COMO DIFUNDIR AS PRTICAS PARTICIPATIVAS ANEXO I ANEXO II
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REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
SINOPSE
ste trabalho uma reflexo sobre o desenvolvimento recente, no Brasil, de prticas participativas visando ao desenvolvimento regional. O autor descreve e analisa cinco experincias de participao da sociedade civil vis--vis a problemtica e as polticas de promoo do desenvolvimento regional: (i) a dos conselhos regionais de Desenvolvimento do Rio Grande do Sul COREDE; (ii) a dos conselhos municipais e regionais de Desenvolvimento Sustentvel do Cear; (iii) a das audincias pblicas regionais, em Minas Gerais; (iv) a dos fruns de Desenvolvimento Regional Integrado, de Santa Catarina; e (v) a das assemblias oramentrias microrregionais do Esprito Santo.
Essas novas formas de participao revelam-se importante novidade diante da forma clssica de formulao de polticas regionais no Brasil, alm de implicarem inovao em face s outras experincias de participao de atores sociais na formulao e implementao de polticas pblicas. A organizao da sociedade civil, nesse caso, guarda especificidades em mbito tanto territorial quanto temtico. Em mbito territorial, tais prticas participativas referem-se a espaos sub-regionais, ou seja, espaos intermedirios entre o estado e o municpio, em que no se encontram instncias poltico-administrativas correspondentes. Em mbito temtico, buscam promover no a implementao de aes especficas ou setorialmente bem delimitadas, mas, ao contrrio, a articulao social em carter permanente, visando influenciar o processo de tomada de decises pblicas que se refiram ao desenvolvimento regional.
PARTICIPAO, ARTICULAO DE ATORES SOCIAIS E DESENVOLVIMENTO REGIONAL
1 INTRODUO Este artigo tem como objetivo principal apresentar algumas reflexes sobre a incorporao de prticas participativas e de mecanismos voltados para a articulao de atores sociais s aes relacionadas com a promoo do desenvolvimento regional no Brasil. Deve-se registrar que essas reflexes no configuram uma anlise to distanciada e isenta quanto usual em documentos do tipo acadmico tradicional, pois expressam convices que se consolidaram ao longo de mais de trs anos de intenso envolvimento com esse tipo de atividade, em trabalho junto aos conselhos regionais de Desenvolvimento do Rio Grande do Sul. Tem-se tornado cada vez mais aceita, nos ltimos anos, no Brasil, a idia de que necessrio criar mecanismos que possibilitem participao mais direta da comunidade na formulao, no detalhamento e na implementao das polticas pblicas. A crescente difuso desse enfoque pode ser atribuda, por um lado, ao prprio avano da democratizao do pas e, por outro, a uma nova abordagem que se vem tornando dominante no contexto internacional,1 que enfatiza a importncia da participao da sociedade civil e da articulao de atores sociais para as aes relacionadas com a promoo do desenvolvimento. Como conseqncia dessa difuso, j se tornou prtica corrente promover consultas aos segmentos diretamente ou indiretamente interessados, quando da elaborao de projetos e programas especficos. Da mesma forma, j usual que sejam adotados mecanismos participativos na implementao e no acompanhamento de aes setoriais, especialmente na rea social. Prova disso a multiplicidade de comisses criadas para acompanhar a execuo de programas especficos, em nvel municipal,2 estadual e federal, com presena de representantes de vrios segmentos da sociedade civil. Outra forma de participao, que se est difundindo de forma crescente entre as administraes locais, so oramentos participativos, em que a populao e/ou representantes de organizaes da sociedade civil so chamados a deliberar sobre a
Como ser mostrado nos prximos captulos do texto, nos ltimos anos, as principais instituies internacionais de promoo e financiamento do desenvolvimento tm passado, de forma crescente, a incorporar prticas participativas s suas rotinas operacionais. A implantao desses conselhos ou comisses , muitas vezes, exigida para que o municpio possa ter acesso a recursos de determinados programas. No entanto, apesar da inteno positiva, sua multiplicao exagerada pode tornar-se contraproducente, especialmente no caso de localidades menores.
alocao de recursos pblicos destinados a investimentos. O exemplo mais conhecido talvez seja o de Porto Alegre, que j completou uma dcada de existncia.3 Mais escassas, no Brasil, so as iniciativas de promoo da participao ou de articulao de atores sociais que tenham, simultaneamente, escopo territorial e setorial mais amplo, atingindo mbito microrregional e tendo uma abrangncia que transcenda o nvel de um setor, programa ou projeto especfico. Um dos fatores que contribuem para isso o fato de que no existe, na estrutura federativa brasileira, uma instncia poltico-administrativa intermediria entre o Estado e o municpio. Como conseqncia, as divises microrregionais adotadas pelos diferentes rgos pblicos estaduais e federais tendem a no ser compatveis entre si, impedindo melhor articulao entre as aes setoriais da administrao pblica em escala regional e dificultando a implementao de prticas participativas abrangentes nesse nvel. Tambm so raras, no Brasil, organizaes e instituies que congreguem e articulem diferentes segmentos da sociedade nessa escala territorial. As principais organizaes polticas existentes as associaes de municpios tendem a estar voltadas para uma agenda em que predominam os temas diretamente relacionados com a problemtica administrativa municipal. Em geral, a preocupao com questes relativas ao desenvolvimento regional relegada a segundo plano. Sua composio territorial tende a ser instvel, como resultado de mudanas na conjuntura poltica. Alm disso, raras vezes h mecanismos formais que promovam articulao permanente entre essas associaes e a sociedade civil da regio em que atuam.4 Somadas, a inexistncia de uma instncia poltico-administrativa intermediria entre o estado e os municpios e a escassez de organizaes e instituies de abrangncia microrregional contribuem, de forma decisiva, para que, em regra, no haja identidades regionais bem-definidas nessa escala territorial. Isso se constitui em mais um obstculo para a articulao e para a participao da comunidade, pois a inexistncia de uma identidade regional dificulta a compreenso do grau de interdependncia existente entre os interesses dos atores sociais e polticos que convivem nesses territrios. Nem sempre h conscincia do fato de que muitos dos problemas econmicos e sociais que afetam essas reas exigem solues regionais. Em conseqncia, tais problemas tendem a ser percebidos e enfrentados como se fossem questes locais, deixando de ser identificadas e aproveitadas muitas oportunidades de cooperao entre esses atores na defesa de interesses comuns regio.
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Uma exposio dessa experincia pode ser encontrada em Fedozzi (1997). Uma exceo a essa regra constituda pelas associaes de municpios de Santa Catarina, com seus fruns de Desenvolvimento Regional Integrado, cuja experincia apresentada mais adiante neste texto.
Dessa forma, parece evidente que o estabelecimento de mecanismos slidos de participao nesse nvel geogrfico exige esforo prvio de construo institucional, que leve ao surgimento e consolidao de organizaes que se dediquem, em carter permanente, a conscientizar a comunidade sobre a natureza dos problemas regionais, buscando, simultaneamente, envolv-la na formulao e na implementao de aes voltadas para a superao desses problemas. Como j foi referido, muitas das observaes aqui apresentadas derivam do contato com uma experincia de construo institucional desse tipo, a dos conselhos regionais de Desenvolvimento do Rio Grande do Sul (COREDE), surgidos a partir de 1991. Por esse motivo, o espao ocupado neste texto pela descrio e anlise dessa experincia bem mais longo que o dedicado aos casos dos demais estados. O texto incorpora algumas observaes mais sumrias sobre quatro outras iniciativas do mesmo gnero. A primeira delas a do Cear, onde, a partir de 1995, comearam a ser implantados os conselhos municipais e regionais de Desenvolvimento Sustentvel. A segunda a das audincias pblicas regionais promovidas, desde 1993, pela Assemblia Legislativa de Minas Gerais, para a incorporao de propostas da comunidade ao oramento do estado. A terceira a dos fruns de Desenvolvimento Regional Integrado, implantados junto s associaes de municpios de Santa Catarina. A quarta e ltima a do Esprito Santo, onde existem esforos para implantar um modelo de regionalizao e oramento participativo em escala estadual, com a realizao de assemblias oramentrias microrregionais. Esses cinco casos foram selecionados tendo como critrio o fato de que apresentam, simultaneamente, as seguintes caractersticas: (a) buscam promover a participao e/ou a articulao de atores sociais em uma escala territorial intermediria entre o estado e o municpio; (b) esto associadas a esquemas de regionalizao e cobrem, ou tm como objetivo chegar a cobrir, todas as regies de um estado; e (c) visam estabelecer processos de articulao e/ou participao de carter permanente, cuja abrangncia transcende os limites de um projeto ou programa especfico. Os comentrios e observaes aqui apresentados no tm a pretenso de configurar uma avaliao dessas experincias. Qualquer tentativa nesse sentido exigiria uma pesquisa bem mais aprofundada, especialmente sobre os quatro ltimos casos. No entanto, foi possvel perceber, com clareza, que a trajetria desses esforos para promover a participao da comunidade e a articulao de atores sociais tem sido marcada por grandes dificuldades, sendo prematuro falar de sucessos consolidados. Dessa forma, buscou-se, nas sees finais do texto, discutir brevemente alguns dos fatores que tm infludo, de forma positiva ou negativa, sobre a curta hist-
ria dessas cinco experincias. A influncia desses fatores deve ser levada em conta nas estratgias de implantao de experincias semelhantes no futuro, bem como nas eventuais correes de rumo que se faam necessrias nas j existentes. So discutidas, ainda, algumas questes de natureza metodolgica. O texto finaliza com algumas reflexes sobre como pode ser fortalecida a articulao de atores sociais e estimulada a participao da comunidade nas aes de promoo do desenvolvimento em escala regional. O Oramento Participativo do Distrito Federal no foi analisado neste texto, pois suas caractersticas o tornam muito mais prximo das iniciativas existentes em nvel municipal do que dos demais casos aqui abordados.
2 DESENVOLVIMENTO REGIONAL E PARTICIPAO DA SOCIEDADE CIVIL Comeou a formar-se, nos ltimos anos, entre pesquisadores e praticantes, o consenso de que necessrio revisar as estratgias tradicionalmente adotadas na formulao de polticas regionais no Brasil. Tais estratgias, alm de apresentarem um contedo que, em alguns aspectos, no mais se ajusta s realidades e necessidades de uma economia globalizada e aos novos papis assumidos pelo setor pblico,5 padecem de problemas de escopo e de estilo. Quanto ao escopo, torna-se cada vez mais claro que as abordagens centradas no nvel de abrangncia territorial das grandes regies Norte, Nordeste, CentroOste, Sudeste e Sul devem ser substitudas por iniciativas de abrangncia subregional ou local, que possam ser melhor calibradas com base em diagnsticos mais precisos da situao e das potencialidades dessas reas menores, cuja problemtica tende a ser mais homognea. interessante referir-se, nesse rumo, a um documento da Secretaria Especial de Polticas Regionais do Ministrio do Planejamento e Oramento, datado de 1995, em que se afirma que, nas novas polticas regionais que vierem a ser adotadas no pas, deve-se considerar:
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Cabe repetir aqui uma afirmao bastante ilustrativa contida nos termos de referncia definidos pelo IPEA para a elaborao dos estudos sobre Novas Formas de Atuao no Desenvolvimento Regional, entre os quais se inclui o presente documento: A industrializao substitutiva de importaes constituiu um iderio rico para a construo de polticas pblicas de desenvolvimento ao longo de vrias dcadas, mas no mais subsiste como referncia para as novas estratgias estabelecidas aps a dcada de 80. Abertura comercial, competitividade e outros valores hegemnicos neste momento contrastam com polticas outrora largamente utilizadas de proteo indstria nascente, de concesso de subsdios e incentivos fiscais, etc. No entanto, ao contrrio do que vem ocorrendo em outros pases, o Brasil tem demonstrado visvel retardo na busca e experimentao de novos caminhos.
... a incorporao ao processo de planejamento de uma pesquisa aprofundada de esquemas de regionalizao, em funo da qual as atuais macrorregies do pas cuja grande extenso geogrfica e conseqente heterogeneidade de caractersticas fsicas e econmicas no permitem uma interveno mais apropriada do Governo seriam divididas em sub-regies, reas-programa e reas de desenvolvimento local, para as quais pudessem ser definidos programas governamentais mais adequados s especificidades de cada segmento do espao regional [Brasil. Ministrio do Planejamento e Oramento, 1995, p. 22]. Quanto ao estilo, vem-se tornando cada vez mais evidente a inadequao das aes formuladas de cima para baixo, sem envolvimento dos segmentos relevantes da sociedade civil. Na verdade, esse no um problema exclusivo das polticas regionais, pois a persistncia desse estilo tecnocrtico continua a marcar grande parte das aes governamentais, nos vrios nveis da administrao pblica brasileira. A existncia, em alguns rgos encarregados da execuo de polticas relevantes para o desenvolvimento regional, de conselhos consultivos ou deliberativos em que h representao da sociedade civil em pouco altera essa situao. Em primeiro lugar porque, na maior parte dos casos, essa representao da comunidade amplamente minoritria em relao ao nmero de membros indicados por rgos oficiais.6 Alm disso, como em geral as aes desenvolvidas por esses rgos referem-se a uma base territorial muito abrangente, reduz-se significativamente a eficcia real da participao e da articulao de atores. A presena de representantes da sociedade civil nesses conselhos pode contribuir para que se expressem alguns interesses setoriais mais amplos e abrangentes, mas fica demasiado distante das foras locais, para contribuir de forma mais eficaz para melhor focalizao e calibragem das decises. Cabe destacar que o registro da necessidade desse aumento da participao da sociedade civil no se constitui em fato novo. O professor Paulo Haddad, por exemplo, j em trabalho publicado em 1980, ainda durante o regime militar, afirmava que era necessrio aumentar o ... grau de participao das comunidades, dos vrios grupos sociais, dos diferentes nveis de Governo, a fim de que possa haver maior mobilizao de recursos para as solues alternativas que so melhor conhecidas, em geral, pelos prprios grupos afetados [Haddad, 1980, p. 14]. Na atualidade, essa preocupao se refora e se renova. Como ser mostrado no prximo captulo, so mltiplos os argumentos que sustentam a necessidade de uma participao ampla e efetiva da sociedade civil na formulao e implementa6
Como ser mostrado adiante neste texto, uma parcela da literatura sobre o tema, que estabelece distines entre nveis de participao, afirma que essas situaes tendem a caracterizar uma forma apenas simblica de participao, sem eficcia real, a qual caracterizada como apaziguamento.
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o das aes de governo, no apenas para produzir melhores programas e projetos, mas tambm como instrumento para a construo de uma sociedade mais dinmica, mais justa e mais democrtica.
3 ALGUMAS VERTENTES DO ARGUMENTO EM FAVOR DA PARTICIPAO Podem ser desenvolvidas vrias linhas convergentes de argumentao para destacar a importncia da participao da sociedade civil e da articulao de atores sociais nas aes voltadas para a promoo do desenvolvimento, seja em escala nacional, seja regional ou local. Aqui sero brevemente abordadas cinco dessas linhas, utilizando-se referncias literatura recente, especialmente a documentos produzidos por organizaes internacionais nos ltimos anos. O primeiro argumento destaca a necessidade da consulta aos segmentos da comunidade diretamente afetados, quando da concepo, elaborao, implementao e avaliao de programas e projetos especficos, relacionados com o desenvolvimento, como meio para assegurar sua eficincia e sustentabilidade. O segundo, mais abrangente, registra a importncia da vitalidade de uma sociedade civil atuante na vida pblica para a boa governncia e para o desenvolvimento participativo. Uma das conexes desse argumento a implicao de que a participao da sociedade civil importante para assegurar a transparncia das aes e para permitir o combate eficiente corrupo no setor pblico. A terceira linha de argumentao vincula a participao acumulao de capital social. Segundo estudos recentes, o capital social que composto por um conjunto de fatores de natureza cultural que aumenta a propenso dos atores sociais para a colaborao e para empreender aes coletivas constitui-se em importante fator explicativo das diferenas regionais quanto ao nvel de desenvolvimento. A quarta estabelece conexes entre a operao de mecanismos participativos na formulao e implementao de polticas pblicas e o fortalecimento da competitividade sistmica de um pas ou de uma regio. A quinta e ltima ressalta o papel desempenhado pela participao no processo de formao e consolidao das identidades regionais, que facilitam a construo de consensos bsicos entre os atores sociais que so essenciais para o desenvolvimento. Essas vertentes, em grande parte sobrepostas, acabam por destacar dois aspectos da participao. Um deles o seu carter de elemento essencial da prpria idia de democracia. O outro o seu importante papel instrumental, derivado da funcionalidade da participao para a articulao de atores sociais e para a viabilizao de processos de
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capacitao e de aprendizado coletivo, extremamente relevantes para a promoo do desenvolvimento.7 Quanto ao primeiro desses dois pontos, um artigo recente destaca que: Uma das mais antigas afirmativas a respeito das condies para a vigncia da democracia a de que a existncia de uma densa rede de organizaes intermedirias e a vitalidade da participao nessas organizaes so de importncia crtica tanto para o estabelecimento da democracia quanto para a qualidade da governncia democrtica8 [Rueschmeyer, 1997, p. 1]. J com referncia utilidade da participao enquanto instrumento de capacitao e de aprendizado coletivo, esse mesmo artigo registra: A participao social no passado ajuda a superar os problemas da ao coletiva at mesmo, possivelmente, com respeito a outros temas bastante diferentes no futuro. (...) A experincia e a memria coletiva das aes cooperativas bem-sucedidas, seja ou no em questes relacionadas com poder e poltica, tem este efeito por diferentes razes: (1) diminui o sentimento de impotncia dos indivduos isolados diante de problemas cuja soluo exige a cooperao de muitos; (2) aumenta a propenso no sentido de trabalhar em aes de natureza pblica (...); e (3) dispe as pessoas a confiarem na cooperao de seus semelhantes, ao invs de acreditarem que eles tendero a comportar-se de forma oportunista, apenas aproveitando-se dos esforos alheios9 [Rueschmeyer, op. cit., p. 2 e 3]. 3.1 Participao e Eficcia das Intervenes vernamentais. A falta de participao da comunidade apontada, na literatura produzida pelas principais instituies internacionais da rea de fomento do desenvolvimento, como uma das principais causas do fracasso de polticas, programas e projetos de
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O argumento utilizado com maior freqncia em defesa da participao ocupa-se, fundamentalmente, com o aumento da eficcia das aes go-
Um registro similar sobre as diferenas entre participao enquanto meio e participao enquanto fim pode ser encontrado no captulo 1 do UNDP Guidebook on Participation (disponvel pela Internet no endereo http://www.undp.org/undp/csopp/paguide.htm, em 1/6/98). One of the oldest claims about the conditions for democratic rule holds that dense intermediary organizations and lively participation in them are of critical importance both for the establishment of democracy and for the quality of democratic governance. Social Participation in the past helps overcome the problems of collective action on possibly quite different issues in the future. (...) The experience and the collective memory of successful cooperative action, whether it was concerned with matters of power and politics or not, has this effect for several reasons: It (1) diminishes the sense of futility felt by isolated individuals in the face of problems whose solution requires the cooperation of many. It (2) creates a greater propensity to work for public goods (...). And, in turn, it (3) disposes people to trust that others will pitch in, too, and not opt to be free riders instead.
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diferentes tipos. Segundo essa avaliao, a ausncia de uma interao suficiente com os segmentos relevantes da sociedade tende a fazer que muitas das aes pblicas sejam mal calibradas, tornando-se incapazes de alcanar integralmente os objetivos propostos. Alm disso, quando tratada apenas como objeto, e no como um dos sujeitos do processo de concepo e implementao dessas iniciativas, a comunidade tende a no se identificar com elas, reduzindo sua sustentao poltica e aumentando o risco de que se tornem efmeras. Como conseqncia dessa falta de envolvimento da comunidade, muitos programas e projetos governamentais concebidos e implantados de cima para baixo no sobrevivem s administraes responsveis pelo seu lanamento. Acabam por ser substitudos por outros igualmente efmeros, num ciclo pattico que envolve grande desperdcio de recursos e s contribui para aumentar o descrdito em relao eficcia das aes do setor pblico. Tendo em vista essas constataes, vrias organizaes internacionais passaram a recomendar, com nfase, nos ltimos anos, o envolvimento direto dos segmentos interessados da comunidade10 na formulao e implementao dos programas que recebem seu apoio. So numerosos os documentos por elas produzidos que refletem a preocupao de incorporar um enfoque participativo s aes de promoo do desenvolvimento, para assegurar sua eficcia. Muitas citaes ilustrativas podem ser extradas desses textos. O presidente do Banco Mundial, James D. Wolfensohn, por exemplo, declara, na apresentao de um documento da instituio que contm estudos de caso e orientaes prticas sobre a participao da comunidade em projetos de desenvolvimento: Eu pessoalmente acredito na relevncia das abordagens participativas e das parcerias para o desenvolvimento e buscarei incorpor-las rotina da atuao do Banco11 (texto de apresentao do World Bank Participatory Sourcebook, disponvel na Internet no site http://www.worldbank.org/html/edi/sourcebook/ sbhome.html). Vrias referncias podem ser encontradas, em outros documentos produzidos pelo Banco Mundial, sobre a necessidade da participao dos segmentos da sociedade civil na elaborao de projetos e programas especficos. Assim, por exemplo, em relatrio preparado como referncia para a reunio do Grupo dos Sete (G7), realizada em Lyon, em 1996, podem-se ler as seguintes afirmaes:
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Por segmentos interessados entendem-se aqueles cujos interesses so direta ou indiretamente afetados pelo programa ou projeto em questo (primary or secondary stakeholders). I personally believe in the relevance of participatory approaches and partnerships in development and am committed to making them a way of doing business in the Bank.
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O aumento da participao dos segmentos interessados de alta prioridade para o Banco. A ascenso da sociedade civil modificou profundamente os programas de assistncia ao desenvolvimento, ocupando algumas das funes que antigamente eram atribudas apenas aos governos. A sociedade civil, e em particular os pobres e outros grupos marginalizados por motivos de educao, de origem tnica ou de sexo, no tinha voz no processo de desenvolvimento. O Banco, atualmente, est indo alm da sua tradicional cooperao com os governos e tambm promovendo a participao das organizaes no governamentais (ONG), do setor privado, dos grupos comunitrios, das cooperativas, das instituies religiosas, das organizaes femininas e de outros segmentos interessados na tomada de decises12 (esse texto pode ser obtido na Internet, no endereo http://www.utl1.library.utoronto.ca:80/www/g7/96wbggov.htm). Mais adiante, esse mesmo documento reafirma a nova atitude pr-ativa do Banco para induzir seus parceiros nacionais a incorporarem prticas participativas s suas aes de promoo do desenvolvimento: O Banco est, cada vez mais, encorajando os governos dos pases-membros a interagirem mais intensamente com a sociedade civil na definio das prioridades para o desenvolvimento.13 Como reflexo dessa nova orientao, o Banco Mundial, o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e o United Nations Development Programme (UNDP) elaboraram guias prticos, para uso de suas equipes tcnicas, sobre como promover a participao da comunidade na formulao, implementao e avaliao de projetos e programas de desenvolvimento.14 Cpias integrais dos textos desses guias podem ser obtidas pela Internet.
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Increasing participation of stakeholders is a top priority for the Bank. The rise of civil society has profoundly changed development assistance programs, replacing some functions formerly ascribed only to governments. Civil society, particularly the poor and other disadvantaged groups in terms of education, ethnicity, or gender was previously voiceless in the development process. The Bank is now reaching beyond traditional cooperation with its member governments to promote participation in decision-making by non-governmental organizations (NGO), the private sector, community groups, cooperatives, religious groups, womens organizations, and other directly affected stakeholders. The bank is increasingly encouraging its member countries to interact more with civil society about development priorities. Trata-se, no caso do Banco Mundial, do World Bank Participatory Sourcebook, no do BID, do Resource Book on Participation, e no do UNDP, do UNDP Guidebook on Participation e de Who Are the Question-makers: A Participatory Evaluation Handbook, todos referidos na bibliografia e disponveis, em verso integral, pela Internet.
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3.2 Participao e Good Governance
A defesa da participao da sociedade civil, por parte dessas instituies internacionais, tambm persegue objetivos mais amplos que o simples aumento da eficincia e da sustentabilidade de projetos e programas especficos. Assim, o relatrio anteriormente referido do Banco Mundial afirma: O Banco Mundial acredita que, para que o processo de desenvolvimento seja sustentvel, deve existir um conjunto transparente e previsvel de normas e instituies que regulem as aes pblicas e privadas. A boa governncia caracterizada por: um processo esclarecido e previsvel de formulao de polticas pblicas, por servidores pblicos profissionalizados, por um Poder Executivo que possa ser responsabilizado por suas aes e por uma sociedade civil forte e atuante nas questes de interesse pblico todos agindo dentro das regras da lei. A participao um componente intrnseco da boa governncia15 (relatrio de referncia para a reunio do Grupo dos Sete em Lyon, 1996). A reunio anual do Grupo dos Sete realizada em 1995, em Halifax, no Canad, identificou o desenvolvimento participativo e a boa governncia como objetivos importantes a serem perseguidos pela ao das instituies internacionais voltadas para a promoo do desenvolvimento. A incorporao do conceito de governncia abordagem do desenvolvimento relativamente recente. At a dcada de 70 predominavam, ainda, as abordagens focalizadas na ao do governo, que viam na atuao do setor pblico o motor do processo de desenvolvimento. Na dcada de 80, essa compreenso ampliou-se, passando a estar focalizada na administrao do desenvolvimento, incorporando a avaliao da capacidade do estado para integrar e liderar o conjunto da sociedade. Na dcada de 90, a abordagem ampliou-se ainda mais, passando a ser focalizada na capacidade tanto do estado quanto da iniciativa privada e da sociedade civil como atores do desenvolvimento. Passou a ser crescentemente enfatizada a natureza democrtica da governncia, abrangendo os mecanismos de participao, de formao de consensos e de envolvimento da sociedade civil no processo do desenvolvimento. Passou a ser reconhecido o papel desempenhado pelas organizaes no governamentais, sendo reavaliado o papel desempenhado pelas instituies existentes, e passando a ser admitida a necessidade de se desenvolverem novas instituies, mecanismos e processos que desempenhassem funes necessrias para viabilizar essa nova concepo do desenvolvimento.
