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los desAfos del nuevo sistemA A 10 Aos de lA RefoRmA PRocesAl PenAl: 3

ndice Prlogos Ministro de Justicia, Sr. Felipe Bulnes Serrano. Presidente Corte Suprema, Sr. M ilton Juica Arancibia. Ministerio Pblico, Sr. Sabas Chahun Sarrs. Defensora Penal Pbl ica, Sra. Paula Vial Reynal. Colegio de Abogados de Chile A.G., Sr. Enrique Barr os Bourie. Presentacin Carlos Valdivieso - Gert Wagner - Ernesto Fontaine RefoRmA PRocesAl PenAl: Anlisis costos beneficios. 9 13 17 25 31 37 39 5

Juan Enrique Vargas: RefoRmA PRocesAl PenAl: lecciones como PolticA PblicA. 69 Rafael Blanco: lA RefoRmA PRocesAl PenAl, vARiAbles AsociAdAs A lA PlAnificAcin tcnico y PolticA del cAmbio. 97 Cristian Riego: nuevos desAfios del sistemA de justiciA PenAl. 123 Orlando Poblete: RefoRmA PRocesAl PenAl: notAs sobRe el nAcimiento de lA PResuncin de inocenciA. 137 Javiera Blanco: APoRtes desde lA sociedAd civil Al PRoceso de cAmbio en el sistemA de enjuiciAmiento cRiminAl chileno. 161 Mauricio Duce: diez Aos de RefoRmA PRocesAl PenAl en chile: APuntes sobRe su desA RRollo, logRos y desAfos. 191 6

El 16 de diciembre del 2000, las regiones de Coquimbo y La Araucana, dieron el pr imer paso en el proceso de modernizacin de la justicia de nuestro pas: la implemen tacin de la Reforma Procesal Penal. En estas regiones se inici el proceso de puest a en marcha gradual del sistema, el cual gener experiencias tempranas que permiti eron monitorear, evaluar, y levantar cada vez mejores prcticas. Asimismo, estas e xperiencias iniciales revelaron oportunamente diversos nudos crticos que posibili taron enmendar errores, permitiendo concluir el 16 de junio de 2005, con lo que se llam la gran prueba del nuevo sistema: su implementacin en la Regin Metropolitana. Una poltica pblica de este tipo es altamente compleja en su administracin, ya que no slo supone cambios legales sino tambin, importantes transformaciones culturales y organizacionales. De ah que el apoyo poltico transversal en estos procesos resu lta fundamental, con objeto de mantener el impulso inicial en el tiempo. La Refo rma Procesal Penal chilena estableci como mxima que el xito de reformas as de trasce ndentes no slo exige cuidadosos diseos procedimentales, sino que es decisivo cuant ificar con antelacin las cargas de trabajo proyectadas, planificar adecuadamente los requerimientos 9

orgnicos asociados, revisar la mejor experiencia comparada, y todo ello, para lue go poner en funcionamiento un proceso de implementacin sustentado tanto en el per manente monitoreo del sistema como en una necesaria flexibilidad, que permita ge nerar oportunamente modificaciones legales y/o de procesos de trabajo. En estos diez aos esta nueva Justicia Penal ha generado desafos de diversa ndole. Por ejempl o, la profesionalizacin de la atencin de los usuarios; la instalacin de modelos de gestin eficientes y eficaces en las distintas instituciones operadoras del sistem a; cambios en la cultura organizacional de los diversos actores; capacitacin perm anente de los operadores; gestin de delitos de mayor y menor complejidad, entre o tros. El proceso tambin ha sido un excelente ejemplo de la integracin de lgicas de trabajo colaborativo entre el Poder Judicial, el Ministerio Pblico, las policas y la Defensora Penal Pblica. La coordinacin de estos actores genera beneficios comune s a todos ellos y para el sistema en su conjunto. Esta realidad, ha significado la gestacin de estrechas coordinaciones interinstitucionales, que abarcan desde t emas de gestin a materias eminentemente jurdicas. 10

En definitiva, la Reforma Procesal Penal, debe visualizarse como: * Una poltica pb lica altamente compleja que supone cambios jurdicos y transformaciones institucio nales. * Un proceso que no admite improvisaciones, sino que requiere un esfuerzo constante de diseo, implementacin, monitoreo y adaptacin. * Un trabajo que demanda una coordinacin permanente entre los operadores del sistema y las instancias gub ernamentales destinadas a apoyar dicho proceso de reforma. * Un modelo que exige una capacitacin permanente de sus operadores: jueces, fiscales y defensores, sin olvidar a las policas preventivas e investigativas. * Una poltica pblica que debe ser transversalmente compartida, factor que se dio en nuestro pas y que ha signif icado que Chile se transforme en un referente en la comunidad internacional, a t ravs de la cooperacin con diversos pases Latinoamericanos en sus procesos de reform a. 11

* Una tarea de Estado, que involucra a sus tres poderes, y en que los legtimos in tereses y expectativas de la ciudadana deben verse adecuadamente reflejados. En l a lectura de los artculos de este libro, sus autores, quienes coinciden con haber tenido una participacin protagnica en la gestacin este nuevo sistema, recuerdan lo que ha significado el proceso de Reforma, desde su diseo hasta su evaluacin a die z aos plazo. De su relato y de los resultados obtenidos por el sistema a la fecha , debemos sentirnos agradecidos y orgullosos. Al mismo tiempo, preciso es record ar que no ha sido un proceso exento de dificultades y que existen una serie de n uevas necesidades y desafos, que se han de atender, bajo la premisa indiscutida q ue la ciudadana permanentemente demanda, y con razn, un servicio de justicia de ca da vez mayor excelencia. Slo me resta felicitar a cada uno/a de los profesionales de las diversas disciplinas que han trabajado durante los ltimos diez aos en esta titnica tarea. Su esfuerzo y compromiso es lo que ha permitido la consolidacin de l sistema, o si se quiere, que aquello que parti como una Reforma Procesal Penal haya llegado a convertirse hoy en da -y con toda propiedad- en nuestro nuevo Sist ema de Justicia Penal. Felipe Bulnes Serrano Ministro de Justicia 12

Nuestro sistema de enjuiciamiento criminal cumple diez aos desde la implementacin de una de las reformas procesales ms importantes de los ltimos cien aos, si no, la ms trascendente en lo que se refiere a la garanta de los derechos de las personas y la consolidacin de un efectivo estado constitucional de derecho, sirviendo a su vez de modelo para otros pases latinoamericanos que han seguido la experiencia c hilena para desarrollar e implementar sus propios procesos de reforma judicial. Esto ltimo ha permitido un importante intercambio de conocimientos, que se trasun ta en reiteradas visitas de autoridades extranjeras interesadas en conocer nuest ro sistema procesal penal y la constante participacin de magistrados chilenos en conferencias y ponencias internacionales exponiendo acerca de nuestro proceso de reforma. La Reforma Procesal Penal signific un importante desafo para el Poder Ju dicial. Entre otras cosas, import una considerable inversin a nivel de infraestruc tura que permite en la actualidad responder adecuadamente a la nueva composicin o rgnica introducida por la reforma. Adems, la nueva justicia penal implic un notable esfuerzo destinado a capacitar a todos los actores del Poder Judicial que parti cipan del actual sistema penal, tanto en materias relacionadas con la nueva norm ativa, como en materia de soporte informtico utilizado para gestionar el sistema. Para dar solucin a los problemas que podran suscitarse al implementar la reforma, se acord realizarla de manera gradual, comenzando el ao 2000 con las regiones IV y IX y finalizando la implementacin el 16 de junio de 2005 en la Regin Metropolita na. Esta ltima etapa fue la 13

gran prueba que debi sortear el nuevo sistema penal que, con todo, result exitoso. Durante estos diez aos de existencia del nuevo sistema penal, el Poder Judicial ha tenido una destacada participacin en la correcta implementacin y constante mejo ramiento de la reforma, lo que ha sido una preocupacin permanente desde el inicio de sta. En septiembre del ao 2000, el pleno de la Corte Suprema design una Comisin especial para la implementacin de la reforma procesal penal. El objetivo principa l de la entidad fue abocarse al estudio y anlisis de las medidas necesarias para reforzar la conveniente preparacin de los jueces y funcionarios, as como el sistem a que deba adoptarse en relacin con los registros que actualmente llevan los Juece s de Garanta y los Tribunales Orales en lo Penal. Con la entrada en vigencia de l a ley N 19.665 del ao 2000, se cre la Comisin Coordinadora de la Reforma Procesal Pe nal, que tuvo por objeto desarrollar estudios y proposiciones tcnicas que facilit aran la puesta en marcha del nuevo sistema y la accin mancomunada de las instituc iones representadas en ella. En su integracin se incluy, entre otros, al President e de la Corte Suprema y a un Ministro de la misma elegido por el pleno, instanci a desde la cual se aport a la implementacin de la reforma. Esta comisin tuvo una du racin de cinco aos contados desde que entrara en vigencia la Reforma Procesal Pena l en la Regin Metropolitana, trmino que se cumpli el pasado 16 de junio. Si bien, e n los hechos, la Comisin haba dejado de sesionar en el ao 2007, se retom su funciona miento a partir del mes de mayo del presente ao e incluso se encuentra en el Cong reso un proyecto de Ley destinado a dar permanencia a la Comisin por la necesidad justificada de contar con un rgano de dicha naturaleza. En noviembre de 2006, el pleno de la Corte Suprema crea las unidades de apoyo a las distintas reformas p rocesales de nuestro ordenamiento, dentro de las cuales se encuentra la Unidad d e Apoyo a la Reforma Procesal Penal, la que se establece no slo en la Corte Supre ma, sino que tambin a nivel de Corte de Apelaciones, Juzgado de Garanta y Tribunal es Orales. A estas unidades les corresponde realizar un seguimiento permanente d el proceso de reforma legal en cada rea, recopilando los antecedentes que se vaya n generando, las estadsticas y estudios que se necesiten, consultando constanteme nte con los estamentos de alzada y de base la realidad de la situacin de la refor ma procesal, con sus problemas y posibles soluciones, 14

imponindose de los proyectos de modificaciones legales, de los ajustes administra tivos, de las ideas que surjan en los mbitos sectoriales, regionales y gremiales y proponiendo a los rganos judiciales decisorios lo necesario para que cada refor ma contribuya al servicio de la comunidad y a la realizacin de las vocaciones de los jueces. A esta unidad tambin le corresponde el estudio y anlisis de la reforma al sistema penal adolescente. A nivel de Corte Suprema, la unidad ha radicado e l seguimiento de las reformas (procesal penal y de responsabilidad penal adolesc ente) en las unidades de apoyo de las distintas Cortes de Apelaciones, las que p eridicamente envan reportes a la Unidad del Mximo Tribunal. Con ello se busca tener una visin globalizada y actualizada de los principales problemas prcticos de la r eforma. Lo anterior, ha permitido al Poder Judicial estar al tanto de las mejora s que se requieren y brindar una correcta solucin a cada una de ellas; sin embarg o, y a pesar de los diez aos transcurridos desde el inicio de la reforma, an queda n desafos importantes que asumir en aras a su perfeccin. A modo de ejemplo, podemo s mencionar lo relativo a la necesidad de mejorar y desarrollar sistemas que per mitan el intercambio expedito de informacin entre los diversos operadores, a fin de otorgar un servicio cada vez ms gil y oportuno, todo ello orientado a la public idad y transparencia exigida constitucionalmente a los actos, resoluciones y pro cedimientos de los rganos del Estado. En ese contexto, y a fin de facilitar la to ma de decisiones y dictacin de resoluciones debidamente informadas, el Poder Judi cial ha venido celebrando convenios con distintos actores, tales como Registro C ivil, Gendarmera de Chile, Ministerio Pblico, Defensora y Policas del pas. Por ltimo, como corolario de este exitoso proceso iniciado hace diez aos, slo resta iniciar e l estudio de modificaciones al Derecho Penal sustantivo, sin las cuales el proce so de reforma no estar concluido a cabalidad, en los trminos que lo exige un Estad o de Derecho moderno. Milton Juica Arancibia Presidente de la Corte Suprema 15

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La FiscaLa de chiLe en Los 10 aos de reForma aL sistema criminaL El ao pasado el Ministerio Pblico de Chile cumpli diez aos de existencia, fecha que nos encontr en un proceso de importantes transformaciones, que se orientan a la c onsolidacin y proyeccin de la Fiscala dentro de la sociedad chilena. No es posible olvidar que la necesidad de reformar el sistema de justicia crimin al, convoc a personalidades de todos los sectores polticos y un especializado cont ingente acadmico, logrando aunar voluntades frente al objetivo comn y superior de dotar a Chile de una justicia penal transparente, expedita, cercana a la gente y en concordancia con los instrumentos internacionales suscritos por nuestro pas; que protegiera a las vctimas del delito y garantizara los derechos de los imputad os; en suma una justicia acorde con el desarrollo poltico, social, cultural y eco nmico de nuestra nacin. 17

Hoy no slo podemos apreciar que contamos con un Sistema de Justicia Criminal cons olidado y valorado al nivel nacional y en el plano internacional, sino que tambin podemos constatar que se han generado altos niveles de confianza ciudadana en t al sistema, lo que ha permitido su validacin en nuestra sociedad. La consolidacin del Ministerio Pblico ha sido el producto de un largo y complejo proceso. Luego d e la etapa de implementacin, que comenz con la entrada en vigencia paulatina y gra dual del nuevo proceso penal en las distintas regiones, y que, podramos decir, cu lmin con la instauracin de la, en ese entonces Reforma, en la Regin Metropolitana e n el ao 2005, fuimos aprendiendo a desenvolvernos en esta nueva forma de hacer ju sticia, ajustar e innovar permanentemente nuestros procesos de trabajo, (conside rando adems, que durante dicha etapa se realizaron importantes modificaciones leg ales, como la ley N20.000, que sanciona el trfico ilcito de estupefacientes y susta ncias sicotrpicas, la creacin del sistema penal adolescente y las normas dictadas en materia de violencia intrafamiliar, entre otros) para hacer cada vez ms eficie nte nuestra gestin. En ese contexto, ya instalado exitosamente el Ministerio Pblic o en todo Chile, al asumir como Fiscal Nacional debimos enfrentar otro tipo de d esafos e iniciar una nueva etapa que hemos denominado de consolidacin y desarrollo . En esta nueva fase tuvimos que ser capaces de asumir que nuestra sociedad no sl o nos exiga el cumplimiento de nuestras funciones, sino que debamos hacerlo bajo e stndares e indicadores de eficiencia y calidad. Los fiscales no slo debamos investi gar o dirigir las investigaciones, sino que hacerlo inteligente y focalizadament e, desarticulando las organizaciones criminales que se encuentran detrs de un fenm eno delictual determinado. Debamos tomar medidas oportunas y eficaces para proteg er los derechos de las vctimas, respetando los derechos de los intervinientes. Tu vimos que involucrarnos, con ciertos matices, en materias de prevencin al estable cer estrategias conjuntas con los dems operadores 18

del sistema de justicia criminal, sin renunciar, por cierto, a nuestra autonoma y en el marco de nuestras funciones. Frente a esta realidad, tuvimos que reformul arnos y elaborar una respuesta conjunta como institucin, lo que fue plasmado en n uestro Plan Estratgico institucional 2009-2015, concebido a partir del trabajo de numerosos fiscales y funcionarios de distintas regiones del pas. El resultado de este proceso reflexivo, que denominamos Fiscala 2015, fueron cuatro lineamientos estratgicos: Desarrollar una persecucin penal eficiente con estndares de calidad, Fortalecer la Coordinacin Interinstitucional, Mejorar continuamente la Gestin Admi nistrativa y Potenciar la atencin y Proteccin a nuestras vctimas y testigos. En ese contexto, hemos elaborado una estrategia de persecucin penal sobre la base de un tratamiento diferenciado de los casos. La persecucin penal tiene que ser selecti va y discriminar entre los casos complejos y aquellos que no lo son, siendo sa la frmula lgica de ser eficientes porque permite destinar los recursos que siempre so n escasos- donde ms se requieren o donde mayores resultados pueden producir. La d iferenciacin permite definir distintos procesos de trabajo segn el tipo de caso de l que se trate, que van desde tcnicas de investigacin hasta formas de trmino proces ales diferentes; siendo la tendencia en esta materia el producir mayor especiali zacin mientras ms complejo sea el caso; es decir, a la tramitacin de casos complejo s radicada en fiscales expertos, que trabajan en estrecha colaboracin con policas y peritos de alta experticia tambin. De otro lado, en cuanto a los delitos denomi nados comunes, la tendencia es hacia la estandarizacin mediante la configuracin de procesos de trabajo uniformes y breves. 19

Por otro lado la persecucin penal debe tener ciertos nfasis, orientados a dar resp uesta penal a determinados delitos que por la especial situacin de vulnerabilidad de las vctimas que los padecen, hacen necesaria una respuesta ms focalizada, inte nsa y expedita. En ese sentido, hemos elaborado programas destinados a combatir fenmenos delictuales de ndole sexual que afecten a menores de edad, como la prosti tucin y pornografa infantil, y en desarticular las redes de pederastas. Hemos foca lizado la persecucin del microtrfico y las organizaciones criminales vinculadas al trfico de drogas, trabajando intensamente con Carabineros de Chile y la Polica de Investigaciones de Chile. Y, finalmente, hemos advertido la necesidad social de atender especializadamente a vctimas de violencia intrafamiliar y desarrollado p rogramas de proteccin a testigos, combatiendo enrgicamente cualquier sntoma de corr upcin. En cuanto a los desafos, debemos considerar que hoy nos enfrentamos a un au mento muy significativo, del nmero de ingresos de hecho muy superior al proyectado por diversos organismos tcnicos al momento de dimensionar el nmero de fiscales y funcionarios con que contara la Fiscala por lo cual en estos momentos estamos prod uciendo al lmite de nuestra capacidad estructural. Basta sealar que los ingresos d esde del ao 2005 al 2009 se han incrementado en aproximadamente un 80%. No obstan te lo anterior, hemos aumentado las salidas judiciales, o de mayor calidad, entr e los aos 2007 al 2009 en un 43,7%; adems, hemos mejorado los trminos y sus tiempos de tramitacin y aumentado juicios y sentencias. En ese contexto se enmarca nuest ro proyecto de fortalecimiento institucional mediante el cual se ha solicitado a las autoridades correspondientes un aumento de nuestra dotacin - que es parte de nuestro plan estratgico. De esa forma pretendemos poder ajustar nuestra capacida d a los requerimientos reales que hoy enfrentamos. Se une a lo anterior nuestro afn de mejorar la persecucin penal en delitos de alta complejidad, como lavado de activos, crimen organizado y corrupcin; contemplando en nuestro plan de 20

fortalecimiento institucional la creacin de una fiscala altamente especializada, d e carcter nacional o supraterritorial, lo que ha sido acogido por el Presidente d e la Repblica, en su mensaje del 21 de Mayo recin pasado. De otro lado, en materia de delitos comunes, hay mucho por avanzar todava. Porque si bien es cierto son i lcitos de menor entidad ellos afectan al comn de las personas e incluso su vida co tidiana, afectando las percepciones sobre el sistema. Es por ello que en los prxi mos das se impartirn nuevas instrucciones a Carabineros en el marco del artculo 87 del Cdigo Procesal Penal y con el formato de un manual sinttico que el Carabinero de Servicio pueda siempre portar consigo, con el fin de desarrollar una mayor in iciativa policial en las primeras horas de cometido el delito, tanto en materia de ejercicio de las facultades autnomas que les confiere la ley, como en la reali zacin de las diligencias inmediatas. En el mismo sentido pretendemos, tan pronto se incrementen nuestros recursos humanos y logsticos disponibles, implementar uni dades de anlisis criminal (lo que est dentro de nuestro Plan de Fortalecimiento In stitucional), particularmente de las causas que se archivan provisionalmente. Fi nalmente, estamos haciendo nuestro mejor y mayor esfuerzo por redefinir nuestras tareas y optimizar el uso de los recursos que el pas nos entrega, teniendo claro que nuestra autonoma y el mandato constitucional que la consagra nos da derechos pero tambin nos impone severas obligaciones. Somos y queremos seguir siendo una institucin de excelencia, confiable, reconocida por la eficacia y eficiencia con que ejerce la persecucin penal pblica y la atencin de vctimas y testigos, respetuosa de los derechos de todas las personas y formada por un equipo humano comprometi do con el quehacer institucional, con el pas y su gente. Sabas Chahun Sarrs Fiscal Nacional Ministerio Pblico 21

1.500.0 00 1.250.0 80% de incre 00 el ing mento en reso d e caso s 1.000.0 00 750.000 710.598 944.453 1.078.65 4 1.213.79 7 1.276. 296 500.000 250.000 565. 6 denu 98 ncias ms 0 2005 2006 2007 2008 2009 1.000 .000 43,7% de inc re las sa mento en lidas judici al

es 750.0 00 22 666.39 4

250.000 uncia s ms 0 2005 2006 2007 2008 2009 1.000 .000 43,7% de inc re las sa mento en lidas judici al es 750.0 00 666.39 595.500 463.770 4 500.0 00 250.0 00 202.6 2 salid 4 as judic iales ms 0 2007 2008 2009 23

10.00 0 25% 7.500 de inc re juicio mento en s oral l es rea os lizado s 7.608 7.002 5.000 6.086 1.522 juicio s orale s 2.500 0 2007 2008 2009 24

Los derechos de Las personas y La deFensa como Lmite Legitimador aL uso deL ius puniendi Son las personas el foco de los esfuerzos de la Defensora. La posibilidad de mate rializar el derecho a defensa consagrado constitucionalmente a travs de nuestra i nstitucin, asegurando a todas las personas el acceso ms universal a la justicia y a la proteccin de sus derechos y garantas, es un capital que se ha construido y de sarrollado a travs de la reforma procesal penal que hoy cumple 10 aos y la creacin de la Defensora Penal Pblica. Nuestra funcin encuentra eco en dos frases constituci onales que son principios de nuestro actuar: El Estado est al servicio de la perso na humana y El ejercicio de la soberana reconoce como limitacin el respeto a los der echos esenciales que emanan de la naturaleza humana. Y no poda ser de otra forma p orque la funcin de la Defensora Penal Pblica es hacer 25

frente a la enorme diferencia que existe entre el poder punitivo del Estado y el individuo, equilibrando posiciones y fuerzas, permitiendo la igualdad de armas. As, resulta pertinente recordar que tanto el Derecho penal como los derechos fun damentales nacieron para que las personas pudieran contraponerse y contradecir e l enorme seoro del Estado. En efecto, desde la irrupcin de la dogmtica penal con Bec cara en su De los delitos y de las penas, se ha insistido en el principio de legali dad en el establecimiento de crmenes y sus sanciones, as como en la racionalidad y proporcionalidad en su determinacin. Asimismo, un Derecho penal inserto en un Es tado democrtico requiere que su sistema sancionatorio descanse sobre el principio de extrema ratio, que le permita utilizar sanciones diversas a la privacin de li bertad a fin de permitir la reinsercin social y, as, racionalizar la persecucin pen al, restringindola slo a los casos ms graves. De la misma manera, desde la perspect iva de los Derechos fundamentales no es suficiente la exigencia del principio de legalidad en el establecimiento de delitos y penas, sino que resulta imperioso que la sancin sea impuesta por un juez natural e imparcial y slo luego de un proce dimiento legalmente establecido, con las garantas del debido proceso, un derecho de defensa fuerte y efectivo, independiente en su actuar y respetndose por sobre todo la presuncin de inocencia. As las cosas, vemos que estos derechos son un corp us garantstico del individuo frente al poder estatal y que es la defensa la garan te y guardiana del cumplimiento a cabalidad de todas estas condiciones. Una soci edad democrtica de derecho se caracteriza porque los derechos y garantas no se rin den frente a la pretensin punitiva del Estado, sino que al contrario es la materi alizacin del poder persecutorio y coercitivo del Estado el que debe ser capaz de destruir el escudo de la inocencia respetando en todas las circunstancias las ga rantas y derechos de las personas. Es por ello que la Reforma busc establecer un s istema procesal penal que se conformara a todas estas garantas, lo que pasaba por relevar el rol del imputado y su defensa en el proceso. 26

Desde ese momento, todas las personas que carecieron de abogado de confianza han tenido un defensor penal pblico a su lado. A la fecha 1.567.057 personas han sid o defendidas por nosotros, 1.334.164 hombres y 232.893 mujeres. 27

Frente a un aniversario tan relevante como los primeros diez aos de reforma, obli gado resulta mirar el proceso crticamente con anhelo permanente de perfeccionamie nto. As, es relevante analizar algunas situaciones que se han ido instalando, en perjuicio de los principios que inspiran esta nueva lgica. En un escenario en el que se debe privilegiar la libertad como regla general, resulta contradictorio q ue la mayora de la sanciones apuesten por las alternativas en el medio libre del sistema y sin embargo se abuse del recurso a la privacin de libertad durante la i nvestigacin de los delitos mediante el uso excesivo de la prisin preventiva y el a umento sostenido de las condenas con penas efectivas. Particularmente grave resu lta esto en el caso de los jvenes, donde el nuevo sistema de justicia juvenil tie ne pendiente adems hacer realidad la exigencia de especializacin de sus operadores establecida en la ley y que en el caso de la Defensora ha supuesto un esfuerzo p or contar con un equipo de defensa juvenil que haga realidad las diferencias que exige este grupo. Asimismo, es necesario revisar el sentido que se les ha dado en la prctica a instituciones como el procedimiento abreviado, forzando decisione s de los imputados frente a eventuales escenarios ms gravosos, afectando con ello de manera velada la voluntariedad de su decisin. Si bien la reforma pretendi cong eniar la eficiencia con el respeto de las garantas, debemos estar alertas frente a los peligros de privilegiar lo primero e identificar esa eficacia con un mayor uso de la crcel o la bsqueda de resultados a toda costa, sin respeto de los derec hos de las personas. 28

Tambin resulta urgente revisar los criterios de gnero con que estamos operando tan to respecto de nuestras usuarias como de las operadoras. La ocasin de hacer la di ferencia con respecto a las mujeres como grupo particularmente vulnerable y disc riminado, dando espacios a la argumentacin que se haga cargo de las particularida des de stas, en nuestro caso muy especialmente de las mujeres imputadas, es una t area pendiente. Algo similar ocurre con las oportunidades para contar con ms defe nsoras mujeres que aporten una particular perspectiva de la vocacin de ejercicio de la defensa. La invitacin y los espacios estn, pero hay que profundizar en el em peo. La existencia de una defensa fuerte y sana, consolidada institucionalmente y con vocacin pendiente de autonoma, es pilar fundamental de la buena marcha del si stema y de la profundizacin de la democracia y sus principios. Porque nos hemos c onstituido en los escuderos de las garantas de las personas en el sistema penal, y porque al mismo tiempo queda todo por hacer y perfeccionar, queremos hacer rea lidad visible que sin defensa, no hay justicia. Paula Vial Reynal Defensora Nacional Defensora Penal Pblica 29

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La reForma procesaL penaL y Los desaFos para La proFesin LegaL Chile es un pequeo pas ubicado al fin del mundo que ha adquirido forma a lo largo de su historia gracias a sus instituciones. Estas son esa parte sumergida del ic eberg de nuestra identidad cultural. Son probablemente su mayor capital. La refo rma procesal penal puede entenderse como parte de este continuo. Si bien fue un proceso resistido en su momento, su xito ha trascendido las fronteras de este pas y es seguida con 31

detenimiento por pases muy diferentes que se proponen profundizar sus reformas a la justicia criminal. Un aspecto poco analizado del nuevo proceso penal es el gi ro copernicano que ha producido en la profesin legal. Se ha dejado atrs un proceso donde el juez concentraba las funciones de persecucin y de adjudicacin, y la part icipacin de los abogados, tanto querellantes como defensores, estaba en segundo p lano. Hemos transitado a un modelo adversarial cuyo correcto funcionamiento supo ne diferenciar funcionalmente, en distintos profesionales legales, los roles de juez, persecutor y querellante, defensor, juez de garanta y jueces de juicio oral . La reforma procesal penal gener la necesidad de contar con jueces altamente pro fesionales, abocados exclusivamente a la labor adjudicadora. A su vez, los juece s distribuyen sus tareas en jueces que controlan la investigacin y resguardan las garantas del imputado y en sentenciadores. El cambio procesal y orgnico ha produc ido el efecto de renovar la administracin de justicia, con el ingreso de jueces jv enes crecientemente ms calificados. Estos cambios son el primer gran paso hacia u na revisin de los procedimientos en otras reas, como familia, laboral y tributario . Este proceso de renovacin debe concluir con las reformas procesales y orgnicas e n lo civil y vecinal. A su vez, de haber contado con un servicio de asistencia j urdica de segunda clase, a cargo de candidatos a abogados que adquiran capacitacin prctica defendiendo a personas de escasos recursos, en circunstancias que eran re sponsables de la defensa de los bienes jurdicos ms preciados de una persona; estam os en camino a que se desarrolle a un muy buen nivel un sistema profesional de d efensa criminal, cuyo diseo persigue asemejarse al ejercicio privado de la abogaca , mediante un sistema de licitaciones, reservndose el Estado un rol subsidiario d e 32

defensa directa por medio de la Defensora Penal Pblica. Finalmente, la creacin del Ministerio Pblico signific no slo un desarrollo inusitado en lo concerniente a la i nvestigacin criminal en nuestro pas, sino que un nuevo diseo constitucional de dist ribucin de competencias y de frenos y contrapesos, gracias a la autonoma de dicho r gano frente a los rganos polticos. Por otra parte, la concentracin de facultades in trusivas y del monopolio de la investigacin penal cuenta con un delicado equilibr io por medio de controles judiciales y administrativos. Estos cambios auspicioso s tambin tienen su faceta menos dulce, segn la experiencia acumulada en estos diez aos. El modelo tradicional de la relacin con el cliente, fundado en el conocimien to y confianza personal, ha dejado de ser la manera general de ejercer la profes in en materia penal. Esa relacin personalizada ha devenido a menudo en una que se asemeja al cliente consumidor de un servicio. Este cambio que afecta los rasgos ms esenciales de las profesiones liberales tambin se ha producido con el diseo orig inal de las licitaciones de defensora, originando grandes empresas legales donde los incentivos pueden llevar a un defensor a la bsqueda de acuerdos con el fiscal en forma indiscriminada, reduciendo sus deberes de celo y lealtad en una defens a vigorosa del cliente. Hay, sin embargo, signos alentadores de que la actual di reccin superior de la Defensora Penal Pblica se est haciendo cargo de estas preocupa ciones que ha hecho valer el Colegio de Abogados. Asimismo, los sistemas de recl amacin administrativa respecto de los fiscales no han resultado del todo efectivo s, llevando a reflexionar acerca de las razones de su exclusin del rgimen 33

general de responsabilidad administrativa del Estado. La autonoma de la Fiscala no puede ser confundida con restricciones al principio de rendicin de cuentas y de responsabilidad administrativa. El Colegio de Abogados ha recibido muchas solici tudes de amparo profesional en contra de fiscales que en el ejercicio de sus fac ultades han perturbado el ejercicio de los abogados. Entre los casos ms graves se encuentran entrevistas entre fiscales e imputados sin la presencia de los defen sores, incautaciones de computadores y otros soportes materiales desde los despa chos de los abogados, y escuchas telefnicas de las conversaciones entre abogados y clientes. El poder investigativo debe estar sujeto a frenos y contrapesos ms ef icientes. Es necesario tomar conciencia de los riesgos a que est naturalemente so metido el sistema adversarial y los justificados privilegios y derechos fundamen tales, como son el secreto profesional y la bilateralidad en el proceso. Toda in stitucionalidad, especialmente si significa un cambio tan importante, est sujeta a procesos de adaptacin. En algunos casos los cambios son funcionales a sus fines ; en otros, amenazan el diseo original. El buen juicio basado en la experiencia e nsea, en especial a nuestra profesin, los lmites sutiles entre lo til y lo correcto, entre lo ventajoso y lo justo, entre el inters legtimo y el que afecta injustamen te a los dems. Los trabajos reunidos en este volumen dan cuenta de los defectos y virtudes de esta gran reforma. Enrique Barros Bourie Presidente Colegio de Abog ados 34

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PResentAcin Al cumplirse 10 aos de la implementacin del mayor cambio al sistema de justicia ch ileno, la Reforma Procesal Penal, el Ministerio de Justicia ha reunido en la pre sente publicacin, una seleccin de artculos de destacados autores e instituciones co n el objetivo de recoger, a travs de los diversos temas que en ellos se tratan, l a importancia que sta ha tenido para el sector justicia, as como tambin, los princi pales debates, avances y desafos que el desarrollo de esta poltica pblica signific p ara Chile. La transformacin vivida por el proceso penal tras la implementacin de e sta reforma signific un trascendental cambio, no slo en la forma en que hasta ese entonces se perseguan y castigaban los delitos en el pas, sino tambin en la manera de desarrollar, implementar y evaluar una poltica pblica. En este proceso, el apor te interdisciplinario realizado por actores diversos a los que tradicionalmente haban participado en las reformas a la Justicia, entreg a esta poltica pblica uno de sus sellos ms distintivos. Sin duda, la Reforma Procesal Penal por su alcance y magnitud, no slo implicaba la aprobacin de leyes y normas, sino la necesidad de ev aluar desde una visin econmica, los recursos que se requeriran, los costos y los be neficios que sta implicara. Para lograr el cambio cultural que esta reforma implic aba se deba, no slo aunar visiones jurdicas y polticas diversas y muchas veces contr adictorias, sino tambin justificar la mayor inversin de recursos, la creacin de nue vas instituciones, y por sobre todo, el trasladar al sector pblico modelos de ope racin con estndares de eficiencia y eficacia. La siguiente publicacin rene a institu ciones e importantes actores de este proceso. Los autores de los artculos refleja n en cada uno de ellos, el rol que representaron, las lecciones aprendidas, 37

los cambios institucionales y tcnicos, el importante aporte que realiz la sociedad civil en el proceso de cambio que implic esta reforma para las personas y los de safos que hoy enfrenta el sistema de justicia penal. Sin embargo, el manejo de in formacin cuantitativa y el anlisis econmico del derecho fue transcendental para log rar los consensos que se requeran para impulsar este gran cambio. El principio de que las decisiones de inversin, as como la necesidad de cuantificar y justificar estas medidas a travs de un debate tcnico que involucrara diversas miradas aparte de la jurdica, se inaugur en Chile con la reforma al sistema de enjuiciamiento cri minal. Un aporte en esta rea lo hizo el economista Carlos Valdivieso, quien junto a Ernesto Fontaine y Gert Wagner realiz un estudio previo a la implementacin del nuevo sistema respecto de los costos y beneficios de la Reforma Procesal Penal. Con un valor histrico, esta sntesis destaca lo que hoy parece indiscutible respect o de la forma en cmo debe conducirse una reforma: la necesidad de introducir en e l debate aspectos tcnicos y formas de cuantificar los costos y los beneficios de un cambio a la justicia, entregar un tratamiento sistmico a estas materias y la m irada multidisciplinaria con que deben realizarse. El desafo actual de las futura s reformas, como la Reforma al Proceso Civil, es aplicar el conocimiento obtenid o y mirar la experiencia ganada desde esta perspectiva, incorporando criterios tc nicos que van ms all del mbito jurdico, aprendiendo de las lecciones y aprovechando la experiencia desarrollada. Ministerio de Justicia 38

Reforma Procesal Penal Anlisis Costo Beneficios RefoRmA PRocesAl PenAl Anlisis costo beneficios En agosto de 1997, los seores Carlos Valdivieso, Gert Wagner y Ernesto Fontaine, por el Ministerio de Justicia, la Fundacin Paz Ciudadana y la Corporacin de Promoc in Universitaria, efectuaron un estudio llamado Reforma Procesal Penal: Anlisis cos to beneficio. 39

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Reforma Procesal Penal Anlisis Costo Beneficios evAluAcin sociAl de lA RefoRmA A lA justiciA cRiminAl Anlisis costo-beneficio Sntesis Actualmente el parlamento chileno se encuentra debatiendo un conjunto de proyect os legislativos encabezados por un nuevo Cdigo de Procedimiento Penal y que const ituyen una propuesta para la transformacin fundamental de la justicia criminal ch ilena. Los cambios propuestos abarcan a casi todas las instituciones del sistema procesal penal y se pueden sintetizar diciendo que se pretende sustituir el sis tema vigente de orientacin bsicamente inquisitiva, por otro de perfiles fundamenta lmente acusatorios. En efecto, el modelo actual es predominantemente escrito y s ecreto, y, en el, todas las tareas principales, investigacin, acusacin y juzgamien to estn entregadas a un mismo rgano judicial, el juez del crimen. Los proyectos po r su parte proponen en cambio un sistema predominantemente adversarial, en que l as tareas de investigacin y acusacin sean entregadas a los fiscales del Ministerio Pblico que pasarn a constituir un rgano funcionalmente autnomo del Poder Judicial. Durante la etapa de instruccin estos fiscales desarrollarn su trabajo bajo el cont rol de un juez de garanta encargado de proteger los derechos de quienes se puedan ver involucrados en el procedimiento y de resolver los dems conflictos que se pu edan plantear. El juzgamiento, por su parte se realizar por medio de un juicio or al y pblico celebrado ante un tribunal de tres miembros que no deben haber tenido contacto anterior con el caso de que se trate. En el nuevo procedimiento 41

A 10 aos de la Reforma Procesal Penal: Los desafos del nuevo sistema se otorga adems una amplia participacin a la defensa en todas las etapas del proce dimiento y se garantiza el que ella ser proporcionada gratuitamente por el estado cuando el imputado no cuente con medios econmicos para solventarla. Como parte d e las tareas destinadas a fundamentar y apoyar el proceso de reforma se realiz un estudio econmico orientado a evaluar la rentabilidad social de la reforma propue sta, proyecto en el que participaron los seores Gert Wagner, profesor del Institu to de Economa de la Universidad Catlica de Chile, Carlos Valdivieso, economista y administrador de la Fundacin Paz Ciudadana y Cristin Riego, profesor de derecho de la Universidad Diego Portales y director del equipo redactor de los proyectos d e reforma. El estudio tuvo como objetivo el cuantificar de acuerdo con la metodo loga propia de la economa, los beneficios y costos de la reforma propuesta en rela cin con los derivados de la mantencin y ampliacin del sistema vigente. A continuacin se presenta una sntesis del estudio comentado que pretende dar cuenta solo de la s aproximaciones utilizadas para las estimaciones cuantitativas de costos y bene ficios y de las conclusiones. Gran parte de los datos que se presentan han sido extrados de otros estudios econmicos realizados en el contexto de los trabajos de respaldo a la reforma procesal penal y en general se ha evitado por razones de e spacio el mostrar cada uno de los pasos que van desde los orgenes de la informacin , hasta los resultados indicndose brevemente una sntesis de los mismos. Los estudi os econmicos utilizados, cuyos resultados han sido utilizados de 42

Reforma Procesal Penal Anlisis Costo Beneficios modo principal son: Estudio del costo actual del sistema de justicia del crimen, realizado a partir de los datos oficiales del gasto en justicia; estudio organi zacional del nuevo sistema de justicia criminal que formul propuestas de organiza cin para las instituciones bsicas del nuevo sistema, este estudio realiz una estima cin de los gastos del mismo, as como de sus resultados en trminos del tratamiento d e casos; simulacin computacional del sistema propuesto, que otorg resultados opera tivos del nuevo sistema a partir de diversos escenarios posibles en cuanto a las diversas variables involucradas, como asignaciones presupuestarias de los diver sos rganos, personal de los mismos, variaciones en el ingreso de causas, etc. El estudio que resumimos ha sido objeto de numerosas discusiones y en varias de ell as ha sido objeto de cuestionamientos importantes en cuanto a diversos aspectos especficos relativos por ejemplo, a la fiabilidad de algunas de las estimaciones empleadas o a lo adecuado de la metodologa utilizada para estimar el valor de alg unos costos o beneficios. Pensamos que esos y otros cuestionamientos son complet amente vlidos y que es necesario continuar las discusiones al respecto. Creemos n o obstante, que el valor principal del estudio radica en el intento por cuantifi car y dar un tratamiento sistemtico a cuestiones que habitualmente son discutidas solo en un nivel de instituciones en el mbito de las reformas judiciales. Sin du da que la metodologa para este tipo de estudios deber ser afinada as como tambin se deber procurar contar con mejor informacin cuantitativa acerca del funcionamiento del sistema judicial, lo que es ineludible es que las decisiones de inversin en e l sector justicia comiencen a discutirse con la metodologa que se aplica, a lo me nos idealmente, a los proyectos de los dems sectores del estado. 43

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Sntesis Esta sntesis se estructura de la siguiente forma. En la seccin se hace una breve d escripcin de la Reforma Procesal Penal y se explica cmo se dividi su contenido para el anlisis costobeneficio. En las secciones II, III, IV y V se hace un resumen d e lo tratado en los Temas del estudio en su versin completa: N 1 Racionalizacin de l a investigacin, N 2 Introduccin del Procedimiento Abreviado, N 3 El costo de la Produ de Justicia y N 4 Racionalizacin de la Privacin de Libertad. En la seccin VI se prese tan las conclusiones alcanzadas en el estudio. i) La reForma procesaL penaL En el sistema actual de justicia criminal, las denuncias de los delitos son mayo ritariamente recibidas por los organismos policiales, Carabineros de Chile e Inv estigaciones de Chile, los que a su vez las hacen llegar a los tribunales de jus ticia. Estos ltimos, a su vez, tambin reciben directamente denuncias. Una vez que la denuncia ha ingresado a los tribunales, son los jueces quienes dirigen la inv estigacin del delito denunciado, emitiendo rdenes de investigar a Investigaciones y/o Carabineros de Chile. A su vez, a medida que van recibiendo nuevos anteceden tes por parte de las policas o de otras instituciones por ejemplo, del Servicio Mdi co Legal- pueden ordenar la realizacin de diligencias adicionales. 44

Reforma Procesal Penal Anlisis Costo Beneficios La Figura n 1 presenta La estructura deL proceso de investigacin de deLitos vigent e. 45

A 10 aos de la Reforma Procesal Penal: Los desafos del nuevo sistema Cuando el juez estima que ya posee suficientes antecedentes o que mayores invest igaciones no producirn nueva informacin declara cerrada la investigacin y puede opt ar por uno de varios caminos posibles: i) formula una acusacin y contina el proces o hasta la dictacin de la sentencia en la que se condenar o absolver al acusado. ii ) decreta un sobreseimiento temporal con lo que suspende el procedimiento, o iii ) decreta un sobreseimiento definitivo con el que se cierra definitivamente el c aso. En resumen, un juez recibe la denuncia, dirige la investigacin, redacta la a cusacin y luego dicta sentencia. La Reforma Procesal Penal propone cambiar esta f orma de producir soluciones a travs del sistema de justicia criminal. 46

Reforma Procesal Penal Anlisis Costo Beneficios en Figura n 2, se presenta eL esquema propuesto por La reForma: 47

A 10 aos de la Reforma Procesal Penal: Los desafos del nuevo sistema En el procedimiento propuesto, las denuncias pueden ser hechas en los tribunales , ante la polica o directamente en el Ministerio Pblico (nuevo rgano a cargo de dir igir la investigacin), llegando todas ellas finalmente al Ministerio Pblico a carg o de los fiscales. Estos evalan las denuncias, pudiendo decidir, siempre dentro d e los mrgenes que fije la ley, si investigarn la denuncia recibida o si esta ser ar chivada (esta decisin reconoce la existencia de una restriccin tcnica y de una rest riccin presupuestaria, lo que se analiza en el Tema 1). En aquellos casos en que decidan investigar, solicitan antecedentes preliminares y en funcin de ellos vuel ven a evaluar si continuar con una investigacin ms profunda o dejar el caso a esta s alturas. Con los resultados de esta investigacin el fiscal decide si solicita e l sobreseimiento temporal del caso, el sobreseimiento definitivo, la suspensin co ndicional del procedimiento (mecanismo que permite a los imputados por delitos m enores, sin antecedentes prontuariales, no ser procesados sujetndose a algunas co ndiciones y a la posibilidad de que se reabra el proceso si reinciden). Tambin pu ede ponerse trmino al procedimiento si se logra que la vctima y el imputado llegue n a un acuerdo. En aquellos casos en que no ocurre ninguna de las situaciones, e l fiscal inicia la preparacin de la acusacin. Una vez planteada la acusacin, el imp utado puede renunciar a su derecho al juicio (procedimiento abreviado, el que se estudia en el Tema 2) a cambio de obtener una sentencia menor a la que probable mente obtendra en un juicio. En las causas en las que no logre llegar a un acuerd o con el imputado, el fiscal preparar el juicio. En l, el fiscal intentar probar la culpabilidad del imputado frente a los descargos de un abogado defensor, todo f rente a tres jueces que deciden de acuerdo a la ley. Este juicio, a diferencia d e la situacin vigente es oral. 48

Reforma Procesal Penal Anlisis Costo Beneficios Los objetivos de la Reforma Procesal Penal son: - Generar decisiones judiciales, por medio de un proceso transparente, en el cual la competencia entre el fiscal acusador y el abogado defensor, sea evaluada por parte de jueces especializados en esta funcin. Actualmente, el proceso concentra en un solo agente el papel de investigador-acusador y el de evaluador; la competencia es ms limitada y se desar rolla entre dicho agente nico y el abogado defensor que en todo caso acta en gran desventaja. - Delegar formalmente en un rgano del sistema estatal, la decisin sobr e qu investigar y qu no investigar. Se creara con tal objeto una institucin nueva: e l Ministerio Pblico, que agrupara a los fiscales. En el actual sistema, esta deleg acin no existe y la ley seala que todo ha de investigarse; sin perjuicio de lo cua l, la propia ley presupuestaria establece, de hecho, severos lmites al respecto. - Ampliacin de las formas de generar el producto justicia, abriendo la posibilida d de un procedimiento abreviado, opcin que no existe en el actual sistema. - Ampl iacin de los medios para lograr que el imputado quede disponible para los fines d e la 49

A 10 aos de la Reforma Procesal Penal: Los desafos del nuevo sistema justicia. Con ese fin se crean alternativas a la prisin preventiva. - Aumentar el nmero de denuncias que sern objeto de una investigacin seria. En el actual sistema ello se ve entrabado tanto por limitaciones tcnicas por ejemplo, ausencia del pro cedimiento abreviado, la eficacia de la accin policial y otros organismos auxilia res-, como por restricciones presupuestarias. Este segundo aspecto es el que la reforma implcitamente propone expandir. En el anlisis costo-beneficio, se dividi el contenido de la reforma en cuatro temas que se evaluaron separadamente. El prim ero examina la racionalizacin de los recursos en la investigacin de los delitos (T ema 1), analizndose las implicancias de reconocer la existencia de restricciones tcnicas y presupuestarias en la investigacin de los delitos, as como el desempeo del actual sistema y del propuesto respecto a esta materia. En el Tema 2, se valori za la introduccin del procedimiento abreviado al sistema de justicia criminal. En el Tema 3, se identifica la produccin de justicia y se calcula el costo promedio de produccin de soluciones de ambos sistemas. Finalmente, en el Tema 4, se discu ten y valorizan las modificaciones al rgimen de privacin de libertad consideradas en la reforma. La Reforma Procesal Penal propone fundamentalmente cambiar el pro cedimiento mediante 50

Reforma Procesal Penal Anlisis Costo Beneficios el cual el sistema de justicia criminal trata los delitos y adicionalmente, prop one expandir la produccin de justicia respecto de los niveles actuales. Aunque es te segundo objetivo est ms implcito que explcito, el anlisis que sigue se sostiene so bre ambos considerandos. El anlisis costo-beneficio de la Reforma Procesal Penal, se bas en dos puntos de referencia: El sistema de justicia criminal actual con s u desempeo efectivo, en donde se supone que ste depende tanto de la ley actual la q ue determina el procedimiento-, como de su presupuesto aprobado. Una simulacin de lo que propone la Reforma Procesal Penal, tomando como referencia las denuncias de delitos y los costos esperados del nuevo sistema. Este estudio no se pronunc ia sobre la conveniencia de expandir la produccin de justicia, sino que comienza su anlisis desde un escenario en el que la sociedad ha decidido expandir esta pro duccin. Por lo tanto, el enfoque global del anlisis que aqu se desarrolla se basa e n estudiar si es ms conveniente, desde el punto de vista del consumo de los recur sos, el uso del actual sistema de justicia criminal o del propuesto por la Refor ma Procesal Penal para producir el servicio justicia una vez que se ha decidido ex pandir la produccin de sta. 51

A 10 aos de la Reforma Procesal Penal: Los desafos del nuevo sistema ii) La racionaLizacin de La investigacin (tema 1) La racionalizacin de la investigacin consiste en reconocer que existe un presupues to limitado y que, por tanto, no es posible investigar todos los delitos. En rea lidad, todo sistema de justicia criminal siempre est enfrentado a ms delitos de lo s que puede investigar. A su vez, los delitos difieren en su complejidad y en lo s recursos que demandan para ser investigados. Tambin en la valoracin que hace la sociedad del dao que cada uno de ellos involucra y de la conveniencia que ellos s e aclaren y sean castigados sus autores. Por tanto, todo sistema de justicia cri minal se enfrenta a una delicada situacin: por una parte no puede investigar todo s los delitos porque el presupuesto no alcanza para cubrir este universo y por o tro, debe decidir cuntos recursos debe asignar a la investigacin de cada delito. L uego, el universo de delitos denunciados que conoce el sistema de justicia crimi nal, se puede dividir en dos grupos: aquellos delitos que la tcnica permite que s ean resueltos y aquellos que no es posible resolver tcnicamente. A estos ltimos un sistema racional no debiera destinar recurso alguno, ya que no producirn resulta do. Al interior del grupo de los delitos tcnicamente investigables, se debe decid ir qu investigar. Hay algunos delitos que son ms caros de investigar, luego asigna rle recursos a estos delitos puede significar disminuir sustancialmente los recu rsos que podran recibir otros, ms baratos de investigar. Tambin existen delitos a c uya investigacin y resolucin, la sociedad otorga un alto valor, y otros a los que otorga un valor menor. Esto hace que el sistema deba ser muy cuidadoso en la sel eccin de los delitos que se investigarn, de forma tal de maximizar los resultados posibles de acuerdo a los costos de investigar y a las valoraciones sociales. El punto crtico, sin embargo, es que todo sistema de justicia criminal debe tener a lgn procedimiento para seleccionar los delitos sobre los cuales destinar sus recur sos para investigarlos. El actual sistema de justicia criminal chileno efecta est a seleccin a travs de diversos mecanismos informales. En ellos intervienen por div ersos mecanismos, de hecho los agentes policiales, 52

Reforma Procesal Penal Anlisis Costo Beneficios los actuarios (funcionarios judiciales que realizan diversas funciones administrat ivas en los tribunales, y que carecen de formacin jurdica), y los propios jueces, todos los cuales intervienen en actuaciones que importan decidir cuando un caso es o no investigado o cuanta dedicacin y recursos se invertirn en la investigacin d e cada caso. Un grupo de expertos operadores chilenos en temas de justicia crimi nal, todos de alto reconocimiento en su campo, traz una frontera sobre qu porcenta je de los delitos son tcnica y presupuestariamente investigables, los resultados se presentan el Cuadro N S-1: Cuadro N S-1 53

A 10 aos de la Reforma Procesal Penal: Los desafos del nuevo sistema Los delitos tipo investigables son aquellos que de acuerdo con una apreciacin reali zada con anterioridad al inicio de la investigacin y basada en la experiencia, es posible afirmar que es razonable invertir recursos puesto que existen posibilid ades de conseguir su aclaracin. Los no investigables son aquellos en que el mismo t ipo de apreciacin concluye en que la posibilidad de su esclarecimiento es muy baj a. Con esta frontera se compar el desempeo del actual sistema de justicia criminal , lo que se presenta en el Cuadro N S-2: Cuadro N S-2 Delitos en los que el actual sistema realiza investigacin por tipo de investigacin y delito. 54

Reforma Procesal Penal Anlisis Costo Beneficios Como se aprecia en el Cuadro N S-2, el actual sistema de justicia criminal destin a recursos a la investigacin de delitos en los que no debiera hacerlo. Esto se tr aduce en que el universo de delitos que si debieran ser investigados no reciba l a suficiente atencin. Lo anterior se puede corroborar con el Cuadro N S-3, donde s e distingue entre los delitos que estn recibiendo una investigacin adecuada (se enti ende aqu por investigacin adecuada aquella que satisface los siguientes cuatro pas os: el tribunal emite una orden de investigar, la orden vuelve con antecedentes que no tena el tribunal al momento de emitirla o da cuenta de un esfuerzo serio p or obtenerlos, el juez hace un examen crtico del caso para determinar la necesida d de nuevas diligencias y se obtienen pruebas de importancia como testigos, care os, etc. o al menos se concluye que ello no ha sido posible luego de un esfuerzo serio por conseguirlo), y aquellos en que ello no sucede. Como se aprecia en el Cuadro N S-3, los delitos que reciben una investigacin adecuada representan un porc entaje inferior al del total de delitos investigables. Cuadro N S-3 55

