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Autoridades Nacionales
Presidente de la Nacin Dr.. Nstor Carlos Kirchner Jefe de Gabinete de Ministros Dr. Alberto Angel Fernndez Subsecretario de la Gestin Pblica Dr. Juan Manuel Abal Medina Director Nacional Alterno del Proyecto de Modernizacin del Estado Lic. Christian Asinelli Director del Instituto Nacional de la Administracin Pblica Sr. Jorge Giles Director de Investigaciones Lic. Mariano Greco
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Coordinacin general de la publicacin Lic. Mariano Greco
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Curriculum Vitae de los Autores Profesionales intervinientes: Mgter. Andrea Lpez Lic. Norberto Zeller Lic. Jos Luis Tesoro Dr. Guillermo Alonso Prologo Por Lic. Christian Gonzalo Asinelli Introduccin Por Juan Manuel Abal Medina Captulo I Principales Ejes del Proceso de Transformacin Estatal (1983-2003) - Lic. Norberto Zeller Captulo II La Poltica de Privatizacin de Servicios Pblico y el Nuevo Rol Regulador del Estado La participacin de los usuarios en el control de los Servicios Pblicos Privatizados. Balance y Perspectivas Mgter. Andrea Lpez Captulo III Polticas Pblicas en el Campo Laboral - Lic. Norberto Zeller ISSN: ISBN: La Plitica de reforma de las obras sociales durante los aos noventa. Un balance global - Dr. Guillermo Alonso Captulo IV La Reforma Administrativa: Algunas Experiencias de Modernizacin en la Gestin Pblica - Mgter. Andrea Lpez El problemtico desempeo del Gobierno Electronico en paises en desarrollo, emergentes o en transicin Lic. Jos Luis Tesoro
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Diseo e impresin: Unidad de Comunicacin Institucional Direccin de Investigaciones Instituto Nacional de la Administracin Pblica
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Subsecretara de la Gestin Pblica

Av. Roque Senz Pea 511 - Capital Federal junio 2007
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Curriculum Vitae de los Autores
C.V de los autores
Mgter. Andrea Lpez Profesora de Historia (UBA - Facultad de Filosofa y Letras). Magister Scientiarum en Administracin Pblica (UBA- Facultad de Ciencias Econmicas). Candidata a Doctora (UBA). Coordinadora de Proyectos de la Direccin de Investigaciones del INAP . Profesora Adjunta de la ctedra de Administracin y Polticas Pblicas de la Universidad de Buenos Aires- Facultad de Ciencias Sociales. Dicta cursos de Posgrado en la UBA y cursos de capacitacin para la Escuela Superior de Dirigentes del Gobierno de la Provincia de Buenos Aires. Es co-autora de 2 libros, coeditora de 1libro y lleva escrito varios captulos de libros y artculos en revistas especializadas sobre la regulacin y el control de los servicios pblicos privatizados y las reformas administrativas en el sector pblico argentino. Lic. Norberto Zeller Licenciado en Sociologa y Profesor de Enseanza Secundaria, Normal y Superior en Sociologa de la Universidad de Buenos Aires. Maestra en Administracin Pblica, Facultad de Ciencias Econmicas, Universidad de Buenos Aires. Candidato a Doctor (UBA). Coordinador de proyectos de la Direccin de Investigaciones del Instituto Nacional de la Administracin Pblica (INAP). Investigador y Profesor Titular de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad Nacional de Lomas de Zamora. Entre sus principales publicaciones se encuentran: "Principales Normas y Planes formulados por el Estado Nacional en materia laboral durante los aos noventa". Ediciones INAP . Ao 1999. -"Resea de la Poltica de Reforma del Estado 1989 a 1996. Edicin INAP Ao1997."Organizacin del Estado y de la Administracin Pblica de la Repblica Argentina". Edicin INAP . Primer versin febrero de 1996, segunda versin noviembre de 1997.
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Curriculum Vitae de los Autores
Lic. Jos Luis Tesoro Licenciado en Administracin, Universidad de Buenos Aires.Investigador de la Direccin de Investigaciones del Instituto Nacional de la Administracin Pblica, 1978-2003.- Investigador de las Areas Administracin y Sector Pblico del Centro de Estudios Cientficos y Tcnicos (CECYT) de la Federacin Argentina de Consejos Profesionales en Ciencias Econmicas (FACPCE).- Profesor Titular de la Facultad de Ciencias Econmicas de la Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires y de la Universidad Catlica Argentina. Autor de cuatro (4) libros, de 30 trabajos con referato nacional e internacional, de 30 cuadernos de investigacin y de 300 artculos en publicados en medios profesionales y especializados en salud pblica, administracin e informtica. Dr. Guillermo Alonso Doctor en Ciencias Polticas, FLACSO, Mxico. Magister en Administracin Pblica, UBA. Profesor-investigador de la Escuela de Poltica y Gobierno de la Universidad Nacional de San Martn. Investigador del Conicet. Especialista en el anlisis de las polticas de seguridad social y sistemas de salud, tema sobre el cual cuenta con varias publicaciones. Su libro Poltica y Seguridad Social en la Argentina de los noventa recibi el Premio Iberoamericano 2001 de la Latin American Studies Association.
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Las polticas de reforma estatal en la democracia
PRLOGO
Esta publicacin aspira a ser una contribucin para el conocimiento de las cuestiones y problemticas que atravesaron al Estado argentino como producto de las reformas implementadas desde la recuperacin de la democracia hasta nuestros das. Si bien la modernizacin del Estado implica la introduccin de reformas pertinentes que se traduzcan en una condicin clave para la salud poltica, econmica y social de un pas en un contexto cambiante y determinado; la historia reciente nos demuestra que el simple hecho de reformar no implica necesariamente modernizar, ya que son numerosos los ejemplos donde es posible observar que una reforma no consigue instalar ningn tipo de cambio benfico para la sociedad concernida. Como se hace evidente a cualquier observador, lamentablemente, el caso argentino no escapa a tal descripcin. La expansin de las denominadas nuevas tecnologas de informacin y comunicacin en un contexto de globalizacin, y las consecuentes nuevas y crecientes demandas de la ciudadana; plantean importantes desafos al Estado. En este sentido, la organizacin del Estado y la performance de la Administracin se convierten ms y ms en factores competitivos que deciden la prosperidad de una Nacin. Por ello, desde el Proyecto de Modernizacin del Estado de la Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nacin, consideramos indispensable contar con un Estado que disponga de los elementos adecuados para priorizar, articular y coordinar las polticas pblicas, administrndolas de manera efectiva, transparente y equitativa, de modo de garantizar la correcta atencin de los requerimientos y necesidades de la ciudadana. En otras palabras, nuestro trabajo diario se orienta a asegurar un sector pblico capaz de prestar servicios de calidad y promover el desarrollo econmico y social, tomando al ciudadano como centro de todas las acciones del Estado. De ah que el apoyo a iniciativas que
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desde los diversos organismos apunten a la produccin de innovacin y cambios en la matriz de trabajo diario del Estado argentino, se configura en uno de nuestros ejes de accin primordiales. Ahora bien, para lograr esta mejora en las prcticas institucionales, es imprescindible realizar un aprendizaje significativo de las experiencias pasadas, sea que las mismas hayan logrado realizar las mejoras pretendidas o que, lejos de cumplir con el objetivo propuesto, hayan trado aparejadas graves consecuencias para la organizacin y para la sociedad en su conjunto. En este sentido, cobran particular relevancia los diversos estudios contenidos en esta compilacin - realizada conjuntamente con la Direccin de Investigaciones del Instituto Nacional de la Administracin Pblica de la Subsecretara de la Gestin Pblica -, por cuanto se examina con rigurosidad los diferentes aspectos de las polticas de transformacin estatal en materia de roles, funciones, estructura y personal, as como tambin son destacadas las experiencias de modernizacin tecnolgica y de mejora de la calidad del servicio en la Administracin Pblica. Conscientes de la trascendencia de la temtica para el mejoramiento de nuestras prcticas e instituciones, esperamos que este libro impulse a la reflexin de todos aquellos que estamos comprometidos con la construccin de un Estado al servicio de los ciudadanos.
Lic. Christian Gonzalo Asinelli Director Nacional Alterno Proyecto de Modernizacin del Estado Jefatura de Gabinete de Ministros
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Introduccin
"Las polticas de reforma estatal en la democracia (1983-2003)"
Los aos que han seguido al reestablecimiento de la democracia han sido testigos -en toda Amrica Latina pero en ningn caso de modo tan notable como en el caso de la Argentina- de una radical proceso de reorganizacin de la sociedad, el Estado y la economa. Se trata de un tipo de transformacin que lleg bajo la advocacin de la racionalidad, la eficiencia y los mercados libres y que, cualquiera sea la toma de partido respecto de sus fines explcitos o la diferente valoracin de la consistencia entre esos fines y los resultados efectivos, ha trado a la superficie un conjunto de consecuencias sociales y polticas que es imperioso examinar. Es verdad que mucho se ha dicho y que mucho se ha discutido sobre estos temas. En efecto, tanto la prensa escrita como los analistas polticos y el mundo acadmico han estado especialmente sensibles a aquellas transformaciones y sus consecuencias. Sin embargo, tambin es cierto que el modo en que esa sensibilidad se ha manifestado ha tendido a privilegiar algunos temas antes que otros. De modo general, puede decirse que aquellos aspectos ms cercanamente conectados con la crisis de la representacin, los cambios en la subjetividad y las identidades polticas o los movimientos sociales, han recibido una mayor atencin que las transformaciones concretas que han tenido lugar en el Estado, en las formas de intervencin del Estado en la sociedad y en la economa y, por ltimo pero no por ello menos importante, en los desafos que aquel conjunto de cambios plante -y, aun ms importante, sigue planteando- al diseo y a la implementacin de polticas sustentables en el Estado. Quiero decir, no hemos pasado ms all del examen del "gran relato" del pretendido ingreso al primer mundo y de su crtica, y es una buena oportunidad para dar ese paso y examinar el conjunto de impliINTRODUCCIN 17
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cancias que esas transformaciones han tenido a escala micro, revisando los supuestos en que se basaban aquellas pretensiones, indagando tanto la deseabilidad de su premisas como el nivel de consistencia de las mismas y, finalmente, haciendo un repaso de las cuestiones que hoy pueden constituir una agenda de reformas enfocada en un abordaje de esas temticas ms sensible a las capacidades estatales, a las consecuencias distributivas de todas las polticas pblicas y a la vocacin de reconciliar el diseo de las mismas con la bsqueda del mayor nivel de equidad en la sociedad que nos sea posible. En efecto, se trata de un esfuerzo colectivo, con el extrao atractivo de su capacidad para poner en comn aquellas experiencias desde el punto de vista de la transformacin del Estado y del modo en que percibimos al Estado, en la medida en que el mismo interviene en un conjunto de mbitos que van desde la provisin de los servicios pblicos hasta la participacin de los usuarios en el monitoreo de las empresas concesionadas, pasando por la regulacin del empleo o la organizacin del sistema de obras sociales. El conjunto de contribuciones que se presentan en este texto tiene la originalidad de que los cambios en el funcionamiento del Estado y su cambiante conexin con la sociedad y la economa son trados al primer plano. Junto con ello, un anlisis pormenorizado de los desafos que esos cambios imponen a la hora de imaginar una agenda realista de reformas. Desde todos estos puntos de vista, este conjunto de trabajos plural en la manera en que delimitan sus temticas, la seleccin de sus abordajes y el tratamiento de la informacin- entonces no puede ser sino bienvenido. En "Las polticas de reforma estatal desde la transicin democrtica", Norberto Zeller nos provee una clave de interpretacin del entero proceso de transformacin del Estado que estamos comentando.