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The World Bank believes that, for development to be sustainable, a predictable and transparent framework of rules and institutions for the conduct of private and public business must exist. Good governance is epitomized by: predictable, open, and enlightened policy-making; a bureaucracy imbued of a professional ethos; an executive arm of government accountable for its actions; and a strong civil society participating in public affairs all behaving under the rule of the law. Participation is intrinsic to good governance.
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Conforme registra um documento de poltica produzido pelo UNDP [UNDP, 1997a), o conceito de governncia , portanto, bem mais abrangente do que o de governo: A governncia pode ser vista como o exerccio da autoridade econmica, poltica e administrativa para gerenciar um pas em todos os nveis. Compreende os mecanismos, processos e instituies por meio dos quais os cidados e grupos articulam seus interesses, exercitam seus direitos legais, cumprem com suas obrigaes e mediam suas diferenas.16 A governncia abrange, portanto, as estruturas institucionais, as polticas, os processos decisrios e as regras formais e informais, relacionadas com temas de interesse pblico, que determinam como o poder exercido, como as decises so tomadas e como os cidados participam do processo decisrio. 17 Em nome da prioridade que passou a ser dada boa governncia pelas organizaes internacionais, que transparece em muitos dos documentos de poltica divulgados nos ltimos anos, postulada a necessidade de uma ampla participao da sociedade civil em todas as atividades relacionadas com o desenvolvimento. Um relatrio da Japanese International Cooperation Agency (JICA), intitulado Participatory Development and Good Governance (documento obtido em 22/3/97 no site http://www.jica.ific.or.jp/e-info-part/index.html), por exemplo, afirma: H um crescente reconhecimento da necessidade no apenas da participao da comunidade em projetos individuais, mas tambm da ampla participao dos cidados nas atividades voltadas para o desenvolvimento dos pases receptores [da assistncia ao desenvolvimento].18 Cabe aos governos nacionais, segundo esse mesmo relatrio, agir para criar condies para o aumento da participao da sociedade civil nessas atividades: Torna-se cada vez mais ampla a compreenso de que o governo deve desempenhar um papel importante na construo da infra-estrutura organizacional e fsica que torna possvel a participao.19
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Governance can be seen as the exercise of economic, political and administrative authority to manage a countrys affairs at all levels. It comprises the mechanisms, processes and institutions through which citizens and groups articulate their interests, exercise their legal rights, meet their obligations and mediate their differences. Este pargrafo, assim como os imediatamente anteriores, apia-se em informaes apresentadas em um material produzido para seminrios internos pela Management Development and Governance Division do United Nations Development Programme (UNDP), disponvel na Internet no site http://www.magnet.UNDP.org/. There is an increasing recognition of the necessity not only of community participation in individual projects but also of widespread citizen participation in national development activities in recipient countries. It has (...) become increasingly understood that the government should play a major role in building the organizational and physical infrastructure that makes (...) participation possible.
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O documento relaciona, ainda, a boa governncia com dois aspectos bsicos do funcionamento do setor pblico: sua orientao para promover o desenvolvimento autocentrado e sustentvel, com aumento da justia social, e sua operao efetiva e eficaz em termos administrativos. Um dos aspectos centrais da boa governncia a orientao do Estado para a democratizao de suas aes: O ponto-chave da (...) orientao das aes de um Estado centra-se na questo de se suas atitudes bsicas tm uma orientao democrtica. Os elementos que contribuem para isso incluem a legitimidade e responsabilidade do governo, a defesa dos direitos humanos, a autonomia local e a desconcentrao do poder, e o controle civil das organizaes militares20 (JICA Participatory Development and Good Governance).
JICA
O desenvolvimento participativo, por sua vez, definido pelo documento da como:
... uma abordagem do desenvolvimento que concebida com a finalidade de aumentar a sustentabilidade e a auto-suficincia e de alcanar a justia social por meio do melhoramento da qualidade da participao dos indivduos. Para ns, o ponto focal do desenvolvimento participativo deve ser a melhoria qualitativa da participao nas sociedades locais. A relao entre desenvolvimento participativo e boa governncia bidirecional ....21 O desenvolvimento participativo e a boa governncia relacionam-se da forma seguinte: o desenvolvimento participativo, com seu foco central na melhoria da qualidade da participao pelas sociedades locais, facilitando o atingimento do desenvolvimento sustentvel e auto-suficiente e da justia social, uma forma importante de desenvolvimento orientado para as pessoas. A boa governncia proporciona a base para o desenvolvimento participativo, na medida em que propicia ao governo as funes necessrias para promover a participao e criar um ambiente favorvel para os processos participativos. No entanto, a boa governncia, enquanto funo do governo, no se refere apenas ao apoio ao desenvolvimento participativo: medida que os processos participativos evoluem, a boa governncia tambm evolui para apoiar uma participao
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The key point of (...) the ideal orientation of a state, hinges on whether the states basic attitudes are democratically oriented. Elements contributing to this include, for example, the legitimacy and accountability of the government, the securing of human rights, local autonomy and devolution of power, and civilian control of the military. ... an approach to development that is designed to enhance sustainability and self-reliance and to achieve social justice through improvements in the quality of peoples participation. For us, the focal point of participatory development should be the qualitative enhancement of participation in local societies ...
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mais ampla e mais madura. Nesse sentido, o desenvolvimento participativo tambm acaba por promover a boa governncia.22 Assim como a JICA, tambm o UNDP, a OECD,23 a USAID24 e outras instituies similares produziram documentos de poltica que se baseiam nos conceitos de desenvolvimento participativo e de good governance. Esses conceitos constituem, na atualidade, a base do enfoque dominante na assistncia ao desenvolvimento por parte dos pases desenvolvidos e das principais organizaes internacionais. Mais recentemente, em junho de 1997, foi lanada pelo Banco Mundial a edio anual do World Development Report intitulada The State in a Changing World; esse documento pode ser considerado a sntese mais autorizada do pensamento dominante, nas principais organizaes internacionais, sobre a atuao e a organizao do Estado na sociedade atual. Seu stimo captulo Bringing the State Closer to the People discorre amplamente sobre a temtica da participao no contexto da governncia. Um primeiro ponto a destacar-se na anlise contida nesse captulo a afirmativa de que so necessrios mecanismos adicionais de participao, alm do processo eleitoral, para informar os rgos que constituem a estrutura do Estado sobre as preferncias da sociedade: ... o simples fato de que as eleies e os referendos so relativamente pouco freqentes ... limita seu escopo como instrumentos para informar rapidamente sobre as preferncias da sociedade 25 [BIRD, 1997]. Com base nesse argumento, o texto destaca o papel desempenhado pelas organizaes no governamentais, recomendando tambm a institucionalizao, pelos governos, de mecanismos participativos de informao e de consulta:
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Participatory development and good governance are related in the following way: participatory development, with its central focus on raising the quality of participation by local societies and thus better achieving self-reliant and sustainable development and social justice, is one important form of people-oriented development. Good governance is the foundation of participatory development inasmuch as it provides the government functions needed to promote participation and create the environment in which participatory processes take place. Yet good governance as a function of government does not refer solely to support for participatory development: as participatory processes evolve, good governance develops into such functioning that supports wider and more mature peoples participation. In this sense, participatory development promotes good governance in its turn.
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Evaluation of Programs Promoting Participatory Development and Good Governance Synthesis Report e Final Report of the ad hoc Working Group on Participatory Development and Good Governance, ambos de responsabilidade do Development Assistance Comittee, da OECD, disponveis no site http://www. OECD.org/freedoc.htm.
USAID
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Participatory Development.
... the simple fact that elections and referendums are held relatively infrequently (...) limits their scope for communicating timely information about societal preferences.
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geralmente aceito o fato de que, em algumas reas, as decises pblicas devem ser isoladas das presses polticas. Em outras, no entanto, os interesses privados e pblicos coincidem de tal forma que algum nvel de deliberao conjunta entre atores pblicos e privados no apenas desejvel, mas de fato essencial para o sucesso. No leste da sia, por meio da institucionalizao de conselhos de deliberao conjunta entre o setor pblico e a rea privada, incluindo representantes de sindicatos, empresas e governo, os formuladores de polticas foram capazes de obter um acordo amplo sobre questes de poltica econmica e alcanar o comprometimento necessrio para intervir de forma rpida e flexvel. Outros pases, com ambientes institucionais bastante diferenciados, como Botswana, Chile, Mxico, Senegal, Uganda e Estados Unidos, tambm buscaram implantar mecanismos deliberativos para tratar de temas que vo desde a poltica econmica at a reforma institucional26 [BIRD, op. cit., p.117]. Nos pargrafos seguintes, o texto desse relatrio arrola os benefcios que podem advir da operao desses mecanismos participativos de informao e consulta: Tcnicas especficas e mecanismos de consulta aos usurios e aos segmentos que se pretende beneficiar podem, tambm, ajudar a melhorar a qualidade de servios pblicos especficos.27 E, ainda: Alm de aumentar o fluxo de informaes disponveis para os responsveis pelo setor pblico, as tcnicas de consulta aos cidados e usurios podem introduzir mais abertura e transparncia no sistema. medida que mais pessoas tomam conhecimento do desempenho de rgos e dirigentes especficos, torna-se mais provvel que o pblico exera presso no sentido de que esse desempenho seja melhorado. Ao mesmo tempo, as organizaes pblicas tero menor possibilidade de agir de forma arbitrria 28 [BIRD, op. cit., p. 117]. Um aspecto essencial do argumento sobre a boa governncia a nfase dada necessidade da transparncia das aes governamentais, que pressupe um nvel
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It is generally accepted that some areas of public decision making require insulation from political pressure. In others, however, public and private interests coincide to such an extent (...) that some level of public-private deliberation is not just desirable but in fact critical to success. In East Asia, by institutionalizing public-private deliberation councils comprising representatives of labor unions, industry and government, policymakers were able to get broad agreement on economic policy issues and the necessary commitment to intervene quickly and flexibly. Other nations with very different institutional settings , such as Botswana, Chile, Mexico, Senegal, Uganda, and the United States, have also sought to implement deliberative mechanisms on issues ranging from economic policy to institutional reform. Specific techniques and mechanisms for consulting users and intended beneficiaries can also help improve the quality of specific public services. Besides increasing the flow of information to public officials, techniques for citizen and client consultation can introduce more openness and transparency into the system. As more people become aware of the performance of specific agencies or officials, they are more likely to exert pressure on the agency to perform better. At the same time public agencies will have less opportunity for arbitrary action.
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elevado de participao da sociedade civil, para que seja evitada a corrupo no setor pblico. Esse ponto destacado em um documento produzido pela Transparency International, organizao no governamental que se dedica a estimular o combate corrupo em nvel internacional: A sociedade civil possui os conhecimentos e as redes de contatos necessrios para abordar temas de interesse comum, inclusive a corrupo. E tem interesse em faz-lo. A maior parte da corrupo existente em uma sociedade envolve dois atores, o governo e o setor privado. A sociedade civil , tipicamente, a principal vtima 29 (The Transparency International Sourcebook, cujo texto integral est disponvel na Internet, no site http://www.transparency.de/sourcebook). Em outra passagem, o mesmo documento refora a importncia do fortalecimento da sociedade civil, destacando que a sua debilidade e a ausncia de participao facilitam a disseminao da corrupo no setor pblico: O aumento do papel da sociedade civil no sentido de exigir maior responsabilidade do governo envolve questes bsicas sobre poder, transparncia, participao e democracia. A estrutura hierrquica e fechada do estado e os governos autocrticos dificultaram, em muitos pases, no passado, o crescimento da sociedade civil, permitindo que os responsveis por rgos pblicos operassem em uma atmosfera em que no existiam transparncia e responsabilidade perante o pblico.30 Mais prxima da preocupao especfica com o desenvolvimento regional, h, ainda, outra abordagem relativamente recente, que proporciona suporte s aes voltadas para o fortalecimento da sociedade civil, pelo apoio s instituies no governamentais e pelo estmulo s prticas participativas. 3.3 Participao e Acumulao de Capital Social O elemento central desse enfoque, que destaca a importncia dos fatores culturais para o processo de desenvolvimento, o conceito de capital social. Ao lado do capital fsico e do capital humano, este terceiro tipo de capital seria de importncia decisiva para explicar as diferenas entre pases e entre regies, quanto prosperidade econmica.
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Civil society encompasses the expertise and networks needed to address issues of common concern, including corruption. And has a vested interest in doing so. Most of the corruption in a society involves two principal actors, the government and the private sector. Civil society is, typically, the major victim. Enhancing the role of civil society in demanding accountability from government involves the most basic questions about power, transparency, participation and democracy. The top-down and closed structure of state-controlled and autocratic governments in many countries has, in the past, stunted the growth of civil society and permitted public officials to operate in an atmosphere devoid of public accountability or transparency.
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O capital social conceituado como constitudo pelo conjunto de caractersticas da organizao social, como confiana, normas e sistemas, que contribuam para aumentar a eficincia da sociedade, facilitando as aes coordenadas [Putnam, 1996, p. 177]. Como afirma James Coleman, um socilogo estadunidense: Assim como outras formas de capital, o capital social produtivo, e possibilita a realizao de certos objetivos que seriam inalcanveis se ele no existisse (...) Por exemplo, um grupo cujos membros demonstrem confiabilidade e que depositem ampla confiana uns nos outros capaz de realizar muito mais do que outro grupo que carea de confiabilidade e de confiana (...) [apud Putnam, op. cit., p. 177]. Fazem parte do capital social, portanto, os traos culturais caractersticos de uma comunidade que contribuem para fazer que seus membros se tornem propensos a colaborar na soluo de problemas de interesse comum. Incluem-se a, por exemplo, as redes de relaes interpessoais e os sentimentos de confiana mtua entre os indivduos que constituem essa comunidade, que tornam possvel o empreendimento de aes conjuntas que resultem em proveito da coletividade. Mesmo alguns aspectos da vida comunitria que aparentemente no tm relevncia econmica direta, como a participao ativa em associaes de diversos tipos como clubes de servios e entidades com objetivos culturais ou esportivos , passaram a ser considerados relevantes para explicar o desenvolvimento, na medida em que ajudam a aproximar os membros da comunidade, fortalecendo os laos existentes entre eles e tornando-os culturalmente mais propensos a colaborar para enfrentar problemas comuns. O professor Robert D. Putnam, cientista poltico de Harvard, com a publicao de Making Democracy Work: Civic Traditions in Modern Italy,31 em 1993, tornou-se um dos principais expoentes desse tipo de abordagem, ao utilizar o conceito de capital social para explicar as diferenas de desempenho institucional das administraes regionais italianas. Segundo Putnam, a partir da conquista normanda da Siclia, na Idade Mdia, construiu-se no sul da Itlia uma tradio cultural autoritria, que levou ao predomnio nessa regio de relaes sociais de tipo vertical, hierrquicas, o que gerou um campo pouco frtil para o cultivo do esprito participativo e comunitrio. Em ambientes como esse, as questes pblicas tendem a ser vistas como da alada exclusiva das elites, dos notabili, situando-se fora da esfera de ao dos cidados comuns.
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Editado no Brasil em 1996, pela FGV, com o ttulo de Comunidade e Democracia: A Experincia da Itlia Moderna.
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Nessas sociedades, os indivduos tendem a concentrar suas lealdades e sua confiana em crculos mais fechados, como aqueles unidos por laos familiares (por exemplo, as famlias do crime organizado siciliano), sendo pouco propensos a associarem-se e relacionarem-se de forma colaborativa com pessoas que lhes so menos prximas na comunidade. Ao contrrio, no centro e no norte do pas onde as relaes feudais foram menos duradouras e cuja tradio democrtica remonta s cidades medievais, bero de instituies de tipo republicano , as redes de relaes sociais tornaram-se mais densas ao longo da histria, criando-se um ambiente em que predominam as ligaes horizontais, no hierrquicas, que favorecem a participao, a colaborao e o associativismo. No por acaso que nessa rea se situam os distritos industriais da terza Italia, to freqentemente preconizados como modelo a ser seguido em outras regies, cuja competitividade se baseia na cooperao entre um grande nmero de pequenas empresas. Parece ser evidente a principal implicao dessa anlise, no que se refere s polticas de desenvolvimento regional: alm das iniciativas de tipo tradicional, como a implantao de infra-estrutura, as aes de fomento e os esforos voltados para a atrao de investimentos privados, devem ser adotadas medidas que contribuam para a acumulao de capital social, fortalecendo a coeso das comunidades, promovendo a colaborao na soluo de problemas comuns e estimulando os vrios atores sociais a participarem ativamente da discusso das questes de interesse pblico. A relevncia da acumulao de capital social, como objetivo de poltica pblica, destacada por registros como o seguinte, extrado de um documento da OECD, no qual analisada a contribuio da cooperao internacional para a promoo do desenvolvimento: A cooperao para o desenvolvimento pode tambm postular, na atualidade, a responsabilidade por contribuies para uma ampla gama de fatores importantes para o desenvolvimento sustentvel, que so menos quantificveis. Esses fatores abrangem desde a melhoria da capacidade para administrar polticas econmicas e sociais at a crescente ateno dada a temas como a responsabilidade perante o pblico, a obedincia lei, o respeito aos diretos humanos, o aumento da participao, a acumulao de capital social e a preocupao com a sustentabilidade ambiental. Esses aspectos do desenvolvimento, mais complexos que alguns dos desafios anteriores, so componentes bsicos da cooperao internacional na atualidade 32 [OECD, 1996, p.8].
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Development co-operation can now also claim significant contributions to a broad range of less quantifiable factors of importance to sustainable development. These range from improved capacity for managing economic and social policies to heightened attention to issues of accountability, the rule of law and human rights, expanded participation and the accumulation of
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Parece claro que o contato entre a sociedade civil e a administrao pblica, por intermdio da participao da comunidade na formulao, na implementao e na avaliao de aes governamentais, deve ser visto como um instrumento importante para a consolidao de relaes de confiana entre os vrios atores sociais, pblicos e privados, contribuindo, portanto, para a acumulao de capital social. Os mecanismos participativos mais adequados para esse objetivo parecem ser aqueles que possibilitam uma interao permanente entre os diferentes segmentos da sociedade civil e entre eles e as vrias instncias da administrao pblica, facilitando os processos de capacitao e de aprendizado coletivo33 e constituindo-se em instrumentos potentes para a formao de consensos e para a articulao de atores sociais. Em vrios pases, esse papel desempenhado por instituies usualmente denominadas conselhos econmicos e sociais. Na Espanha, esses conselhos existem no nvel nacional e no regional. Na Frana, constituem uma das instncias da administrao regional, assim como ocorre no Chile.34 Como ser visto adiante, em algumas das experincias brasileiras analisadas neste texto, esteve presente a preocupao em criar organizaes que cumprissem com esses objetivos. Apesar da crescente ateno que vem sendo dada ao conceito de capital social, inevitvel registrar que ainda incipiente o reconhecimento da sua relevncia para o campo das polticas pblicas, especialmente por parte dos responsveis pela formulao e implementao dessas polticas. Um exemplo especfico disso o registro feito em um texto recente sobre a poltica de cincia e tecnologia nos Estados Unidos: A importncia fundamental do capital social apara a inovao e, portanto, para a poltica de cincia e tecnologia, embora notada pelos observadores que constituem a vanguarda do pensamento nessa rea, ainda no foi assimilada pelos formuladores das polticas e incorporada concepo dos instrumentos de implementao dessas polticas. At agora, quase nenhuma ateno explcita foi dada aos efeitos do capital social sobre a inovao. Mas essa relao importante e tem ssocial capital, and appreciation for environmental sustainability. These aspects of development, more complex than some earlier challenges, are basic to international co-operation today.
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Cabe lembrar aqui as observaes contidas em Rueschemeyer (1997), a respeito dos processos de aprendizado derivados da participao, j referidas neste texto. Outra discusso interessante sobre a potencialidade pedaggica da participao pode ser encontrada em um artigo de Jane Mansbridge, professora de sociologia e cincia poltica da Northwestern University, intitulado Does Participation Make Better Citizens?, disponvel na pgina da Civic Practices Network, http://www.cpn.org/cpn/sections/new_citizenship/theory/ mansbridge1.html. A Revista de Trabajo, publicada pelo Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, da Argentina, dedicou um nmero especial anlise desses conselhos [Ministrio de Trabajo y Seguridad Social, 1995].
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rias implicaes para as polticas de cincia e tecnologia35 [Branscomb e Keller, 1997]. Alguns captulos desse livro podem se acessados pela Internet, na pgina do Center for Science and International Affairs, ligado John F. Kennedy School of Government, da Universidade de Harvard, pelo endereo http://www.ksg.harvard.edu/iip/techproj/toc.htm. Essa constatao seria, sem dvida, igualmente pertinente se aplicada a outros campos das polticas pblicas, para os quais a questo do capital social tambm relevante, especialmente no contexto de pases em desenvolvimento, como o Brasil. 3.4 Participao e Competitividade Sistmica (1997, p. 1) destacam: O conceito de competitividade sistmica tenta capturar tanto os determinantes polticos quanto os determinantes econmicos do desenvolvimento industrial bem-sucedido. Refere-se a um padro em que o estado e os atores sociais deliberadamente criam as condies necessrias para o desenvolvimento industrial bemsucedido, sob a forma de competitividade sistmica. 36 Esses autores distinguem quatro diferentes nveis determinantes da competitividade sistmica: O nvel micro, das empresas e das redes de empresas, o nvel meso, das polticas e das instituies especficas, o nvel macro, das condies econmicas gerais, e o nvel meta, das variveis lentas, como as estruturas socioculturais, a ordem e a orientao bsicas da economia, e a capacidade dos atores sociais para formular vises e estratgias37 [Altenburg, Hillebrand e Meyer-Stammer, op. cit., p. 1]. Em um esforo para conceituar os determinantes da competitividade sistmica, Altenburg, Hillebrand e Meyer-Stammer
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The fundamental significance of social capital for innovation, and thus for science and technology policy, while noted by observers at the forefront of thinking in this area, has yet to be assimilated by policy-makers and captured in the design of policy tools. So far, almost no explicit attention has been directed towards the effects of social capital on innovation. But the relationship is important and has serious implications for science and technology policy. The concept of systemic competitiveness tries to capture both the political and the economic determinants of successful industrial development. It refers to a pattern where state and societal actors are deliberately creating the conditions for successful industrial development as systemic competitiveness. The micro-level of the firm and inter-firm networks, the meso-level of specific policies and institutions, the macro-level of generic economic conditions and the meta-level of slow variables like socio-cultural structures, the basic order and orientation of the economy, and the capacity of societal actors to formulate visions and strategies.