A 10 aos de la Reforma Procesal Penal: Los desafos del nuevo sistema El nuevo sistema de justicia criminal propone que sean personas con capacidad tcn ica quienes decidan qu delitos deben recibir la atencin del sistema. El objetivo f inal es que sean investigados adecuadamente todos los delitos que tcnica y presupue stariamente son investigables, o sea que permiten pensar en la posibilidad de re sultado, y donde se recoge la valoracin social de ellos; el resto no debiera reci bir recursos. Realizado el estudio de costo se concluy que la mayor eficiencia en la seleccin de los casos como la existencia de otros mecanismos de racionalizacin (ej: procedimiento abreviado), permiten que el nuevo sistema tenga un costo de US$282.- millones anuales para investigar adecuadamente todos los delitos tcnica y presupuestariamente investigables, mientras que el actual sistema necesitara US$1 79.- millones anuales para realizar lo mismo. Estos US$179.- millones, se estima ron a partir de expandir el sistema actual para investigar adecuadamente todos l os delitos investigables. Estos resultados se muestran en el Cuadro N S-4. El clcu lo del sistema actual expandido, se realiz a partir del costo que hoy tiene una i nvestigacin adecuada, dividiendo el presupuesto total del sistema por el nmero de delitos que hoy reciben ese tratamiento. Luego se multiplic ese costo unitario po r el nmero total de delitos investigables. Cuadro N S-4 56

Reforma Procesal Penal Anlisis Costo Beneficios En sntesis, el sistema propuesto es 58% ms caro que el actual sistema si se obliga a ste a investigar lo mismo que se le exigira al nuevo sistema de justicia crimin al; sin embargo, al incluir los costos de Gendarmera incurridos por el sistema ac tual, la Reforma Procesal Penal introduce un sistema que es un 2% ms barato que e ste ltimo. iii) La introduccin deL procedimiento abreviado (tema 2) El segundo tema se refiere a la existencia del procedimiento abreviado, mecanism o propuesto por la Reforma al Procedimiento Penal. Sin restricciones de recursos , todas las personas que son sometidas a un proceso o acusadas de un delito debe ran poder acceder a un juicio imparcial ante tres jueces (propuesta de la Reforma Procesal Penal). Sin embargo, la justicia no es nica necesidad que enfrenta un p as, educacin, pobreza, salud, son entre otros temas que demandan la atencin del Fis co. Luego, normalmente el presupuesto no permitir llevar a juicio todos los casos de semejantes caractersticas. En el procedimiento abreviado, el imputado renunci a al juicio antes tres jueces a cambio de que el fiscal solicite una pena inferi or a la que l esperaba obtener en el juicio, es una forma de aumentar la producti vidad de los recursos del sector justicia. Por tanto, existe un margen de negoci acin donde la no realizacin del juicio es ptima para todos. En el Cuadro N S-5 se pr esenta una estimacin de los recursos que el procedimiento abreviado liberara anual mente, e indica que la sociedad deja de emplear US$216.- millones anuales en la produccin de justicia. Naturalmente que, al no usar estos recursos en esta activi dad, la sociedad est tambin renunciando al beneficio que lograra a travs de un juici o en la generacin de justicia. Especficamente este beneficio es el logro de una ma yor condena, respecto de la sentencia por el procedimiento abreviado. Si la soci edad valora esta condena adicional (por ejemplo, por el posible desincentivo al delito que ella conllevara) en ms de US$216.- millones, entonces el procedimiento abreviado no producira un resultado social positivo. 57

A 10 aos de la Reforma Procesal Penal: Los desafos del nuevo sistema Cuadro N S-5 58

Reforma Procesal Penal Anlisis Costo Beneficios iv) eL costo de La produccin de Justicia (tema 3) Al pasar de la actual realidad en materia judicial al nuevo sistema, cabe espera r que el presupuesto deba expandirse desde los US$44.- millones actuales a US$28 2.- millones, mientras que la produccin de soluciones pasara de 61.438 a 112.281 ( ver Cuadro N 6, Tema 3) en base al ao de referencia, 1996. En sntesis, habra ms produ ccin, pero tambin ms presupuesto. El sistema de justicia criminal entrega 61.438 so luciones (base en el ao 1996) habiendo investigado adecuadamente 61.990 delitos. En opinin de los operadores del sistema, en aquellos delitos en los que no se dan l os pasos definidos para una investigacin adecuada, no es probable que se alcance un a solucin. Por tanto, parece razonable suponer que para aumentar la produccin del actual sistema, debiera aumentarse la cantidad de delitos sobre los que se reali zan los pasos que supone una investigacin adecuada. Adems, por la forma de funcionar del sistema, esto es seguir adelante con aquellos delitos en los que hay una pr onta respuesta de la polica con nuevos antecedentes, se puede suponer tambin que l a investigacin del resto de los delitos investigables es ms difcil (requiere de ms r ecursos) que la de los delitos investigables en que se realizan hoy investigacio nes adecuadas. Sabiendo, adems, que el actual sistema destina recursos a delitos en los que se sabe no encontrara soluciones y que el nuevo establece un proceso ms acucioso en el tratamiento de cada delito fuera de crear ms posibilidades de so lucin, se puede hipotetizar que el mximo de soluciones que producira el actual sist ema, expandindolo para investigar todos los delitos tcnica y presupuestariamente i nvestigables, sera igual a lo proyectado para el nuevo sistema. 59

A 10 aos de la Reforma Procesal Penal: Los desafos del nuevo sistema En este escenario el Cuadro N S-6 muestra el costo medio de las soluciones produc idas por ambos sistemas, si se les exigiera que realicen el mismo nivel de inves tigacin sobre la misma cantidad de delitos (Tema 1): Cuadro N S-6 Nota: Soluciones Actual Sistema: (Sentencias condenatorias + Sentencias absolutorias + Sobreseimientos Definitivo s). Soluciones Nuevo Sistema: (Sentencias condenatorias + Sentencias absolutorias + Sobreseimientos Definitivo s + Procedimiento Abreviado + Acuerdo Reparatorio + Suspensin Condicional del Pro cedimiento). Sobre la base de que slo con investigacin adecuada de todos los casos tcnica y presupuestariamente 60

Reforma Procesal Penal Anlisis Costo Beneficios investigables se pueden alcanzar las 112.281 soluciones, entonces, irremediablem ente habra que concluir que el nuevo sistema es ms conveniente (por ser menos cost oso). Finalmente cabe destacar que an si ambos sistemas produjesen el mismo nmero de soluciones, el carcter competitivo del nuevo (un fiscal se enfrenta a un aboga do defensor antes tres jueces que dirimen), permite pensar que se derivara en una mejor calidad de las soluciones. v) La racionaLizacin de La privacin de Libertad (tema 4) La Reforma Procesal Penal introduce cuatro variantes al rgimen actual de privacin de libertad. Ellas son: Reduccin de un da de la prisin para los detenidos. Creacin d e dos modalidades alternativas a la prisin preventiva de los procesados: el arres to domiciliario y controles de diversa ndole a la libertad (firma municipal, etc. ). Establecimiento de un lmite mximo a la prisin preventiva de los procesados, fija ndo ste en el punto mnimo del rango de la penal legal que le correspondera a una pe rsona si fuese declarada culpable de los hechos por los que se le procesan. La o torgacin de la libertad inmediata a aquellos primerizos culpables de delitos meno res (lesiones, cuasidelitos de lesiones y hurtos), sin necesidad de que estos va yan a juicio o reciban otro tipo de atencin del sistema judicial. En este Tema se valorizaron los beneficios y se sealaron algunos de los costos que estas medidas significaran. En el Cuadro N S-7 se presentan estos resultados. 61

A 10 aos de la Reforma Procesal Penal: Los desafos del nuevo sistema Cuadro N S-7 Las tres primeras disposiciones del Cuadro N S-7 suman US$8.- millones de recurso s. Esta magnitud, comparada con el resto de los ahorros que introduce la reforma , no parece importante. Sin embargo, los ahorros de la suspensin condicional del procedimiento s son de una magnitud importante y tal vez, convenga repasar brevem ente los componentes de esta magnitud. Ellos son tres: El valor de los das libera dos para los imputados debido a la suspensin condicional (US$55.millones). Menor gasto en custodia por parte de Gendarmera de Chile (US$66.- millones). Menor gast o fiscal en el Sistema Judicial por el hecho de contar con la suspensin condicion al al no tener que llevar estos casos a juicio (US$121.- millones, determinado e n el Tema 1). 1 Se considera el escenario en que el 20% de los procesados se beneficia de esta s modalidades alternativas. 62

Reforma Procesal Penal Anlisis Costo Beneficios Sin embargo, al aceptar la suspensin condicional del procedimiento se libera el u so de US$242.- millones, pero la sociedad tambin renuncia al beneficio que le rep resenta el castigo de estos casos, uno de cuyos componentes es, seguramente, el posible efecto incentivador sobre la delincuencia y el dao que estos mayores deli tos ocasionen a la sociedad. Este estudio no cuenta con algn modelo que permities e cuantificar esta magnitud. Los delitos menores en donde se aplicara la suspensin condicional del procedimiento seguramente mostraran un aumento, as como es posibl e que los casos de reincidencia disminuyeran. Esto debido a que el mecanismo de la suspensin condicional del procedimiento establece no procesar al primerizo cul pable de delitos menores, luego para stos delinquir no tiene mayores costos. En c ambio, si el delincuente primerizo reincide y es procesado, se le juzga por los dos delitos, por lo que reincidir es ms caro. Si este aumento involucra un dao soc ial superior a US$204.- millones, entonces la suspensin condicional del procedimi ento dejara de ser beneficiosa para la sociedad. vi) principaLes concLusiones deL anLisis costo-beneFicio El sistema de justicia criminal propuesto por la Reforma Procesal es, en trminos fiscales, un 58% ms caro que el sistema vigente expandido en su presupuesto de mo do que ambos investigan con el mismo rigor el mismo nmero de delitos. Esto se tra duce en que el costo medio por delito investigado del actual sistema es de US$71 3.- y de US$1.124.- en el nuevo. La Reforma Procesal Penal introduce tres salida s alternativas al sistema judicial que le permiten un ahorro de recursos que se traduce en un menor presupuesto fiscal para el sistema judicial. Este ahorro alc anza los US$285.- millones (US$139.- millones si se introduce la posibilidad de renunciar a juicio, US$121.- millones si existe la posibilidad de la suspensin co ndicional del procedimiento y US$25.- millones si se permite el acuerdo reparato rio). 63

A 10 aos de la Reforma Procesal Penal: Los desafos del nuevo sistema La introduccin del procedimiento abreviado permite liberar US$216.- millones anua les en comparacin con un sistema en el que no existe. El 80% de esta liberacin de recursos corresponde a gasto fiscal. Si no existiese el procedimiento abreviado, el sistema judicial requerira de ms recursos para poder llevar ms casos a juicio; el sistema carcelario tambin, pues debera vigilar condenas ms largas. En un escenar io en que la Reforma Procesal Penal y el sistema vigente producen el mismo nmero de soluciones judiciales (declaracin de inocencia o culpabilidad por parte de la justicia), el costo de produccin de soluciones en el nuevo sistema de justicia cr iminal sera igual a US$2.515.- solucin, mientras que con el actual procedimiento a lcanzara a US$1.595.Las modificaciones al rgimen de privacin de libertad que introd uce la Reforma Procesal Penal permiten liberar recursos por US$250.- millones, d e los cuales un 97% es explicado por la suspensin condicional del procedimiento. En resumen, la Reforma Procesal Penal introduce un sistema que es 2% ms barato de sde el punto de vista fiscal (ahorros del sistema judicial y de Gendarmera) que e l actual sistema si ambos investigan el mismo nmero de delitos en forma adecuada. A l agregar los tiempos de las vctimas, de los imputados y los costos del abogado d efensor, el sistema propuesto es 27% ms barato. En trminos absolutos, la diferenci a fiscal entre ambos sistemas es igual a US$6.millones, siendo la diferencia tot al, incluyendo el ahorro privado, es de US$102.- millones. En el Cuadro N S-8 se presentan los costos de ambos sistemas en un escenario en el que ambos investiga n adecuadamente el mismo nmero de delitos. En l se compara el costo fiscal del siste ma judicial para ambos sistemas, as como los costos que Gendarmera tendra que incur rir bajo el actual sistema y que no enfrentara en el propuesto. Adicionalmente se agregan los costos que tendran que afrontar los imputados, vctimas y abogados def ensores bajo el sistema vigente y que no se producen en el sistema propuesto por la Reforma Procesal Penal. 64

Reforma Procesal Penal Anlisis Costo Beneficios Cuadro N S-8 __________________ 2 Los US$108.831.691.- se componen de las siguientes partidas: Ahorro fiscal en Gendarmera US$39.006.869. Costo de vigilar a un recluso US$251.584. Recursos libe rados por la creacin de modalidades alternativas a la prisin preventiva US$1.418.1 86. Recursos liberados al poner restricciones a la prisin preventiva US$2.281.351 .Recursos liberados por concepto de la suspensin condicional del procedimiento US $65.873.701. 65

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Reforma Procesal Penal: Lecciones como Poltica Pblica RefoRmA PRocesAl PenAl: lecciones como PolticA PblicA Juan Enrique Vargas Viancos1 El texto analiza el caso de la reforma procesal penal desde la perspectiva de po ltica pblica, con el fin de extraer conclusiones tiles para otras experiencias de r eforma en ste u otro sector del aparato pblico. Primeramente, se detiene en las ca ractersticas de su diseo, con el fin de explicar cmo una reforma que se prevea impro bable finalmente pudo concitar grados tan altos de apoyo. Luego se analiza la et apa de implementacin, dando cuenta de cmo se abord para sortear los problemas que t radicionalmente han frustrado las reformas en el sector, resaltando las compleji dades e importancia crtica de esta etapa para el xito de una poltica pblica. 1. Abogado y Magster en Gestin y Polticas Pblicas. Decano de la Facultad de Derecho de la Universidad Diego Portales (juan.vargas@udp.cl). Vinculado a la reforma proce sal penal desde su gestacin, como acadmico de la Universidad Diego Portales y Dire ctor del rea judicial de la Corporacin de Promocin Universitaria. Asesor al Minister io de Justicia durante la tramitacin de la reforma. Form parte de las dos Comision es convocadas por el Ministerio de Justicia para evaluarla y dirigi a su vez la ni ca evaluacin solicitada por la Comisin Coordinadora de la Reforma Procesal Penal. Como primer Director Ejecutivo de CEJA y luego desde la UDP, ha mantenido un est recho contacto con la implementacin de la misma. 69

A 10 aos de la Reforma Procesal Penal: Los desafos del nuevo sistema 1. Introduccin. El objetivo de este texto es analizar, desde una perspectiva de poltica pblica, la experiencia de la reforma procesal penal chilena, con miras a extraer lecciones ms generales que puedan ser de utilidad en el diseo, implementacin y seguimiento d e polticas pblicas sobre la misma justicia o bien para otras reformas sectoriales. Naturalmente, tratndose de sectores diversos como lo es el de la justicia compar ado con cualquiera otro del Estado, como salud o educacines imposible pretender e xtraer recetas ntegramente traspasables de una reforma a otra, ms an cuando el cont exto poltico y social que ellas deben enfrentar los ms probable es que presente mlt iples y significativas diferencias. As y todo, hemos puesto el esfuerzo por trata r de aislar aquellos factores que fueron claves para la suerte de la reforma pen al, pues creemos que de la mayora de ellos se desprenden lecciones bastante gener alizables, tiles para otras situaciones. El texto se organiza aislando, en un pri mer lugar, las que a nuestro juicio son las principales lecciones que es posible extraer del perodo de diseo y tramitacin parlamentaria de la reforma, para luego, en una segunda seccin, analizar las correspondientes a la etapa de implementacin. Finalmente se enuncian algunas conclusiones que nos parece pertinente destacar. 2. Lecciones en eL diseo. 2.1 Importancia de asumir el cambio como refundacional Quizs la clave para poder avanzar sustantivamente con la reforma judicial en Chil e fue asumir derechamente que se necesitaban cambios radicales. Que un sector co n deficiencias de fondo -fundamentalmente en cuanto a la definicin de los roles e n su interior- no era posible de ser modificado a travs de pequeas intervenciones, aunque estas se sucedieran incrementalmente en el tiempo. La tesis de que en po lticas pblicas slo tienen xito los cambios por imbricacin, con objetivos acotados y p or aproximaciones sucesivas, ya haba demostrado en el sector justicia su inoperan cia. Eran muchas las experiencias anteriores de cambios puntuales que rpidamente haban sido absorbidos y distorsionados por la lgica tradicional, bsicamente porque no lograban alterar las estructuras de incentivos ms fundamentales de los operado res del sector, 70

Reforma Procesal Penal: Lecciones como Poltica Pblica los que entonces podan reacomodarse en el nuevo entorno sin requerir modificar mu cho lo que hacan ni la forma como lo hacan. Estos pequeos cambios, sumados, haban si do costosos en trminos polticos y econmicos, disminuyendo la capacidad de emprender nuevas reformas, sin que ello significara mejoras perceptibles por parte de la ciudadana. Es ms, muchos de los cambios parciales haban fortalecido las institucion es y consolidado prcticas disfuncionales con el Estado de Derecho. Algunos de eso s cambios haban significado mejoras en las condiciones salariales y de trabajo de los operadores del sector, sin que esto fuera aprovechado como un incentivo pod eroso para presionar por las transformaciones de fondo. Naturalmente, la estrate gia de cambios radicales es slo aplicable a un sector con muy serios y profundos dficits en su diseo institucional, tal como suceda con el sistema judicial al momen to de iniciarse este proceso. La visin profundamente crtica del funcionamiento de la justicia que antecedi a la reforma, descansaba ms que en un slido y fundado diag nstico compartido, en una cierta percepcin comnmente aceptada, tanto al interior de la comunidad legal con una larga historia de crticas al funcionamiento de la just icia-, como de la clase poltica. Curiosamente, muchos de los que estaban en desac uerdo con estas propuestas en atencin a la radicalidad y profundidad de los cambi os propuestos, la criticaron en un inicio por su parcialidad. Sostenan que no era posible modificar el sistema procesal penal sin hacer previamente una reforma s ignificativa al derecho penal sustantivo, es decir, los delitos tipificados en e l Cdigo Penal y el monto de sus penas -donde se presentan serias deficiencias-, o al funcionamiento de las policas o, en el otro extremo del sistema punitivo, al sistema penitenciario. Fue importante en ese momento defender la estrategia inic ial y mantener el foco en la reforma procesal, cuyas dimensiones ya eran demasia do ambiciosas como para incorporar nuevas, justificando la eleccin de comenzar po r ella en atencin al efecto gatillador que tendra para cambios posteriores en las ot ras reas y que all se presentaban las mayores urgencias y era ms posible la generac in de consensos. En ese sentido se evit lo que podra llamarse la trampa de la integr alidad, pues creemos que una visin correcta de sta debe apuntar a abordar un proble ma en todas las aristas y dimensiones que presenta (normativas, institucionales, de gestin, etc.), pero sin pretender hacerse cargo al mismo tiempo de todos los problemas de un sector. 2.2 Sacar la reforma de la poltica contingente Los primeros cuatro aos de Gobierno de la Concertacin fueron poco fructferos a la h ora 71

A 10 aos de la Reforma Procesal Penal: Los desafos del nuevo sistema de generar cambios a la justicia. Las reformas que se propusieron, y que eran ce ntrales dentro de la estrategia del nuevo Gobierno, alinearon polticamente a las fuerzas, pues fueron vistas por la oposicin como una pasada de cuenta sobre el Pode r Judicial, fruto de lo sucedido durante el Gobierno militar. As las cosas y dada s las mayoras existentes en el Parlamento, se aprobaron los proyectos menores de la agenda y la gran reforma judicial qued postergada. Slo fue posible aunar fuerza s y lograr acuerdos cuando ms tarde se replante radicalmente la entrada al tema ju dicial, se dejaron de lado los aspectos ms directamente ligados al Gobierno Judic ial que eran percibidos como una forma de sancionar a la Corte Suprema por su actua r anterior- y a la poltica judicial, para entrar a tratar de solucionar aquellas fallas ms endmicas de funcionamiento de la justicia, fallas que no se haban origina do durante los aos de la dictadura aunque sta haba exacerbado sino que venan de la for ma como histricamente haban sido configuradas las funciones judiciales en el pas. E sta fue la estrategia poltica de la reforma procesal penal. La crtica dej de ser a lo que haba sucedido en los ltimos aos, para retomar un enjuiciamiento que ya estab a presente en la poca de Andrs Bello a mediados del siglo XIX- o de la dictacin del Cdigo Procesal Penal a fines de ese siglo o en la reforma de los aos 50 del siglo XX , por marcar tres hitos histricos distintos. Siendo as, era ms fcil que los actores polticos no se sintieran cuestionados por la crtica a lo judicial, sino ms bien lla mados a ser protagonistas de la misma, lo que facilit que pudieran unirse en torn o a una mesa de trabajo comn por la reforma. Pero antes de llevar la discusin a la arena poltica, fue clave el avance tcnico en la materia a travs de profesionales qu e de alguna manera, no oficial, tambin asuman una cierta representacin de los secto res polticos. A la par, la idea era que la reforma convocara a la comunidad legal en aspectos claves dentro de su discurso profesional y gremial. En tal sentido f ue necesario pasar de cierta percepcin generalizada de crisis importante pero vaga - a un diagnstico ms preciso sobre las causas de los problemas. Para ello, contar por primera vez en este sector con estudios empricos sobre cmo estaba funcionando el sistema, cules eran sus reales clientes, qu resultados mostraba, cunto se demoraba , etc., fue esencial. La contribucin de la Universidad Diego Portales fue clave e n ese trabajo, pues le dio un sello acadmico a la discusin. Se permiti as, pasar del eterno debate en el mbito del derecho que se sustenta en intuiciones y experienc ias personales, a uno ms concreto e informado, que permiti cruzar la etapa del dia gnstico donde muchas veces se entrampaba todo- para llegar rpidamente a una proposi tiva. 72

Reforma Procesal Penal: Lecciones como Poltica Pblica 2.3 Articular intereses u objetivos aparentemente incompatibles La generacin de consensos en torno a la reforma no signific que existiese entre to dos los actores involucrados un absoluto acuerdo en los objetivos perseguidos co n ella. Como ya se ha dicho, la reforma procesal penal se propuso mejorar al unso no en dos reas en que el sistema antiguo era deficitario: tanto en el respeto de los derechos fundamentales de las personas sometidas a proceso (las garantas), co mo en los resultados de la persecucin penal (la eficiencia). Tradicionalmente se haba pensado que ambos eran objetivos del todo incompatibles: que todo lo que se avanzaba en uno de ellos, lo era en detrimento del otro. Pero el sistema inquisi tivo vigente con anterioridad demostraba que era posible estar en el peor de los mundos: un sistema muy poco garantista y, a la vez, muy poco eficiente. La refo rma procesal penal se propuso trascender esa dicotoma y avanzar en la par en ambo s niveles: una mejora en el nivel de las garantas (fundamentalmente a travs de la existencia de un real juicio, de un control judicial independiente y de una defe nsa poderosa), pero con un aumento a la par en los niveles de eficiencia (bsicame nte al hacer crecer significativamente al aparato punitivo estatal y, al mismo t iempo, al mejorar su capacidad de acumular y procesar informacin, a travs de las f acultades investigativas del Ministerio Pblico y de una coordinacin ms eficiente en tre ste y la Polica). Se articul as un discurso que poda dejar satisfechos y tranquil os a la par a los sectores ms garantistas y a los ms eficientistas que estaban tras la reforma. Naturalmente, ello no quera decir que las percepciones de unos y otros fueran iguales respecto a los resultados reales que se iban a producir con ella: los primeros pensaban que la ganancia en trminos de garantas era lo que justifica ba el cambio y donde se iban a notar las mayores mejoras; los otros pensaban lo contrario. Lo importante fue que unos y otros asumieron el compromiso de comprars e el paquete completo, con sus componentes garantistas y eficientistas, independi entemente, como se deca, del juicio que tuvieran sobre lo que sera el resultado fi nal. Se vel porque el paquete de la reforma, en sus elementos fundamentales, se man tuviera ntegro durante todo el proceso de diseo, ms all de que los avatares polticos fueron poco a poco marcando un nfasis mayor en la discusin pblica hacia los temas d e seguridad en detrimento de los de garantas, que en un comienzo parecan como prio ritarios. Y esto no fue simplemente fruto de un pacto entre las distintas fuerza s, ms bien provino de un profundo convencimiento de que el modelo requera de todas sus partes para funcionar: que una reforma puramente garantista no era viable, pero 73

A 10 aos de la Reforma Procesal Penal: Los desafos del nuevo sistema que, al mismo tiempo, la existencia de garantas era indispensable para un modelo eficiente. De hecho resultara sorprendente que durante la discusin parlamentaria l as posiciones muchas veces se cruzaran: que la bandera de la eficiencia fuera le vantada por el Gobierno en contra del parecer de sectores considerados como cons ervadores y viceversa. 2.4 Importancia de la sociedad civil En la gestacin, diseo y tramitacin parlamentaria jug un rol absolutamente clave la s ociedad civil, rol que slo comenz a disminuir, mas no a desaparecer, durante la et apa de implementacin. Ciertamente se trataba de una sociedad civil particular, pu es los actores claves eran una ONG ms o menos tradicional la Corporacin de Promocin Universitaria- y una Fundacin ligada a un grupo periodstico -Paz Ciudadana-, ambas sin pretender representacin o un rol agregativo de los intereses de la comunidad , pero con vocacin de acercar el conocimiento acadmico a las decisiones pblicas y c on una cierta cercana al mundo poltico y de toma de decisiones, ligada a la Concer tacin la primera y a la derecha la segunda. El que ambas trabajaran unidas garant izaba al fin y al cabo un buen nivel tcnico y neutralidad poltica en sus productos . El rol de estas organizaciones constituye sin duda una singularidad de esta re forma, que probablemente sea muy difcil de replicar en otras polticas pblicas, como de hecho ha sucedido en las reformas posteriores en el propio sector justicia, en donde la sociedad civil ha vuelto a estar ausente o jugar slo un rol menor. Pe ro an cuando en una poltica pblica el papel de la sociedad civil no sea tan central como en la reforma procesal penal, todo pareciera indicar que hay aportes que e lla puede hacer que debieran ser considerados. Por lo pronto la sociedad civil, o el tipo de sociedad civil que actu en esta reforma, tiene varias capacidades qu e son difciles de encontrar en el Estado. Son instituciones ms giles y flexibles, c on menor aversin al riesgo para asumir e impulsar temas nuevos; tienen, como ante s se deca, mayor capacidad para servir de bisagra entre el mundo acadmico y las de cisiones polticas; pueden articular acuerdos sin pasar por las instancias formale s y con menos protocolo; tienen, en fin, una agenda de ms largo plazo que los lmit es temporales que generalmente impone el Gobierno y pueden canalizar y administr ar con mayor facilidad aportes econmicos provenientes de la cooperacin internacion al o de fuentes privadas internas. Esto ltimo puede servir eficazmente para defen der las ideas matrices de una reforma frente a otro tipo de consideraciones polti co-coyunturales. La experiencia de una sociedad civil activa impulsando la refor ma procesal penal no es exclusiva de Chile, varios de los otros pases de Amrica La tina que han hecho un trnsito similar han contado con 74

Reforma Procesal Penal: Lecciones como Poltica Pblica apoyos de ese tipo. Esos pases por lo general muestran mejores resultados que aqu ellos que han seguido una estrategia top down, bsicamente por el rol contralor qu e han jugado durante la implementacin esas organizaciones, presionando para que l as cosas se hagan efectivamente y los principios no se traicionen. Como se indic, la situacin en Chile fue especial pues el rol de la sociedad civil no se limit a posicionar el tema y entregar los insumos para su desarrollo, que sera lo esperab le, pues jug en definitiva un rol estratgicamente mucho ms relevante. Ello se debi a que su participacin aseguraba de alguna manera que los consensos iniciales en lo s que se sustentaba la propuesta de cambio tanto a nivel de la comunidad legal co mo del medio poltico-, se mantuvieran. Aseguraba, por otra parte, que el soporte acadmico necesario para el desarrollo de los cambios y el apoyo de los medios de comunicacin, absolutamente esenciales en ese entonces, tambin perseveraran. Es por eso que las instituciones gestoras no se retiraron cuando el Gobierno se incorp or al proyecto, como era su plan inicial, sino que, y a peticin de ste, se integrar on a un equipo de direccin y trabajo formado por representantes del Ministerio de Justicia y de estas dos organizaciones, acompaando el proceso de diseo y tramitac in parlamentaria durante toda su extensin. 2.5 Liderazgo poltico La reforma no hubiera podido concretarse sin un fuerte apoyo poltico desde el Gob ierno. Este sopes durante un tiempo la propuesta que ya haban avanzado las organiz aciones de la sociedad civil, no siendo fcil tomar la decisin de embarcarse en ell a. Por una parte, se trataba de una propuesta osada y riesgosa, de un cambio de gran envergadura que no contaba a esas alturas con un destino claro. Por otra pa rte, el esfuerzo de asumir esa reforma significaba reordenar completamente la ag enda poltica trazada para el Ministerio de Justicia, postergando muchas de las in iciativas que originalmente pensaba ejecutar. Como se ve, no se trataba de una a puesta poltica menor. Fue la decisin de la en ese entonces Ministra de Justicia, S oledad Alvear, la que en definitiva permiti que el tema entrara en la agenda gube rnamental. Desde ese momento, ella se jug personalmente por el cambio, asumiendo un liderazgo que posteriormente le sera reconocido pblicamente. Fue el Gobierno, a travs del Ministerio de Justicia, quien condujo el proceso durante toda la etapa de diseo y tramitacin parlamentaria, constituyndose en la cara visible de la refor ma. Lo anterior no obsta a que algunos parlamentarios hayan jugado tambin 75

A 10 aos de la Reforma Procesal Penal: Los desafos del nuevo sistema un rol muy clave en impulsar la iniciativa, pero claramente ellos tuvieron menor visibilidad pblica. El cuerpo de leyes que integran esta poltica tard, en total, ms de seis aos en ser tramitado en el Congreso y durante esa larga tramitacin parlam entaria no slo se logr convencer a diputados y senadores originalmente bastante du dosos sobre los cambios, logrndose que stos fueran aprobados prcticamente todos por unanimidad, sino que se recibieron contribuciones que permitieron al proyecto m ejorar sustantivamente (el modelo de juicio seguido en Chile sufri cambios import antes durante la tramitacin parlamentaria, terminando por ser uno de los ms advers ariales de la regin, ms parecido al modelo anglosajn que al alemn original, lo que a la larga sera una de sus principales fortalezas). Resulta importante destacar qu e pese a que el rol inicial en la reforma del Poder Judicial fue menor existiendo una posicin mayoritariamente opositora a los cambios- fue importante que actores claves en su interior adoptaran desde muy temprano pblicamente posiciones de apo yo. Especialmente relevante fueron las declaraciones de un ministro de la Corte Suprema futuro presidente de la misma- que en un seminario convocado para discuti r estos temas seal que el sistema de justicia penal en Chile estaba colapsado, palab ras que al da siguiente fueron titulares en los diarios y con las cuales se dot de fuerza a un movimiento que hasta antes era solo incipiente. Esa misma fuerza de l proceso, unida a la idea de modernizacin que encarnaba, llev a que cualquier opo sicin a la reforma significara, ante la opinin pblica, defender algo indefendible, situacin que condujo a que el Pleno de la Corte Suprema, cuando tuvo que informar estos proyectos de ley tal como lo exige la Constitucin votara, aunque por una db il mayora, por apoyarlos, pese a que en realidad el grueso de los ministros de es e entonces no comulgaban con los cambios. 2.6 El trabajo tcnico Uno de los aciertos de la reforma procesal penal fue la forma cmo estructur el tra bajo en la etapa de diseo. Se constituy en sus inicios un Foro amplio, donde tuvie ron representacin instituciones claves del sector (la Asociacin Nacional de Magist rados de Chile, el Centro de Estudios para el Desarrollo, el Centro de Estudios y Asesora Legislativa, la Corporacin Nacional de Reparacin y Reconciliacin, el Insti tuto Chileno de Ciencias Penales, el Instituto 76

Reforma Procesal Penal: Lecciones como Poltica Pblica Chileno de Derecho Procesal, el Instituto Libertad y el Instituto Libertad y Des arrollo), adems de personas claves de la comunidad legal, tanto de la academia, c omo del ejercicio liberal de la profesin y la judicatura, todos ellos elegidos cu idando una adecuada representacin de las diversas corrientes polticas y jurdicas. E ste Foro no se mantuvo esttico, sumndose a l nuevos profesionales en la medida en q ue pareci adecuado (de los 25 integrantes iniciales lleg a tener 70 al momento de concluir su trabajo). El Foro fue la mxima instancia para la adopcin de decisiones tcnicas, pero stas fueron alimentadas por un equipo pequeo que trabaj profesionalme nte las propuestas. Realmente el Foro obr como instancia validadora y le otorg leg itimidad al trabajo de la Comisin Tcnica, integrada por abogados jvenes con una men or autoridad en el medio. Los miembros del Foro fueron claves tambin para difundi r y sostener las ideas de la reforma. El esquema de trabajo se complet con un equ ipo de direccin general, integrado por las cabezas de las instituciones involucra das en la reforma ms el coordinador de la ya aludida Comisin Tcnica. Cuando el Mini sterio de Justicia toma la reforma, estos equipos y el Foro fueron complementado s con representantes del Ministerio. La importancia de este esquema es que no slo logr producir un trabajo de alto nivel tcnico, sino que ayud nuevamente a la gener acin de los consensos necesarios para su aprobacin. Hay que agregar que el trabajo de la Comisin Tcnica no se limit a los aspectos propiamente jurdicos de las reforma s que, por muy centrales que fueran, no agotaban el sentido de los cambios. Desd e un inicio trabaj en esa Comisin un grupo de ingenieros, economistas y administra dores que aportaron su propia visin de lo que debera ser un cambio de esta natural eza, logrndose un dilogo interdisciplinario bastante ms sustantivo de como tradicio nalmente ste haba sido entendido en el mbito de las reformas judiciales, donde gene ralmente se lo vea como un trabajo adicional, conforme al cual se le peda, por eje mplo a un economista, que avaluara los costes de la reforma, pero sin que l tuvie ra intervencin alguna en las definiciones bsicas que haban dado lugar a sta. Eso fue lo que se trat de cambiar desde un inicio. Los temas organizacionales y econmicos , as como la gestin del proceso de cambio, recibieron una muy particular atencin de sde los inicios de la etapa de diseo y cada vez ms intensamente en las etapas post eriores. El trabajo con profesionales de otras disciplinas permiti tambin contar c on instrumentos y modelos que resultaron de suma utilidad para visualizar las ca ractersticas e impactos que debieran tener las transformaciones, como el modelo d e simulacin computacional elaborado al efecto. Los trabajos tcnicos combinaron la presencia de un equipo multidisciplinario estable, con la contratacin de estudios especficos 77

A 10 aos de la Reforma Procesal Penal: Los desafos del nuevo sistema en las reas donde se necesitaba una experticia particular. Estos estudios fueron financiados con recursos provenientes de la cooperacin internacional a los que lu ego se sumaron tambin fondos del presupuesto pblico una vez que se sum activamente el Gobierno. Adicionalmente a estas consultoras, elementos del diseo organizaciona l y decisiones relativas al proceso de implementacin fueron testeadas con altos d irectivos pblicos y dueos o gerentes de grandes empresas privadas con el fin de re cibir sus comentarios y sugerencias. Iniciada la tramitacin parlamentaria buena p arte del trabajo tcnico se concentr al alero de la Unidad Coordinadora de la Refor ma Procesal Penal que cre, con una estructura ad hoc, el Ministerio de Justicia. Esta Unidad estaba dirigida por un Coordinador General (abogado) e integrada por un Director de Estudios (ingeniero civil), quien contaba con el apoyo de tres p rofesionales (dos ingenieros y un abogado); un encargado de informtica (ingeniero informtico), quien contaba con un profesional de apoyo (ingeniero informtico tamb in); una encargada de infraestructura (arquitecta); una encargada del rea comunica ciones (periodista), y una encargada de relaciones internacionales (abogada). Du rante la etapa de implementacin as como el liderazgo en buena medida se traslad a l as instituciones del sector, otro tanto sucedi con el trabajo tcnico. Cada una de ellas desarroll equipos tcnicos de alto nivel encargados de poner en marcha el sis tema. Una de las caractersticas destacadas de esos equipos tcnicos fue la fuerte p resencia en ellos de profesionales no abogados. 2.7 El rol de los medios y la publicidad El que una reforma tan radical a un sector tan conservador e imperturbable como el de la justicia, que implic por otra parte ms que duplicar su presupuesto, adqui riera vigor, slo puede explicarse por la intervencin de fuerzas distintas a las in ternas. En este caso, no hubo un movimiento ciudadano clamando por cambios, por mucho que existiera una generalizada mala evaluacin de los servicios de justicia, percepcin que se fue agudizando durante la dcada de los noventa en la medida que los problemas de seguridad ciudadana se incrementaban. Sin embargo, no existan gr upos organizados o con suficiente capacidad de presin para poder hacerse or en est a rea. Las organizaciones de vctimas slo surgen en este pas con posterioridad a la p uesta en marcha de la reforma y, realmente, nunca han alcanzado ni a acercarse a la fortaleza que tienen organizaciones ciudadanas en otros temas, como en el de la educacin. Tampoco fueron actores relevantes los 78

Reforma Procesal Penal: Lecciones como Poltica Pblica organismos de derechos humanos, pues su agenda de ese entonces ms que por una vig encia generalizada de las garantas constantemente vulneradas por el sistema inquis itivo antiguoestaba concentrada en el esclarecimiento de las violaciones de los derechos humanos durante la dictadura y, en ese afn, fundamentalmente persecutori o, la mantencin del sistema inquisitivo pareca hasta funcional. Quienes pusieron e l tema en el debate e interesaron al Gobierno y a los polticos en l fueron los medio s de comunicacin masiva, impulsados especialmente por la cadena de diarios El Mer curio, institucin estrechamente ligada a la Fundacin Paz Ciudadana una de las gest oras de la reforma. Hay que tomar en consideracin que el papel que jugaba El Merc urio en la primera mitad de la dcada de los noventa, donde todava los poderes fctic os pesaban fuertemente, era muy distinto a la realidad que hoy se vive en el pas. Ese diario tena en ese entonces mucha mayor posibilidad de marcar una pauta noti ciosa y de conseguir que otros medios se subieran a ella y no slo los escritos, t ambin, aunque en menor medida, las radios y la televisin. El Mercurio ejerca partic ularmente influencia dentro de las ocho manzanas del centro de Santiago y en la clase poltica, tanto en forma directa (por el inters en aparecer en l), como indire cta (como representacin de los intereses de los electores). El compromiso entonce s de ese medio con la reforma, dentro de un especial contexto, hizo que su inter vencin activa apoyndola se constituyera en uno de sus principales motores. El capi tal con que El Mercurio contaba, que le permita premiar o castigar a quienes apoy aban o atacaban esta iniciativa, fue usado en forma estratgica. El apoyo entusias ta de los medios a la idea de la reforma tiene explicaciones adicionales a la po sicin coyuntural de la cadena de diarios El Mercurio. En general, vean que las ide as de transparencia y publicidad en los procedimientos les iban a generar benefi cios en su trabajo, en comparacin con el antiguo procedimiento marcado por el sec retismo y las enormes dificultades para acceder a la informacin. 2.8 Importancia del contexto regional Otro factor de carcter general que facilit el posicionamiento de las ideas de la r eforma y sirvi como un impulso para las mismas fue el regional. Diversos pases de Amrica Latina haban iniciado con anterioridad procesos similares de reforma a los que intentaba Chile. En buena medida, las ideas de la reforma fueron promovidas inicialmente por actores externos o por actores internos que estaban estrechamen te relacionados con los primeros. En la regin se 79

A 10 aos de la Reforma Procesal Penal: Los desafos del nuevo sistema haba constituido un verdadero movimiento regional tras la reforma, que por mucho que no contara con una elevada cantidad de seguidores, tena entre sus filas a un grupo de alto nivel y muy afiatado. Los principales exponentes de ese grupo eran dos juristas argentinos, que luego de haber intentado sin xito cambios similares en su pas durante la dcada de los ochenta, se haban volcado a impulsarlos en otros pases, particularmente de Centroamrica, aprovechando los procesos de paz generado s al trmino de las guerras civiles que algunos de ellos haban experimentado. El fa ctor que facilitaba el trabajo de esos expertos y de la red que en torno a ellos se gener, fue el de la cooperacin internacional, particularmente en los inicios l a proveniente del Gobierno de los Estados Unidos a travs de USAID. Esa agencia de sarroll proyectos de reforma judicial en casi todos los pases de la regin, incorpor ando dentro de su agenda de reformas la transformacin penal hacia un sistema adve rsarial. USAID estuvo presente en Chile con un proyecto de justicia desde princi pios de la dcada de los noventa, pero ste, a diferencia de lo sucedido en Centroamr ica, no incorpor el tema penal dentro de sus componentes originales. As y todo, es e proyecto permiti que expertos chilenos tomaran contacto con los lderes de esas r eformas, los invitaran a Chile y fueran forjando el movimiento en torno al cual se sustentara tcnica y estratgicamente la reforma en este pas. Con posterioridad y u na vez tomada la decisin de iniciar acciones tendientes a lograr la reforma penal en Chile, la cooperacin internacional (en un principio slo Estados Unidos, a travs de una modificacin del proyecto USAID antes mencionado, y luego tambin de Alemani a) comenz a apoyar el proceso de reforma chilena, financiando la realizacin de eve ntos de difusin y capacitacin, estudios tcnicos y de diagnstico y el funcionamiento del equipo de trabajo bsico de la reforma. La contribucin de USAID al proceso entr e los aos 1992 y 1995 fue de aproximadamente medio milln de dlares. El efecto demos tracin de lo que estaban haciendo nuestros vecinos constituy desde un comienzo un fuerte estmulo: si ellos lo pueden hacer, por qu Chile un pas tan bien evaluado en la regin no podra?; posteriormente, el anlisis de los resultados y especialmente de lo s problemas que estaban experimentando con sus reformas esos mismos pases, con lo s cuales se mantuvo un dilogo constante, permiti que la reforma chilena se hiciera cargo de temas no cubiertos o mal resueltos en esas otras experiencias (todo lo relativo a la gestin o un modelo de juicio ms parecido al anglosajn que al Alemn, p or dar dos ejemplos claves). De hecho, en la actualidad, la reforma chilena es u nnimemente considerada la experiencia regionalmente ms exitosa y aquellos extranje ros que al inicio nosotros consultbamos, hoy vienen a Chile para aprender sobre e l funcionamiento de un sistema adversarial bien diseado e implementado. 80

Reforma Procesal Penal: Lecciones como Poltica Pblica 3. Lecciones en La impLementacin. 3.1 Relevancia de esta etapa Tradicionalmente en el rea del derecho la etapa de implementacin de las reformas h aba sido desatendida. Exista una intensa fe en el poder transformador de la ley, e n lo que se ha dado en llamar el fetichismo normativista. Se pensaba que la realid ad cambia inmediatamente por obra y efecto de una nueva ley. De hecho, se le pona como fecha a las reformas judiciales el da de la promulgacin de la ley que las co nsagraba, desconociendo una realidad completamente contraria a esa asuncin: el si stema judicial haba dado mltiples pruebas a lo largo de la historia de ser bastant e inmune a los cambios legales. Muchas leyes se haban quedado en los hechos como letra muerta y era posible constatar que el sistema actuaba en muchos aspectos p rescindiendo o derechamente desconociendo normas legales. Como ancdota es posible sealar que en una ocasin un movimiento por reivindicaciones salariales se expres e n que los jueces aplicaron la ley, demostrando que as el sistema colapsaba (por eje mplo, haciendo ellos trmites que la ley les exige que hicieran personalmente, per o que cotidianamente se delegaban en funcionarios subalternos). Sin duda el camb io legal era el antecedente necesario y gatillador del proceso de reforma, pero el xito de la misma no estaba para nada asegurado con la aprobacin del texto legal ; el xito se lo jug en la etapa de implementacin cosa que recin se termin de aquilata r en ese momento. Ello pese a la extensin y profundidad del trabajo y del debate habido en la etapa de diseo y aprobacin de la reforma procesal penal. Pinsese que l os trabajos iniciales datan del ao 1993 y que no fue hasta el ao 1995 que se prese ntaron las iniciativas de reforma constitucional y legal al Congreso, quien apro b el nuevo Cdigo Procesal Penal recin el ao 2000 y las leyes de Defensa Penal Pblica y complementarias el ao 2001. Es decir, fue un largo e intenso proceso, pero por muy complejo que pareciera en ese momento, lo cierto es que la suerte de la refo rma en gran medida se la jug a partir de la aprobacin legislativa. Exista el antece dente de lo sucedido en varios pases de la regin donde la implementacin haba sido mu y deficitaria, producto de lo cual los resultados tambin lo fueron. Decisiones qu e parecan haberse zanjado en el texto legal, en los hechos volvan a ponerse en tel a de juicio y eran revisadas en la cotidiana realidad, como, por ejemplo, que el procedimiento fuera realmente oral y no se tomaran las decisiones a partir de l a lectura de actas (la pervivencia del expediente). 81

A 10 aos de la Reforma Procesal Penal: Los desafos del nuevo sistema 3.2 El temor a la contrarreforma El principal fantasma que recorri el proceso fue el de la contrarreforma, es deci r, que los grupos opuestos al cambio pudieran rearmarse en el futuro, sobre todo en las etapas iniciales de puesta en marcha del nuevo sistema donde existan seri os riesgos de que se produjeran problemas de magnitud, y pudieran volver por sus fueros impulsando cambios que alteraran aspectos bsicos del nuevo diseo. La expre sin de estos grupos ms conservadores no fue muy significativa durante la etapa de diseo y tramitacin parlamentaria, mantenindose ms bien en un segundo plano ante la p otencia del proceso reformador. Slo hubo intervenciones de procesalistas de la Un iversidad de Chile y de Concepcin que se expresaron pblicamente en contra, elabora ndo informes en ese sentido al Congreso que no tuvieron gran impacto. Los ms entr e quienes se oponan se contentaban con expresar privadamente sus recelos y su con viccin de que el nuevo sistema era muy avanzado para Chile, contrario a nuestra idio sincrasia y que en definitiva iba a fracasar, posicin asumida, por ejemplo, por el Instituto Chileno de Derecho Procesal. En definitiva, la contrarreforma como ex presin de las ideas de estos sectores tradicionalistas nunca germin. Sin duda exis ten opiniones crticas al funcionamiento del nuevo modelo procesal, pero son absol utamente marginales quienes lo hacen desde una reivindicacin del sistema antiguo, no habiendo habido entonces un movimiento que consistentemente busque el restab lecimiento del sistema procesal inquisitivo escrito que antes nos rega. La crtica ms dura al nuevo sistema ha tenido otro sustento, pues ha residido en su supuesta blandura o falta de efectividad frente al fenmeno delictivo. Esta es una crtica t ransversal desde el punto de vista poltico que ha tenido, como antes se indicaba, bastante llegada en los medios y en la ciudadana en general. La consecuencia prct ica de esta crtica ha sido la aprobacin de reformas legales que endurecen las norm as relativas a la libertad provisional y algunas otras disposiciones aisladas co mo las relativas a la flagrancia. Por ms que para algunos estos cambios afecten p arte importante de la concepcin del nuevo sistema de justicia (la idea, por ejemp lo, que deben ser los jueces en forma concreta y no el legislador en forma abstr acta quienes deben ponderar si una persona debe quedar o no sujeta a prisin preve ntiva), en los hechos, insistimos, ellos no han aparejado una vuelta al sistema antiguo. Mucho ms relevante que la posicin de los contrarreformistas, para entende r los problemas 82

Reforma Procesal Penal: Lecciones como Poltica Pblica del nuevo sistema, result ser la posicin de los reformistas que deban ponerlo en op eracin, aquellos que ideolgicamente se compraron el nuevo modelo y que estaban inter esados en sumarse a l. Sin embargo, estas personas muchas veces por falta de inst rumentos adecuados, actuando de buena fe y bsicamente por no tener imgenes alterna tivas sobre cmo trabajar coherentemente con el nuevo sistema, replicaron prcticas antiguas, que eras las nicas que conocan, y volvieron a introducir de ese modo ele mentos del viejo sistema que contaminaron en su operatoria cotidiana al reformad o. Esto ha sido una preocupacin constante que da cuenta que la implementacin debe ser concebida como un proceso de aproximaciones sucesivas, crecientemente ms prof undas y sofisticadas, construidas a partir de una revisin constante de lo avanzad o y de la constatacin de lo que falta y de lo que se ha hecho mal y colocndose obj etivos ms ambiciosos en el tiempo. 3.3 Estrategia de implementacin Desde la etapa de diseo se vino planificando la forma cmo sera implementada la refo rma. Algunas decisiones estratgicas que en ese entonces se adoptaron resultaron s er crticas. La primera fue la de separacin de aguas, es decir, no contaminar al nuev o sistema con causas provenientes del antiguo. Se program que los tribunales del antiguo sistema deban seguir trabajando hasta concluir la tramitacin de las causas iniciadas durante su vigencia, especificndose un cronograma de fusin y cierre de esos tribunales segn se prevea que la carga de trabajo lo justificara. A cinco aos d e la entrada en vigor la reforma procesal penal en Santiago, en el ao 2010, de lo s 36 juzgados del crimen seguan en funcionamiento slo 2. A la inversa, el nuevo si stema ha ido creciendo con el tiempo, pues comenz con una dotacin de jueces muy in ferior a la autorizada por la ley, en atencin a que ella no se justificaba en los inicios por el an reducido flujo de causas que reciban. El no mezclar causas viej as con nuevas, permite asentar adecuadamente la nueva tecnologa, sin que las prcti cas disfuncionales del sistema que se busca superar se trasladen mecnicamente a a qul que quiere asentarse. La segunda decisin fue la de implementar gradualmente lo s cambios. Se trat de una medida revolucionaria, pues tratndose de un pas unitario no era fcil justificar parcelar la entrada en vigencia de una transformacin de est a naturaleza, cuando l se justificaba en fuertes crticas al sistema antiguo. Bien los afectados podran haber sostenido que quedaban en una posicin de 83

A 10 aos de la Reforma Procesal Penal: Los desafos del nuevo sistema desigualdad si deban ser juzgados siguiendo un procedimiento que no respetaba un estndar mnimo de garantas slo en razn de que la conducta que se les imputaba se haba c ometido en un lugar del territorio nacional en vez de otro en que s se aplicaba y a un procedimiento adecuado. Pero haban razones poderosas para instar igualmente por la gradualidad. La ms importante era la certeza de que el sistema no era perf ecto, de que habran de incorporrsele diversos ajustes hasta que funcionara adecuad amente. La gradualidad permita ese esfuerzo de evaluacin previa antes de la masifi cacin. Expresamente se estableci que el calendario de entrada en vigencia comenzar a por regiones relativamente pequeas, donde adems existiese una comunidad legal po derosa y proclive a los cambios, postergando la entrada en vigencia de las reas ms complejas y pobladas para cuando el sistema ya tuviera un suficiente rodaje y s e le hubiesen efectuado los ajustes que resultaran necesarios. Era tambin polticam ente necesario asegurarse el xito al comienzo. Por ello es que en el calendario d e implementacin, recin en la cuarta etapa entr el nuevo sistema a regir en regiones como la V y la VIII, con ciudades ms densamente pobladas y se dej para la quinta y ltima etapa la entrada en vigencia en Santiago, que acumula ms del 40% de la pob lacin y ms del 50% de los ingresos de causas penales en el pas. En cualquier caso, la eleccin de las regiones iniciales no result la ms adecuada, pues la entrada en v igencia en la IX regin (donde comenz la implementacin junto a la IV regin el 16 de d iciembre del ao 2000), coincidi con el surgimiento del problema mapuche que ha sid o un difcil obstculo para sortear por la reforma. Adicionalmente, la gradualidad s e requera para poder concentrar los esfuerzos y recursos para as poder administrar los correctamente. Hubiese sido muy difcil acceder desde el da uno a los fondos ne cesarios para las contrataciones y edificaciones que la reforma requera, as como t ambin al personal calificado para preparar la entrada en vigencia, realizar las c apacitaciones, monitorear y hacer de soporte ante los problemas que iban a ir su rgiendo. La gradualidad fue clave tambin para aprovechar en las nuevas regiones a personal que ya haba adquirido alguna experiencia en el funcionamiento del siste ma en las que antes haban entrado en vigencia, siendo particularmente crtico ello en Santiago por su esperada complejidad, lugar donde el 50% de los fiscales, por ejemplo, en definitiva provinieron de otras regiones. Las propias actividades d e capacitacin se nutrieron de la gradualidad pues, por ejemplo, el Ministerio Pbli co contrataba a los fiscales que deban desempearse en una nueva regin una cierta ca ntidad de meses antes de la fecha de entrada en vigencia en esa zona, perodo en e l cual les otorgaba una capacitacin terica y una prctica consistente en pasantas en regiones donde ya estaba funcionando el 84