La problemtica de la reforma del Estado, nos recuerda el autor, debe ser comprendida en el contexto del ms extenso proceso de cambio del Estado burocrtico autoritario y, en ese contexto, debe procurar dar cuenta del conjunto de transformaciones en las distintas dimensiones en que el Estado puede ser concebido, es decir, como garante de un tipo especfico de relaciones sociales, como aparato burocrtico y como representacin de la voluntad popular. En efecto, es esta triple condicin del Estado -a la vez capitalista, burocrtico y democrtico- la que preside el modo en que el autor avanza en la consideracin del conjunto de novedades que sobrevinieron con la democracia y que han incidido en mayor o menor medida en algunos de esos aspectos del funcionamiento del Estado. El intento por conceptuar la forma en que un conjunto de innovaciones normativas fue prefigurando el proceso de transformacin del Estado es la manera que elige el autor para dar cuenta de un proceso que ha exhibido marchas y contramarchas pero cuyo hilo conductor puede seguirse legtimamente en el modo en que las normas -en la medida en que dejan un registro indeleble del intento del legislador por imprimirle un propsito y una finalidad al proceso de reformas- delimitan un perfil y un tipo de estrategia reformista. Por su parte, en "Privatizacin y regulacin de los servicios pblicos en la Argentina de los noventa", Andrea Lpez nos invita a examinar el modo en que el proceso de privatizacin apel a una justificacin del mismo que descansa en un conjunto de supuestos que son mucho menos evidentes y elocuentes que la pretendida superioridad del sector privado frente al sector pblico en la provisin de servicios para todos. En realidad, lo que ha tenido lugar, nos dice, es una verdadera revolucin en la propia comprensin y en el significado del funcionamiento de los servicios pblicos, cuya interpretacin tradicional ha sido desafiada; en su lugar se ha introducido un concepto que hace descansar la provisin eficiente de servicios pblicos en la "mano invisible".
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El examen que sigue no deja de atender tanto el captulo de la consistencia interna de esa pretensin como el grado de compaginacin de esos argumentos con el modo en que presumiblemente funciona el mundo efectivamente ms all de los manuales de microeconoma. En "La participacin de los usuarios en el control de los servicios pblicos privatizados" la misma autora revisa una de las promesas de la privatizacin, es decir, el supuesto reforzamiento del poder de unos ciudadanos presentados como clientes y consumidores en el control de los servicios pblicos privatizados. Como esta promesa se ha presentado como parte de los esfuerzos de volver "ms responsables" a los responsables de dirigir agencias y organismos que tienen incidencia sobre el inters pblico, la revisin del alcance de esa participacin ciudadana, de su eficacia y de su posible redefinicin es importante por s misma y por las implicancias que puede tener para el examen de la rendicin de cuentas a mayor escala. La autora nos invita a examinar la existencia de un conjunto de restricciones intrnsecas de la experiencia participativa y, por lo tanto, a las limitaciones de un mecanismo de control que fue presentado por los defensores de la participacin como una suerte de "autogobierno de los consumidores". En su artculo "Regulaciones e intervenciones del Estado nacional en el empleo y el mercado de trabajo durante los aos noventa", Norberto Zeller pone la lupa en la reorganizacin del funcionamiento del mundo del trabajo en el contexto ms amplio de las polticas de reforma estructural implementadas durante aquella dcada, polticas de reformas analizadas en detalle en otro artculo del autor comentado anteriormente. Los objetivos de esas reformas, sugiere el autor, pueden organizarse en tres grandes grupos. Los objetivos econmicos buscaron mejorar la productividad de la economa y aumentar el ahorro domstico; los objetivos relacionados con el mercado de trabajo, centrados bsicamente en la generacin de una mayor cantidad de empleos y una suficiente oferta de calificaciones para atender la demanda de las firmas, y, por ltimo, los objetivos vinculados con la reforma del Estado,
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enfocados de manera general con el intento de privatizar las relaciones laborales y desinflar la conflictividad laboral. Ms all de la evaluacin del grado de satisfaccin de esos objetivos y de cualquier otra argumentacin ex post sobre las implicancias de aquellas polticas, el autor adelanta una evaluacin conclusiva y concluyente: aquellas reformas no pudieron mejorar la capacidad de la economa para crear ms empleos ni tampoco pudieron lograr revertir la tendencia a la generacin de empleos de baja calidad -en trminos de las prestaciones de seguridad social, por ejemplo- y una distribucin regresiva del ingreso nacional. En efecto, esas reformas tuvieron ms impacto sobre el aumento de la productividad global del trabajo -en parte reforzada por el efecto de la convertibilidad sobre los precios relativos del trabajo y el capital-, pero ese aumento no redund en mejoras significativas sobre la generacin de empleo -en realidad, todo lo contrario es cierto- ni sobre la distribucin del ingreso y la calidad de las condiciones laborales. Conectado con el proceso de reforma del Estado y el de concesin de los servicios pblicos analizados por Zeller y por Lpez, respectivamente, y con los cambios en el funcionamiento del mundo del trabajo analizados tambin por Norberto Zeller, "La poltica de reforma de las obras sociales durante los aos noventa" de Guillermo Alonso completa el panorama con una interesantsima reconstruccin del modo en que el sistema de obras sociales fue expuesto a un conjunto de cambios para el que estaba pobremente equipado. Tan interesante como eso es la claridad con que el autor nos propone una verdadera "economa poltica de las reformas", que pone en blanco sobre negro la manera en que iniciativas lanzadas bajo el estandarte de la bsqueda de la eficiencia y, como dira un premio Nobel de Economa que acaba de fallecer, la "libertad de elegir", tuvieron un conjunto de consecuencias que delimitaron un conjunto de incentivos que han sido aprovechados de manera desigual, exhibiendo claros ganadores y perdedores.
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El tema no deja de tener una enorme trascendencia y las mayores implicancias, en la medida en que en un pas como la Argentina, con una alta proporcin de su poblacin integrando la poblacin econmicamente activa -comparado con otros pases de la regin-, las obras sociales sindicales implicaban una amplia cobertura de salud para muchas familias argentinas -alrededor de los dos tercios de la poblacin total en los aos setenta, segn datos que consigna el autor. El hecho de que se haya priorizado la "libre eleccin" por sobre cualquier otro tipo de objetivo o meta del proceso de reformas -la universalidad, la eficiencia asignativa global o la mayor equidad- habla a las claras del modo en que la reforma de las obras sociales debe ser interpretada en el contexto de ideas que sign el entero proceso de reforma estatal en los noventa. El conjunto de cambios analizados en los artculos comentados hasta aqu no podra haber tenido lugar sin una drstica reformulacin del empleo en el sector pblico nacional. De hecho, en "El empleo pblico nacional: estudio de sus principales transformaciones", Norberto Zeller expone detalladamente un conjunto de cambios en el paradigma estatal que se propusieron reemplazar el viejo modelo jerrquico tradicional por uno caracterizado por la creciente delegacin de la toma de decisiones, la orientacin hacia los resultados, la orientacin al clienteciudadano y la orientacin al mercado, aunque ello dist de ser una tarea sistemtica y articulada, como bien seala el autor. En ese contexto, las polticas de empleo en el sector pblico buscaron equipararse a las condiciones y formas propias del sector privado, con la generalizacin de distintas figuras contractuales que vinieron a reemplazar a la relacin laboral por tiempo indeterminado caracterstica del empleo pblico tradicional; adems, eso trajo aparejado una precarizacin laboral en la forma de una "relativizacin de la seguridad y los beneficios especiales que acompaaban la estabilidad de los empleos estatales".
Ese proceso estuvo acompaado por dos caractersticas que son fuertemente iluminadoras del modo en que los cambios en el empleo pblico nacional vinieron a acompaar una redefinicin cualitativa del papel del Estado: por un lado, la proliferacin de regmenes diferenciales que comprenden el empleo pblico, estipulados como un conjunto de situaciones en que puede revistar un agente; por el otro, la creciente importancia del personal dependiente de las Fuerzas Armadas y de seguridad en el empleo pblico global. Ambas circunstancias hablan claramente del papel que se desea asignar al Estado prioritariamente -el de garante del monopolio de la fuerza legtima- y el carcter subsidiario de las dems funciones, cuyas finalidades pueden ser perseguidas por agentes que revistan en una variedad creciente de relaciones laborales. Esas transformaciones, comenta el autor, han tenido efectos convergentes y de refuerzo del proceso de dispersin salarial generado por la propia dinmica del mercado de trabajo, a la que se ha sumado el creciente angostamiento de la pirmide retributiva del empleo pblico. Que todas estas cosas hayan venido de la mano de la descentralizacin, la flexibilidad y la necesidad de superar las "rigideces" del sector pblico habla a las claras, finaliza el autor, de cunto camino debe recorrer la administracin pblica de los pases de Amrica Latina para llegar a tener aquellos "problemas" que las democracias institucionalizadas del primer mundo encuentran, y cuyas soluciones nuestras lites dirigentes se aprestan rpidamente a importar con bajo o nulo esfuerzo de adaptacin e innovacin a las peculiaridades del desarrollo nacional. En su artculo "El problemtico desempeo del gobierno electrnico en pases 'en desarrollo, emergentes o en transicin'", Jos Luis Tesoro nos advierte sobre el peligro de considerar a la incorporacin de tecnologa al sector pblico como una suerte de panacea o "atajo al desarrollo". En efecto, todos los programas relacionados con la incorporacin de tecnologas al sector pblico y, de manera singular, el desarro-
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llo del programa del "gobierno electrnico", abren un abanico de posibilidades de mejorar las expectativas ciudadanas relativas a las prestaciones del Estado y aquellas concernientes al grado de transparencia con que opera la administracin pblica. Sin embargo, parece desacertado suponer -como muchos parecen hacerlo- que la implementacin del gobierno electrnico es una especie de "via regia" que le permitira a los lderes ahorrarse los esfuerzos orientados a modernizar las estructura de mediacin entre la ciudadana y el Estado. La importancia de entender este punto es resaltada por un examen que nos propone el autor, donde se puede visualizar el alto grado de correlacin que existe entre el grado de incorporacin de nuevas tecnologas en los pases y el grado de maduracin institucional que caracteriza a sus administraciones. En la medida en que la Argentina no pueda resolver satisfactoriamente algunas variables que intervienen en el proceso que estamos comentando -como por ejemplo "insuficiente probidad pblica, incoherencia poltica, dilucin institucional, anomia social, inseguridad jurdica", entre otras- es bastante irrazonable esperar que los avances en materia de gobierno electrnico provean sucedneos de esos otros objetivos de cambio institucional. De manera general, una genealoga de los distintos organismos y agencias del Estado remite a alguna etapa emblemtica del proceso de desarrollo nacional, sea la dcada del 30, la posguerra o, ms recientemente, el nuevo impulso al proceso de desarrollo de la dcada del 60. El caso del INTI claramente pertenece, por el tipo de institucin de que se trata y por su propsito originario y objetivos, un ejemplo tpico de la tercera ola de innovaciones institucionales comentada anteriormente. En su trabajo "La 'Carta Compromiso con el Ciudadano': el caso de su implementacin en el INTI", Andrea Lpez nos presenta en un
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estudio de caso el modo en que el programa de sujetar a los organismos y agencias del Estado puede ampliar el grado de rendicin de cuentas al pblico y a una variedad de stakeholders, repasando el caso de la implementacin del programa "Carta Compromiso con el Ciudadano" en el Instituto Nacional de Tecnologa Industrial (INTI). De manera general, el desarrollo endgeno del INTI -en general opacado por el mayor dinamismo de los distintos Centros de Investigacin que lo conforman- ha terminado por "diluir las fuerzas que otorgaban sentido de unidad al organismo", poniendo de esa manera en tela de juicio su propio rol institucional. En ese contexto, el programa 'Carta Compromiso con el Ciudadano' puede ser la oportunidad para volver a vincular al organismo in totum con los objetivos de desarrollo que se fijan distintos actores que intervienen en ese proceso, evitando al mismo tiempo reproducir los errores del pasado. Si la Argentina parece decidida hoy a dotarse de los lineamientos para un nuevo futuro industrial, la necesidad de reformular el funcionamiento de una organizacin tan importante como el INTI brinda una excelente oportunidad para "ordenar la casa", clarificar sus metas y modalidades, delimitando competencias y alcances, tarea para la cual el programa Carta Compromiso provee un conjunto de herramientas altamente valiosas que ya ha sido probada con xito en el pasado.