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Como elementos fundamentais do nvel micro esto os determinantes internos tecnolgicos e organizacionais da capacidade competitiva das empresas, assim como as externalidades criadas pela formao de redes de empresas. No nvel meso, cabe destacar as polticas e instituies dedicadas, de forma especfica, criao de vantagens competitivas. Este o campo por excelncia para as iniciativas regionais e locais que visem reforar a competitividade, por meio da dotao de infra-estrutura, das iniciativas voltadas para a qualificao e treinamento de mo-de-obra, para a gerao e difuso de tecnologia, por exemplo. No nvel macro, os principais condicionantes da competitividade sistmica so a estabilidade e a previsibilidade das condies macroeconmicas. J no nvel meta, o determinante fundamental o consenso bsico em torno da necessidade e da desejabilidade do desenvolvimento industrial e da integrao competitiva aos mercados. No havendo consenso entre os atores sociais e polticos quanto a esses pontos, as polticas adotadas nos nveis macro e meso tendero a ser errticas, e as empresas tendero a adotar posturas defensivas para protegerem-se e reagirem rapidamente s mudanas de regras. neste ltimo nvel (meta) que mais se destaca a importncia das caractersticas culturais e dos mecanismos sociais e polticos que contribuam para fortalecer a vocao de uma sociedade para a formao de consensos. Parece claro que a participao, medida que possa contribuir para a acumulao de capital social e para a articulao dos atores sociais regionais, facilitando a formao de consensos bsicos relevantes para o desenvolvimento, contribuir tambm para reforar as bases da competitividade sistmica de uma regio. O capital social e a propenso cultural para a cooperao tambm so importantes nos nveis micro e meso. No micro, a existncia de relaes de confiana essencial para o aproveitamento das externalidades decorrentes da cooperao entre empresas. No meso, favorece a criao e a operao de policy networks capazes de contribuir para a formulao de polticas que fortaleam a competitividade em nvel setorial, regional ou local. Com relao a esse ltimo ponto a formulao e implementao participativa de polticas pblicas por intermdio de policy networks , cabe citar aqui algumas observaes contidas no texto mencionado: O desenvolvimento industrial dinmico exige a atuao deliberada, tanto do governo quanto dos atores sociais, no sentido de estimular e apoiar as empresas no seu esforo para criar vantagens competitivas. Em outras palavras, resulta no apenas da atuao da mo invisvel do mercado, mas tambm da governncia. No que tange ao termo governncia, seguimos aqui a definio algo ampla do Banco Mundial, de que ... a maneira como o poder exercido, na administrao dos recursos econmicos e sociais de um pas, com o objetivo de promover o desen-
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volvimento (Banco Mundial, 1992). Assim como o desenvolvimento em outros setores, a governncia do desenvolvimento industrial precisa, na atualidade, basear-se em um modelo participativo, por meio do qual os atores sociais interagem com o estado na definio de estratgias e de polticas. Esse tipo de modelo emergiu espontaneamente nos pases industrializados, como uma reao contra a crescente complexidade da sociedade e contra o sucesso limitado do intervencionismo estatal. Est emergindo, ainda que de forma hesitante, no mundo em desenvolvimento, especialmente nos pases em que processos de democratizao ampliaram o espao para a atuao da sociedade civil, e em que a inatividade e a reduzida competncia do Estado criaram oportunidades para a atuao das organizaes no governamentais38 [Altenburg, Hillebrand e Meyer-Stammer, op. cit., p. 2 e 3]. O ttulo do documento do Banco Mundial referido no texto Governance and Development. Reforando a importncia da abordagem participativa e dos policy networks para a formulao de polticas de suporte competitividade sistmica no nvel meso, o mesmo texto acrescenta: A idia de que o governo, sozinho, como se fosse uma espcie de centro de controle da sociedade, pode dirigir seletivamente os processos econmicos e tecnolgicos baseia-se na suposio de que os quadros do governo so mais capazes e melhor informados que os demais atores sociais, incluindo as empresas. (...) medida que as sociedades tornam-se cada vez mais diferenciadas, e a empresas e demais atores passam por processos de aprendizado, a competncia estratgica e a capacidade de planejamento deslocam-se do setor pblico para o privado tanto nos pases da OECD quanto nos pases em desenvolvimento mais avanados do ponto de vista industrial39 [Altenburg, Hillebrand e Meyer-Stammer, op. cit., p. 15 e 16].
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Dynamic industrial development requires deliberate action by both government and societal actors in order to stimulate and support firms in their effort to create competitive advantages. In other words, it is the outcome not only of the invisible hand of the market but also of governance. Regarding the term governance, we follow here the World Banks rather broad definition as ... the manner in which power is exercised in the management of a countrys economic and social resources for development (World Bank, 1992). Just like development in other sectors, governance of industrial development has today to be based on a participative model where societal actors interact with the state in defining strategies and policies. This kind of model has emerged spontaneously in the industrialized countries as a reaction to increasing societal complexity and the limited success of state interventionism. It is emerging, though hesitatingly, in the developing world, especially in those countries where democratization processes have opened some scope of action for civil society, and where the limited competence and inactivity of the state has created opportunities for non-governmental organizations. The idea that government alone, as a kind of central control centre of a society, can selectively direct technological and economic processes presupposes that government bureaucrats are more capable and better informed than other actors in society, including firms. (...) as societies get ever more differentiated, and firms as well as other actors undergo learning proc-
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Cabe destacar aqui que a prpria viabilidade da formao e operao desses policy networks, tanto de corte setorial quanto territorial (regional ou local), depende da prvia existncia de uma dotao de capital social suficiente para vocacionar os atores sociais, polticos e econmicos para a cooperao. Prova disso so os elementos cuja existncia Mayntz aponta como essencial para o sucesso de um policy network:
atores coletivos autnomos, com capacidade de resoluo dos conflitos interconfiana e compromisso com um intercmbio justo;
nos;
orientao para um resultado substantivo (soluo de problemas a partir de consensos mnimos);
tomada conjunta de decises, baseada na troca de informaes;
reciprocidade, ou uma justa distribuio dos custos e benefcios da deciso conjunta (ou da soluo de um problema especfico); e
restrio voluntria da liberdade de ao de cada ator, com base na aceitao do princpio de que cada um dos atores tem direito legtimo a ver seus interesses respeitados40 [Mayntz, 1991, apud Altenburg, Hillebrand e Meyer-Stammer, op. cit., p. 17].
Torna-se evidente, tambm nesse contexto, a importncia do conceito de capital social para as discusses em torno da formulao e implementao de polticas pblicas na atualidade. A implantao de mecanismos regionais de participao calcados no modelo dos conselhos econmicos e sociais, referidos anteriormente, preocupados em promover a articulao de atores sociais e a integrao entre a sociedade civil e as diferentes instncias da administrao pblica, pode contribuir de forma significativa para criar as bases para a formao dos consensos, das redes e das coalizes
esses, strategy competence and planning capacity move from the public to the private sector in OECD countries as well as in industrially advanced developing countries.
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autonomous collective actors capable of internal conflictresolution: trust and commitment to fair exchange; orientation towards a substantial outcome (problem-solving,beyond minimum consensus); joint decision-making based on information-sharing; reciprocity, or a just distribution of the costs and benefits of ajoint decision (or a given problem solution); and voluntary restriction of each actors freedom of action because it is accepted that each actor has a legitimate claim that his interests be respected.
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necessrias para a sustentao social e poltica da competitividade sistmica de uma regio. Como registra um documento da OECD: Regies adjacentes, com perfis setoriais similares, possuindo aproximadamente as mesmas vantagens e deficincias, diferem notavelmente quanto ao desempenho econmico, tanto ao longo do tempo quanto em termos comparativos. Essa diferena pode ser atribuda prevalncia de falhas transacionais no sistema econmico local, ou seja, incapacidade para aproveitar integralmente os benefcios potenciais da cooperao, da colaborao e da coordenao no nvel local, causada pela falta de confiana, por sentimentos mal orientados de competio e por ausncia de liderana. Outra explicao que algumas regies apresentam tendncia de aferrar-se a estratgias inviveis de desenvolvimento, perdendo a flexibilidade de abordagem que constitui a base de uma poltica de desenvolvimento bemsucedida. Essa inflexibilidade estratgica extremamente onerosa e pode comprometer a credibilidade da abordagem local do desenvolvimento enquanto elemento permanente do planejamento econmico nacional41 [OECD, 1995, p. 16]. Segundo esse mesmo documento, a soluo para esse tipo de problema depende de um esforo de construo institucional, como o apontado anteriormente, capaz de ajudar a difundir na regio novas atitudes mais funcionais para a promoo do desenvolvimento: Esses dois problemas podem ser abordados de forma eficaz por intermdio da criao de instituies voltadas para a anlise sistmica e para a soluo de problemas. As tarefas amplas dessas instituies para reduzir as falhas transacionais podem ser resumidas da forma seguinte: - Desenvolver a confiana e a cooperao. As instituies podem proporcionar um frum e um quadro referencial adequados para o intercmbio cooperativo de informaes no por meio da regulamentao formal, mas por meio de um fluxo de informaes que capacita as empresas a avaliarem-se mutuamente. Os efeitos da reputao reduzem a tentao de abusar das relaes de confiana para ganho pessoal. A confiabilidade dos contatos entre empresas , em conseqncia, bastante aumentada. As associaes industriais podem proporcionar algum grau de auto-regulamentao e arenas similares para a discusso, mas as instituies do
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Adjacent regions with similar sectoral profiles, possessing many of the same local advantages and deficiencies differ markedly in terms of economic performance, both over time and with respect to one another. This variation can be attributed to the prevalence of transactional failures in the local economic system; that is, failures to fully capitalise upon the potential benefits of co-operation, collaboration and co-ordination at the local level caused by a lack of trust, misdirected feelings of competition and lack of leadership. Another explanation is that regions have an observable tendency to become locked into often self-defeating development strategies and lose the flexibility of approach that is key to a successful development policy. Such strategic inflexibility is extremely wasteful and can tarnish the reputation of the local development approach as a permanent element of national economic planning.
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tipo ponte podem ampliar os contatos entre indstrias diferentes, porm relacionadas. - Criar coalizes polticas. So necessrios conselhos econmicos regionais para dar publicidade a determinados temas e para extrair consensos, recursos e mpeto de uma ampla variedade de atores. Esses conselhos devem concentrar-se em analisar as possibilidades de desenvolvimento no longo prazo e em educar seus membros quanto necessidade de adotar novas polticas, sugerindo meios pelos quais objetivos podem ser alcanados para o benefcio de todos. Uma ausncia significativa, entre os atores locais, tem sido a dos sindicatos, cuja estrutura administrativa, nacional e ocupacional, prevalece sobre a lealdade geogrfica, dificultando a participao efetiva nos projetos locais. Seria til se as organizaes trabalhistas regionais e locais pudessem envolver-se mais intensamente com o processo de desenvolvimento local, combinando esse envolvimento no nvel local com seus objetivos nacionais tradicionais. - Cooperao inter-regional. O sucesso do crescimento econmico regional traz consigo o problema das relaes com outras regies concorrentes, dentro ou fora do pas. Uma atitude de concorrncia acirrada entre regies pode ter efeitos destrutivos sobre a riqueza nacional e trazer rsultados desastrosos para suas economias.42 [OECD, op. cit., p. 16].
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Both of these predicaments can be most effectively dealt with by the creation of institutions, which are suited to systems analysis and problem resolution. The broad tasks of such institutions with regard to reducing transactional failures can be summarised as follows: Building trust, confidence and co-operation. Institutions can offer a forum and framework for co-operative information exchange not through formal regulation, but by an information flow that enables firms to evaluate one another. Reputation effects reduce the temptation to abuse trust relationships for personal gain. The reliability of inter-firm contacts are thus greatly improved. Industry associations can provide some self-regulation and similar arenas for discussion, but bridging institutions can expand the contacts between different but related industries. Creating political coalitions. Regional economic councils are needed that can publicise specific issues and generate a consensus, funding and impetus from a wide variety of actors. These councils should have a brief to look to long-term development and concentrate on educating and informing members about the reasons for new policies and suggesting ways that aims can be achieved for the benefit of all. One significant absentee from the local actors have been labour unions/trade unions whose national administrative structure and occupational rather than geographical loyalty has made effective participation in local projects difficult. It would be useful if local/regional labour organisations could become more involved in the local development process, combining involvement at the local level with traditional national goals. Inter-regional co-operation. With the success of regional economic growth comes the problem of relations with other regions which are effectively competitors, whether they are compatriots or not. An attitude of region versus region can have destructive effects on national wealth and disastrous effects to both economies.
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3.5 Participao e Identidades Regionais
A participao dos diferentes segmentos da sociedade na discusso dos problemas locais tambm funcional para a consolidao de uma identidade regional, entendida como o sentimento compartilhado de pertinncia a uma comunidade territorialmente localizada. A existncia dessa identidade condio essencial para que um determinado territrio possa, de forma significativa e no arbitrria, ser denominado de regio. A identidade regional, assim como o capital social, no deve ser entendida como algo que simplesmente existe devido a uma determinada conjugao de fatores e circunstncias, mas, sim, como algo que construdo historicamente. Esta surge como resultado de processos polticos, sociais e culturais, que fazem que os habitantes de um determinado territrio consolidem a percepo do fato de que, apesar das diferenas e divergncias que possam ter, tambm tm fortes afinidades e muitos interesses em comum. A prtica reiterada da participao de membros dos diferentes segmentos da comunidade na discusso, formulao, implementao e avaliao de aes de interesse da regio pode contribuir, sem dvida, para fortalecer essa percepo, ajudando a consolidar a identidade regional. Sem essa identidade, uma regio constitui-se apenas no resultado de uma segmentao arbitrria do territrio, no podendo ser considerada um verdadeiro ente social. Caso se trabalhe com reas que no possam ser encaradas como entes sociais, perde-se tambm grande parte do significado, do contedo e da eficcia das aes de planejamento regional. Como registra Boisier: A planificao do desenvolvimento regional , antes de mais nada, uma atividade societria, visto ser uma responsabilidade compartilhada por vrios atores sociais: o estado, evidentemente, por razes vrias e conhecidas, e a prpria regio, enquanto comunidade regional, polifactica, contraditria e difusa, por vezes, mas comunidade, enfim, locacionalmente especfica e diferenciada. Sem a participao da regio como um verdadeiro ente social, o planejamento regional consiste apenas como mostra a experincia histrica em um procedimento de cima para baixo para distribuir recursos, financeiros ou no, entre espaos erroneamente chamados de regies43 [Boisier, 1995, p. 47 e 48].
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La planificacin del desarollo regional es, primero que todo, una actividad societal, en el sentido de ser una responsabilidad compartida por varios actores sociales: el Estado desde luego, por varias y conocidas razones y la propria Regin, en cuanto comunidad regional, polifactica, contradictoria y difusa a veces, peo comunidad al fin, locacionalmente especfica y diferenciada. Sin la participacin de la regin, como un verdadero ente social, la planificacin regional solo consiste como por lo dems prueba la experincia histrica en un procedimiento de arriba hacia abajo para asignar recursos financieros o de otra ndole entre espacios arbitraria o errneamiente llamados regiones.
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A presena de uma identidade regional tambm funcional para a promoo da competitividade da regio, na medida em que facilita a formao de consensos bsicos entre os atores sociais. Esses consensos, como j foi visto na seo anterior, constituem-se em um dos requisitos bsicos da competitividade sistmica. Assim, como registra Milln, entre as caractersticas de uma regio inteligente e competitiva est: Uma integrao social adequada, ou seja, a integrao, a identidade e o compromisso convergente dos atores bsicos do desenvolvimento regional, em funo de objetivos possveis de serem alcanados, que so explicitados em uma estratgia coerente de desenvolvimento regional, esteja ou no escrita em um Planolivro 44 [Milln Constan, 1994, p. 38]. A adoo de medidas que contribuam para consolidar a identidade regional tem importncia redobrada nos casos em que no h coincidncia entre a regio e alguma unidade administrativa que conte com instncias polticas de representao. Como j foi assinalado no incio deste texto, este o caso, no Brasil, das regies existentes dentro de um estado, ou mesmo de reas que compreendem partes de diferentes estados, cuja afinidade socioeconmica ou cultural j configura uma proto-identidade, que pode ser fortalecida por meio da participao. Deve-se registrar, no entanto, que existe o risco de que a exacerbao de uma identidade regional sirva de base para o surgimento de formas radicais de regionalismo, gerando atitudes e comportamentos polticos disfuncionais para a promoo do desenvolvimento. Como adverte Milln Constan (op. cit., p. 37): ... a identidade regional, ou sentimento de pertinncia regio, no tem sentido enquanto fonte de atitudes separatistas, independentistas, de isolamento cultural ou de autarquia, mas sim enquanto algo funcional para a formao dos consenso bsicos entre os atores das regies e a nao, para viabilizar seu desenvolvimento.45 4 LIMITES E DETURPAES DAS PRTICAS PARTICIPATIVAS
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Una articulacin social adecuada, es decir, la integracin, identidad y el compromiso convergente de los actores bsicos del desarollo regional, en funcin de los objectivos posibles de realizar y expresados en un planteamiento coherente de estrategia de desarollo regional, sin importar que se encuentre o no escrita en un Plan-libro. ... la identidad regional o pertenencia con la regin no tiene sentido como fuente de actitudes separatistas, independientistas, de repliegue cultural, o autarquia, sino como algo funcional a la formacin de los consensos bsicos entre los agentes de las regiones y la nacin para hacer viable su desarollo.
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A participao deve, portanto, ser vista por vrios motivos como um instrumento importante para promover a articulao entre os atores sociais, fortalecendo a coeso da comunidade, e para melhorar a qualidade das decises, tornando mais fcil alcanar objetivos de interesse comum. No entanto, as prticas participativas no podem ser encaradas como procedimentos infalveis, capazes de sempre proporcionar solues adequadas para problemas de todos os tipos. Isso fica evidente quando se considera a utilizao de procedimentos participativos para a tomada de decises. Em primeiro lugar, parece bvio que certas questes, por sua prpria natureza, exigem uma abordagem diferenciada. No seria adequado, por exemplo, proceder a consultas demoradas para definir como devem ser enfrentadas situaes que impliquem risco iminente para a comunidade e exijam decises urgentes. Apenas as diretrizes gerais sobre como agir em situaes desse tipo podem ser definidas de forma participativa. Em segundo lugar, a qualidade das decises obtidas por meio da participao sempre depender do grau de capacitao da comunidade ou de seus representantes para identificar solues adequadas para os problemas que a afetam. Em muitos casos, decises inadequadas ou viesadas podem ser adotadas como decorrncia de deficincias de informao e de fatores negativos, como preconceitos, conflitos agudos ou falta de propenso para a cooperao, ou como resultado da influncia perniciosa da assimetria das relaes de poder vigentes na comunidade. Alguns desses problemas podem ser contornados por meio de procedimentos bem concebidos e organizados, que supram a comunidade com as informaes tcnicas necessrias para a tomada das decises, que reforcem a disposio de seus membros para a cooperao, ou que minimizem a influncia negativa das desigualdades de poder. Ademais, processos mal concebidos ou mal implementados no s podem levar a resultados evidentemente inadequados, mas tambm podem gerar descrena quanto prpria viabilidade, convenincia e credibilidade das prticas participativas. Alm disso, as prticas participativas podem ter sua credibilidade comprometida pela existncia de objetivos no declarados por detrs da atuao de algum, ou alguns dos atores-chave do processo. Esse tipo de situao pode surgir, por exemplo, quando so utilizados meios esprios para influenciar as discusses, direcionando indevidamente os resultados dos procedimentos de consulta ou de deliberao, ou quando o processo de participao usado para promover indivduos ou organizaes. A pior conseqncia desses abalos de credibilidade impedir que a participao se constitua em um instrumento para estabelecer relaes de confiana entre os atores sociais e polticos, destruindo, assim, sua eficcia como mecanismo para a acumulao de capital social. As atitudes oportunistas e as tentativas de manipulao s contribuem para aumentar o nvel de desconfiana dentro da comuni-
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dade, fazendo que a adoo de prticas participativas acabe por ter um efeito diametralmente oposto ao que seria desejvel. Outro ponto a ser lembrado que os processos participativos s se constituiro em prticas efetivamente democrticas se forem abrangentes e possibilitarem a expresso dos interesses legtimos de todos os segmentos afetados, direta ou indiretamente, pelas questes em discusso. A relevncia dessas preocupaes pode ser atestada pelas seguintes consideraes, extradas de um documento sobre metodologias participativas, publicado pela Escola Brasileira de Administrao Pblica, da Fundao Getlio Vargas, instituio responsvel por um programa que concede prmios para iniciativas inovadoras na rea da gesto pblica e cidadania: (...) antes que a participao popular e a parceria Estado-sociedade sejam encaradas como soluo universal para todos os problemas, indispensvel promover a separao do joio do trigo. Em outras palavras, necessrio evitar a homogeneizao e vulgarizao dessas experincias, procurando distinguir a legtima participao da mera manipulao, formas vlidas de cooperao Estadosociedade da simples cooptao ou, o que mais grave, da pseudo-participao [Tenrio e Rozemberg, 1997, p. 5].
5 CINCO EXPERINCIAS ESTADUAIS DE PARTICIPAO EM ESCALA REGIONAL Nas sees a seguir sero descritas, de forma sucinta, as principais caractersticas das cinco iniciativas estaduais relacionadas na introduo. importante registrar que no se teve a pretenso de fazer um levantamento completo das experincias desse gnero. Isso torna possvel que tenham sido ignorados outros esforos similares, que atendessem aos critrios arrolados e que, por conseqncia, devessem ter sido includos nesta anlise. Os conselhos regionais de Desenvolvimento do Rio Grande do Sul (COREDE) foram criados com a finalidade de suprir a falta de instncias de articulao regional no estado, constituindose, simultaneamente, em instrumentos de mobilizao da sociedade, capazes de aprofundar a compreenso dos problemas regionais, e em canais de comunicao com a administrao pblica, que possibilitassem a participao da comunidade na formulao e na implementao de iniciativas voltadas para a promoo do desenvolvimento regional. 5.1 Rio Grande do Sul
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5.1.1 Implantao46
Os COREDE comearam a ser implantados, por iniciativa do governo do estado, a partir do ano de 1991, tendo sido sua criao posteriormente formalizada por uma lei estadual. Os primeiros passos para o seu surgimento foram dados ainda em 1990, por intermdio da realizao de seminrios informativos em alguns dos municpios-plo do estado. Nesse primeiro momento, o processo de implantao dos conselhos regionais ficou a cargo da Secretaria de Desenvolvimento Econmico e Social.
A sistemtica adotada para definir o nmero de conselhos que seriam implantados, bem como a sua abrangncia geogrfica, caracterizou-se pela flexibilidade. As comunidades foram orientadas a realizar reunies, com a presena de lideranas de reconhecida expresso local e regional, para formar consensos que servissem para orientar a continuidade do processo. Houve preocupao de respeitar a autonomia das comunidades locais quanto deciso em participar de um ou de outro COREDE, desde que fosse preservado o critrio da continuidade territorial. Em muitos casos, as universidades47 serviram como principais estimuladoras do processo de constituio dos conselhos, apresentando propostas para a sua composio e organizando seminrios regionais. A instalao dos COREDE teve incio em junho de 1991. O processo de formao de cada conselho envolveu trs etapas: a definio dos representantes dos diferentes segmentos sociais de cada municpio; a realizao de uma assemblia geral, congregando os representantes desses segmentos; e a escolha de um conselho de representantes e de uma diretoria executiva, para conduzir os trabalhos do COREDE pelo perodo de dois anos. Surgiram, inicialmente, 20 conselhos regionais, que cobriam a quase totalidade do territrio gacho. Deixaram de ser includos no processo, nesse primeiro momento, os municpios da regio metropolitana, devido a uma indefinio sobre a forma como os
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Muitas das informaes includas nesta seo foram extradas de um texto, ainda no publicado, de autoria de Jorge Renato de Souza Filho, intitulado Polticas Pblicas e Participao Regional: O Caso dos Conselhos Regionais de Desenvolvimento do Rio Grande do Sul. Existem 14 universidades no Rio Grande do Sul. Doze esto localizadas no interior, e duas, na capital. Em muitas reas, o prprio aparecimento de alguma forma embrionria de identidade regional pode ser atribudo criao das universidades, ocorrida nas ltimas trs dcadas. Isso decorre do fato de que, por atrarem alunos dos muitos municpios localizados em sua rea de influncia e por possurem, em regra, vrios campi, as universidades so as principais instituies do interior cuja atuao tem alcance efetivamente regional. Alm disso, muitas das instituies de ensino superior existentes no estado caracterizam-se por uma slida tradio de envolvimento com a sociedade das regies em que atuam. Vrias so universidades comunitrias, forma de organizao menos comum em outros estados, que se distingue dos modelos pblico, confessional e privado, predominantes no resto do pas. As universidades comunitrias tm sua administrao controlada por fundaes mantenedoras dirigidas por representantes eleitos pela comunidade da regio em que se situam.
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COREDE
que viessem a ser criados na rea deveriam relacionar-se com outros conselhos previstos na estrutura do rgo estadual encarregado do planejamento metropolitano a Fundao de Desenvolvimento Metropolitano e Regional (METROPLAN). Posteriormente, aproveitando uma conjuntura poltica favorvel,48 alguns municpios situados na poro norte da regio metropolitana vieram a constituir o COREDE do Vale do Rio dos Sinos. O processo de implantao dos conselhos regionais completou-se apenas no final de 1996, quando foi criado o Conselho Metropolitano do Delta do Jacu, que aglutina os municpios restantes da regio metropolitana, entre os quais Porto Alegre. Aps seu surgimento, todos os municpios do estado passaram a estar integrados a um conselho regional.