Reforma Procesal Penal: Lecciones como Poltica Pblica nuevo sistema, lugar en que estos nuevos fiscales se desempeaban como fiscales som bra de los titulares. De hecho, la gradualidad termin siendo una estrategia ms til q ue la de la vacancia legal, que es la que generalmente se utiliza en el derecho comparado. El problema de la vacancia legal, tpicamente un perodo de uno o dos aos desde la promulgacin de la nueva ley hasta su entrada en vigencia, es que no exis ten incentivos fuertes para hacer el trabajo de preparacin que se requiere. Es co mn que el plazo transcurra y que acercndose su vencimiento, se prorrogue por otro perodo igual, lapso en que tampoco se hace mucho y se termina por ponerla en vige ncia sin la adecuada preparacin slo para evitar una nueva postergacin. En el caso d e la reforma procesal penal no se utiliz la vacancia ni siquiera para la entrada en vigencia de las primeras regiones, pues el Cdigo Procesal Penal se promulg en e l mes de octubre del ao 2000 y el sistema comenz a regir muy rpidamente en el mes d e diciembre de ese mismo ao. Ello fue posible debido a que las labores de adecuac in se fueron realizando durante la tramitacin parlamentaria. 3.4 Importancia de una capacitacin adecuada Para evitar se adoptasen, an de buena fe, prcticas disfuncionales al sistema, fue necesario sustituir la lgica y metodologa que tradicionalmente se ha usado en la c apacitacin jurdica, que consiste fundamentalmente en repetir y memorizar normas y principios, por un sistema de aprendizaje basado en la adquisicin de las habilida des y las destrezas propias del nuevo sistema.2 Primeramente se elaboraron manua les operativos que definan con precisin los distintos tipos de procesos y activida des que deban desarrollar cada uno de los operadores. Luego se disearon y aplicaro n programas especficos de litigacin penal con ese objetivo, los cuales luego han p asado a formar parte de los currculos de la mayora de las Facultades de Derecho. L a Academia Judicial, que forma a los jueces, dise una estrategia especial de capac itacin para el nuevo sistema. Primeramente form a un grupo de jueces para que sirv ieran como monitores. Los equipos de capacitacin que se adjudicaron, va licitacion es, la realizacin de los diversos cursos, estaban obligados a integrar al menos u no de esos monitores internos del Poder Judicial. Esos cursos correspondieron a una secuencia de actividades de capacitacin 2 Sobre el cambio en la lgica de la capacitacin tradicional ver el artculo de Andrs Baytelman Capacitacin como Ftbol. www.cejamericas.org/doc/documentos/cap-futbol.pdf 85

A 10 aos de la Reforma Procesal Penal: Los desafos del nuevo sistema integrada por cursos de formacin previa y luego de reforzamiento, los que fueron obligatorios para que dichos jueces pudieran asumir las nuevas funciones. Algo p arecido sucedi en las otras instituciones Ministerio Pblico y Defensora Penal Pblicalas que aparte de los cursos que organizaron pudieron aprovecharse de la oferta de actividades de postgrado que comenzaron a ofrecer las Universidades, selecci onando a sus futuros fiscales y defensores, respectivamente, de quienes haban com pletado ese tipo de formacin. Finalmente y algo que result crucial- se contempl la r ealizacin de capacitaciones interinstitucionales, gestionadas desde el Ministerio de Justicia, pero externalizadas a equipos de docentes universitarios, en las c uales se reunan a todos los actores institucionales de una regin (jueces, fiscales y defensores) antes del comienzo de la reforma, con el fin de poner en comn sus distintas visiones sobre el funcionamiento del sistema, a travs de la actuacin de todos ellos en la tramitacin y resolucin de casos ficticios, evitando as que se pro dujeran descoordinaciones a la hora de ver los casos reales.3 3.5 Manejo de la resistencia interna al cambio En la reforma procesal penal se esperaba que hubiera fuertes resistencias por pa rte de los operadores, fundamentalmente de aquellos que ya se desempeaban en el a ntiguo sistema y haban internalizado cierta forma de hacer las cosas y gozaban pr oducto de ellas de ciertos espacios de poder. Por lo mismo, ello era ms posible q ue ocurriera con quienes trabajaban desde antes en el Poder Judicial y que les i ba a corresponder asumir funciones en el sistema reformado. En concreto, el temo r era que los jueces del crimen, acostumbrados no slo a resolver los asuntos sino tambin a conducir la investigacin previa, quisieran seguir haciendo lo mismo en e l nuevo sistema, sin aceptar que dicha funcin ahora pasaba a corresponderles a lo s fiscales, sobretodo ente la eventualidad que esos fiscales, jvenes e inexpertos al principio, cometieran errores en el desempeo de la misma. Este temor fue el q ue llev a tomar definiciones institucionales importantes, como la de separar en u nidades completamente diferenciadas la funcin de jueces de garanta (que interviene n controlando la investigacin) de la de los jueces orales (encargados del juicio una vez concluida la etapa anterior), pretendiendo as evitar que la posible super posicin de roles en la primera etapa terminara contaminando el juicio. Tambin sign ific que sobre estos temas se concentraran fuertemente los esfuerzos de capacitac in desplegados. Pero en los hechos este no fue un problema significativo. Los 3 Para ms antecedentes sobre los objetivos y operatoria de las capacitaciones int erinstitucionales, ver La Capacitacin Interinstitucional en la Reforma a la Justic ia Criminal en Chile, de Mauricio Duce, Alejandra Mera y Cristin Riego. www.cejame ricas.org/doc/documentos/cap-institucional.pdf 86

Reforma Procesal Penal: Lecciones como Poltica Pblica operadores, incluidos los jueces traspasados del viejo al nuevo sistema, en su g ran mayora y sin mayores traumas aceptaron los nuevos roles, no producindose ms que anecdticamente conflictos en este nivel. De hecho, con la perspectiva del tiempo no parece haber sido una buena decisin el haber diferenciado entre distintos tip os de tribunales anticipando un problema que en definitiva no se present, pero po r el que hay que pagar costos en trminos de la eficiencia en la gestin (tribunales de garanta con gran carga de trabajo versus tribunales orales en lo penal relati vamente holgados, sin posibilidad de trasladar recursos humanos de uno a otro). Mucho ms complejo result asentar otros aspectos de la reforma a los que errneamente se les prest menor atencin en un comienzo. Nos referimos a los aspectos de gestin y, particularmente, a la introduccin de una gestin profesional al interior de las instituciones que desplaz espacios de decisiones operativas cotidianas desde los abogados (ya sean jueces, fiscales o defensores) hacia profesionales de la gestin (ingenieros, administradores o afines). Curiosamente este proceso ha sido mucho ms resistido que los cambios de fondo. Ahora se comprende que los jueces aprecia n a veces ms, como una manifestacin de su poder, el adoptar decisiones de gestin -c omo nombrar a un funcionario o asignar su carga de trabajo-, que sus tareas prop iamente jurisdiccionales (que anteriormente estaban dispuestos, al menos en cier tas etapas, a delegar). La pugna de poder entre jueces y administradores ha sido constante en el nuevo sistema, y an no se encuentra completamente dilucidado cul va a ser el espacio que en definitiva ocuparn stos ltimos. En aquellos tribunales e n que los jueces confan y apoyan a sus administradores es posible observar result ados significativamente mejores a aquellos en que el rol de los administradores es menos relevante o derechamente secundario. En general, lo que define el rol y poder de los administradores es s stos asumen o no el control de la agenda del tr ibunal. El tiempo de los jueces es, sin lugar a dudas, el principal y ms crtico re curso de un tribunal, sobre todo ahora en que los asuntos son resueltos en audie ncia. Cunto tiempo pasen los jueces en audiencia marca en definitiva el nivel de productividad del tribunal. Si los administradores quedan vedados de gestionar e ste recurso, es muy poco lo que pueden aportar para el funcionamiento eficiente de los tribunales. Algunos lo han logrado, otros no. Por el lado del Ministerio Pblico y la Defensora Penal Pblica, la resistencia a la gestin profesional, pese a l os buenos resultados que pudo exhibir en los comienzos, se presenta hoy a travs d el expediente de designar, cada vez con mayor asiduidad, abogados en los roles d e Directores Administrativos, cargos originalmente pensados para profesionales d el rea de la gestin. 87

A 10 aos de la Reforma Procesal Penal: Los desafos del nuevo sistema Con estos antecedentes sobre la mesa, probablemente los esfuerzos para consolida r el modelo de gestin hubiesen sido distintos, tanto a nivel normativo, regulando con mayor claridad, por ejemplo, las facultades de los administradores, como en el tiempo y esfuerzo dedicado a esta rea en la capacitacin de los operadores. 3.6 Relacin con los gremios y asociaciones Las entidades gremiales involucradas en la reforma eran bsicamente tres: el Coleg io de Abogados, la Asociacin Nacional de Magistrados y la Asociacin Nacional de Em pleados Judiciales. El Colegio de Abogados tuvo una posicin expectante al princip io, oportunidad en que se manifestaron interesados en los cambios pero sin expre sar un apoyo decidido. Se realizaron en ese entonces reuniones con asistencia de sus consejeros para explicarles las ideas matrices de la reforma y luego masivo s seminarios de difusin convocados por el mismo Colegio y con asistencia como exp ositores de los profesionales comprometidos en el proceso. En general, esta posi cin se mantuvo durante la implementacin, no constituyendo el Colegio un obstculo pa ra la misma, sin embargo hubo un tema que despert sus aprehensiones que fue el re lativo al espacio que la nueva Defensora Penal Pblica dejaba para el ejercicio lib eral de la profesin. El temor era que los funcionarios pblicos que integraban la D efensora terminaran por desplazar totalmente a los abogados privados, cosa que su cedi inicialmente en las regiones donde se puso en marcha. Esta situacin se aplac d esde que la Defensora comenz a implementar un sistema mixto de provisin de sus serv icios, los cuales dejaron de ser entregados exclusivamente por sus empleados par a ser ofertados al mercado de la profesin legal va licitaciones de paquetes de cau sas a las que pueden acceder personas jurdicas privadas. Hoy da aproximadamente un 65% de las causas las llevan abogados licitados. En todo caso, actualmente el C olegio critica las condiciones contractuales que estas personas jurdicas les ofre cen a sus abogados. Por su parte, ni la Asociacin Nacional de Magistrados ni la d e Empleados, asumieron una posicin oficial respecto a la reforma, seguramente deb ido a que en su interior estaban divididas. Lo relevante para el proceso fue que ellas no se constituyeron en fuente de oposicin pese a que los cambios que se le s avecinaba iban a alterar profundamente la forma como sus asociados desarrollab an su trabajo. Clave para evitar una posicin obstruccionista fue asegurarles a lo s integrantes de una y otra asociacin que no iban a haber despidos. En el caso de los jueces, el 88

Reforma Procesal Penal: Lecciones como Poltica Pblica traspaso al nuevo sistema estaba slo condicionado a requisitos de capacitacin. Ms e xigente era la exigencia para los funcionarios, quienes debieron rendir un exame n de competencias, (que en promedio aprob un 75% de quienes lo rindieron, aunque en Santiago esta cifra se redujo a un 50%). Quienes fallaron el examen fueron re asignados a tareas en otras jurisdicciones distintas a la criminal reformada. Qu e esto se aceptara se debi al diagnstico generalizado compartido incluso por la Aso ciacin de Empleados de que entre los funcionarios de los juzgados del crimen antig uo se encontraban algunos con muy bajo nivel de preparacin, y que un segmento de ellos estaban habituados a prcticas disfuncionales con el nuevo sistema sino dere chamente corruptas. Se trataba entonces de evitar que esos funcionarios pudieran contaminar el nuevo sistema. Aunque no se trata de un gremio, es necesario referi rse a la posicin de la polica frente a la reforma, pues de algn modo obedeci a actit udes corporativas. Hay que aclarar que el proceso de reforma procesal penal expr esamente dej de lado una transformacin institucional de las policas, pues, pese a c onsiderarse necesaria, se entendi que exceda las posibilidades y mbito de competenc ia de este proceso. Pero aunque no fueran objeto de una reforma especfica, el cam bio s les afectaba pues con el nuevo sistema deban dejar de obedecer durante las i nvestigaciones a los jueces (una supervisin que en los hechos era muy distante), para pasar a estar bajo la tuicin directa de los fiscales, an cuando stos no tuvier an facultades operativas sobre ellas (es decir, los fiscales pueden decirles qu d eben hacer pero no cmo deben hacerlo o cmo deben organizarse para hacerlo). En cua lquier caso, las dos policas chilenas adoptaron posiciones diferentes frente a la reforma. La posicin de la Polica de Investigaciones fue bastante pro reforma desd e un comienzo pues vio en ella una forma de profesionalizar su trabajo y, sobret odo, de mejorar su imagen pblica que en ese entonces no era muy positiva. Esto se tradujo en que planificaran cambios operativos para prepararse para el nuevo mo delo y, fundamentalmente, realizaran un intenso programa de capacitacin de sus of iciales. Distinta fue la postura de Carabineros, quienes al no haber sido consul tados ni incluidos en los cambios, los miraron con distancia y sospecha. Esto se tradujo en que cuando empez a regir el nuevo sistema, en diversas oportunidades, adoptaron una posicin obstruccionista, sealando por ejemplo que la reforma les im peda actuar en determinadas situaciones delictuales, lo que en los hechos se trad uca en impunidad de las mismas, generando as una muy mala imagen de los cambios en la ciudadana. Este tipo de situaciones se produjeron ante criminalidad de menor relevancia, la que no por ello deja de tener un efecto importante en la percepcin de inseguridad por parte de la ciudadana. 89

A 10 aos de la Reforma Procesal Penal: Los desafos del nuevo sistema La circunstancia de que los nuevos fiscales fueran personas jvenes y sin experien cia, que en algunos casos cometieran errores o simplemente siguieran procedimien tos distintos a los que los policas consideraban adecuados, aument esta distancia (incluso con Investigaciones tambin se generaron problemas de esta naturaleza). N o menos importante fue la inseguridad que les generaba a los policas un nuevo sis tema desconocido y mucho ms exigente en cuanto al escrutinio de su actuar (pinsese que cualquier detencin es ahora revisada por un juez dentro de las 24 horas, en una audiencia donde est presente el imputado y su defensor, por lo que aumentaron fuertemente las denuncias por detenciones ilegales o malos tratos). Con el tiem po esta situacin comenz a distenderse, pudiendo hoy da afirmarse que, ms all de probl emas puntuales, hay un extendido compromiso de las policas con el nuevo sistema. Ello se logr mejorando el dilogo entre ellas y los fiscales, desarrollando program as de capacitacin conjunta, manuales operativos muy concretos y asumiendo tambin e l Estado el financiamiento de algunos mayores costos que el nuevo sistema les ir roga a esas instituciones. En cualquier caso, una de las consecuencias important es de la reforma, enfatizadas en diversas evaluaciones, ha sido una importante d isminucin de la prctica de la tortura dentro del proceso penal. 3.7 Difusin de la reforma e involucramiento de la comunidad La justicia ha ido concitando con el paso del tiempo crecientemente mayor atencin por parte de la ciudadana, la que en los ltimos aos -y salvo ciertos perodos de cri sis econmica- ha elevado el problema de la seguridad ciudadana como el que ms le p reocupa4, problema que en su opinin es causado por un mal funcionamiento del sist ema de justicia, desconociendo la multiplicidad de causas y factores que en l int ervienen. Pese a esta apreciacin crtica del funcionamiento de la justicia y de la intensa presencia del tema en los medios, en los hechos la ciudadana no jug un rol activo en el desarrollo y sustentacin de esta reforma. Como antes se indicaba, n o hubo movimientos ciudadanos de apoyo o de crtica que tuvieran significacin. Este contexto, que pudiera haber facilitado el proceso de diseo y tramitacin de los ca mbios, se mostraba como peligroso a la hora de ponerla en marcha, pues un sistem a de carcter oral descansa fuertemente en el grado de adhesin y legitimidad que de spierte en la ciudadana. Si ella no confa o entiende el sistema, las denuncias no se presentarn y ni los testigos ni las vctimas 4 Las encuestas del Centro de Estudios Pblicos (Estudios Nacionales de Opinin Pblic a, Nros. 61 y 62), sitan a la delincuencia como el principal problema de los chil enos. Ante la pregunta Cules son los tres problemas a los que debera dedicar el mayo r esfuerzo en solucionar el Gobierno?, la respuesta delincuencia, asaltos, robos, o btiene un 56% de respuestas en el perodo junio-julio del 2010 y un 54% en el mes de octubre de 2009. 90

Reforma Procesal Penal: Lecciones como Poltica Pblica concurrirn a declarar a un juicio pblico. Por esta razn fue necesario ejecutar camp aas de difusin pblica de la reforma, trabajando con diversas estrategias y actores. En estas campaas se exploraron actividades como difusin en colegios a travs de mon itores juveniles (Jvenes por la Reforma), la realizacin de obras de teatro (por ejem plo, la simulacin de un juicio oral con el caso de la caperucita y el lobo), la e dicin de CDs con msica alusiva a la reforma. Durante el ao 2003 se desarroll un prog rama educativo conjunto entre el Ministerio de Justicia y el Ministerio de Educa cin (Ciudadanos del maana) para fortalecer el conocimiento y ejercicio de los derech os de los jvenes que luego se insertaran como ciudadanos en el nuevo sistema. En c uanto a la difusin masiva, en una primera etapa se contrataron spots con el objet ivo de dar a conocer las caractersticas de la Nueva Justicia: a travs de las ideas fuerza: oralidad, rapidez y transparencia. La matriz de difusin contemplaba una campaa de cobertura nacional un mes antes de la entrada en vigencia y otros 20 das despus de su implementacin. Probablemente esta es un rea en que, por ser tan ajena a quienes trabajaban en la reforma, podra haberse hecho ms y mejor. An as, existen estudios que muestran niveles adecuados de conocimiento y aceptacin de los cambio s: en el ao 2004 entre un 78% y 85% de las personas encuestadas declaraban conoce r o saber algo de la reforma y un 75,9% declaraban que preferan el nuevo sistema al antiguo (encuesta IPSOS). Luego, otra encuesta practicada el ao 2006 en la Reg in Metropolitana, indicaba que un 78% conoca o haba escuchado acerca de la reforma y un 75% deca que ella constitua un cambio positivo (encuesta ADIMARC). Sin duda e stos resultados contrastan con una percepcin generalizada de una mala evaluacin po r parte de la ciudadana, construida a partir de ciertos casos en que el sistema h a mostrado errores.5 En este sentido, la estrategia comunicacional y especialmen te el rol del Gobierno y las instituciones del sector en salir a defender la bon dad de los cambios, no ha sido la adecuada. La imagen de que la reforma es demas iado garantista y ha dado lugar a la llamada puerta giratoria no se compadece, por ejemplo, con el hecho de que durante su vigencia la poblacin penal se haya dupli cado en el pas. La consolidacin de una opinin crtica, basada en antecedentes errneos o muy circunstanciales, puede causar un dao severo en el futuro a los objetivos d e la reforma. 5 El ndice Adimark - Paz Ciudadana, muestra que dentro de la evaluacin de las auto ridades encargadas de la delincuencia, las del sector justicia obtienen las peor es calificaciones junto con los Senadores y Diputados. En el ao 2008, los Carabin eros obtienen una nota promedio de 5,6; los Policas de Investigaciones, de 5,3; e l alcalde de su comuna, de 4,5; el Gobierno, de 4,1; los fiscales, de 3,7; los j uzgados del crimen, de 3,1, al igual que los Senadores y Diputados. 91

A 10 aos de la Reforma Procesal Penal: Los desafos del nuevo sistema 3.8 Coordinacin interinstitucional Uno de los mayores problemas para implementar reformas en el sector justicia es que en l conviven muchas entidades con altos niveles de autonoma institucional, co nsagrada constitucionalmente para velar por la independencia de las mismas. Por naturaleza y tradicin, no son instituciones acostumbradas al dilogo interinstituci onal y no existe ninguna instancia de carcter superior que las pueda disciplinar en ese sentido. De alguna forma el Ministerio de Justicia juega algn rol articula dor, pero muy dbil pues carece de facultades reales para imponerse frente a ellas e incluso para forzarlas a sentarse a la misma mesa. La reforma exacerbaba esta situacin pues creaba nuevas instituciones: el Ministerio Pblico y la Defensora Pen al Pblica, la primera de ellas con amplia autonoma institucional. Pese a lo anteri or, se tena la certeza de que si ellas no actuaban coordinadamente sera imposible que el sistema en su conjunto funcionara adecuadamente y que para el ciudadano i ba a ser una explicacin del todo insuficiente que alguien le dijera que su instit ucin lo haba hecho todo bien pero que las cosas no haban resultado porque otra de l as instituciones del sector lo haba hecho mal. A la gente le importa el resultado final y no explicaciones que son muy difciles de entender. Ponerlas de acuerdo a estas instituciones en un espacio comn de trabajo era indispensable, pero adicio nalmente era necesario lograr que cada una de ellas estuviese dispuesta a sacrif icar, en parte, sus propios objetivos institucionales, en pos del bien global de l sistema. Debe considerarse que esos objetivos son distintos y en algunos casos contrapuestos: as, por ejemplo, si el sistema lograba pocas condenas podra haberl o exhibido como un xito y el Ministerio Pblico sufrido una derrota y viceversa. En este contexto se consagr normativamente la creacin de una Comisin de Coordinacin In terinstitucional, bajo la direccin del Ministerio de Justicia, integrada por repr esentantes de la Corte Suprema, el Ministerio Pblico, la Defensora Penal Pblica y e l Colegio de Abogados. Se prevea originalmente que contara con una secretara tcnica propia, lo que en definitiva fue una labor que asumi el equipo de la Unidad Coor dinadora de la Reforma Procesal Penal del Ministerio de Justicia, decisin que res t la posibilidad de generar un espacio comn entre los tcnicos de las diversas insti tuciones, lo que sin duda hubiera facilitado el trabajo de la Comisin. Tras esta decisin estaba el inters del Ministerio de Justicia de conservar un grado mayor de protagonismo en el proceso de implementacin y aprovechar de mejor manera la expe riencia que ya haba acumulado con sus equipos tcnicos. Las funciones de esta Comis in eran las de 92

A 10 aos de la Reforma Procesal Penal: Los desafos del nuevo sistema realizar estudios y proposiciones tcnicas que facilitaran la puesta en marcha del nuevo sistema procesal, as como hacer el seguimiento y la evaluacin del proceso. La labor de la Comisin fue til pero menor de la que se esperaba. Se concentr especi almente en los temas relativos a la infraestructura y tuvo un rol no tan signifi cativo en las definiciones ms sustantivas sobre la operatoria del sistema, las qu e en la prctica quedaron entregadas a acuerdos locales adoptados generalmente a i nstancias del tribunal del lugar, pero sin un marco normativo que asegurara su c umplimiento. Esta situacin se trat de suplir ms adelante con la creacin de Comisione s de Coordinacin Regionales, que incorporaron a representantes de las Policas, per o a decir verdad los acuerdos ms sustantivos, de los cuales dependi que se operara coordinadamente en la reforma, se dieron a un nivel ms bsico y operativo. Ayudaro n significativamente en tal sentido las capacitaciones interinstitucionales a qu e antes nos referimos. En lo que claramente el sistema fue deficitario fue en su capacidad de generar evaluaciones del nuevo sistema, tan slo encarg una cuyas con clusiones tuvieron nula difusin y consecuencias. Prueba de lo anterior es que en el ltimo Gobierno de la Concertacin la Comisin prcticamente no se reuni. 4. Conclusiones An reconociendo las mltiples particularidades propias de los distintos sectores es tatales, a continuacin resumiremos algunas ideas o decisiones bsicas, presentes en la reforma judicial, que bien pueden tener aplicacin ms general. 1 Resulta clave g enerar un discurso que vincule estrechamente los cambios institucionales que se proponen, con un aumento de la calidad de los servicios que debieran recibir los ciudadanos. De no hacerse as, es muy probable que las reformas sean vistas como distantes de los temas que le importan a la gente. Naturalmente, para ello no ba sta un mero discurso, sino debe traducirse en imgenes muy concretas y grficas sobr e cmo esta reforma va a mejorar la calidad de vida de los ciudadanos. Es indispen sable alentar fuentes plurales de apoyo al proceso. En cualquier reforma deben d etectarse quines estn interesados y quines son los ganadores con ellas e incorporar los al proceso y darles una voz clara. En la reforma judicial, el rol que jug la sociedad civil fue clave para impulsar el proceso, para mantenerlo en momentos c rticos y para impedir su desperfilamiento una vez comenzada la implementacin. 2 93

A 10 aos de la Reforma Procesal Penal: Los desafos del nuevo sistema 3 Es necesario mantener un dilogo permanente y fluido con las agrupaciones de funci onarios directamente involucrados con los cambios. Hay que transmitirles mensaje s claros y transparentes sobre las decisiones que les afectan y, en lo posible, involucrarlos en las discusiones pertinentes. Como en su momento se dijo respect o a la reforma judicial, ella puede llegar a hacerse y a aprobarse sin los juece s y funcionarios judiciales, pero no puede implementarse sin su concurso. La exp eriencia es que en estos cambios el poder del rumor es ms nocivo que el de la nat ural oposicin a las transformaciones. Es muy conveniente tratar de empatar con ot ros procesos de transformaciones similares provenientes de experiencias comparad as. En la nuestra, demostrar que los cambios se engarzan con un fuerte proceso r egional o necesario para que Chile se pusiera a tono con estndares internacionale s mnimos, constituy un impulso fuerte al proceso. Debe aprovecharse este proceso p ara introducir reales modernizaciones en la gestin del sector estatal de que se t rate. La introduccin de criterios modernos de administracin: profesionalizacin, inc entivos, sistemas de informacin, mecanismos de control de gestin, etc., debieran s er tomados como objetivos fundamentales del proceso, aun cuando ellos externamen te puedan no ser percibidos como principales. Conviene evitar al mximo que las nu evas instituciones carguen con los defectos de funcionamiento que presentan las antiguas. Hay que aprovechar el momento poltico del cambio para realmente innovar y para combatir malas prcticas institucionalizadas en el sector. En tal sentido, hay que ser sumamente cuidadosos con el manejo del recurso humano adscrito al s ector. Lo ms conveniente es comenzar en las nuevas instituciones con personal nue vo, sin perjuicio de asegurarle al personal existente alternativas laborales ade cuadas ya sea, si se queda o si tiene que irse. Debe tenerse una estrategia clar a de implementacin. La gradualidad, en tal sentido, jug un rol clave en justicia. Como antes se dijo, la gradualidad permite ajustar procesos de cambio siempre pe rfectibles, permite legitimarlos partiendo por sectores menos complejos, permite en fin distribuir mejor esfuerzos y recursos. Claro, para que tenga sentido hay que estar dispuesto a hacer las evaluaciones necesarias y, ms importante an, a ha cer los cambios que de ellas se deriven. 4 5 6 7 94

Reforma Procesal Penal: Lecciones como Poltica Pblica Gentileza diario El Mercurio. 95

A 10 aos de la Reforma Procesal Penal: Los desafos del nuevo sistema Gentileza diario El Mercurio. 96

La Reforma Procesal Penal. Variables asociadas a la Planificacin Tcnica y Poltica d el cambio. vARiAbles AsociAdAs A lA PlAnificAcin tcnicA y PolticA del cAmbio. Rafael Blanco Surez1 lA RefoRmA PRocesAl PenAl. La Reforma Procesal Penal representa una transformacin radical del sistema de per secucin y enjuiciamiento criminal, que involucr modificaciones en normas, instituc iones, prcticas, destrezas y habilidades de los operadores del sistema de justici a, y en las lgicas de gestin y operacin del aparato penal. Esta transformacin requir i asimismo entrelazar aspectos tcnicos y polticos y desarrollar enfoques multidisci plinarios e interinstitucionales. A estas aproximaciones, inusuales en los proce sos de reforma del sistema de justicia, debe sumarse an el que el sello distintiv o del proceso de cambio estuvo marcado por el intento de balancear las exigencia s de mayores derechos y garantas para los justiciables y la mayor eficiencia y ef icacia del aparato de persecucin criminal. Como resultado de este maridaje de ele mentos, la reforma logr incorporar dimensiones ausentes tradicionalmente en las p olticas pblicas del sector justicia, incorporando estudios y anlisis sobre cargas d e trabajo, perfiles de cargo, impactos organizacionales, anlisis de procesos, nue vos modelos de gestin y nacimiento de nuevas instituciones, que fueron acompaados por un impulso y voluntad poltica que permiti sostener esta trasformacin con amplio respaldo transversal y amplios niveles de legitimidad. 1 Rafael Blanco, abogado de la Universidad Catlica. Postitulado en Derecho Penal en la Universidad de Salamanca en Espaa. Profesor de Derecho Procesal Penal y de Li tigacin de la Universidad Alberto Hurtado. Profesor Visitante de la Facultad de D erecho de Loyola Chicago, Estados Unidos. Ha sido asimismo profesor visitante de la Facultad de Derecho de Florida University. Consultor del Banco Mundial en pr ocesos de reforma procesal penal en Mxico, Repblica Dominicana y Per. Coordinador A cadmico del proyecto de apoyo a la reforma procesal penal de Mxico del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo. Profesor de la Academia Judicial. Miembro d el Consejo de Alta Direccin Pblica. Autor de diversas publicaciones nacionales e i nternacionales sobre el proceso penal. 97

A 10 aos de la Reforma Procesal Penal: Los desafos del nuevo sistema I.- Introduccin La reforma al sistema de persecucin y enjuiciamiento penal admite variados anlisis y perspectivas, las que van desde pticas historiogrficas y de la ciencia poltica, pasando por aproximaciones jurdicas y dogmticas hasta estudios orientados por la lg ica de polticas pblicas. El presente texto pretende aproximarse, an cuando de modo algo general, al entrelazamiento de lgicas polticas y de poltica pblica por ser amba s miradas o enfoques los menos explorados de la reforma procesal penal o por de pronto, menos documentados. En efecto, la reforma ha dado lugar a un conjunto im portante de textos jurdicos con enfoques procesales, textos de litigio estratgico, textos dogmticos, de jurisprudencia, pero muy pocos sobre los aspectos propiamen te polticos envueltos en el proceso de cambio y mucho menos sobre dimensiones lig adas a las polticas pblicas en el sector justicia y en particular ligadas a la ref orma procesal penal. Los prximos apartados intentan resear los aspectos que me han parecido ms relevantes del proceso poltico que acompa la reforma penal, al tiempo d e aproximarme igualmente a los factores que dieron a este cambio un nuevo foco a la construccin y diseo de polticas pblicas en el sector justicia. 98

La Reforma Procesal Penal. Variables asociadas a la Planificacin Tcnica y Poltica d el cambio. ii.- eLementos distintivos de La Fase de diseo. La reforma procesal penal representa una de las transformaciones ms relevantes y radicales que haya sufrido el sistema de justicia penal chileno. La modificacin d e reglas, normas, prcticas, cultura, organizacin, procesos de trabajo, paradigmas, conocimientos y habilidades, entre otros factores, pone de manifiesto la magnit ud y alcances del cambio. Esta poltica pblica inserta en el mbito de la justicia, f ue diseada tomando en cuenta un conjunto de factores tradicionalmente ignorados e n materia de reformas a la justicia y ciertamente invisibles a los ojos de los r eformadores clsicos. Pareciera relevante referirse entonces al conjunto de elemen tos que pueden entrar en el calificativo de novedosos y que acompaaron el diseo y preparacin de la reforma al proceso penal chileno. Los factores ms relevantes pres entes en el proceso de preparacin de la reforma fueron los siguientes: 1.- Enfoque multidisciplinario Este factor se relaciona con la incorporacin de miradas de diversas disciplinas a l proceso de reforma procesal penal. Tradicionalmente las reformas a la justicia han sido encaradas desde lgicas bsicamente normativas, donde por cierto priman mi radas focalizadas en variables jurdicas. Probablemente parte de los problemas y f racasos de los procesos de reforma procesales en Amrica Latina han tenido que ver con este foco exclusivo o preponderante. La predileccin por este enfoque jurdico, supone descuidar el conjunto de otros temas y conocimientos que estn indisoluble mente ligados a las polticas pblicas del sector justicia. Entre ellos podemos menc ionar los siguientes: 1.1.- Modificaciones organizacionales. En efecto, cada vez que modificamos de manera relevante un procedimiento, un cdigo de procedimientos completo, competencias o atribuciones, 99

A 10 aos de la Reforma Procesal Penal: Los desafos del nuevo sistema impactamos en la organizacin de las instituciones. Este aspecto suele ignorarse, manteniendo las mismas estructuras organizacionales e impidiendo los necesarios ajustes y reorganizaciones. Los ajustes organizacionales pueden ir desde la crea cin de nuevas unidades especializadas, reasignacin de funciones dentro de la organ izacin, modificaciones y ajustes de las divisiones, departamentos, programas o un idades existentes, o simplemente modificaciones menores. La gestin moderna por ot ra parte, evidencia la necesidad de ajustar las organizaciones a las dinmicas de cambios y avances tecnolgicos de forma de cumplir con los objetivos estratgicos pa ra los que est llamada. En el caso de la reforma procesal penal chilena, las inst ituciones que debieron modificar sus organizaciones fueron por una parte la poli ca y por otra el Poder Judicial. En el caso de la Fiscala y la Defensora, ms que cam bios lo que supuso fue el nacimiento de nuevas organizaciones hasta entonces ine xistentes en el sistema poltico-institucional. Carabineros de Chile gener internam ente una nueva unidad de trabajo para preparar e implementar el cambio y asimism o reorganiz el aparato investigativo interno con que contaba. De este modo transi t desde la estructura vigente a la poca de la reforma, pasando por la Unidades Int egrales Investigativas, para terminar reforzando el Servicio de Investigaciones Policiales adscritas a las comisaras y reforzando las unidades especializadas en investigacin como el OS7, OS9, LABOCAR, entre otros. Por su parte la Polica de Inv estigaciones gener reforzamientos de sus reas de investigacin renovando sus equipos y mejorando la organizacin interna. Este cambio deca relacin con las nuevas exigen cias derivadas de un modelo acusatorio, oral y de audiencias en reemplazo del si stema de expedientes. Por otra parte la incorporacin del Ministerio Pblico supona a decuar su funcionamiento, sus sistemas de coordinacin, sus mecanismos de traspaso s de informacin y los tiempos de respuesta de sus procedimientos. En el caso del Poder Judicial, el cambio result an ms muy profundo, pues debi cambiar su lgica de tr abajo centrada en el expediente y en la escrituracin, por una lgica centrada en la oralidad y en el sistema de audiencias. De esta forma debi modificar la organiza cin del despacho judicial y todo el aparato administrativo de apoyo. Se cre una es tructura organizacional completamente nueva que incluy unidades para administrar espacios fsicos, unidades para dar soporte a testigos y peritos, unidades de gest in de causas y administracin de la agenda del tribunal, unidades de apoyo general (tecnologa, 100

La Reforma Procesal Penal. Variables asociadas a la Planificacin Tcnica y Poltica d el cambio. finanzas, apoyo administrativo) unidades de atencin a pblico, etc. Por otra parte se privilegi la profesionalizacin del sistema de administracin de los nuevos tribun ales de la reforma, apareciendo la figura del administrador del tribunal, el que se relaciona con el juez presidente que es elegido por sus pares que integran l os cuerpos colegiados de cada tribunal, con el objeto de mejorar el back office del despacho judicial. Este conjunto de ajustes estuvo guiado por la necesidad d e organizar todo el trabajo jurisdiccional en torno a las distintas audiencias d el nuevo sistema oral, las que iban desde audiencias de control de detencin, segu idas de audiencias de formalizacin de la investigacin con debate de cautelares y d eterminacin de plazos mximos de investigacin, pasando por audiencias de suspensin co ndicional del procedimiento, audiencias de preparacin de juicio oral, audiencias de juicio oral o bien audiencias de procedimientos especiales. En el caso de la fiscala y la Defensa Penal Pblica, ms que cambios y ajustes organizacionales inicia les, lo que se desarrollaron fueron nuevas organizaciones, inexistentes hasta es a fecha. Sin embargo en forma posterior, los modelos organizacionales de estas n uevas instituciones han estado en permanentes cambios y ajustes segn los desafos q ue se deben ir enfrentando. 1.2.- Cambios en los proceso de trabajo. Otro aspect o relacionado con las transformaciones en las reformas a la justicia y en la ref orma al proceso penal en particular, dice relacin con los cambios que experimenta n los procesos de trabajo de los distintos actores. Un nuevo cdigo, con nuevas no rmas y procedimientos, trae aparejado la generacin de nuevos procesos de trabajo para los operadores del sistema de justicia. Cada proceso se asocia a nuevos pro ductos, con nuevas exigencias y supuestos y requieren adems mejores soportes y ca pacitacin para alcanzar exitosamente los objetivos estratgicos de cada subetapa. U n ejemplo de lo sealado puede vincularse a las prerrogativas policiales autnomas, las que en el marco del nuevo sistema procesal penal suponen una fuerte preocupa cin por evitar errores e ilegalidades, so pena de que tales acciones resulten exc luidas y por tanto al margen del sistema penal. Ello supone una fuerte vinculacin con el rgano conductor de las investigaciones que es el Ministerio Pblico y con e l cual debe generar lazos de comunicacin y coordinacin. Profundizando la aproximac in anterior, podemos imaginar el conjunto de acciones que deben operar en un caso de detencin flagrante, que supone una accin policial, una comunicacin 101

A 10 aos de la Reforma Procesal Penal: Los desafos del nuevo sistema a la fiscala, decisiones y operaciones intermedias, traspasos de informacin, trasl ados del detenido, respaldos de informacin, uso de sistemas informticos para trasp asar tal informacin, generacin de criterios y estndares para recopilar antecedentes , coordinaciones con centros de salud en caso de lesiones del detenido, etc. Est e conjunto de consideraciones slo pueden ser visualizados en la medida que los nu evos procedimientos y reglas jurdicas son traducidos en acciones y operaciones co ncretas y en procesos de trabajo. Esta aproximacin permite al mismo tiempo identi ficar los requerimientos materiales de las instituciones, los apoyos tecnolgicos necesarios de los procesos de trabajo ms relevantes y los flujos de trabajo que l os nuevos sistemas generan. 1.3.- Cambios en los perfiles profesionales de los a ctores del sistema. Otro aspecto que resalta con claridad, a propsito de las refo rmas a los sistemas de justicia y en especial con ocasin de la reforma procesal p enal, dice relacin con los nuevos perfiles de cargo que estos cambios suponen par a los nuevos operadores. En efecto, los cambios en la organizacin, los nuevos pro cesos de trabajo, exigen nuevos perfiles para los cargos que la reforma gener. Un ejemplo claro de ello dice relacin con toda la estructura de profesionalizacin de l despacho judicial que supuso generar jefaturas administrativas y nuevos modelo s de gestin que requeran competencias y habilidades sustantivamente distintas a la s que el sistema necesitaba hasta entonces. Se requiri generar perfiles para el a dministrador del tribunal, para los jefes de las distintas reas de apoyo, etc. Lo mismo ocurri tratndose del nacimiento del Ministerio Pblico y de la Defensa Penal Pblica que requiri el reclutamiento de muchas personas con competencias y habilida des distintas para ejercer los nuevos cargos. 1.4.- Cambios en los sistemas info rmticos. Otro elemento central a la hora de disear la reforma se refiere a las tec nologas de la informacin. Estos aspectos pueden ser un apoyo sustantivo para los p rocesos de cambios si se disean correctamente. En el caso de la reforma al proces o penal, los cambios tecnolgicos estuvieron fuertemente centrados en la instalacin de nuevos mecanismos de traspasos de informacin entre los operadores, especialme nte entre policas y fiscales, entre fiscales y jueces y entre jueces y litigantes . Asimismo se expres en la generacin de bases de datos, en la gestacin de mecanismo s de coordinacin interinstitucional, 102

La Reforma Procesal Penal. Variables asociadas a la Planificacin Tcnica y Poltica d el cambio. en la instalacin de sistemas de registro, etc. Por otra parte el desafo tras los m odelos informticos tambin se vincula con la capacidad de dilogo y compatibilidad qu e tengan dichos sistemas entre s, pues el nuevo sistema supona altos niveles de co ordinacin y trabajo interinstitucional. 1.5.- Modificaciones arquitectnicas. Uno d e los elementos ms complejos y costosos dice relacin con la adaptacin de la infraes tructura existente a los cambios que las reformas requieren. En el caso de la re forma procesal penal el cambio de una justicia secreta y escrita, por una pblica de tipo oral, signific disear un nuevo modelo arquitectnico de tribunales, con nuev os requerimientos de espacios y de seguridad, flujos de circulacin de pblico y de operadores de forma parcialmente diferenciada, entre otros aspectos. En otras pa labras, el modelo de audiencias, en lugar del modelo de expedientes, requera espa cios para generar la interaccin que el nuevo sistema exiga entre los operadores. L o anterior signific invertir grandes sumas de dinero en habilitacin de espacios fsi cos, remodelaciones y nuevas construcciones. 1.6.- Nuevas metodologas de aprendiz aje. La reforma supuso reestructurar la base conceptual del sistema procesal pen al, introdujo nuevas normas, nuevas instituciones, nuevas lgicas de funcionamient o, y nuevos paradigmas. Todo lo anterior implic la necesidad de incorporar nuevas destrezas y habilidades entre los operadores, lo que a su vez se tradujo en nue vas metodologas de enseanza del derecho procesal penal y requerimientos de formacin prctica y terica. Ello a su vez descansaba sobre la base de nuevas metodologas inn ovadoras de enseanza que incorporaron lgicas de simulacin de audiencias y juicios, juego de roles, anlisis de casos, uso de metodologas vinculadas al desarrollo de t eoras del caso, entre otros aspectos. A todo lo anterior puede incluso agregarse el que se desarroll un modelo de capacitacin interinstitucional que contribuy a mod elar el funcionamiento del nuevo sistema, sus principales audiencias y el juicio , sobre la base de integrar a todos los operadores en un mismo momento previo a la implementacin y puesta en marcha, que supuso simular cada audiencia, identific ar los temas relevantes de cada una de ellas, definir las informaciones necesari as y pertinentes que cada actor deba llevar a cada una de ellas y generar acuerdo s sobre el modo general de funcionamiento y la dinmica de tales audiencias. 103

A 10 aos de la Reforma Procesal Penal: Los desafos del nuevo sistema 2.- enFoque interinstitucionaL. Otro factor relevante que marc una parte del proceso de reforma procesal penal, d ice relacin con la generacin de espacios de trabajo interinstitucional. Este aspec to suele ser una de las debilidades de los procesos de reforma comparados, pues las prcticas tradicionales de trabajo en el sistema pblico tienden a evidenciar lgi cas compartimentalizadas entre los actores involucrados, mxime cuando pertenecen a distintas reparticiones pblicas o distintos poderes del Estado. No resulta senc illo generar relaciones de trabajo y coordinacin entre distintas instituciones es tatales, tradicionalmente celosas de sus competencias y prerrogativas, tendindose a generar lgicas autrquicas y poco dialogantes que impiden ganar espacios para me jorar rendimientos, generar economas de escala, simplificar procedimientos, dismi nuir costos de operacin, etc. En el caso de la reforma procesal penal, la interin stitucionalidad que logr instalarse en el curso del proceso, se tradujo en las si guientes cuestiones: 2.1- Capacitacin interinstitucional El trabajo de preparacin de la reforma procesal penal supuso evidenciar lo crtico que resultaba que los operadores del sistema lograsen comprender correctamente l as dinmicas que las nuevas reglas y normas traan consigo. No bastaba una mera lect ura o estudio del nuevo Cdigo Procesal Penal si no iba acompaada de la generacin de las lgicas, habilidades, destrezas y conocimientos que supona el nuevo sistema ac usatorio. En el corazn de este dilema se encontraba la instalacin de las lgicas ora les, de los modelos de audiencias y finalmente de la traduccin de las reglas abst ractas a las dinmicas e interacciones que el nuevo proyecto de Cdigo requera. La ap roximacin tradicional de los procesos de capacitacin, que colocaban los nfasis en l os aprendizajes tericos y abstractos de las normas, no resultaba suficiente para lograr el cambio de mentalidad y lgicas que la reforma necesitaba. Mucho menos er a suficiente para lograr traducir correctamente las reglas procesales del nuevo Cdigo Procesal Penal. 104

La Reforma Procesal Penal. Variables asociadas a la Planificacin Tcnica y Poltica d el cambio. De hecho resulta altamente probable que la aproximacin tradicional hubiera permit ido la pervivencia de las viejas prcticas del modelo inquisitivo y por tanto la p reservacin de lgicas de reserva y de escrituracin. De este modo, el proceso de inst alacin de la reforma procesal penal en sus distintas fases y en los distintos ter ritorios donde se fue implementando, consider un proceso de capacitacin de los act ores centrales del sistema, esto es, jueces fiscales y defensores. Probablemente una mirada retrospectiva y crtica nos permite observar lo errado que result no in corporar en esta fase de modo ms intenso a los cuerpos policiales. Jueces, fiscal es y defensores fueron capacitados siguiendo el uso de metodologas modernas y aco rdes con la estructura oral del nuevo proceso. Se usaron mtodos de simulacin de au diencias, juego de roles, anlisis de casos, etc. Sin perjuicio de lo que hasta ac hemos comentado, todava hubiese resultado parcial e insuficiente dicha capacitacin si esta no hubiese tenido una fisonoma interinstitucional. Dicho de otro modo, c ada vez que debimos instalar la reforma procesal penal en las diversas regiones, se desarroll un proceso de capacitacin interinstitucional, donde reunimos a juece s, fiscales y defensores, para que simularan cada una de las audiencias del nuev o modelo. Esta capacitacin interinstitucional permiti las siguientes ganancias: a. b. c. d. e. f. Comprender las dinmicas generales de las audiencias. Comprender l os temas que deban ser tratados en cada una de ellas. Comprender la informacin nec esaria que cada actor deba tener disponible para tales audiencias. Comprender las mecnicas de interaccin que deban producirse en las diferentes fases y audiencias. Comenzar a identificar los requerimientos materiales que se necesitaran para admi nistrar correctamente tales audiencias. A lo anterior an podemos agregar que esta dinmica de simulaciones logr distender en algo las ansiedades y nerviosismo de lo s actores, pues ya podan representarse lo que el nuevo sistema les demandaba en s u fase inicial y en el trabajo ms relevante que era precisamente en audiencias. 105

A 10 aos de la Reforma Procesal Penal: Los desafos del nuevo sistema 2.2.- Generacin de una Unidad de Coordinacin Interinstitucional Otro elemento del proceso de implementacin de la reforma procesal penal que consu lt lgicas interinstitucionales fue precisamente la generacin de una Comisin donde es taban representados todos los actores relevantes del sistema penal, esto es, Min isterio Pblico, Defensa Penal Pblica, Judicatura y Poder Ejecutivo. Esta Comisin fu e estructurada con el objeto de coordinar de modo ms intenso la instalacin de la r eforma procesal penal, al tiempo de generar un espacio de dilogo entre las instit uciones para resolver los problemas operativos que se iban generando con la impl ementacin. Siguiendo la misma reflexin retrospectiva y crtica, resulta posible deci r que la composicin de esta comisin debi integrar de algn modo al estamento policial a objeto de acelerar los cambios que en sus respectivas reparticiones deban oper arse para hacer frente a la instalacin de la reforma. Esta Comisin logr establecer un modelo de trabajo, que aunque con altibajos, permiti instalar un espacio de tr abajo comn donde podan llevarse los temas ms relevantes de la implementacin. En los inicios del proceso de diseo de la reforma se imagin la relevancia de una instanci a de estas caractersticas, razn por la cual su existencia se gest y consagr a nivel legal. 2.3.- Generacin de manuales de procedimiento para la operacin del sistema Otra dimensin del trabajo interinstitucional que logr gestarse en torno al proceso de diseo y preparacin de la reforma, dice relacin con la generacin de manuales oper ativos para coordinar las relaciones de trabajo entre la fiscala, la defensa y lo s tribunales. Estos manuales resultan particularmente tiles para traducir en text os concretos los acuerdos operativos de procesamiento de informacin y de los fluj os de trabajo del sistema en sus distintas fases. En la actualidad tales requeri mientos han dado lugar a manuales operativos entre la fiscala y la polica. 106

La Reforma Procesal Penal. Variables asociadas a la Planificacin Tcnica y Poltica d el cambio. 2.4.- Acuerdos operativos especficos entre algunos actores Finalmente otra expresin de trabajo interinstitucional se refiere a las relacione s que en algunos casos se han establecido a modo de buenas prcticas entre algunos operadores del sistema de justicia penal. En concreto es posible advertir en al gunas regiones o localidades del pas, la generacin de mtodos de trabajo conjuntos e ntre la Fiscala y la Polica, lo que se ha traducido en acuerdos operativos, en mes as de trabajo para hacer frente a dificultades concretas o analizar problemticas ligadas a la aplicacin y comprensin de ciertas reglas o instituciones relevantes e n materia de persecucin penal. 3.- asociacin pbLico privada. En el marco de anlisis de la fase de diseo de la reforma procesal penal resulta ne cesario mencionar uno de los aspectos que represent una de las dimensiones ms inno vadoras y atpicas desde la ptica de trabajo tradicional del Estado de esa poca. En efecto, la reforma procesal penal fue gestada sobre la base de un trabajo pblicoprivado en el que se asociaron por una parte organizaciones de la sociedad civil como la Corporacin de Promocin Universitaria, y la Fundacin Paz Ciudadana y el Min isterio de Justicia por otra. Esta asociacin se tradujo en un modelo de trabajo e fectivo y cotidiano donde los equipos tcnicos de las tres instituciones interactu aron para perfeccionar los distintos proyectos de la reforma procesal penal y al mismo tiempo generaron los insumos tcnicos para dotar a la reforma de los estudi os, soportes y requerimientos en el plano de lo financiero, organizacional, info rmtico, etc. Esta asociacin posea adicionalmente la virtud de congregar equipos tcni cos que provenan de sensibilidades polticas diversas y por tanto agregaban el mrito de ser transversales y ms amplias. Estas sensibilidades permitieron entrelazar e n el proceso de reforma, objetivos y dimensiones tradicionalmente contrapuestas que eran incapaces de dialogar, gestando un modelo de persecucin y enjuiciamiento criminal que logr combinar aspectos ligados a los derechos y garantas, con elemen tos asociados a la mayor eficiencia y eficacia de la persecucin penal. 107

A 10 aos de la Reforma Procesal Penal: Los desafos del nuevo sistema 4.- generacin de una unidad de coordinacin especiaLizada dentro deL aparato pbLico para coordinar eL proceso de trabaJo tcnic o. Otro aspecto que se asocia a la etapa de diseo y preparacin de la reforma procesal penal, se vincula con la creacin, al interior del Ministerio de Justicia, de una Unidad de Coordinacin Tcnica del proceso de reforma, que se conform sobre la base de un equipo multidisciplinario que produjo un conjunto muy relevante de estudio s y anlisis, que representaron los soportes financieros, informticos, de procesos, arquitectnicos, y econmicos del proceso de cambio. Esta Unidad interactuaba con l os equipos tcnicos de la Corporacin de Promocin Universitaria y la Fundacin Paz Ciud adana. Igualmente trabaj con un fuerte apoyo de acadmicos de la Universidad Diego Portales en materias jurdicas e institucionales. La generacin de esta Unidad Coord inadora permiti instalar en el Ministerio de Justicia una masa crtica de profesion ales que permitieron coordinar el trabajo tcnico con otras instituciones del apar ato pblico, coordinar el trabajo de recepcin y organizacin de la cooperacin internac ional, desarrollar estudios de soporte tcnico para ensamblar las distintas arista s y dimensiones tcnicas del proceso de reforma y coordinar el trabajo de apoyo qu e prestaron las instituciones de la sociedad civil y el mundo acadmico. 5.- acopio de inFormacin de base y estudios de apoyo para eL cambio. La reforma posee como sello distintivo la generacin de un conjunto de estudios qu e permitieron justificar y respaldar los planteamientos que se hacan para sostene r la idea del cambio de sistema. En efecto, la reforma cont con anlisis acadmicos s obre los problemas del sistema antiguo y sus tiempos de respuesta. Por otra part e se desarrollaron estudios de rentabilidad financiera 108

La Reforma Procesal Penal. Variables asociadas a la Planificacin Tcnica y Poltica d el cambio. y social, se gener un modelo de simulacin computacional elaborado por profesionale s de la Fundacin Paz Ciudadana como soporte para definir los flujos de trabajo y los requerimientos de personal. Asimismo se cont con estudios de carga de trabajo y necesidades de ubicacin de los nuevos tribunales que desarroll el propio Poder Judicial. Estos estudios fueron particularmente tiles durante el debate legislati vo de la reforma, as como en las discusiones y presentaciones que se hicieron ant e el Ministerio de Hacienda. iii.- eLementos poLticos invoLucrados en su preparacin. La reforma al proceso penal est lejos de ser una transformacin puramente tecnocrtic a. Desde sus inicios se vincul con necesidades poltico-institucionales y demandas muy concretas de los ciudadanos. En la base de la reforma apareca una mirada crtic a al funcionamiento del sistema de justicia penal por su lentitud, secretismo, b urocracia, por casos de corrupcin no sistmicos pero frecuentes, vulneracin de derec hos de todos los intervinientes, y falta de capacidad para perseguir criminalmen te un caso en forma eficiente. Estas constataciones generaban legtima indignacin c iudadana y acompaaron y presionaron para lograr instalar el nuevo modelo de justi cia. La reforma por otra parte tocaba cuerdas sensibles del poder, pues modifica ba el trabajo y controles de la polica, cambiaba la organizacin y funcionamiento d el Poder Judicial, chocaba contra los intereses de grupos de abogados bien conta ctados que vean la reforma como un problema y no como una solucin, propugnando man tener el sistema vigente a la poca con ms recursos para construir tribunales, crcel es y contratar jueces. Como si todo ello fuera poco, la reforma encontr problemas en el debate legislativo referidos a las resistencias que algunos parlamentario s colocaron a las nuevas normas e instituciones, y pese a que finalmente fuimos capaces de convencerlos, no es menos cierto que ello tom tiempo y enorme energa po ltica. 109