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Principales Ejes del Proceso de Transformacin Estatal (1983-2003)
Las Polticas de Reforma Estatal en Democracia (1983-2003): sus Etapas Gubernamentales y las Principales Transformaciones NORBERTO ZELLER INTRODUCCCIN El propsito de este trabajo es presentar una sntesis del denominado proceso de reforma y modernizacin del Estado Nacional, durante la actual etapa democrtica iniciada a fines de 1983. Partiendo de un marco conceptual, cuyo objetivo es facilitar el abordaje de las polticas llevadas a cabo durante estos veinte aos, se analizan a continuacin las principales iniciativas normativas formuladas por los distintos gobiernos en esos aos. Una estrategia posible para conocer la poltica de reforma estatal en su conjunto es relevar y sistematizar el marco normativo que inicia el ciclo de formulacin e implementacin de las polticas pblicas, pero esta fuente de datos tambin presenta numerosos problemas. Sin agotar la cuestin, podemos sealar que las normas, una vez sancionadas, pueden no estar vigentes, o por efectos de su reglamentacin ser de alcance parcial, o modificadas por otras normas posteriores. El otro inconveniente, refiere a su real grado de implementacin. La autoridad de aplicacin puede evidenciar notorias dificultades de ejecucin de la normativa por conflictos externos e internos. An ms compleja es el relevamiento de los resultados y en especial de los impactos delas polticas. En esta dimensin, es ms eficaz el anlisis "focal" de cada poltica especfica ya que se deben obtener tanto datos cualitativos como cuantitativos que requieren un tratamiento particular, tanto en funcin de su real existencia como de su confiabilidad y homogeneidad. A pesar de las limitaciones sealadas, el estudio de la reforma estatal en Argentina es un problema relevante y significativo, ya que por su magnitud y sus posibles impactos contina siendo una materia central en la "agenda poltica" y para el conjunto de la ciudadana.
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A partir de 1983 se observ en Argentina un complejo proceso poltico que consisti en el pasaje de un Estado Burocrtico-Autoritario (O' Donnell, 1982) a un Estado democrtico. Durante el perodo de la dictadura militar (1976-1983), hubo una reformulacin de las polticas, antes dirigidas a mantener aparatos de bienestar social y a favorecer los mercados internos, orientadas a partir de 1976 a implantar una poltica econmica neoliberal y a desarticular las anteriores atribuciones y regulaciones estatales. "Los aos del autodenominado "proceso" correspondieron al comienzo del tercer perodo del intervencionismo y a un verdadero salto cualitativo en la crisis del Estado." "La supresin de las reglas y procedimientos propios del imperio del derecho, el uso del terror como medio de control de la poblacin y el empleo autnomo y clandestino de los medios de violencia oficiales constituyeron manifestaciones notorias de disolucin estatal." "A los aspectos de prdida de capacidades de gestin burocrtica se sumaron todos los efectos de las arbitrariedades, caza de brujas y clientelismos, que en las condiciones de obsecuencia y de terror imperante deterioraron an ms los distintos niveles de la administracin pblica." (Sidicaro, R. 2002) Si bien el gobierno radical (1983-1989) tuvo por objetivo primordial democratizar las estructuras de gobierno, a medida que el modelo econmico basado en el mercado interno entraba en una crisis cada vez ms incontenible, se plante la necesidad de la reforma estatal y de la reformulacin de las polticas pblicas. Es as que inici -a partir de la vigencia del Plan Austral- polticas de reforma estatal basadas en los acuerdos de Argentina con el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial en Berln, en el ao 1986. La implementacin de estas reformas estructurales solo se concretaron en forma limitada. La crisis fiscal y estatal, que tuvo como expresin la desaparicin de la moneda durante el proceso hiperinflacionario, clausur una etapa histrica y plante la necesidad o la urgencia de una reorganizacin del Estado y de sus polticas, subordinada a la necesidad de restablecer el valor de la moneda, el equilibrio fiscal y superar la cesacin de pagos de la deuda estatal.
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En 1989, durante los gobiernos justicialistas (1989-1999), se implementaron las bases de una drstica reforma estatal que tuvo por objetivos centrales el cambio cualitativo de las atribucioes estatales y de las polticas de gobierno y la "modernizacin de sus administraciones". La concepcin de la Reforma del Estado se fund en los requerimientos de los organismos multilaterales (FMI, BM y BID), puestos de manifiesto en el denominado "Consenso de Washington" del ao 1989. Pasaron a denominarse as, como reformas de "Primera Generacin", aquellas vinculadas con la transformacin estructural de las funciones estatales, mientras que las destinadas a la mejora del funcionamiento eficiente de las oranizaciones estatales se conceptualizaron como de "Segunda Generacin". Con la sancin en 1989 de las Leyes de Emergencia Econmica y de Reforma del Estado, se abre el proceso de reestructuracin del Estado y de la economa. Sus principales objetivos fueron centrar los roles del Estado Nacional en sus actividades monoplicas, abandonando las actividades de gestin econmica, descentralizando funciones en los niveles de los estados federales y transformando las polticas no monoplicas, buscando la subsidiariedad con el sector privado. Asimismo, se pretendi resolver la crisis fiscal y el endeudamiento estatal y desregular los mercados econmicos y profesionales. Estas normas y sus complementarias tambin plantearon, inicialmente, la formulacin de polticas administrativas de modernizacin en la gestin y en los recursos humanos. La sancin de la reforma de la Constitucin Nacional (1994) seal una segunda etapa en la reforma del Estado en el pas. Esta reforma institucional presenta an hoy, consecuencias en el sistema poltico, en el de los derechos civiles y en el sistema de gobierno, tanto a nivel del Estado Nacional como del sistema federal. El Estado Nacional inici, a partir de 1995, la reforma de sus tres poderes, la institucionalidad de los denominados organismos extra-poder y de la organizacin del Poder Ejecutivo. En el perodo 1995-1999 estas reformas se implementan parcialmente, inaugurando las denominadas reformas de "Segunda Generacin",
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aunque en este sentido se constatan importantes cambios iniciados ya en los inicios de los aos noventa. En estos aos se sancionaron importantes leyes que dan origen tanto a los rganos extra-poder (Consejo de la Magistratura y Ministerio Pblico) como a la Jefatura de Gabinete de Ministros y la denominada "autonoma de la Ciudad de Buenos Aires". Por otra parte, se aprobaron las principales normas de modernizacin de la organizacin estatal como la denominada Segunda Reforma del Estado (Ley 24.629 /1996) y la Ley de "Solvencia Fiscal" (Ley 25.152/1999). Tambin se implementaron importantes normas de regulacin del empleo pblico, de registros, de organizacin y de sistemas organizacional-administrativos. El gobierno aliancista (1999-2001) continu con estas polticas haciendo hincapi en la modernizacin administrativa (Ley 25.233 de Ministerios y Decreto 103/01 de Modernizacin de la Administracin Pblica) y en el equilibrio fiscal. La crisis de fines del ao 2001 provoc una crisis institucional y econmica dando lugar a un escenario distinto para las polticas de reforma estatal. Este nuevo perodo de crisis fiscal, que pone fin al Plan de Convertibilidad de la moneda y gener una nueva crisis de la deuda estatal y privada, pone fin prematuramente al gobierno de la Alianza. El gobierno de transicin, asumido por Duhalde y el perodo del Presidente Kirchner iniciado en mayo del 2003, mediante la sancin de una nueva Ley de Emergencia Econmica, reorienta la poltica econmica y monetaria, consagrando un mayor intervencionismo o regulacin estatal y reformulando la organizacin estatal hacia el fomento de las polticas sociales, de infraestuctura y de participacin estatal en las empresas productivas y de servicios. Para abordar el estudio de la Reforma del Estado en Argentina, proponemos el anlisis de dos dimensiones centrales: a) las polticas de Macro Reforma Estatal y de Ajuste Fiscal y b) de Reforma Organizacional y Modernizacin Administrativa.
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Las polticas de macro-reforma y de ajuste fiscal refieren a las resoluciones de las crisis econmicas y de desequilibrios en las cuentas pblicas, afectando tanto al rol de las polticas econmicas como a la gestin de las distintas jurisdicciones estatales. Desde la crisis del sistema previsional de los aos ochenta, se han formulado numerosas polticas de "emergencia" (leyes de emergencia econmica de 1989/2000 y 2001) y constantes medidas de reduccin del gasto pblico, tanto en la jurisdiccin Nacional como en las provincias. A las polticas de Reforma organizacional del Estado y de Modernizacin Administrativa las hemos clasificado en las siguientes subcategoras: a) Primer Reforma y Modernizacin del Estado de cambio estructural de roles; b) Reforma Constitucional y sus efectos en la organizacin estatal; c) Segunda Reforma del Estado y de Modernizacin Administrativa y d) reformas en el Empleo Pblico. Estas dimensiones de la poltica de reforma estatal se clasifican, a su vez, segn la lnea de tiempo y la gestin del gobierno constitucional de turno. La transformacin gubernamental y estatal, desde el ao 1983, reconoce otros aspectos no abordados exhaustivamente en el trabajo propuesto como son: la Reforma Poltica, la Reforma Judicial y el desarrollo de las Polticas Sectoriales. Las dimensiones de abordaje sealadas, permiten arribar a una primera sistematizacin y clasificacin del complejo proceso de las reformas estatales de primera y segunda generacin implementadas en Argentina en los ltimos veinte aos, y a contar con informacin accesible para comprender las lgicas y concepciones subyacentes en las polticas formuladas. A su vez, y, a pesar de su magnitud, podrn clasificarse segn los "campos de accin" a los cuales se dirigen en sus posibles intervenciones. 1. Aspectos conceptuales sobre las polticas de reformas del Estado Existen distintas posturas tericas acerca del Estado y de la poltica y -por lo tanto- el alcance del anlisis y de los enfoques posibles son mltiples.
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El Estado puede ser estudiado, segn Alford, R. y Friedland, R., en tres niveles de anlisis, segn tres perspectivas tericas. En primer lugar, se deben observar las relaciones contradictorias del Estado entre sus aspectos capitalista, burocrtico y democrtico. Estas dimensiones lo constituyen en el nivel social. En segundo lugar, el Estado puede ser visto como compuesto por redes organizacionales, observando sus estructuras, que difieren en su capacidad poltica y legal para controlar recursos internos y externos, los aspectos presupuestarios, el personal que integra su estructura y los apoyos polticos que puedan existir. En tercer lugar, el Estado es tambin un mbito en el que se definen decisiones sobre las que los distintos grupos tratan de influir. Los hechos resultantes pueden ser diversos y dependen de los intereses en disputa y de las capacidades que estos grupos puedan desplegar. Por lo tanto, resulta importante estudiar los mecanismos con que cuentan aquellos que demandan polticas sobre el aparato gubernamental. (Alford y Friedland, 1991). Desde la dcada del 30, el Estado de Bienestar fue el resultado combinado de factores heterogneos y segn los diferentes pases en los que se despleg. El reformismo socialdemcrata, el socialismo cristiano, elites polticas y econmicas, y grandes sindicatos industriales fueron las fuerzas ms importantes que lucharon por su implantacin. En casi todos los estados occidentales, los diferentes actores, abogaron por esquemas ms amplios de seguro obligatorio, leyes sobre proteccin del trabajo, salarios mnimos, expansin de los servicios sanitarios y educativos a la clase trabajadora y del reconocimiento de los sindicatos como representantes legtimos del trabajo. A la luz de la planificacin econmica, el Estado de Bienestar lleg a concebirse no tanto como una carga impuesta a la economa, sino como un estabilizador interno econmico y poltico, que ayudaba a regenerar las fuerzas del crecimiento y evitaba que la economa cayese en recesiones. De este modo, los lmites entre el sector pblico y el sector privado comenzaron a ser cada vez ms difusos, ya que la intervencin de
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la accin estatal se consideraba en muchos casos "necesarios" e incluso "inevitables". "Un breve recorrido por la historia del Estado de Bienestar en occidente demuestra que no hay una solucin para la diferenciacin definitiva entre servicios pblicos y privados, bienes pblicos y privados y asuntos pblicos y privados. Esto se refleja an en nuestros das, donde un Estado muestra su preferencia por conservar la prestacin de los servicios pblicos, como es el caso de Suecia, mientras otros dan prioridad a las transferencias hacia el sector privado como es el caso de Alemania. (Konig, 1997). Durante cincuenta aos, aproximadamente, el Estado de Bienestar constituy la salida obligada para resolver las crisis cclicas de las economas que afectaban la estabilidad poltica de los respectivos gobiernos. El Estado, a travs de los aos, no solo intervino en los mecanismos del mercado sino que tambin regul las relaciones sociales hasta un punto, en ocasiones insostenibles. Las crticas comenzaron a fortalecerse, primero desde el pensamiento de derecha y ms tarde desde el pensamiento de izquierda. Como seala Klaus Offe (1990) "Los pensadores de las corrientes neoliberales sostenan que el aparato del Estado de Bienestar impona una carga fiscal y normativa al capital que equivala a un desincentivo para la inversin. El Estado garantizaba posiciones de poder colectivo a trabajadores y sindicatos que equivalan a un desincentivo al trabajo. Tomados conjuntamente, ambos efectos condujeron, en muchos casos, a una dinmica de crecimiento declinante y crecientes expectativas, de "sobrecarga de demanda" econmica (conocida como inflacin) y una sobrecarga en la demanda poltica (ingobernabilidad) que cada vez podan satisfacerse menos por medio de la produccin disponible". No cabe duda de que una minuciosa legislacin protectora del trabajo situaba a los obreros en posicin de resistir prcticas de explotacin que se aplicaran, como regla, a falta de ella. Sindicatos poderosos y reconocidos pudieron, de hecho, obtener incrementos salariales superiores a los incrementos en la productividad. Y adems, extensas reglamentaciones sobre seguridad social facilitaron evitar tareas indeseables, y un seguro de desempleo a gran escala hizo que el desempleo sea menos indeseable para muchos trabajadores (Offe, 1990).