A formalizao legal da existncia dos conselhos ocorreu em setembro de 1994, quando, aps dois anos de debates e negociaes na Assemblia Legislativa, na qual os prprios dirigentes dos COREDE tiveram papel destacado, foi aprovada a Lei Estadual no 10 283, de 17/10/94, que consagrou a existncia dos conselhos regionais e definiu suas atribuies. Essa lei foi posteriormente regulamentada pelo Decreto no 35 764, de 28/12/94. A implantao dos conselhos regionais de Desenvolvimento coincidiu com a intensificao do debate em torno das desigualdades regionais no Rio Grande do Sul, a partir de meados da dcada de 80. No contexto dessa intensificao, chegou a surgir um discurso regionalista radicalizado na regio sul do estado, com uma proposta separatista que visava criar uma nova unidade da Federao, o estado do Piratini, que ocuparia cerca de metade do territrio rio-grandense. 5.1.2 Objetivos A criao dos conselhos regionais teve como finalidade declarada promover a descentralizao poltica, a desconcentrao econmica e a integrao regional. Nos termos do artigo 2o da Lei Estadual no 10 283: Os Conselhos Regionais tm por objetivo a promoo do desenvolvimento regional, harmnico e sustentvel, atravs da integrao dos recursos e das aes de governo na regio, visando melhoria da qualidade de vida da populao, distribuio eqitativa da riqueza produzida, ao estmulo permanncia do homem em sua regio e preservao e recuperao do meio ambiente. As competncias especficas dos conselhos regionais de Desenvolvimento, conforme o artigo 3o da lei estadual, so:
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Devido a uma mudana na composio do secretariado, tornou-se titular da secretaria responsvel pela articulao com os COREDE um poltico oriundo do Vale dos Sinos, que apoiou a criao do conselho.
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(i) promover a participao de todos os segmentos da sociedade regional no diagnstico de suas necessidades e potencialidades, para a formulao e implementao de polticas de desenvolvimento integrado da regio; (ii) elaborar planos estratgicos de desenvolvimento regional; (iii) manter espao permanente de participao democrtica, resgatando a cidadania, pela valorizao da ao poltica; (iv) constituir-se em instncia de regionalizao do oramento do estado, conforme estabelece o artigo 149, pargrafo 8o, da Constituio do estado; (v) orientar e acompanhar, de forma sistemtica, o desempenho das aes dos governos estadual e federal na regio; (vi) respaldar as aes do governo do estado na busca de maior participao nas decises nacionais. Alm disso, cabe aos conselhos regionais exercer papel de apoio e de complementao das atividades dos rgos pblicos estaduais no nvel regional, ajudando na identificao das principais necessidades de atendimento, no que se refere s aes da alada do governo do estado, e fiscalizando a qualidade dos servios prestados pelas diferentes esferas da administrao pblica na regio. Embora a Lei Estadual no 10 283 e o decreto que a regulamenta estabeleam um certo grau de padronizao da composio dos conselhos, h algumas variaes, consubstanciadas nas disposies constantes dos diferentes regimentos internos. Como regra geral, participam dos COREDE: 5.1.3 Estrutura e Funcionamento a) deputados estaduais e federais com domiclio eleitoral na rea de abrangncia do conselho; b) prefeitos e presidentes de cmaras de vereadores; c) representantes das instituies de ensino superior que atuam na regio; d) representantes das associaes, dos sindicatos, dos conselhos setoriais criados por lei e dos diferentes segmentos da sociedade civil organizada da regio, abrangendo: - empresrios e trabalhadores da indstria, do comrcio e do setor de servios; - empresrios e trabalhadores rurais; - cooperativas e associaes de produtores; - conselhos de desenvolvimento municipais; - movimentos ecolgicos; e
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- movimentos comunitrios. A estrutura dos conselhos regionais de Desenvolvimento composta pela assemblia geral regional, pelo conselho de representantes, pelas comisses setoriais e por uma diretoria executiva, composta por um presidente, um vice-presidente, um secretrio executivo e um tesoureiro. A assemblia geral regional formada pelo chamamento de todos os segmentos sociais organizados dos municpios que compem a regio, mediante divulgao nos meios de comunicao locais, para a realizao de reunies de escolha dos delegados. Participam da assemblia geral delegados eleitos por segmento social, nos municpios, que representam a comunidade regional. Incluem-se entre as atribuies da assemblia geral regional: a) definir a composio do conselho de representantes e eleger seus membros efetivos e suplentes a cada dois anos; b) eleger a diretoria executiva do Conselho Regional de Desenvolvimento, composta por um presidente, um vice-presidente, um tesoureiro e um secretrio executivo, com mandato de dois anos; c) aprovar e alterar o regimento interno do Conselho Regional de Desenvolvimento; d) apreciar e deliberar sobre o relatrio anual do conselho de representantes; e) apreciar e aprovar as propostas regionais a serem submetidas ao Poder Executivo estadual com vistas a subsidiar a elaborao das leis previstas no artigo 149 da Constituio do estado: Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Oramentrias e Oramentos Anuais; e f) deliberar sobre outros assuntos de interesse da regio. O conselho de representantes escolhido na assemblia geral. Os delegados de todos os municpios se renem, por segmento social, a fim de eleger seu representante. Os eleitos nessa etapa assumem uma funo de carter regional. Assim, por exemplo, os presidentes das cooperativas existentes na regio, reunidos em assemblia geral, escolhem o seu representante. Aps eleito, esse representante passa a expressar a opinio de um dos segmentos organizados da regio. O mesmo dever ocorrer com os demais segmentos, como os empresrios, trabalhadores da indstria e do comrcio, trabalhadores rurais, entre outros, conforme se acha previsto em cada regimento interno. Todos os representantes de segmentos sociais que forem eleitos na assemblia geral participam do conselho de representantes, devendo ser asseguradas a participao dos diversos setores, a paridade entre empregadores e trabalhadores e a expresso de todos os municpios por canais adequados.
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Como rgo executivo e deliberativo de primeira instncia do Conselho Regional de Desenvolvimento, o conselho de representantes tem as seguintes competncias previstas no artigo 6o da Lei Estadual no 10 283: a) formular diretrizes para o desenvolvimento regional a serem submetidas assemblia geral regional; b) promover a articulao e integrao regional entre a sociedade civil organizada e os rgos governamentais; c) promover a articulao do Conselho Regional de Desenvolvimento com os rgos do governo estadual e federal, com vistas a integrar as respectivas aes desenvolvidas na regio; d) elaborar o regimento interno do Conselho Regional de Desenvolvimento; e e) formular as propostas regionais a serem submetidas ao Poder Executivo estadual, com o objetivo de subsidiar a elaborao das leis previstas no artigo 149 da Constituio do estado: Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Oramentrias e Oramentos Anuais. As comisses setoriais so formadas por iniciativa do conselho de representantes, de forma a expressar a sntese dos interesses regionais. Participam dessas comisses: a) pessoas cuja formao ou atividade corresponda rea da comisso; b) representantes de rgos estaduais e municipais do setor; e c) representantes de outras instituies pblicas ou privadas existentes na regio. Como rgos tcnicos do COREDE, compete s comisses setoriais assessorar o conselho de representantes e a diretoria executiva nas suas deliberaes e decises, estudar e dimensionar os problemas regionais, elaborar programas e projetos e indicar os temas de interesse regional a serem debatidos pelo conselho. O ritual de escolha das representaes e as divises de competncias entre os rgos que compem o COREDE nem sempre so rigidamente observados na prtica. Como a participao nas diferentes instncias do conselho regional voluntria e no remunerada, e exige dedicao pessoal, reduz o tempo disponvel para outras atividades e implica dispndios com viagens relativamente freqentes para participar de reunies e eventos, os ocupantes dos cargos muitas vezes acabam por ser escolhidos de maneira menos formal, em funo da sua disposio para assumir os encargos e arcar com as obrigaes assumidas perante a comunidade.49
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Esse nus foi amenizado a partir de 1997, quando comearam a ser feitos, pelo governo do estado, os repasses de recursos previstos na legislao para custeio das atividades dos COREDE. Os valores envolvidos so de pequena monta, situando-se entre R$ 434,00 e R$
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5.1.4 Participao na Elaborao do Oramento
Durante a fase inicial da existncia dos COREDE, sua atuao acabou por concentrarse em indicar prioridades das regies, para atendimento por intermdio da alocao de recursos oramentrios, configurando uma espcie de verso territorialmente ampliada das experincias de oramento participativo existentes em escala municipal. Segundo a sistemtica adotada at o final de 1994, foi atribuda aos conselhos regionais a deciso sobre a alocao de uma parcela do total de recursos previstos para investimento. A quota que cabia a cada COREDE era definida com base em um conjunto de variveis, que serviam como indicadores do grau de necessidade de cada regio. Em que pese a inteno positiva, de atribuir poder comunidade para deliberar sobre os investimentos pblicos a serem feitos na regio, essa experincia no alcanou o sucesso esperado. Isso decorreu, ao menos em parte, do contexto caracterizado por agudas dificuldades para o Tesouro do estado. Na verdade, houve um expressivo descompasso entre a expectativa criada pelo grande destaque dado ao programa na divulgao governamental e os parcos resultados concretos que foram alcanados. Em conseqncia, houve uma acentuada frustrao, que levou quase total desmobilizao de alguns conselhos. Muitas das aes que foram incorporadas ao oramento acabaram no sendo implementadas por falta de recursos ou por falta de interesse dos rgos responsveis pela execuo. Os responsveis por alguns desses rgos tendiam a ver os COREDE mais como concorrentes na luta pela utilizao de verbas escassas que como parceiros em um processo voltado para o melhor atendimento das necessidades das diferentes regies. Em virtude dessa nfase dada formulao de demandas oramentrias, deixaram de ser melhor exploradas, nessa primeira etapa, outras formas de interao entre os conselhos e o governo, previstas na legislao, que poderiam ter contribudo de forma significativa para maior participao da comunidade no processo de planejamento e de controle das atividades do setor pblico. Tendo em vista o diagnstico de que os resultados desse modelo no tinham sido adequados, a partir do incio de 1995 foi redefinida a forma como se estruturavam as relaes entre a administrao estadual e os conselhos regionais de Desenvolvimento. A articulao com os COREDE passou a ser feita por intermdio do Departamento de Desenvolvimento Regional e Urbano, da Secretaria da Coordenao e Planejamento (DDRU/SCP).
1 366,00 mensais, e os conselhos regionais devem manter registros sobre a sua utilizao, estando sujeitos fiscalizao pelo Tribunal de Contas do estado.
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Por trs anos, at o final de 1997, a atuao desse departamento orientou-se para tentar ampliar o escopo da integrao entre os conselhos regionais e o governo do estado. Alm da participao na elaborao da proposta oramentria, que passou a ser organizada de forma diversa da anterior, foram enfatizadas outras das atribuies conferidas aos COREDE pela Lei no 10 283, em um esforo para aumentar sua influncia sobre as atividades de planejamento do governo do estado. Os resultados dessa tentativa tambm no podem ser considerados totalmente satisfatrios. Deve-se registrar, todavia, que algumas reas da administrao pblica estadual passaram a utilizar mais intensamente os COREDE como canal para a articulao com as comunidades das regies. Pode-se afirmar que, em alguns rgos, a colaborao com os conselhos regionais foi efetivamente incorporada rotina de trabalho.50 Cumprindo o que determina a Lei Estadual no 10 283, continuou a ser feito o encaminhamento de propostas dos COREDE, como subsdio para a preparao da pea oramentria. As leis de diretrizes oramentrias de 1995, 1996 e 1997 reiteraram e at ampliaram o papel atribudo aos conselhos na elaborao do oramento.51 Segundo uma nova sistemtica, adotada para a elaborao dos oramentos de 1997 e 1998, as propostas elaboradas pelos COREDE foram encaminhadas ao DDRU/SCP, em formulrio especfico (ver anexo I). Esse material foi includo em um banco de dados, e as propostas, encaminhadas aos rgos setoriais, cuja tarefa consistia em analisar a viabilidade de sua incluso, integral ou parcial, na proposta oramentria. Foi recomendado aos COREDE que cada proposta fosse baseada em um diagnstico especfico, sendo acompanhada de uma justificativa e de uma descrio de objetivos e metas a serem alcanados, bem como de uma estimativa preliminar dos valores envolvidos. Deixaram de ser estabelecidos limites quantitativos para cada regio, como ocorria anteriormente. Na nova sistemtica, o aspecto mais importante do trabalho dos COREDE consistia na identificao de necessidades das regies que se integrassem em uma viso estratgica do desenvolvimento regional. Considerava-se que o estabelecimento de limites quantitativos52 distanciaria os conselhos dessa viso
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O melhor exemplo a Secretaria de Cincia e Tecnologia, cujo programa de plos de modernizao tecnolgica implementado com intensa participao dos COREDE. No incio de 1995, os COREDE j haviam encaminhado propostas para a elaborao do Plano Plurianual de Investimentos. Tendo em vista a situao estrutural das finanas do estado, provvel que, em uma sistemtica deliberativa tradicional, do tipo oramento participativo, em grande parte dos anos, as quotas de recursos a serem alocados com base nas prioridades de cada conselho regional viessem a ser relativamente reduzidas, induzindo-os a escolher aes que tivesssem pouco impacto regional. A opo pela inexistncia de limites, em um processo de carter eminentemente consultivo, teve como objetivo permitir que os conselhos se concentrassem em propor aes de maior am-
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estratgica, fragmentando suas indicaes e induzindo-os a propor aes, tendo em vista, em primeiro lugar, a sua viabilidade financeira, e relegando a anlise da sua importncia para o desenvolvimento regional a segundo plano. Alm disso, a idia de conferir carter vinculante s indicaes encaminhadas pelos conselhos como seria da lgica de um processo em que fossem definidos valores-limite no encontrava apoio, poca, nas instncias polticas do governo do estado. Foi reiteradamente enfatizado, para os COREDE, que essa nova sistemtica visava ao longo prazo, dada a evidente insuficincia dos recursos de que dispunha a administrao estadual para atender, em um nico exerccio, s propostas que lhe eram encaminhadas. Esperava-se que a reiterao da experincia fizesse melhorar, ao longo do tempo, a qualidade e a preciso dos diagnsticos e das propostas, consolidando sua integrao em uma viso estratgica do desenvolvimento da regio e levando o trabalho dos conselhos a adquir maior credibilidade tcnica e poltica. Segundo essa sistemtica, as aes que no pudessem ser viabilizadas de forma total ou parcial em um determinado perodo, por motivos de ordem financeira, poderiam s-lo em um momento posterior, desde que as instncias pertinentes da administrao pblica fossem convencidas da sua relevncia para o desenvolvimento regional. Para isso, era importante que fosse consolidada a capacitao dos conselhos regionais para identificar as prioridades estratgicas das regies, com justificativas slidas e com adequada definio de objetivos e metas. Uma vez reconhecida a credibilidade tcnica das propostas dos conselhos,53 seria mais fcil vencer as eventuais resistncias de algumas reas da administrao pblica quanto a trabalhar em conjunto com os COREDE. Durante o perodo em que foi aplicada essa sistemtica, a Secretaria da Coordenao e Planejamento, responsvel pela elaborao do oramento no mbito do Poder Executivo, no pressionou os rgos setoriais para que acatassem as sugestes dos conselhos. Ficava evidente, no entanto, que a no-incluso de pelo menos algumas dessas propostas, sem que houvesse explicaes convincentes, implicaria desgaste poltico para os titulares dos rgos setoriais envolvidos. De cada proposta deveria constar o nome, para contato, de um representante da comunidade que se colocava disposio dos rgos setoriais para fornecer informaes adicionais que se fizessem necessrias. Os departamentos da Secretaria
plitude, integradas numa viso estratgica do desenvolvimento da regio, mesmo que essas aes fossem difceis de se viabilizarem em um nico exerccio.
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As comisses setoriais dos COREDE, responsveis primrias pela elaborao das propostas, so, em geral, compostas por profissionais ligados a universidades, prefeituras ou a representaes locais de rgos da administrao estadual ou federal, o que tende a assegurar a qualidade tcnica das propostas.
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da Coordenao e Planejamento envolvidos no processo54 enfatizavam, para os rgos setoriais, a importncia do contato com esses responsveis pelas propostas, mesmo que fosse apenas para informar sobre a impossibilidade da incluso da ao na pea oramentria. Essa sistemtica de trabalho buscava estabelecer as bases para um modelo participativo e interativo de planejamento, formando uma rede em que conselhos regionais e rgos pblicos setoriais interagissem na proposio e no detalhamento de medidas cujos efeitos fossem relevantes para a promoo do desenvolvimento e para a melhoria da qualidade de vida da populao das regies. Tratava-se, em ltima anlise, de um esforo no sentido de comear a estruturar e institucionalizar um policy network voltado para a formulao de aes estratgicas relacionadas com a promoo do desenvolvimento regional no estado. Embora tenha ocorrido a incluso parcial ou total de um nmero relativamente expressivo de propostas oriundas dos COREDE no oramento de 1997, no primeiro ano de aplicao dessa sistemtica, persistiram as dificuldades no que se refere execuo. Continuou a existir uma distncia expressiva entre o que foi orado e o que foi executado, devido ao grande nmero de cortes e suplementaes que ocorreram, como de hbito, durante o exerccio. Nesse contexto, muitas das aes relacionadas com as propostas dos COREDE acabaram por ser preteridas, em favor de outras consideradas mais prioritrias pelas instncias tcnicas e polticas do governo. Assim, as frustraes continuaram a ocorrer. No entanto, pareceu predominar entre os COREDE a idia de que essa nova sistemtica permitiria ampliar e consolidar, progressivamente, a interlocuo entre as regies e a administrao pblica, o que impediu a sua desmobilizao. Prova disso o fato de que, apesar das frustraes com a execuo, o nmero total de propostas encaminhadas com vistas elaborao do oramento de 1998 foi bem maior que o verificado no ano anterior, como mostram os dados da tabela 1.
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O Departamento de Desenvolvimento Regional e Urbano (DDRU) e o Departamento de Programao Oramentria (DPO).
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TABELA 1 Nmero de Propostas Encaminhadas, por COREDE, para a Elaborao dos Oramentos de 1997 e 1998
COREDE
Alto Jacu Campanha Central Centro-Sul Fronteira Noroeste Fronteira Oeste Hortnsias Litoral MdioAlto Uruguai Misses Nordeste Noroeste Colonial Norte Paranhana Encosta da Serra Produo Serra Sul Vale do Ca Vale do Rio Pardo Vale do Rio dos Sinos Vale do Taquari Metropolitano Delta do Jacu Total
1997 16 19 50 23 49 13 1 37 9 28 30 19 29 15 17 11 97 26 3 6 4 30 532
1998 16 15 97 24 79 9 4 22 19 30 30 21 16 16 18 11 150 15 20 8 57 28 705
A partir de 1996, a Comisso de Finanas e Planejamento da Assemblia Legislativa deu incio prtica de organizar audincias pblicas no interior do estado, com apoio dos COREDE, para discusso da proposta oramentria. Essas audincias foram realizadas aps o encaminhamento da proposta ao Poder Legislativo, para discutir o encaminhamento de emendas de interesse das regies. Foram realizadas trs audincias em 1996, e seis em 1997.55 O objetivo dessas audincias, deve-se registrar, no foi apenas levantar novas propostas para eventual incluso na pea oramentria, mas, tambm, permitir que a comunidade tivesse conhecimento das linhas gerais da proposta encaminhada pelo Executivo,56 compreendesse melhor a sistemtica adotada no encaminhamento das sugestes dos COREDE e fosse informada sobre as principais emendas propostas pelos deputados que faziam parte da comisso. No incio de 1998, o governo do estado decidiu alterar novamente a sistemtica adotada para a participao da comunidade na elaborao do oramento. Foi apro-
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As audincias realizadas nesses dois anos contaram com a participao de tcnicos do IPEA, como observadores, que atendiam a convite do Frum dos COREDE, da Comisso de Finanas e Planejamento da Assemblia Legislativa e do governo do estado. O secretrio de Coordenao e Planejamento participou dessas audincias, como convidado, e exps os traos principais da proposta oramentria encaminhada pelo Poder Executivo Assemblia Legislativa.
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vada a Lei Estadual no 11 179, de 25/6/98,57 que introduziu a idia de uma consulta popular, por intermdio da qual a populao dever ser chamada, todos os anos, a indicar, com base em listas elaboradas pelos COREDE, alguns dos investimentos a serem realizados pelo estado em cada regio. Para a realizao da consulta, inicialmente cada Conselho Regional de Desenvolvimento elabora uma lista contendo entre dez e vinte opes de investimentos estaduais para a regio, que so relacionadas em uma cdula, com a indicao dos seus valores e dos municpios beneficiados em cada caso. Em um segundo momento, os eleitores da regio so chamados a votar, indicando at cinco alternativas da sua preferncia. Podem participar da consulta popular os eleitores registrados em qualquer dos municpios includos na rea de abrangncia de cada COREDE. Basta comparecer a uma das mesas de votao, no dia da realizao da consulta, portando um documento de identidade, de preferncia o ttulo de eleitor. Aqueles que no portarem o ttulo na hora da votao devero assinar uma declarao afirmando que esto habilitados a votar em um dos municpios que fazem parte do COREDE. Quem prestar declarao falsa, tentando fraudar os resultados da consulta popular, estar sujeito a ser processado pelo crime de falsidade ideolgica. As propostas que constam da cdula devem ser aprovadas por uma assemblia geral do COREDE, antes da qual deve ser realizada uma audincia pblica, em que os membros da comunidade e as instituies que no participam do conselho podem sugerir aes e projetos para serem includos na consulta. Os participantes da consulta popular deliberam sobre uma parcela das despesas com investimentos estaduais. Outros tipos de despesa, como, por exemplo, os relacionados com manuteno, no so objeto de deliberao na consulta. A cada ano a administrao dever definir um valor no inferior a 35% da previso de recursos destinados ao grupo de despesa Investimento, das fontes Tesouro Livre e Tesouro Vinculados pela Constituio, para ser alocado por meio desse processo. Esse montante dever ser distribudo entre as regies com base na sua participao ponderada na populao do estado. As regies de menor renda per capita tm uma ponderao mais elevada que as regies mais ricas, de forma a aumentar o valor por habitante dos recursos a serem nelas alocados. Esse mecanismo redistributivo caracteriza a consulta popular como um instrumento de poltica que busca contribuir para a reduo das desigualdades regionais no estado.58
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Regulamentada pelo Decreto no 38 610, editado nessa mesma data. Junto com a consulta popular, foram aprovadas, pela Assemblia Legislativa do estado, outras medidas, propostas pelo governo do estado, que configuram uma poltica relativamente abrangente de combate s desigualdades regionais. Dentre elas, as principais so a criao de um Fundo de Desenvolvimento Regional, com dotao inicial de R$ 100 milhes, e mudanas
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So consideradas escolhidas pela populao as propostas mais votadas, em seqncia, at que seja esgotado o valor atribudo regio. Obrigatoriamente, pelo menos 25% do total deve ser utilizado na rea da educao, e pelo menos 10% na rea da sade. Em 1998, primeiro ano de realizao da consulta popular, os resultados de cada regio so considerados vlidos se o nmero total de votantes superar 1% do nmero total de eleitores inscritos. Esse valor dever aumentar em um ponto percentual por ano, at atingir o patamar definitivo de 6%. No caso das regies em que no for atingido o qurum mnimo, os resultados da consulta sero considerados meramente indicativos, no estando o governo vinculado a inclu-los no oramento. As aes includas no oramento do estado como resultado da consulta popular devero ser arroladas em quadros demonstrativos especficos, indicando-se as regies e municpios por elas beneficiados. Os conselhos regionais devero encaminhar Secretaria do Planejamento, imediatamente aps a divulgao dos resultados da consulta, um detalhamento das propostas aprovadas, em formulrios especficos, os quais constituem uma verso ligeiramente simplificada dos utilizados nos anos anteriores, apresentados no anexo I. Em seu primeiro ano, a consulta foi realizada na segunda quinzena de julho, aps um perodo relativamente reduzido de preparao. Contou, todavia, com ampla divulgao pelos meios de comunicao, com abrangncia estadual, regional e local, patrocinada pelo governo do estado. Os resultados, em termos de participao popular, podem ser considerados amplamente satisfatrios, como mostra a tabela a seguir, tendo-se em vista o fato de que a participao do eleitor no era obrigatria.
substanciais no principal programa de incentivos fiscais para atrao de investimentos o FUNDOPEM , para favorecer as regies de mais baixa renda por habitante. Como essas regies mais pobres situam-se, em geral, em reas mais distantes do interior, e tm sido, coincidentemente, na maior parte dos casos, as de menor dinamismo nas ltimas dcadas, as alteraes tm como resultado principal estimular a desconcentrao do crescimento econmico no Rio Grande do Sul. A deciso de criar mecanismos de estmulo desconcentrao foi influenciada pelo fato de que a quase totalidade dos grandes investimentos industriais atrados para o estado nos ltimos anos optou por localizar-se na regio metropolitana ou em reas adjacentes, sinalizando uma acentuao da tendncia concentrao espacial que j era observada nas ltimas dcadas e alimentando temores de que venham a ocorrer perdas futuras de competitividade sistmica, causadas pela excessiva aglomerao.
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TABELA 2 Nmero de Eleitores, Nmero de Votantes e Percentual de Participao na Consulta Popular, em 1998, por COREDE
COREDE Alto Jacu Campanha Central CentroSul Fronteira Noroeste Fronteira Oeste Hortnsias Litoral MdioAlto Uruguai Misses Nordeste Noroeste Colonial Norte Paranhana Encosta da Serra Produo Serra Sul Vale do Ca Vale do Rio Pardo Vale do Rio dos Sinos Vale do Taquari Metropolitano Delta do Jacu Total Votantes 7 830 8 068 22 303 7 427 13 989 26 959 3 868 9 554 13 988 25 205 14 347 27 085 7 573 11 201 30 583 41 141 14 285 9 391 13 196 22 751 27 367 21 094 379 205 Participao (%) 5,87 5,58 5,27 4,87 8,29 7,38 4,74 5,50 9,65 13,76 10,41 11,63 5,13 10,57 10,02 9,05 2,60 9,72 4,73 3,26 12,16 1,54 5,77
Seja qual for a sistemtica adotada para a participao no oramento do estado, a elaborao dos planos estratgicos de desenvolvimento regional, previstos na legislao, fundamental para que os COREDE possam qualificar o contedo de suas propostas, adequandoas s necessidades das regies.59 A introduo da consulta popular talvez torne ainda mais necessria a elaborao desses planos, na medida em que a falta de uma viso estratgica que oriente a busca do desenvolvimento regional pode fazer que a definio das propostas regionais venha a ser caracterizada pela fragmentao e pelo predomnio dos interesses locais. 5.1.5 Elaborao de Planos Estratgicos de Desenvolvimento Os planos estratgicos de desenvolvimento regional, que devem ser elaborados por meio da utilizao de metodologias participativas, devem consubstanciar a reflexo de cada comunidade sobre a realidade da sua regio, identificando potenci-