A 10 aos de la Reforma Procesal Penal: Los desafos del nuevo sistema Este conjunto de constataciones, permiten observar que la variable poltico-estratg ica de la reforma procesal penal jug un rol clave. Dentro de este enfoque, los as pectos que merecen especial relevamiento son los siguientes: 1.- Voluntad poltica Ninguna reforma de envergadura que supone cambiar normas, crear nuevas instituci ones pblicas, modificar las atribuciones de rganos pblicos existentes, generar nuev as reglas, aumentar a ms del doble el presupuesto del sector justicia, puede lleg ar arribar a buen puerto sin la existencia de una voluntad poltica que logre dar seguimiento al proceso de cambio, se involucre en los detalles cotidianos que pu eden frenar o ralentizar el proceso, abra las puertas polticas y financieras de l a reforma, logre dialogar con todas las fuerzas polticas y finalmente logre soste ner el impulso reformista en el tiempo. Esa voluntad poltica estuvo muy presente en la reforma procesal penal, y si bien ello es en parte fruto de un trabajo de equipo, transversal y bien preparado, no es menos cierto que todo ello requiere de una cabeza conductora que genere credibilidad y eficacia a la accin poltica. En el contexto de la reforma, esa cabeza y rol de conduccin estuvo representada por la Ministra de Justicia Soledad Alvear, quien logr convencer y sumar al proceso al Presidente Eduardo Frei, al Presidente Ricardo Lagos, y al mismo tiempo gener ar una base de apoyo casi unnime en ambas ramas del Congreso Nacional y en las di stintas fuerzas polticas. 2.- Enfoque amplio e integrador Otro aspecto de la dimensin poltica del proceso de reforma procesal penal, dice re lacin con la capacidad que se tuvo de relevar tanto aspectos de derechos y garanta s como aspectos de eficiencia en la persecucin penal. Las reformas a los sistemas de enjuiciamiento y persecucin penal gestadas en Amrica Latina, suelen llevar apa rejado un signo unidireccional que se asocia a la profundizacin de derechos y gar antas. Ello ha provocado que sean entendidas como un factor de debilitamiento de la eficiencia de la persecucin, originando divisiones que impiden un correcto des arrollo y preparacin de los cambios. La reforma al proceso penal chileno intent ar monizar estas visiones encontradas, estructurando 110

La Reforma Procesal Penal. Variables asociadas a la Planificacin Tcnica y Poltica d el cambio. un modelo que aspiraba simultneamente a mejorar los estndares de derechos y garanta s, al tiempo de mejorar la eficiencia y eficacia de la persecucin penal. De este modo se obtuvo una mirada novedosa para abordar la reforma al proceso penal, gen erando una visin integradora y ms representativa de lo que los mismos ciudadanos e speraban del proceso de cambio en la justicia penal. Esto permiti asimismo aument ar la base poltica y social de apoyo al proceso de cambio y facilit los consensos polticos en la fase legislativa. Finalmente los nfasis permitieron mejorar la pers ecucin penal, aumentar los recursos de las policas y los rganos periciales, generar mecanismos de atencin, derivacin y proteccin de vctimas, establecer sistemas de ent renamiento y coordinacin de fiscales y policas que mejoraron la eficacia y eficien cia de la persecucin del delito, generar una organizacin del Ministerio Pblico poco burocrtica y de alto dinamismo. Por otra parte se logr instalar un sistema de Def ensa Penal Pblica que por primera vez en Chile gener un mecanismo efectivo de repr esentacin de intereses de los imputados. Ello fue acompaado de un modelo de proces amiento ms respetuoso del principio de inocencia y dotado de medidas cautelares a lternativas a la prisin preventiva, junto a sistemas alternativos de resolucin de conflictos. 3.- Anlisis poltico estratgico Un elemento que acompa desde el inicio el proceso de reforma fue la capacidad de g enerar un equipo de anlisis poltico que dotara de capacidad estratgica a las distin tas fases del proceso de cambio. Este equipo, inserto en el Ministerio de Justic ia, permiti realizar diversos anlisis para anticipar conflictos, disear respuestas y estrategias, esbozar planes alternativos en casos crticos, desarrollar puentes con los distintos grupos polticos, entre otros aspectos. Este grupo result complem entario a las estrategias y apoyo que se generaron desde el mbito de la Fundacin P az Ciudadana, que lograba generar una amplia interlocucin con sectores ligados a la derecha y centro derecha chilena. La planificacin de los distintos escenarios y variables asociadas al proceso de reforma permiti dotar de sentido poltico-estra tgico a muchas acciones y decisiones de las distintas fases del proceso y facilit acuerdos relevantes durante la etapa pre legislativa y legislativa. 111

A 10 aos de la Reforma Procesal Penal: Los desafos del nuevo sistema 4.- Constitucin de equipos tcnicos transversales. Un elemento tremendamente relevante a la hora de analizar los xitos desde la ptica poltica, y que pudieron apreciarse durante el desarrollo del proceso de reforma, dice relacin con la generacin de un equipo de apoyo tcnico muy representativo de d iversos sectores polticos. Este componente permiti identificar en las fases de dis eo y preparacin, los temas, instituciones, reglas e ideas que generaban sospecha o problemas en los distintos grupos polticos, gestndose modos de aproximarse o solu ciones que pudiesen ser aceptadas por todos; claro sin que ello supusiese transa r las ideas centrales del proceso de reforma. La constitucin de estos equipos tuv o un rol muy relevante en la fase legislativa, pues logr desplegar un arco de acc iones muy amplio sobre las distintas bancadas, imprimiendo una base de legitimid ad muy amplia a los distintos proyectos que conformaron la reforma y que dada la envergadura institucional de cada uno de ellos, no resultaba sencillo que fuera n aprobados en forma fcil y expedita. Estos equipos tcnicos se gestaron en parte p or el trabajo de los grupos profesionales del Ministerio de Justicia, de la Corp oracin de Promocin Universitaria, de la Fundacin Paz Ciudadana, y de acadmicos indep endientes. 5.- Trabajo con el mundo poltico Como complemento del trabajo de los equipos tcnicos transversales y de los equipo s de apoyo poltico insertos en el Ministerio de Justicia, la reforma procesal pen al supuso un trabajo de ingeniera de detalles con el mundo poltico que involucr div ersas reuniones con los distintos partidos polticos para explicar el sentido y lgi cas del cambio. Supuso trabajar con los institutos de estudios representativos d e los distintos sectores polticos, supuso trabajar con todas las bancadas parlame ntarias y con cada uno de los parlamentarios individualmente considerados y asim ismo con los asesores principales de cada uno de los parlamentarios y bancadas. 112

La Reforma Procesal Penal. Variables asociadas a la Planificacin Tcnica y Poltica d el cambio. Las lgicas de aproximacin a estos grupos eran diversas y supusieron por cierto hac er los nfasis asociados a las sensibilidades de cada uno de ellos. Este trabajo p revio colabor enormemente en lograr apoyos transversales tanto de grupos propiame nte polticos como de grupos tcnicos con visiones polticas definidas. 6.- Diseo comunicacional El conjunto de acciones polticas descritas no hubiera sido suficiente si no se hu biese contado con un diseo comunicacional que hubiese acompaado al proceso de refo rma en sus distintas etapas. En esta aproximacin result clave el apoyo de la Funda cin Paz Ciudadana y del diario El Mercurio, ligado a la Fundacin, pues permiti gene rar editoriales de apoyo, espacios para dar a conocer las nuevas reglas e instit uciones, e incluso complementar las estrategias que se desarrollaron en el Minis terio de Justicia. Adems de lo anterior, la reforma cont con el soporte estratgico comunicacional de un grupo de profesionales del Ministerio de Justicia que gener aron un conjunto de acciones y escenarios para dotar de visibilidad al proceso d e reforma en sus distintas etapas. Ello a su vez se nutri del aporte de equipos d e apoyo comunicacional que provenan de la Presidencia de la Repblica y del sector privado. Parte de esta estrategia supuso trabajar con todos los medios de comuni cacin para lograr espacios de difusin e informacin, supuso trabajar con grupos de p eriodistas especializados a los cuales se ofreci material de apoyo, seminarios de difusin y capacitacin, y supuso trabajar con los distintos grupos editoriales a f in de explicar el sentido del cambio, la justificacin de las nuevas instituciones y los objetivos que se pretenda lograr. Posteriormente estas estrategias fueron complementadas con insertos de prensa, avisos radiales, etc. 113

A 10 aos de la Reforma Procesal Penal: Los desafos del nuevo sistema iv.- pLaniFicacin de La puesta en marcha. Los elementos presentes en la fase de diseo de la reforma y la generacin de una es trategia poltica resultaron fundamentales para lograr un buen resultado del proce so de reforma, sin embargo todo ello debe ser complementado con las decisiones q ue se adoptaron a la hora de planificar la implementacin y puesta en marcha del s istema. En otras palabras podemos decir que no basta tener buenas ideas y bien j ustificadas y una estrategia poltica adecuada para ser validada y aprobada, si no se gasta tiempo y anlisis en la determinacin de la forma que se emplear para poner en funcionamiento el proyecto de reforma. En lo que atinge al proceso concreto de reforma al proceso penal, los elementos ms relevantes que se tuvieron presente s para decidir el modo en que la reforma se instalara fueron los siguientes: 1.- Reforma con carga inicial cero La reforma procesal penal fue diseada para ser aplicada sin heredar los casos del antiguo sistema. Esta decisin fue adoptada en parte por los datos recogidos de e xperiencias de reforma que haban tenido lugar en otras partes del mundo y donde l a administracin de las cargas de trabajo del sistema antiguo haban generado severo s problemas polticos y de gestin. En algunos pases el sistema nuevo hered los casos del antiguo sistema, en otros casos se crearon tribunales especiales para liquid ar el stock acumulado de casos del sistema antiguo. En otras experiencias se apl icaron al sistema antiguo instituciones que aceleraban el despacho y trmino de lo s casos del sistema antiguo. En el caso chileno se opt por dejar los casos en el sistema antiguo y desarrollar un proceso y organizacin que fuese gestando la desa paricin paulatina del sistema que se reformaba. Ello form parte de una reforma leg al que se incorpor finalmente en el Cdigo Orgnico de Tribunales. Esta decisin coinci di asimismo con la voluntad de los grupos de derechos humanos y del 114

La Reforma Procesal Penal. Variables asociadas a la Planificacin Tcnica y Poltica d el cambio. mundo militar que por diversas razones no queran que el nuevo modelo de justicia se aplicase a los casos de derechos humanos. En un caso exista el temor de que ci ertas reglas del nuevo sistema se entendiesen o aplicasen como lgicas de sobresei miento definitivo de los casos de derechos humanos y en la otra vereda exista des confianza de que fiscales elegidos en democracia investigaran y acusaran en caso s de derechos humanos. Este conjunto de criterios tcnicos y polticos contribuyeron a que la reforma no tocase los casos del antiguo sistema y lograse una instalac in menos traumtica, y con una carga de trabajo ms fcil de administrar. 2.- generacin de un pLan piLoto Una idea central a la hora de evaluar el xito del proceso de reforma se vincula c on la decisin de aplicar el nuevo modelo a travs de un proceso gradual por territo rio que permiti dar lugar a una fase piloto. Esta decisin, en ese momento prcticame nte nica en el sistema latinoamericano, permiti aplicar de modo focal el proceso d e reforma y conocer en forma ms restringida y acotada las variables que resultaba n exitosas y las que requeran de ajustes y cambios. La magnitud de la reforma pro cesal, la creacin de nuevas instituciones, nuevas reglas, nuevos conocimientos, l os requerimientos de nuevas habilidades y destrezas, los cambios de procesos y o rganizaciones y la modificacin de las lgicas y principios con los que hasta ese mo mento operaba el sistema de justicia, obligaban responsablemente a instalar el n uevo sistema de un modo que posibilitara su monitoreo y evaluacin, al tiempo de o bservar los ajustes que con toda seguridad requerira un cambio de estas dimension es. La decisin poltica de aplicar un plan piloto no result pacfica y requiri incluso de una regla constitucional que aplacase las crticas que se hicieron desde alguno s sectores que consideraban que se atentaba contra el principio de igualdad ante la ley. 115

A 10 aos de la Reforma Procesal Penal: Los desafos del nuevo sistema El plan piloto contribuy en varias dimensiones, entre las que pueden identificars e las siguientes: a. b. Permiti en trminos generales modelar de modo gradual el ca mbio. Posibilit un proceso de capacitacin de los operadores del sistema ms focal y realista, abarcando grupos cuyas dimensiones resultaban ms fciles de administrar. Permiti gradualizar el gasto pblico que la reforma involucraba y por tanto el impa cto que generaba en el presupuesto pblico. Permiti evaluar los aspectos que funcio naban correctamente e identificar los temas que generaron dudas, problemas o int erpretaciones y aplicaciones difusas. Permiti corregir por va legislativa y admini strativa problemas relevantes que de otro modo se hubiesen repetido en las fases siguientes. Permiti conocer el modo en que los sistemas de apoyo administrativo y de gestin operaban en las nuevas y viejas instituciones. Permiti generar una mas a crtica de operadores, tanto jueces, fiscales, defensores e incluso policas, que adquirieron una experiencia relevante que se logr transmitir a las fases territor iales siguientes. Este proceso result poco regulado y ms bien se logr gracias a ini ciativas puntuales y no a la planificacin de las instituciones. c. d. e. f. g. Como es posible observar la gradualidad y la gestacin de un plan piloto dot al pro ceso de reforma de una fase de testeo que gener un conjunto de externalidades pos itivas, los que 116

La Reforma Procesal Penal. Variables asociadas a la Planificacin Tcnica y Poltica d el cambio. facilitaron la aplicacin del nuevo modelo a las fases siguientes. Posiblemente la fase piloto y los mecanismos de evaluacin pudieron haber sido ms eficientes si se hubiese diseado un sistema ms sistemtico de seguimiento y control de la fase de in stalacin. Pese a ello se logr gestar un equipo de evaluacin de la fase piloto que v isit las zonas piloto, identific y relev los problemas principales, levant informacin pertinente y propuso mecanismos de ajuste legal y administrativo que posibilit u na de las primeras reformas del Cdigo Procesal Penal. 3.- sistema de monitoreo y evaLuacin Tal como comentamos en apartados precedentes, la instalacin de la reforma procesa l penal estableci un sistema institucional de seguimiento interinstitucional repr esentado por una comisin compuesta por el Ministerio de Justicia, representantes del Poder Judicial, de la Defensora Penal Pblica y del Ministerio Pblico. Esta comi sin logr lentamente gestar un espacio de dilogo donde era posible llevar los proble mas de administracin gestin y funcionamiento general del sistema. En su seno se lo graron acuerdos de operacin que fueron muy tiles para hacer frente a los desafos de coordinacin y de monitoreo de variables arquitectnicas, informticas, de proceso, e tc. Fuera del trabajo descrito, la instalacin de la reforma cont con instancias de evaluacin a cargo de equipos que inicialmente analizaron la fase piloto, evaluan do fundamentalmente las regiones cuarta y novena. Esta comisin fue la primera en proporcionar datos especficos y relevantes que permitieron hacer los primeros aju stes del proceso de cambio. 117

A 10 aos de la Reforma Procesal Penal: Los desafos del nuevo sistema Con posterioridad se gest a instancias del Parlamento y con apoyo del Poder Ejecu tivo un segundo equipo de evaluacin ms amplio que analiz las regiones cuarta, noven a, segunda tercera y sptima. Esta segunda evaluacin complement la primera muestra a nalizada y sugiri ajustes administrativos, de gestin y legales. V.- Conclusiones Como es posible observar, el proceso de reforma a la justicia penal estuvo rodea do de un conjunto de variables que permiten explicar sus particularidades y los niveles de xito alcanzados. Estas variables pueden ser explicadas a partir de la conjuncin de aspectos tanto polticos y tcnicos. En otras palabras, esta gran transf ormacin estuvo marcada por un dilogo intenso y permanente entre las aproximaciones ms tecnocrticas que generaron las visiones, datos iniciales y modelos de trabajo, y las aproximaciones polticas que dotaron de una estrategia y un camino de viabi lidad a semejante cambio institucional. Lo relevante de esta comunidad y maridaj e tcnico poltico, lo represent el que ninguno de los dos polos se impuso de un modo que significase bautizar la reforma como una obra de acadmicos sin juicio de rea lidad o bien de un grupo de polticos sin sustento ni fundamento terico slido. 118

La Reforma Procesal Penal. Variables asociadas a la Planificacin Tcnica y Poltica d el cambio. La reforma estuvo permanentemente expuesta a cambios que hubiesen alterado sensi blemente su rumbo y sentido original, los que sin embargo fueron debidamente con tenidos y acotados en parte relevante por la estrategia y apoyo poltico. Por otra parte la mirada puramente terica fue dosificada con datos aportados por el anlisi s poltico y las aproximaciones que traducan las exigencias ciudadanas y las sensib ilidades sociales. Este dilogo permanente entre las lgicas y aproximaciones anotad as fue lo que logr amalgamar con mayor claridad y sentido los puntos de vista usu almente en pugna en este tipo de cambios. En el caso de la reforma ello fue sinni mo de armonizar las visiones centradas en las garantas con las visiones ancladas en la optimizacin de las estrategias de persecucin y la eficiencia y eficacia de l as mismas. El resultado arroja cifras y datos ampliamente positivos para el sist ema de justicia penal que bien pueden resumirse en lo siguiente: a. Chile cuenta hoy con un sistema de justicia penal dotado de altos niveles de transparencia, que lo sitan entre los pases con mayor nivel de publicidad, acceso a informacin y t ransparencia de Amrica Latina. El pas cuenta con un modelo de persecucin y enjuicia miento penal que ostenta tiempos de respuesta altamente satisfactorios para la r esolucin de los casos penales. b. 119

A 10 aos de la Reforma Procesal Penal: Los desafos del nuevo sistema c. El sistema penal logr incorporar mecanismos de resolucin de conflictos que han per mitido racionalizar el uso de aparato de persecucin penal. Se logr dotar al sistem a penal de un sistema de defensa penal altamente profesional capaz de prestar se rvicios de defensa oportunos y con altos estndares tcnicos. Se han incorporado mec anismos de gestin y administracin que han permitido racionalizar el uso de los rec ursos del sistema de justicia penal. Se han incorporado mecanismos de selectivid ad penal que permiten focalizar la persecucin penal de modo ms racional y tcnica. S e desarroll una estructura de juicio oral que permiti instalar un espacio instituc ional donde jueces situados en condiciones de imparcialidad objetiva y subjetiva , son capaces de dirimir las controversias de partes que sostienen posiciones an tagnicas, en condiciones de oralidad, publicidad, inmediacin, concentracin y oportu nidad. Finalmente la promesa de un modelo acusatorio de naturaleza genuinamente oral y sobre la base de lgicas de audiencia, fue capaz de reemplazar al viejo sis tema secreto de expedientes y escriturado. d. e. f. g. h. 120

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Nuevos desafios del Sistema de Justicia Penal nuevos desAfos del sistemA de justiciA PenAl Cristian Riego Ramrez1 El nuevo sistema de justicia penal ya se encuentra instalado en todo el pas. Este proceso ha demostrado ser exitoso y presentar notables logros tanto del punto d e vista cultural como del propio funcionamiento del sistema. Sin embargo, la des legitimacin del conjunto del sistema penal que proviene de las insuficiencias y de fectos del mismo como as de la percepcin ciudadana impide valorar las fortalezas qu e se detectan en l. A partir de eso, el propsito de este trabajo es incorporar alg unos elementos centrados en la cuestin de la legitimidad que debieran orientar un a agenda futura de la justicia penal chilena. 1 Cristin Riego es abogado de rsidad de Wisconsin. Ha sido atina y miembro clave en los Procesal Penal en Chile. Es ctor Ejecutivo del Centro de sidad Diego Portales. 123 la Universidad de Chile y Mster en Derecho de la Unive consultor internacional en diversos pases de Amrica L equipos tcnicos que han estado a cargo de la Reforma autor de diversas publicaciones sobre el tema. Dire Estudios de Justicia de las Amricas. Profesor Univer

A 10 aos de la Reforma Procesal Penal: Los desafos del nuevo sistema nuevos desaFos deL sistema de Justicia penaL Al cumplirse diez aos de la instauracin en Chile del nuevo sistema de justicia pen al acusatorio me parece que nos enfrentamos a una situacin hasta cierto punto par adojal. Por una parte creo que, en general, podemos constatar que el proceso de instalacin del nuevo sistema ha sido exitoso y por otro lado, que existen dficits muy fundamentales que ponen en peligro su futuro. Los elementos que definen el xi to del proceso de instalacin son probablemente los ms conocidos, pero vale la pena mencionarlos porque creo que constituyen un capital institucional muy fundament al que es necesario proteger y cultivar. Entre los logros es muy importante resa ltar primero uno que podramos caracterizar como cultural, esto es, el hecho de qu e nuestro nuevo sistema de justicia penal ha logrado realmente cambiar las prctic as bsicas de la operacin del sistema. Tareas hasta hace poco desconocidas en el pas como la toma de decisiones de persecucin por parte de los fiscales, la adopcin de resoluciones judiciales en audiencias pblicas o el desarrollo de complejos juici os orales, son todas actividades que hoy forman parte de las rutinas bsicas de fu ncionamiento del sistema. Al mismo tiempo los nuevos roles, tales como los de de fensor, fiscal, juez de garanta y oral, han sido asumidos con bastante propiedad por amplios grupos de profesionales y se encuentra en pleno desarrollo un proces o de consolidacin de las instituciones que los albergan. Finalmente, me gustara de stacar que este cambio cultural le ha permitido al sistema chileno conectarse in ternacionalmente con los centros ms dinmicos y creativos en el desarrollo de las d isciplinas involucradas en la justicia penal. Es as que hoy vemos numerosos inter cambios, pasantas, programas de cooperacin que permiten a nuestros profesionales a prender de las mejores prcticas mundiales en sus respectivas reas de especializacin , lo cual me parece fundamental en un pas como Chile donde siempre hemos dependid o mucho de la importacin de conocimiento, pero al mismo tiempo hemos preferido cu ltivar un cierto aislamiento en los temas legales. Un segundo nivel de logros qu e me parece importante resaltar dice relacin con el funcionamiento de lo que podra mos llamar la maquinaria del sistema mirada como un todo, es decir, el conjunto de operaciones jurdicas y administrativas que determinan el movimiento y la resol ucin del enorme volumen de casos que llegan a conocimiento de la justicia penal. Creo que en este nivel los logros son bastante notables. El sistema nuevo puede exhibir en sus diversas expresiones 124

Nuevos desafios del Sistema de Justicia Penal que ha logrado manejar un amplio flujo de casos, incluso mayor que el previsto, la capacidad de resolver la totalidad de ellos en tiempos razonables y, adems es capaz de producir una gran cantidad de datos que permiten a cualquier observador tener una idea clara a nivel agregado de qu ocurre con los casos, cmo se resuelve n y en qu tiempos. Para graficar lo que se viene diciendo solamente basta ejempli ficar con algunos indicadores generales del funcionamiento del sistema. En este sentido, las cifras en cuanto a los trminos de casos son elocuentes: Tasa de trmin os2 Tasa de trminos Ingresos Trminos % de Trminos 2006 944.571 888.061 94,02% 2007 1.07 9.171 1.022.643 94,76% 2008 1.214.747 1.258.895 103,63% 2009 1.276.296 1.373.474 107,61% 3 20103 922.847 1.188.103 128,74% Como se aprecia, en los aos en los cuales la reforma ha estado implementada en to do el pas, el sistema muestra capacidad de trmino en tasas que sobrepasan el 90%. Por otra parte, si se toma en consideracin los tipos de trminos aplicados a partir del ao 2006, se observa que el sistema utiliza masivamente todas las diversas op ciones que la ley le entrega para resolver los casos, como lo seala el siguiente cuadro: 2 3 Boletn Estadstico Ao 2009, Ministerio Pblico, Enero de 2010, pg. 59, disponible en si tio web: http://www. fiscaliadechile.cl/RepositorioMinpu/Archivos/minpu/document os/estadisticas/Boletin_Estadistico_Anual_2009.pdf (visitado el 25 de octubre de 2010). Boletn Estadstico, III Trimestre de 2010 (Enero Septiembre 2010), Minister io Pblico, Octubre de 2010, pg. 3, disponible en sitio web: http://www.fiscaliadec hile.cl/RepositorioMinpu/Archivos/minpu/documentos/estadisticas/ Boletin%20estad istico%20ene-sep_2010%20.pdf (visitado el 25 de octubre de 2010). 125

A 10 aos de la Reforma Procesal Penal: Los desafos del nuevo sistema Porcentajes anuales del tipo de trmino aplicado4 Tipo de Trmino Acuerdo Reparatorio Facultad de No Investigar Sentencia Absolutori a Sentencia Condenatoria Sobreseimiento Definitivo Sobreseimiento Temporal Suspe nsin Condicional Archivo Provisional Decisin No Perseverar Incompetencia Principio de Oportunidad 2006 1,29% 11,07% 0,23% 12,31% 3,53% 0,30% 3,78% 51,67% 2,09% 2, 15% 11,58% Porcentajes anuales del tipo de trmino aplicado 2007 1,28% 8,78% 0,30% 14,25% 3,1 0% 0,47% 6,10% 49,17% 2,84% 1,59% 12,10% 2008 1,30% 9,05% 0,31% 14,88% 2,35% 0,6 2% 8,32% 47,42% 2,90% 1,18% 11,67% 2009 1,41% 8,55% 0,33% 15,50% 2,69% 0,83% 12, 30% 45,78% 2,92% 1,04% 8,64% 2010 5 (Ene - Sept.) 1,57% 7,84% 0,45% 16,17% 2,80% 1,03% 13,15% 45,34% 2,91% 1,04% 7,70% Como se aprecia, el sistema no slo es capaz de arrojar cifras en cuanto al cmo se resuelven los casos, sino que da la posibilidad de analizar la evolucin de los trm inos en el tiempo. Por ejemplo, sabemos que el archivo provisional ha sido histri camente la manera ms comn de terminar los casos. Con todo, es posible observar una tendencia en reducir su uso como forma 4 5 6 Boletn Estadstico Ao 2009, Ministerio Pblico, Enero de 2010, pg. 66. Boletn Esta dstico, III Trimestre de 2010 (Enero Septiembre 2010), Ministerio Pblico, pg. 19. C abe consignar que si se revisan los boletines estadsticos correspondientes de cad a ao, se constata una variacin en las cifras en todos los tipos de trmino. En efect o a modo de ejemplificar, respecto del archivo provisional los porcentajes varan en 48,7% (2006), 46,4% (2007), 45,6% (2008) y 45,7% (2009). Con todo, la tendencia a reducir el uso del archivo provisional sigue siendo patente. As, por ejemplo, en el Estudio Nacional de Opinin Pblica N 56, Noviembre-Diciembre 2007 del Centro d e Estudios Pblicos, se constata que en relacin a la lucha contra la delincuencia, un 52% de las personas encuestadas seal que lo ms importante es que los jueces sean ms duros con los detenidos. Adems, el 90% evalo como mal o muy mal la labor de los jueces en el combate a la delincuencia. Otra encuesta destac que tras denunciar el delito, el 69% de las personas seala que la persecucin no tuvo resultados y el 10% indica que nunca tuvo informacin. Frente a la consulta de por qu no denunci el delito, un 55% dijo que no sirve para nada y un 22,5% seal que se trata de un trmit e complicado. Vase Encuesta de Percepcin de la Delincuencia, Libertad y Desarrollo , Noviembre de 2008, disponible en sitio web: http://www.lyd.com/lyd/controls/ne ochannels/neo_ch4243/deploy/nov%20 2008%20final.pdf (visitado el 25 de octubre d e 2010). Asimismo, en una versin anterior, un 34% de los encuestados seal que la pr incipal causa de la delincuencia son las dbiles sanciones que aplican los jueces a los delincuentes. Vase Encuesta de Delincuencia. La Percepcin de la Gente, Octub re de 2007, Libertad y Desarrollo, disponible en sitio web: http://www.lyd.com/l yd/controls/neochannels/neo_ch4243/deploy/25-10-07% 20delincuencia%20lyd%20octub re%2007.pdf 7 126

Nuevos desafios del Sistema de Justicia Penal de trmino. Claramente en el ao 2006 sobrepas el 50%, siendo la principal causa de tr mino de caso, decayendo con el transcurso de los aos posteriores.6 Asimismo, es p osible ver una baja significativa tambin en el uso del principio de oportunidad y en la facultad de no iniciar la investigacin. Como contrapartida a estas tendenc ias, se observa un importante incremento en el uso de la suspensin condicional de l procedimiento como forma de trmino de casos. Todo lo anterior se ha traducido d esde el punto de vista de los ciudadanos en algunas ventajas muy claras que, en general, se vinculan a haber dado eficacia y realidad a algunos valores importan tes que el sistema de justicia penal debe cautelar como su contribucin central a la vigencia de un estado de derecho moderno. Entre estas ventajas creo necesario destacar la transparencia con que los casos se resuelven, por medio de audienci as pblicas; la posibilidad de que los afectados, imputados y vctimas puedan hacer valer sus puntos de vista frente a las decisiones ms importantes que se han de to mar, en un escenario de amplias garantas y la rapidez con que en general se obtie ne una respuesta del sistema, sea esta satisfactoria o no. Me parece claro que e l sistema de justicia penal chileno tiene todava muchos problemas que requieren s er abordados en sucesivos procesos de mejoramiento, algunos de los cuales tratar emos ms adelante. No obstante, creo que el proceso de reforma permiti avances muy claros en algunas reas fundamentales y es importante reconocerlos para construir a partir de ellos. Pero pasemos ahora a la otra cara de la moneda. Junto con los significativos logros antes mencionados, el nuevo sistema de justicia penal enf renta una serie de desafos muy importantes de los cuales depende, en mi opinin, su futuro. Los desafos son variados, pero quiero concentrarme en un problema que me parece representa el mayor riesgo y de cuya evolucin dependen muchos elementos i mportantes. Este problema es el de la deslegitimacin del conjunto del sistema pen al frente a los ojos de los ciudadanos, es decir, la percepcin bastante generaliz ada de que el sistema de justicia penal no funciona bien, de que es muy blando c on los delincuentes, que contribuye a acrecentar los problemas de seguridad.7 Es te problema de deslegitimacin tiene sus complejidades porque la alerta y la crtica ciudadana frente a los problemas del sistema es un elemento positivo que lo obl iga a corregir sus errores y a mejorar continuamente. Sin embargo, el problema d e la situacin en que nos encontramos en Chile es que esa crtica, esa mala percepcin , es tan fuerte que no solo abarca las insuficiencias y los defectos del sistema , que sin duda los hay y muchos, sino que impide reconocer las fortalezas http://www.lyd.com/lyd/controls/neochannels/neo_ch4243/deploy/25-10-07%20delincu encia%20lyd%20octubre%2007.pdf 127

A 10 aos de la Reforma Procesal Penal: Los desafos del nuevo sistema que el sistema tiene, que son importantes, que han costado mucho y que se expres an por ejemplo en los logros de proceso de reforma que antes describamos y otros ms permanentes del sistema judicial chileno, como un importante nivel de autonoma de la poltica o sus bajos niveles de corrupcin. Pero probablemente lo ms grave del rechazo ciudadano al sistema es que tambin suele abarcar los valores que este pre tende realizar. As, suele ocurrir que junto con criticarse aspectos de mal funcio namiento, se critique otros en que el sistema s funcion correctamente, pero en que se aplic algn principio cuyo contenido no se comprende o se comprende solo superf icialmente. Esto suele ocurrir, por ejemplo, con la presuncin de inocencia, que s e suele proclamar pero al mismo tiempo se critica que cualquier persona imputada no sea mantenida en prisin durante el desarrollo del proceso. En mi opinin esta s ituacin de deslegitimacin pone en peligro el futuro del sistema en varios sentidos . Primero porque se corre el riesgo de aislar a las instituciones, es decir, los formadores de opinin del medio poltico o de los medios de comunicacin no estn dispu estos a defender el trabajo de las instituciones o los valores que ellas represe ntan. Por el contrario, aparece como muy rentable criticarlas lo que condiciona a su vez cuestiones como el presupuesto o su propia eficacia. Los ciudadanos, po r ejemplo, tienen menos voluntad de colaborar con instituciones con poco prestig io. Incluso, los dems rganos del Estado se tienden a mostrar reticentes a colabora r con los rganos de una justicia penal que pesa poco en la valoracin ciudadana. En segundo lugar, esta situacin puede llegar a deteriorar severamente la autoestima de los profesionales que trabajan en el sistema y desincentivar a jvenes profesi onales de alta calidad para postular a los cargos, todo eso contribuir a generar una cultura interna burocratizada y conformista. En tercer lugar, se abre un amp lio espacio para reformas populistas que con la pretensin de endurecer aspectos e specficos del sistema, consigan en realidad distorsionar los equilibrios bsicos de su funcionamiento y en definitiva se terminen negando los valores que el sistem a pretende cautelar. En general, me parece que la experiencia comparada nos perm ite afirmar que un sistema de justicia penal razonablemente equilibrado tiene co mo uno de sus pilares de sustento un apoyo importante de la poblacin, en especial de los sectores ms informados de la misma, este aprecio no es unvoco, hay siempre una tensin entre el apoyo a los valores que el sistema representa y 128

Nuevos desafios del Sistema de Justicia Penal una crtica a algunas de sus prcticas concretas, pero el resultado en el tiempo en aquellos pases con sistemas de alta calidad es el de importantes niveles de confi anza de la ciudadana en sus sistemas de justicia penal. Por el contrario, tambin p odemos observar numerosos ejemplos de sistemas de justicia penal totalmente alie nados del aprecio ciudadano que suelen ser aquellos mismos que muestran mayores niveles de degradacin tanto en cuanto al respeto por los derechos individuales co mo en cuanto a su eficacia, se podra alegar que la falta de prestigio es causada por la degradacin pero nos parece que es un proceso que se retroalimenta. Me pare ce que la importancia del problema del desprestigio del sistema resulta clara, p or lo que la pregunta es entonces: Qu podemos hacer?. No pretendo tener una respue sta para eso, lo que pretendo es focalizar la atencin en el problema e incentivar a una conversacin sobre los caminos de salida. En esta ltima parte del texto plan tear lo que en mi opinin son algunos elementos importantes de lo que debiera ser u na agenda futura de la justicia penal chilena, que tendra que orientarse centralm ente hacia la cuestin de su legitimidad, priorizando los proyectos, inversiones, innovaciones e incentivos de acuerdo con esta necesidad principal que es la de b uscar solidificarse institucionalmente. No se trata de competir por la popularid ad, probablemente en ninguna parte del mundo la justicia penal la tenga, siempre ser un espacio controversial y a su respecto se expresarn mltiples frustraciones. No obstante, me parece que la mejor experiencia comparada muestra que en las dem ocracias ms avanzadas los ciudadanos en general y en especial los sectores ms infor mados de la comunidad exhiben una adhesin y confianzas importantes frente a sus si stemas de justicia penal en cuanto los percibe como profesionales, neutrales, ra zonablemente bien organizados, y adhieren tambin a algunos de sus valores ms impor tantes como el respeto por algunos derechos individuales. Por supuesto nada de e sto debe inhibir la crtica y la expresin de las mltiples frustraciones que los ciud adanos pueden experimentar, pero esta no puede siempre traducirse en una complet a deslegitimacin. De acuerdo con esta necesidad, me parece conveniente discutir a cerca de cules son los caminos para que sin abandonar una perspectiva crtica la ci udadana adhiera progresivamente a los valores fundamentales del sistema, reconozc a las fortalezas que el sistema tiene y presione por su mejora y fortalecimiento . Creo que la primera cuestin que es necesario discutir es acerca de la difusin y en general 129

A 10 aos de la Reforma Procesal Penal: Los desafos del nuevo sistema la socializacin de los principios y valores que el sistema pretende realizar. Ide as como la presuncin de inocencia, la necesidad de reconocer el derecho a defensa de los imputados o la imparcialidad del juzgador, no son obvias. De hecho, much as veces la intuicin de los ciudadanos comunes los inclina a rechazarlas, frente a la nocin de que quien ha cometido un delito merece un castigo inmediato. Pero e sto no ocurre solo con los derechos individuales, tambin las cuestiones vinculada s a la eficiencia del sistema presentan esta complejidad. En los ltimos veinte aos nuestras comunidades legales han sido intensivamente educadas en todos estos co nceptos que eran bastante desconocidos, o conocidos por grupos minoritarios. En lo personal tengo claro el recuerdo de cmo, hasta hace poco, la intuicin mayoritar ia de la comunidad legal no difera demasiado de la de los ciudadanos comunes en c uanto a estos temas. Como producto de programas de capacitacin, de influencias ex tranjeras, del propio proceso de reforma y de un sin nmero de otros factores simi lares, los profesionales vinculados a la justicia penal hoy comparten en general una serie de ideas acerca de lo que debe ser una justicia penal que se vinculan , por ejemplo, a la necesidad de la existencia de roles diferenciados en el sist ema, al respeto por los derechos individuales bsicos de los imputados, a la const atacin de que el sistema es selectivo y de que no puede pretender resolver todos los casos y, en general, a lo que podramos decir que son las ideas compartidas in ternacionalmente por las comunidades especializadas acerca de lo que debe ser un sistema de justicia penal. El problema es que este intenso proceso educativo qu e, en mi opinin, cambi completamente la cultura del medio profesional de la justic ia penal, no tuvo un correlato importante en la opinin pblica, la que bsicamente si gue mirando al sistema desde intuiciones muy bsicas. Me parece que es necesario q ue los propios rganos del sistema y el Gobierno se planteen la obligacin de social izar la informacin necesaria para comprender al menos los rudimentos de su funcio namiento, de sus limitaciones y sobre todo de sus valores. Creo que una poltica e n tal sentido debiera focalizarse especialmente en los formadores de opinin y en sectores ilustrados de la comunidad, que pueden con mayor facilidad comprender y en lo posible apropiarse de algunos de los valores del sistema. Al mismo tiempo me parece necesario favorecer por 130

Nuevos desafios del Sistema de Justicia Penal todas las vas posibles el proceso de acceso a la informacin e incluso algunos meca nismos de participacin ciudadana en el sistema. Esto ltimo me parece especialmente importante como desarrollo de futuro y puede tener variadas expresiones que, po r ejemplo, van desde formas de intervencin del pblico en la designacin de fiscales o jueces, introduciendo o perfeccionando las audiencias pblicas y hacindolas ms par ticipativas, hasta la introduccin de alguna forma de participacin popular por medi o del sistema de jurados en cualquiera de los mltiples diseos en que existen en di versos lugares del mundo. Una segunda cuestin que me parece necesario abordar es la que podramos caracterizar como la de un sentido sustancial de la eficacia del Ministerio Pblico. Como ya he dicho, el Ministerio Pblico as como los restantes rgan os del sistema han mostrado una gran capacidad para resolver la enorme cantidad de casos que llegan a su conocimiento en tiempos razonables. Esto es un gran log ro que debe ser protegido y reconocido. No obstante, junto con constatar esa cap acidad de resolver y concluir tantos casos existen serios cuestionamientos8 de h asta qu punto el modo concreto en que esos casos se estn conociendo y resolviendo se traduce en respuestas tiles para los problemas que hay detrs de ellos y que son los que motivan a los ciudadanos que denuncian los delitos. Presenta la persecuc in penal alguna utilidad concreta para las vctimas que piden por ella?. Las penas q ue en definitiva se aplican resultan apropiadas a los delitos de que se trata?. L as medidas alternativas a las penas que se acuerdan y se decretan se cumplen?. Es t la persecucin penal cumpliendo algn efecto positivo desde el punto de vista de la reduccin de los delitos?. 8 Psara, Luis, Claroscuros en la Reforma Procesal Chilena: El Papel del Ministeri o Pblico, en Serie Documentos Electrnicos N3, junio 2009, Programa Seguridad y Ciud adana, Flacso-Chile, disponible en sitio web: www.flacso. cl/getFile.php?file=fil e_4a36f4c5ceaa6.pdf (visitado el 22 de octubre de 2010). Si bien los datos conte nidos en este estudio reflejan cifras del ao 2007 y razonablemente se entiende que son anticuadas, los problemas detectados tienen plena vigencia. En efecto, este autor identifica ciertos problemas en el trabajo del Ministerio Pblico. Uno de el los es el marcado nfasis en alcanzar determinados niveles de desempeo o metas cuan titativas, que pueden generar distorsiones. El autor ejemplifica sealando que term inar un caso puede convertirse, en los hechos, en deshacerse de l. Es decir, las s alidas no judiciales puede interpretarse como una forma de descongestin de la car ga de trabajo del Ministerio Pblico. Tambin vase Villarrubia, Gustavo, Mapa del Fra caso Policial, Qu Pasa, N 2051, Ao XXXVII, pgs. 30 a 43, disponible en sitio web: ht tp://www.quepasa.cl/articulo/1_3825_9.html (visitado el 25 de octubre de 2010). 131

A 10 aos de la Reforma Procesal Penal: Los desafos del nuevo sistema Todas estas preguntas son muy relevantes y probablemente son las que expresan el inters de la ciudadana en el sistema. Desde el punto de vista de un ciudadano pue de no ser muy relevante el hecho de que el sistema tramite y resuelva todos los casos si ese esfuerzo no tiene impacto sobre sus preocupaciones y necesidades. C reemos que por razones que son bien explicables los nfasis del trabajo del Minist erio Pblico han estado hasta ahora puesto en la gestin de los casos, en la tramita cin rpida y que cubra los enormes volmenes de casos que se presentan. Pero empiezan a surgir diversas inquietudes que dan cuenta de que esta tramitacin eficiente no necesariamente estara teniendo impacto sobre estas variables que hemos llamado d e eficacia en sentido sustancial. Esta limitacin es coincidente con una percepcin pblica negativa del trabajo del Ministerio Pblico.9 Cunto de esta percepcin es consis tente con la realidad?. Es difcil saberlo con precisin, probablemente hay una mezc la de situaciones reales y de generalizaciones a partir de situaciones anecdticas . Lo peligroso en todo caso es que se instale por un lado del pblico la percepcin de que el trabajo del Ministerio Pblico no es eficaz desde el punto de vista del ciudadano y por el lado del propio Misterio Pblico, la de que su trabajo solo tie ne que estar validado por sus propios parmetros de gestin siendo la perspectiva de l pblico prcticamente irrelevante. No pensamos que sea posible en este momento abo rdar en detalle cada uno de los problemas que pueden estar detrs de la situacin qu e he tratado de describir. Esa tarea requerira de bastante investigacin y de nivel es muy detallados de especificidad para la deteccin de cada uno de los problemas. Creo que lo importante es plantear la necesidad de instalar un dilogo al respect o, esto es, que tanto desde el interior del Ministerio Pblico como desde fuera de l mismo se plante un anlisis mucho ms detallado de los datos disponibles en relacin con cada uno de los problemas. Por otra parte sabemos que el propio Ministerio Pb lico est preocupado 9 En este sentido, el ltimo ndice Paz Ciudadana Adimark, seala que 6 de cada 10 per sonas queda insatisfecha con la actuacin de los fiscales despus que se ha denuncia do el hecho. Asimismo, en los resultados respecto a la evaluacin de autoridades e instituciones, el ndice constata que los peores evaluados en una escala de 1 a 7 son los fiscales del Ministerio Pblico (con nota de 3,8) y los jueces (con nota 3 ,3). Vase ndice de Paz Ciudadana Mayo - Julio 2010, disponible en sitio web: http: //www.pazciudadana.cl/docs/pub_20100813123302.pdf (visitada el 22 de octubre de 2010). Esto es concordante con la Encuesta de Percepcin de la Delincuencia de Lib ertad y Desarrollo ya mencionada. En efecto, los fiscales y los jueces son los p eores evaluados, con nota 3,7 y 3,0 respectivamente. 132

Nuevos desafios del Sistema de Justicia Penal de estos desafos que podramos caracterizar como de segunda generacin y que ha tomad o iniciativas para hacerse cargo de algunas situaciones con esta perspectiva. Se requiere pasar a una nueva etapa en el proceso de rendicin de cuentas del Minist erio Pblico en que adems de reconocerse el muy buen trabajo de gestin que se realiz a resolviendo los casos, se pueda discutir cules son las expectativas del pblico, cules son las limitaciones propias de la labor de persecucin y cules son las inicia tivas destinadas a mejorar el impacto de la persecucin penal sobre los problemas ciudadanos que motivan las denuncias. Por ltimo, pienso que gran parte del proces o de deslegitimacin que sufre el sistema de justicia penal est centrado en la perc epcin de que muchas de las personas que resultan imputadas de delitos comunes o c allejeros quedan libres en la primera audiencia, lo que incluso ocurre con perso nas que han sido imputadas varias veces por diferentes delitos. Esto es lo que s e ha dado en llamar el efecto de la puerta giratoria. Me parece que es claro que una buena parte de este efecto de percepcin negativa est vinculado a la falta de comprensin o adhesin a algunos valores fundamentales del sistema como la presuncin de inocencia y en tal sentido la solucin estara vinculada a un proceso de socializ acin de esos valores. No obstante, otra buena parte de esa percepcin est vinculada a un grave defecto del sistema y que es percibido por el pblico, la que consiste en el hecho de que cuando los imputados quedan libres, formalmente sujetos a div ersas medidas de control, durante el proceso, por la va de las medidas cautelares o la suspensin condicional del proceso, en la prctica, los imputados no estn sujet os a ningn control real y sistemtico. Salvo limitadas excepciones, no existen los mecanismos que permitan verificar el cumplimiento de las condiciones o restricci ones impuestas y que alerten de su incumplimiento. En consecuencia, en general e stas medidas quedan entregadas en su ejecucin a la propia voluntad del imputado o algunos mecanismos informales, como la denuncia de la vctima y por lo tanto la p ercepcin de que en la prctica ellas son equivalente a la impunidad o a la falta de respuesta del sistema, tiene alguna base real y resulta difcil de desmentir. Cre o que esta debe ser una de las prioridades de nuestro sistema de justicia penal para el prximo tiempo. Es necesario dotar a todas estas respuestas que suponen la mantencin de los imputados en libertad de una eficacia comprobable y a partir de all avanzar a dotarlas 133

A 10 aos de la Reforma Procesal Penal: Los desafos del nuevo sistema de credibilidad frente a la poblacin. Afortunadamente existe al respecto mucha ex periencia acumulada, en especial en los pases de tradicin anglosajona, en los que por varias dcadas se han venido implementando, probando y perfeccionando mtodos de control eficaces de los que podemos extraer lecciones tiles para abordar el prob lema.10 Creo que la experiencia nos muestra que uno de los principales desafos pa ra cualquier sistema acusatorio est en equilibrar dos elementos que pueden result ar contradictorios: Por una parte reconocer la presuncin de inocencia de manera p rctica manteniendo a un amplio porcentaje de los imputados en libertad en espera de su juicio. De no ser as, se vuelve al sistema de la aplicacin anticipada de la pena que no solo vulnera los derechos individuales sino destruye todo el sistema de incentivos para la modernizacin de la persecucin. Pero, por otra parte es nece sario conseguir un apoyo importante de la ciudadana para que el sistema pueda man tenerse en el tiempo y para esto hay que dar garantas de eficacia en trminos de qu e quienes son liberados a la espera de juicio, comparecern a ste y en general no v iolarn las condiciones de conducta que se les impongan. 10 Vase Schnteich, Martin y Tomasini-Joshi, Denise, Programa de Medidas Cautelares : Experiencias para equilibrar presuncin de inocencia y seguridad ciudadana, Seri e Prisin Preventiva, Open Society Justice Initiative, Agosto de 2010, disponible en sitio web: http://www.soros.org/initiatives/justice/focus/criminal_justice/ar ticles_publications/ publications/managing-pretrial-release-20100825/managing-pr etrial-release-20100825.pdf (visitado el 25 de octubre de 2010). 134

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Reforma Procesal Penal: Notas sobre el nacimiento de la presuncin de inocencia notAs sobRe el nAcimiento de lA PResuncin de inocenciA Orlando Poblete Iturrate1 RefoRmA PRocesAl PenAl: unos trazos de historia La persecucin penal pblica en Chile tuvo, por regla general, hasta 2000, un marcad o sesgo inquisitivo, y se rigi estrictamente por los principios de legalidad e in excusabilidad. El sistema haba puesto, errneamente, en el juez del crimen, tambin p or regla general, el deber de iniciar el proceso ante la recepcin, por cualquier medio, de la notitia criminis. El Ministerio Pblico como institucin persecutoria n o exista y consecuentemente era tambin el propio juez del crimen quien cerrando la fase de sumario, instructoria, pronunciaba una resolucin, que era la acusacin, pa ra dar paso a la fase de plenario, decisoria. Concluidas las pruebas del plenari o, el propio juez del crimen pronunciaba la sentencia definitiva de primera inst ancia. 1 Licenciado en Derecho U. de Chile, Abogado; Magister en Derecho U. de Chile; P rofesor de Derecho Procesal de la Facultad de Derecho de la U. de los Andes, des de 1990; ex decano de la misma Facultad de Derecho, 1996,-2004; Rector de la Uni versidad de Los Andes desde 2004; Miembro del Foro para la Reforma Procesal Pena l, 1997-2000; miembro del Consejo Asesor para la Reforma Procesal Civil, 2010; I ntegrante del Consejo de Licitaciones de la Defensora Penal Pblica en representacin del Colegio de Abogados A.G.; Arbitro del Centro de Mediacin y Arbitraje de la Cm ara de Comercio de Santiago. 137

A 10 aos de la Reforma Procesal Penal: Los desafos del nuevo sistema Tal esquema de enjuiciamiento penal arrastraba tambin serios compromisos o lesion es para las garantas bsicas del enjuiciamiento. La ausencia de plazos en la instru ccin, que la prolongaba indefinidamente, el secreto del sumario, traducido en la reserva de las diligencias de investigacin y de las evidencias y el ocultamiento de los antecedentes de que el juez dispona y que las policas manejaban, y su secue la de desinformacin para el imputado y de lmites para su defensa, sumados a la apl icacin de la prisin preventiva como respuesta penal inmediata, dan un buen ejemplo de las variadas restricciones existentes. En tal concierto destacaba tambin y de modo palmario, la absoluta prescindencia, por el sistema, de la presuncin de ino cencia.2 1.1 La Presuncin de inocencia bajo el Cdigo de Procedimiento Penal de 1906 Nos interesa, en esta lnea, formular algunos comentarios especficamente en relacin con la vigencia de la presuncin de inocencia. Siendo esta una de las garantas esen ciales de gran repercusin en el proceso, es de inters conocer cual era su realidad durante la vigencia del Cdigo de Procedimiento Penal de 1906. La situacin del imp utado bajo ese Cdigo de Procedimiento se caracteriz por su pasividad en cuanto a s us posibilidades reales de indagar y de preparar pruebas. Sujeto a lo que el jue z del crimen como conductor de la instruccin determinara o a lo que definieran lo s actuarios en quienes aqul delegaba parte relevante de sus tareas, y a los resul tados de las diligencias que las policas efectuaban, sin acceso al expediente en el que se contenan las actas de aquellos trmites, la actividad del imputado en el sumario se tradujo las ms de las veces, simplificadamente, en cuatro actos de rea ccin: primero, enfrentar su detencin, causada por la supuesta existencia de fundad as sospechas de participacin en los hechos que se investigaban; segundo, asumir l a gravedad de su encargatoria de reo, resultado de la aparicin de presunciones fu ndadas de participacin en los hechos y de haberse determinado el cuerpo del delito y sufrir la prisin preventiva como efecto automtico de aquella resolucin; tercero, iniciar el proceso de apelacin contra el auto de reo o contra el sometimiento a p risin preventiva; y cuarto, disponerse a 2 Sobre el tema vase Maier, Julio y otros, Reformas Procesales en Amrica Latina C. P.U. Santiago 1993, y en particular Riego, Cristin, Aproximacin a una Evaluacin del Proceso Penal Chileno, pg. 261. Tambin, Duce, Mauricio y Riego, Cristin, Proceso P enal, Ed. Jurdica de Chile, Santiago 2007, pgs. 51 y siguientes. 138