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Por lo tanto, con la aguda recesin econmica de los aos setenta, se produjo un renacimiento intelectual y poltico ms poderoso del neoliberalismo y de las doctrinas econmicas monetaristas. Un argumento adicional que indicara la ineficacia del Estado de Bienestar subraya la constante amenaza a que se encuentran expuestas la planificacin social y los servicios sociales debido a la crisis fiscal del Estado. La crisis del rgimen de acumulacin fordista pone fin a las polticas keynesianas del Estado-Plan. El rgimen fordista se sustentaba en la competencia entre grandes empresas, en un compromiso salarial original de un estado keynesiano y en un sistema edificado sobre la "pax americana". Pero otorgaba a las naciones una gran autonoma en su aplicacin. La internacionalizacin puso en cuestin a la autonoma de las regulaciones nacionales, desde mediados de los 70 y entr en conflicto con la gestin estatal. La crisis fue rpida y mundial y, a partir de 1971-73, apareci la recesin con inflacin. La interdependencia haba penetrado con profundidad los mecanismos nacionales y haba tornado a los pases medianos ms permeables a los shocks externos (Aglietta, 1993). Hoy se descubre que la interdependencia de las instituciones es ms importante que su excelencia, considerada en forma aislada. Esto complica considerablemente las polticas diseadas para salir de la crisis (Boyer, 1993). En las dcadas del 70 y del 80, se gener en los pases centrales o desarrollados un amplio debate acerca de los procesos inflacionarios y del estancamiento econmico. La corriente neoconservadora y la postura monetarista atribuyeron sus causas a las polticas estatales intervencionistas y a su persistente dficit fiscal. Si bien en Argentina la crisis econmica y el proceso inflacionario predominantes en esas dos dcadas tuvieron causas y caractersticas particulares, las polticas neoliberales y monetaristas constituyeron un factor central en el proceso de reforma econmica y estatal. James O' Connor (1985) analiz la problemtica de la crisis fiscal en Estados Unidos y aport interesantes definiciones acerca del papel poltico del presupuesto estatal y del papel social de los agentes
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pblicos, entre otros. De sus principales conclusiones, nos interesa sealar lo siguiente: "Las crisis marcan virajes decisivos histricos o momentos de decisiones difciles, cuando son puestos a prueba los individuos y las instituciones: son perodos donde no es posible aceptar las relaciones tradicionales "lgicas" entre Estado, economa y sociedad como hechos consumados. Las crisis pueden definirse como luchas sociales con desenlaces altamente inciertos, donde los mismos mtodos tericos funcionales "funcionan" como una especie de control social." Para O'Connor, la crisis fiscal originada por las contradicciones entre los gastos del Estado y sus ingresos, surgi antes que la crisis general de la economa en los aos 80. "La crisis econmica general tiene que ser explicada en s misma, parcialmente en funcin de las fuerzas sociales y luchas polticas, que condujeron a la crisis fiscal de los aos 60 y 70". Como respuesta a este problema, la dcada del 80 marc el predominio del pensamiento neoconservador. "La poltica de Reagan se basa en la teora de que la crisis econmica, en general, y la inflacin, en particular, es la consecuencia de una sobrecarga fiscal, derivada del dficit presupuestario federal, de las regulaciones gubernamentales y de las medidas de bienestar social, cuyas races se encuentran en una excesiva intervencin gubernamental en la economa." O'Connor sostiene que el Estado crece porque el capital social asegura la acumulacin capitalista privada, que provoca el aumento de las demandas de los gastos sociales para revertir los costos sociales que genera esa acumulacin. Se trata de un proceso dialctico y recproco. (J. OConnor 1985) El orden monetario es un modo de socializacin, un proceso contradictorio que se define como la unidad de dos extremos, de dos operadores sociales contrarios y sin embargo solidarios. "Uno es el fraccionamiento que representa la autonoma irreductible de lo que es privado; el otro la centralizacin, sin la cual la afirmacin de su autonoma por sujetos rivales hara explotar la colectividad. El operador de la centralizacin es pues el polo de la cohesin social que promulga las normas, vigila los comportamientos, administra las sanciones y remonta, de esa manera, la heterogeneidad de las relaciones privadas. (Aglietta y Orlan, 1990)
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Los autores relacionan la violencia social con la violencia mercantil en el proceso histrico que produce una mutacin de la violencia. De destructora, la violencia se transforma en fundadora de un proceso social, la violencia se invierte y se concentra en un principio de soberana. Por consiguiente, las crisis monetarias son crisis de soberana, consecuencia de una conmocin del orden social. Durante las crisis, las reglas anteriores de gestin estatal pasan a ser obsoletas y evidentes y su resolucin exige un acto discrecional del poder pblico. Iniciado el proceso, el contagio social, descompone el espacio monetario. "Se pasa de una accin estatal caracterizada esencialmente por su inminencia a una exteriorizacin brutal de su papel. La incapacidad de las autoridades centrales para contener la crisis significa la prdida de unanimidad que funda la institucin monetaria y pasa a ser un catalizador que libera la infinidad de rivalidades privadas. "Es ese el sentido de la dinmica inflacionista que es llevada al paroxismo en la hiperinflacin" (Aglietta y Orlan, 1990) En el caso de Amrica Latina, la cuestin se complejiza, ya que debe abordarse de manera diferente a la de los pases centrales. Mientras que en estos casos se puede plantear el pasaje de un Estado "weberiano" a un modelo "flexible" y de adaptacin institucional a los cambios y nuevos escenarios, o en trminos de "crisis del Estado de Bienestar", en Amrica Latina intervienen otros factores. Entre ellos, podemos sealar la cuestin de los procesos de "transicin democrtica", la cuestin de la previa existencia real de modelos de bienestar o de estructuras weberianas, el papel de las caractersticas de las crisis fiscales y de sus recurrencias, junto a la permanente cuestin de la "convergencia" o de los procesos de "desarrollo". De all que las teoras presentadas y sus categoras de anlisis slo nos permiten un primer acercamiento a la cuestin. S, nos facilitan una primera clasificacin de los hechos y nos ayudan a reflexionar y construir matrices categoriales especficas para comprender en mayor medida y determinar el real alcance de las polticas de reforma formuladas en Argentina durante los ltimos veinte aos.
As como en los pases centrales los procesos de reforma se encuentran vinculados a diversos contextos polticos, econmicos e histricos, en los pases emergentes o dependientes, a estos contextos particulares, se agregan las dependencias externas (mercados, organismos multilaterales, etc.).
2. La Poltica de Reforma del Estado en la Argentina En la Argentina, estas polticas externas influyeron en el proceso de reforma poltica y en el de reforma estatal, mientras que las condiciones internas delimitaron e impulsaron las reformas explicando sus alcances, velocidad y profundidad. Entre las condiciones internas ms importantes podemos mencionar: el pasaje del estado burocrtico autoritario al estado democrtico, la crisis del modelo econmico basado en el mercado interno y la crisis del aparato estatal. Esta crisis del aparato estatal se manifest en el plano fiscal y monetario, en su capacidad de regulacin y control y en la calidad de sus prestaciones. As, la Reforma Estatal, en un sentido integral, comprende la dimensin poltica y la dimensin de los aparatos estatales. Esta poltica, en ambos niveles del Estado, debe comprenderse -adems- como una forma de resolucin de la crisis poltica, econmica y estatal que afectaron a la sociedad en las dcadas de los aos 70 y 80. En el plano poltico, el resurgimiento del estado democrtico, en 1983, implic un cambio cualitativo respecto a la fase anterior, al restablecer el funcionamiento constitucional del Estado y su divisin de poderes y, fundamentalmente, el principio de soberania popular. Esta reforma poltica tiene su continuidad hasta el presente. La reforma constitucional de 1994 marca una nueva relacin entre el mbito pblico y el privado, al establecer nuevos derechos y reformas en el funcionamiento de los poderes estatales y en los distintos niveles jurisdiccionales.
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La reforma del aparato estatal se plante en la dcada del ochenta, pero se implement en los noventa. El Estado Nacional modific cualitativamente sus funciones, regulaciones y actividades. Esta reestructuracin dio lugar a un profundo cambio cualitativo en los mbitos pblico y privado. Los condicionantes externos e internos explican el doble proceso de reforma poltica y burocrtica en las caractersticas y alcances que han tenido. La crisis del Estado constituy uno de los principales problemas para el rgimen democrtico argentino durante la dcada del 80. La negativa situacin fiscal y monetaria fue la expresin ms visible de los desequilibrios heredados de la "Dictadura Militar" de los aos 1976 a1983. El Estado, en esa dcada, cristalizaba una serie de desajustes sobrepuestos y no resueltos, originados principalmente en las polticas desarrolladas durante los veinte aos anteriores: Estado burocrtico-autoritario, crisis de la deuda externa e interna, del sistema previsional y laboral, de las empresas pblicas, del sistema educativo y del sistema de salud, entre los ms relevantes. La profundidad del desequilibrio era tal, que el Estado era incapaz de regular el signo monetario, al punto que la disolucin de la moneda nacional, en los aos 1989 y 1990, derivaron en graves hechos de violencia social, crisis de legitimidad estatal y expropiaciones en los ingresos salariales y de los ahorros de los ciudadanos. La poltica de Reforma del Estado, propuesta por los organismos multilaterales y basada en concepciones neoliberales (Nueva Economa Poltica NEP) y neo-institucionales (New Public Managment), se implement en un contexto de democratizacin poltica, de crisis econmicas y fiscales recurrentes y de cambios en la estructura social, que evidencian un deterioro de las condiciones de vida de los habitantes. Cabe destacar que las demandas sociales sobre el Estado se corresponden con la mayor implicancia de la sociedad civil frente a los aparatos gubernamentales, a medida que el proceso de democratizacin contina profundizndose. Esta cuestin impacta en las polticas referidas a los servicios indelegables, la transparencia de los procedimientos, la calidad de las prestaciones, en las nuevas regulaciones y en los servicios concurrentes con el mbito privado, entre otras cuestiones centrales.