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Conforme o inciso II, do artigo 3o, da Lei Estadual no 10 283, compete aos COREDE elaborar planos estratgicos de desenvolvimento regional.
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alidades e ameaas e delineando estratgias e aes que tenham como objetivo a promoo do desenvolvimento. Muitos conselhos j empreenderam, ou esto empreendendo, esforos nesse sentido, com apoio de universidades ou de rgos pblicos estaduais. A elaborao dos planos estratgicos proporciona aos conselhos o conhecimento mais aprofundado da realidade das regies por eles representadas, conferindo-lhes melhores condies de interlocuo com os rgos da administrao pblica, no encaminhamento das prioridades regionais, e permitindo melhor articulao das aes que venham a ser empreendidas pelos atores pblicos e privados da regio. No noroeste do estado, por exemplo, cinco COREDE uniram-se, com apoio das universidades existentes na rea, para elaborar um documento60 que serviu como ponto de partida para tratativas junto Secretaria Especial de Polticas Regionais, do Ministrio do Planejamento e Oramento, com o objetivo de definir medidas de estmulo reconverso econmica dessa regio. A evoluo dessas tratativas fez que tambm fossem envolvidos no processo outros trs conselhos e vrias associaes de municpios da regio oeste de Santa Catarina, de caractersticas socioeconmicas similares ao noroeste gacho. Em novembro de 1997, em Chapec (SC), foi feita entrega, a um representante da Secretaria Especial de Polticas Regionais, de um segundo documento, intitulado Plano de Desenvolvimento Sustentvel da rea da Bacia do Uruguai, produzido conjuntamente por representantes dos oito COREDE antes referidos, de oito associaes de municpios catarinenses, e dos governos do Rio Grande do Sul e de Santa Catarina. Esse documento tem servido como referencial bsico para negociaes das administraes estaduais, no sentido de que sejam empreendidas aes federais de promoo do desenvolvimento dessa regio. Outros COREDE esto empenhados em esforos de planejamento que contam com o apoio da Fundao de Desenvolvimento Metropolitano e Regional (METROPLAN), associada, em alguns casos, a universidades locais. O Conselho do Vale do Taquari, regio situada a noroeste da capital, j publicou, em trs volumes, os resultados da elaborao do seu Plano Estratgico de Desenvolvimento Regional.61 Em um esforo semelhante, dois outros conselhos regionais, o do Norte e o do Nordeste, produziram o Plano Estratgico de Desenvolvimento das Regies Norte e Nordeste do Rio Grande do Sul, concludo no final de 1997.
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Conselhos regionais de Desenvolvimento do Alto Jacu, Fronteira Noroeste, Mdio-Alto Uruguai, Misses e Noroeste Colonial (1996) Plano Estratgico de Desenvolvimento da Regio Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul, Iju, UNIJU.
CODEVAT (199597) Plano Estratgico de Desenvolvimento do Vale do Taquari, Lajeado, FATES, 3 Vols. Uma sntese desse plano pode ser encontrada na Internet, no endereo
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http://www.fates.tche.br/Codevat/pedx.htm.
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A elaborao de documentos desse tipo fortalece as reivindicaes regionais perante as diferentes instncias governamentais. Os planos estratgicos de desenvolvimento elaborados pelos COREDE devem ser vistos, portanto, como documentos que consolidam consensos em torno das necessidades do desenvolvimento das regies, por um lado, e, por outro, como instrumentos para inserir essas necessidades na agenda das discusses polticas. Em 1998, a Secretaria de Coordenao e Planejamento comeou a estruturar um programa de cooperao tcnica com a Dlgation LAmenagement du Territoire et LAction Rgionale (DATAR), rgo ligado ao Ministre de LAmenagement du Territoire et de LEnvironement, da Frana, para definir as bases de uma poltica de desenvolvimento territorial para o estado e adaptar a experincia francesa dos contratos de plano ao contexto do Rio Grande do Sul. A experincia-piloto dever ser aplicada no COREDE do Noroeste Colonial, um dos primeiros a elaborar seu plano estratgico de desenvolvimento.62 Foram iniciadas, em 1997, tratativas para a realizao de um curso sobre a temtica desenvolvimento territorial, versando sobre conhecimento, globalizao e territrio, aberto participao de representantes dos COREDE e tcnicos da administrao estadual, a ser organizado em conjunto com a Direccin de Polticas y Planificacin Regionales, do Instituto Latinoamericano de Planificacin Econmica y Social (ILPES), do Chile, instituio ligada CEPAL/ONU. A realizao desse curso, caso venha a ser viabilizada, contribuir para melhor capacitar os conselhos regionais para empreenderem aes de planejamento. Alguns conselhos regionais, mesmo no se tendo engajado na elaborao de planos estratgicos de desenvolvimento, acompanharam e proporcionaram apoio a aes de planejamento empreendidas pelo governo do estado. Assim, por exemplo, muitas das aes estaduais e federais de apoio regio denominada Metade Sul63 foram empreendidas com apoio dos conselhos regionais que compem a rea. Os COREDE dessa regio colaboraram para a elaborao de um conjunto de
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Cabe registrar que os planos de desenvolvimento elaborados pelos COREDE foram considerados de qualidade satisfatria pelos tcnicos da DATAR que estiveram no Rio Grande do Sul, adequando-se a servir como ponto de partida para as discusses em torno da implementao da experincia dos contratos de plano. O presidente da Repblica, em declarao feita poucas semanas aps sua posse, incluiu a Metade Sul do Rio Grande do Sul entre as reas prioritrias para aes de desenvolvimento regional do governo federal. Cabe lembrar que a tese de doutoramento do presidente Capitalismo e Escravido no Brasil Meridional trata dessa regio. Como primeira conseqncia dessa prioridade federal, foi lanado, em 1996, um programa especfico do BNDES para a Metade Sul, o RECONVERSUL, com linhas de crdito favorecido no valor de R$ 250 milhes. Mais recentemente, os limites dessas linhas foram ampliados. No primeiro semestre de 1998, foi assinado um protocolo, entre o governo federal e o governo do estado, que prev medidas adicionais de apoio ao desenvolvimento da regio.
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estudos que visavam proporcionar subsdios para a implementao de medidas para a promoo da reestruturao da economia local, estando representados no grupo responsvel pelo acompanhamento e fiscalizao do trabalho realizado pela empresa encarregada da elaborao desses estudos, escolhida por meio de licitao. Dos 22 conselhos regionais, apenas quatro no estiveram diretamente envolvidos, no decorrer dos anos de 1995, 1996 e 1997, na elaborao de planos estratgicos de desenvolvimento ou no apoio a aes governamentais de planejamento e/ou de promoo do desenvolvimento regional. Os conselhos regionais de Desenvolvimento do Rio Grande do Sul parecem estar encaminhados no sentido de afirmarem-se como importantes instrumentos de articulao da sociedade civil s aes de promoo do desenvolvimento regional. O sucesso alcanado na mobilizao popular para a realizao da consulta popular revitalizou o seu trabalho e fortaleceu as expectativas de que a sua influncia sobre a formulao, implementao e avaliao das aes da administrao estadual venha a aumentar no futuro. 5.1.6 Balano e Perspectivas No entanto, apesar dos resultados positivos j alcanados, ainda existe uma longa trajetria a ser percorrida antes que se possa afirmar que a potencialidade dos COREDE como instrumentos para a articulao dos atores sociais das regies e como intermedirios entre a comunidade e a administrao pblica est sendo adequadamente explorada. Em muitas regies, os COREDE j conseguem ocupar um espao importante na articulao regional, estando prximos de alcanar uma consolidao definitiva. Em outras, todavia, sua atuao ainda precria. A solidez de alguns conselhos mais dinmicos est associada ao fato de receberem apoio das universidades locais, cuja liderana capaz de assegurar credibilidade para o seu trabalho. Essas universidades encaram o engajamento nas atividade dos COREDE como instrumento de integrao com a comunidade da regio em que atuam. Em junho de 1997, treze dos 22 conselhos eram presididos por reitores, pr-reitores ou diretores de unidades de ensino superior; apenas sete no contavam com a presena de elementos ligados a instituies de ensino em algum cargo da diretoria executiva. Em geral, nessas regies em que recebem apoio institucional das universidades, os COREDE ocupam um espao bem mais significativo na articulao da sociedade regional, conseguindo mobilizar lideranas importantes para a discusso das aes relacionadas com o desenvolvimento. Nas regies em que no existem universidades, ou em que seu engajamento pequeno, o trabalho dos conselhos enfrenta maiores dificuldades.
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Alm disso, importante registrar que a capacidade de mobilizao e articulao dos conselhos regionais depende, em muito, do prestgio conferido a sua atuao pelas autoridades governamentais. Nesse sentido, deve-se referir que, por muito tempo, foram relativamente reduzidas as referncias aos conselhos no discurso da atual administrao, contrastando com o que ocorria na gesto anterior, quando o programa de implantao dos COREDE era divulgado como uma das mais importantes iniciativas governamentais. Essa situao modificou-se radicalmente ao iniciarse o ltimo ano de governo, com a introduo da consulta popular. Em futuro prximo, as perspectivas dos COREDE dependero muito da execuo das aes includas no oramento como resultado da consulta popular. Caso o grau de execuo no seja compatvel com a dimenso das expectativas geradas, o trabalho de muitos conselhos ser comprometido, reduzindo-se severamente sua capacidade de mobilizao. Deve-se registrar, no entanto, que uma execuo oramentria incompatvel com as expectativas causar danos ainda mais graves sobre a credibilidade das foras que assumiram a responsabilidade poltica pela introduo da consulta popular.64 Essas foras confrontam-se, no estado, com adversrios que tm, como um de seus maiores ativos polticos, o fato de conduzirem, j por uma dcada, uma experincia considerada bem-sucedida de participao popular em escala municipal, o Oramento Participativo de Porto Alegre. Mesmo aps a introduo da consulta popular, o objetivo estratgico mais importante para os COREDE, no estgio atual da sua experincia, parece ser o de tornar rotineira a sua interao com as diferentes instncias da administrao pblica, convencendo-as da utilidade da sua capacidade de articulao para que os rgos governamentais possam atuar de forma mais eficiente e qualificada nas regies. Para isso, parece ser mais adequada a adoo de uma abordagem progressiva, calcada na persuaso e na adeso voluntria, tendo em vista o fato de a tradio poltico-administrativa brasileira no proporcionar um campo frtil para mecanismos que facilitem o envolvimento da comunidade na tomada de decises do setor pblico. Parece fundamental, nesse contexto, privilegiar a consistncia e a sobriedade, com o objetivo de integrar a participao normalidade das aes administrativas, de modo a transform-la quase que em uma rotina. No final de 1997, o Frum dos COREDE aprovou uma declarao de princpios, que reproduzida no anexo II. Essa declarao pautada, em linhas gerais, pela preocupao em definir normas de comportamento capazes de evitar que o traba-
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Como a consulta popular foi introduzida em um ano eleitoral, esta observao aplica-se, evidentemente, apenas na hiptese de que o prximo governo que ir se responsabilizar pela execuo do oramento venha a ser constitudo pelas mesmas foras que sustentam a atual administrao.
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lho dos conselhos seja negativamente influenciado por disputas e conflitos de interesses alheios aos objetivos maiores dos COREDE. Os obstculos a enfrentar na trajetria rumo consolidao definitiva no podem ser subestimados. Um deles a necessidade de aumentar a capacidade de articulao e mobilizao dos conselhos de algumas regies. So significativas as diferenas entre os COREDE, quanto ao grau de sucesso alcanado na aglutinao dos segmentos da sociedade. Um dos fatores principais que explicam essas diferenas alm do apoio institucional por parte das universidades, j referido est ligado aos traos caractersticos da formao sociocultural das regies. Em algumas reas, especialmente no norte do estado, cuja histria est associada imigrao europia e ao predomnio da pequena propriedade, as iniciativas de tipo associativo tradicionalmente apresentam maior vitalidade. Em outras, como em partes do sul, a histria marcada pela predominncia das grandes propriedades e pela presena da escravido gerou um ambiente menos propcio para as prticas participativas. A considerao desses aspectos destaca o que , numa perspectiva de longo prazo, uma das funes mais importantes dos conselhos regionais de Desenvolvimento: constiturem-se em agentes de mudana social e cultural, fazendo que, pela prtica da participao, haja o fortalecimento do esprito associativo e das estruturas da sociedade civil, promovendo a acumulao de capital social. Tendo em vista o que foi exposto nas sees anteriores deste texto, pode-se afirmar que, se os conselhos forem bem-sucedidos no desempenho dessa funo assumindo o papel de instituies animadoras e viabilizadoras65 da participao , as regies do Rio Grande do Sul tero dado um passo importante para melhor capacitarem-se para a promoo do desenvolvimento. No incio de 1998, foi implantada, pelo governo do estado, uma pgina dos COREDE na Internet. Dela constam, alm de informaes gerais sobre os conselhos e as regies, dados sobre a consulta popular e listagens das demandas por eles encaminhadas para a composio das propostas oramentrias anuais.66 No Cear tambm foram implantados conselhos regionais, que fazem parte de um modelo mais amplo de gesto participativa, cujos objetivos so: 5.2 Cear a) aumentar a eficcia do governo por meio de uma administrao pblica orientada para alcanar resultados, particularmente no tocante ao desenvolvimento
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Expresses do prprio presidente do Frum dos COREDE, professor Dinizar Becker, em Becker (1998). Essa pgina pode ser acessada pelo endereo http://www.scp.rs.gov.br.
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sustentvel do estado, ou seja, o desenvolvimento econmico com justia social e preservao da natureza; b) fazer mais com menos, em outras palavras, aumentar a eficincia no uso dos recursos pblicos por intermdio de tcnicas gerenciais adequadas e da mobilizao da sociedade [Cear, 1995a, p. 103]. Dentre o conjunto de princpios que inspiram esse modelo de gesto participativa, deve-se destacar o de: promover a descentralizao e a participao, como forma de potencializar a ao do governo e de obter o respaldo e o compromisso da sociedade com a continuidade das aes [Cear, 1995a, p.104]. Ao inaugurar-se o perodo de administrao 1995/1998, o governo cearense contratou a assessoria da Universidade Federal do Cear para implantar conselhos municipais de Desenvolvimento Sustentvel (CMDS) nos 184 municpios do estado. A composio desses conselhos mista; participam representantes do governo e da sociedade civil. Essa meta no foi atingida, tendo sido possvel instalar CMDS em apenas 90 municpios. Em um segundo patamar, mais abrangente que o dos CMDS, o estado foi dividido em vinte regies administrativas, em que foram instalados conselhos regionais de Desenvolvimento Sustentvel (CRDS), com participao dos prefeitos, dos deputados estaduais mais votados na regio, de dirigentes de rgos estaduais e federais que atuam na rea e de representantes da sociedade civil, estes indicados pelos CMDS dos municpios que compem a regio. As funes atribudas aos CRDS, que so definidos como um espao de articulao e negociao, tendo carter consultivo em relao s decises do governo do estado, so as seguintes:
identificar os grandes problemas e estrangulamentos da regio, bem como as suas causas e as alternativas para soluo; identificar as potencialidades e as alternativas para seu aproveitamento em benefcio do desenvolvimento sustentvel da regio;
identificar as aes ou os investimentos prioritrios para o desenvolvimento regional, a serem desenvolvidos pelo governo do estado, pelas prefeituras municipais, por consrcios de municpios, pelas comunidades e pelo esforo compartilhado do estado e dos municpios;
identificar as demandas da regio no tocante atuao do governo do estado, oriundas da classe poltica, dos municpios, das comunidades e da sociedade civil organizada;
priorizar as aes do governo na regio, inclusive as demandas de diversas origens;
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constituir espao de negociao para as aes governamentais na regio; acompanhar as aes do governo na regio;
estabelecer metas prioritrias a serem perseguidas na regio, em reas como educao, sade, preservao ambiental, emprego, etc. [Cear, 1995b]. Num patamar superior ao dos CRDS existe, ainda, em escala estadual, outro nvel de participao da comunidade, composto por trs conselhos: o da Famlia e Cidadania, o da Cultura e o do Desenvolvimento Sustentvel. Seus membros so escolhidos diretamente pelo governador, entre personalidades e formadores de opinio, para discutir questes estratgicas para o estado. Temas como a seca, a prostituio infantil, a corrupo no aparato de segurana pblica e a privatizao j foram discutidos por esses fruns. A experincia cearense, baseada na criao de trs nveis de conselhos voltados para a mediao entre o governo e a sociedade, visivelmente calcada em um modelo similar ao dos conselhos econmicos e sociais existentes na Espanha e na Frana. Como foi mencionado na seo anterior, esses conselhos foram concebidos para cumprir a funo bsica de servirem como instrumentos para o consenso e a articulao de atores sociais. Segundo informaes de observadores locais, em seu primeiro ano de existncia, os conselhos regionais de Desenvolvimento Sustentvel (CRDS) reuniram-se com freqncia, participando da elaborao do Plano Plurianual de Investimentos e servindo de frum para que os novos secretrios de estado pudessem expor e debater suas metas para as vrias regies. No ano seguinte, quando se realizaram eleies municipais, arrefeceu o entusiasmo com a iniciativa, diminuindo a participao tanto nos CMDS quanto nos CRDS. Comearam a surgir crticas na imprensa, que afirmavam que esses conselhos constituam um esquema montado de cima para baixo e faziam parte de uma estratgia de marketing da administrao estadual, na tentativa de criar uma imagem democrtica. Os deputados estaduais e os prefeitos, por sua vez, queixavamse de serem eles representantes mais legtimos que os conselhos na intermediao das demandas sociais perante o governo do estado. A falta de resultados imediatos, em termos de obras e servios, tambm contribuiu para aumentar a desmobilizao. As tentativas de envolvimento das universidades estaduais67 no apoio aos conselhos regionais resultaram pouco eficazes, pela reduzida tradio de atuao comunitria das instituies de ensino sediadas no interior. No foram estabelecidos, no modelo de gesto participativa cearense, mecanismos formais que institucionalizassem a participao dos conselhos na elaborao das principais peas do planejamento estadual. No entanto, como j foi regis67
Universidade Regional do Vale do Cariri (URCA) e Universidade do Vale do Acara (UCA).
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trado, os conselhos regionais foram consultados, quando da elaborao do ltimo Plano Plurianual, para indicar as prioridades das regies. Alm disso, tm sido chamados pela Assemblia Legislativa para colaborar na proposio de emendas s leis oramentrias anuais. Um observador familiarizado com a experincia de gesto participativa do Cear e que encara com simpatia essa iniciativa comenta que as dificuldades apontadas anteriormente refletem o fato de que os anos de autoritarismo, a pobreza e a dependncia de uma das populaes mais pobres do Brasil e a cultura individualista incrustada h sculos no Cear no podem ser abstrados com a simples instalao dos conselhos. Esse mesmo observador registra que, apesar do avano obtido com a instalao dos CMDS e CRDS, reconhecido at pelos crticos mais ferrenhos do governo do estado, o modelo ainda frgil, no tendo alcanado condies de sustentabilidade que assegurem sua sobrevivncia aps o trmino do atual perodo de governo. Na atualidade, est sendo contratado um estudo para orientar a continuidade do trabalho, capaz de identificar por que algumas regies do estado so menos permeveis a esse tipo de iniciativa e avaliar, de forma mais precisa, as causas das resistncias encontradas. 5.3 Minas Gerais A partir de 1993 foram realizadas, em Minas Gerais, audincias pblicas com o objetivo de selecionar propostas das regies para incluso no oramento estadual. A iniciativa originou-se no Poder Legislativo, com incorporao posterior dos poderes Executivo e Judicirio ao processo, como resultado de uma emenda constitucional.
Em uma primeira etapa, so realizadas audincias municipais, em que so escolhidos representantes para participar das audincias regionais. Os prefeitos e presidentes de cmaras de vereadores so membros natos dessas representaes municipais. O nmero de representantes da sociedade civil varia, conforme o nmero de habitantes de cada localidade, entre um mnimo de dois e um mximo de cinco. Nos anos de 1995 e 1996 foram realizadas doze audincias regionais. Esses encontros foram subdivididos em trs mdulos, distribudos em dois dias de trabalho. O primeiro consta de uma exposio a cargo de representantes dos poderes Executivo e Judicirio e do Tribunal de Contas, seguida de uma justificao oral das propostas municipais, pelos representantes de cada localidade. O segundo mdulo, realizado na manh do segundo dia, composto pela votao das propostas a serem priorizadas pela regio e pela escolha dos candidatos a participar de uma Comisso Regional de Representao. O terceiro mdulo, desenvolvido no perodo da tarde, consta da apresentao das dez propostas mais votadas, da sua sustentao oral e de uma nova votao, para que seja definida uma
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ordem de prioridade. Nesse mdulo tambm ocorre a escolha dos membros da Comisso Regional de Representao, em nmero de cinco, podendo ser eleito apenas um por municpio. Essa comisso deve acompanhar os desdobramentos da audincia pblica. 68 O grau de execuo das prioridades oradas nesses dois anos foi muito baixo. Como conseqncia, tendo em vista a dificuldade em voltar a promover a mobilizao das regies, devido falta de resultados concretos, os responsveis pelo processo optaram por mudar a periodicidade das audincias, passando a realiz-las em anos alternados. No entanto, j em 1998, quando as audincias deveriam ser retomadas, segundo essa nova sistemtica, houve novo adiamento, sob a justificativa de tratar-se de ano eleitoral. Esses sucessivos adiamentos evidenciam que a iniciativa das audincias pblicas mineiras encontra-se em situao difcil, sendo possvel at mesmo que venham a ser totalmente abandonadas. Segundo o relato de observadores locais, j desde o seu incio o processo padecia da falta de melhor integrao operacional entre os poderes Executivo e Legislativo, que seria indispensvel para assegurar melhor desempenho quanto execuo das prioridades oradas. A experincia mineira diferencia-se das relatadas nas sees anteriores em dois aspectos. Em primeiro lugar, tem escopo mais limitado, sendo centrada exclusivamente na questo oramentria. Alm disso, caracteriza-se pela inexistncia de instncias permanentes de representao e articulao, que possam promover um processo continuado de reflexo sobre a realidade das regies. Como conseqncia, as demandas da comunidade no eram formuladas como resultado de diagnsticos que pudessem dar maior embasamento ao processo de priorizao. O que ocorria era, na verdade, uma filtragem progressiva de proposies fragmentrias, em audincias municipais e regionais, que levava opo entre propostas locais por um mecanismo de abrangncia regional. Caso fossem constitudas instncias permanentes de representao e articulao dos atores regionais, poderiam ser elaborados, pela utilizao de metodologias adequadas, diagnsticos consensuais da situao das regies, que servissem de base para a formulao de estratgias de desenvolvimento, articulando e dando maior consistncia s demandas regionais. Outro fator que pode ter contribudo para desarticular a iniciativa das audincias pblicas o fato de que esto sendo tambm implantadas, em Minas Gerais, 25 regies administrativas, com o objetivo de promover a descentralizao da administrao pblica estadual, bem como institucionalizar a comunicao com as regies do estado, visando tornar mais gil a prestao de servios pblicos populao (artigo 2o da Lei Estadual no 11 962, de 30/10/1995).
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Para uma descrio mais detalhada, ver os relatrios arrolados nas referncias bibliogrficas.
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A legislao relativa a essas regies no deixa clara a relao entre esta iniciativa e a anterior. Alm disso, menciona, entre as atribuies de alguns dos coordenadores setoriais das regies, a de identificar, priorizar e encaminhar os problemas e as reivindicaes regionais, em aparente conflito com o trabalho que era realizado nas audincias pblicas. Deve-se destacar que a legislao pertinente no estabelece mecanismos formais por meio dos quais a sociedade civil possa influenciar a atuao dos coordenadores no desempenho dessas tarefas. Em Santa Catarina tambm existe iniciativa de incorporar a participao da sociedade civil formulao e implementao de aes voltadas para a promoo do desenvolvimento regional. constituda pelos fruns de Desenvolvimento Regional Integrado, criados como parte da estrutura das associaes de municpios do estado. 5.4 Santa Catarina Um dos primeiros desses fruns, implantado pela Associao dos Municpios do Oeste de Santa Catarina (AMOSC), foi criado para servir como uma instncia de aconselhamento na definio de diretrizes de desenvolvimento regional integrado. Em maro de 1998, cinco associaes j haviam implantado seus fruns, enquanto quatro outras haviam instalado comits provisrios encarregados de promover a sua implantao. Os objetivos especficos do Frum de Desenvolvimento Regional Integrado da AMOSC so: a) integrar as instituies pblicas e privadas que representam a organizao social do oeste de Santa catarina, priorizando a concentrao de esforos e recursos em aes prioritrias que visem ao desenvolvimento harmnico e integrado da regio; b) organizar o planejamento e a execuo de aes estratgicas priorizadas da regio oeste de Santa Catarina; c) desenvolver um plano de ao visando organizar as diversas iniciativas, projetos e propostas de desenvolvimento e crescimento da regio oeste de Santa Catarina num instrumento de planejamento regional a ser viabilizado em conjunto pelas instituies que compem o frum; d) institucionalizar e operacionalizar o Fundo de Desenvolvimento Regional Integrado; e e) promover a captao e aplicao de recursos humanos, financeiros, materiais e equipamentos, estudos cientficos e tecnolgicos, por meio de contratos e convnios, visando ao desenvolvimento integrado da regio [AMOSC, 1997]. Alm de representantes de vrios segmentos da sociedade civil, participam do frum os prefeitos municipais, os presidentes de cmaras de vereadores e dirigentes de rgos pblicos estaduais e federais atuantes na regio.