Reforma Procesal Penal: Notas sobre el nacimiento de la presuncin de inocencia contestar la acusacin y a desvirtuar las pruebas en que la misma se fundaba. Partic ular gravedad tuvieron en este esquema que recordamos las restricciones a la lib ertad personal representadas por la detencin, que en ciertos casos poda prolongars e, pero especialmente por la prisin preventiva y la libertad provisional. La pris in preventiva era consecuencia automtica de la encargatoria de reo y si bien admita el control por va de apelacin, poda durar todo el proceso. La prctica prolongaba ca si insensiblemente la prisin preventiva, sin reparar en su natural relacin con la eventual futura condena y desconociendo abiertamente el deber de que el juzgamie nto debe producirse dentro de un plazo razonable. Hubo tambin, bajo la legislacin que recordamos, delitos inexcarcelables. El Cdigo de Procedimiento Penal agreg a l o anterior, con sustento constitucional, otro modo de restriccin de los derechos, cual fue la libertad provisional. En ciertos casos en que el procesamiento no a utorizaba la prisin preventiva, el reo quedaba sujeto a la libertad provisional, mtodo que impona las restricciones propias del procesamiento, incluida la comparec encia peridica a la sede del tribunal. Con este diseo se demuestra que el esquema del Cdigo de Procedimiento Penal no consideraba excepcionales las medidas restric tivas de la libertad personal durante el proceso, aplicando una ms severa cuando el delito mereca pena aflictiva, y una menos estricta cuando la prisin preventiva resultaba improcedente. 1.2 El verdadero estado del imputado en el Cdigo de Procedimiento Penal de 1906 La sola consideracin de los rasgos descritos, que son slo una parte mnima de los mu chos que conforman la posicin que tena el imputado bajo la vigencia del Cdigo de Pr ocedimiento Penal, muestra que all no tuvo cabida alguna la presuncin de inocencia . Ni razonable ni jurdicamente poda entenderse que, inmerso en serias restriccione s a su defensa y afectado por medidas cautelares desproporcionadas, el imputado pudiere ser considerado ni estimado inocente durante la sustanciacin del proceso. Ms bien, y sin perjuicio de reformas que muy al final de la vigencia del Cdigo, p erfeccionaron el estatuto del imputado, era objeto de la 139

A 10 aos de la Reforma Procesal Penal: Los desafos del nuevo sistema investigacin. No poda sentirse inocente ni ser estimado tal quien deba soportar tod o el peso de la persecucin penal sin poder declarar como medio de su defensa y si n conocer los caracteres de la investigacin ni su curso. Su posicin como objeto de l juicio previo que representaba la encargatoria de reo, una resolucin pronunciad a por el mismo juez que ms tarde lo juzgara como reo, privado de libertad por tiem po indefinido y prontuariado, y en algunos casos, suspendido hasta de sus derech os polticos, se acercaba mucho ms a un estado de culpabilidad y a un trato de culp able que a uno de inocente. 2. careca La LegisLacin chiLena de normas que obLigaran a considerar en eL proceso penaL Las garantas procesaLes esenciaLes? La pregunta es de rigor. Conocido el desarrollo de la doctrina extranjera en est os temas, el avance de ciertas legislaciones de otros pases, los postulados reite rados de destacados estudiosos nacionales sobre el proceso penal y dos intentos concretos de reformas al Cdigo de Procedimiento Penal, es lo cierto que slo desde el 2000 Chile cuenta con un Cdigo Procesal Penal que se inspira de verdad en esas garantas esenciales, que las regula y descompone en actos procesales concretos y que conforma, en definitiva, un proceso en forma, un juicio justo.3 Merece dest acarse adems que, aunque la doctrina nacional pudiere calificarse de exigua, es l o cierto que el propio Mensaje del Cdigo de Procedimiento Penal, haca luces sobre las carencias del sistema, particularmente sobre el compromiso que para la impar cialidad del juzgador representaba la adquisicin por el juez, tan pronto como encu entre indicios suficientes en los datos que recoge de la culpabilidad del reo, y serva para que voces de renombre en la academia plantearan la gravedad jurdica del rgimen procesal penal vigente. Esas voces alimentaron modificaciones menores pro garantas, pero tambin y ms importante, alentaron reformas profundas e ilustraron s obre la vigencia de cuerpos normativos emblemticos, como el Cdigo 3 Hacia fines de la dcada del 60 del siglo pasado el parlamento conoci el llamado Proyecto Galecio que, bsicamente institua los jueces de instruccin y los jueces de sentencia, entre otras reformas, pero que no prosper finalmente como ley. Ms tarde , a mediados de los 80, dicho proyecto volvi a estudiarse por la Junta de Gobiern o y algunas de sus propuestas, no las ms relevantes, dieron origen a la Ley N18.85 7. 140

Reforma Procesal Penal: Notas sobre el nacimiento de la presuncin de inocencia Procesal Penal de Crdova, Argentina, de 1939, inspirado en los postulados de Alfr edo Vlez Mariconde, y ensearon propuestas de vanguardia como las contenidas en el Cdigo Procesal Penal Modelo para Latinoamrica, que resuma los acuerdos de los ms rel evantes juristas del continente producidos al amparo del Instituto Iberoamerican o de Derecho Procesal.4 Sin embargo, a pesar de todo eso, se dio la paradoja de que esas mismas garantas, no solo eran, como se dijo, conocidas y postuladas entr e nosotros sino que formaban parte nada menos que de la institucionalidad consti tucional vigente desde 1981. En efecto, la Constitucin Poltica de 1980, en su artcu lo 19, nmero 3, inciso 5, prescriba que toda sentencia de un rgano que ejerciera jur isdiccin deba fundarse en un proceso previo legalmente tramitado e impuso, ms tarde , al legislador el deber de establecer siempre las garantas de un racional y just o procedimiento. Esta norma fue dictada para incorporar el conocido concepto de due process of law, de reconocida consistencia jurdica, y aunque la historia del establecimiento de la Carta no refleja la riqueza del concepto, no hay duda que s aport una base slida para la vigencia entre nosotros del principio del debido pro ceso de ley; desde luego, esa misma historia muestra que los comisionados entenda n que un justo proceso era el que permita, segn las Actas de la Comisin, un oportuno conocimiento de la accin, adecuada defensa y produccin de la prueba que correspon diere, pero ms valioso quizs, reconoca el valor de una disposicin abierta que al util izar conceptos genricos, abra, como efectivamente ha ocurrido, cauces infinitos pa ra su interpretacin y para la determinacin judicial de su contenido. Tambin, y por imperio de la misma Constitucin, regan en Chile los tratados internacionales ms rel evantes en la materia, a saber, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polt icos y la Convencin Americana de Derechos Humanos, ambos con regulaciones expresa s de las garantas del enjuiciamiento. All estaban los estndares universales del deb ido proceso que unidos a la norma constitucional sealada marcaban un camino o, ms decididamente, exigan una manera de proceder que, en pocas palabras, el centenari o Cdigo de Procedimiento Penal contrariaba y desconoca. 4 Pueden verse en tal sentido varios artculos de la Revista de Ciencias Penales y e n particular, los de los profesores Alfredo Etcheberry, Daniel Schwaitzer, Rubn G alecio y Waldo Ortzar, Tomos XI y XXIV 141

A 10 aos de la Reforma Procesal Penal: Los desafos del nuevo sistema 3. eL Fundamento de La reForma procesaL penaL y eL especiaL reconocimiento de La presuncin de inocencia Para explicar la razn de la promulgacin del Cdigo Procesal Penal es ilustrativo el Mensaje del Presidente Frei Ruiz-Tagle, que presenta el mismo Cdigo. Seala all que L a modernizacin del sistema de administracin de justicia, constituye un esfuerzo de crecimiento institucional que, cercano ya el fin de siglo, es ineludible, para el desarrollo y consolidacin de nuestro sistema constitucional y democrtico, y agre ga que los documentos que otorgan los parmetros bsicos usados para el diseo del proy ecto han sido la Constitucin Poltica de la Repblica y los Instrumentos Internaciona les sobre Derechos Humanos que obligan al pas, habindose tenido en cuenta especial mente entre estos ltimos a la Convencin Americana sobre Derechos Humanos y el Pact o Internacional de Derechos Civiles y Polticos. 3.1 El crecimiento institucional anunciado en el Mensaje del Cdigo Procesal Penal As, entendemos que el esfuerzo de crecimiento institucional que se acometi signific, entre otros derroteros, poner en vigencia mediante instituciones idneas y regulac iones efectivas el contenido de la regla del debido proceso consagrada en la Con stitucin, as como de las garantas esenciales que reclamaban los tratados internacio nales incorporados por esa Carta.5 Creemos que tal crecimiento institucional impor t, en otras palabras, derogar todo aquello que contrariara ese principio y constr uir un nuevo modelo de enjuiciamiento acorde con los estndares que, segn se admite pacficamente, conforman su real contenido. Por otro lado, cuando se alude a los parmetros que se usaron para el diseo del nuevo sistema, se consideraron precisame nte las dos normativas internacionales, antes indicadas, que contienen las defin iciones esenciales ms inexcusables sobre la composicin del concepto de debido proc eso y las reglas elementales para el resguardo durante el proceso de la segurida d 5 Riego, Cristin, la Reforma Procesal Penal Chilena, en Cuaderno de Anlisis Jurdico N38, Facultad de Derecho de la Universidad Diego Portales 142

Reforma Procesal Penal: Notas sobre el nacimiento de la presuncin de inocencia individual y la libertad. En plena consecuencia con lo anterior y derivado de aq ul propsito de crecimiento institucional aludido, el mismo Mensaje, junto con destac ar la garanta del juicio previo, valor la presuncin de inocencia, a la que calific c omo principio que obliga a tratar al imputado como inocente mientras no haya sido dictada en su contra una sentencia condenatoria, el que este proyecto recoge ex plcitamente. Ahondando en su definicin y relacionndolo con el rgimen de medidas caute lares, el Mensaje indica que el proyecto propone dar plena aplicacin a la presuncin de inocencia, afirmando que quien es objeto de un procedimiento criminal en cal idad de imputado no debe sufrir, en principio, ningn detrimento respecto del goce y ejercicio de todos sus derechos individuales en tanto stos no se vean afectado s por la imposicin de una pena. El Mensaje del Cdigo Procesal Penal evidencia la pr eocupacin de la nueva legislacin por la presuncin de inocencia. Consciente de ser e lla integrante privilegiada del debido proceso, considera primeramente al imputa do como sujeto de derechos, asegura su ejercicio durante la instruccin y el proce so, redisea el sistema de medidas cautelares, racionaliza y limita al mximo la uti lizacin de estas, establece un criterio de racionalizacin aplicable a la prisin pre ventiva en relacin con la pena posible, define un sistema de control de la prisin preventiva por medio de audiencias orales con presencia del juez, fija un lmite mx imo a su duracin y cuida la resocializacin del imputado, al tiempo que establece u n conjunto de medidas cautelares menos intensas y por lo mismo menos agresivas y estigmatizadoras, que el juez debe aplicar de modo preferente. Asimismo, ya el cdigo crea un rgano pblico al que encarga la persecucin penal y sobre el que recae e l peso de la prueba, imponiendo al tribunal un alta estndar para declara la conde na. Lo anterior nos lleva a reafirmar lo dicho al comienzo en orden a que si bie n son mltiples las instituciones que deben destacarse, por su relevancia y por su s consecuencias, al conmemorarse los diez aos de la reforma procesal penal, entre ellas y entre las primeras, est la presuncin de inocencia. Es ella y sus repercus iones concretas un parmetro inequvoco del grado de respeto a la persona y a su dig nidad que rige hoy en nuestro proceso penal. 143

A 10 aos de la Reforma Procesal Penal: Los desafos del nuevo sistema 4. inocencia. deFiniciones esenciaLes y recepcin en eL cdigo procesaL penaL. Nadie puede ser estimado o considerado culpable, cualquiera sea el grado de veros imilitud de la imputacin, antes de ser condenado por una sentencia firme. Tal es, esencialmente, el significado de la llamada presuncin de inocencia, entendida tam bin como estado de inocencia, como derecho, como simple inocencia, como principio de inocencia o como principio de no culpabilidad, pero siempre identificado con la id ea de que toda persona es inocente, y as debe ser tratada mientras no se declare e n una sentencia judicial su culpabilidad.6 En palabras de Maier, el principio no a firma que el imputado sea, en verdad, inocente, sino, antes bien, que no puede s er considerado culpable hasta la decisin que pone fin al procedimiento, condenndol o.7 As, el principio resulta ser en verdad un punto de partida, un estado que se g enera a partir de los primeros pasos de la persecucin, para proteger a la persona y pone de manifiesto su relacin con otro principio vital, el del juicio previo. En efecto, esa sentencia condenatoria que pone fin al estado de inocencia exige un juicio previo, en trminos constitucionales nuestros, un proceso previo legalme nte tramitado, es decir, que haya seguido las reglas de un racional y justo proc edimiento. En verdad, la presuncin de inocencia cobra importancia dentro del juic io. Es el juicio, la fase de instruccin que es necesaria y las fases de discusin, prueba y sentencia que conforman el juicio oral, el que por su carga lesiva para el normal desenvolvimiento y el goce natural y libre de los derechos de la pers ona, obliga a tomar resguardos y a evitar el prejuicio y sus estigmas. De aqu que la presuncin de inocencia aparezca ligada estrechamente a la garanta del juicio p revio. As, como ninguna persona puede ser condenada ni penada ni sometida a una m edida de seguridad sino en virtud de una sentencia fundada, dictada por un tribu nal imparcial y por eso tiene derecho a un juicio previo, oral y pblico, desarrol lado en conformidad con la ley, es deber del legislador garantizarle tambin que d urante ese juicio y antes de que llegue la sentencia fundada, sea tenido por ino cente y respetado como tal. 6 7 Binder, Alberto, Introduccin al Derecho Procesal Penal, Editorial Ad Hoc, Bue nos Aires 2002, pg.123 Maier, Julio, Derecho Procesal Penal, Editores del Puerto, Buenos Aires, 2002, pg. 492 144

Reforma Procesal Penal: Notas sobre el nacimiento de la presuncin de inocencia Lo relevante, en fin, est en el contenido de este principio o estado de inocencia , en las que son sus repercusiones concretas para el imputado y para el proceso. Coinciden los autores que la inocencia supone reconocer, primero, que la senten cia condenatoria debe fundarse en un hecho punible existente y atribuible al imp utado; segundo, que la carga de la prueba de la imputabilidad pesa sobre el pers eguidor, el acusador; y, tercero, que durante el proceso, el imputado debe ser t ratado como inocente y por ende, la fuerza desplegada contra l debe ser slo aquell a que estrictamente justifica la ley. Revisaremos estos postulados en el Cdigo Pr ocesal Penal.8 presuncin de inocencia deL imputado. Consecuente con lo relevante de estas garantas y con los propsitos de la reforma, ellas aparecen consagradas ya entre las Disposiciones Generales y entre los Princip ios Bsicos del Libro Primero del Cdigo Procesal Penal. El texto de los artculos 1 y 4 son perfectamente claros en su conceptualizacin de estas garantas y se hayan en pe rfecta coherencia con sus correspondientes de la Convencin Americana de Derechos Humanos (artculos 8, nmeros 1 y 4, y 8, n 2, respectivamente) y del Pacto Internaci onal de Derechos Civiles y Polticos (8, n 1 y 14, n 2, respectivamente). 5. Juicio previo y nica persecucin. 5.1 Juicio previo Tratndose del juicio previo, la norma pone de relieve que el nico fundamento razon able y legtimo de la pena es la sentencia judicial de condena, materializando el principio nulla pena sine iudicio. A la vez, materializando el principio nulla p ena sine processu, impone como exigencia insoslayable la existencia de un proced imiento previo a la sentencia, es decir, reconoce la mediatez de la conminacin pen al, en el sentido que el Estado no habilita a la coaccin directa.9 Digamos que est e juicio previo, a su turno, no es cualquier juicio o no puede ser 8 9 Vanse, en tal sentido, Maier, Julio, ob.cit. pgs.494, 495, 505, 506, 510, 511 y 512, y Horwitz, Mara Ins y Lpez, Julin, Derecho Procesal Penal Chileno, Edit. Jurdi ca de Chile, Santiago, 2003, pgs. 78 y sgtes. Maier, Julio, ob.cit. pg. 249 145

A 10 aos de la Reforma Procesal Penal: Los desafos del nuevo sistema cualquier juicio; ha de ser uno en el que se hayan expresado efectivamente las g arantas esenciales, que haya sido seguido ante el juez natural, a la vez imparcia l, en el que el imputado haya tenido derecho a la defensa y haya sido siempre co nsiderado sujeto de derechos. Como se advierte, la relevancia de esta norma est e n ser el inicio de la concrecin efectiva de la norma constitucional del debido pr oceso. De esta disposicin derivarn un conjunto de garantas judiciales de tal releva ncia que determinan la calidad del juez encargado de dirigir la instruccin y de r esolver en ella las naturales tensiones entre la persecucin penal, el principio d e inocencia y la libertad del imputado, cual es el juez de garantas. 5.2 Presuncin de Inocencia. Repercusiones En cuanto a la presuncin de inocencia, tras consagrar el principio en su artculo 4, el Cdigo Procesal Penal desarrolla las regulaciones que ella exige para lograr l a repercusin o efecto que con ella se busca. La primera idea, que ya esbozamos an tes, es que la sentencia debe fundarse en una decisin respaldada por la certeza a dquirida por el tribunal acerca de la comisin del hecho punible y la participacin en ella del imputado. Tal es lo que dispone el artculo 340, precisamente intitula do Conviccin del tribunal, que imperativamente exige que el tribunal que condene ha ya adquirido, ms all de toda duda razonable, la conviccin de la ocurrencia del hech o objeto de la acusacin y la correspondiente participacin del acusado, culpable y penada por la ley. Como explica certeramente Maier, Cualquiera otra posicin del ju ez respecto de la verdad, la duda o an la probabilidad, impiden la condena y dese mbocan en la absolucin10. Agreguemos que este primer impacto de la garanta ha de en tenderse relacionado directamente con el sistema de libertad de pruebas que, efe ctivamente apunta a que se pueda encontrar la verdad o alcanzarse la mxima aproxi macin a ella, y con la oralidad, la inmediacin y la concentracin que inspiran las a udiencias del juicio, y apuntan tambin a la ms directa 10 Maier, Julio, ob.cit., pg. 495 146

Reforma Procesal Penal: Notas sobre el nacimiento de la presuncin de inocencia y precisa percepcin de las posiciones de los intervinientes y de los hechos. Sin estas otras garantas, obviamente que aquella conviccin exigida para condenar sera ms difcil de lograr. La segunda consecuencia de la presuncin de inocencia es que la carga o peso de la prueba se radica en el ente perseguidor. Es, en el Cdigo Proce sal Penal, el fiscal del Ministerio Pblico quien tiene que satisfacer el estndar p robatorio de ms all de toda duda razonable, establecido para condenar. Al decir de Lpez Masle, el estndar de duda razonable ha sido tomado del sistema norteamericano y protege al acusado de ser condenado por un delito si no se ha producido prueb a ms all de una duda razonable con respecto a cada hecho necesario para constituir e l delito del que ha sido acusado,11 es decir, de prueba que conduzca a la completa conviccin, esto es, a un grado de certeza moral acerca de la existencia de los h echos que configuran el delito y la participacin del acusado.12 La tercera implica ncia del estado de inocencia es el trato de inocente, la consideracin y valoracin del imputado como inocente. Si el imputado no es culpable mientras no se pruebe s u culpabilidad en la sentencia, de ningn modo podra ser tratado como un culpable. Este es quizs, el ncleo central de esta garanta. El imputado es una persona sometid a a proceso para que pueda defenderse. Los rganos de persecucin penal buscarn compr obar su culpabilidad. En consecuencia, no puede ser tratado como culpabley esto s ignifica que no se le puede anticipar la pena, que es la consecuencia directa de la comprobacin de la culpabilidad. Significa, tambin, que no puede serle restring ido el derecho de defensa, que no se lo puede obligar a declarar contra s mismo. La idea central del tratamiento como inocente se vinculaal carcter restrictivo de las medidas de coercin en el proceso penal.13 La cuestin fundamental del trato de i nocente se relaciona con las medidas de coercin que conlleva la persecucin. Como r esulta evidente, los lmites a la libertad personal y las diversas restricciones, actos intrusivos y lesiones a la intimidad que aquella acarrea resultan en princ ipio incompatibles con el trato de inocente. Nadie a quien se detiene, a quien s e somete a prisin preventiva, a quien se cita a declarar, a quien se registra su domicilio y su oficina o por quien se 11 12 13 Horvitz, Mara Ins, y Lpez, Julin, ob.cit. pgs. 80 y 81 Idem. Binder, Alberto , ob.cit. pg.129 147

A 10 aos de la Reforma Procesal Penal: Los desafos del nuevo sistema indaga y pregunta o cuyas actividades y relaciones se investigan, puede, natural mente, sentirse inocente. Todas estas medidas de coercin lo afectan, lo amedrenta n y lo alteran. Sin embargo las necesidades de la investigacin, si se quiere el i nters general que hay tras ella, ha obligado a admitir que tales medidas restrict ivas e intrusivas son compatibles con el trato e inocente, en la medida que se a justen a las exigencias y prescripciones que para cada caso dispone la ley. La l egislacin no ha podido, por razones jurdicas, llevar el trato de inocente al punto de eliminar toda posibilidad de utilizar la coercin estatal, incluso sobre la mis ma persona del imputado, durante el procedimiento de persecucin penal.14 Bajo tale s consideraciones se hallan reguladas las medidas cautelares en el Cdigo Procesal Penal. Ellas han sido concebidas como un instrumento idneo para contrarrestar el riesgo de que durante el transcurso del proceso el sujeto pasivo pueda realizar actos o adoptar conductas que impidan o dificulten gravemente la ejecucin de la s entenciason medidas de aseguramiento que persiguen garantizar la eficacia de una eventual sentencia que acoja la pretensin.15 5.3 Coercin procesal y medidas cautelares La regulacin del Cdigo Procesal Penal de las medidas cautelares personales se ajus ta, en general, al correcto sentido antes indicado del principio de la presuncin de inocencia. En efecto, es la ley quien regula su procedencia, quien determina que sern impuestas cuando fueren absolutamente indispensables para asegurar la rea lizacin de los fines del procedimiento y slo durarn mientras subsistiere la necesid ad de su aplicacin, y quien fija los requisitos que estrictamente deben proceder p ara su aplicacin. La lectura de las normas referidas a ellas (Ttulo V del Libro I) dejan claro que se inspiran en los principios de legalidad, jurisdiccionalidad, excepcionalidad, instrumentalidad, provisionalidad y proporcionalidad, que aseg uran su perfil de estricta juridicidad y legitimidad. Varias normas de entre est as merecen especial atencin. La primera, de entera racionalidad, que impide la ad opcin de medidas cautelares que recaigan sobre la libertad del imputado, 14 15 Maier, Julio, ob.cit., pgs.510 y 511 Horvitz y Lpez, ob.cit. pgs.4341 y 342. 148

Reforma Procesal Penal: Notas sobre el nacimiento de la presuncin de inocencia con excepcin de la citacin, cuando la ley no sancionare los hechos con penas priva tivas ni restrictivas de libertad (artculo 124 del Cdigo Procesal Penal). La segun da, tambin de elevado criterio, que impide cuando es procedente la citacin, la ado pcin de aquellas medidas cautelares generales que afectan la libertad personal de l imputado. La prisin preventiva mereci tambin una especial regulacin del Cdigo Proce sal Penal. Convertida en regla casi general en los procesos regidos por el orden amiento anterior como resultado del sistema inquisitivo que lo caracteriz, la nue va regulacin del instituto vari sustancialmente su sentido, pero no pudo corregir absolutamente los defectos negativos que entonces presentaba. No obstante la vig encia de los tratados internacionales, particularmente del Pacto Internacional d e Derechos Civiles y Polticos y de la Convencin Americana de Derechos Humanos, as c omo del nuevo artculo 5 de la Constitucin, introducido desde 1989, el Cdigo Procesal Penal mantuvo hiptesis de procedencia de la prisin preventiva que la Constitucin P oltica consagraba pero que son reprochables desde la perspectiva de la presuncin d e inocencia. En efecto, el Cdigo Procesal Penal hace procedente la prisin preventi va cuando existen antecedentes calificados que permitieren al tribunal considera r que la libertad del imputado es peligrosa para la seguridad de la sociedad (ar tculo 140, letra c), del Cdigo), hiptesis que ms que prevenir los obstculos que expre saren en el caso el periculum in mora y el fumus bonus iuris, configura un instr umento de derecho penal sustantivo, un mecanismo de control o prevencin de la com isin de otros delitos que se aproxima definidamente a la idea de una pena sin jui cio. Los criterios expresados por el inciso 3, del mismo artculo 140, para estimar si la libertad del imputado resulta o no peligrosa para la seguridad de la socie dad, no hacen sino confirmar esta especie de pena anticipada en que la causal con vierte a la prisin preventiva. Ms all de su aplicacin prctica diaria y de las interpr etaciones de la regla que buscan justificarla y legitimarla dentro del actual si stema procesal penal, pensamos que ella es un punto negativo que contrara reglas de la Constitucin, cual su artculo 5 y los tratados internacionales que por el mism o se incorporaron al ordenamiento interno. 149

A 10 aos de la Reforma Procesal Penal: Los desafos del nuevo sistema 6. aLgunos reLevantes precedentes JurisprudenciaLes sobre La presuncin de inocencia Para ilustrar algunos de los conceptos vertidos en estas notas resultan de inters ciertos precedentes jurisprudenciales que citamos a continuacin, los que a su ve z demuestran la vigencia efectiva de la presuncin de inocencia entre nosotros y s us positivas consecuencias para la dignidad del imputado y la legitimidad de nue stro proceso penal. 6.1 Acerca del rango normativo de la presuncin de inocencia La Corte Suprema ha sealado, en sentencia de 25 de abril de 2005, que la garanta d e la presuncin de inocencia tiene rango no slo legal (artculo 4 del Cdigo Procesal P enal), sino que tambin constitucional, por hallarse consagrada en tratados intern acionales ratificados por Chile y que se encuentran vigentes. En este sentido, l a Corte indic: SEGUNDO: Que, el derecho a la presuncin de inocencia tiene en Chile rango constitucional por estar incorporado a los tratados internacionales ratifi cados por Chile, que nuestra Carta Fundamental asegura respetar y garantiza en e l inciso 2 de su artculo 5. Entre tales tratados cabe mencionar la Convencin America na sobre Derechos Humanos, publicada en el Diario Oficial de 5 de enero de 1999, que en su artculo 8.2 establece: Toda persona inculpada de un delito tiene derech o a que se presuma su inocencia mientras no se establezca legalmente su culpabil idad , y el artculo 14.2. del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, publicado en el Diario Oficial de 29 de abril de 1989, que dispone: Toda persona acusada de un delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se pruebe su culpabilidad en conformidad a la ley. 6.2 Acerca de la relacin de la presuncin de inocencia con el grado de certeza que debe alcanzar el tribunal y el concepto de duda razonable La jurisprudencia ha entendido que el grado de conviccin que el juez debe alcanza r para que sea procedente la aplicacin de una sancin penal estn definidos y delinea dos por la garanta de la presuncin de inocencia. En tal sentido, el Tribunal de Ju icio Oral en lo Penal de Santiago, en sentencia de 11 de febrero de 2009, RUC 08 006236635, sostuvo que: DECIMOTERCERO: 150

Reforma Procesal Penal: Notas sobre el nacimiento de la presuncin de inocencia () En el proceso penal la labor del tribunal no consiste en optar por la versin a la que se le cree ms, pues la defensa no tiene obligacin de presentar una teora pro pia pues no debe probar su inocencia, pudiendo el acusado perfectamente guardar silencio. Tampoco se trata de apreciar la prueba de las partes en forma cualitat iva, sino que simplemente, el rgano jurisdiccional debe decidir en concreto, si c on la prueba rendida, se logr el estndar probatorio suficiente para derribar la pr esuncin de inocencia que ampara al acusado y de esta forma establecer la comisin d e un hecho punible y su participacin (certeza moral) La norma del artculo 340 del Cd igo Procesal Penal establece lo que debe ser el estndar de conviccin en un sistema correspondiente a un genuino Estado Democrtico de Derecho y por la vigencia de l a presuncin de inocencia y el carcter de ltima ratio de la sancin penal por las gravs imas consecuencias que una pena injusta puede causar a quien la sufre y la socie dad toda, dicho estndar no puede ser otro, recurriendo al profesor Julio Maier qu e: la exigencia de que la sentencia de condena, por ende, la aplicacin de una pena , slo puede estar fundada en la certeza del tribunal que falla acerca de la exist encia de un hecho punible atribuible al acusado. Precisamente, la falta de certe za representa la imposibilidad del Estado de destruir la presuncin de inocencia, construida por la ley, que ampara al imputado, razn por la cual ella conduce a la absolucin. Cualquier otra posicin del juez respecto de la verdad, la duda o la pr obabilidad, impide la condena. En esta misma materia, existen precedentes que han destacado la ntima relacin que existe entre los conceptos de presuncin de inocencia y duda razonable, adoptados por el Cdigo Procesal Penal. En efecto, se ha entendido que la exigencia de que el juzgador adquiera la conviccin, ms all de toda duda raz onable, de la existencia del delito y de la participacin en l del acusado, implica necesariamente que se vea desvirtuada por completo la presuncin de inocencia que protege al sujeto pasivo de la persecucin penal. En caso contrario, si no se log ra dicho grado de certeza por el tribunal, la consagracin legal y constitucional del principio de presuncin de inocencia obliga a ste a dictar sentencia absolutori a. Es decir, se ha entendido que la existencia de una duda razonable en el sente nciador impide de modo absoluto enervar la presuncin de inocencia de que goza el imputado. As, el Tribunal de Juicio Oral de La Serena, en sentencia rol 134 2009, de 27 de agosto de 2009, seal: OCTAVO: Que el estndar de conviccin a que obliga el a rtculo 340 del Cdigo Procesal Penal, que introduce como referencia el elemento de la duda razonable, implica que la decisin condenatoria debe ser adoptada cuando, en base a la prueba rendida, se adquiera la certeza acerca de la real existencia del hecho punible y de la participacin que se imputa al acusado, en trminos de qu e no exista ninguna otra posibilidad 151

A 10 aos de la Reforma Procesal Penal: Los desafos del nuevo sistema razonable de que ello no sea as. Existiendo esa posibilidad, la que no ha sido de bidamente refutada por el acusador, por ausencia de prueba o por prueba insufici ente, dejndola por ello subsistente como probable o posible, necesariamente debe llevar al tribunal a la conclusin absolutoria en razn de no haber sido destruida l a presuncin de inocencia que ahora se sustenta en una duda razonable. Otro precede nte ha reconocido, con toda lgica, que el respeto a la presuncin de inocencia pued e ser exigido por el imputado slo hasta que el Tribunal haya adquirido certeza ac erca de su culpabilidad, pues, precisamente, es en ese momento que se ha destrui do dicha presuncin. As la Corte de Apelaciones de Punta Arenas seal, en sentencia ro l 15 2007, de 8 de marzo de 2007: TERCERO. Que respecto a la primera causal los r ecurrentes sealan que se habra establecido una prueba de indicios a partir de la d eclaracin de la ofendida, la cual no tendra valor para desvirtuar la presuncin de i nocencia (artculo 4 del Cdigo Procesal Penal), si bien es cierto, es un derecho que tiene el imputado mientras dure la investigacin y el juicio, puede ser contradic ha si los medios de prueba que fundamenten la acusacin, analizados por el Tribuna l Oral forman la conviccin de que ste ya deja de tener ese derecho cuando se estab lece su culpabilidad, por lo que a este respecto, el fallo del Tribunal Oral ha concluido precisamente que esta presuncin se termina cuando se adquiere tal convi ccin de condena. 6.3. Acerca de la exigencia de que la prueba que permite derribar la presuncin de inocencia sea producida y rendida en conformidad a la ley Cierto precedente ha establecido que la presuncin de inocencia debe ser desvirtua da por la fiscala mediante pruebas que permitan alcanzar al tribunal la conviccin acerca de la existencia del hecho constitutivo de delito y de la participacin que en ste ha correspondido al imputado, ha tenido tambin la oportunidad de pronuncia rse acerca de cmo debe producirse y rendirse dicha prueba. Como corresponde, los precedentes apuntan tambin a que la garanta de la presuncin de inocencia slo podr des truirse con la prueba que haya sido obtenida con pleno respeto a las garantas del debido proceso y en conformidad a la ley. En este sentido la Corte de Apelacion es de Santiago, en sentencia rol 2546 06, de 22 de febrero de 2008, seal: 1. Que com o es hoy bien sabido, desde que la ms actual doctrina penal comenz a asentar el ju icio de reproche punitivo en la necesaria e ineludible superacin del principio de inocencia forma an ms avanzada del clsico in dubio pro reo los jueces han debido v alerse de una regla de general 152

Reforma Procesal Penal: Notas sobre el nacimiento de la presuncin de inocencia aplicacin cada vez que han credo estar en el deber de castigar. Segn esa regla, nad ie puede ser condenado sino cuando: a) se haya rendido prueba en el procedimient o incoado al efecto, b) se la haya producido con sujecin a las garantas del debido proceso, c) sea objetivamente incriminatoria, d) se la aprecie conforme a los p aradigmas de la sana lgica y la experiencia, y e) produzca en el juzgador la conv iccin de culpabilidad. Luego, la Corte analiza la prueba rendida en la causa, conc luyendo que la principal prueba, consistente en la actuacin de un agente encubier to que indujo al imputado a la comisin del delito no es legtima ni sirve para dest ruir la presuncin de inocencia. 14. Que lo expuesto conduce a la inexorable conclus in que no confluyen en la especie las condiciones indispensables para torcer el p rincipio de inocencia que ampara a los acusados. 6.4 Acerca de la relacin de la presuncin de inocencia con la exigencia de justific ar la apreciacin de la prueba en el fallo La Corte de Apelaciones de Santiago, en sentencia rol 1149 2009, de 10 de agosto de 2009, sostuvo que la necesidad que tiene el juez de justificar la forma en q ue la prueba rendida le ha permitido dar por acreditados ciertos hechos se relac iona directamente con la garanta de la presuncin de inocencia. En efecto, seal la Co rte que el razonamiento que efecta el juez acerca de los hechos de la causa sirve para determinar si se logra o no destruir la presuncin de inocencia que existe e n beneficio del imputado. Es por este que se exige que dicho razonamiento sea cl aro, lgico y consistente. As, declar: TERCERO: Que la apreciacin de la prueba en los trminos exigidos por el legislador se vincula con la garanta del debido proceso, p ues impone al sentenciador la obligacin de reproducir el razonamiento que ha gene rado la conviccin no slo en cuanto a los hechos sino tambin en relacin a los element os de prueba que permiten arribar a ella, lo que no se satisface con la simple t rascripcin de las probanzas consideradas para ello, por cuanto el razonamiento ac erca de los hechos en la sentencia condenatoria, que en definitiva desvirta la pr esuncin de inocencia del imputado, ha de hacerse mediante un proceso intelectual claro, lgico y coherente. La labor jurisdiccional ha de ser explicitada en el des arrollo mismo del fallo, garanta que permite descartar conductas arbitrarias del juzgador. 6.5 Acerca de la renuncia de la Presuncin de Inocencia Ciertos precedentes han identificado en el artculo 395 del Cdigo Procesal Penal, q ue regula 153

A 10 aos de la Reforma Procesal Penal: Los desafos del nuevo sistema la admisin de responsabilidad en el procedimiento simplificado, la consagracin leg al de la posibilidad del imputado de renunciar a la presuncin de inocencia y al j uicio previo, destacando el rol de velar porque dicha renuncia sea un acto libre , consciente e informado, que corresponde en estos casos al Juzgado de Garanta. H a explicado esta institucin el 7 Juzgado de Garanta de Santiago, en sentencia RUC 0500241516-1, de 2 de julio de 2005, sealando: 6) Pero ms all del problema normativo e s necesario referirse a la naturaleza de la admisin de responsabilidad del artculo 395. Como bien es sabido, esa posibilidad tiene que ver con lo que podramos deno minar un procedimiento de autoincriminacin reglada, en que el legislador permiti q ue un imputado, en pleno conocimiento de sus derechos, renunciara a la presuncin de inocencia y al juicio previo en el cual sta debe ser desvirtuada ms all de toda duda razonable. La consecuencia irreductible que subyace a la renuncia de ese de recho radica en que se dispensa, por una parte, al Ministerio Pblico de la necesi dad de acreditar con sus pruebas los presupuestos fcticos de la imputacin en un ju icio. Por otra parte, y esto es especialmente relevante, la admisin de responsabi lidad del imputado dispensa al tribunal de la necesidad de motivar fcticamente la sentencia para dar por establecidos los hechos del requerimiento, no siendo apl icable en este caso las exigencias que en esa materia contempla el Cdigo Procesal Penal para la sentencia en un juicio oral. Esto resulta de suyo evidente: la po nderacin y valoracin de pruebas no puede sino verificarse en un escenario en el qu e stas han debido rendirse. Contrariamente a lo que pudiera pensarse, esto tiene una explicacin bastante sencilla: en los procedimientos de auto incriminacin regla da como el procedimiento simplificado con admisin de responsabilidad, el ncleo centr al de la funcin jurisdiccional, a diferencia de lo que sucede en un juicio oral c ontradictorio con prueba, tiene un carcter esencialmente cautelar y slo marginalme nte adjudicataria. En consecuencia, la atencin central del juez est dirigida a cau telar la voluntariedad de la renuncia que hace el imputado al juicio oral simpli ficado mediante la admisin de responsabilidad o, si se quiere, de la autoincrimin acin que efecta con relacin al acto de imputacin formal del Ministerio Pblico. De ah q ue, en sentido inverso, esa jurisdiccin cautelar resulte bastante marginal en el contexto de un juicio oral en el que se controvierte la imputacin fctica, pues all lo que prima es la funcin netamente adjudicataria en todo su esplendor. Sin embar go, en el caso que nos ocupa la funcin adjudicataria el tribunal en estricto rigo r la ejerce de manera muy residual, quedando en principio al margen de la misma el control de plausibilidad de los hechos materia del requerimiento. Qu queda de la funcin adjudicataria en este procedimiento, entonces? sta queda reducida, bsicament e, a dos aspectos: primero, a la posibilidad de que esos hechos no sean constitu tivos de delito o que tengan una calificacin o un alcance jurdico distinto 154

Reforma Procesal Penal: Notas sobre el nacimiento de la presuncin de inocencia al que pretende el Ministerio Pblico (control de legalidad en sentido garantstico, lo que permite incluso la posibilidad de absolver a un imputado que ha admitido su responsabilidad en los hechos); y, segundo, a la decisin en torno a la pena q ue deber imponerse (lo que evidentemente permite que la jurisdiccin adjudicataria abarque tanto cuestiones fcticas como jurdicas). En este mismo sentido el Juzgado d e Garanta de Santiago ha sealado, en sentencia RUC N 0700281113-2, de 15 de abril d e 2007: Quinto: Que resulta innecesario siquiera resear los antecedentes que obrara n en la carpeta del seor fiscal, toda vez que el artculo 395 del Cdigo Procesal Pen al autoriza al tribunal para dictar sentencia de inmediato luego de que el imput ado hubiere admitido responsabilidad en los hechos a que se refiere el requerimi ento, lo que supone por un lado el pleno conocimiento de su parte del sustrato fc tico de la imputacin y de los elementos que la fundan y por otro, de su derecho a l juicio oral, con las consiguientes facultades normativas de controvertir los f undamentos de la imputacin y presentar prueba de descargo. En consecuencia, es en esta fase del procedimiento que el juez de garanta debe ejercer lo central de su rol institucional, pues debe cautelar que la manifestacin de voluntad del imputa do constituya un acto consciente e informado. De lo que se sigue que, al haberse vlidamente renunciado al juicio oral, se ha liberado al juez de garanta de la car ga de verificar la exacta forma de ocurrencia de los hechos contenidos en el req uerimiento y su fundamentacin probatoria, limitndose a ponderarlos tal cual fueron presentados. As, una vez cauteladas las garantas del imputado, dentro del mbito de limitado por el requerimiento y la admisin, el juez de garanta ejerce sus funcione s jurisdiccionales, ponderando los antecedentes de la investigacin con criterios de plausibilidad fctica y de adecuacin normativa. signiFicado A diez aos formularse rable y sus actuaL de La presuncin de inocencia. de la vigencia del Cdigo Procesal Penal, las consideraciones que pueden son infinitas. El impacto de la reforma procesal penal es inconmensu positivos resultados se aprecian en diversos planos.

7. resuLtados de La reForma procesaL penaL. eL 155

A 10 aos de la Reforma Procesal Penal: Los desafos del nuevo sistema 7.1 Algunos calificativos generales Partamos con algunas apreciaciones bsicas, comunes y generalmente reconocidas ace rca de la operacin del sistema. La respuesta penal es hoy plural, de mayor cobert ura y ms rpida. La pluralidad de respuestas tiene la inmensa ventaja de representa r, en la mayora de los casos, una forma de solucin del conflicto ms cercana y ms pro porcionada y ajustada a las cualidades del conflicto y a las necesidades de los intervinientes. Objetivamente los casos penales tienen una duracin menor que aque llos juzgados bajo la vigencia del Cdigo de Procedimiento Penal. Los procedimient os ms idneos y la oralidad unida a la concentracin han generado procesos ms breves y decisiones ms oportunas. Todo lo dicho tiene, obviamente, un efecto muy positivo en la aplicacin del derecho penal sustantivo, en la vigencia efectiva de aquella s normas que establecen las prohibiciones, fijan los presupuestos de la responsa bilidad penal y tipifican las sanciones aplicables a quienes incurren en ellas. 7.2 Interaccin de instituciones De relieve resulta tambin la interaccin de diversas instituciones con responsabili dad en la aplicacin de las normas de derecho penal. Nuestra conviccin es que la vi gencia del Cdigo Procesal Penal ha tenido, antes que nada, la virtud de poner al juez en su sitio, en una posicin externa a los sujetos de la causa y situado supe r partes, es decir, en las mejores condiciones jurdicas para resolver, de acuerdo a la ley y sujetos slo a la ley, cual de las soluciones al conflicto que se le p roponen es verdadera y cual es falsa. Pero, tambin, las nuevas instituciones han promovido la existencia de unos jueces con mayor sensibilidad frente a las norma s procesales y a su sentido de garantas del justiciable en y ante el enjuiciamien to. Junto con poner de relieve la figura del juez, con cuidar y resguardar su ej ercicio exclusivo de la potestad jurisdiccional, el Cdigo Procesal Penal ha hecho del juez un garante de la justicia del proceso y de la justicia de la decisin. A partir de la aplicacin de la ley procesal penal y de su estudio se ha acrecentad o el aprecio por las instituciones procesales y la cultura jurdica nacional muest ra cierto avance hacia una mayor consideracin de las normas del proceso. Parecier a haberse comenzado a establecer de modo general y cada vez de manera ms perfecta , un conjunto de estndares mnimos que debe cumplir nuestro proceso penal para 156

Reforma Procesal Penal: Notas sobre el nacimiento de la presuncin de inocencia asegurar que en nuestro Estado de Derecho la discusin y aplicacin de sanciones pen ales se realice en un ambiente de razonabilidad y justicia. De no menor trascend encia resulta la operacin del Ministerio Pblico y de la Defensora Penal Pblica. La e xistencia de un rgano perseguidor profesional y autnomo, capaz de llevar adelante la persecucin penal pblica con eficacia efectiva y perceptible, adems con relevanci a en la determinacin de la poltica criminal, ha sido un paso trascendental en la h istoria jurdica nacional. El Ministerio Pblico no slo ha resuelto los endmicos probl emas de la investigacin del delito sino que ha generado en la sociedad confianza en su capacidad para esclarecer los delitos y requerir la aplicacin de las sancio nes. Al mismo tiempo, la Defensora Penal Pblica ha abierto paso a un ministerio pbl ico de defensa que, con celo profesional, ha proporcionado defensa jurdica, con e stndares antes desconocidos, a quienes carecen de abogado y ha dotado de dignidad a la defensa de los imputados, haciendo realidad aquello de que la tutela de los inocentes y la refutacin de las pruebas de culpabilidad constituyen funciones de inters no menos pblico que la de castigo de los culpables y recoleccin de las prue bas de cargo.16 7.3 La riqueza de la presuncin de inocencia como paradigma de la reforma procesal penal Finalmente, consideramos que es precisamente la vigencia de la presuncin de inoce ncia y de sus mltiples repercusiones uno de los factores claves para explicar el significativo avance en el modo en que hoy se enjuicia en Chile en el mbito penal . Ms all de las naturales complejidades y dificultades que genera la aplicacin de l a ley, es lo cierto que la informacin especfica y clara al imputado de los hechos que se le imputan, su asistencia por un abogado desde los actos iniciales de inv estigacin, su relacin directa con los fiscales, los cuidados que la ley prev cuando ha sido privado de libertad, su derecho a prestar declaracin en cualquier moment o del procedimiento como un medio de defensa, su derecho a proponer diligencias al fiscal, la posibilidad de controlar judicialmente una investigacin antes de su judicializacin, la garanta de la formalizacin de la investigacin, el carcter excepci onal de las medidas cautelares y su provisionalidad, el carcter de ltima ratio de la prisin preventiva, su sustituibilidad 16 Ferrajoli, Luigi, Derecho y Razn, Ed. Trotta, Madrid 1997, pg. 583 157

A 10 aos de la Reforma Procesal Penal: Los desafos del nuevo sistema y su revisin de oficio, la cautela de garantas, la posibilidad de requerir la aper tura de la investigacin y de fiscalizar con ella la vigencia del principio de obj etividad de actuacin de los fiscales, las garantas para la preparacin del juicio, l os principios del juicio oral, su presencia ininterrumpida y la de los jueces y del ministerio pblico durante el juicio oral, y el derecho del acusado a la ltima palabra, configuran una realidad jurdica de respeto al imputado y al acusado, de reconocimiento de su dignidad y en definitiva, de su condicin de inocente. Las in stituciones y frmulas procesales sealadas aseguran al imputado y al acusado un efe ctivo trato de inocente. Convertido en sujeto de derechos, nuestro orden jurdico trata al imputado de la misma manera que trata a un inocente y la coercin procesa l que debe desplegar en su contra es slo aquella que excepcionalmente autoriza la ley. No se le impone carga alguna de probar su inocencia y ni la duda ni la pro babilidad son suficientes para fundar su condena. La dignidad de la persona enju iciada resulta as reconocida, como nunca antes en nuestro proceso penal, y el est ado de inocencia efectivamente logrado. Con el Cdigo Procesal Penal naci en el pro ceso penal chileno la presuncin de inocencia. Nos parece que esto debe resaltarse a diez aos de la vigencia del Cdigo Procesal Penal. Se ha tomado un buen camino q ue enriquece nuestro orden jurdico y que merece ser continuado con persistencia y prolijidad. Se ha demostrado, tambin, que somos capaces de reformar y de mejorar , que podemos traer a nuestro medio las instituciones que otros rdenes han puesto en prctica en aras de la libertad y de la seguridad individual y beneficiar con ellas a nuestros conciudadanos. En fin, tal es el fruto de nuestros jueces, nues tros abogados, fiscales, defensores y acadmicos. Al fin del da son estos operadore s los responsables del buen estado de las cosas; a ellos se debe reconocer su es fuerzo y a ellos demandar nuevas mejoras. Una vez ms queda de manifiesto aquello que ensea la experiencia en orden a que ninguna garanta jurdica puede sostenerse exc lusivamente sobre las normas; que ningn derecho fundamental puede sobrevivir conc retamente sin el apoyo de la lucha por su realizacin por parte de quien es su tit ular y de la solidaridad con ella de fuerzas polticas y sociales; que, en suma, u n sistema jurdico, incluso tcnicamente perfecto, no puede por si solo garantizar n ada.17 17 Ferrajoli, Luigi, ob. cit., pg. 942 158

Reforma Procesal Penal: Notas sobre el nacimiento de la presuncin de inocencia Tribunal de Juicio Oral en lo Penal de La Serena Juzgado de Garanta de La Serena, diseo del arquitecto Cristin Fernndez Cox, Premio Nacional de Arquitectura. 159

A 10 aos de la Reforma Procesal Penal: Los desafos del nuevo sistema Tribunal de Juicio Oral en lo Penal de Temuco Juzgado de Garanta de Temuco, diseo del arquitecto Mario Perez de Arce, Premio Nacional de Arquitectura. 160

Aportes desde la sociedad civil al proceso de cambio en el sistema de enjuiciamie nto criminal chileno APoRtes desde lA sociedAd civil Al PRoceso de cAmbio en el sistemA de enjuiciAmiento cRiminAl chileno Javiera Blanco Surez1 Este artculo revisa y analiza la experiencia y contribucin de Fundacin Paz Ciudadan a -como actor clave de la sociedad civil- en el proceso, implementacin y evaluacin de la Reforma Procesal Penal en Chile a travs del desarrollo de un sistema de si mulacin, anlisis costo-beneficio, participacin en el proyecto de creacin del Ministe rio Pblico y en las comisiones tanto de evaluacin como de seguimiento de esta Refo rma. Asimismo, contribuye a generar un anlisis crtico de aquellas materias que an p endientes, inciden negativamente en el logro de mejores indicadores para el sist ema de enjuiciamiento criminal chileno. Sin embargo, el artculo tambin da cuenta q ue el proceso de Reforma ha alcanzado una serie de logros y de buenos indicadore s que le permiten alzarse como una experiencia exitosa de implementacin de Reform a en la regin. 1 Javiera Blanco Surez es abogado de la Pontificia Universidad Catlica de Chile y Ma gster en Gestin y Polticas Pblicas del Departamento de Ingeniera Industrial de la Uni versidad de Chile, Diplomada en Metodologa de la Investigacin de la Facultad de Ec onoma de la Universidad de Chile y Diplomada en Reforma Procesal Penal, Juicio Or al y Litigacin de la Universidad Diego Portales. Fue Subsecretaria de Carabineros y hoy ejerce como Directora Ejecutiva de Fundacin Paz Ciudadana. 161

A 10 aos de la Reforma Procesal Penal: Los desafos del nuevo sistema a) Inicios de un proceso de cambio A principios de la dcada de los aos noventa se comenz a generar un debate en torno a la necesidad de replantear el sistema de enjuiciamiento criminal inquisitivo q ue hasta entonces imperaba en el pas, por considerar que ste era ineficiente y bur ocrtico, adems de no cumplir las garantas constitucionales del debido proceso, ni s atisfacer las exigencias de un Estado democrtico y moderno. Fundacin Paz Ciudadana junto a instituciones como la Corporacin de Promocin Universitaria y la Universid ad Diego Portales lideraron en aquel entonces los primeros debates. As, desde la sociedad civil se plante la necesidad de avanzar en una materia que a todas luces impactaba fuertemente en un tema que comenzaba a alzarse como una temtica de pre ocupacin: la seguridad ciudadana. La Reforma Procesal Penal vino a incorporar una serie de cambios que se hacan necesarios de alcanzar, especficamente vinculados a la modernizacin del sistema de administracin de justicia, que implicaban la separ acin de las funciones de investigar, acusar y juzgar, la sustitucin del sistema in quisitivo escrito por uno acusatorio, oral, y adversarial, la inmediatez en la r endicin de la prueba y desarrollo del juicio, la mayor eficiencia en la utilizacin de los recursos por medio de la incorporacin de la figura del administrador del tribunal, la diversificacin de la respuesta procesal penal atendida la gravedad d el delito, la incorporacin de mecanismos de salidas tempranas como las facultades discrecionales del Ministerio Pblico (archivo provisional, facultad de no inicia r la investigacin y principio de oportunidad) y las salidas alternativas (acuerdo reparatorio y suspensin condicional del procedimiento) y la creacin de la Defenso ra Penal Pblica para proporcionar defensa penal a todos los imputados. Adicionalme nte, la implementacin gradual del sistema a partir de diciembre del ao 2000 permit i generar aprendizajes y corregir oportunamente el modelo, en cada una de las reg iones donde sta iba instalndose. Tan certera result ser la iniciativa, que hoy se e videncian serias deficiencias en los procesos de cambios en el marco de otras leg islaciones como tribunales de familia por ejemplo- donde la iniciacin sin gradual idad del nuevo sistema, no permiti generar reales oportunidades de ajustes, ampli ficndose y masificndose muchos de los errores o falencias que se registraban en su aplicacin. Desde estas primeras etapas, Paz Ciudadana ha aportado con su visin y trabajo para asegurar un impacto real de la Reforma en el logro de estndares adec uados de persecucin, y en el logro de mejores niveles de seguridad. Especficamente , la institucin ha participado a lo largo de los aos de existencia de este proceso de cambio, en el desarrollo de un sistema de simulacin, anlisis costo-beneficio, proyecto de creacin del Ministerio Pblico y participacin en 162

Aportes desde la sociedad civil al proceso de cambio en el sistema de enjuiciamie nto criminal chileno comisiones de evaluacin y seguimiento. La simulacin del nuevo sistema constituy una muy buena prctica al lograr dimensionar las cargas de trabajo y, conjuntamente, los recursos involucrados que traera aparejada una modificacin de esta envergadura . Permiti, adicionalmente, estimar de manera realista los alcances y limitaciones que podran esperarse en trminos de mayor productividad y celeridad del sistema, e vitando con ello generar expectativas que no pudieran cumplirse y pusieran en ja que la futura implantacin y extensin de esta Reforma. Cuadro N1 Esquema simulacin Reforma Procesal Penal Fuente: Fundacin Paz Ciudadana, 1997 163