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En las dos ltimas dcadas, el Estado argentino sufri un proceso de cambio estructural basado en la democratizacin de sus estructuras de gobierno y en una reforma fiscal que busc reformular sus funciones y modernizar su gestin. La reforma fiscal y de la estructura administrativa resignific los roles estatales y los conceptos de equilibrio fiscal, junto a los de la eficacia y eficiencia de la gestin administrativa. Estas reformas estuvieron influenciadas por el denominado "Consenso de Washington", por las polticas de los organismos multilaterales y por experiencias de pases desarrollados. Estos objetivos en la transformacin del Estado fueron impulsados y apoyados por los organismos multilaterales de crdito (FMI y BIRF) y por organismos internacionales como el CLAD, en Amrica Latina. En el caso argentino, estas transformaciones se realizaron en el contexto de crisis fiscales profundas y recurrentes. Tal situacin facilit la implementacin de polticas de ajuste fiscal, pero a su vez, limit los cambios referidos a la denominada "modernizacin administrativa" y al fortalecimiento de la eficiencia de sus recursos humanos. 2.1. Principales Normas orientadas a la Reforma Estatal Los aspectos fiscales, junto al endeudamiento pblico, el abandono del Estado empresario, la transferencia de competencias, organismos y recursos a las provincias, las desregulaciones estatales y las medidas relacionadas con las micro reformas administrativas, incluidas las relacionadas con el empleo pblico, presentes en la etapa democrtica de las ltimas dos dcadas, mantuvo cierta continuidad, a pesar de los distintos cambios gubernamentales. Estas polticas, han transformado la organizacin estatal argentina en sus distintas jurisdicciones en tal magnitud que, an hoy su estudio, anlisis y prognosis resulta relevante para contribuir a comprender los principales problemas resultantes. El presente estudio se centra en el anlisis de la formulacin de las polticas pblicas de reforma estatal. Se procura relevar en forma exhaustiva a las polticas de reforma estructural y de modernizacin administrativa del Estado Nacional en el periodo democrtico, iniciado a fines de 1983, hasta la actualidad. Estas dos dimensiones de la poltiCAPTULO I 41
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ca de transformacin estatal se basan en la propuesta del CLAD y en consideraciones terico-conceptuales. Oszlak (1999) define en trminos generales a la reforma administrativa como un esfuerzo sistemtico y masivo orientado hacia la transformacin de ciertas caractersticas del aparato del Estado, con la intencin de dotarlo de mayor eficiencia y eficacia. Para abordar las distintas medidas y planes elaborados a tales efectos, en la investigacin se distinguirn dos niveles de anlisis: a) Macro-organizacional: consistente en reformas constitucionales, cambios en las leyes de ministerios, planes de gobierno (de desarrollo, de seguridad, de privatizacin, etc.). En este grupo se nuclearn tambin todas aquellas medidas orientadas a una "refuncionalizacin" del aparato estatal - Reforma del Estado, "corrimiento de las fronteras" entre ste y la sociedad (Oszlak, 1993)-. b) Micro-organizacional: Aunque puede estar ligado al anterior o ser un desprendimiento, este nivel hace referencia a las medidas explcitas de ordenamiento y "racionalizacin" de rganos de la administracin central, empresas estatales, organismos descentralizados, proyectos de capacitacin y/o profesionalizacin de los agentes pblicos, etc. Siguiendo a Oszlak (1993), este nivel correspondera a las Reformas Administrativas, es decir, hacia el interior del propio aparato estatal aunque no por ello inocuas para la sociedad. 2.2. Polticas macro de reforma de roles estatales y de ajuste fiscal Comprende dos aspectos centrales: a) la emergencia econmica y b) la cuestin fiscal y las reformas entre la Nacin y las provincias. Las emergencias econmicas se registraron en todos los gobiernos de la etapa democrtica y tuvo por objetivos resolver los desequilibrios fiscales y formular los objetivos de las polticas econmicas incluidos los aspectos financieros y laborales. Suelen constituir la base jurdica que da lugar a la implementacin de una nueva poltica econmica. Desde el inicio del rgimen democrtico y en todos los gobiernos sucedidos desde entonces, se han dictado y/o prorrogado leyes de emergencia, originados en la cuestin fiscal, con el objetivo de equili42 CAPTULO I
brar las cuentas pblicas. El otro problema recurrente, desde entonces, ha sido la relacin fiscal entre el Estado Nacional y las provincias para reformular el sistema impositivo y la ejecucin del gasto consolidado. Con el Plan Austral (1985) se declara la emergencia del sistema previsional y financiero. Tambin, se arriba a un acuerdo de Coparticipacin Federal de Impuestos, an vigente, pero con importantes modificaciones desde entonces. Desde la ley de Emergencia Econmica de 1989 se han dictado otras, en el ao 2000, y la vigente del ao 2002 a 2006. Esta ltima, transforma cualitativamente los objetivos del ao 1989 abriendo un nuevo ciclo econmico y de reforma estatal. Estas normas tiene por objetivos tratar los sistemas impositivos, las deudas pblicas, las regulaciones financieras, de mercados y regulaciones laborales y las privatizaciones de las empresas pblicas. Cada una de estas leyes requiri un gran nmero de normas reglamentarias, que relamentaron las distintas temticas tratadas en los fundamentos y objetivos de las mismas. El otro aspecto de la reforma macro estructural se orienta a modificar la relacin entre la Nacin y los estados federales, en un amplio espectro de competencias y temas. Estas se refieren a aspectos vinculados a la cuestin impositiva y de regalas, a las cuentas presupuestarias, a las deudas entre ambas jurisdicciones, a las transferencias de competencias y a las reformas planteadas en los distintos acuerdos federales que se suceden desde 1988 al ao 2005. 2.3. La cuestin de la Emergencia Econmica Las principales leyes de emergencia son normas "mnibus" que legislan distintos temas en forma simultnea. Estos van desde el tratamiento de deudas hasta el reordenamiento de la estructura estatal y de las polticas econmicas. El carcter de "emergencia" est dado por las facultades de polica extraordinarias que se le otorgan al Estado y por la delegacin en el Poder Ejecutivo de funciones constitucionales para implementar las reformas que se consideran necesarias para "superar" situaciones consideradas excepcionales y de gravedad institucional.
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Estas situaciones excepcionales se relacionan con las recurrentes crisis fiscales, del endeudamiento pblico, dficit del sistema previsional, procesos inflacionarios, crisis financieras y de nuevas orientaciones en las polticas econmicas. Estos problemas, analizados desde el punto de vista fiscal, tienen dos fuentes principales. Una es resultado de la poltica de la Dictadura Militar (1976-1983) y la otra es generada por los efectos de las polticas de "ajuste" de los gobiernos que le siguieron. En el caso de la Dictadura Militar, podemos mencionar, entre las principales causas, y no, en forma exhaustiva, a las siguientes: crisis de la deuda externa de 1982, del sistema cambiario, de alta inflacin y sistemas de ajuste inflacionario; "nacionalizacin" de la deuda externa; crisis previsional, de las obras sociales, los efectos de las intervenciones a los sindicatos, los regmenes de promocin industrial y subsidios a empresas; deudas con contratistas y proveedores del Estado; endeudamiento de las empresas pblicas; juicios laborales de empleados estatales y de empresas pblicas y las originadas en la vulneracin de los derechos humanos. Es llamativo observar que la mayor parte de estas cuestiones recin se contemplaron en las leyes de emergencia de 1989 y en la de Consolidacin de la Deuda de 1991. Estas macro-normas contemplan distintos aspectos de la regulacin econmica y de la gestin estatal. Los captulos ms significativos son: el control del dficit pblico; las renegociaciones del endeudamiento pblico interno y externo; la reforma impositiva Nacional y provincial; el ajuste de los gastos del gobierno Nacional y de las provincias; las privatizaciones, liquidaciones, cierres y descentralizaciones de organismos, bienes y empresas pblicas; la descentralizacin de fondos y regalas de la Nacin a las provincias, la regulacin del rgimen cambiario, financiero, monetario y del rol regulatorio del Banco Central; la desregulacin de los mercados interno y externo; el sistema previsional; las actividades profesionales; la desregulacin del convenio colectivo de trabajo; el ajuste en materia de empleo pblico (prescindibilidad, traslados, despidos y retiros voluntarios, venta de acciones de propiedad par44 CAPTULO I
ticipada, pago de reducciones salariales, etc.); y la consolidacin de deudas previsionales, laborales, de contratistas estatales y de afectados por expropiaciones y las deudas cruzadas entre la Nacin y las provincias; entre las ms relevantes. Durante los gobiernos democrticos, se implementaron polticas que afectaron las polticas fiscales posteriores. A modo de ejemplo, podemos sealar las normas de emergencia, desde 1986, en el tema jubilatorio, del ahorro bancario y los contratos estatales. Posteriormente, las privatizaciones de las empresas pblicas, el ajuste de los planteles laborales y el endeudamiento pblico y, luego, el confiscamiento de salarios y jubilaciones, a ahorristas y acreedores. Estas decisiones afectaron los ejercicios fiscales posteriores y explican, en gran parte, la vigencia, desde el ao 2000, de las normas de emergencia y excepcin. La declaracin en estado de emergencia econmica del sistema previsional, en 1986, da cuenta de la grave perturbacin econmica en el rea previsional. El sistema nacional de jubilaciones, en ese entonces, un rgimen de reparto puro, (es decir, que la totalidad de la recaudacin en un perodo determinado se aplica ntegramente al pago de las prestaciones correspondientes al mismo perodo) comenzaba a evidenciar serias dificultades en su funcionamiento, que result un paulatino y constante deterioro del nivel de las prestaciones. En este marco, el Poder Ejecutivo declara en estado de emergencia econmica el sistema previsional (Decreto 2196/1986), con el objetivo de suspender la ejecucin de sentencias en contra del Estado por el incumplimiento del pago de haberes que, segn la ley vigente, deban cubrir entre el 70% y el 82% del salario. Es as que, en los ltimos veinte aos de democracia, las situaciones de emergencia jurdica han sido permanentes. Dicho contexto invalida y limita a las denominadas "reformas de segunda generacin" que pretenden fortalecer la institucionalidad poltica-jurdica del Estado. De este modo, las crisis estructurales y coyunturales explican las reformas estructurales en las funciones del Estado y los cambios cualitativos
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de las polticas econmicas. Pero tambin, se constituyen en el marco de referencia para comprender los lmites en la implementacin de las polticas de "modernizacin" del Estado, pese a la profusin de los programas formulados en funcin de la mejora de la eficacia y eficiencia del Estado. La reduccin del gasto tendi a prevalecer por sobre el criterio de la "mejora en las asignaciones" del mismo. Diversas leyes de sancin del Presupuesto Nacional incorporaron artculos de emergencia y de atribuciones excepcionales al P .E.N. en materia impositiva, de asignacin del gasto, de endeudamiento pblico y de empleo pblico. Las normas de emergencia ms significativas se relacionan con el Plan Austral, con la reforma de 1989, con el ajuste fiscal del ao 2000 y con el abandono de la Convertibilidad de enero del ao 2002. 2.4. La cuestin de la Coparticipacin Federal de Impuestos y la reforma de los estados provinciales El problema de los ingresos y los gastos del Estado Nacional y de los estados federales ha sido un tema de trascendencia estructural y de tratamiento permanente en las dos ltimas dcadas. El problema fiscal entre la Nacin y las provincias tiene dos aspectos centrales: el Estado Nacional tiene, en la actualidad, la potestad en la recaudacin de los mayores impuestos y contribuciones sociales, y en cambio, las provincias deben ejecutar los principales gastos administrativos, sociales y econmicos. Otro aspecto se vincula con las diferencias estructurales en materia econmica y social de cada uno de los distritos provinciales. Estas problemticas se complementan con la capacidad de las provincias en la obtencin de otros recursos (como las regalas de recursos naturales), las estructuras del gasto en cada caso y de los gastos originados en la administracin de sus sistemas previsionales y de empresas pblicas. En la ltima dcada, tambin se ha puesto nfasis en el gasto poltico de las provincias respecto a su poblacin y a sus niveles de pobreza. Otra problemtica se relaciona con el sistema de los distritos municipales en cada provincia. No existe una homogeneidad de municipios respecto a factores demogrficos y econmicos. Hay provincias
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que poseen ms de 400 municipios (o figuras jurdicas similares) y otras con nmeros significativamente menores, independientemente de su estructura demogrfica y econmica. Por otra parte, el sistema de coparticipacin de gastos entre las provincias y sus distritos municipales es muy variable. En 1988 se acord un pacto federal entre el Estado Nacional y las provincias, por el cual el Estado Nacional obtena la mayor recaudacin impositiva y casi la mitad de la ejecucin del gasto. En cambio, las provincias con menor desarrollo econmico y densidad demogrfica se beneficiaron en detrimento de las provincias con mayor capacidad contributiva (ej.: provincia de Buenos Aires). En la dcada de los noventa, ese pacto fue reformado en diversas oportunidades. En la primer parte de esa dcada se traslad a los distritos provinciales diversas funciones, organismos y personal que tendieron a aumentar el gasto de esos distritos. Asimismo, fueron transferidos organismos educativos, de salud, gastos sociales, de regulacin y empresas pblicas. La Reforma Constitucional de 1994 introdujo cambios en el Rgimen de Coparticipacin de Impuestos sancionando la necesidad de reglamentacin de una nueva ley. Este mandato constitucional no ha podido ser resuelto polticamente y resuelto normativamente hasta el da de hoy. Cabe sealar que el ltimo acuerdo con el F .M.I. contemplaba la implementacin de una ley de coparticipacin en el ao 2004. La dificultad para implementar el mandato constitucional y la crisis fiscal dio origen a diversos acuerdos "provisionales" entre la Nacin y las provincias. Entre ellos, se destacan los que crean nuevos organismos federales (Consejos Federales de educacin, salud, ciencia y tcnica, trabajo, polticas sociales, vivienda, funcin pblica, etc.); los Fondos Fiduciarios (de Empleo, Transporte, Hidrulico, etc.); Fondos de Reparacin (Gran Buenos Aires y Gran Rosario); el acuerdo para la "reforma de los estados provinciales" (transferencia de cajas previsionales y privatizaciones de empresas y bancos) el ajuste del gasto "poltico" (2000) y la reduccin del dficit pblico y la eliminacin de las "cuasimonedas" (bonos provinciales) del ao 2002.