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Cabe registrar que as associaes de municpios catarinenses contam com uma forte estrutura tcnica de apoio e assessoramento s prefeituras, com profissionais contratados em carter permanente, em contraste com as associaes desse tipo existentes em outros estados, que se caracterizam predominantemente como rgos de articulao poltica dos municpios. Alm disso, em Santa Catarina existe, j h bastante tempo, um entrosamento tcnico e operacional efetivo entre as associaes de municpios e a rea de planejamento do governo do estado. A disponibilidade dessa estrutura nas associaes de municpios proporciona o apoio organizacional indispensvel para o bom funcionamento dos fruns como rgos de articulao entre a sociedade civil das regies, as administraes municipais e o governo do estado. O perfil predominantemente tcnico das associaes de municpios catarinenses tambm parece contribuir para evitar maior interferncia de rivalidades poltico-partidrias na atuao dos fruns de Desenvolvimento Regional Integrado. Foi tambm criado, em Santa Catarina, um frum de abrangncia estadual o Frum Catarinense de Desenvolvimento , que tem como entidade coordenadora o Banco Regional de Desenvolvimento do Extremo Sul (BRDE).69 Seus objetivos so: ... integrar as entidades envolvidas com o desenvolvimento para, de forma coordenada, viabilizar um Plano Catarinense de Desenvolvimento, que assegure a continuidade dos programas e projetos em implantao e promova outros a serem delineados para o estado de Santa Catarina(conforme um folheto de divulgao sobre o Frum Catarinense de Desenvolvimento). Esse frum, de composio e objetivos anlogos aos dos conselhos da sociedade do Cear, referidos na seo anterior, constitudo por: ... entidades representantes de lideranas empresariais e comunitrias, rgos governamentais, instituies pblicas e privadas e agentes financeiros comprometidos com o desenvolvimento socioeconmico de Santa Catarina ... (conforme um folheto de divulgao sobre o Frum Catarinense de Desenvolvimento). Participam do Conselho Executivo do frum duas secretarias de estado,70 a Federao Catarinense das Associaes de Municpios, a Universidade Federal de Santa Catarina, a Federao das Indstrias, a Federao das Associaes Industriais e Comerciais, a Federao da Agricultura, o BRDE e o SEBRAE/SC. Alm desse Conselho Executivo, a estrutura do Frum Catarinense de Desenvolvimento contempla, ainda, a existncia de um Conselho Geral e de uma Secretaria Executiva.
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A Secretaria Executiva do Frum ocupada por Jaime Boing, funcionrio do BRDE. A Secretaria Extraordinria para a Implantao do Programa de Qualidade e Produtividade do Servio Pblico (SQP) e a Secretaria de Estado do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente.
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Segundo observadores locais, o frum catarinense tem tido capacidade efetiva de mobilizao, devido ao apoio que recebe do Banco Regional de Desenvolvimento do Extremo Sul (BRDE), podendo adquirir condies efetivas de sustentabilidade, ao contrrio do ocorrido com experincias similares de articulao em escala estadual que existiram em outras unidades da Federao, cuja existncia foi efmera. 71 Uma das principais linhas de ao adotadas at o momento pelo frum catarinense promover eventos com o objetivo de motivar as associaes de municpios e outras entidades regionais a criarem fruns regionais, inclusive auxiliando na montagem da sua estrutura. Deve-se registrar que em Santa Catarina, assim como ocorre no Cear, no foram estruturados mecanismos formais para que os fruns possam influenciar a elaborao das principais peas de planejamento da administrao estadual. 5.5 Esprito Santo A administrao estadual cujo perodo de governo iniciou-se em 1995 buscou promover, no Esprito Santo, a implantao de um sistema de regionalizao e de participao na elaborao do oramento. O rgo que assumiu a responsabilidade por essa tarefa foi a Coordenao de Planejamento do Governo (COPLAG),72 ligada diretamente ao Gabinete do governador.
A metodologia adotada combina trs elementos. O primeiro consiste no estabelecimento de uma diviso regional, para fins de planejamento e gesto. O segundo a criao de uma estrutura de gesto baseada na implantao de conselhos e cmaras setoriais, em nvel estadual e regional, com participao de representantes da sociedade civil. O terceiro uma sistemtica do tipo oramento participativo, aplicada em nvel regional.73 A diviso regional compreende dois nveis. O primeiro, mais abrangente, constitudo por quatro regies de planejamento, que se subdividem em nove regies administrativas de gesto. A estrutura de gesto previa a implantao dos seguintes rgos: Conselho Estadual de Planejamento Estratgico e de Desenvolvimento Regional;
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No Rio Grande do Sul, por exemplo, no incio da administrao Collares, comeou a ser implantado um Conselho Estadual de Desenvolvimento, previsto pela Constituio estadual. Esse conselho reuniu-se apenas algumas vezes, no mais sendo convocado depois de certo tempo. A COPLAG implantou uma pgina na Internet, no endereo http://www.coplag.es.gov.br. Uma descrio mais detalhada dessa metodologia pode ser encontrada em COPLAG (1997). A pgina da COPLAG na Internet tambm apresenta informaes sobre o processo.
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cmaras setoriais; cmaras setoriais regionais; conselhos de Desenvolvimento regionais (nas macrorregies); e conselhos Administrativos de Gesto (nas microrregies).
A sistemtica de participao na elaborao do oramento utilizada em 1995 baseou-se na realizao de assemblias oramentrias em dois nveis. No primeiro, foram realizadas assemblias municipais, para seleo de demandas em cinco reas temticas: educao, sade, agricultura, segurana pblica e desenvolvimento econmico e infra-estrutura. Nessas assemblias foram, tambm, escolhidos os representantes dos municpios para participar da etapa seguinte do processo. No segundo nvel foram realizadas assemblias macrorregionais, com a finalidade de estabelecer a priorizao das demandas, tendo em vista trs critrios: abrangncia regional, parceria e continuidade. Nessas assemblias foram escolhidos dois representantes, por rea temtica e por regio, para compor uma comisso oramentria estadual. As funes dessa comisso consistem em acompanhar a tramitao do Projeto de Lei do Oramento na Assemblia Legislativa, analisar as emendas apresentadas pelos deputados e, posteriormente, acompanhar e fiscalizar a execuo oramentria. Em 1996, a escassez de recursos tornou necessria uma mudana na sistemtica de trabalho; foram realizadas apenas assemblias microrregionais. Nessas assemblias, houve prestao de contas sobre os investimentos previstos no ano anterior, e foram escolhidos os representantes para compor a Comisso Oramentria Estadual. Essa metodologia esbarrou na situao precria das finanas pblicas estaduais. A partir de 1996, deixou de ser feito o levantamento de novas demandas, tendo em vista a impossibilidade de atendimento. Tambm a estrutura de gesto deixou de ser implantada, frustrando, ao menos em parte, a implementao do que parece ser uma experincia tecnicamente bem-concebida de gesto participativa do desenvolvimento regional. Apesar dessas dificuldades, a pgina da Coordenao de Planejamento do Governo do Esprito Santo na Internet, na qual descrita a metodologia adotada na elaborao do oramento, reitera a crena na necessidade da participao, destacando: Entende esta administrao que a ausncia de capacidade de investimento no pode ser utilizada como alegao para a elaborao de oramentos de gabinete, pois as prprias medidas para o equacionamento da atual crise financeira do setor pblico dependem da discusso com os setores polticos, sociais e econmicos
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interessados na retomada do equilbrio das finanas pblicas e do processo de desenvolvimento.74
6 FATORES CONDICIONANTES A anlise dessas cinco experincias permite caracterizar trs fatores, a seguir apresentados, como os principais condicionantes das possibilidades de sucesso na implementao de processos participativos em escala regional. A existncia de um compromisso efetivo, maduro e continuado das instncias polticas o primeiro e talvez o mais importante dos fatores que condicionam as possibilidades de sucesso dos esforos de integrar a participao da sociedade civil tomada de decises na esfera da administrao pblica. 6.1 Sustentao Poltica e Credibilidade Essa observao especialmente verdadeira no que se refere s prticas que incidem de forma mais direta sobre a alocao de recursos. Nesses casos, a criao de procedimentos que aumentem a influncia da comunidade sobre as decises contraria interesses j estabelecidos e interfere com a operao dos canais polticos e administrativos que tradicionalmente determinam a forma como so utilizadas as verbas pblicas. A tentativa de ampliar as influncias sobre o processo decisrio, dando-lhe maior transparncia e permitindo que dele participem novos atores, exige firme deciso poltica e implica uma ruptura profunda com as formas tradicionais de governar.75 A debilidade da sustentao poltica costuma ser um dos principais motivos que dificultam a execuo de aes includas nos oramentos como resultado de propostas oriundas da comunidade. Quando o compromisso poltico frgil, aumenta o risco de corte das verbas necessrias para viabilizar essas aes, para permitir a execuo de iniciativas que atendam a prioridades definidas por meio dos canais poltico-administrativos tradicionais. Um fator que tende a interferir na implementao das prticas participativas, podendo colocar em risco sua consolidao, a sua, aparentemente, inevitvel utilizao como pontos de destaque em estratgias de marketing poltico. Em primeiro lugar, porque esse tipo de utilizao faz que se radicalize a polmica em torno de experincias ainda frgeis, cuja conduo tornar-se-ia mais fcil e segura
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Ver o ltimo pargrafo da pgina da COPLAG/ES sobre o oramento participativo, no site http://www.coplag.es.gov.br/paginasabrigadas/cpe/opa.htm. Essa questo discutida em Guimares (1987) e em Cunill (1991). Uma abordagem centrada no caso brasileiro pode ser encontrada em Fedozzi (1997), no captulo III, intitulado Estado e Cidadania no Brasil.
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em um clima de serenidade, propcio para a formao de consensos. Em segundo lugar, porque a credibilidade dessas iniciativas pode ser gravemente comprometida caso formas inadequadas de divulgao induzam o pblico a suspeitar que essas aes tm objetivo predominantemente promocional, para obter vantagens eleitorais. Outro fator negativo relacionado com a interferncia de estratgias de marketing poltico deriva-se do fato de que, em geral, os novos detentores de cargos eletivos no prestigiam projetos oriundos de administraes rivais, que tenham grande impacto poltico, como o caso das aes de tipo participativo. O resultado dessa interferncia que as iniciativas maculadas por esse vcio de origem tendem a ser abandonadas ou, na melhor das hipteses, so substancialmente alteradas, de forma a poderem receber uma nova marca que descaracterize a sua paternidade e minimize a colheita de dividendos por parte daqueles que as introduziram. Alm disso, a disposio de um governo para trabalhar de forma participativa tambm depende, em muito, do estilo administrativo do governante e do tipo de imagem que tenta projetar. Para lderes que tentam firmar uma imagem de realizadores ou tocadores de obra, os rituais, os prazos e a diviso de mritos implcitos nas prticas participativas podem parecer incompatveis com a obteno de resultados rpidos e marcantes. importante destacar que mesmo os empreendimentos mais sinceros de promoo da participao precisam ser temperados pela sobriedade e pelo realismo. Caso contrrio, existe o risco de que seja induzida a formao de expectativas incompatveis com a realidade financeira e administrativa da instncia promotora. Esse parece ter sido o caso da experincia do Esprito Santo, em que o processo de oramentao participativa foi severamente afetado pela situao das finanas estaduais. O desencontro entre expectativas exageradas e resultados parcos abala a credibilidade dos esforos de promover a participao, causando o distanciamento de atores sociais relevantes e podendo, at mesmo, inviabilizar a sua continuidade. A existncia de um compromisso poltico efetivo para a consolidao das prticas participativas , tambm, fundamental para que sejam superados os entraves oriundos das formas tradicionais de atuao do setor pblico, marcadas pelo formalismo, pela burocracia e pelas decises tomadas de cima para baixo. Os prprios escales intermedirios e inferiores da administrao pblica costumam ter influncia muito escassa sobre os processos decisrios, em contraste com o que pregam as correntes mais atuais do pensamento administrativo com relao ao setor privado, o que contribui para gerar uma cultura organizacional pouco propcia para o gerenciamento de iniciativas de tipo participativo. Nesse aspecto, cabe registrar uma observao feita por um consultor canadense, constante de um documento em que sintetiza as lies aprendidas em mais de vinte anos de experincia na organizao de processos participativos, nas reas pblica e privada:
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O nvel e a qualidade da participao do pblico no ser melhor do que o da equipe da organizao proponente. Se a equipe encarregada do processo participativo for dirigida de forma autoritria, provavelmente tratar o pblico da mesma forma. Ao contrrio, equipes dirigidas de forma participativa trabalharo com o pblico de forma mais interativa, j que a participao faz parte da sua cultura organizacional76 [Connor, 1997] (disponvel na Internet no site http://www.islandnet.com/~connor/lessons.html). Outro problema a ser enfrentado para a consolidao de iniciativas de tipo participativo constitudo pela fraca tradio associativa existente em muitas regies, que dificulta a organizao e mobilizao da comunidade. 6.2. Caractersticas Socioculturais das Regies Vrios fatores contribuem para fazer que, em algumas regies, haja uma malha mais densa de organizaes e instituies intermedirias, que constituem uma sociedade civil mais dinmica e contribuem para que os habitantes sejam culturalmente mais propensos a empreender atividades de tipo cooperativo. Em contraste, em outras regies essas redes so mais rarefeitas, contribuindo para menor coeso da comunidade e tornando mais difcil empreender atividades que pressuponham a existncia de indivduos culturalmente vocacionados para a cooperao. A experincia dos COREDE do Rio Grande do Sul exemplar nesse sentido, j que sua prtica tem sido diferenciada em termos de facilidade para promover a aglutinao dos atores regionais, o que reflete as caractersticas socioculturais das reas em que atuam. Como j foi referido, o norte do estado constitudo por reas povoadas por descendentes de imigrantes europeus alemes e italianos , que foram assentados em pequenas propriedades. Nessas regies, onde consolidou-se, no incio da colonizao, uma forte cultura associativa, necessria para facilitar a sobrevivncia em condies difceis, os conselhos tendem a ter maior facilidade para congregar em torno de si os vrios setores da sociedade local. J no sul, cuja formao histrica est associada escravido, pecuria e grande propriedade, a tradio associativa mais dbil, e os conselhos tm, em geral, maior dificuldade para aglutinar os diferentes segmentos da sociedade.77
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The level and quality of participation by the public will be no better than that of the staff in the proponents organization. If public participation staff are managed in a topdown way, they are likely to manage the public in the same fashion. Alternatively, participativelymanaged staff are likely to work with the public more interactively since participation is part of the organizational culture. fcil perceber a analogia entre o caso do Rio Grande do Sul e o que mostra a anlise de Putnam (1996) sobre a experincia histrica italiana.
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Nas regies que apresentam menor dotao de capital social, a prtica dos conselhos tendeu a concentrar-se na formulao de demandas de carter mais imediato, geralmente com desmobilizao se essas reivindicaes no sejam atendidas. Nessas reas, mais difcil aglutinar atores que, em tese, deveriam participar de forma permanente da vida do COREDE para que sejam empreendidas atividades que visem ao longo prazo. Esse o caso de aes como a elaborao dos planos estratgicos de desenvolvimento, que, por meio de um processo de reflexo coletiva, contribuem para consolidar a viso da comunidade sobre a realidade local e proporcionam uma pauta mais coerente para a atuao do conselho regional. J nas regies com maior tradio associativa, as aes desse tipo tm sido mais fceis de se viabilizarem. Outra lio da experincia gacha que os COREDE melhor sucedidos so os que contam com apoio permanente de instituies dotadas de credibilidade e cuja atuao tem abrangncia regional, como o caso das universidades. Esse apoio tem sido crucial para a atuao dos conselhos regionais gachos. A ligao com as universidades confere aos dirigentes dos COREDE o respaldo institucional necessrio para sobreporem-se s disputas polticas locais. 6.3 Apoio Institucional O empenho e a eficcia das universidades no apoio a instituies de tipo participativo dependem muito da intensidade das tradies associativas da regio em que se situam, bem como da sua cultura institucional. Deve-se registrar que nem todas as universidades se caracterizam por uma integrao efetiva com a comunidade das reas em que esto localizadas. No caso do Cear, por exemplo, como foi registrado, foram ineficazes as tentativas de promover o apoio das universidades estaduais do interior aos conselhos regionais, pela pouca tradio de envolvimento comunitrio dessas instituies de ensino. No Rio Grande do Sul, as universidades comunitrias tm sido, em regra, as mais presentes no apoio aos COREDE, embora alguns conselhos contem com apoio efetivo de universidades federais. Em Santa Catarina, outras instituies, como o Banco Regional de Desenvolvimento Econmico (BRDE) e as associaes de municpios proporcionam suporte aos fruns de Desenvolvimento Regional Integrado. Em um prazo mais longo, organizaes como os COREDE gachos ou os CRDS cearenses devem esforar-se para atingir um grau de credibilidade e organizao que lhes permita no mais depender desse tipo de apoio institucional, adquirindo condies prprias de sustentao. Quando esse estgio for atingido, a capacidade de mobilizao desses conselhos dever passar a apoiar-se essencialmente na aceitao, pela coletividade, de uma filosofia de trabalho calcada na busca permanente da construo de consensos entre os principais atores da sociedade regional e na minimizao dos efeitos desagregadores das rivalidades locais.
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7 QUESTES CONCEITUAIS E METODOLGICAS As diferenas existentes entre as experincias analisadas evidenciam o fato de que no h consenso quanto a aspectos conceituais, metodolgicos e organizacionais que so de fundamental importncia para viabilizar a participao em escala regional. O primeiro ponto em que se percebe essa falta de consenso refere-se ao nvel de participao, que definido tendo em vista o grau de influncia atribudo comunidade na tomada de decises e na operacionalizao das iniciativas. necessrio avaliar mais detidamente as caractersticas dos diferentes nveis de participao, para identificar as implicaes da sua adoo nas vrias situaes concretas que so relevantes na escala regional. Um segundo aspecto em que no existe consenso diz respeito a questes de natureza organizacional. necessrio avaliar as limitaes e as potencialidades das diferentes formas como pode ser estruturado o processo de participao em escala regional. Esse processo pode basear-se na realizao de eventos participativos como as audincias pblicas realizadas pela Assemblia Legislativa de Minas Gerais ou na criao de organizaes voltadas para a promoo da participao, como os conselhos regionais do Cear e do Rio Grande do Sul. O processo pode, ainda, estar calcado em uma sistemtica que combine esses dois tipos de mecanismos, como ocorre no Esprito Santo e passou a ocorrer, mais recentemente, no Rio Grande do Sul, com a introduo da consulta popular para a elaborao do oramento do estado. Outro ponto em que se faz necessria uma discusso mais aprofundada diz respeito ao tratamento que deve ser dado s iniciativas de carter mais amplo, que so geralmente denominadas estruturantes ou de interesse geral, cujo impacto transcende o nvel regional. Devem estas ser simplesmente excludas do alcance das prticas participativas, como parecem sugerir algumas opinies? Ou o envolvimento da comunidade na sua discusso exige apenas a adoo de metodologias adequadas? O primeiro requisito lgico para que se possa discutir, com propriedade, a questo de como institucionalizar a participao da sociedade civil nas aes voltadas para a promoo do desenvolvimento regional definir, de forma mais precisa, o que se entende por participao. 7.1 Nveis de Participao Uma conceituao que pode ser considerada adequada aos objetivos desta discusso a adotada pelo Banco Mundial, para o qual a participao um processo por meio do qual os indivduos e as instituies afetadas por iniciativas de desen-
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volvimento podem influenciar a tomada de decises e a alocao dos recursos relacionados com essas iniciativas. 78 fcil perceber que o termo influenciar o elemento mais problemtico desse conceito. A considerao das possveis acepes desse termo, bem como as diferentes amplitudes que lhe podem ser atribudas, nos remete questo dos nveis de participao. A literatura existente sobre o tema apresenta vrias classificaes, tendo em vista as diferenas quanto intensidade da participao. Uma das mais conhecidas a desenvolvida por Arnstein (1969), que considera oito nveis, ordenados de forma crescente segundo o grau de influncia atribudo comunidade na relao com a entidade promotora do processo participativo: manipulao descreve as situaes em que a preocupao da entidade promotora concentra-se exclusivamente na obteno de apoio para iniciativas j definidas, sem que haja inteno de permitir que a comunidade tenha qualquer influncia na definio de suas caractersticas;
terapia engloba as aes de carter educativo que tm como objetivo modificar as atitudes e opinies existentes na comunidade em relao a um projeto ou programa, as quais podem dificultar sua implementao;
informao diferencia-se dos nveis anteriores por no ter como objetivo central direcionar as opinies da comunidade, constituindo um primeiro passo legtimo para a participao efetiva, especialmente quando prev mecanismos simples de feedback que permitam avaliar as reaes da comunidade e que possam, eventualmente, convencer os responsveis pela iniciativa da necessidade de efetuar ajustes e adaptaes nas suas caractersticas;
consulta refere-se a processos em que a entidade promotora utiliza mecanismos mais complexos e estruturados para recolher subsdios junto comunidade, com a inteno de utiliz-los de forma efetiva na definio das caractersticas e objetivos da iniciativa, embora mantenha o poder de decidir, em ltima instncia, sobre o seu aproveitamento;
apaziguamento refere-se a situaes em que a influncia atribuda comunidade tende a ser mais aparente do que real, como ocorre quando so includos alguns representantes da comunidade em comits que, embora formalmente investidos de poder decisrio, pela sua composio acabam, na prtica, servindo principalmente para referendar decises tomadas em outras instncias;
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A seo VI do Resource Book on Participation, publicado pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento, apresenta uma relao dos diferentes conceitos de participao adotados pelas organizaes internacionais ligadas promoo do desenvolvimento.
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parceria neste nvel ocorre uma efetiva diviso de poder entre a comunidade e a entidade promotora, por meio de processos de negociao, havendo diviso de responsabilidades nas tarefas relacionadas ao planejamento e tomada de decises; delegao de poder o poder decisrio atribudo comunidade, embora a entidade promotora participe dos processos de planejamento e implementao das iniciativas;
controle pelos cidados a entidade promotora restringe sua participao ao financiamento das iniciativas, cabendo comunidade as tarefas de planejamento e implementao.
Os dois primeiros nveis, evidentemente, no constituem participao. Seu objetivo apenas moldar ou alterar a opinio da comunidade em relao a iniciativas cuja implementao e caractersticas j foram definidas. A informao, por sua vez, j constitui um passo significativo para a real participao. No entanto, s parece possvel falar em participao efetiva a partir do nvel da consulta, em que a influncia da comunidade comea a ser mais efetiva e significativa. O status que deve ser atribudo ao nvel intitulado de apaziguamento depende da avaliao de cada caso concreto, para que se possa distinguir as situaes em que atribuda importncia efetiva representao da comunidade daquelas em que predomina uma inteno estritamente manipulativa, em que se busca apenas criar uma aparncia de participao. O UNDP Guidebook on Participation adota uma escala semelhante, que considera oito nveis, definidos nos termos apresentados a seguir:
manipulao: o nvel mais baixo; aplica-se a situaes de no-participao, em que a participao conduzida como instrumento de doutrinao;
informao: se os participantes so informados de seus direitos, responsabilidades e opes, dado o primeiro e importante passo para a participao genuna. A principal limitao nesse estgio que a nfase colocada na comunicao unidirecional, sem que haja canais para feedback ou poder de negociao;
consulta: este nvel implica comunicao bidirecional, em que os participantes tm oportunidade para expressar suas sugestes e preocupaes, mas no tm certeza quanto utilizao de suas contribuies. Pode ser dito, portanto, que nesse nvel os envolvidos esto participando da participao. Os procedimentos mais freqentes de consulta so encontros com agenda definida pela entidade promotora, audincias pblicas e pesquisas de opinio;
formao de consensos: aqui os participantes interagem para obter compreenso mtua e alcanar posies negociadas aceitveis para todo o grupo. Uma deficincia freqente deriva-se do fato de que os grupos e indivduos mais vulne-
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rveis tendem a permanecer em silncio, ou a adotarem atitudes de concordncia passiva; deliberao: se os consensos so implementados como resultado de deliberaes coletivas, caracteriza-se o incio da diviso de responsabilidades sobre os possveis resultados. As negociaes, nesse estgio, refletem os diferentes graus de influncia exercidos pelos vrios indivduos ou grupos;
repartio de riscos: este nvel baseia-se no anterior, mas avana em relao ao aspecto meramente decisrio para abranger os efeitos de seus resultados, um conjunto de conseqncias naturais, benficas ou danosas. Na evoluo dos processos a que se refere a participao, h sempre um elemento de risco que faz que mesmo as decises melhor intencionadas possam levar a resultados indesejados. A definio e a possibilidade de cobrana das reponsabilidades tornam-se indispensveis nesse nvel, especialmente se as partes mais influentes podem ser as que assumem menores riscos;
parceria: este nvel implica a relao entre iguais, que trabalham com um objetivo comum. A idia de igualdade aqui implcita no se refere a aspectos de forma, estrutura ou funo, mas, sim, envolve o equilbrio de respeito entre as partes. J que a parceria baseia-se nos nveis anteriores, implica responsabilidade mtua e diviso de riscos;
autogesto: constitui o nvel mais elevado dos esforos participativos, em que as partes interessadas interagem em processos de aprendizado que otimizam o bem-estar de todos os envolvidos.
Outras classificaes similares podem ser utilizadas, como a apresentada a seguir, adaptada a partir da adotada em um documento sobre participao divulgado pelo Communities Online Forum, organizao sediada na Inglaterra:79 informao: a entidade responsvel por uma ao simplesmente repassa informaes para os indivduos e instituies por ela afetados, sem lhes atribuir influncia no processo decisrio;
consulta: a entidade responsvel confere aos indivduos e s instituies afetadas pelas aes um grau limitado de influncia sobre sua formulao, solicitando sugestes e comentrios ou, eventualmente, oferecendo um nmero limitado de opes; deciso conjunta: a entidade promotora divide amplamente a tomada das principais decises com os indivduos e instituies afetados pelas aes;
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O Guide to Effective Participation um extenso documento cuja nfase concentra-se na orientao prtica, e que pode ser obtido, na ntegra, pela Internet, no site http://www. btwebworld.com/communities/newsite/guide/main1.htm.
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ao conjunta: a entidade promotora, alm de dividir com a comunidade as decises sobre a formulao das iniciativas, divide tambm a responsabilidade sobre a sua execuo, por meio de colaborao temporria ou da formao de parcerias permanentes; apoio a iniciativas da comunidade: a entidade promotora abre mo de participar da formulao e da implementao das aes, limitando-se a apoiar sua concepo e execuo pela comunidade, reservando-se apenas o direito de definir critrios que condicionem a concesso desse apoio.