A 10 aos de la Reforma Procesal Penal: Los desafos del nuevo sistema Puntualmente, el trabajo desarrollado por Fundacin permiti tener una aproximacin ms cientfica para efectos de determinar la cantidad de personas que se necesitaban e n el nuevo sistema para sustentar un nivel de producto definido con el 11% de ca usas pendientes, as como asignar probabilidad de ocurrencia y tiempo promedio de duracin de cada etapa. El ejercicio permiti tambin determinar la combinacin ptima de jueces, fiscales y defensores que diera luces acerca de la cantidad de personal de apoyo, equipamiento e infraestructura que se requera para un ptimo funcionamien to del sistema. De esta manera, el proceso de desarrollo de la Reforma en el mbit o procesal penal, tuvo componentes inditos hasta entonces en los cambios impulsad os de estas reas, cual fue incorporar no solo instituciones de la sociedad civil en su desarrollo y propuesta, sino adems disciplinas complementarias, las que jus tamente permitieron incorporar esta mirada de diseo, flujos y racionalizacin de lo s recursos. b) Los procesos de informacin El levantamiento de informacin cualitativa y cuantitativa se consider parte fundam ental en este proceso de cambio. Junto con dar cumplimiento a una norma bsica rel ativa a la necesaria transparencia que deba acompaar estos procesos de cambios ins titucionales y culturales que involucraban adems una asignacin presupuestaria impo rtante, surgi la imperiosa necesidad de dar respuesta a la serie de inquietudes e interpretaciones que rodearon los primeros aos de implementacin de la Reforma en nuestro pas. En efecto, uno de los principales beneficios de la generacin y entreg a de informacin oportuna dice relacin justamente con la adecuacin y ajuste de las e xpectativas sociales que puedan esbozarse en torno a grandes cambios, como lo fu e el cambio del sistema de enjuiciamiento criminal. Su inexistencia produce conf usin acerca de si el nuevo sistema y sus instituciones estn alcanzando o no los ni veles de desempeo para los cuales fueron diseados. Con este sentido, Fundacin Paz C iudadana se encarg y preocup de generar, desde sus primeras etapas, informacin -esp ecialmente a partir de las encuestas de victimizacin que desarroll junto a Adimark - y realizar anlisis claros y oportunos que permitieran establecer avances y desa fos de la Reforma, de acuerdo a los resultados que se iban evidenciando. Sin emba rgo, para el logro de lo anterior, era necesario tambin que esta informacin fluyer a inicialmente desde las instituciones responsables y participantes del proceso de cambio, de modo que -una vez accesibles a la ciudadana- dieran paso a los even tuales anlisis que enriquecieran 164

Aportes desde la sociedad civil al proceso de cambio en el sistema de enjuiciamie nto criminal chileno el debate. Principalmente se esper que en este mbito los actores claves del proces o de Reforma - Ministerio Pblico, Defensora Penal Pblica, Poder Judicial, Gendarmera y Poder Ejecutivo- establecieran en este mbito claros procedimientos de acceso a la informacin, as como claridad en la finalidad de la misma, ya de lo contrario p ueden tenerse grandes bases de datos sin utilidad alguna. Hoy, este tema sigue c onstituyendo uno de los nudos ms crticos del sistema, y dentro de ste principalmente - la creacin de una base de datos unificada que permita generar consensos en torn o a materias tan bsicas como lo es la homologacin de las categoras de ingresos. Sin esta informacin o, por el contrario, sin una claridad respecto de su finalidad, pueden generarse, como en los hechos ocurri durante los primeros meses de impleme ntacin del proceso de Reforma, errneas interpretaciones respecto de los alcances o resultados del proceso de modernizacin del sistema de enjuiciamiento criminal. F ue as, como durante las primeras etapas de esta implementacin gradual, amplio fue el debate generado en torno a los impactos negativos que este proceso de Reforma estara teniendo respecto de la criminalidad. As, se sealaba que la aplicacin del nu evo modelo procesal penal estara incidiendo en los aumentos de la cantidad de del itos cometidos. La razn de una aseveracin de esta naturaleza, y que en su minuto a lcanz ecos importantes, estuvo justamente en la errada interpretacin de la informa cin. Efectivamente, en estos aos se evidenci un aumento de las denuncias en las com unas y regiones donde se haba iniciado la implementacin de la Reforma, especficamen te, las regiones IV y IX. Una de las explicaciones alejada de aquella que imputab a a la Reforma efectos negativos en relacin con la criminalidad- apuntaba a la mo dificacin en los sistemas de registros policiales que se habran realizado producto de la Reforma. Un ejemplo de lo anterior se observ en relacin con el ingreso de l os casos de detencin por flagrancia, que finalmente por la gravedad del delito am eritaban solo citacin. As, bajo la Reforma ingresaran al sistema de ingreso de denu ncias, a diferencia de lo que ocurra bajo el antiguo sistema en que quedaban cata logadas policialmente como aprehensiones. Como resultado, se constataban aumento s de denuncias y disminucin de las aprehensiones. Otra de las explicaciones apunt aba al comportamiento generalizado de las estadsticas de denuncias. Los datos arr ojaban aumentos de las denuncias tanto en regiones con o sin Reforma, por lo que esta variable no poda ser la explicacin, sino ms bien un proceso de aumento delict ivo generalizado del cual estas regiones eran parte. 165

A 10 aos de la Reforma Procesal Penal: Los desafos del nuevo sistema Grfico N 1 Grfico n2 166

Aportes desde la sociedad civil al proceso de cambio en el sistema de enjuiciamie nto criminal chileno En el Grfico n1 se puede observar claramente cmo el proceso de aumento de denuncias fue un fenmeno generalizado en estos primeros aos de implementacin (especficamente ao 2003) en las regiones con Reforma (IV y IX regiones) como sin Reforma (Regin Me tropolitana). Tambin se aprecia a partir del grfico n2- que este fenmeno se manifest c omo tendencia a travs de los aos en las diferentes comunas de las regiones con Ref orma, aunque no de manera pareja para todos los trimestres, los que suban y bajab an sin un claro patrn. Cuadro n2 167

A 10 aos de la Reforma Procesal Penal: Los desafos del nuevo sistema En el cuadro n2, las comunas en rojo, que corresponden a aquellas con Reforma, ta mpoco fueron consistentes en sus tendencias a partir de los datos de la encuesta de victimizacin realizada por Paz Ciudadana y Adimark, que en esta poca era el nic o instrumento de esta naturaleza y que permita evidenciar con mayor veracidad la real dimensin de la criminalidad.2 Tal como se aprecia en el cuadro mencionado, m ientras en comunas con Reforma como Arica aument la victimizacin por delitos contr a la propiedad en 8%, que es lo que principalmente mide esta encuesta3, en otras comunas como Antofagasta, tambin con Reforma, disminuy en 2%. En este contexto, n o era posible ser concluyente. Finalmente, otra de las explicaciones en torno a los comportamientos de aumento de las aprehensiones, estuvo dada por la comisin c onstituida por el Ministerio de justicia el ao 2001 para efectos de evaluar la pu esta en marcha de la reforma, la que seal en su informe: En cuanto a las aprehensio nes, si bien estas registran una variacin de mayor significacin, disminuyendo en 2 6%, no es posible sacar conclusiones respecto a las consecuencias que en ello pu do haber tenido la reforma, ya que ella coincidi con la entrada en vigencia de la Ley 19.708 que elimina las detenciones por consumo de alcohol en la va pblica y eb riedad simple.4 En esta misma lnea, Paz Ciudadana decide apoyar el proceso de real izacin del primer Anuario Estadstico Interinstitucional de la Reforma, que impulsa do por la Comisin de Coordinacin de la Reforma, integr a equipos tcnicos del Poder J udicial, Ministerio de Justicia, Ministerio Pblico, la Defensora Penal Pblica, Gend armera y ambas policas, solicitando a la Fundacin que apoyara el proceso de elabora cin y anlisis para la consecucin del objetivo propuesto5. La importancia de este An uario radic en ser el primer esfuerzo por dar a conocer los resultados del sistem a a travs de la difusin de la informacin contenida en los sistemas de registros de los actores, entre ellos: trminos facultativos, trminos aplicados segn tipo de proc edimiento, audiencias realizadas segn tipo de delito y etapa de implementacin, ent re otras variables. 2 En estos instrumentos la limitante de la cifra negra no existe, aunque bien pu eden existir otras limitaciones relativas a los grados de representacin segn mrgene s de error y a la no universalizacin en la tenencia de telfonos cuando la encuesta es levantada por esta va. De todos modos, internacionalmente se considera que la s encuestas de victimizacin son los instrumentos ms fidedignos para medir criminal idad. El ndice Paz Ciudadana Adimark pregunta respecto de robo o intento de robo con y sin violencia dentro y fuera del hogar. Informe comisin de evaluacin, Santia go, octubre del ao 2001 La Fundacin particip de los ejercicios de recopilacin de inf ormacin en formato de Anuarios, los aos 2002, 2003 y 2004. 3 4 5 168

Aportes desde la sociedad civil al proceso de cambio en el sistema de enjuiciamie nto criminal chileno El Anuario 2002, permiti conocer la demanda real que exista por justicia penal en las regiones que hasta entonces se haban incorporado al proceso de cambio (IV; IX ; II; III y VII). Tal como lo seala el propio prlogo del texto De esta manera se re sume, a travs de datos estadsticos consolidados, los flujos de causas que se inici an con su ingreso a travs de las fiscalas locales y las policas de Carabineros y de Investigaciones de Chile y que concluyen en trminos facultativos del Ministerio Pblico, trminos en procedimiento simplificado, trminos en procedimiento ordinario, sentencias en procedimiento ordinario y sentencias en juicio oral. Este esfuerzo incluso determin la homologacin de categoras penales entre las instituciones, en 17 grupos consensuados. No obstante la serie de esfuerzos realizados en estas mate rias an resta por lograr una real homologacin de los sistemas de clasificacin delic tual, y establecer un sistema de registro unificado que habilite el seguimiento de las causas en sus distintas etapas y en su paso por las instituciones involuc radas en los procesos de enjuiciamiento (Ministerio Pblico, Defensora Nacional, Tr ibunales, policas, etc.). Cabe sealar que en este punto nuestro pas ha realizado ya cuatro intentos por lograr un sistema unificado de estadsticas delictuales: en e l ao 1997 la Fundacin Paz Ciudadana entreg formalmente al gobierno de la poca un inf orme acerca del nuevo Sistema Unificado de Estadsticas Delictuales (SUED) prepara do de manera conjunta entre el Ministerio del Interior, Ministerio de Justicia y Paz Ciudadana. Se trataba de un sistema de registro de informacin delictual que integraba la informacin sobre delincuencia producida y recogida en formato unifor me por las policas, el proceso judicial y el sector penitenciario. Luego, el ao 20 07 se intenta dar forma a la implementacin de un Sistema Nacional de Informacin Cr iminal (SINICRIM) para el control del delito, que contuviera informacin de todas las instituciones relacionadas con la seguridad pblica. Finalmente, este ao 2010 s e ha anunciado la creacin de un centro estratgico de anlisis delictivo (CEAD) que a dministre un banco unificado de datos delictivos. c) La necesaria evaluacin del sistema La creacin de instancias de evaluacin del proceso de reforma durante los aos 2001 y 2003 integradas por acadmicos y expertos vinculados al proyecto, entre los cuales Paz Ciudadana estuvo presente6- ha permitido dar curso a modificaciones legales y operativas, sin las cuales 6 La comisin de expertos convocada para evaluar la marcha de la Reforma el ao 2001 fue integrada por Carlos Valdivieso en su calidad de gerente general de la Fund acin Paz Ciudadana; posteriormente, el ao 2003, Gonzalo Vargas integra la nueva co misin evaluadora de la Reforma como director ejecutivo de la entidad. 169

A 10 aos de la Reforma Procesal Penal: Los desafos del nuevo sistema el sistema podra haber evidenciado fallas importantes que echaran por tierra algu no de los planteamientos bsicos que con ella queran alcanzarse. En definitiva, la importancia de las evaluaciones radica justamente en la necesidad de entregar y difundir radiografas y estados diagnsticos del funcionamiento general de la reform a y del proceso de instalacin, y as efectuar recomendaciones de mejoramiento y tra spasos de experiencias positivas del sistema. La primera comisin de evaluacin del sistema se constituy el ao 20017 destacando lo exitoso del proceso hasta entonces implementado en el pas, dando cuenta que procesos similares en otros pases no haban logrado implementar siquiera los elementos ms bsicos de estos procesos como lo es la oralidad. Se destac por la comisin que las instituciones haban logrado en los p rimeros meses un buen funcionamiento general y, por sobre todo, demostrar las nu evas cualidades de ser ms transparente y gil en sus procesos. No obstante esta apr eciacin general positiva, s existan limitaciones y falencias que deban ser rpidamente superadas antes de implementarse en nuevas regiones, ms extensas. Entre ellas es taba la de mantener evaluaciones peridicas tanto de las propias instituciones com o una general del sistema. En este sentido se haca alusin a la necesidad de funcio namiento peridico por parte de la Comisin de Coordinacin de la Reforma Procesal Pen al, que haba sido establecida en los artculos transitorios de ley de que modific el Cdigo Orgnico de Tribunales (art.6 de la ley 19.665). Justamente en el texto del informe se estableca que uno de los problemas que ha debido enfrentar esta comisin y que ha afectado su capacidad operativa es la ausencia de una secretaria ejecut iva propia. Hoy, este tema sigue vigente. La comisin en comento creada de manera t ransitoria, tendra una existencia de 5 aos, expirando justamente en junio de 2010. Sin embargo, durante los ltimos 3 aos de existencia no se registr sesin alguna en t orno a ella, salvo a partir de este ao donde ha retomado actividades, y el Ejecut ivo ha presentado un nuevo proyecto de ley que busca justamente darle existencia permanente.8 7 Las principales conclusiones y recomendaciones del trabajo realizado por la Co misin de Evaluacin de la Implementacin de la Reforma Procesal Penal del ao 2001 se p lasmaron en un informe entregado a quien convocara este grupo de trabajo, el Min istro de Justicia de la poca, seor Jos Antonio Gmez. La Comisin ese ao estuvo conforma da por Rafael Blanco, asesor del Ministro de Justicia; Cristin Riego, investigado r de la Universidad Diego Portales; Carlos Valdivieso, Gerente de Fundacin Paz Ci udadana, y Juan Enrique Vargas, Director Ejecutivo del Centro de Estudios de Jus ticia de las Amricas. Los integrantes de la comisin levantaron informacin primaria para realizar este estudio a partir de visitas a las dos regiones donde se imple mentaba inicialmente este proceso de cambio, as como a partir de entrevistas a ac tores claves y acceso a estadsticas del funcionamiento del sistema. El proyecto d e ley presentado por el Ejecutivo pretende instaurar permanentemente la comisin, que estar integrada por el Ministro de Justicia, el Presidente de la Corte Suprem a, el Fiscal Nacional, la Defensora Nacional, el Presidente del Colegio de Aboga dos y la Subsecretaria de Justicia que actuar como secretara ejecutiva. Adems, 8 170

Aportes desde la sociedad civil al proceso de cambio en el sistema de enjuiciamie nto criminal chileno La viabilidad de esta comisin es un elemento clave, no solo para haber asegurado el xito de los primeros aos, sino para hacer realidad el principio de coordinacin y de facilitacin de las operaciones conjuntas que inevitablemente acompaarn el proce so de Reforma a lo largo de su existencia y, sin las cuales muchas veces se recu rre -como elemento nico de solucina modificaciones legales que traen aparejados ti empos bastantes ms prolongados para su materializacin. En dicho contexto es posibl e mencionar que, parte de las observaciones que ya el ao 2001 realiz la comisin de evaluacin, siguen hoy plenamente vigentes, sealando textualmente en su informe que muchos de los problemas detectados seran perfectamente solucionables con una mejo r, ms constante y sustantiva coordinacin interinstitucional, principalmente al niv el operativo. Pudimos percatarnos que muchas de aquellas quejas vertidas de una institucin a otra provenan nada ms que de una ausencia de dilogo, pues no existan rea lmente diferencias sustantivas entre ellas y, es ms, haba amplia voluntad por gene rar acuerdos o estrategias comunes que permitieran solucionarlas. Tambin en este p rimer informe se haca alusin a la necesidad de generar ciertas modificaciones en e l mbito legal. Entre ellas, principalmente las que se referan a hacer ms eficaces y simples los procedimientos establecidos para delitos menores (monitorios y simp lificados) e incorporar incentivos para el uso del procedimiento abreviado. Gran parte de estas propuestas de la comisin de expertos, as como las de la siguiente comisin evaluadora del ao 2003, que se vern a continuacin, fueron recogidas por leye s modificatorias de ley procesal penal9. Este efecto era justamente el que prete nda generarse con la implementacin gradual de la Reforma, esto es, el temprano aju ste de los procesos previa incorporacin masiva de causas. As, por ejemplo, en el c aso del procedimiento simplificado, modificado a partir de la ley 20.074, se pre tenda evitar que ste se transformara en un formato de juicio oral ante juez de gar anta, para lo cual se modific su estructura en el sentido de permitir su sustancia cin en dos audiencias separadas. La primera para presentar el requerimiento por e l fiscal, teniendo incluso la posibilidad de llegar a acuerdo reparatorio o susp ensin condicional del procedimiento, o habiendo reconocimiento de responsabilidad se pudiera dictar sentencia, alternativas no previstas inicialmente. Por su par te la nica modificacin aprobada para el procedimiento monitorio se hizo el ao 2001 -a partir de la ley 19.762- que permiti, tal como ya lo haban adelantado los miemb ros de la comisin de expertos como una debilidad, la se podrn citar otras autoridades e instituciones relacionadas con la materia. Est a comisin se reunir cada dos meses. Tambin prev la creacin de comisiones regionales i ntegradas por el Secretario Regional Ministerial de Justicia, el presidente de l a Corte de Apelaciones, el Fiscal Regional, el Defensor Regional y el presidente del Colegio de Abogados. Leyes 19.789, 19.942, 20.074, 20.253. 9 171

A 10 aos de la Reforma Procesal Penal: Los desafos del nuevo sistema posibilidad de aplicar este formato no solo cuando la pena asignada por ley fuer a multa, sino tambin cuando la solicitada por el fiscal lo fuera. Otra de las mat erias que logr gran impacto a partir de estas evaluaciones tuvo que ver con la re visin de las facultades policiales. La primera de ellas, el ao 2002, estableci la p osibilidad de detener por flagrancia algunos casos de faltas, especialmente de d elitos contra la propiedad; tambin se permiti en el contexto de un control de iden tidad, el proceder a exmenes de vestimentas, equipajes o vehculos. Se ampli, asimis mo, la posibilidad de practicar control de identidad en casos de indicios relati vos a la comisin ya no solo de crmenes y simples delitos, sino tambin de faltas, y se especificaron, a partir de nuevas leyes, las definiciones en relacin con la fl agrancia, como lo es el tiempo inmediato. Ms all del anlisis que pueda hacerse respec to de la pertinencia de cada una de estas reformas legales, lo ms importante, a t odas luces, resulta ser la evaluacin que pueda extraerse de la aprobacin y aplicac in de las mismas. La mayor parte de ellas se generaron ante la idea de facilitar, operativizar y dar mayor eficiencia y eficacia a la persecucin, sin afectar los derechos fundamentales de los actores involucrados; sin embargo, hasta hoy, ning una evaluacin de la Reforma que se haya realizado ha tenido entre sus fines dar s eguimiento a estos cambios y justificar, consecuentemente, su modificacin. Para e l ao 2003, el Ministro de Justicia de la poca convoc a una serie de expertos10 que dan forma a la comisin evaluadora de la Reforma, y que durante los primeros meses del ao siguiente entregaron los principales resultados de este ejercicio de anlis is y evaluacin que pretenda levantar inquietudes en torno a ciertos temas, as como relevar los grandes logros de este costoso proceso, ya habiendo experimentado tr es aos desde el inicio del proceso de instalacin. Fue as como pudo establecerse genr icamente que si bien la instalacin y puesta en marcha del sistema poda considerars e muy exitoso, tal como ya lo haba adelantado el primer grupo de expertos, an el p orcentaje y calidad de las soluciones judiciales no se corresponda con la magnitu d del esfuerzo y gasto comprometido. Respecto de la general evaluacin del sistema , destacada como positiva por ambas instancias de revisin, es posible establecer que los elementos fundamentales del proceso de Reforma tuvieron 10 La comisin mencionada se refiere al fruto del acuerdo poltico Gobierno-Oposicin de la poca con motivo de la propuesta de postergacin de la puesta en marcha de la Reforma Procesal Penal en la Regin Metropolitana. Los integrantes de esta comisin convocada por el Ministro Luis bates fueron: Andrs Baytelman (UDP), Cristin Riego (UDP), Rafael Blanco (UAH), Jorge Bofill (UCH), Ral Tavolari (UCH), Carlos Fronta ura (PUC), Orlando Poblete (UA), Axel Buchheister (ILD), Gonzalo Vargas (FPC), J uan Enrique Vargas (CEJA). 172

Aportes desde la sociedad civil al proceso de cambio en el sistema de enjuiciamie nto criminal chileno una mejora ostensible en comparacin al antiguo sistema inquisitivo. En efecto, y tal como se aprecia en los grficos n3 y n4, los delitos terminados alcanzaban el 91 % de los recepcionados para los primeros aos de Reforma, mientras que ya hacia el ao 2009, el porcentaje de termino se elev sobre el 107%.11 Grfico n3 Delitos recepcionados y terminados sistema inquisitivo v/s RPP Grfico n4 800.00 700.00 600.00 500.00 400.00 300.00 200.00 100.00 0 0 0 0 0 0 0 0 0 Causas Ingresadas y Terminadas en el Sistema de Justicia Delitos de Mayor Connot acin Social 566.73 9 366.09 0 4 543.65 9 305.41 8 267.91 2 429.36 612.61 7 596.19 4 617.04 672.89 5 9 649.46 699.66 5 3 2004 2005 Causas Ingresadas Causas Terminadas 2006 2007 2008 Fuente: Balance de la delincuencia en Chile. Fundacin Paz Ciudadana, 2010 2009 11 La existencia de un porcentaje de trmino mayor al 100% radica en el hecho de e xistir rezagos o mochilas de causas atrasadas aos anteriores que se suman a los trmi nos respectivos de cada ao. 173

A 10 aos de la Reforma Procesal Penal: Los desafos del nuevo sistema Tambin en relacin con las certezas procesales, los cambios han sido favorables: mi entras el ao 2001 el 48% de las personas privadas de libertad, lo estaban en cond icin de procesado, para el ao 2009 dicho porcentaje haba disminuido al 24%. Grfico n5 Composicin de la poblacin penal en Chile 2000-2009 En relacin con los tiempos promedios de duracin de audiencias tambin ha sido sustan tiva la mejora en cuanto a lograr reducir los tiempos de duracin a pesar de aumen tar la carga del sistema. Cuadro n3 174

800.00 700.00 600.00 500.00 400.00 300.00 0 Causas Ingresadas y Terminadas en el Sistema de Justicia Delitos de Mayor Connot acin Social 6.734 0 Aportes desde la sociedad civil al proceso de cambio en el sistema de enjuiciam iento criminal chileno 56 0 0 0 305.41 8 267.91 2 429.36 9 366.09 0 612.61 543.65 7 596.19 4 617.04 9 672.89 5 9 649.46 699.66 3 5 Esta comisin, sin embargo, debi seguir lidiando con la problemtica de expectativa s y evaluacin 0 200.00 0 social general que se haca de la Reforma. En efecto, la s ituacin de incremento delictivo que 100.00 0 acompa los primeros aos de Reforma, res t fuerza, y hasta dio paso a crticas orientadas a lograr 0 su detencin, dada la ine ficacia que para muchos constitua el hecho que ya implementndose el 2 enjuiciamien to criminal en algunas regiones, no fuera capaz de hacer frente nuevo sistema de 004 2005 al problema creciente de inseguridad y delincuencia. Si bien las encue stas de victimizacin de 2006 la poca especficamente el ndice Paz Ciudadana Adimark 7 la Encuesta Nacional Urbana de Causas Ingresadas 200 y 2008 Seguridad Ciudadana Terminadaspor el gobierno desde el ao 2003- establecieron efectivamente Causas le vantada 2 un proceso de alza en los indicadores delictivos que se mantuvo hasta el ao 2004,009 del a partir Fuente: Balance de la delincuencia en Chile. Fundacin Paz Ciudadana, 2010 cual comienza a decrecer tal como se muestra en los grficos n6 y n7- no es exclusivamente la incorporacin y aplicacin de un nuevo sistema de enjui ciamiento criminal el que puede explicar toda la realidad delictiva de un pas. Ho y, an se encuentra pendiente un estudio que permita establecer a qu especficamente puede atribuirse la baja en los indicadores delictivos que se han registrado sos tenidamente entre los aos 2004 y 2009 en Chile12. Si la Reforma tuvo un impacto p ositivo en ello, claramente no debe descartarse, pero an no es posible obtener ev idencia cierta que permita avalar esta aseveracin. Grfico n6 38,3 Total Pas Porcentaje de hogares victimizados 2006 - 2009 Durante los timos 12 meses usted o algn miembro de su hogar fue vctima de algn delito ? 34,8 35,3 33,6

38,4 2005 2006 2007 2008 Diferencia estadisticamente significativa entre 2008 - 2009 2009 Fuente: Encuesta Nacional Urbana de Seguridad Ciudadana (ENUSC 2009) - Ministeri o del Interior, Chile. Consulta por delitos de robos, hurtos, lesiones, corrupcin , y delitos econmicos 12 La Encuesta Nacional Urbana de Seguridad Ciudadana (ENUSC) registra una disminuc in de la victimizacin entre los aos 2003 y 2009 de 38% a 33% de hogares victimizado s. 175

A 10 aos de la Reforma Procesal Penal: Los desafos del nuevo sistema Grfico n7 Durante esta instancia de evaluacin, Paz Ciudadana junto al resto de expertos con vocados, dieron cuenta tambin de otros temas de inters que hasta hoy siguen vigent es, como lo es la alusin a la necesidad de definir mejor ciertos roles que competa n al organismo encargado de la persecucin penal, como lo es el relativo a la sati sfaccin de los usuarios (vctimas), tema que ser abordado ms en extenso en la seccin r elativa al riesgo de reformas a la Reforma. Las faltas de sistematizacin de apren dizajes en la organizacin del trabajo y gestin de causas, as como la insuficiente c apacitacin en procedimientos y facultades policiales, la existencia de tribunales con cargas desiguales, entre los cuales adems se evidenciaban tendencias de exce sivo formalismo y rigidizacin, fueron algunas de las conclusiones tambin extradas d e estos primeros informes. 176

Aportes desde la sociedad civil al proceso de cambio en el sistema de enjuiciamie nto criminal chileno Ya el ao 2004 se daba cuenta de una problemtica contingente, cual era mejorar y da r forma a una estrategia de persecucin penal ms eficiente y eficaz contra los deli tos. Si bien las cifras resultan elocuentes en cuanto a considerar los altos por centajes de judicializacin alcanzados a lo largo de la implementacin de la Reforma que van desde el 34% el ao 2005 al 42% el ao 2009, dentro del cual es justamente la sentencia condenatoria la salida judicial ms aplicada al registrar 15,5% en re lacin al total de trminos, preocupa lo ocurrido con el segmento de salidas no judi ciales, donde el archivo provisional es el trmino ms aplicado, con 45,8%. Adiciona lmente, es importante destacar que el mayor ndice de judicializacin (63,9%) se reg istra entre los casos en que se tena conocimiento de la identidad del imputado. E n tanto, en los casos que no se conoca la identidad del imputado las salidas no j udiciales representan el 87,9%. Grfico n8 177

A 10 aos de la Reforma Procesal Penal: Los desafos del nuevo sistema Grfico n9 Grfico n10 178

Aportes desde la sociedad civil al proceso de cambio en el sistema de enjuiciamie nto criminal chileno Por otra parte, hoy se sabe que los mayores porcentajes de imputado conocido se concentran en homicidios (85,8%); lesiones (69,6%) y delitos sexuales (61,9%), m ientras que los robos tienen un bajo porcentaje (16,0%) y hurtos (13,0%). El 71, 5% de los casos con imputado desconocido que pas a archivo provisional eran hurto s, robos y robos no violentos. Lo antes sealado incide en que en nuestro pas pueda resultar eficiente cometer delitos que tengan una probabilidad menor de identif icacin del imputado, dado que la persecucin en estos casos se torna menos eficaz, lo que de acuerdo a la evidencia ocurre en la mayor parte de los casos de los de litos contra la propiedad que -debe adicionarse- constituyen los delitos ms frecu entes en Chile13. Lo anterior, a diferencia de lo ocurrido con delitos de corte violento, en relacin con los cuales al haber mayor porcentaje de imputados conoci dos, la probabilidad de condena se torna ms alta y, por ende, en un eventual desi ncentivo a su comisin. Hoy, este anlisis es uno de los nudos ms crticos del sistema, esto es, el generar estrategias innovadoras de persecucin que no concentren su a ccionar exclusivamente en lo represivo o reactivo, a partir de las denuncias, si no que sean capaces de generar, proactivamente, un anlisis de escenario a partir del cmulo de informacin que pueda extraerse de los ingresos policiales y, especial mente, de los archivos provisionales. Lo anterior, con la finalidad de orientar la accin persecutora en torno a eventuales patrones delictuales, ya que de lo con trario, nunca ser posible lograr identificacin de casos de delitos menores contra la propiedad que estn condenados a generar respuestas tempranas de no perseverar en la accin criminal. En lo antes sealado resulta clave generar una discusin, an pen diente, en torno a los incentivos que a lo largo de la existencia de la Reforma se han ido sumando al accionar de las distintas instituciones, ya que el nfasis q ue lleven aparejados estos incentivos es clave en la obtencin de ciertos resultad os. Lo anterior nos dar, en parte, la respuesta en torno a si es posible generar avances ms all del 42% de judicializacin de causas hoy existente en el sistema de p ersecucin penal o, si ms que un aumento en el mismo, lo deseable es avanzar en tor no a la calidad de estas respuestas judiciales; o si por ejemplo, es posible ava nzar en disminuir los porcentajes de archivos provisionales, o si ms bien lo dese able es asumir que un alto porcentaje de hechos debe tener trminos de esta natura leza evitando forzar casos sin mayor fuerza probatoria, pero esperar que de esto s porcentajes logren generarse acciones preventivas y proactivas en cuanto a 13 De acuerdo a las estadsticas de ingresos del Ministerio Pblico, los delitos con tra la propiedad, sumadas las lesiones, concentran el 54% del total de delitos i ngresados. 179

A 10 aos de la Reforma Procesal Penal: Los desafos del nuevo sistema asociaciones crimingenas responsables de hechos menores y prolficos. Finalmente, d ebe destacarse tambin el rol de Fundacin Paz Ciudadana en el desarrollo de estudio s de evaluacin, ms all de la integracin de las comisiones de revisin convocadas por l a autoridad ejecutiva. Junto al Centro de Estudio de Justicia de las Amricas (CEJ A), y encomendada por el Ministerio de Justicia, la entidad levant un completo anl isis de lo ocurrido con la Reforma hasta el ao previo al inicio de la Regin Metrop olitana. Este estudio tambin dio cuenta de falencias en materias de coordinacin en tre instituciones participantes del proceso de cambio, y de que gran parte de lo s logros en estas reas se deban a la iniciativa personal de algunos actores a travs de vas ms bien informales. Otro de los temas relevantes deca relacin con la organiz acin y produccin de audiencias, tema que se haca ms evidente en los casos de mala ge stin, al haber incorporado al proceso de Reforma, regiones con un mayor volumen d e causas (VIII y V, por ejemplo). As, algunas situaciones que en ese minuto llama ron la atencin, y motivaron cambios posteriores, tuvo que ver con la exclusiva ex istencia de audiencias durante la jornada de la maana por parte de los jueces de garanta, quienes al mismo tiempos hacan ver los excesos de cargas laborales, sin d isponer de mayores jornadas para audiencias de manera de desatochar el sistema. Un tema hasta hoy vigente, abordado por este estudio, tuvo que ver con las debil idades del sistema de notificacin, las que motivaban una serie de suspensiones de audiencias, con todos los costos que ello puede llevar aparejado. Se menciona e n este sentido, que el porcentaje promedio de suspensin de audiencias era de 25%. Tambin uno de los costos que tuvo que resistir el sistema durante los primeros ao s de implementacin gradual, fue justamente la rotacin del personal especializado fi scales y policas, principalmente- que iban cambiando el lugar de trabajo conforme se especializaban en el sistema, de modo de hacer frente al ingreso de las gran des urbes con personal ms calificado; lo anterior con el consecuente costo que el lo aparejaba a las regiones que deban soportar el alejamiento de este personal. L uego de la entrada en vigencia de la Reforma en la Regin Metropolitana, este tema poco a poco tendi a estabilizarse y dejar de ser un problema. Lamentablemente, n o ha ocurrido as, con otra serie de materias abordadas, de una u otra manera, en alguna de las instancias de revisin que existieron en las primeras etapas de impl ementacin de la Reforma Procesal Penal. 180

Aportes desde la sociedad civil al proceso de cambio en el sistema de enjuiciamie nto criminal chileno d) El riesgo de las reformas a la Reforma Reconociendo los enormes avances que ha trado aparejada la Reforma Procesal Penal al pas, en trminos del respeto a los derechos fundamentales de los actores del si stema, al cumplimiento de las normas de debido proceso y a mejoras en los indica dores objetivos como disminucin en tiempos promedio de duracin de causas, y altos porcentajes de trminos y judicializacin, hoy, el nuevo sistema de enjuiciamiento c riminal se enfrenta el desafo de avanzar hacia una mayor eficiencia en la gestin y eficacia en el logro de ciertos resultados. Dicho avance supone necesariamente contar con un debate informado, as como con evidencia emprica que d cuenta del func ionamiento del sistema, todo lo cual debe estar presente para plantear propuesta s pblicas de mejora. De no cumplirse con estos requerimientos bsicos, se expone al sistema a recibir propuestas de modificacin que no vayan en la orientacin deseada o, que ms grave an, atenten contra los principios fundadores de la reforma. En es te contexto, surge la propuesta de creacin de una Defensora de las Vctimas. De acue rdo a lo antes sealado, urge contar con evidencia nacional e internacional que d l uces respecto de la viabilidad y eficiencia en la toma de una decisin de esta nat uraleza. La experiencia internacional no contempla esta figura, e incluso, algun os pases ni siquiera admiten la figura del querellante particular, puesto que se prioriza la agilidad en la tramitacin que el fiscal pueda hacer de la causa, y la eficacia en la captura de la prueba, sin dilatar los procesos mediante la incor poracin de nuevos actores y diligencias. Adicionalmente, parece interesante tambin establecer qu es exactamente lo que la vctima reclama como ineficiente en el sist ema. As, a partir de la Encuesta Nacional Urbana de Victimizacin (ENUSC) del ao 200 9 se da cuenta de que las vctimas que no denuncian, as como aquellas que quedan in satisfechas con posterioridad a su realizacin, lo hacen por razones ajenas a la c arencia de un abogado, y que se refieren ms bien a los tiempos y trmites demandado s, as como a la imposibilidad de obtener compensaciones. De acuerdo a los cuadros n4 y n5 es posible establecer, por ejemplo, que un porcentaje menor de las vctimas realiza la denuncia, y que este porcentaje disminuye proporcionalmente a la imp ortancia del hecho (los robos a casa se denuncian ms que los hurtos) y, lo que de be explorarse tambin con cuidado, son las razones de por qu ante situaciones de de nuncia, existen casos que no reciben contacto alguno con fiscales. 181

A 10 aos de la Reforma Procesal Penal: Los desafos del nuevo sistema Cuadro n4 Cuadro n5 182

Aportes desde la sociedad civil al proceso de cambio en el sistema de enjuiciamie nto criminal chileno A partir del cuadro n6 es posible establecer que las razones esgrimidas por las vc timas, y que determinan la insatisfaccin con la forma en que se tramita la causa, tienen que ver con el hecho de no haber realizado ninguna investigacin o, porque no se recuper lo hurtado o robado, o porque nunca supo lo que pas con su denuncia . Es decir, las causales no tendran por qu tener una directa relacin con la existen cia o no de una institucionalidad ad hoc como la defensora de las vctimas, sino ms bien con la mejor gestin de las causas y con un mejor flujo de informacin hacia la vctima por parte de los organismos que hoy deben cumplir con esta misin, esto es, las fiscalas. Cuadro n6 183

A 10 aos de la Reforma Procesal Penal: Los desafos del nuevo sistema Adicionalmente, se puede mencionar el estudio realizado tambin por Paz Ciudadana1 4 donde se da cuenta del escaso rol de los abogados querellantes en causas penal es asumiendo un potencial smil entre las figuras de querellante particular y event ual defensor de vctimas. En efecto, el estudio que abarca las fiscalas Centro Norte , Sur y Oriente- establece que del total de casos ingresados el ao 2006 con quere llantes particulares, correspondientes al 0.3% del total de ingresos, solo el 22 % registra actividad con posterioridad a la presentacin de la querella, esto sign ifica que el 78% restante solo realiz la gestin de presentacin. Dentro del 22%, las actuaciones ms frecuentes se referan a solicitudes de oficio, de despacho de rdene s de investigar y solicitud de declaraciones. As, no es posible obtener evidencia a partir de este estudio que permita concluir que la participacin de querellante s por lo dems bastante reducida en nmero y en actuaciones posteriores a la presenta cin- sea gravitante para el logro de mejores resultados en la accin de persecucin c riminal. En definitiva, puede sealarse que si lo que realmente se busca es la deb ida proteccin de la vctima, debe ponerse el acento en dos materias: primero, enten der con claridad cules son las reales demandas de las vctimas en el marco de event uales deficiencias actuales del sistema y, por otra parte, clarificar y mejorar el rol de los fiscales a este respecto. 14 Baytelman, Andrs. El estado actual de la vctima en el proceso penal chileno. [p resentacin powerpoint] Santiago, Chile: Fundacin Paz Ciudadana, 2008. 184

Aportes desde la sociedad civil al proceso de cambio en el sistema de enjuiciamie nto criminal chileno Por otra parte, tambin ha sido planteado en el debate del ltimo tiempo, que las po licas no debieran requerir orden previa del fiscal para iniciar una investigacin. A este respecto, hay que mencionar que la regulacin vigente pone nfasis en estable cer un equilibrio que permita una adecuada relacin entre fiscales y policas. La ju stificacin de la orden previa del fiscal est en la necesidad de que el trabajo pol icial se oriente hacia la obtencin de resultados estratgicos del proceso, como lo son la imputacin, la condena y otros trminos judiciales. Si hay alguna debilidad e n el sistema, sta reside en que an persisten las descoordinaciones y la tendencia de los diversos rganos a actuar segn lgicas propias con prescindencia de los result ados finales. No debe olvidarse que esas diligencias no solo deben generarse con prontitud para lo cual la actuacin del fiscal no es ni debe ser una limitante- si no que velando por todos los intereses en juego, propios de la persecucin penal pb lica. En este contexto, cualquier propuesta de alteracin en el formato de las act uales relaciones entre fiscales y policas debiera estar orientada a fortalecer la s coordinaciones, y a establecer sistemas ms fuertes de rendicin de cuentas sobre los resultados del trabajo conjunto. En efecto, hoy ms que nunca surge la necesid ad de generar un debate informado y, por sobre todo, con evidencia emprica que no s permita adelantar los eventuales efectos que modificaciones legales al sistema de enjuiciamiento criminal pueden traer aparejados, debiendo tener muy presente cules son las lgicas en juego y que se tuvieron a la vista al inicio de este proc eso de Reforma. 185

A 10 aos de la Reforma Procesal Penal: Los desafos del nuevo sistema Referencias Bibliogrficas Anuario estadstico interinstitucional Reforma Procesal Penal. Santiago, Chile: Po der Judicial, Ministerio Pblico, Ministerio de Justicia, Defensora Penal Pblica, Fu ndacin Paz Ciudadana, 2002. Baytelman, Andrs. Evaluacin de la Reforma Procesal Pena l chilena. Santiago, Chile: Escuela de Derecho. Universidad Diego Portales y Fac ultad de Derecho. Universidad de Chile, 2002. pg. 145. Baytelman, Andrs y Duce, Ma uricio. Evaluacin de la Reforma Procesal Penal: Estado de una reforma en marcha. Santiago, Chile: Universidad Diego Portales. Facultad de Derecho y CEJA, 2003. pg . 290. Baytelman, Andrs. El estado actual de la vctima en el proceso penal chileno . [presentacin powerpoint] Santiago, Chile: Fundacin Paz Ciudadana, 2008. Chile. C omisin de Expertos Reforma Procesal Penal. Documento de la Comisin nombrada para r evisar y evaluar la marcha y funcionamiento del nuevo sistema de enjuiciamiento criminal. Santiago, Chile: Comisin de expertos Reforma Procesal Penal, 2003. pg. 7 3. 186

Aportes desde la sociedad civil al proceso de cambio en el sistema de enjuiciamie nto criminal chileno Chile. Ministerio de Justicia; Fundacin Paz Ciudadana; Centro de Desarrollo Jurdic o Judicial; Corporacin de Promocin Universitaria. Lineamientos generales de la Ref orma Procesal Penal. Santiago, Chile: Ministerio de Justicia...et al., 1996. 2a ed.corregida. pg. 27. Duce, Mauricio. La Reforma Procesal Penal en Chile: logros y desafos: perodo 20002007. Urvio, Revista Latinoamericana de Seguridad Ciudadana, 3, enero 2008, pgs. 67-84 Fundacin Paz Ciudadana. Sistema de simulacin de la reform a judicial. Santiago, Chile: Fundacin Paz Ciudadana, [1997]. pg. 108. Fundacin Paz Ciudadana y Centro de Estudios de Justicia de las Amricas. Evaluacin emprica de la Reforma Procesal Penal de Chile. Santiago, Chile: La Fundacin, Cejamricas, 2005. I nforme de la Comisin de Constitucin, Legislacin y Justicia recado en el proyecto de ley que crea una Comisin permanente de coordinacin del sistema de justicia penal. Boletn N 719307 Crea una comisin permanente de coordinacin del sistema de justicia p enal. Valparaso, 5 octubre 2010. Mesa Tcnica de Poltica Nacional de Seguridad Ciuda dana. Aportes del Ministerio Pblico a 187

A 10 aos de la Reforma Procesal Penal: Los desafos del nuevo sistema la Poltica Nacional de Seguridad Ciudadana. Santiago, Chile, 2005. Ministerio Pbli co (Chile). Vera Institute of Justice. Analizando la reforma a la justicia crimi nal en Chile: Un estudio comparativo entre el nuevo y el antiguo sistema penal. Santiago, Chile: Ministerio Pblico, Vera Institute of Justice, 2004. pg. 28. Minis terio Pblico (Chile). Aspectos relevantes de la gestin del Ministerio Pblico: 11 aos de Reforma. [presentacin powerpoint] Santiago, Chile: Fiscala de Chile, 2010. Min isterio Pblico (Chile). Boletn estadstico. Santiago, Chile: Ministerio Pblico, 2007. Seguimiento de los procesos de reforma judicial en Amrica Latina: informe de Chi le. Santiago, Chile: Universidad Diego Portales, 2006. Valdivieso A., Carlos; Wa gner H., Gertz y Fontaine, Ernesto. Reforma Procesal Penal: anlisis costo benefic io. Santiago, Chile: Ministerio de Justicia; Fundacin Paz Ciudadana y Corporacin d e Promocin Universitaria, 1996. pg. 156. 188

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Diez aos de Reforma Procesal Penal en Chile: Apuntes sobre su desarrollo, logros y desafos diez Aos de RefoRmA PRocesAl PenAl en chile: APuntes sobRe su desARRollo, logRos y desAfos1 Mauricio Duce J.2 El presente trabajo tiene por objeto describir en forma sumaria el desarrollo qu e ha tenido el proceso de reforma procesal penal en nuestro pas, intentando con e llo reflejar alguno de los principales resultados obtenidos hasta el momento y s us desafos futuros. El foco central est en la descripcin de lo que ha ocurrido en l os diez aos de vigencia del nuevo sistema procesal penal en Chile registrando alg unos de sus principales hitos en tres etapas: aos 2000 y 2001; aos 2002 a mitad de l ao 2005; y, finalmente, desde la segunda mitad del ao 2005 a la fecha. Debido a los alcances limitados de este trabajo, no se intenta abordar todos los aspectos que un proceso de cambio tan complejo han supuesto, sino que la idea es entrega r una visin panormica de cmo se ha ido consolidando el proceso de cambio e identifi car algunas reas problemticas que se deben resolver en el trabajo futuro del siste ma. 1 En la redaccin de este trabajo he utilizado como material base algunos contenid os de publicaciones previas. En todo caso, he introducido varios elementos nuevo s y cambios importantes a los materiales previos. Los dos textos que me han serv ido de base son: Mauricio Duce, La Reforma Procesal Penal Chilena: Logros y Desa fos Perodo 2000-2007, URVIO: Revista Latinoamericana de Seguridad Ciudadana n 3, En ero de 2008, FLACSO-Ecuador, pgs. 67 a 84; y, Mauricio Duce, Desafos en la Persecu cin de Delitos Comunes en Chile: Reflexiones a partir de una Investigacin Emprica, en Revista Sistemas Judiciales n 15, Centro de Estudios de Justicia de las Amricas , 2010 (en proceso de publicacin en noviembre de 2010). Mauricio Duce J., Abogado de la Universidad Diego Portales y Magster en Ciencias Jurdicas de la Universidad de Stanford. En la actualidad es Profesor Titular de la Facultad de Derecho Uni versidad Diego Portales y Director de Programas del Centro de Estudios de Justic ia de las Amricas (CEJA). Fue secretario tcnico de la comisin redactora del proyect o de Cdigo Procesal Penal y su legislacin complementaria, particip en el proceso de implementacin de la misma en diversos roles (asesor legislativo, diseo del proces o de transicin, capacitador y evaluador, entre otras). Es autor de numerosas publ icaciones en Chile y el extranjero sobre la materia. Correo electrnico: mauricio. duce@udp.cl. 2 191

A 10 aos de la Reforma Procesal Penal: Los desafos del nuevo sistema La reforma del sistema de justicia criminal en Chile ha sido denominada por las autoridades pblicas y sectores importantes de la sociedad civil como la reforma de l siglo, enfatizando con ello la relevancia que este cambio ha tenido para nuestr o sistema legal y para su arquitectura institucional en general.3 El inicio de l a discusin pblica acerca de la posibilidad de realizar una reforma al sistema de j usticia criminal en nuestro pas se produjo cuando varios pases de Amrica Latina haba n experimentado cambios o abierto debates importantes en la materia. En efecto, el debate chileno comenz hacia fines de 1992, cuando reformas como las de El Salv ador y Guatemala se encontraban en etapas muy avanzadas de su puesta en marcha, y se aprobaba un nuevo Cdigo en el sistema federal argentino.4 En buena medida, e l retardo obedeci a que el proceso de transicin democrtico chileno fue tardo respect o a otros del continente. En Chile, al igual que en la mayora de los pases de la r egin, la transformacin en materia procesal penal se encuentra estrechamente ligada , al menos desde un punto de vista temporal, al proceso de recuperacin democrtica, a partir de la dcada de los ochenta. Desde entonces hasta la actualidad muchas c osas han pasado. A cerca de diez aos de haberse puesto en marcha la reforma proce sal penal en nuestro pas, es posible observar como se ha producido un cambio muy profundo y sin precedentes en el sistema legal chileno. No me refiero simplement e al cambio de las reglas legales, ni tampoco a las transformaciones institucion ales del sector, como por ejemplo la creacin de la Ministerio Pblico y la Defensora Penal Pblica, sino que se trata de un vuelco profundo de nuestra cultura legal, de la manera de concebir el funcionamiento de la justicia penal, de la forma en que ste opera en la prctica e incluso de la manera en que nuestra jurisprudencia s e hace cargo de los problemas y nuestras facultades de derecho ensean sus compone ntes y contenidos. El poder de transformacin que ha tenido la reforma supera incl uso las expectativas que muchos de los ms optimistas tenamos cuando a mediados de los aos noventa comenzamos a discutir su necesidad. Esto no quiere decir que se t rate de un cambio que no haya presentado varios 3 4 Utiliz este trmino, entre otros, Soledad Alvear (entonces Ministra de Justicia ), Trascendencia de una Reforma, La poca, 7 de abril de 1998, pg. 8. Una visin panormi ca de los procesos de reforma a nivel regional puede verse en Mauricio Duce, Refo rmas a la Justicia Criminal en Amrica Latina: Una Visin Panormica y Comparada Acerc a de su Gestacin, Contenidos, Resultados y Desafos, en Crimen e Inseguridad (Luca Da mmert Editora), FLACSO Chile Catalonia, Santiago 2009, pgs. 189 a 224. 192

Diez aos de Reforma Procesal Penal en Chile: Apuntes sobre su desarrollo, logros y desafos problemas ni tampoco que no existan desafos muy importantes an pendientes. Mi punt o es que, ms all de los problemas y desafos, se puede observar la existencia de un escenario completamente distinto sobre el cual trabaja la justicia penal en Chil e y eso es un logro muy importante obtenido en un perodo de tiempo bastante ms bre ve que el que se pensaba poda producirse. La lgica, los principios, las institucio nes y las normas de nuestro antiguo sistema inquisitivo parecen tan lejanas de l a realidad actual que cuesta recordar que hasta hace menos de cinco aos an regan a ms de la mitad del pas. Incluso ms, ellas parecen tan ajenas a los valores que hoy da estn fuertemente instalados en el sistema que resulta difcil comprender cmo mantu vieron vigencia por tantos aos en nuestro pas. El nuevo escenario permite contar c on una plataforma completamente distinta a partir de la cual se pueden discutir y resolver los problemas de nuestro sistema de justicia criminal. Se trata de un logro no menor que es necesario tener presente. En este contexto y con el propsi to de participar en este libro que celebra los diez aos de vigencia de este nuevo sistema, el presente trabajo tiene por objeto describir en forma sumaria el des arrollo que ha tenido el proceso de reforma procesal penal en nuestro pas, intent ando con ello reflejar alguno de los principales resultados obtenidos hasta el m omento y sus desafos futuros. En consecuencia, el foco central de este trabajo es t en la descripcin de lo que ha ocurrido en los diez aos de vigencia del nuevo sist ema procesal penal en Chile registrando algunos de sus principales hitos. No me detendr en cambio en la descripcin de los aspectos orgnicos o procesales del nuevo sistema o la historia de su desarrollo. Debido a los alcances limitados de este trabajo, tampoco pretendo abordar todos los aspectos que un proceso de cambio ta n complejo han supuesto, sino que la idea es entregar una visin panormica de cmo se ha ido consolidando el proceso de cambio e identificar algunas reas problemticas que se deben resolver en el trabajo futuro del sistema. Para cumplir con este ob jetivo, el trabajo se divide en dos captulos. En el primero de ellos, se contiene un resumen del desarrollo experimentado por la reforma y de sus resultados prin cipales, dividiendo el anlisis en tres momentos desde la puesta en marcha del nue vo sistema. En el captulo segundo presento los que, en mi opinin, constituyen algu nos de los principales desafos del sistema para los prximos aos. Al finalizar agreg o algunas reflexiones a modo de conclusin del trabajo. 193