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3. Reforma Organizacional y Modernizacin Administrativa La poltica de transformacin de los aparatos administrativos del Estado Nacional tambin se inici entre los aos 1984 y 1989, pero adquiere una clara entidad conceptual entre 1989 y el 2001. Esta se refiere a un aspecto macro relacionado a los roles del Estado y a la concepcin de las polticas pblicas y se centra en los conceptos de eficiencia y eficacia, siendo el primero el ms relevante, debido a la permanente situacin de emergencia fiscal. Las lgicas de los ajustes recurrentes apuntan a la "racionalizacin" de los recursos y pasan a segundo plano las prioridades de los objetivos-productos. Respecto a los roles del Estado, los mismos se retraen a las competencias monoplicas del Estado, centradas en la defensa, la seguridad interior, la justicia, la administracin impositiva y las relaciones exteriores. El Estado empresario abandona su participacin mediante las concesiones, ventas y transferencias al sector privado, sindical y en algunos casos, a las provincias.Tambin, por cuestiones de emergencia, se procedi al cierre de numerosos organismos estatales de regulacin econmica y a la liquidacin contable de numerosos entes reguladores, financieros, productivos y de servicios. Junto a ello, se transfirieron agencias y personal de los servicios educativos, de salud y de algunas empresas a los estados provinciales. La descentralizacin de los servicios a las provincias se complement con la tercerizacin de los servicios de apoyo a la gestin, como el personal afectado a servicios de limpieza, vigilancia, de seguros y beneficios laborales y pago de salarios. Esto deriv en una extraordinaria reduccin del empleo pblico nacional, cuyo monto y costos an hoy son de dificultoso anlisis por los escasos datos disponibles. Las iniciativas de reforma se abren con el gobierno del Dr. Alfonsn (1983-1989), que tuvo por objetivo primordial democratizar las estructuras de gobierno y redefinir el papel del estado en bsqueda de mayores niveles de eficiencia. Si bien es precisamente bajo el gobierno democrtico del Dr. Alfonsn donde se inicia un proceso en el que la reduccin del tamao y
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la transformacin de las funciones del Estado cobran particular relevancia y aparecen en la agenda pblica como "cuestin socialmente problematizada", el intento no produjo significativas reducciones del aparato estatal ni cambios estructurales en la morfologa del sector. Ser recin en la dcada de los aos noventa, tras la implementacin de un radical y veloz programa privatizador llevado adelante por el Dr. Carlos Menem, cuando se consolidar un significativo corrimiento de fronteras entre Estado y sociedad (Thwaites Rey,1994). En este marco, se deciden las privatizaciones de empresas estatales, proceso que comienza con las denominadas privatizaciones "perifricas", que comprendan la transferencia al sector privado o la subcontratacin de ciertas actividades secundarias de las empresas pblicas. Sin embargo, este mecanismo, utilizado tambin durante la dictadura militar de 1976-1983, no implic profundas reconfiguraciones de las fronteras entre estado y sociedad. Durante la gestin radical, las privatizaciones de este tipo se implementaron, por ejemplo, en la Direccin Nacional de los Registros Nacionales de la Propiedad del Automotor y Crditos Prendarios. Ciertas privatizaciones concretadas durante el gobierno de Alfonsn fueron iniciadas por el traspaso al sector privado de empresas que no eran "propias" del Estado, sino que habian sido incorporadas bajo su gida para hacerse cargo de sus quebrantos y garantizar su funcionamiento y niveles razonables de empleo. Entre ellas se encuentran las empresas SIAM, Opalinas Hurlingham y Austral-Sol Jet, adems de firmarse las cartas de intencin para privatizar hasta el 40% de Entel (empresa estatal de telefona) y Aerolneas Argentinas. Adems, a comienzos de 1986, luego del fracaso del Plan Austral, el Poder Ejecutivo decreta el estado de emergencia del sistema previsional. En un contexto de persistente recesin econmica y de un debilitamiento poltico, tras el fracaso radical en las elecciones para gobernadores y representantes parlamentarios de septiembre de 1987, el gobierno establece la libre concurrencia del sector privado al rea de actividad de las empresas pblicas -excepto la explotacin, industrializacin y comercializacin de hidrocarburos- dependientes del Ministerio de Obras y Servicios Pblicos. La misma norma estipula que los particuCAPTULO I 49
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lares, que en conformidad con dicho decreto provean bienes o servicios, gozan de libertad para fijar precios y tarifas dentro del marco establecido por la normativa vigente en la materia. De este modo, se abre el camino hacia la desmonopolizacin de servicios pblicos prestados por empresas estatales. Asimismo, se formul un plan de reforma poltica-institucional, cuya expresin concreta fue el intento de traslado de la Capital Federal a Viedma, provincia de Rio Negro. Estrictamente, en materia de reforma administrativa, la gran apuesta del gobierno radical estuvo afincada en el lanzamiento del Programa de Formacin de Administradores Gubernamentales, hacia mediados del ao 1984. Es durante el primer ao del gobierno justicialista (1989-1999), donde se pone en marcha en nuestro pas la estrategia de reforma del Estado diseada por los principales organismos de crdito internacional -FMI, BM, BID- puesta de manifiesto en el denominado "Consenso de Washington". En este marco, se impulsa un acelerado programa privatizador que apunta a introducir cambios cualitativos en los roles desempeados por el Estado. La estrategia de reforma neoliberal se implement en un contexto de democratizacin poltica, de crisis econmicas y fiscales recurrentes y de cambios en la estructura social, que evidencian un deterioro de las condiciones de vida de los habitantes. Junto con las polticas de descentralizacin y desregulacin, las privatizaciones conforman el conjunto de instrumentos utilizados por el gobierno para llevar a cabo lo que el Banco Mundial ha denominado como "Reformas de Primera Generacin", es decir profundas transformaciones en la divisin del trabajo entre Estado y la Sociedad. No obstante, es preciso sealar que la transferencia de activos pblicos a manos privadas constituy una reconfiguracin de las relaciones de poder en la sociedad. En nuestro pas, las leyes de Reforma del Estado y de Emergencia Econmica, sancionadas en 1989, constituyen una poderosa seal del ingreso de la Argentina a una reforma estructural. La nor50 CAPTULO I
mativa mencionada sienta las bases para la construccin de un Estado mnimo destinado a desempear, bsicamente, las funciones indelegables, descentralizando funciones en los niveles de los estados federales y buscando la subsidiariedad con el sector privado. Asimismo, constituyen un instrumento para afrontar la crisis y desregular los mercados econmicos y profesionales. Adems, dichas normas y sus complementarias plantean, inicialmente, la formulacin de polticas administrativas de modernizacin en la gestin y en los recursos humanos, con la finalidad de lograr una mayor eficiencia en la ejecucin del gasto pblico y optimizar la eficacia en los objetivos de los programas a ejecutar. Las reformas sealadas, junto a otras, se basan en los fundamentos de la denominada primer Ley de Reforma del Estado, que establece las bases jurdicas de las polticas pblicas no monoplicas. Estas reglamentan la concurrencia del Estado y del sector privado, en la prestacin de los servicios pblicos y de otras polticas. Entre ellas, se pueden destacar, adems de los econmicos, a los servicios educativos, de salud, de asistencia social y laboral. La tercera cuestin que se plante en esta norma fue reglamentar la modernizacin administrativa, basada en los conceptos de eficacia y eficiencia organizacional junto a una nueva regulacin del servicio pblico de los empleados estatales. Esta concepcin se orienta en la incorporacin de tecnologas organizacionales y en la administracin de los recursos humanos fundadas en las estrategias, de las organizaciones de las empresas privadas en los aos ochenta. 3.1. La Reforma Estatal de 1989 a 1994 La Ley de Emergencia Econmica (Ley 23.697) se refiere al "ejercicio del poder de polica de emergencia del Estado" para llevar a cabo las siguientes medidas: - Suspensin de subsidios y subvenciones: Se incluyeron los beneficios que se hacan efectivos mediante la asignacin de dinero; transmisin de bienes y/o uso de bienes; remisin o diferimiento de deudas; reduccin o eximicin del precio de las tarifas de servicios pblicos; otorgaCAPTULO I 51
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miento de beneficios especiales en cualquier servicio pblico; eximicin, reduccin, desgravacin o diferimiento de impuestos, tasas y contribuciones. - Reforma de la Carta Orgnica del Banco Central de la Repblica Argentina. Posteriormente se aprob su reforma, que estableci la independencia del funcionamiento del Banco y la designacin de sus autoridades mediante la aprobacin del Senado de la Nacin. El Banco Central debe preservar el valor de la moneda y no puede financiar a la Nacin ni a las provincias y regula el funcionamiento de la masa monetaria y del sistema financiero. - Suspensin de los regmenes de promocin industrial: Se estableci la suspensin en un 50 % y por el plazo de 180 das (prorrogado posteriormente) de beneficios promocionales geogrficos y sectoriales. - Modificacin a la Ley de Inversiones Extranjeras: Se derogaron aquellas normas de la ley 21.382 del ao 1980 "por las que se requiere aprobacin previa del Poder Ejecutivo Nacional o de la autoridad de aplicacin para las inversiones de capitales extranjeros en el pas". Propicia, adems, la garanta de igualdad de tratamiento para el capital nacional y extranjero que se invierta con destino a actividades productivas. - Suspensin del rgimen de "Compre Nacional": Se suspendieron los regmenes establecidos por el decreto 5340/63 y la ley 18.875 y toda otra norma que establezca un tratamiento preferencial sobre los bienes fabricados por la industria nacional. - Desafectacin de fondos con destino especfico: A partir de la vigencia de esta ley, se desafecta la recaudacin total de los fondos con destino especfico previsto en las Leyes Nros. 15.336, 17 .597 , 19.287 , 20.073 y Decreto 22.389/45, creador del Fondo Nacional de la Energa. Respecto de los recursos del Fondo Nacional de la Energa Elctrica, Fondo Chocn-Cerros Colorados-Alicopa, y Fondo Nacional de Grandes Obras Elctricas se establece que el 50 % sea girado a Rentas Generales y el resto contribuya a la constitucin de un Fondo Especial de Desarrollo Elctrico del Interior. - Modificacin en la liquidacin de las regalas petroleras y gasferas: Para las liquidaciones sucesivas a la vigencia de esta ley, el valor "boca de pozo" (...) "no podr exceder al del precio del petrleo internacional que le sirve de referencia (...) ni ser inferior al 80 % de dicho precio. "Para la determinacin del precio de referencia del gas natural, se utilizar el