Nos termos do conceito de participao apresentado no incio desta seo, parece claro que, tambm no caso dessas duas ltimas classificaes, s se pode falar em participao efetiva a partir do nvel da consulta, no qual realmente comea a existir a possibilidade concreta de influncia da comunidade sobre o processo decisrio. Os contatos estritamente informativos, que tm como objetivo central o repasse de informaes para a comunidade, sem que haja inteno de admitir que as suas reaes possam alterar de forma significativa o rumo das atividades previstas, no podem ser considerados como processos efetivamente participativos. Parece mais adequado reservar essa qualificao apenas para procedimentos em que haja comprometimento, por parte da instituio promotora, de fazer o envolvimento da comunidade implicar real influncia sobre a tomada de decises, mesmo que apenas em carter consultivo. A compreenso das diferenas existentes entre esses nveis de participao permite aprofundar a anlise das formas mais adequadas para organizar os processos participativos regionais. Um dos pontos a se ter em vista que como ser discutido em maior profundidade na prxima seo a mudana na abrangncia territorial do processo participativo tem implicaes organizacionais importantes, afetando inclusive a definio dos nveis cuja utilizao melhor se ajusta ao tratamento de diferentes temas em escala regional. Um erro comum, no que se refere aos nveis de participao, a tendncia de igualar participao com deliberao, s se admitindo como realmente vlidos os processos participativos em que a comunidade adota decises irrecorrveis, que devem ser posteriormente aplicadas, sem possibilidade de alterao, pelas instncias administrativas. Esse erro parece estar associado propenso de transpor de forma direta, para a escala regional, prticas e metodologias utilizadas em experincias referentes escala municipal. Evidentemente, no se pretende afirmar que a participao em nvel deliberativo seja indesejvel ou inadequada na escala regional. O que se pretende, ao contrrio, registrar que esse tipo de equvoco d margem interpretao de que os temas que no se ajustam com facilidade utilizao de mecanismos deliberativos devem ser pura e simplesmente excludos da alada de aplicao das prticas par-
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ticipativas.80 Assim, paradoxalmente, a idia de que a participao s vlida quando a comunidade decide acaba por servir de argumento para que se reduza o escopo da participao. Na verdade, deve-se destacar que outros mecanismos de tipo consultivo ou que envolvam deliberao conjunta, formao de consensos ou parcerias so perfeitamente adequados para a abordagem de muitas questes mais complexas, relevantes para o desenvolvimento regional. Metodologias baseadas nesses nveis podem permitir que a comunidade exera influncia efetiva sobre o processo decisrio em uma gama muito mais abrangente de aes do que possvel com a utilizao de processos deliberativos simplificados. Para isso, no entanto, essencial que a aplicao desses procedimentos seja orientada por uma sincera inteno de proporcionar comunidade influncia real sobre as decises e sobre a implementao das aes delas decorrentes. Nada impede que a mesma instituio promotora adote nveis diferentes de participao para o tratamento de temas diversos. Assim, perfeitamente possvel para uma administrao estadual, por exemplo, utilizar uma sistemtica deliberativa para definir a alocao dos recursos relativos a alguns tipos de investimentos, ao mesmo tempo em que utiliza outros procedimentos para promover a participao da comunidade na formulao, implementao ou avaliao de outros tipos de polticas e programas. O ponto central da discusso consiste, evidentemente, em identificar critrios que permitam avaliar quais os casos em que a deliberao pela comunidade vivel e desejvel e quais os que se prestam melhor utilizao de mecanismos consultivos. Um primeiro aspecto a considerar, nesse sentido, de natureza eminentemente prtica. Refere-se necessidade de conceber procedimentos, tambm de natureza participativa, que possibilitem selecionar e detalhar de forma adequada as opes alternativas que devero ser objeto de escolha pela comunidade. Quanto melhor estruturados forem os mtodos utilizados para definir essas opes, mais slidos tendero a ser os resultados do processo participativo de deliberao. O segundo ponto, de importncia fundamental se as decises tm carter pblico, diz respeito necessidade de se criarem mecanismos que assegurem a legitimidade do processo decisrio. A deliberao pela comunidade s poder ser considerada legtima se houver delegao formal da competncia para decidir e se os procedimentos forem organizados de forma transparente, sendo garantida a possibilidade da participao de todas as partes interessadas e adotadas precaues rigorosas contra a possibilidade de fraude ou de manipulao.
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Este seria o caso das aes estruturantes, tratadas mais adiante neste texto.
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Outra distino metodolgica importante a que diz respeito diferena existente entre os processos participativos baseados exclusivamente em eventos isolados ou peridicos sejam eles simples contatos, reunies, audincias pblicas ou consultas populares, com um objetivo limitado e aqueles que envolvem a criao de organizaes permanentes, especificamente voltadas para promover e facilitar a participao. 7.2 Formas de Organizao e Escala Territorial O modelo adotado nas audincias pblicas de Minas Gerais o nico que pertence primeira categoria, e parece constituir-se em uma tentativa mecnica de transposio, para o nvel regional, das principais caractersticas das experincias de oramentao participativa existentes em escala municipal. Por um lado, essa sistemtica simples pode ser mais fcil de se implementar. Seu sucesso depende, em ltima anlise, apenas da existncia de condies financeiras e polticas que favoream a execuo das aes includas no oramento como resultado das prioridades indicadas pela comunidade.81 Por outro lado, o escopo excessivamente limitado reduz a potencialidade das iniciativas calcadas nesse modelo para alcanar alguns dos resultados mais importantes da participao, como a promoo de processos coletivos de aprendizado, a criao de consensos entre os atores sociais, o fortalecimento das identidades regionais e o estmulo acumulao de capital social. Parece ser bem maior, nesse sentido, a potencialidade das experincias que envolvem a implantao de instncias permanentes de organizao e aglutinao regional, como os conselhos regionais do Cear e do Rio Grande do Sul ou os fruns regionais de Santa Catarina. Essas experincias esto calcadas no modelo dos conselhos econmicos e sociais, j existentes em outros pases em escala tanto nacional quanto regional.82 Enquanto a utilizao de mecanismos simples de deliberao pode contribuir apenas para que a alocao dos recursos pblicos seja mais condizente com os desejos e necessidades da comunidade, as sistemticas baseadas na existncia de organizaes permanentes permitem, alm disso, que a participao atue como instrumento para fortalecer a capacitao coletiva para a promoo do desenvolvimento. A existncia dessas organizaes permanentes possibilita que seja abordada uma gama mais ampla de temas relevantes para o desenvolvimento regional e que
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Deve-se lembrar, no entanto, que tais condies quase nunca foram alcanadas nas experincias analisadas neste texto, que se propunham a estabelecer algum tipo de participao na elaborao do oramento. Em todos esses casos, as informaes disponveis indicam que o ndice de execuo da aes propostas pela comunidade tem sido bastante baixo. Como j foi referido, uma anlise da experincia desses conselhos pode ser encontrada em um recente nmero especial da Revista de Trabajo, [Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, 1995].
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seja criado um fluxo amplo e contnuo de informaes entre a administrao pblica e a comunidade, capaz de contribuir de forma mais abrangente para o aperfeioamento de polticas, programas e projetos de interesse das regies. Alm disso, pode contribuir de forma bastante significativa para promover a articulao entre os atores sociais de uma regio, fortalecendo a compreenso do grau de interdependncia existente entre os seus interesses e possibilitando que sejam identificadas e aproveitadas muitas oportunidades de cooperao entre os diferentes segmentos da comunidade. Outro ponto a destacar que a existncia dessas organizaes aumenta a solidez dos processos participativos, na medida em que tendem a atuar como um lobby da participao. Deve-se registrar, no entanto, que, mesmo sendo menos produtiva, a utilizao de mecanismos participativos simples j se constitui em um avano em relao prtica usual das decises de gabinete. O defeito principal desses mecanismos simplificados parece ser o de explorar de forma muito limitada os efeitos pedaggicos da participao, no favorecendo o aprofundamento da compreenso de questes mais complexas por parte da comunidade e acabando por limitar o escopo das prticas participativas. Tratando-se da escala regional, parece mais adequado, portanto, recomendar que sejam criadas organizaes que promovam a discusso permanente dos problemas das regies e a participao da comunidade nas aes pblicas relacionadas com o desenvolvimento. Os modelos baseados na existncia dessas organizaes apresentam potencial maior para promover processos de capacitao e de aprendizado coletivo e para estimular a acumulao de capital social, na medida em que possibilitam maior interao entre os diferentes atores regionais, bem como entre esses atores e a administrao pblica. A terceira questo metodolgica a ser aprofundada diz respeito ao tratamento que deve ser dado s aes ou projetos usualmente denominados estruturantes ou de interesse geral, com o objetivo de definir a viabilidade e o alcance da utilizao de prticas participativas nesses casos. 7.3 Participao e Projetos Estruturantes Essa distino entre os projetos que atendem a interesses especficos e os que tm alcance mais abrangente e difuso foi apresentada pelo professor Paulo Haddad, em um artigo sobre a experincia das audincias pblicas promovidas pela Assemblia Legislativa de Minas Gerais: Do ponto de vista tcnico-financeiro, preciso, desde o incio, distinguir o que seja um projeto estruturante. Esse tipo de projeto, normalmente, se caracteriza pelo carter de transformao profunda das condies gerais de vida dos habitantes de um municpio ou de um Estado, ultrapassando os interesses de grupos comunitrios especficos ou de reas geogrficas determinadas. So exemplos de
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projetos estruturantes a construo de um sistema de saneamento bsico em uma cidade ou a duplicao de uma rodovia que corta vrias regies de um estado (Paulo Haddad, Um Oramento Democrtico para o Brasil artigo publicado na Gazeta Mercantil em 5/9/96). Se a participao da comunidade for organizada exclusivamente com base em mecanismos simplificados de natureza deliberativa, como ocorre na experincia de Minas Gerais, parece defensvel a posio de excluir do processo os projetos estruturantes. Defendendo essa posio, o professor Paulo Haddad destaca: Como esses projetos tm efeitos difusos e so de interesse geral, h um grande risco de que no venham a ser priorizados nas diferentes consultas feitas nos bairros ou nos municpios, onde os grupos sociais esto mais preocupados em no perder a rara oportunidade de priorizar projetos cujos benefcios so por eles capturados mais diretamente. Assim, fundamental que, no processo de oramentao, haja uma arena de deciso igualmente democrtica, na qual os projetos estruturantes possam ser previamente definidos e recursos para eles alocados, antes mesmo de se abrir uma rodada de consultas diretas populao sobre o que fazer e com quais fontes de recursos. Essa objeo no se sustenta, no entanto, quando se levam em conta as observaes feitas sobre a possibilidade de adotar diferentes nveis de participao, adequados s caractersticas e circunstncias de diferentes situaes concretas, e quando se tem em vista que a participao da comunidade no pode ser confundida com a deliberao pela comunidade. O envolvimento da comunidade em nvel consultivo, de formao de consensos ou de deliberao conjunta pode ser bastante positivo para a formulao e implementao de muitos desses projetos estruturantes ou de interesse geral, contribuindo para aumentar sua eficcia e, at mesmo, sua sustentabilidade, na medida em que pode resguard-los contra o risco de abandono devido a flutuaes no interesse das instncias poltico-administrativas. No nvel regional, a influncia da comunidade ser ainda mais produtiva caso possa apoiar-se em uma reflexo sobre a realidade das regies e sobre as estratgias mais adequadas para promover o seu desenvolvimento. Essa reflexo pode ser desenvolvida por organizaes regionais, como os COREDE gachos, os CRDS cearenses ou os fruns catarinenses, e corporificada em planos estratgicos de desenvolvimento regional, elaborados de forma participativa. Com base nesses planos, a comunidade pode sugerir iniciativas abrangentes de interesse da regio, alando-se alm da simples deliberao sobre questes pontuais e passando a ter melhores condies para influenciar decises governamentais de carter mais amplo. No h por que, portanto, simplesmente excluir os projetos estruturantes ou de interesse geral do alcance da participao. Parece perfeitamente possvel alm
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de desejvel favoreceu a presena da comunidade na arena de deciso igualmente democrtica, na qual os projetos estruturantes possam ser previamente definidos e recursos para eles alocados, mencionada pelo professor Haddad. Basta definir o nvel de participao mais adequado em cada caso concreto. Alm disso, como se trata da escala regional, conveniente que seja previamente implantada e consolidada uma estrutura organizacional adequada para operacionalizar processos participativos, em qualquer nvel.
8 COMO DIFUNDIR AS PRTICAS PARTICIPATIVAS Ficam evidentes, a partir de algumas das consideraes apresentadas nas sees anteriores, as dificuldades existentes para que se criem e consolidem canais que possibilitem aumentar a influncia da sociedade civil sobre a tomada de decises no setor pblico. A tradio poltico-administrativa brasileira fortemente caracterizada pela centralizao do poder decisrio e pelo formalismo burocrtico. Por esses e por outros motivos, a incorporao mais efetiva de prticas participativas s atividades do setor pblico exigir profundas mudanas na cultura organizacional predominante na administrao pblica do pas. Alm disso, poucas so as regies que podem ser consideradas ricas em capital social e em que se consolidaram, ao longo da histria, fortes tradies associativas como as registradas por Putnam em algumas reas do centro e do norte da Itlia [Putnam, 1996, cap. 4 e 5], que proporcionam um campo frtil para a difuso de procedimentos participativos. Na maior parte das comunidades, so relativamente poucos os que esto convencidos de que devem envolver-se, de forma direta e continuada, na formulao e na implementao de aes que so consideradas tipicamente governamentais. Predomina, na maior parte dos casos, a idia de que, em geral, o envolvimento dos indivduos na vida pblica ainda deve limitar-se participao peridica no processo eleitoral. Nesse contexto, no simples a tarefa de incorporar a participao ao quotidiano das aes de governo na escala regional, ajudando a viabilizar a formulao de polticas regionais mais prximas do jogo real das sociedades locais e mais articuladas entre os diversos nveis do poder pblico.83 Essa tarefa torna-se ainda mais difcil quando essa incorporao requer um esforo prvio de organizao e de criao de novas instituies, como parece ser necessrio para que seja promovida a participao em escala regional. Como j foi referido, em geral no existem instncias consolidadas de organizao da comunidade que proporcionem uma base institucional slida para processos de participao nessa escala territorial.
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Para usar uma expresso constante dos termos de referncia para a elaborao do presente documento.
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Alm disso, faz-se necessrio um avano da reflexo sobre questes metodolgicas. A principal dessas questes est relacionada com a necessidade de superar o vcio de abordagem decorrente da propenso de acreditar que a participao em nvel regional consiste, essencialmente, em uma transposio de conceitos e metodologias tpicos dos oramentos participativos municipais para uma escala territorial mais ampla. Uma primeira conseqncia dessa propenso a tendncia de confundir participao com participao no oramento, que acaba por limitar, de forma indevida, o alcance dos processos participativos e por fazer que seja ignorado o fato de que tecnicamente possvel e socialmente desejvel que sejam utilizadas prticas participativas em toda uma ampla gama de atividades relacionadas com o planejamento, com a implementao e com a avaliao de aes governamentais. Outra conseqncia dessa propenso a tendncia de enfatizar, de forma exagerada, a dimenso alocativa da participao. Sem dvida, importante aumentar a influncia da comunidade sobre a alocao dos recursos pblicos. No entanto, isso deve ser feito de maneira a maximizar outros efeitos positivos da participao, como a capacitao e o aprendizado coletivo, ou a acumulao de capital social, que so talvez at mais importantes para o desenvolvimento regional no longo prazo. Um dos riscos dessa nfase na dimenso alocativa deriva-se da possibilidade de que o fracasso de iniciativas mal concebidas contribua para desacreditar a prpria idia da participao, reduzindo o estoque de capital social da comunidade e tornando cada vez mais difcil mobiliz-la para envolver-se em aes de interesse coletivo. Tendo em vista a conjugao de circunstncias desfavorveis e de dificuldades metodolgicas e conceituais a superar, fica claro quo difcil ser a tarefa de difundir a adoo de prticas participativas nas aes voltadas para o desenvolvimento regional no Brasil. Como foi visto, mesmo as experincias mais antigas que existem nesse sentido so ainda dbeis, estando longe de poderem ser consideradas bem-sucedidas. Sua consolidao depender, antes de mais nada, da prpria persistncia das lideranas da comunidade em reivindicar o avano da participao, superando os mltiplos entraves oriundos at mesmo da prpria fragilidade das estruturas da sociedade civil e da ausncia de tradio participativa. O ponto mais crtico, nesse sentido, parece ser a necessidade de afirmar a credibilidade dessas iniciativas, muitas vezes abalada pela falta de resultados concretos e por eventuais tentativas de manipulao. As administraes estaduais, que tm sido as promotoras da maior parte das iniciativas existentes, precisam convencer-se mais intensamente da importncia da participao como instrumento para a melhoria qualitativa das aes relacionadas com a promoo do desenvolvimento regional. A forte tendncia, registrada nos
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ltimos anos, no mbito das principais organizaes internacionais de fomento, de valorizar a participao da sociedade civil, dever contribuir para esse convencimento. necessrio, no entanto, um esforo permanente no sentido de distanciar as prticas participativas de aes promocionais que possam ser associadas a motivaes eleitorais. S assim ser possvel evitar que sua credibilidade seja desgastada por polmicas relacionadas com a defesa de interesses partidrios. As administraes municipais, por sua vez, precisam conscientizar-se da importncia das iniciativas voltadas para a cooperao em escala regional. Precisam, alm disso, ter clareza quanto importncia da participao de outros atores regionais nessas iniciativas, como condio para aumentar-lhes a solidez e a fecundidade. Esse caminho j vem sendo trilhado por algumas entidades que congregam administraes locais, como as associaes de municpios de Santa Catarina, que criaram seus fruns regionais de Desenvolvimento Integrado, ou a Federao das Associaes de Municpios do Rio Grande do Sul (FAMURGS), que tem passado a cooperar mais intensamente com os COREDE. Finalmente, o governo federal pode, pelo exemplo, desempenhar um papel importante na difuso das prticas participativas em escala regional. O prestgio, por parte da Unio, das aes desse gnero inclusive pela incorporao de mecanismos participativos formulao e implementao de suas prprias polticas e aes regionais poder contribuir de forma decisiva para fortalecer os esforos j existentes em algumas unidades da Federao, induzindo outros estados a imitlos. O apoio federal conferir prestgio tcnico e poltico a essas iniciativas, e poder contribuir de forma decisiva para viabilizar a sua consolidao. Evidentemente, a incorporao de procedimentos de natureza participativa s aes federais de natureza regional exigir o desenvolvimento de metodologias especificamente adequadas para esse nvel. Trata-se, na maior parte dos casos, de aes do tipo estruturante e que, alm disso, em geral se referem a um nvel de abrangncia territorial bastante amplo, o que dificulta o envolvimento mais direto e efetivo dos diferentes segmentos da comunidade. No entanto, a tendncia existente de focalizar as polticas federais de promoo do desenvolvimento regional em uma escala territorial mais limitada certamente facilitar a incorporao de procedimentos participativos sua concepo e implementao. Alm disso, como j foi visto, o fato de se tratar de aes estruturantes no impede a participao, exigindo apenas a definio de metodologias e nveis de participao adequados a cada caso concreto. A participao em nvel consultivo pode ser incorporada, com facilidade, a muitas das aes federais direta ou indiretamente relacionadas com o desenvolvimento regional. As organizaes regionais j existentes em alguns estados, como os COREDE do Rio Grande do Sul, os CRDS do Cear ou os fruns regionais de Santa Catarina, podem ser envolvidas na sua formulao, implementao e/ou
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avaliao. O governo federal pode, inclusive, estimular a implantao de organizaes desse tipo em outros estados. Onde isso no for vivel, podem ser organizadas audincias pblicas para esclarecimento da comunidade sobre aes especficas e para a coleta de subsdios . O estmulo federal para o surgimento e para a consolidao de organizaes capazes de promover a participao dos vrios segmentos da sociedade civil, em escala regional, ajudar a criar uma base mais slida para o enfrentamento dos problemas regionais no pas. A constituio dessa base torna-se especialmente necessria se as polticas territoriais tendem a ser, cada vez mais, focalizadas na mobilizao dos recursos locais e na constituio de comunidades dinmicas como meio para reforar a capacitao competitiva e possibilitar a gerao de empregos.84
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Como registra Donald J. Johnson, secretrio geral da OECD, em Why Territorial Development Matters, artigo publicado no The OECD OBSERVER, no 210, fevereiro/maro 1998, p. 4.
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ANEXO I Formulrios Utilizados pelos COREDE/RS no Encaminhamento de Propostas Regionais para a Elaborao dos Oramentos de 1997 e 1998
Governo do Estado do Rio Grande do Sul Secretaria da Coordenao e Planejamento Departamento de Desenvolvimento Regional e Urbano Demonstrativo de Projeto/Atividade
8. Exerccio 1998 9. rgo 10. Unid Or 11. Funo 12. Programa 13. Subprog 14. No Pr/Ativ
15 Projeto/Atividade
16 Localizao
17Novo/Exec/Paralizado
18Ativ Fim/Meio
Nome do Projeto /Atividade 19 Completo: 20 Reduzido:
Aplicao e Fonte de Recursos Cdigo 21 Elemento Desp 22 Fonte do Recurso 23 Valor
24 Total:
R$
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01. Diagnstico
O que
01.1. Breve histrico do desenvolvimento da atividade/projeto na regio. Levantamento da situao atual visando detectar os pontos de estrangulamento e avaliar as operaes em curso.
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Justificativa quanto : 01.2. significao do projeto/atividade para a regio do COREDE, contribuio para o setor a que se vincula e complementaridade com outros projetos/atividades existentes na regio. Informar ainda 01.3. o nome da pessoa e o nmero do telefone para contato no mbito do COREDE
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02. Objetivos, 03. Metas e 04. Estratgia O que deve ser 02. a 04. Determinao do que se pretende atingir 02. Objetivo: identifica os fins a serem alcanados 03. Meta: explicita em termos quantitativos os fins a serem alcanados 04. Ao Municipal: subdivide a meta por municpio 05. Valor Previsto: dotaes previstas por municpio 02 Objetivo Especfico 03 Meta 04 Ao Municipal 05 Valor Previsto
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06. Escolha dos meios com que se pretende atingir os objetivos fixados abordando os seguintes aspectos:
Estratgia quanto: 06.1. identificao das aes que esto sendo desenvolvidas para a obteno dos resultados esperados, abrangncia do projeto/atividade e as suas repercusses regionais, ao detalhamento das datas mais significativas para a obteno dos resultados nos prximos anos e identificao do rgo responsvel pela coordenao e pela execuo do projeto/atividade.
06.2. identificao dos recursos necessrios execuo do projeto/atividade. Os recursos hu-
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manos compreendem o pessoal especializado e no especializado, os recursos financeiros devem ser estruturados por origem e por destino, e os recursos materiais consistem nos equipamentos e nas instalaes.
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ANEXO II Declarao de Princpios dos Conselhos Regionais de Desenvolvimento do Rio Grande do Sul Os presidentes dos Conselhos Regionais de Desenvolvimento, reunidos em Porto Alegre, no dia 11 de setembro de 1997, resolvem adotar os seguintes princpios, que devem nortear o trabalho de todos os participantes dos COREDE: Promoo do Desenvolvimento Regional O objetivo central da atuao dos COREDE a promoo do desenvolvimento regional, compatibilizando competitividade, eqidade e sustentabilidade. Autonomia O trabalho dos COREDE e de seus membros deve pautar-se pela autonomia, pela iseno e pela neutralidade em relao s diferentes instncias governamentais, s correntes poltico-partidrias ou a quaisquer outras organizaes da regio ou de fora da regio. Pluralidade e Identificao de Consensos Deve ser estimulada a livre expresso das diferenas de pensamento entre os membros do Conselho. Essa livre expresso dever servir como ponto de partida para um esforo no sentido da identificao de pontos de consenso, entre os segmentos que compem a sociedade da regio, quanto forma de promover o desenvolvimento regional. Confiana, Cooperao e Formao de Parcerias A ao dos COREDE deve contribuir para estreitar os laos de confiana, estimular a cooperao e viabilizar o estabelecimento de parcerias entre os diferentes segmentos da sociedade civil da regio, bem como entre esses segmentos e as vrias instncias da administrao pblica, na busca do desenvolvimento regional. Integrao, Articulao e Consolidao das Identidades Regionais Os COREDE devem constituir-se em um espao de articulao da sociedade regional, atuando no sentido de integrar os esforos da sociedade civil e das diferentes instncias da administrao pblica que tenham como objetivo a promoo do desenvolvimento. A participao dos diferentes segmentos da sociedade na discusso dos problemas da sua regio, no mbito dos Conselhos Regionais de Desenvolvimento, dever servir de base para a consolidao de uma identidade regional, entendida como o sentimento de pertinncia a uma comunidade territorialmente localizada. A existncia desse sentimento condio essencial para que um determinado territrio possa ser, efetivamente, denominado regio.
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Busca da Regionalizao das Polticas de Desenvolvimento A ao dos Conselhos deve contribuir para a articulao, em escala regional, dos esforos locais de promoo do desenvolvimento. Deve voltar-se, tambm, para fazer com que as aes setoriais das diferentes instncias de governo sejam estruturadas e integradas de forma a caracterizar verdadeiras polticas de desenvolvimento regional. Aumento Permanente da Representatividade e da Organizao Os COREDE devem empreender um esforo permanente no sentido de ampliar sua representatividade e sua penetrao junto comunidade, organizando e integrando sua composio os segmentos ainda desarticulados da sociedade da regio. Apoio Continuidade das Polticas Pblicas de Interesse Regional Os COREDE devem defender a implementao e a continuidade das polticas governamentais que contribuem de maneira efetiva para o desenvolvimento regional, evitando seu abandono por motivos alheios ao interesse pblico.
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REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
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ISSN 1415-4765