A 10 aos de la Reforma Procesal Penal: Los desafos del nuevo sistema 1.- desarroLLo, Logros y probLemas de La reForma durante sus diez aos de vigencia : El proceso de reforma se inicia como hito formal con la presentacin al Congreso N acional del proyecto de nuevo Cdigo Procesal Penal, lo que se produjo en junio de 1995.5 Sin embargo, este hecho constituy un hito de un trabajo mucho ms largo y c omplejo de varias instituciones y personas, iniciado a principios de la dcada, qu e encontr terreno frtil para desarrollar el proyecto a partir del gobierno de Edua rdo Frei (1994-2000). La reforma supuso un complejo proceso de transformacin legi slativa y de instalacin de nuevas instituciones. Es decir, signific reformas muy s ustanciales a los cuerpos normativos que regulan al sistema de enjuiciamiento cr iminal, como a la vez la transformacin, creacin y puesta en marcha de las distinta s instituciones que lo integran. En materia de reforma legislativa, el proceso d e cambio concluy en mayo de 2002 con la aprobacin de la ltima reforma legal que int egraba el paquete de proyectos originalmente presentado por el Ejecutivo al Cong reso Nacional. De esta forma finaliz un proceso que tard cerca de siete aos en su c onjunto.6 Respecto a la implementacin y puesta en marcha del sistema, el artculo 4 de la Ley Orgnica Constitucional del Ministerio Pblico estableci un sistema gradual de entrada en vigencia de la reforma por regiones en cinco etapas. La gradualid ad del sistema se justific tanto por razones tcnicas (la dificultad de capacitar y llenar todos los cargos de jueces, fiscales, defensores y funcionarios que impo rta la reforma de una sola vez) como presupuestarias (dividir el costo de invers in inicial en varias etapas). De esta forma, el sistema de implementacin supuso in cluso 5 Vase: Mensaje n 110-331 de S.E. el Presidente de la Repblica con el que inicia un nuevo Proyecto de Ley que establece un nuevo cdigo de Procedimiento Penal, Santi ago, 9 de junio de 1995. Una versin publicada del mismo puede verse en Cdigo Proce sal Penal, Legal Publishing, Santiago 2009, pgs. 1 a 26. El paquete central de re formas estuvo integrado por seis proyectos de ley: el Proyecto de Cdigo Procesal Penal presentado al congreso el 5 de junio de 1995 y publicado como Ley n 19.696 en el Diario Oficial el 12 de octubre del ao 2000; el Proyecto de Reforma Constit ucional presentado el 28 de marzo de 1996 y publicado como Ley n 19.519 en el Dia rio Oficial el 16 de septiembre de 1997; el Proyecto de Ley Orgnica Constituciona l del Ministerio Pblico presentado el 23 de marzo de 1998 y publicado como Ley n 1 9.640 en el Diario Oficial el 15 de octubre de 1999; el Proyecto de Ley de Refor mas al Cdigo Orgnico de Tribunales presentado el 11 de noviembre de 1998 y publica do como Ley n 19.665 en el Diario Oficial el 9 de marzo del ao 2000; el Proyecto d e Ley que Crea la Defensora Penal Pblica que fue presentado el 12 de julio de 1999 y fue publicado como Ley n 19.718 en el Diario Oficial el 10 de marzo del ao 2001 ; y, el Proyecto de Ley de Normas Adecuatorias del Sistema Legal Chileno a la Re forma Procesal Penal presentado el 11 de agosto de 1999 y publicado como Ley n 19 .806 en el Diario Oficial el 31 de mayo de 2002. Como se puede observar, algunos proyectos de ley (particularmente el que cre la Defensora Penal Pblica y el que es tableca las normas adecuatorias) fueron aprobados incluso con posterioridad a la entrada en vigencia de la reforma en su primera etapa de implementacin en diciemb re del ao 2000. Esta situacin gener la necesidad de operar con un rgimen de emergenc ia en materia de Defensa Penal Pblica durante ms de un ao de funcionamiento del nue vo sistema. 6 194

Diez aos de Reforma Procesal Penal en Chile: Apuntes sobre su desarrollo, logros y desafos la aprobacin de una norma transitoria constitucional, la Trigesimosexta, que auto riz la aplicacin gradual de la reforma y que, adems, entreg a la Ley Orgnica del Mini sterio Pblico la determinacin del calendario de la implementacin.7 De acuerdo al cr onograma original la implementacin gradual se realizara en cinco etapas y en un pe rodo de casi tres aos. Con todo, una ley posterior (la N 19.762 publicada en el Dia rio Oficial el 13 de octubre de 2001) alter dicho cronograma aplazando la vigenci a del nuevo sistema en la Regin Metropolitana. Finalmente, dicho calendario fue n uevamente alterado en diciembre de 2004 por medio de la Ley n 19.919 que retras la entrada en vigencia del nuevo proceso en la Regin Metropolitana para el da 16 de junio de 2005. En consecuencia, no slo se alter el orden inicial de entrada en vig encia de las distintas regiones, sino que se ampli el plazo general de este proce so en casi dos aos. Ambas alteraciones del programa se justificaron centralmente como una forma de contar con mayor tiempo para la puesta en marcha del sistema e n la Regin Metropolitana la cual supona desafos ms complejos tanto en infraestructur a como en la carga de trabajo del sistema. Con todo, no estuvieron exentos de po lmicas y debates. Teniendo presente estos aspectos del proceso de implementacin de la reforma, el objetivo de este captulo es analizar el desarrollo que ha tenido la reforma en sus casi diez aos de vigencia desde el comienzo de su trabajo en la s regiones IV y IX el da 16 de diciembre del ao 2000. Para efectos de ordenar esta presentacin, me parece que este perodo puede ser dividido en tres etapas distinta s en cada una de las cuales se marcan desafos y escenarios diversos de trabajo. E stos perodos son: aos 2000 y 2001; aos 2002 a mitad del ao 2005; y, finalmente, desd e la segunda mitad del ao 2005 a la fecha. En cada una de estas etapas describir m uy someramente los principales logros obtenidos por la reforma y las cuestiones que se presentaron como ms problemticas. Como seal en la introduccin, no pretendo rea lizar una presentacin exhaustiva de todos los temas que abarca este proceso compl ejo, sino ms bien algunas de las cuestiones ms estructurales que han marcado estos primeros diez aos de vida del nuevo sistema.8 7 La gradualidad de la reforma gener alguna polmica respecto a la vigencia del pri ncipio de igualdad en las regiones donde sta no se aplicaba debido a que los proc esados del antiguo sistema se encontraban en una situacin de menoscabo de sus der echos y garantas constitucionales. Ello llev a sostener que este sistema no era co nstitucional y que, en consecuencia, poda exigirse la aplicacin de normas de garan ta a regiones en donde no rega el nuevo sistema. En este sentido, an cuando indirec tamente, se pronunci un fallo de la Corte de Apelaciones de Santiago de 9 de juli o de 2001 en el que al decretar el sobreseimiento temporal del caso en contra de Augusto Pinochet hizo aplicable el artculo 10 del Cdigo Procesal Penal. Con poste rioridad, la Corte Suprema, en un fallo en el mismo caso de fecha 1 de julio de 2002, cambi dicho sobreseimiento por uno definitivo, sealando expresamente que las disposiciones del Cdigo Procesal Penal no estaban en vigor fuera de las regiones en donde la reforma ya estaba funcionando (vase especialmente considerandos 7 y 8) . Esta decisin clausur el debate sobre la materia. Para quienes quieran tener una visin ms completa de los resultados en las distintas etapas se recomienda la revis in de los Anuarios Estadsticos Interinstitucionales (disponibles en www.minjustici a.cl), las memorias y 8 195

A 10 aos de la Reforma Procesal Penal: Los desafos del nuevo sistema Antes de entrar en este anlisis me parece correcto afirmar en trminos generales qu e el proceso de reforma chileno ha sido bastante exitoso. Sin perjuicio que, com o se ver, en estas diversas etapas el sistema haya enfrentado algunos problemas i mportantes, se trata de una de las experiencias de reforma emprendidas en Amrica Latina que ha logrado mayores y mejores resultados en una menor cantidad de tiem po. Estos resultados permiten concluir que, en su estado actual de desarrollo, l a reforma procesal penal chilena se muestra como una poltica pblica bastante exito sa en el cambio de prcticas de los operadores del sistema, cambio que se ha tradu cido en un impacto directo en los resultados del funcionamiento del mismo. Veamo s ahora algunos de estos resultados. a) Aos 2000-2001: La Etapa de Implementacin Inicial Esta primera etapa est marcada por el gran desafo inicial que era la puesta en mar cha de la reforma en las primeras regiones con toda la incertidumbre que signifi caba implementar por primera vez en nuestro pas un sistema basado centralmente en audiencias orales y con el debut de una nueva orgnica de tribunales y de nuevas instituciones como el Ministerio Pblico. En este contexto, el principal desafo de este perodo estuvo marcado por lograr una correcta instalacin del sistema, entendi endo por esto el que el sistema y sus instituciones pudieran operar razonablemen te, manejando el flujo de casos con niveles de calidad y sin que se presentaran barreras importantes para su funcionamiento cotidiano. boletines estadsticos anuales del Ministerio Pblico (disponibles en www.ministerio publico.cl) y la Defensora Penal Pblica (disponibles en www.defensoriapenal.cl). A dems, se recomiendo la lectura de algunos estudios de evaluacin generales de la re forma entre los que se puede ver especialmente: Andrs Baytelman (Redactor), Evalu acin de la Reforma Procesal Penal Chilena, Facultades de Derecho Universidad Dieg o Portales y Universidad de Chile, Santiago 2002, 145 pginas; Andrs Baytelman y Ma uricio Duce, Evaluacin de la Reforma Procesal Penal: Estado de una Reforma en Mar cha, Facultad de Derecho Universidad Diego Portales, Santiago 2003, 289 pginas; A ndrs Ritter y Dettlec Achhammer, Evaluacin de la Reforma Procesal Penal Chilena de sde la Perspectiva del Sistema Alemn, Sociedad Alemana de Cooperacin Tcnica, Santia go 2003, 95 pginas; Ministerio Pblico y Vera Institute of Justice, Analizando la R eforma a la Justicia Criminal en Chile, Santiago, Diciembre de 2004, 28 pginas; A lejandra Ramm, Imputados, Ediciones Universidad Diego Portales, Santiago 2005; A lejandra Mohor y Vctor Covarrubias, El Nuevo Procedimiento Penal en Chile: Una Ap roximacin Emprica desde la Seguridad Ciudadana, RIL Editores, Santiago 2007. Junto con estos estudios generales, hay diversos trabajos referidos a temas ms especfic os que ir citando en la medida en que me refiera a dichos temas en el desarrollo del trabajo. Slo incluyo en esta referencia dos investigaciones empricas en materi a de tratamiento de casos de violencia intrafamilar: Lidia Casas (Investigadora responsable) y otras, La Defensa de Casos de Violencia Intrafamiliar, Estudios y Capacitacin n 5, Defensora Penal Pblica, Santiago 2007; y, Lidia Casas, Francisca R iveros y Macarena Vargas, Las Salidas Alternativas en los Casos de Violencia Int rafamiliar: la Experiencia Chilena, en Reformas de la Justicia en Amrica Latina: Experiencias de Innovacin, Centro de Estudios de Justicia de las Amricas, Santiago 2010, pgs. 537 a 664. 196

Diez aos de Reforma Procesal Penal en Chile: Apuntes sobre su desarrollo, logros y desafos

Recordemos que en estos plazos se puso en marcha la reforma tanto en las regione s de la primera como de la segunda etapa de implementacin. Es as como durante el l argo proceso de discusin pblica y debate parlamentario previo a su puesta en march a, siempre existi de parte de algunos sectores un cierto escepticismo respecto a las posibilidades reales de instalar un sistema acusatorio oral que funcionara c omo tal en Chile, es decir, en donde los nuevos actores asumieran con claridad s us roles bsicos, el sistema fuera capaz de manejar sus flujos y operar con la met odologa impuesta por el sistema (las audiencias orales) y que adems se contara con u na infraestructura adecuada para ello, entre otras cosas. Ideas como que si la r eforma era contraria a nuestra cultura jurdica o un diseo puramente terico sin posibil dad de funcionamiento real todava circulaban por los pasillos de nuestra comunida d legal. Si bien a primera vista el objetivo de instalar el sistema en este nivel aparece como algo bsico o mnimo para un proceso de cambio de esta naturaleza, la e xperiencia regional daba cuenta que incluso lograr esto poda ser un desafo insuper able. Una buena parte de los procesos de cambio en la regin no haban sido capaces de generar las bases mnimas para el funcionamiento del nuevo proceso penal. Por l o mismo, no se trataba de un objetivo menor o que se lograra simplemente por la voluntad de implementar el cambio.9 Desde el punto de vista del proceso de puest a en marcha o instalacin de la reforma, los principales logros del perodo abarcaban aspectos tan diversos como la construccin o habilitacin de los edificios requerido s por el nuevo sistema; la contratacin y capacitacin10 del personal 9 La experiencia de reformas posteriores en Chile ha dejado en claro que no se t rata de un objetivo simple de lograr. As, es de pblico conocimiento que la instala cin del nuevo sistema de Tribunales de Familia en octubre de 2005 ha enfrentado p roblemas estructurales desde su inicio que slo en forma reciente han comenzado a corregirse y revertirse, siendo varios de ellos consecuencia directa de una falt a de planificacin en la lnea que sealo. Un anlisis crtico de esta reforma y sus resul tados en los primeros meses de funcionamiento puede verse en Lidia Casas, Mauric io Duce, Felipe Marn, Cristin Riego y Macarena Vargas, El funcionamiento de los nu evos tribunales de familia: resultados de una investigacin exploratoria, Santiago 2006, 27 pginas, publicado en www.udp.cl. Ms reciente puede verse Jos Pedro Silva y otros, Estudio Exploratorio sobre el Funcionamiento de la Oralidad en los Trib unales de Familia de la Regin Metropolitana, Universidad Catlica de Chile, Santiag o 2007. Un ltimo estudio acaba de ser publicado en donde se da cuenta del avance experimentado en el ltimo tiempo, pero tambin de la persistencia de algunos proble mas. Vase Claudio Fuentes, Felipe Marn y Erick Ros, Funcionamiento de los Tribunale s de Familia de Santiago, en Reformas de la Justicia en Amrica Latina: Experienci as de Innovacin, Centro de Estudios de Justicia de las Amricas, Santiago 2010, pgs. 371 a 459. En materia de capacitacin, junto con haberse desarrollado programas e n cada una de las instituciones se dise y ejecut un innovador programa de capacitac in interinstitucional. Ms detalles sobre este punto en esta primera etapa pueden v erse en Mauricio Duce, Alejandra Mera y Cristin Riego, La Capacitacin Interinstitu cional en la Reforma a la Justicia Criminal en Chile, en Revista Sistemas Judici ales n 1, Buenos Aires 2001 pgs. 76 a 93. Sobre el tema de la educacin legal en mat eria de destrezas de litigacin puede verse Mauricio Duce, La Experiencia Chilena en la Enseanza en el Litigio Oral, revista de Ciencias Penales Iter Criminis, n 5 Cuarta Epoca, Instituto de Ciencias Penales de Mxico, Octubre de 2008, pgs. 11 a 4 4. 10 197

A 10 aos de la Reforma Procesal Penal: Los desafos del nuevo sistema de las distintas instituciones con anticipacin suficiente; el diseo y puesta en fu ncionamiento los sistemas informticos; la obtencin del presupuesto proyectado y su ejecucin dentro de los mrgenes previstos; etc. Es decir, se dieron los pasos nece sarios para montar el sistema y de hecho al poco tiempo de su entrada en vigenci a era posible observar que se trataba de un sistema que funcionaba con normalida d en todas las regiones en donde estaba previsto que ello ocurriera y, adems, en los plazos previstos en que ello deba ocurrir. Adems, respecto del funcionamiento del sistema, se poda constatar que los distintos actores (jueces, fiscales y defe nsores) haban asumido razonablemente el nuevo rol, habindose producido especialmen te un avance importante en trminos de cambio de prcticas. En la misma direccin, des de temprano se haba consolidado la audiencia oral como metodologa de decisin en las etapas previas al juicio e intentos por reintroducir la lgica del expediente haba n sido rechazados tanto por los actores del sistema como de parte del legislador .11 Desde el punto de vista del impacto pblico, se poda constatar que las encuesta s de opinin disponibles daban cuenta que exista una percepcin muy positiva de la re forma, an cuando los porcentajes de conocimiento de la misma a nivel nacional era n bajos (cerca de un 50% de la poblacin seala conocer algo de la reforma).12 Tambin era posible notar avances en materia de vigencia de derechos individuales de lo s imputados y vctimas. As, por ejemplo, muy rpidamente el sistema fue capaz de gene rar las audiencias de control de detencin dentro de las 24 horas de producida sta y asegurar la presencia de un abogado defensor gratuito para cada imputado que l o requera.13 De otra parte, 11 El caso paradigmtico es lo que ocurri con la reforma a la redaccin original del artculo 281 del CPP. Esta disposicin estableca que el juez de garanta debe enviar al tribunal de juicio oral el auto de apertura del juicio, junto con los dems registro s que debieran acompaarse. En la prctica del sistema, la mayora de los jueces entenda -correctamente- que en virtud de la oralidad el tribunal de juicio no deba recib ir nada ms que el auto de apertura, el que contiene informacin mnima acerca de la pru eba a presentarse en el juicio. Sin embargo, frente a una solicitud del Fiscal N acional, la Corte Suprema, el 20 de marzo de 2002, dict un instructivo a travs del cual se intent unificar criterios acerca del significado de la frase del artculo 281 del CPP. La Corte Suprema estim en su instructivo que dicha norma impona la ob ligacin de hacer llegar al tribunal de juicio oral todos ...los registros jurisdic cionales producidos durante la etapa de investigacin y de preparacin de juicio ora l. Este instructivo gener gran preocupacin en distintos sectores de la comunidad ju rdica y la opinin pblica lo que llev a que parlamentarios de oposicin presentaran un proyecto de ley destinado a modificar el artculo 281. Dicho proyecto cont con el a poyo de los sectores oficialistas y fue aprobado rpidamente en el parlamento. Su publicacin en el Diario Oficial fue el da 11 de julio de 2002 a menos de cuatro me ses de haberse dictado el acuerdo de la Corte Suprema como la Ley n 19.815. Con d etalle sobre este punto puede revisarse Mauricio Duce, Percepcin Pblica y Reforma Procesal Penal, en Boletn Jurdico n 2-3, Ministerio de Justicia, Santiago, Diciembr e de 2002, pgs. 177 a 200. Ver especialmente pgs. 183 a 187. Se trataba de una aud iencia cuya regulacin legal era ambigua en la regulacin original del Cdigo Procesal Penal y cuya instalacin se debi fundamentalmente a una prctica consensuada por los distintos actores a propsito de los 12 13 198

Diez aos de Reforma Procesal Penal en Chile: Apuntes sobre su desarrollo, logros y desafos el Ministerio Pblico comenz a desarrollar polticas de informacin y proteccin a vctimas por medio de sus unidades regionales. En la contracara, comenzaron a surgir los primeros obstculos y dificultades. Los dos ms relevantes en mi opinin se refiriero n a algunos problemas serios en la gestin de las distintas instituciones y el seg undo, respecto a la capacidad del sistema para manejar sus flujos o su poca capa cidad de absorber causas.14 Respecto de los problemas de gestin, lo ms significati vo era una tendencia de las instituciones a organizar su trabajo de acuerdo a la s lgicas ms tradicionales. Esto se traduca, por ejemplo, en que los tribunales oper aban con un principio de radicacin de causas en cada juez que conoca de la primera audiencia o en el uso de un sistema de fijacin de audiencias muy rgido, todo lo c ual generaba tiempos muertos muy significativos para fiscales y defensores. Algo similar ocurra en la fiscala, en donde se poda percibir que la asignacin de casos o peraba tambin en la lgica de radicacin o cartera y no flujos. Tampoco se apreciaban sistemas de especializacin funcional. A todo ello debe agregarse que, tratndose d e los tribunales, se haban generado conflictos y tensiones importantes entre juec es y la nueva figura de los administradores que se traducan en una resistencia de los jueces a permitir que estos nuevos funcionarios asumieran la conduccin admin istrativa de los tribunales y, particularmente, la administracin de los recursos humanos del mismo, incluido los jueces. Como consecuencia de stos y otros problem as adicionales, el sistema mostraba poca capacidad de absorber causas. Es as como a 12 meses de puesta en marcha la reforma slo un 66% de los casos estaban termin ados y a 15 meses esta cifra se elevaba slo a un 68,7% del total de ingresos, all donde la expectativa era que a 18 meses el sistema pudiera tener una tasa de 89% de trminos. Esto tambin se reflejaba en el funcionamiento de los tribunales. As, e l sistema mostraba signos de no poder manejar ms de entre 4 y 8 audiencias diaria s por juez de garanta y con tiempos promedios cercanos a la media hora.15 En tant o que el porcentaje de casos llegados a juicio oral era nfimo. Si bien se trataba de problemas que no impedan al sistema funcionar, incluso mejor que el procesos de capacitacin institucional e interinstitucional. Respecto a los defens ores debemos recordar que el sistema inici su trabajo sin que la Defensora Penal Pb lica estuviera instalada debido a que la ley que la cre slo fue aprobada en marzo del ao 2001. Hasta antes de eso se oper con un sistema de contingencia que dependa del Ministerio de Justicia que sirvi de base para la configuracin de la nueva inst itucionalidad. Vase Andrs Baytelman, ob. cit. Idem pgs. 35 a 38. 14 15 199

A 10 aos de la Reforma Procesal Penal: Los desafos del nuevo sistema sistema antiguo, ellos ponan una sombra de duda acerca de lo que poda pasar en la medida que la reforma se extendiera a regiones ms complejas y con mayor flujo de casos. Eso mismo haca que este tipo de problemas requiriera soluciones rpidas fren te a la inminencia de la puesta en marcha en zonas ms grandes del pas. b) Aos 2002-2005: Etapa Final de Implementacin y Consolidacin de Resultados La etapa que se desarrolla entre el ao 2002 y mediados del ao 2005 marc un avance m uy significativo en el trabajo de la reforma. Es as como el nuevo sistema se inst al en todo el pas (incluyendo al final del perodo a la Regin Metropolitana) y demost r una gran capacidad de aprendizaje en las nuevas regiones respecto de las experi encias iniciales, lo que facilit superar varios de los aspectos ms problemticos ya descritos. En este contexto, uno de los principales logros en relacin al funciona miento del nuevo sistema fueron los avances en materia de productividad y un aum ento en la proteccin de derechos individuales de los imputados y tratamientos de las vctimas. Desde el punto de vista de la productividad del sistema, varios indi cadores dan cuenta que ste desarroll capacidad para dar mayor cantidad de respuest as a los casos que conoca. As, por ejemplo, a dos aos de puesta en marcha -es decir a diciembre del ao 2002- el sistema haba sido capaz de concluir el 87,3% del tota l de casos ingresados. A diciembre de 2003 esta cifra se elevaba a un 95,6% del total de ingresos. Como se puede apreciar, en diciembre de 2002 el sistema se ac ercaba al ptimo de 89% y el 2003 lo superaba largamente. A diciembre de 2004 la c ifra bajaba un poco como consecuencia de la puesta en marcha de regiones ms compl ejas como la V y la VIII a fines del 2003, pero en todo caso llegaba a un 90,5% superando la cifra establecida como ptima. A esta capacidad de respuesta debe agr egarse un cambio importante en la capacidad del sistema de realizar audiencias, tanto gracias a mejoras muy importantes en la gestin de los tribunales como apren dizaje de todos los intervinientes en su manejo. Esto hizo que los promedios de audiencia por juez se elevaran significativamente, disminuyndose tambin los promed ios de duracin de las audiencias en tribunales de garanta.16 Junto con resolver ms casos, el sistema comienza a hacerlo en mucho menor tiempo que 16 As por ejemplo en el ao 2004 el promedio de duracin de las audiencias de control de detencin variaba entre 22 y 73 minutos en las distintas regiones, las de form alizacin de la investigacin entre 19 y 78 minutos y las de medidas cautelares entr e 10 y 36 minutos. Vase Anuario Estadstico Interinstitucional ao 2004, pgs. 168 a 17 0. Al ao 2006 esas cifras bajaban notablemente a promedios entre 13 y 25 minutos para la audiencia de control de detencin, entre 7 y 13 minutos para las de formal izacin de la investigacin y entre 7 y 24 para las de medidas cautelares. Vase Anuar io Estadstico Interinstitucional del ao 2006, pgs. 183 a 185. 200

Diez aos de Reforma Procesal Penal en Chile: Apuntes sobre su desarrollo, logros y desafos el sistema antiguo. As, por ejemplo, las cifras disponibles indicaban que como pr omedio la duracin de los casos haba disminuido ms de un 60%, es decir, a un tercio de lo que duraban en el sistema antiguo en la IV y IX regiones a dos aos de la pu esta en marcha.17 En materia de garantas individuales, tambin se produce la consol idacin creciente de la oralidad del sistema como metodologa de trabajo judicial y, particularmente, del juicio oral como una garanta central de los imputados objet os de persecucin penal. Por ejemplo, al 31 de diciembre de 2003 el sistema haba re alizado 1.270 juicios orales y slo el ao 2004 se realizaron 2.177. En este sentido , el juicio oral comienza crecientemente a consolidarse como una salida de impor tancia en el sistema. A su vez, diversos antecedentes empricos muestran que el si stema fue capaz de racionalizar de manera muy importante el uso de la prisin prev entiva, generando as un escenario ms favorable para la vigencia de la presuncin de inocencia.18 La Tabla n 1 da cuenta del impacto que se produjo en el perodo el fun cionamiento de la reforma en materia de la composicin de la poblacin penitenciaria , tal vez si el indicador ms claro del gran cambio que produjo la reforma procesa l penal en el perodo. Tabla n 1 Porcentaje de presos condenados y en prisin preventiva en promedio diario 2000 2005 penal.19 17 18 19 Vase Andrs Baytelman y Mauricio Duce, ob. cit. pgs. 256 a 265. Para un anlisis ms det allado del punto con utilizacin de diversos indicadores y estadsticas, pero a la v ez identificando algunas reas problemticas vase Mauricio Duce y Cristin Riego, La Pr isin Preventiva en Chile: el Impacto de la Reforma Procesal Penal y sus Cambios P osteriores, en Prisin Preventiva y Reforma Procesal Penal en Amrica Latina, Centro de Estudios de Justicia de las Amricas, Santiago 2009, pgs. 151 a 212. Pablo lvare z, Antonio Marangunic y Ral Herrera, Impacto de la Reforma Procesal Penal en la P oblacin Carcelaria del Pas, en Revista de Estudios Criminolgicos y Penitenciarios n 11, Diciembre de 2007, Gendarmera de Chile, pg. 122. 201

A 10 aos de la Reforma Procesal Penal: Los desafos del nuevo sistema En materia del derecho de defensa, el sistema logra completar la implementacin de la Defensora Penal Pblica ya que, como haba mencionado, en los primeros aos se haba funcionado con un sistema provisorio de contingencia por la demora en la aprobac in de la ley que la cre. A poco tiempo, esta institucin fue capaz de asegurar, al i gual que en la etapa anterior, que todas las personas imputadas por un delito co ntaran con la asistencia de un abogado desde momentos tempranos de la persecucin penal (antes de 24 horas desde el momento de la detencin) y, adems, garantizar el acceso a la informacin temprana del caso para poder ejercer de manera activa este derecho. Finalmente, los antecedentes disponibles sugieren que la reforma en es te perodo produce un impacto significativo en la reduccin de apremios fsicos realiz ados por agentes policiales en contra de los detenidos, generando as un nivel may or de proteccin del derecho a la integridad fsica de los imputados en relacin con e l sistema antiguo, lo que se explica por varios factores, incluyendo dentro de e llos la realizacin de una audiencia temprana de control de detencin y el acceso a un abogado defensor en las etapas iniciales de la persecucin penal.20 Tratndose de los derechos de las vctimas, se constata en el perodo que el nuevo sistema desarr olla diversas polticas y establece mecanismos destinados a satisfacer el derecho de las mismas a ser tratada con dignidad y respeto que habran aumentado los nivel es de proteccin de los mismos respecto al sistema inquisitivo. A su vez, el siste ma comienza a desarrollar iniciativas muy interesantes para asegurar una atencin de calidad y temprana de las vctimas que comparecen a las diversas fiscalas. De ot ra parte, se destaca que la reforma desarrolla un sistema destinado a ofrecer me didas de proteccin y asistencia mdica, social y psicolgica a favor de las vctimas de los delitos.21 En una medida significativa estos logros se producen debido a pr ocesos de innovacin que el sistema comienza a experimentar en materia de gestin. A s, se constata una sofisticacin creciente de la organizacin de las instituciones, l o que les permite enfrentar de manera adecuada la creciente carga de trabajo y l os problemas ms complejos que el sistema comienza a conocer. En este sentido dest acan el desarrollo en la organizacin del trabajo de las fiscalas locales; los nuev os modos que se experimentan para organizar el flujo de audiencias en los tribun ales y la coordinacin del trabajo a nivel operativo entre las distintas instituci ones que intervienen. Conceptos como radicacin y cartera como formatos preferente s de distribucin de casos se 20 Vase Andrs Baytelman y Mauricio Duce, ob. cit. pgs. 151 a 156; Facultad de Derec ho Universidad Diego Portales, Informe Anual sobre Derechos Humanos en Chile 200 3 (Hechos de 2002), Santiago 2003, pgs. 41 a 51; Facultad de Derecho Universidad Diego Portales, Informe Anual sobre Derechos Humanos en Chile 2004 (Hechos de 20 03), Santiago 2004, pgs. 159 a 166; y, Facultad de Derecho Universidad Diego Port ales, Informe Anual sobre Derechos Humanos en Chile 2005 (Hechos de 2004), Santi ago 2005, pgs. 189 a 199. Vase Andrs Baytelman y Mauricio Duce, ob. cit. pgs. 156 a 186. 21 202

Diez aos de Reforma Procesal Penal en Chile: Apuntes sobre su desarrollo, logros y desafos reemplazan por sistemas de flujos, unidades de litigacin especializadas, etc. As, una de las innovaciones mayores en el Ministerio Pblico fue que todas sus unidade s introducen sistemas de evaluacin temprana de casos y tramitacin de salidas tempr anas, aumentando de manera significativa la productividad de la institucin. Estos logros se obtienen en un escenario en el que es posible constatar varios proble mas o defectos en el funcionamiento del nuevo sistema.22 Entre los ms relevantes se encuentran problemas en la modernizacin de la gestin de las distintas instituci ones y, particularmente, de los tribunales en donde la introduccin de la nueva fi gura de administrador de tribunales sigue chocando con la cultura judicial tradi cional que es reacia a entregar el rol de administracin de los tribunales que sola n tener en el sistema inquisitivo; problemas de calidad del trabajo de los defen sores pblicos, especialmente en el desarrollo de capacidad para controvertir de m anera sustancial los casos de la fiscala y tener un rol pro-activo durante las et apas preliminares del proceso; la sub-utilizacin de algunos trminos del sistema re specto a las expectativas originales, tales como los acuerdos reparatorios23 y e l juicio oral; y, defectos de razonamiento judicial en la decisin de los casos en donde todava es posible percibir la lgica de la tasacin por sobre la libre valorac in o un cierto automatismo en las decisiones en materia de garantas individuales e n las etapas anteriores al juicio. Algunos estudios demuestran tambin algunos pro blemas serios del sistema en la persecucin penal y tratamiento de las vctimas de d elitos sexuales.24 En una medida importante estos problemas se pueden resumir en el desafo del sistema de imponer mayor calidad a su trabajo. El sistema logra ma nejar sus flujos, pero ahora requiere que ese manejo lo haga entregando un mayor valor agregado a su trabajo. Esto se traduce en cuestiones como, por ejemplo, l a necesidad de aumentar la calidad de respuestas del sistema (por ejemplo dismin uyendo los trminos facultativos o aumentando las sentencias en ciertas categoras d e casos), mejorar la calidad de la defensa, superar problemas de gestin de tribun ales, resolver mayor porcentaje de delitos graves, etc. Como se puede observar, se trata de un desafo ms sofisticado que simplemente que el sistema funcione. En e ste sentido, empieza avanzar la idea que es posible exigir ms al sistema y se asi entan demandas al mismo que se podran catalogar como de segunda generacin, es decir, exigencias ya no asociadas al nivel bsico de 22 23 dem. Una revisin sistemtica del comportamiento de la suspensin condicional del procedimiento y de los acuerdos reparatorios en el perodo 2000-2003 puede verse en Defensora Penal Pblica, Las Salidas Alternativas en el Nuevo Proceso Penal: Est udio Exploratorio sobre su Aplicacin, Estudios y Capacitacin n 1, Santiago, diciemb re de 2004. Vase Lidia Casas y Alejandra Mera, Violencia de Gnero y Reforma Proces al Penal Chilena, Cuadernos de Anlisis Jurdico, Serie de Publicaciones Especiales n 16, Facultad de Derecho Universidad Diego Portales, Santiago, Septiembre de 200 4, 219 pgs. 24 203

A 10 aos de la Reforma Procesal Penal: Los desafos del nuevo sistema su instalacin, sino que orientadas a demandas ms sofisticadas de resultados y cali dad. Junto con estos problemas, en este perodo resulta posible afirmar que ningun o de los logros descritos se haba consolidado de manera que se hubiera asegurado el funcionamiento futuro del sistema. Las buenas prcticas que haban permitido los resultados descritos todava convivan con prcticas disfuncionales a los mismos. De o tra parte, las condiciones de carga de trabajo y complejidad que haba enfrentado la reforma en Chile en ese perodo haban sido bastante favorables debido a que la i mplementacin gradual del sistema permiti que ste haya funcionado en las regiones co n menor densidad poblacional. En este contexto, uno de los principales desafos de l proceso en esa poca era extender los resultados obtenidos a la Regin Metropolita na que concentra cerca del 40% de la poblacin del pas. La llegada de la reforma a esta regin era considerada como la prueba de fuego del sistema, toda vez que el f lujo y complejidad de casos que se esperaba deba atender representaba una dificul tad muy alta para el mismo. Por eso, no obstante los resultados positivos, algun os sectores insistan en que ellos no se podran replicar en la Regin Metropolitana. Finalmente, en este perodo surge una nueva rea problemtica representada por una cre ciente demanda e insatisfaccin en materia de seguridad ciudadana. As, es posible d etectar que en este perodo surgen fuertes debates sobre el tema criticando a la r eforma como un factor de aumento de inseguridad. As, por ejemplo, se construye un discurso de una parte de la clase poltica muy crtico respecto al impacto que la r eforma estaba produciendo en materia de seguridad ciudadana, particularmente en cuanto a que sta era demasiado blanda con la delincuencia (o que estableca demasiada s garantas a favor de los delincuentes y desmedro de las vctimas) y ello tena el ef ecto de aumentar la comisin de los delitos.25 Este tipo de crticas gener cuestionam ientos a la legitimidad de la reforma en algunos sectores de la opinin pblica. Est os cuestionamientos eran particularmente intensos respecto del tratamiento que e l sistema daba a ciertos delitos menores en donde la interpretacin de distintas i nstituciones de la reforma permita que las sanciones aplicadas a este tipo de del itos fueran bastante menores.26 25 Un ejemplo de esto es el debate en segundo trmite constitucional sostenido en la Cmara de Diputados durante el ao 2003 acerca de la postergacin de la entrada en vigencia de la reforma procesal penal en la Regin Metropolitana en donde varios d iputados manifestaron una posicin muy crtica a la misma respecto a sus impactos en materia de seguridad ciudadana (documento en archivo electrnico en poder del aut or). Esta preocupacin incluso fue parte central del diagnstico realizado por la Co misin de Expertos que se form a partir del debate de la postergacin de la reforma e n la Regin Metropolitana y, por lo mismo, parte importante de las propuestas de l a misma se orientaron a solucionar problemas en este tema. Vase Documento de la C omisin Nombrada para Revisar y Evaluar la Puesta en Marcha y Funcionamiento del N uevo Sistema de Enjuiciamiento Criminal, Diciembre de 2003. Copia del documento puede encontrarse en www.pazciudadana.cl 26 204

Diez aos de Reforma Procesal Penal en Chile: Apuntes sobre su desarrollo, logros y desafos Uno de los ejemplos ms paradigmtico en la materia se presentaba con la interpretac in que la Corte Suprema haba hecho del artculo 395 del Cdigo Procesal Penal en relac in a las penas que se podan aplicar en los procedimientos simplificados cuando los imputados haban reconocido su responsabilidad. All, la Corte sostuvo que el artcul o en cuestin no solo era una regla de procedimiento sino que tambin de determinacin de pena por lo que en casos en que los imputados reconocieran responsabilidad e n un procedimiento simplificado solo se poda aplicar como pena una multa o prisin y no la pena originalmente sealada para el delito en la legislacin penal sustantiv a.27 La polmica que gener tal problema llev a la modificacin de dicho artculo en novi embre del ao 2005. En trminos ms generales, los cuestionamientos a la reforma por s u ineficacia en materia de seguridad ciudadana llevaron a la elaboracin de varios proyectos de reforma legislativa que fueron aprobados en el perodo en anlisis. La primera de estas reformas fue introducida en la Ley n 19.789 publicada en el Dia rio Oficial el da 30 de enero de 2002. Esta reforma surgi como consecuencia de las recomendaciones emanadas del informe de una Comisin de Evaluacin de la Implementa cin de la Reforma Procesal Penal establecida por el Ministerio de Justicia durant e el segundo semestre del ao 2001 con el objetivo de proponer algunas correccione s que perfeccionaran el sistema frente a algunos problemas que se haba detectado en la puesta en marcha inicial del mismo.28 El informe propuso un conjunto de me didas, algunas de las cuales suponan modificaciones legales y otras no, que deban adoptarse para superar varios de los problemas detectados. Sobre la base de esta s recomendaciones, el Ministerio de Justicia elabor un proyecto de reforma que re cogi componentes significativos de las propuestas y que fue presentado a tramitac in legislativa el da 31 de octubre de 2001 al Senado.29 El proyecto propona modific aciones en diversas materias, pero durante su tramitacin parlamentaria se acot y s e redujo bsicamente a los componentes vinculados con las facultades de intervencin policial en el control de identidad (ampliacin de esta facultad a hiptesis de fal tas y establecimiento de facultades de revisar vestimentas, equipajes y vehculos de los controlados), las citaciones y las detenciones en casos de flagrancia (am pliando las facultades de detencin a algunas faltas especficas del Cdigo Penal) y e l registro de lugares cerrados (simplificando el proceso para el 27 Vase sentencia de la Corte Suprema de 27 de marzo de 2002. En un fallo posteri or, la Corte Suprema ampli el mismo criterio a los delitos de accin privada tramit ados en conformidad a las reglas del procedimiento simplificado aumentando el pr oblema descrito. Vase sentencia de la Corte Suprema de 30 de abril de 2003 causa rol N 4.611-02. Vase, Informe Comisin de Evaluacin, Octubre de 2001, 35 pginas, docum ento en formato electrnico en poder del autor. Los miembros de dicha comisin fuero n Carlos Valdivieso, Juan Enrique Vargas, Cristin Riego y Rafael Blanco. Vase, Men saje n 108-345 de 31 de octubre de 2001. 28 29 205

A 10 aos de la Reforma Procesal Penal: Los desafos del nuevo sistema registro).30 Se consider que esa era el rea ms problemtica que requera reformas urgen tes ya que se estim que derivado de un deficiente tratamiento de la delincuencia menor y de las facultades policiales en materia de orden pblico se generaban perc epciones negativas de la reforma dentro de la comunidad que afectaban seriamente la percepcin de legitimidad de la misma. El proyecto fue publicado en el Diario Oficial el 30 de enero de 2002 causando ms de alguna polmica dentro de la comunida d jurdica.31 La segunda reforma relevante en la materia se produjo por la aprobac in de la Ley n 20.074 publicada en el Diario Oficial el 14 de noviembre del ao 2005 . Su origen estuvo en un debate parlamentario en el que se critic fuertemente la facilidad con que, segn algunos parlamentarios, se otorgaba la libertad a imputad os por parte de los jueces de garanta. Este debate se desarroll fundamentalmente e n el ao 2003 a propsito de la postergacin de la entrada en vigencia del nuevo siste ma en la ciudad de Santiago.32 El nuevo sistema deba comenzar a operar en la capi tal del pas a fines del ao 2004 pero el gobierno plante una postergacin de seis mese s debido principalmente al retraso de las obras del Centro de Justicia de Santia go, edificio que deba albergar a los rganos del nuevo sistema. Una de las reas ms de batidas en la poca estuvo en una polmica generada respecto a la concesin de liberta des, el que concluy con el acuerdo de, por una parte, postergar la entrada del si stema en Santiago hasta el ao 2005 y, por la otra, crear una comisin que analizara el funcionamiento del sistema y propusiera correcciones para resolver los probl emas que se venan denunciando. La comisin se constituy durante el ao 2004 y al final izar su trabajo elabor un reporte que reafirm los valores del sistema pero reconoc i algunos problemas operativos en su funcionamiento, plantendose diversas recomend aciones para superarlos. Dichas recomendaciones incluan tambin aspectos que requera n o no requeran modificacin legal.33 Algunas de esas recomendaciones fueron 30 Una explicacin de las modificaciones al control de identidad puede verse en Ja ime Salas, Evolucin del Control de Identidad: En Ruta a su desnaturalizacin?, en Pr oblemas del Proceso Penal, Librotecnia, Santiago 2009, pgs. 163 a 199. Una visin c rtica del mismo puede verse en Mara Ins Horvitz y Julin Lpez, ob. cit., pgs. 591 a 609 . Un debate que reproduce en parte la polmica puede verse la seccin Contrapunto de la Revista Apuntes de Derecho n 9, Facultad de Derecho Universidad Diego Portale s, Santiago 2002, pgs. 32 a 34. Como en varios temas parte de la preocupacin de lo s parlamentarios es fuertemente anecdtica, pero sin fundamento emprico claro. Vase debate segundo trmite constitucional sostenido en la Cmara de Diputados durante el ao 2003 (documento en archivo electrnico en poder del autor). Ello contrasta con cifras oficiales del Poder Judicial que indican que en el ao 2003 los jueces de g aranta rechazaron slo el 6,6% de las solicitudes de prisin preventiva presentadas p or los fiscales y el ao 2004 slo el 4,9%. Vase, informe de la Comisin nombrada para revisar y evaluar la marcha y funcionamiento del nuevo sistema de enjuiciamiento criminal, diciembre de 2004, 70 pginas (documento en formato electrnico en poder del autor). 31 32 33 206

Diez aos de Reforma Procesal Penal en Chile: Apuntes sobre su desarrollo, logros y desafos luego incorporadas a un proyecto de ley que despus de una larga discusin se transf orm en la Ley n 20.074. Esta se hizo cargo de varios aspectos del nuevo sistema. E n materia de prisin preventiva, el motivo central que origin su discusin, introdujo dos cambios fundamentales: por una parte, se redujeron sustancialmente las hipte sis de exclusin de la prisin preventiva34 referidas a delitos de penas bajas y a c asos en los que el imputado pudiese verse favorecido en la sentencia con una med ida alternativa a la privacin de libertad.35 Por la otra, se suprimi la alusin explc ita al principio de proporcionalidad como lmite a la aplicacin de la prisin prevent iva.36 En general, tanto las discusiones de la comisin de expertos como los debat es del Congreso Nacional dan cuenta de que lo que se pretendi con estas modificac iones fue otorgarle a las regulaciones legales un sentido neutro frente a la pri sin preventiva, quitndole reglas de contenido restrictivo que deban operar como cri terios orientadores de la decisin de los jueces pero que de acuerdo a la percepcin que se tena, en muchos casos, se haban tendido aplicar de forma automtica, sin pon derar suficientemente las complejidades de cada caso, generando algunas decision es de mucha notoriedad que producan una enorme deslegitimacin del sistema.37 Con t odo, tambin se trat de una modificacin legal que gener bastante polmica en la comunid ad jurdica.38 Esta ley incluy tambin otras diversas modificaciones al procedimiento simplificado y la suspensin condicional del procedimiento, entre otras. En este contexto, el comportamiento inicial de las autoridades a cargo de las distintas instituciones del nuevo sistema estuvo marcado por una tendencia a desechar esta s nuevas demandas por mayor eficacia del nuevo sistema en el control de la delin cuencia argumentando la complejidad del problema y de sus causas, su falta de ce rteza emprica o simplemente debido a que su solucin no corresponda en estricto rigo r al mandato de las nuevas instituciones. Por lo mismo, en este perodo no hubo av ances significativos en esta materia desde el punto de vista de la respuesta de las instituciones. 34 35 36 37 Letra a) del artculo 141 original del Cdigo Procesal Penal. Letra c) d el artculo 141 original del Cdigo Procesal Penal. Inciso primero del artculo 141 or iginal del Cdigo Procesal Penal. Ejemplificador de esta lgica es parte del Mensaje del Ejecutivo con el que se envi el proyecto de ley que dio origen a esta reform a. En este sealaba que: De all es que, para cumplir con dicha finalidad, en el pres ente proyecto de ley se plantean las siguientes reformas legales: a. Perfecciona miento de la regulacin de la prisin preventiva, distinguiendo de mejor manera las causales que la hacen improcedente, de modo de evitar una automatizacin en su int erpretacin, en desmedro de la cualidad cautelar de esta medida. Vase Mensaje 440-35 0 de 22 de enero de 2004 presentado por el Presidente de la Repblica a la Cmara de Diputados. Por ejemplo vase Javier Castro, Introduccin al Derecho Procesal Penal Chileno, Legal Publishing, Santiago 2008, pg. 292. 38 207

A 10 aos de la Reforma Procesal Penal: Los desafos del nuevo sistema c) Aos 2005-2009: Etapa de Funcionamiento en Estado de Rgimen y Consolidacin de las Demandas de Segunda Generacin Esta ltima etapa de implementacin, estuvo marcada por la puesta en marcha de la re forma en la Regin Metropolitana en junio de 2005 con lo que se concluy el proceso de implementacin inicial. Como ya ha sido mencionado, ste era considerado el desafo final de la reforma y la fecha de su entrada en vigencia haba sido postergada en dos ocasiones respecto del calendario original de implementacin. Adems, el perodo est caracterizado por el hecho que el sistema comienza a partir de 2007 en adelan te a funcionar en un escenario de rgimen, es decir, dentro de sus parmetros regula res de carga de trabajo y competencia. En este perodo la reforma mostr el importan te nivel de aprendizaje de las distintas instituciones adquirido durante el proc eso de implementacin previo. En efecto, no obstante verse sometido el sistema a u n nivel de flujo de casos muy superior a los tenidos con anterioridad, la capaci dad de respuesta del mismo se mantuvo casi intacta e incluso con el tiempo aumen t de manera significativa. Al finalizar el ao 2005, el sistema haba sido capaz de c oncluir un 87,1% de los casos ingresados. No obstante esta cifra representaba un a baja respecto de lo logrado en la etapa anterior. Era necesario considerar que la Regin Metropolitana haba estado en operacin menos de seis meses y por ello slo h aba sido capaz de terminar un 63,3% del total de casos ingresados lo que produca u na distorsin.39 De hecho, el resto de las etapas de implementacin superaban el 93% de trminos e incluso en un caso el 101,9% (II, III y VIII regiones). La tendenci a a aumentar el nmero de casos resueltos se consolida durante el ao 2006, en donde la fiscala fue capaz de concluir 99,7% de los casos en relacin a los ingresos del mismo ao. Como se puede observar un estndar muy por sobre las expectativas origin ales. Dicha tendencia luego fue mantenida e incluso ha sido superada en aos poste riores en un contexto en que el nmero de casos ingresados ha ido aumentando de ma nera significativa. La tabla n 2 contiene un resumen de los casos ingresados y te rminados en el perodo 2005-2009. 39 La cifra de 63,3% a menos de seis meses de funcionamiento obtenido por la Reg in Metropolitana incluso era muy superior a las obtenidas por otras regiones meno s complejas. Por ejemplo, debe recordarse que en las primeras regiones a 12 mese s, es decir, el doble de tiempo se lograba una cifra de trminos de 66% de los ing resos. 208

Diez aos de Reforma Procesal Penal en Chile: Apuntes sobre su desarrollo, logros y desafos Tabla n 2 Casos ingresados y terminados ao 2005 - 2009 Segn se puede apreciar, la evolucin de las cifras es muy positiva ya que el sistem a no slo muestra capacidad de manejar la carga anual ingresada sino que incluso a bordar el pequeo porcentaje de casos que se fueron rezagando en aos anteriores. En este contexto, un marcado aspecto del perodo es la preocupacin de todas las insti tuciones por avanzar los aspectos de calidad pendientes en el sistema. Esto se r efleja, por ejemplo, en que buena parte de las instituciones comienzan a desarro llar programas de capacitacin de sus integrantes complementarios de los recibidos al inicio de la reforma como manera de potenciar las herramientas de sus funcio narios y mejorar defectos detectados en la prctica del sistema. A niveles ms cuant itativos, existe un esfuerzo importante del Ministerio Pblico de mejorar el porce ntaje de las soluciones de mayor calidad por sobre los diversas salidas de deses timacin de casos. En este tem, las diversas fiscalas del pas comienzan a superar el 30% de trminos de mayor calidad segn se puede observar en la tabla n 3 que contiene el resumen de los trminos utilizados por el Ministerio Pblico en dos categoras: trm inos judiciales40 y no judiciales41 entre los aos 2004 a 2009. 40 En estos se incluyen las sentencias definitivas emanadas de todos los procedi mientos del sistema (incluyendo el ordinario, el simplificado, el abreviado y el monitorio), la suspensin condicional del procedimiento, los acuerdos reparatorio s, los sobreseimientos (temporal y definitivo) y la facultad de no iniciar la in vestigacin. Estos incluyen los archivos provisionales, decisin de no perseverar, e l principio de oportunidad y las incompetencias. 41 209

A 10 aos de la Reforma Procesal Penal: Los desafos del nuevo sistema Debe sealarse que en principio los trminos judiciales involucraran a las decisiones de mayor calidad del sistema. Tabla n 3 Trminos del Ministerio Pblico agrupados en salidas judiciales y no judiciales aos 2 004 a 2009 Se puede apreciar un aumento de las soluciones de calidad en ms de un 33% en el p erodo 2004-2009, lo que da cuenta de una tendencia muy positiva sin perjuicio de algunos bemoles que sealar ms adelante. Un fenmeno similar ocurre con la consolidacin de la disminucin en la duracin de los procesos segn se puede apreciar en la tabla n 4 que distingue en das promedio de duracin entre las salidas judiciales y no judi ciales. Tabla n 4 Promedio de duracin en das de casos aos 2006 - 2009 Se puede apreciar que el sistema produce una rebaja en el perodo en los plazos de duracin de los casos terminados en salidas no judiciales. En las salidas judicia les si bien hay un aumento en 210

Diez aos de Reforma Procesal Penal en Chile: Apuntes sobre su desarrollo, logros y desafos relacin con el ao 2006 la tendencia es a la baja respecto a los aos anteriores. Con todo, debe tenerse presente que se trata de un indicador grueso ya que dentro d e cada categora se agrupan situaciones muy diversas como ya se ha mencionado. En materia de derechos y garantas de los intervinientes, tambin se consolidan los ava nces experimentados en etapas anteriores. Por ejemplo, la tendencia hacia una ra cionalizacin del uso de la prisin preventiva se consolida. Las estadsticas de Genda rmera al 31 de diciembre de 2008 dan cuenta que el 22,7% de la poblacin penitencia ria estaba compuesta por presos sin condena. Al 31 de diciembre de 2009 esa cifr a sube un poco a un 23,81% de presos sin condena.42 Como se puede apreciar cifra s muy por debajo de las existentes al inicio de la reforma. Estos resultados se explican por un esfuerzo importante de todas las instituciones del sector de inn ovar en su gestin al momento de planificar la puesta en marcha del sistema en la Regin Metropolitana. Es as como en materia judicial es posible observar que se sup eran varios de los problemas detectados en la relacin jueces y administradores y en las fiscalas y defensoras se producen avances muy importantes en la forma de or ganizar y distribuir el trabajo, lo mismo ocurre con la Defensora y el mejoramien to del sistema de licitacin. Me parece que en la Regin Metropolitana se pudo poner en prctica el aprendizaje de los cuatro aos anteriores. En este contexto positivo , tambin se consolidan las demandas de segunda generacin, particularmente en mater ia de la capacidad de respuesta del sistema frente a los problemas de seguridad ciudadana. La Regin Metropolitana genera un escenario en donde se da mucha mayor visibilidad a los problemas de la delincuencia en los distintos medios de comuni cacin, lo que abre debates intensos sobre el tema y en donde se cuestiona pblicame nte por varios actores la eficacia del nuevo sistema. Es as como en un contexto d e intenso debate pblico sobre la materia,43 en donde se caracterizaba al sistema con la imagen de una puerta giratoria44, se gest un proyecto de ley como producto de un acuerdo poltico entre los diversos partidos 42 43 Datos obtenidos en www.gendarmera.cl (Visitada el 28 de enero de 2010). As, por ejemplo durante el segundo semestre de 2005 el FICED (Oficina de Fiscalizacin del Delito) dio a conocer pblicamente un informe en el que se criticaba el crite rio judicial que se traduca en opinin de los autores en uso bajo de la prisin preve ntiva en los delitos de trfico de drogas. Vase FICED, Estudio sobre las Investigac iones de Trfico de Drogas realizada en la Zona Poniente de Santiago desde la entr ada en vigencia de la reforma procesal penal, 6 pginas. Este documento fue origin almente publicado en www.emol.com una copia electrnica se encuentra en poder del autor. Con una mirada crtica y resumiendo este debate puede verse Mauricio Duce, Mirando Alrededor de la Puerta Giratoria, El Mostrador, 10 de julio de 2006. 44 211