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70 % del valor que resulte de equiparar, a equivalencia calrica, el determinado para el petrleo. - Rgimen de compensacin de crditos y deudas de particulares con el Estado Nacional y cancelacin de sus saldos netos: El Poder Ejecutivo Nacional podr establecer regmenes generales o especiales para "determinar, verificar y conciliar el monto de las acreencias y deudas de particulares con el Estado nacional en su conjunto". - Rgimen de compensacin de crditos y deudas del sector pblico: el Poder Ejecutivo se reserva las facultades para la compensacin de deudas y crditos del Tesoro Nacional al 30 de junio de 1989. - Normas de tratamiento de la Deuda Pblica Interna. Se determin el alcance de la voluminosa deuda interna en materia del sistema previsional, la deuda con los proveedores y contratistas del Estado, del sistema de Reaseguros del INDER, de las deudas por juicios laborales de organismos y empresas estatales, de deudas cruzadas entre las provincias entre y con el Estado nacional. - Modificaciones sobre la ley de procedimientos impositivos y de Reforma Fiscal. Se realizaron numerosas modificaciones a las leyes fiscales. Se elimin una numerosa serie de impuestos y se centr el sistema en la recaudacin del IVA y del impuesto a las Ganancias, entre los ms importantes. - Venta de inmuebles innecesarios para la gestin estatal. El Ministerio de Economa tiene a su cargo la venta o transferencia de los inmuebles que los distintos organismos pblicos y empresas del Estado declaran prescindibles para su gestin. La mayor parte proviene de las empresas privatizadas o concesionadas. Se han transferido inmuebles a organismos nacionales, provincias y municipios. Esta poltica an contina en marcha y se encuentra a cargo de la Secretara de Hacienda. 3.2. La Ley de Reforma del Estado (Ley 23.696) El objetivo central planteado en los fundamentos de la ley es la reestructuracin global del aparato estatal, priorizando la configuracin de un Estado que garantice las funciones esenciales indelegables (Justicia, Seguridad Interna, Defensa Exterior, Relaciones Exteriores y Administracin) y que atienda, en concurrencia con el sector privado "la seguridad social, la educacin y la salud". Tambin se afirma que "la
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presencia del Estado en cada tipo de actividad deber justificarse adecuadamente segn el principio de la subsidiariedad". En cuanto a la Reforma Administrativa, se propugna el desarrollo de una gestin pblica moderna y eficiente, fundada en la reduccin y simplificacin de normas y procedimientos y la incorporacin de nuevas tecnologas de gestin administrativa. Se postula, adems, la necesidad de incrementar la eficiencia en las reas responsables de la recaudacin fiscal y la administracin del gasto y la remocin de un conjunto de regulaciones que restringen la competencia y el desarrollo de los mercados, as como la capacidad del propio Estado para generar ingresos genuinos de manera eficiente. Uno de los objetivos bsicos del gobierno fue la reestructuracin y reconversin de empresas "a fin de que las iniciativas privadas puedan absorber todas aquellas actividades que ellas puedan efectuar, en el campo de los servicios pblicos y actividades comerciales e industriales". En este sentido, la ley de Reforma del Estado se constituy en el marco de referencia normativo bsico instrumentado por el gobierno donde -fundamentalmente- quedan postuladas las modalidades y condiciones de acceso del sector privado para la compra y/o concesin de activos estatales. En el Captulo II, titulado De las privatizaciones y participacin del capital privado, quedan establecidos los procedimientos para la privatizacin total o parcial de empresas, sociedades, establecimientos o haciendas productivas, cuya propiedad pertenezca total o parcialmente al Estado nacional, incluyendo las empresas emisoras de radiodifusin y canales de televisin. Como primer paso, el Poder Ejecutivo Nacional debe declarar "sujeta a privatizacin" a estas entidades "debiendo en todos los casos ser aprobada por ley del Congreso". Tambin se consigna que el Poder Ejecutivo Nacional podr disponer cuando fuere necesario, "la exclusin de todos los privilegios y/o clusulas monopolicas
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y/o prohibiciones discriminatorias aun cuando derivaren de normas legales, cuyo mantenimiento obste a los objetivos de la privatizacin o que impida la desmonopolizacin o desregulacin del respectivo servicio". Las empresas podrn someterse a su "privatizacin total o parcial, a la concesin total o parcial de servicios", o bien podr ofrecerse al sector privado prestaciones u obras cuya gestin actual se encuentre a cargo del Estado, sin descartarse adems, "la liquidacin de las empresas, sociedades, establecimientos o haciendas productivas cuya propiedad pertenezca total o parcialmente al Estado Nacional". Como alternativas de procedimientos para el cumplimiento de los objetivos y fines de esta ley, el Poder Ejecutivo podr (art. 15): Transferir la titularidad, ejercicio de derechos societarias o administracin de las empresas, sociedades, establecimientos o haciendas productivas declaradas "sujetas a privatizacin"; Constituir sociedades y/o reformar los estatutos societarios; Disolver los entes jurdicos preexistentes en los casos en que por transformacin, escisin, fusin o liquidacin, coresponda; Negociar retrocesiones y acordar la extincin o modificacin de contratos y concesiones; Otorgar permisos, licencias o concesiones, para la explotacin de los servicios pblicos o de inters pblico a que estuvieren afectados los activos, empresas o establecimientos que se privaticen, marcndose que "cuando medien razones de defensa nacional o seguridad interior (...) se dar preferencia al capital nacional"; Acordar a la empresa que se privatice beneficios tributarios que en ningn caso podrn exceder a los que prevean los regmenes de promocin industrial, regional o sectorial, vigentes al tiempo de la privatizacin; Autorizar diferimientos, quitas, esperas o remisiones en el cobro de crditos de organismos oficiales contra entidades que se privaticen por aplicacin de esta ley; Establecer mecanismos a travs de los cuales los acreedores del Estado puedan capitalizar sus crditos; Disponer para cada caso de privatizacin y/o concesin de obras y servicios pblicos, que el Estado Nacional asuma el pasivo local o parcial de la empresa a privatizar. Con respecto a las modalidades de privatizacin se sealan: Venta de los activos de las empresas, como unidad o en forma separaCAPTULO I 55
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da; Venta de acciones, cuotas partes del capital social o, en su caso, de establecimientos o haciendas productivas en funcionamiento; Locacin con o sin opcin a compra, por un plazo determinado, establecindose previamente el valor del precio de venta; Administracin con o sin opcin a compra por un plazo determinado establecindose previamente el valor del precio de su venta; Concesin. Licencia o permiso. En el Captulo III de la ley descripta se establecen los principios del Programa de Propiedad Participada, que posibilita la participacin en la adquisicin de empresas, etc., "sujetas a privatizacin" a los empleados (en relacin de dependencia), usuarios titulares y productores de materias primas cuya industrializacin o elaboracin constituye la actividad del ente a privatizar. Se deja establecida la creacin, en el mbito del Congreso Nacional, de la Comisin Bicameral, integrada por seis senadores y seis diputados, elegidos por sus respectivos cuerpos, que tendr como misin "constituir y ejercer la coordinacin entre el Congreso Nacional y el Poder Ejecutivo Nacional, a los efectos del cumplimiento de la ley y sus resultados". La Sindicatura General de la Nacin (SIGEN) y la Auditora General de la Nacin (AGN) actan en colaboracin permanente con esta comisin. Se concretaron las privatizaciones de las empresas pertenecientes al Ministerio de Economa y Obras y Servicios Pblicos y algunas del Ministerio de Defensa. Entre ellas se destacan: SEGBA, Agua y Energa Elctrica, Aerolneas Argentinas, ENTEL, HIDRONOR, Gas del Estado, Obras Sanitarias de la Nacin, Yacimientos Petrolferos Fiscales, Yacimientos Carbonferos Fiscales, Ferrocarriles Argentinos, FEMESA, concesin de rutas nacionales, Junta Nacional de Granos, Mercado de Hacienda, Caja Nacional de Ahorro Postal, Atanor, Petroqumica General Mosconi y Area Material Crdoba, Empresa Lneas Martimas del Estado (ELMA), el Correo Argentino, Petroqumica Baha Blanca, y empresas administradas por el Ministerio de Defensa. Tambin se puso a la venta las acciones remanentes, propiedad del Estado, de las empresas privatizadas.
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La Reforma Administrativa fue articulada desde el CECRA (Comit Ejecutivo de Contralor de la Reforma Administrativa), en coordinacin con grupos de trabajo dependientes del Ministerio de Economa, Secretara de la Funcin Pblica, Secretara Legal y Tcnica, y expertos del Banco Mundial y del BID. 4. Principales Aspectos de la Reforma Administrativa. La Ley de Reforma del Estado, a travs del accionar del CECRA implic en una primera etapa la modificacin de la estructura piramidal de la APN, al reducir el nmero de Secretaras, Subsecretaras y Direcciones en cada uno de los Ministerios, a partir del Plan de Convertibilidad, este modelo organizacional sufri numerosos cambios. El proceso de Reforma Administrativa del Sector Pblico apunt a lograr una modernizacin de la gestin pblica mediante el perfeccionamiento de los recursos humanos y la implementacin de sistemas administrativos y de gestin eficientes, produciendo informacin oportuna para la toma de decisiones. La Ley de Administracin Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Pblico Nacional (Ley 24.156) fue promulgada a fines del ao 1992 y tiene por objetivos reformular cualitativamente el sistema presupuestario y de control de gestin de toda la APN. La reforma de la administracin financiera y de los recursos reales abarca el mbito del sector pblico no financiero, la Administracin Central y Descentralizada y las empresas y sociedades no financieras del Estado. Comprende los sistemas de Presupuesto, de Crdito Pblico, de Tesorera, de Contabilidad, de Contrataciones y de Administracin de Bienes. El propsito de la reforma es mejorar la administracin de las finanzas pblicas y transparentar su manejo ante la ciudadana. Se propone que la gestin se realice con economicidad, eficiencia y eficacia, generando informacin oportuna y confiable para la toma de decisiones e interrelaciona los sistemas de administracin financiera con los de control interno y externo realizando la gestin de los recursos pblicos. Esta reforma gener numerosos cambios: en la formulacin del presupuesto por programas, determinando metas y productos, sistema de Cuenta Unica que permite
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la reasignacin de las partidas presupuestarias por parte de la Secretara de Hacienda y del sistema de pago de los haberes de los agentes pblicos a travs del sistema bancario, entre otros importantes. La Ley incorpora los sistemas de control del sector pblico, los que sufrieron una drstica transformacin. El ex Tribunal de Cuentas fue disuelto y en su lugar se cre la Sindicatura General de la Nacin (SIGEN). El control externo de la APN est a cargo de la Auditora General de la Nacin, organismo autnomo que depende del Poder Legislativo, cuyos informes acerca de la gestin de los organismos de la APN son elevados a los miembros de las Cmaras Legislativas. En 1993 se reform el sistema de jubilaciones de reparto por uno mixto (Ley 24.241). En 1991 se habia creado la ANSeS, que fusion las ex cajas previsionales y la CASFEC, que administraba el sistema de asignaciones familiares. En este sistema tambin se incorpor a gran parte del empleo pblico, antes aportante a la Caja del estado, disuelta en 1991. Se realizaron, adems las transferencias y ventas de los bienes inmuebles estatales (Ley 24.156 de Inmuebles y Decreto 1.247/2000). En esta etapa comenzaron a formularse las reformas de integracin en sistemas organizacionales de gestin intrajurisdiccionales creandose, entre otros, los sistemas nacionales de Seguridad Interior (1991), Sistema Nacional Cientfico-Tcnico, el Sistema Nacional de Inversiones Pblicas, etc. Si bien a esta fase de la Reforma Estatal se la caracteriza como la de las reformas de "primer generacin", desde el inicio y simultneamente, se diseo y comenz a implementarse una relevante reforma reforma administrativa basada en las concepciones neo-institucionalistas. 4.1. Principales efectos de la Reforma Constitucional en la Organizacin Estatal La reforma constitucional del ao 1994 estableci modificaciones jurdicas en los niveles internacionales, entre los tres poderes, entre las competencias nacionales y provinciales y municipales y en la relacin Estado y sociedad.