TEXTO PARA DISCUSSO No 630

Participao, Articulao de Atores Sociais e Desenvolvimento Regional

Braslia, fevereiro de 1999

TEXTO PARA DISCUSSO No 630

Participao, Articulao de Atores Sociais e Desenvolvimento Regional*

Braslia, fevereiro de 1999

Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada

TEXTO PARA DISCUSSO tem

QUESTES CONCEITUAIS E METODOLGICAS COMO DIFUNDIR AS PRTICAS PARTICIPATIVAS ANEXO I ANEXO II

PARTICIPAO, ARTICULAO DE ATORES SOCIAIS E DESENVOLVIMENTO REGIONAL

PARTICIPAO, ARTICULAO DE ATORES SOCIAIS E DESENVOLVIMENTO REGIONAL

PARTICIPAO, ARTICULAO DE ATORES SOCIAIS E DESENVOLVIMENTO REGIONAL

PARTICIPAO, ARTICULAO DE ATORES SOCIAIS E DESENVOLVIMENTO REGIONAL

PARTICIPAO, ARTICULAO DE ATORES SOCIAIS E DESENVOLVIMENTO REGIONAL

PARTICIPAO, ARTICULAO DE ATORES SOCIAIS E DESENVOLVIMENTO REGIONAL

PARTICIPAO, ARTICULAO DE ATORES SOCIAIS E DESENVOLVIMENTO REGIONAL

PARTICIPAO, ARTICULAO DE ATORES SOCIAIS E DESENVOLVIMENTO REGIONAL

PARTICIPAO, ARTICULAO DE ATORES SOCIAIS E DESENVOLVIMENTO REGIONAL

PARTICIPAO, ARTICULAO DE ATORES SOCIAIS E DESENVOLVIMENTO REGIONAL

3.2 Participao e Good Governance

PARTICIPAO, ARTICULAO DE ATORES SOCIAIS E DESENVOLVIMENTO REGIONAL

PARTICIPAO, ARTICULAO DE ATORES SOCIAIS E DESENVOLVIMENTO REGIONAL

O desenvolvimento participativo, por sua vez, definido pelo documento da como:

PARTICIPAO, ARTICULAO DE ATORES SOCIAIS E DESENVOLVIMENTO REGIONAL

PARTICIPAO, ARTICULAO DE ATORES SOCIAIS E DESENVOLVIMENTO REGIONAL

PARTICIPAO, ARTICULAO DE ATORES SOCIAIS E DESENVOLVIMENTO REGIONAL

PARTICIPAO, ARTICULAO DE ATORES SOCIAIS E DESENVOLVIMENTO REGIONAL

PARTICIPAO, ARTICULAO DE ATORES SOCIAIS E DESENVOLVIMENTO REGIONAL

PARTICIPAO, ARTICULAO DE ATORES SOCIAIS E DESENVOLVIMENTO REGIONAL

PARTICIPAO, ARTICULAO DE ATORES SOCIAIS E DESENVOLVIMENTO REGIONAL

PARTICIPAO, ARTICULAO DE ATORES SOCIAIS E DESENVOLVIMENTO REGIONAL

PARTICIPAO, ARTICULAO DE ATORES SOCIAIS E DESENVOLVIMENTO REGIONAL

PARTICIPAO, ARTICULAO DE ATORES SOCIAIS E DESENVOLVIMENTO REGIONAL

orientao para um resultado substantivo (soluo de problemas a partir de consensos mnimos);

tomada conjunta de decises, baseada na troca de informaes;

PARTICIPAO, ARTICULAO DE ATORES SOCIAIS E DESENVOLVIMENTO REGIONAL

PARTICIPAO, ARTICULAO DE ATORES SOCIAIS E DESENVOLVIMENTO REGIONAL

PARTICIPAO, ARTICULAO DE ATORES SOCIAIS E DESENVOLVIMENTO REGIONAL

3.5 Participao e Identidades Regionais

PARTICIPAO, ARTICULAO DE ATORES SOCIAIS E DESENVOLVIMENTO REGIONAL

PARTICIPAO, ARTICULAO DE ATORES SOCIAIS E DESENVOLVIMENTO REGIONAL

PARTICIPAO, ARTICULAO DE ATORES SOCIAIS E DESENVOLVIMENTO REGIONAL

PARTICIPAO, ARTICULAO DE ATORES SOCIAIS E DESENVOLVIMENTO REGIONAL

PARTICIPAO, ARTICULAO DE ATORES SOCIAIS E DESENVOLVIMENTO REGIONAL

PARTICIPAO, ARTICULAO DE ATORES SOCIAIS E DESENVOLVIMENTO REGIONAL

PARTICIPAO, ARTICULAO DE ATORES SOCIAIS E DESENVOLVIMENTO REGIONAL

PARTICIPAO, ARTICULAO DE ATORES SOCIAIS E DESENVOLVIMENTO REGIONAL

PARTICIPAO, ARTICULAO DE ATORES SOCIAIS E DESENVOLVIMENTO REGIONAL

5.1.4 Participao na Elaborao do Oramento

PARTICIPAO, ARTICULAO DE ATORES SOCIAIS E DESENVOLVIMENTO REGIONAL

PARTICIPAO, ARTICULAO DE ATORES SOCIAIS E DESENVOLVIMENTO REGIONAL

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O Departamento de Desenvolvimento Regional e Urbano (DDRU) e o Departamento de Programao Oramentria (DPO).

PARTICIPAO, ARTICULAO DE ATORES SOCIAIS E DESENVOLVIMENTO REGIONAL

1998 16 15 97 24 79 9 4 22 19 30 30 21 16 16 18 11 150 15 20 8 57 28 705

PARTICIPAO, ARTICULAO DE ATORES SOCIAIS E DESENVOLVIMENTO REGIONAL

PARTICIPAO, ARTICULAO DE ATORES SOCIAIS E DESENVOLVIMENTO REGIONAL

PARTICIPAO, ARTICULAO DE ATORES SOCIAIS E DESENVOLVIMENTO REGIONAL

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