A 10 aos de la Reforma Procesal Penal: Los desafos del nuevo sistema conocido como el acuerdo de Agenda Corta Antidelincuencia. 45 El proyecto fue pres entado en definitiva por el Ejecutivo a la Cmara de Diputados el 6 de julio de 20 06.46 En sus fundamentos se destaca que Pese a todos los avances que nuestro pas h a logrado en materia de modernizacin de su sistema de enjuiciamiento criminal; de la eficiente gestin del Ministerio Pblico en la persecucin penal; la variada legis lacin aprobada por todos los sectores polticos representados en el Congreso Nacion al; y el reforzamiento humano y material de las policas, la ciudadana da seales de temor subjetivo ante el actuar de la delincuencia, que hace necesario introducir mejoras en el sistema, destinadas a reprimir con mayor energa al delito y dismin uir esa sensacin de temor. El proyecto propuso diversas modificaciones. Luego de u n largo debate en ambas cmaras, finalmente se aprob la Ley n 20.253 que fue publica da en el Diario Oficial el da 14 de marzo de 2008. Esta ley introdujo modificacio nes sustanciales a la regulacin de la prisin preventiva como tambin algunas otras d e importancia en materia de control de identidad (se redefini la hiptesis de proce dencia y se aclar el vnculo entre control de identidad y detencin por flagrancia) y detencin por flagrancia (se aument la flagrancia a un tiempo de 12 horas desde la comisin del delito en algunas de las hiptesis reguladas en el artculo 129 del Cdigo Procesal Penal).47 Probablemente la reforma ms importante incluida en esta ley e st constituida por el nuevo inciso cuarto de la letra c) del artculo 140 del Cdigo Procesal Penal. En esta nueva redaccin se plantea lo que podra ser entendido como una presuncin de peligro para configurar la necesidad de cautela de peligro para l a seguridad de la sociedad, en varias hiptesis que se describen. Si bien el sentid o de esta norma no es completamente preciso y podra ser comprendida de manera ms f lexible, es indudable que represent un intento bastante claro por reintroducir un rgimen de inexcarcelabilidad como los que existieron hasta antes de las reformas de los aos setenta y ochenta en Chile.48 El otro cambio fundamental que esta ley plante estuvo en la modificacin a la norma del inciso segundo del artculo 149 del Cdigo Procesal Penal, la que estableci, para un catlogo de delitos 45 46 47 48 Vase Acuerdo Poltico Legislativo en Materia de Seguridad Ciudadana, de 26 de Noviembre de 2007, firmado por representantes de todos los sectores poltic os (documento de 13 pginas en formato electrnico en poder del autor). Vase Mensaje n 188-354 de 7 de julio de 2006. Un anlisis completo de los cambios contenidos en esta ley pueden verse en Guillermo Piedrabuena, Ley 20.253 Agenda Corta Antideli ncuencia, Editorial Legis, Santiago 2008, 338 pgs. En un sentido similar acerca d el alcance pretendido por el legislador y sus problemas vase Jaime Salas, Criteri os Judiciales para la Imposicin de la Prisin Preventiva, en Problemas del Proceso Penal, Librotecnia, Santiago 2009, pgs. 307 y 308. 212

Diez aos de Reforma Procesal Penal en Chile: Apuntes sobre su desarrollo, logros y desafos de cierta gravedad,49 que la apelacin de la resolucin del juez de garanta que niega lugar a la solicitud de prisin preventiva, produce efecto suspensivo y en consec uencia el imputado debe permanecer privado de libertad hasta que la Corte de Ape laciones resuelva el recurso. Esta regla reinstal una prctica tradicional del sist ema inquisitivo de acuerdo con la cual era la Corte de Apelaciones y no el juez de primera instancia quien resolva la prisin preventiva, estimndose en general que estos tribunales superiores tienen criterios ms duros y ms vinculados con el siste ma inquisitivo en el sentido de vincular el procesamiento de una persona a su pr ivacin de libertad. Se trat de una modificacin que fue cuestionada constitucionalme nte en varios casos ante el Tribunal Constitucional. En los primeros casos el Tr ibunal Constitucional rechaz los requerimientos en sede de admisibilidad sin pron unciarse sobre el fondo de los mismos.50 Con todo, unos das despus el Tribunal Con stitucional declar admisible el requerimiento presentado por el Juez de Garanta Pa tricio Rondini (causa rol 1065-08). Este caso fue resuelto por el Tribunal Const itucional por sentencia dictada el da 18 de diciembre de 2008 por medio de la cua l se rechaz el requerimiento de inconstitucionalidad, tanto por considerarse que no impugnaba una norma aplicable a un caso concreto sino ms bien se trataba de un a impugnacin en abstracto, como por entender que dicha norma no afectaba derechos fundamentales en caso de ser aplicada.51 En su conjunto, los cambios al rgimen d e la prisin preventiva introducidos por la reforma de agenda corta han sido cidament e criticados por la doctrina, se ha sealado que ellos produciran un notorio cercenam iento a las garantas que rodeaban, inicialmente, al modelo procesal penal impleme ntado en Chile a contar del ao 2000.52 No obstante el contexto descrito de presin a l sistema por los problemas de seguridad pblica, a diferencia de etapas anteriore s, comienza a observarse un cambio de actitud en las autoridades de las distinta s instituciones, particularmente del Ministerio Pblico en trminos de asumir tales demandas como un desafo para su institucin, an cuando ello no se traduce en un prog rama 49 50 Se trata de los delitos de secuestro, sustraccin de menores, violacin propia e impropia, parricidio, homicidio simple y calificado y robos con violencia e i ntimidacin. Se trata de varios requerimientos presentados por jueces de garanta qu e el Tribunal Constitucional declar inadmisibles por razones formales sin pronunc iarse sobre el fondo del asunto (vase resoluciones del Tribunal Constitucional de 24 de abril de 2008 causas rol n 1057-08 y 1060-08). Vase sentencia del Tribunal Constitucional de 18 de diciembre de 2008 en causa rol 1065-2008. La sentencia c uenta con voto de minora del magistrado Correa Sutil quien estuvo por aprobar el requerimiento de inconstitucionalidad. Vase Javier Castro, ob. cit. pg. 41. 51 52 213

A 10 aos de la Reforma Procesal Penal: Los desafos del nuevo sistema u orientacin que cambie de manera significativa en la direccin del trabajo emprend ido hasta el momento. En esta direccin, el cambio de mando de Fiscal Nacional en el ao 2008 gener un giro en la materia ya que el Ministerio Pblico comenz poco a poc o a comprometerse en el tema. 2.- desaFos Futuros: No obstante los avances que muestra el sistema en las diversas reas que he mencio nado, todava existen varios aspectos pendientes o en los que el sistema puede mej orar sus resultados y que constituyen desafos importantes para el futuro. Estos d esafos se presentan en diversas reas de trabajo y constituyen problemas con distin tos niveles de relevancia para el sistema. Por ejemplo, en una mesa redonda efec tuada a fines de 2006 se identificaban serios problemas en la ejecucin de sancion es, el control medidas alternativas, en el trabajo de organismos auxiliares que comenzaban a dar signos de colapso y la coordinacin del Ministerio Pblico con la p olica, entre otras.53 No creo posible abordar de manera sistemtica el anlisis de to das estas cuestiones. Con todo, quisiera avanzar en tres aspectos que me parecen claves de abordar para el trabajo futuro del sistema ya que se trata de temas q ue tienen la posibilidad de generar cuestionamientos muy fuertes a la legitimida d del sistema en su conjunto. A continuacin explico brevemente cada uno de ellos. a) El Rol de las metas cuantitativas y sus riesgos: Uno de los elementos ms caractersticos del sistema chileno en el contexto regional es que desde temprano las distintas instituciones -y el sistema en su conjuntohan manifestado una fuerte preocupacin por la productividad del mismo lo que ha llevado a fijar diversas metas e indicadores cuantitativos como parmetros bsicos d e medicin de desempeo y control. El que se haya planteado la existencia de un conj unto de metas cuantitativas como logros de trabajo constituye en mi opinin una cu estin muy importante. Es decir, hoy da no parece posible administrar una institucin pblica con un poder y funcin tan importante como las 53 Varios de estos desafos fueron expuestos en una mesa redonda realizada en octu bre de 2006 de la cual se realiz una publicacin de las ponencias. Vase, Seguridad C iudadana y Reforma Procesal Penal, Centro de Estudios de Justicia de las Amricas, Fundacin Paz Ciudadana, Facultad de Derecho Universidad Catlica y Facultad de Der echo Universidad Diego Portales, Santiago, enero de 2007, 22 pginas. 214

Diez aos de Reforma Procesal Penal en Chile: Apuntes sobre su desarrollo, logros y desafos que tienen los jueces, fiscales y defensores sin que existan metas e indicadores que deben tener un correlato cuantitativo especfico y concreto. En Chile esto pa rece obvio, pero lo cierto es que en muchos pases de la regin aun se discute el he cho de que la justicia o todas las instituciones vinculadas a la justicia trabaj an con bienes inmateriales que no pueden ser medidos en nmeros y que, por lo tant o, no es posible disear indicadores o metas numricas. En dicho contexto, hablar de nmeros, resultados, indicadores de productividad, entre otros, es casi una hereja para una funcin como la administracin de justicia.54 A partir de lo expuesto, me parece que en nuestro pas se ha avanzado mucho gracias a la existencia de metas e indicadores cuantitativos, los que han cumplido un rol de catalizador que ha pe rmitido a las instituciones del sistema desarrollar los altos niveles de gestin q ue tiene hoy en da y que ya he destacado en forma precedente. Sin embargo, obviam ente las metas, y este es el punto que quiero enfatizar en este momento, tienen otra cara, lo que se podra llamar un efecto perverso. Es decir, cuando las metas cuantitativas se constituyen en el nico o muy principal indicador de medicin de re sultados y de premio al trabajo de los actores del sistema, ello puede generar u n conjunto de incentivos perversos para el logro de los objetivos finales del mi smo. Por ejemplo, desde el punto de vista de la persecucin penal pblica, estas met as pueden traducirse (y en alguna medida lo han hecho) en fuertes incentivos por investigar lo ms fcil, y no necesariamente lo socialmente ms relevante, fundamenta lmente porque es ms importante para el actor concreto lograr la meta de gestin que , en muchos casos, obtener una solucin de calidad en los casos especficos. En otra s palabras, la meta cuantitativa establece un fuerte incentivo para su logro sin que necesariamente su resultado refleje un trabajo de efectiva calidad. Esto de bido a que normalmente estas metas se asocian un conjunto de beneficios al logro de las mismas (por ejemplo bonos de productividad). La situacin descrita ocurre cuando, por ejemplo, se busca terminar casos para cumplir con la meta institucio nal a pesar de que el trmino escogido para el caso especfico sea el de peor calida d que poda entregar el sistema (por ejemplo privilegiar una desestimacin temprana como el archivo provisional por sobre una sentencia obtenida en un juicio oral). Otro ejemplo que grafica lo anterior ocurre cuando se da un uso amplio de la ne gociacin como forma puramente de descongestin del sistema. Si bien en principio el que los mecanismos de 54 En otro trabajo he identificado con ms detalle este mismo problema tratndose es pecficamente del Ministerio Pblico. Vase Mauricio Duce y Cristin Riego, Desafos del M inisterio Pblico Fiscal en Amrica Latina, Centro de Estudios de Justicia de las Amr icas, Santiago 2006, pgs. 50 a 52. 215

A 10 aos de la Reforma Procesal Penal: Los desafos del nuevo sistema negociacin previstos sea usados intensamente no es problemtico per se, el punto es que ste uso intenso se realiza en muchos casos en donde los fiscales negocian mu y por debajo de sus posibilidades legales o con un ablandamiento extremo de su p ostura55 o cuando los defensores lo hacen para reducir su carga de trabajo a pes ar que se trata de un caso que podran discutir con xito en juicio. Como la negocia cin ofrece al fiscal y al defensor una oportunidad para llegar a una solucin ms fcil , ambos actores tendrn muchos incentivos para negociar. Primero, porque les permi tir llegar a una solucin que lo premiar mejor en trminos del cumplimiento de las met as. Segundo, porque implica un camino con mucho menos desgaste de recursos y de su propio tiempo. Como se seal con anterioridad, la situacin descrita en principio no es necesariamente negativa, pero hoy se da en contextos de escaso control que pueden dar lugar a situaciones que no son socialmente ptimas. Por ejemplo, desde el punto de vista del trabajo de los fiscales, ocurre que en juicios simplifica dos y procedimientos abreviados a veces hay ablandamientos muy fuertes en trminos del tipo penal que se imputa. Para poder llegar a los mximos de penas que exigen estos procedimientos especiales, los fiscales muchas veces buscan calificar jurd icamente el caso con un tipo penal que tiene asociada menor pena. Si bien, algun as veces esto tiene que ver con problemas probatorios que tiene el Ministerio Pbl ico, sabemos de casos en que delitos contra la propiedad como robos o hurtos ter minan calificados como receptaciones por este motivo, lo que obviamente constitu ye un sub ptimo de lo que debera hacerse. Lo que sucede es que, si bien en muchas ocasiones, esto constitua la mejor opcin de persecucin, en la mayora de los casos no sabemos si realmente la decisin es adoptada efectivamente para potenciar o maxim izar las posibilidades de la persecucin penal o si ella surge presionada o incent ivada 55 Este tema ha sido desarrollado con una visin muy crtica por el investigador per uano Luis Psara en un estudio realizado el ao 2007 acerca del funcionamiento del M inisterio Pblico en nuestro pas. Vase Luis Psara, Claroscuros en la Reforma Procesal Chilena: el Papel del Ministerio Pblico, en Crimen e Inseguridad: Polticas, Temas y Problemas en las Amricas, Catalonia/FLACSO, Santiago 2009, pginas 299 a 338. Un a versin electrnica del mismo puede encontrarse en Serie de Documentos Electrnico n 4, Junio 2009, FLACSO-Chile, 35 pginas en http://issuu.com/flacso.chile/docs/de3_ 2009syc (ltima visita en el mes de septiembre de 2010). Finalmente, puede escucha rse una entrevista realizada al autor de la investigacin en el Podcast CEJA y la A ctualidad Judicial n 10 de mayo de 2010 en http://www.podcaster.cl/2010/06/ceja.yla-actualidad-judicia-10 (ltima vez visitada en septiembre de 2010). Para los efe ctos de este trabajo citar la versin publicada en versin electrnica por FLACSO-Chile por se la de mayor acceso pblico. La seccin que cito en este momento est en pginas 14 a 19. 216

Diez aos de Reforma Procesal Penal en Chile: Apuntes sobre su desarrollo, logros y desafos por los estmulos que el sistema le entrega por solucionar rpido el caso. Continuan do con el ejemplo de los fiscales, otras veces el ablandamiento en la postura ne gociadora viene con el tipo de penas que se oferta o el tipo de penas que se neg ocia. Muchas veces el fiscal no hace un trabajo de recalificacin jurdica, sino que se mueve dentro de los mrgenes amplios de determinacin de pena que deja nuestro s istema en varias categoras de delitos. Si a esto, se suma el impacto que tiene la Ley n 18.216 sobre medidas alternativas a las penas privativas de libertad, term ina producindose en muchos casos, una solucin muy ablandada en cuanto a la pena im puesta en comparacin de lo que podra ser una expectativa objetiva si se analiza el tipo penal, y para que decir respecto a la expectativa social que existe respec to estos temas. Casos que tericamente podran ser sancionados con una pena privativ a de libertad de cumplimiento efectivo terminan siendo sancionados con una priva cin de libertad de menor duracin y sustituida por una pena de cumplimiento en libe rtad como la remisin condicional o la libertad vigilada. Relacionado con esto, en otras ocasiones el ablandamiento del fiscal proviene de lo que se podra llamar c omo el escamoteo de circunstancias agravantes, es decir, casos en que se termina p or favorecer al imputado en una negociacin cuando eventualmente se estara fuera de ella si es que se fuera ms estricto en la aplicacin de estas circunstancias modif icatorias de responsabilidad penal. El fiscal derechamente no muestra los antece dentes que podran dar lugar a agravantes y por esa va ofrece una pena ms baja que l a que se podra obtener legalmente en el caso. En la direccin contraria, algo simil ar ocurre cuando el fiscal se manifiesta muy abierto a reconocer la concurrencia de circunstancias atenuantes que seran discutibles en el caso. La revisin de algu nos datos generales del sistema tiende a ratificar que el problema expuesto tien e correlato en la realidad. Desde el 2006, que es donde comienza el funcionamien to real de la reforma, ya que es el primer ao completo de aplicacin con carcter nac ional, se puede constatar una tendencia positiva, paulatina en el tiempo, en el aumento de los trminos judiciales y disminucin en forma paralela de los trminos no judiciales segn ya vimos en la tabla n 3. Sin embargo, se trata de una cifra muy g ruesa, que dice muy poco, por lo que es necesario tener los porcentajes de trmino s segn las principales causales de trmino excluyendo las sentencias definitivas y otras categoras como las incompetencias, colocando, por as decirlo, el ncleo centra l de las salidas judiciales y no judiciales. La tabla n 5 avanza en esta direccin. 217

A 10 aos de la Reforma Procesal Penal: Los desafos del nuevo sistema Tabla n 5 Tambin aqu pueden verse avances y tendencias interesantes, como por ejemplo, que h a habido un claro esfuerzo por reducir el uso del archivo provisional, mantenindo se hoy en da en una tasa cercana al 45%, menos de lo que haba el ao 2006. De la mis ma forma, una misma tendencia existe respecto al principio de oportunidad, que h a tenido una baja muy significativa, tal como ocurre tambin con la facultad de no iniciar investigacin. Sin embargo, en la otra cara, puede verse que efectivament e las suspensiones condicionales se han incrementado en una tasa importante, as e ntre los aos 2006 y 2009 hay un incremento de prcticamente de un tercio ya que se pasa de un 9,1% el ao 2006 a un 12,3% el ao 2009, es decir un aumento de 3,2% supe rior al 33%. Esto tiende a ratificar que se est ampliando el margen de negociacin entre fiscales y defensores. Por otra parte, las bajas apuntadas en el uso del p rincipio de oportunidad y la facultad de no iniciar se compensan con el aumento en el tiempo de los casos en donde los fiscales utilizan la decisin de no perseve rar y con los sobreseimientos, que se han mantenido estables en el perodo descrit o. A continuacin, en la tabla n 6, veremos las cifras relativas al porcentaje de c asos que concluye con sentencias definitivas. 218

Diez aos de Reforma Procesal Penal en Chile: Apuntes sobre su desarrollo, logros y desafos Tabla n 6 Porcentaje de casos terminados por sentencias definitivas (2006 - 2009) Ministerio Pblico Los datos reflejan lo que podra considerarse como una buena noticia como cifra ge neral, la tendencia del sistema ha sido la de aumentar las sentencias en forma i mportante y paulatina. Esto es positivo ya que no importando el tipo de procedim iento en que ellas recaen se trata obviamente de las decisiones de mayor calidad que el sistema puede ofrecer. De esta manera, las sentencias han ido aumentando desde el 2006, alcanzando el 2009 un 15,8%. Estas buenas noticias deben matizar se cuando se analiza el cmo se compone el mundo de las sentencias. All, es posible observar que hay una tendencia clara respecto a lo que ocupa mayor presencia so n las sentencias que surgen de los juicios simplificados y los procedimientos mo nitorios. La tabla n 7 permite hacer un anlisis de este tipo ya que desagrega la i nformacin de las sentencias por tipo de procedimientos. Tabla n 7 N y porcentajes de casos terminados por sentencia por tipo de procedimiento (2006 - 2009) Ministerio Pblico 219

A 10 aos de la Reforma Procesal Penal: Los desafos del nuevo sistema Como se puede observar, dentro del universo de las sentencias aquellas que han t endido a crecer con mayor intensidad, tanto en nmeros absolutos como en trminos po rcentuales, son las sentencias dictadas en procedimientos monitorios. Dentro del mundo de las sentencias se trata de aquellas que constituyen las respuestas de menor calidad del sistema o en donde el valor agregado por el mismo es mucho ms b ajo ya que no surgen como consecuencia de un proceso en que se haya dado una aud iencia y, adems, corresponden a las infracciones de menor entidad que conoce el s istema. Entonces, me parece que hay que tener mucho cuidado en la forma en que s e presentan los datos y se hacen los anlisis sobre los mismos. As, hay veces en qu e el indicador grueso nos muestra una seal positiva (por ejemplo en el aumento de sentencias), pero cuando se empieza a desagregar un poco los datos, es posible darse cuenta de que hay bastante ms informacin que extraer de ellos. Por ejemplo, uno puede observar que las sentencias que emanan del juicio oral (las de mayor c alidad y valor agregado en el sistema) han ido tendiendo a disminuir en el porce ntaje de las sentencias, a pesar de que en nmeros absolutos se ha mantenido una t endencia al alza. Luego, los juicios abreviados, que son otro espacio de negocia cin importante, representan un porcentaje muy significativo del total de sentenci as. En fin, me parece que estas cifras permitiran realizar bastantes anlisis sobre el funcionamiento del sistema lo que me alejara un poco de los objetivos acotado s de este trabajo. Tambin podra avanzar mostrando otras cifras con ejemplos simila res, como el nmero de audiencias realizadas por jueces, de atenciones de defensor es, de diligencias realizadas, etc. Creo que lo que importa para los efectos de este trabajo es, a partir de estos datos que he tomado como un ejemplo, dar algu nas ideas respecto al impacto de las metas cuantitativas en fijar una dinmica de trabajo del sistema. La falta de evolucin de metas e indicadores comienza a manif estarse en una creciente rutinizacin del trabajo del sistema. En efecto, en la me dida que el sistema se ha masificado a todo el pas y sus actores interactan habitu almente utilizando procedimientos similares, se comienza a constatar una prdida d e calidad en el trabajo producto de la respuesta estandarizada frente a situacio nes comunes. Todo ello con el riesgo a corto plazo de impactar en la calidad del sistema. En esta direccin me parece que hay que realizar una revisin muy profunda de las metas e indicadores desarrollados por las distintas instituciones del si stema. Me parece que con el transcurso del tiempo las metas e indicadores establ ecidos por el sistema tienden a perder fuerza como instrumentos modeladores del comportamiento eficaz de los distintos actores. Una primera cuestin problemtica su rge, como ya he sugerido, como consecuencia de 220

Diez aos de Reforma Procesal Penal en Chile: Apuntes sobre su desarrollo, logros y desafos un proceso que podra caracterizarse como el de burocratizacin de metas e indicadore s, fenmeno que en mi experiencia pasa en toda institucin o actividad en la que se u tilizan estas formas de medicin e incentivo. Este proceso se produce por varios f actores. As, por ejemplo, tiende a ocurrir que con el paso del tiempo las metas s e desvirten, se transforman o conviertan en un fin en s mismo y no en medios para resolver problemas. Las personas son muy sensibles a los resultados que se les p ide y siempre se corre el riesgo que el resultado importe ms que el fin ltimo pers eguido al fijar ese resultado. De otra parte, tambin con el transcurso del tiempo los actores del sistema aprenden a cmo cumplir las metas con el menor esfuerzo p osible, maximizando su propio inters ms que cumpliendo con las finalidades sustant ivas asociadas a las mismas metas. Por otro lado, estas metas e indicadores prod ucen rigidez en algunos mbitos de trabajo del sistema. Por ejemplo, un actor que est motivado por solucionar el problema por una va nueva o ms creativa se ve presio nado por el cumplimiento de la meta y por ello puede preferir sacrificar la cali dad de su trabajo por cumplir con cierto resultado establecido en abstracto que en el caso concreto no resulta el mejor. Me parece que fenmenos como los descrito s se han dado en Chile con distintos niveles en las diversas instituciones que f uncionan en el nuevo sistema procesal penal. Esto obliga a las instituciones a e star mucho ms encima de este tema, es decir, es necesaria una permanente revisin y reestructuracin de las metas e indicadores de forma de intentar que ellos no sea n desvirtuados y establezcan incentivos y permitan medir cuestiones que son efec tivamente valiosas para el sistema. En la perspectiva sealada creo que a esta alt ura del desarrollo de la reforma procesal penal chilena me parece que hay una ne cesidad imperiosa de incorporar metas e indicadores de gestin de carcter ms cualita tivo que las que hoy existen. Los desafos aqu son bsicamente dos. En primer lugar, suponiendo que tenemos un acuerdo en cmo medir ms cualitativamente el trabajo de l os distintos actores (cuestin nada menor de lograr), esto impone la necesidad de desarrollar sistemas de medicin y control de estos indicadores cualitativos que h oy en da el sistema en general no cuenta y que, eventualmente, puede no ser tan fc iles de desarrollar para las distintas instituciones. En segundo lugar, es neces ario ver cules seran estas metas en concreto. Retomando el ejemplo de las salidas del sistema la pregunta en esta rea sera si mejorar el diseo en metas cualitativas slo pasa por exigir, por ejemplo, soluciones de mayor calidad jurdica. Resolver esto es muy relevante ya que el sistema en Chile me parece est llegando a su tope en trminos de la cantidad de casos que atiende y da respuesta con soluciones jurdicas que se identifican formalmente como calidad. Por lo mismo, identificar este cam bio de lgica de las metas e indicadores con mayores exigencias desde esta perspec tiva no me parece realista 221

A 10 aos de la Reforma Procesal Penal: Los desafos del nuevo sistema ni la direccin que debiera tomarse. No se puede pretender como sistema que los ar chivos provisionales lleguen a un 30% y las decisiones judiciales a un 70%. Esto no tiene ninguna posibilidad de ocurrir en Chile ni probablemente en ningn siste ma de justicia criminal. Lo que se debe hacer en cambio es sincerar el funcionam iento del sistema mediante un sistema de accountability o rendicin de cuentas ms c omplejo. Es necesario sincerar el sistema tanto respecto de sus posibilidades re ales de eficacia como respecto de sus problemas estructurales. Me parece que la demanda pblica hoy en da va por aumentar las soluciones de calidad y ello nos ha l levado a inflar las salidas judiciales, pero por otro lado ocurre que el sistema e st ms o menos al tope, lo cual no quiere decir que no sea posible mejorar el funci onamiento respecto a ciertas categoras de delitos concretos. En fin, lo que ocurr e es que la respuesta de mostrar permanentemente solo los indicadores de salidas judiciales, a esta altura se agot, y debiramos discutir ahora como le damos a est e nivel de logros, que es muy importante, ms calidad, an cuando ello implique baja r un poco los ndices de salidas judiciales. En la medida en que no se sincere est o, con todas las complejidades que ello trae, el sistema va a terminar pagando e n trminos de legitimidad, porque se estara entrando a una competencia que la vamos a perder, es decir, siempre vamos a tener este dficit a menos que como sistema n o construyamos una plataforma de explicacin y de debate sobre este tema, que es u n rea que hoy en da nos est haciendo perder legitimidad como sistema frente a la op inin pblica. Esto mismo ocurre con una buena parte de otros indicadores y metas qu e hoy da aparecen cumplidos con niveles de excelencia por los distintos actores, pero cuando se examinan ms crticamente dejan dudas acerca de la conveniencia de ma ntener las prcticas que ellos mismos han instalado como deseables. El punto final , es que tal como estos indicadores han sido elementos catalizadores de la buena gestin de la reforma, hoy podran transformarse en el mejor sedante para quedarse dormido en los laureles sin enfrentar problemas de calidad pendientes. b) El Problema del tratamiento de la vctima Un problema que se ha presentado con especial fuerza en los ltimos aos y que const ituye un desafo muy importante para la reforma dice relacin con el mejoramiento en la atencin y proteccin de vctimas. Desde mediados de la dcada se ha comenzado a gen erar una visin bastante crtica acerca del trabajo del sistema y, en particular del Ministerio Pblico, 222

Diez aos de Reforma Procesal Penal en Chile: Apuntes sobre su desarrollo, logros y desafos con las vctimas, no obstante todos los avances que se han producido segn he mencio nado previamente. 56 Tal vez el problema se ha manifestado pblicamente con mucha claridad a partir del segundo semestre de 2007 en donde luego de un intenso deba te pblico acerca del nivel real de proteccin que tenan las vctimas del nuevo sistema , los actores de la clase poltica firmaron un acuerdo (26 de noviembre) conocido como Acuerdo de Seguridad Pblica, en el cual se propusieron diversas medidas para a tacar varios problemas, pero siendo uno de los principales la idea de establecer una institucionalidad destinada a proporcionar defensa penal gratuita a favor d e las vctimas y mejorar su proteccin. Dicho acuerdo poltico se tradujo en la presen tacin de un proyecto de ley orientado a la creacin de una defensora de vctimas.57 En mi opinin, avanzar en la lnea que originalmente se plante en el acuerdo poltico es una mala idea que no resolver los problemas de las vctimas y, por el contrario, co rre el riesgo de generar expectativas falsas y una serie de distorsiones para el sistema en su conjunto. No parece que este trabajo sea la oportunidad de entrar en detalle sobre este punto.58 Con todo, si me interesa destacar que este debat e refleja una imagen instalada en la opinin pblica negativa acerca del sistema. Po r ejemplo, que muchos casos las soluciones del sistema no incluyen elementos de reparacin o ni siquiera se hacen cargo del inters ms general de la vctima en la mism a. En muchas otras ocasiones, el problema que se presenta es que la vctima est rec ibiendo muy poca retroalimentacin del sistema en trminos de lo que est pasando con la persecucin penal, incluso respecto de aquellas que estn dispuestas a colaborar. En general esta imagen instalada da cuenta de que nadie en el sistema quiere ha cerse cargo en serio de la vctima. Cuando se analizan las pocas cifras que existe n en la materia, se constata que esta idea de desinters del sistema por la vctima no es una percepcin manejada o inflada por los medios 56 Un ejemplo de esto puede en un estudio realizado Karen Lundquist que da un bu en reflejo del estado de situacin del tema al ao 2006. Vase, Karen Lundquist, Vctima s: Problemas e Insatisfacciones Buenas Prcticas e Innovaciones, Forja Serie de In vestigacin para la Accin, Santiago marzo de 2006, 67 pginas. Vase mensaje n 76/356 de 31 de marzo de 2008 por el que se presenta un Proyecto de Ley para Crear un Fon do Nacional para la Representacin de Vctimas de Delitos. Sobre el intenso debate e n los medios puede verse un conjunto de opiniones editoriales publicadas entre e llas vase: El Mercurio, 5 de Noviembre de 2007 pg. A 2; El Mercurio, 31 de marzo d e 2008 pg. A2; El Mercurio, 5 de junio de 2010 pg. A2; y, El Mercurio, 28 de mayo de 2010 pg. A2. En algunos de los textos citados en la nota anterior he tenido op ortunidad de explicar mi posicin en el debate pblico. En todo caso me parece inter esante mencionar que an en el contexto donde el tema de la defensora de vctimas ha estado muy presente en el debate pblico, cuando las personas son preguntadas acer ca del tipo de servicio estatal que esperara en caso de ser vctimas de un delito, menos de un tercio (31,2% en el ao 2009 y 29,7% en el ao 2008) responde que se le brinde un abogado para que la represente en juicio. Vase Encuesta Nacional de Seg uridad Ciudadana (ENUSC) 2009, grfico 23 (presentacin power point del Instituto Na cional de Estadstica en poder del autor en formato electrnico). 57 58 223

A 10 aos de la Reforma Procesal Penal: Los desafos del nuevo sistema de comunicacin social, sino que parece ser efectivamente una opinin extendida entr e quienes han tenido contacto con el sistema. En esta direccin, la tabla n 8 prese nta los resultados de la ltima Encuesta Nacional de Seguridad Ciudadana (ENUSC)59 en un primer tem relativo al nivel de atencin que reciben las vctimas por parte de los fiscales. Tabla n 8 Satisfaccin vctimas: Contacto fiscal Como se puede observar, este cuadro refleja el nivel de contacto que han tenido las vctimas con el fiscal o con alguien de la fiscala tratndose de siete categoras d e delitos. Las cifras muestran que salvo el caso de lesiones, donde cerca de la mitad de las vctimas han sido contactadas, en general nos encontramos con porcent ajes de contacto extremadamente bajo. Puede haber algunas razones o problemas es tructurales que expliquen los bajos porcentajes de contacto, como por ejemplo ca sos en que las vctimas no son ubicables, pero en general, los nmeros 59 Mayores antecedentes sobre esta encuesta pueden revisarse en: http://www2.dsp .gov.cl/enusc_2009.html (ltima visita en septiembre de 2010). 224

Diez aos de Reforma Procesal Penal en Chile: Apuntes sobre su desarrollo, logros y desafos son demasiado gruesos como para que la explicacin sea simplemente problemas de la vctima y no que haya un problema de gestin importante del sistema. Lo mismo ocurr e cuando se le pregunta a las vctimas sobre su satisfaccin general respecto a la t ramitacin del caso. La tabla n 9 entrega datos sobre esta materia. Tabla n 9 Satisfaccin vctimas en la tramitacin de la causa En mi opinin las cifras de esta tabla son an ms impactantes que la anterior. Los ni veles de satisfaccin son mnimos, probablemente el ms alto, en el caso de los robo d e automvil, camioneta o motocicleta se explica por el alto nivel de recupero de e stos bienes. En el resto de los casos, los porcentajes son extremadamente bajos, como en el delito de robo en casa (slo un 11% de satisfaccin), siendo extremadame nte sensible desde el punto de vista del estado en 225

A 10 aos de la Reforma Procesal Penal: Los desafos del nuevo sistema que queda la vctima y del impacto que luego esto tiene en la comunidad en general . De esta manera, estas cifras hablan bastante fuerte respecto a que tenemos un problema importante en esta materia que hay que encarar con ms fuerza. Cuando se analizan las causas de insatisfaccin, es posible encontrar que hay diversas razon es60, entre las cuales hay que hacer distinciones claras para identificar el pro blema y la solucin posible. Por una parte, hay problemas estructurales del sistem a de justicia criminal para responder de acuerdo a lo que espera la vctima debido a que en muchos casos no se va a poder esclarecer el hecho, identificar al auto r o recuperar lo que fue robado. En esos casos no podemos establecer expectativa s falsas de algo que se sabe por la experiencia internacional y comparada ningn s istema de justicia criminal est en condiciones de responder. Por otro lado, tambin hay problemas importantes de gestin que s pueden ser trabajados y resueltos. Por ejemplo, no es lo mismo que la vctima manifieste su insatisfaccin porque no se rea liz nada en su caso, a aquellas situaciones en que nunca se supo qu es lo que pas e n su caso. Luego, no es lo mismo que la insatisfaccin sea por no recuperar la esp ecie, lo cual puede ser un problema estructural, ya que sabemos que incluso en e l sistema ms eficiente del mundo, y aunque se gasten mucho ms recursos, siempre va a haber un porcentaje mayoritario de casos de delitos en contra de la propiedad donde no se van a recuperar las especies, pero ello es muy distinto a que la vct ima muestre su insatisfaccin producto de que nunca la contactaron. En este contex to, me parece necesario discutir acerca del mtodo de trabajo que el sistema est ut ilizando con las vctimas. Se trata de un rea en donde el propio sistema puede most rar avances y resultados muy importantes en ciertas reas, como por ejemplo en el caso de los delitos violencia intrafamiliar donde los resultados de satisfaccin d e vctimas son proporcionalmente inversos respecto a los datos que he revisado.61 Por tanto, puede decirse que el sistema est aprendiendo a desarrollar mejores mtod os para trabajar con las vctimas. El propio Ministerio Pblico ha 60 As por ejemplo en la ENUSC una de las razones principales de la insatisfaccin d e las vctimas es Porqu no realizaron nada la que constituye el primer motivo de insa tisfaccin en 6 de los 7 delitos (fluctuando entre un 16% y un 20% como motivo, sa lvo en el delito de lesiones en que aparece en tercer lugar con un 11,89%). Otro motivo de insatisfaccin es Porque nunca supo qu es lo que paso en su caso que apare ce mencionado como un factor relevante en tres de los siete delitos (robo en cas a, robo por sorpresa y hurto, mencionado con una frecuencia de entre 13% y 14%). El Ministerio Pblico encarg a una empresa externa la realizacin de un estudio de e valuacin de la satisfaccin de vctimas en los proyectos pilotos que se haban implemen tado a la poca para el tratamiento y atencin de vctimas de violencia intrafamiliar. El ndice de satisfaccin total fue superior al 70%, en tanto que en temas como el contacto de los fiscales el ndice fue cercano al 65%. Los detalles de este estudi o pueden verse en: http://www.fiscaliadechile. cl/repositoriominpu/Archivos/minp u/documentos/Encuesta_Satisfaccion_VIF_2009.ppt (ltima visita en el mes de septie mbre de 2010). 61 226

Diez aos de Reforma Procesal Penal en Chile: Apuntes sobre su desarrollo, logros y desafos desarrollado metodologas sobre las cuales se podra construir una nueva aproximacin al tema tratndose de las vctimas de delitos comunes. Esto nos lleva a que lo que e n el fondo de las cifras revisadas no es que el sistema desconozca cmo aproximars e ms efectivamente a la vctima, sino que se trata de un problema de priorizacin de recursos y objetivos. As, por ejemplo, desde el punto de vista de los recursos al final del da la pregunta relevante es cuntos recursos se destinan al tratamiento de la vctima. Esto podra llevar a otras discusiones y preocupaciones, por ejemplo, acerca del manejo de la escasez de la hora/fiscal para atender a esta demanda q ue va un poco ms all de la persecucin penal ms tradicional. Con todo, si se consider a que la atencin y satisfaccin de las vctimas es algo sensible a lo que el Minister io Pblico debera tratar como importante, tal vez no se trata de un tema que se res uelve por contar con ms hora/ fiscal, sino que puede pasar por una definicin de pr ioridades acerca del tiempo que se destina a distintas actividades. La necesidad de meJorar aspectos de La persecucin penaL No quisiera concluir esta seccin sin abordar un rea en donde me parece el sistema presenta enormes desafos como lo es el perfeccionamiento de ciertos aspectos de l a persecucin penal que hoy da me parece estamos en condiciones de encarar y que de alguna medida constituyen flancos de cuestionamiento de la legitimidad del sist ema frente a la opinin pblica. En alguna medida importante el propio Ministerio Pbl ico ha planteado un conjunto de ideas en la materia por medio del desarrollo de su Plan Estratgico 2009-2015,62 reconociendo de esta forma la importancia y lo se nsible del tema. Mencionar dos temas: (c.1) problemas en el mtodo de persecucin de delitos comunes y (c.2) el problema del tratamiento de los delincuentes reiteran tes. c.1.- El Mtodo de persecucin de los delitos comunes: La primera cuestin que vale la pena mencionar es el problema del mtodo de persecuc in de los delitos comunes y que constituyen los ingresos ms masivos del sistema. H ay que partir reconociendo en este punto que se ha producido un gran avance prod ucto de la instalacin como poltica general del Ministerio Pblico a partir de su nue vo plan estratgico de las 62 El detalle de este puede ser revisado en: http://www.fiscaliadechile.cl/repos itoriominpu/Archivos/minpu/ documentos/Plan_Estrategico_2009_2015.pdf (ultima vi sita en septiembre de 2010) 227

A 10 aos de la Reforma Procesal Penal: Los desafos del nuevo sistema denominadas Unidades de Tramitacin de Causas Menos Complejas (TCMC).63 Ellas han permitido homogeneizar la persecucin penal o como el Ministerio Pblico est enfrenta ndo estos casos masivos que repletan al sistema. A pesar de lo anterior, creo qu e persisten algunos problemas importantes de mtodo de trabajo tratndose de los del itos comunes. Mencionar muy brevemente tres: el mtodo investigativo de la orden de investigar, el uso de sistemas de informacin y la coordinacin de fiscales con pol icas. El primer problema se refiere al extensivo uso de la orden de investigar qu e los fiscales envan a la polica como mtodo central para investigar e intentar escl arecer ciertos tipos de delitos. Un ejemplo de lo anterior est constituido por lo s casos en donde hay antecedentes pero no hay imputado conocido, es decir, donde hay algn material probatorio que eventualmente permitira pensar una persecucin pen al con alguna posibilidad de xito. Se trata de casos en que los antecedentes no s on tan claves como para justificar una persecucin inmediata e intensa ya que no h ay imputado, por lo mismo sern casos que normalmente se asignarn a la sub unidades de archivo provisional de las TCMC. En ellas el mtodo principal de trabajo utili zado para llevar adelante la investigacin ser la emisin de una orden de investigar a la polica. Esta orden termina siendo el paso para asegurarnos que no va a pasar nada en este caso ya que si haba alguna posibilidad de esclarecerlo ella se desv anecer durante el proceso de producir y tramitar la orden. Esto ocurre, bsicamente , porque los policas no tienen capacidad para priorizar las diversas rdenes simila res que reciben, menos si las mismas no vienen priorizadas por la propia fiscala. De otra parte, se explica como consecuencia de los mismos trmites que supone la elaboracin de la orden de investigar: su contenido es bastante genrico, por ms sens ibilizada que este la planilla desarrollada por la sub unidad respectiva; el tie mpo que demora la fiscala en emitirla, la polica en recibirla, distribuirla, respo nderla, etc. Todo ello indica que si exista alguna posibilidad de esclarecer el c aso con alguna intervencin temprana y focalizada ya no va a lograrse debido a que el sistema se tom varios das, semanas o meses en dar curso a actividades investig ativas que probablemente slo hacan sentido con una intervencin relativamente rpida. El problema es que la orden de investigar como mtodo de trabajo se basa en un trmi te muy burocrtico, incluso ahora en el escenario que el sistema cuenta con un dis eo institucional ms sofisticado de trabajo como son las TCMC. En consecuencia, no basta con tener la estructura de las TCMC sino que tambin hay que alterar los mtod os de trabajo que ellas ocupan. Lo que ocurre es que hay que sofisticar la respu esta o reacciones de estas unidades. Frente a los casos que reciben no todo tend ra que derivar en una orden de investigar, o tal vez no sea una orden 63 Vase Ministerio Pblico, Plan Estratgico 2009-2015, pg. 46. 228

Diez aos de Reforma Procesal Penal en Chile: Apuntes sobre su desarrollo, logros y desafos de investigar la mejor forma de contactar a la polica para algunos casos, o habr q ue definir los cuerpos policiales que investigan, en fin, hay muchas formas de e nfrentar esto, pero en general, me parece que la forma en que se enfrentan hoy e n da, es un obstculo para mejorar el funcionamiento del sistema. Debo aclarar que an cuando logremos lo anterior, no creo que debiera esperarse un cambio muy signi ficativo de las cifras de casos esclarecidos por el sistema. El cambio de mtodo n o debiera hacerse tanto por la posibilidad que los resultados cambien en forma r adical (si creo debieran mejorar en algn margen), sino porque estamos frente a un mtodo de trabajo que genera mucho ruido y espacios importantes de deslegitimacin del sistema frente a la opinin pblica. Esto ocurre, por ejemplo, cuando hay vctimas muy activas que a pesar de que van acompaando antecedentes al Ministerio Pblico o a la polica, quedan atrapadas por este funcionamiento burocrtico del sistema sin obtener respuesta alguna y con la sensacin de que si hubieran sido objeto de mayo r atencin todo se podra haber aclarado. Ha ocurrido en varios casos que en situaci ones de esta naturaleza las vctimas recurren a los medios comunicacin quienes con la informacin proporcionada logran esclarecer el caso con alto impacto meditico. A un cuando esto ocurra en un caso de cada 100, cada vez que pasa esos casos adqui eren una gran relevancia pblica y la falta del sistema en su esclarecimiento term ina produciendo un importante dao en legitimidad frente a la opinin pblica. Adems de lo anterior, otro tema de mtodo de trabajo tiene que ver con el problema de cmo e stn siendo utilizados los sistemas de informacin que dispone el Ministerio Pblico, por ejemplo, en el uso de estos sistemas en el desarrollo de estrategias de flag rancia inteligente, donde hay varias experiencias que se han implementado en Chi le. El cmo utilizar los sistemas de informacin, no hablo de los sistemas de inform acin externa si no la que dispone el propio Ministerio Pblico, es que ellos se uti lizan mucho ms como un sistema de registro de casos que como un mtodo de recopilac in de informacin que permita desarrollar un trabajo ms estratgico de persecucin penal . Esto creo que es lo que ocurre con el Sistema de Apoyo de Fiscales (SAF) desar rollado en Chile. Dicho sistema representa un gran avance, un salto cualitativo respecto a lo que histricamente hemos tenido en Chile y en toda Amrica Latina, per o que an no es aprovechado en toda su potencialidad, ya que no solamente debiera utilizarse como un sistema de registro de las causas que se tramitan sino tambin como un sistema que nos permita construir una estrategia de persecucin penal, par ticularmente en los casos por delitos comunes que son los que estamos analizando en este trabajo. Finalmente, respecto al mtodo de trabajo, hay claros problemas de coordinacin y de priorizacin de trabajo entre el Ministerio Pblico y las policas. En este punto, me parece hay problemas que derivan de errores de diseo del siste ma. Tal vez porque no haba mucho espacio 229

A 10 aos de la Reforma Procesal Penal: Los desafos del nuevo sistema poltico para haber hecho otro diseo se opt por un modelo complicado de distribucin d e responsabilidades entre los fiscales y la polica. Lo que se observa en el mundo comparado es que claramente los legisladores le han pasado a las policas una fac ultad de seleccin, y as, el material con el cual trabajan los fiscales son, por as decirlo, los casos con los cuales pueden trabajar. Esto facilita enormemente el trabajo de investigacin con un filtro temprano y con una capacidad mucho mayor pa ra organizar adecuadamente el trabajo investigativo. Nuestro legislador tom otra opcin, probablemente porque no era polticamente posible entregar esta posibilidad discrecional tan fuerte a la polica en un contexto en donde se vea por el contrari o que el Ministerio Pblico poda cumplir un rol de controlador intenso del trabajo policial. De otra parte, entregarle una facultad de seleccin de casos a la polica supona discutir cambios estructurales a dichas instituciones tanto respecto a con figuracin institucional como respecto a los sistemas de rendicin de cuentas y de c ontrol necesarios. Se trata de cambios que probablemente eran imposibles de real izar ya que llevaban a redefinir buena parte del ncleo duro de cmo se ejerce el po der en el nivel policial. En ese contexto, nos quedamos con un sistema en donde la responsabilidad por resultados es un tanto ambigua. La polica traspasa al Mini sterio Pblico los casos y la responsabilidad de resolverlos y el Ministerio Pblico se las devuelve. Esto hace que sumado al tratamiento burocrtico de los casos (vg r. Ordenes de investigar amplias) la responsabilidad por el esclarecimiento de l os casos se diluya o disuelva. Cada institucin se lava las manos o le atribuye a la otra las causas de la ineficacia en ciertos tipos de casos. 230

Diez aos de Reforma Procesal Penal en Chile: Apuntes sobre su desarrollo, logros y desafos c.2.- El Problema en el tratamiento de la habitualidad: Un segundo problema en relacin a la persecucin penal es lo que ha sido identificad o en el estudio de Luis Psara que he citado previamente y que denomina como probl emas en el tratamiento de la habitualidad o el trabajo con los clientes ms habitu ales del sistema.64 El dato emprico que el autor cita es del ao 2007, e indica que el 5% del total de imputados que haban pasado por el sistema tenan 5 o ms contacto s con el mismo.65 En las carpetas que analiza en el 25% de los casos aparece ese tipo de imputados.66 Los datos ratifican una percepcin comn y que se refiere que una clientela recurrente son las personas con contacto habitual con el sistema, las que explican un porcentaje mucho mayor a la proporcin de personas que son, de los delitos que se cometen. Se trata, por lo general, de imputados que suelen r eiterar delitos comunes tales como hurtos y robos de distinta naturaleza. El pri ncipal problema que se detecta en el estudio de Psara a partir del examen de caso s es lo que puede denominarse como un tratamiento ingenuo y burocrtico de la habi tualidad, que por as decirlo, termina beneficiando a los habituales con lo que se podra llamar circuitos de impunidad, es decir, casos en donde el sistema tarda m ucho en reaccionar con una respuesta ms dura. Por ejemplo, esto es lo que ocurre cuando estos clientes habituales pasan en un primer 64 65 66 Vase Luis Psara, ob. cit., pgs. 19 a 24. Idem pg. 19. Idem pg. 20. 231

A 10 aos de la Reforma Procesal Penal: Los desafos del nuevo sistema y segundo caso o contacto con el sistema por la aplicacin de un principio de opor tunidad o eventualmente por una suspensin condicional del procedimiento, despus ca en en el sistema una tercera y cuarta vez en las que podran verse beneficiados co n una negociacin blanda, luego en un nuevo contacto se les condena con penas alte rnativas de la Ley 18.216, y as, al sistema le cuesta cinco, seis o siete contact os, por as decirlo, para atrapar a un cliente habitual con un perfil criminal que g enera enormes problemas para el sistema, especialmente de legitimidad pblica. Se trata de un problema complejo que tiene diversas connotaciones que exceden el pu ro trabajo del fiscal. Por ejemplo, algunas causas del problema estn vinculadas a cmo el legislador ha reconocido algunas figuras o ha establecido algunas penas e n ciertos tipos de casos. Con todo, ms all de estas cuestiones, obviamente se trat a de un problema en donde parece haber ciertos aspectos de la persecucin penal qu e no estaran operando satisfactoriamente. Psara logra establecer que hay una caren cia clara de una estrategia ms homognea y sofisticada para enfrentar este tipo de casos y esto le est causando costos de legitimidad pblica al sistema. En sus concl usiones sobre el punto seala ...en el Ministerio Pblico no parece haberse desarroll ado una aproximacin apropiada para tratar al delincuente habitual, no slo como un individuo sino como un sector poblacional que se relaciona con el delito como fo rma de vida. Aplicar a ese sector las varias respuestas del sistema en trminos si milares a los que se usan con quienes tienen una relacin ocasional con el delito, o escalarlas progresivamente conociendo la inutilidad de esta va, no parece adec uado, sobre todo de cara al hecho de que es el delincuente habitual un actor pri ncipal en el fenmeno de inseguridad ciudadana.67 67 dem pg. 24. 232

Diez aos de Reforma Procesal Penal en Chile: Apuntes sobre su desarrollo, logros y desafos 3.- a modo de cierre En esta sntesis bastante apretada, en algunos puntos incluso algo superficial, he dado cuenta de varios de los aspectos centrales de funcionamiento de nuestro nu evo sistema procesal penal en sus diez aos de desarrollo. Me parece que a partir de ella se puede concluir que hay bastantes razones para estar muy satisfechos c on el desarrollo y evolucin del sistema en este perodo. Dichas razones se refuerza n cuando se observa este proceso de cambio en un contexto regional. A esta altur a, tenemos un sistema que se ha instalado correctamente, cuyo funcionamiento sup era los indicadores estimados como ptimos cuando se hizo el diseo en un contexto d e mayor carga de trabajo de la esperada, el sistema ha mostrado dinamismo para i r afrontando nuevos desafos, etc. Desde el punto de vista de la lgica de transform acin cultural de los actores del sistema, que era uno de los desafos importantes d e esta reforma, me parece posible constatar que la profundidad de los cambios qu e se han generado son enormes y su nivel de consolidacin hacen imposible pensar e n un retroceso que nos acerque a la forma en que se realizaba la justicia crimin al en nuestro pas con anterioridad. Me podra extender con otros argumentos que des taquen los logros de nuestro proceso de reforma que hacen que, en general, sea c onsiderado como un caso de estudio exitoso en materia de polticas pblicas en el se ctor justicia. Con todo, no slo he intentado dar cuenta de estos logros, sino que tambin identificar algunas reas en donde se presentan desafos importantes para los prximos aos. La naturaleza de este trabajo y la complejidad del sistema me impide n 233

A 10 aos de la Reforma Procesal Penal: Los desafos del nuevo sistema hacer un anlisis que pretenda ser comprensivo de todos los aspectos problemticos o en donde existen cuestiones pendientes en el trabajo del sistema. Espero que ot ros autores de este libro hayan identificado otras cuestiones que complementen a las contenidas en este captulo. La idea de mostrar estos elementos no ha sido la de empaar un momento de legtima celebracin y satisfaccin. Lo que pretendo es ms bien recordar que el funcionamiento de los sistemas de justicia criminal es siempre muy complejo y problemtico. All donde se obtiene un logro, surge otro nuevo proble ma o una nueva demanda social legtima que el sistema debe satisfacer. Esto hace q ue sea indispensable que los actores e instituciones del sistema estn siempre ate ntos y se mantengan con una actitud de disconformidad acerca de sus logros. Cuan do los sistemas de justicia penal pierden su capacidad de reflexin crtica esto per mite que en pocos aos se conviertan en sistemas burocrticos que trabajan por debaj o de sus posibilidades y de las expectativas sociales mnimas. La reforma chilena ha mostrado una enorme capacidad de innovacin y evolucin en estos diez aos. Espero que los grandes logros que hemos obtenido no nos hagan dormir en los laureles, sin o ms bien constituir un incentivo para insistir y profundizar en la necesidad de seguir perfeccionando al sistema. 234

A 10 aos de la Reforma Procesal Penal: Los desafos del nuevo sistema Los comentarios contenidos en eL presente Libro son de responsabiLidad de sus autores y no representan en ningn caso La opi nin deL ministerio de Justicia. 235

A 10 aos de la Reforma Procesal Penal: Los desafos del nuevo sistema Centro de Justicia de Santiago. 236

A 10 aos de la Reforma Procesal Penal: Los desafos del nuevo sistema Tribunal de Juicio Oral en lo Penal Juzgado de Garanta - Vicua. Tribunal de Juicio Oral en lo Penal Juzgado de Garanta - San Felipe. 237

A 10 aos de la Reforma Procesal Penal: Los desafos del nuevo sistema Edicin: Ministerio de Justicia Fotografa: Archivo Ministerio de Justicia Ao 2010. 4.000 ejemplares Diseo patriciouribeb@taller700.cl Impresin Grfica Puerto Madero 238

A 10 aos de la Reforma Procesal Penal: Los desafos del nuevo sistema 239

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