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En materia internacional, fija la preeminencia de los pactos internacionales suscriptos por el pas. Modifica la relacin entre los tres poderes, con mayores atribuciones al Poder Legislativo, en materia de tratamiento de las leyes, restriccin de los decretos de necesidad y urgencia, de funcionarios que requieren acuerdo legislativo para asumir sus funciones, de controles e informes sobre el Poder Ejecutivo, entre otros aspectos. Crea nuevos rganos extra poder, como el Ministerio Pblico y el Defensor del Pueblo. Se otorga rango constitucional a la Auditoria General de la Nacin y a la figura del Jefe de Gabinete de Ministros. El Consejo Nacional de la Magistratura tiende a modificar el sistema de seleccin de los jueces y de los mecanismos de sancin o destitucin. Adems, se modifica el perodo del mandato del Presidente de la Nacin y de los diputados y senadores de la Nacin. En cuanto a los senadores, se estableci su eleccin directa por parte de los ciudadanos de las provincias. Establece mayores atribuciones y autonoma a los estados provinciales y municipales. Se transforma al Distrito Federal en Ciudad Autnoma de Buenos Aires. An espera ley reglamentaria la entrada en vigencia del nuevo Pacto Federal de Coparticipacin de Impuestos. En materia de relacin Estado y sociedad, se incorporan nuevos derechos, como los que comprenden a los nios, los las poblaciones originarias, los de los usuarios y consumidores y se penalizan conductas discriminatorias. Adems, se crean nuevas formas de participacin poltica como el plebiscito, la consulta popular y la iniciativa en materia de leyes y el Derecho de Habeas Data. 5. Segunda Reforma del Estado. La Segunda Reforma del Estado Nacional (Ley 24.629, 1996) abarc tanto la reforma impositiva, destinada a mejorar la recaudacin y a obtener recursos genuinos para cubrir el dficit del sistema previsional y pagar los servicios de la deuda, como la reforma de las estructuras estatales, dirigida a "modernizar" la gestin de los programas pblicos.
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La reforma incidi en diversos niveles del aparato estatal: en la Administracin Pblica Nacional, en el Sistema de Seguridad Social y en los estados provinciales y municipales. Los objetivos principales de la segunda etapa del proceso de reorganizacin fueron: formular polticas pblicas eficaces; satisfacer demandas sociales; armonizar los conflictos; redistribuir la riqueza y desarrollar la equidad; prestar sus servicios con calidad para los usuarios; invertir en infraestructuras bsicas, como promotor de desarrollo; desempear eficientemente sus funciones de recaudacin; proveer los servicios colectivos o de apropiacin colectiva: seguridad, justicia, defensa; atender la cobertura de los servicios sociales bsicos: salud, educacin, accin social, cultura; velar por la proteccin del medio ambiente. Procur reorganizar la estructura ministerial del Ejecutivo y fundament la aplicacin de los programas organizacionales del sector de las empresas privadas y en el New Public Mangement. Estableci una nueva reduccin del personal permanente, mediante la supresin de algunas reas y el retiro voluntario. Formul la necesidad de modificar el Estatuto Jurdico Bsico, que regulaba la relacin contractual laboral general de los empleados pblicos y que estuvo vigente desde la etapa de la "Dictadura Militar (1976-1983). Junto a esta reforma, se estableca la reforma de gran parte de los sistemas de carrera existentes. El Decreto No. 558/96 cre, en el mbito de la Jefatura de Gabinete de Ministros, la Unidad de Reforma y Modernizacin del Estado (URME) que debia culminar la primera etapa del Programa de Reforma y elaborar el Programa de Modernizacin del Estado. El Decreto determinaba, asimismo, la creacin de la Unidad de Coordinacin con las Provincias que asisti en los programas de reforma. Se estableci, en el mbito del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, el Fondo de Reconversin Laboral del Sector Pblico Nacional y se disolvi el Comit Ejecutivo de Contralor de la Reforma Administrativa (CECRA) creado en 1990. El Decreto 660/96 dispuso la reduccin de las estructuras jerrquicas del nivel de conduccin poltica y la redistribucin de organismos segn sus finalidades y principales competencias. En esta etapa, se crearon en mayor medida, los "Consejos Federales" entre la Nacin y las provincias en polticas especficas.
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Tambin, comenzaron a organizarse los "Registros" en diversas materias y a cargo del Estado Nacional. Se destacan la Ley 25.197 del Registro del Patrimonio Cultural y Registro de la denominada "Firma Digital". Se destaca adems, la sancin, luego de largo debate parlamentario la Ley de Reestructuracin de las Fuerzas Armadas (Ley 24.948 de 1998). 6. Tercera reforma del Estado y modernizacin administrativa (1999 a 2001) Esta etapa se caracteriza por la transicin poltica y por la administracin gubernamental de la coalicin denominada "Alianza". En 1999 se sancion la Ley 25.152 de Regulacin de la Administracin de los Recursos Pblicos (Ley de Solvencia Fiscal). Esta norma marca un tercer momento en la reforma y/o modernizacin administrativa, tanto en materia de macro como de microreforma. Establece como requisito el equilibrio fiscal y la creacin del denominado Fondo Anticclico, conformado por fondos de los supervits fiscales. Un aspecto relevante de esta ley es la promulgacin legal de los programas de modernizacin administrativa. Tambin procura que estas reformas se apliquen en los estados provinciales. Durante el gobierno de la Alianza, se tuvo que suspender el Fondo Antcclico por la ley de emergencia, pero se procur implementar lo establecido en esta norma con la reglamentacin dos normas: la Decisin Administrativa 123/2000 de Solvencia Fiscal y Calidad de la Gestin Pblica y el Decreto 103/2001 denominado "Plan de Modernizacin de la Administracin Pblica". Estas normas fundamentaban la aplicacin de programas como "gestin por resultados", de "calidad de los servicios a ciudadanos", "planeamiento estratgico" y "gobierno electrnico", entre los ms relevantes. Es interesante observar que estos programas comenzaron a implementarse desde 1991 y an estan vigentes. Ello obedece a que los organismos multilaterales los consideran relevantes para transformar y eficientar a la administracin pblica. Con la asuncin del gobierno de la Alianza, en 1999, se sanciona una nueva Ley de Ministerios (Ley 25.233) que aumenta su nmero. Se reglamenta el Decreto 1.229/00 Rgimen para la Promocin de la
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Participacin Privada en el Desarrollo de Infraestructura (2000). La cuestin de la corrupcin se constituye un tema de agenda poltica y se crea la denominada "Oficina Anticorrupcin". Tambin se sanciona la Ley 25.246 Unidad de Informacin Financiera (2000). En esta etapa son importantes la sancin de las leyes 25.326 de Proteccin de los Datos Personales (2000), 25.506 de Firma Digital (2001) y 25.467 de Ciencia, Tecnologa e Innovacin (2001). Un tema relevante lo constituy la sancin de la Ley 25.520 de Inteligencia Nacional (2001) y del Decreto 950/02 que reforma la estructura de los organismos de inteligencia nacional y crea el sistema de inteligencia exterior e interior. Su implantacin es an muy limitada. Esta norma requiri muchos aos de debates parlamentarios. 7. Perodo 2002 -2005 Junto a la sancin de una nueva ley de emergencia se dicta el Decreto 357/2002 de modificacin de la estructura ministerial y se crea el Consejo de Polticas Sociales. En el 2003, el actual Gobierno modifica la estructura ministerial y crea el Ministerio de Planificacin Federal, Inversin y Servicios Pbicos e incrpora nuevas funciones a la jefatura de Gabinete de Ministros. Si bien se mantienen legalmente los programas del Plan de Modernizacin se incorporan algunas nuevas medidas. Se establece que las universidades pblicas tendrn prioridad en las actividades de consultora contratadas eventualmente por el Estado y se fomenta el acceso a la informacn pblica.
lidades de flexibilidad contractual a tiempo determinado para sustituir el empleo permanente del servicio pblico o crear estructuras "paralelas" vinculados a los nuevos elencos de conduccin polticos; 3) introduccin de los denominados "cargos crticos" a nivel de los tradicionales directores aplicando aspectos del "N.P .M."; 4) creacin de cuerpos de lite altamente remunerados como los Administradores Gubernamentales, los Economstas y Abogados del Estado; 5) congelamiento de las vacantes del personal permanente desde 1994 al 2001. Los principales cambios normativos se produjeron entre los aos 1985 al 2002 y consistieron en la creacin del Cuerpo de Administradores Gubernamentales, durante el gobierno de R. Alfonsn, inspirado en el modelo francs, con la finalidad de asistir a los elencos polticos frente a las "limitaciones laborales" de los empleados pblicos. La primer Reforma del Estado de 1989 implic una fuerte reduccin del empleo pblico en el Estado Nacional, como resultado de las privatizaciones de las empresas, la transferencia de los servicios educativos y de salud a las provincias y la reduccin de la estructura de la Administracin Pblica Nacional (APN) dispuesta en 1990. Los Decretos 435/90, 1757/90 y 2476/90 establecen la reorganizacin de los organismos y pautas sobre la reduccin del empleo, jubilaciones anticipadas y contrataciones, etc. Posteriormente se procur modificar los sistemas de carrera y se equiparon diversos beneficios y obligaciones a los vigentes en el sector privado. En 1991 se cre el denominado Sistema Nacional de Profesionalizacin Administrativa (SINAPA) que sustituy al estatuto vigente desde 1973 y que comprenda a una pequea parte de los empleados y profesionales del sector pblico nacional (un 10 %). Luego se sancion en 1993, la Ley de Convenio Colectivo del Sector Pblico. Esta norma, existente en pocos pases, fue reglamentada en varias oportunidades, pero hasta la actualidad no ha aplicado ninguna clasula importante, ya que las negociaciones tripartitas nunca se pudieron realizar. Este ejemplo muestra que las lgicas de los ajustes y del N.P .M. prevalecen en algunos casos con necesarias reformas vinculadas a la
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8. Los cambios en el Empleo Pblico (1986 a 2002) Desde el inicio de la democracia en 1983, se observaron numerosas transformaciones en materia del empleo pblico. Los ejes centrales de estas reformas consistieron en 1) permanentes despidos y congelamiento de vacantes desde los aos 1986 al 2001. Ello se realiz mediante las privatizaciones, cierres de organismos, retiros voluntarios, jubilaciones anticipadas, etc., alo largo de todos estos aos; 2) introduccin de las moda62 CAPTULO I
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democratizacin al interior del Estado Nacional. Paralelamente, junto al permanente congelamiento de las plantas permanentes se comenzaron a aplicar desde 1995 una serie de contratos por tiempo determinado, que con modificaciones estn vigentes en la actualidad. A esto se agrega la proliferacin de consultores de los programas finaciados por los organismos multilaterales de crdito que nunca han sido incorporados por concursos de seleccin. Recin en 1999 se sancion la Ley de Regulacin del Empleo Pblico (Ley 25.164) que elimina las prohibiciones en materia de derechos polticos y de conciencia de las personas que fueron implemetadas por el gobierno militar, introduce una serie de clasulas que flexibilizan la relacin contractual de los servidores pblicos. Comprende a los trabajadores del servicio civil de la Nacin y establece los principios generales del empleo pblico. Estos deben ser respetados en las negociaciones colectivas que se celebren en el marco de la Ley 24.185. La Jefatura de Gabinete de Ministros es el rgano rector en materia de empleo pblico. Establece los deberes y derechos de los empleados del Poder Ejecutivo y de los organismos descentralizados. Se excluye a los funcionarios polticos, al personal militar, policial y de seguridad, al personal diplomtico, al clero y al personal comprendido en las convenciones colectivas en el marco de la Ley 14.250. Entre los requisitos de ingreso se establece que el convenio colectivo deber establecer el cumplimiento de los criterios de seleccin y el control del mismo. Entre los impedimentos para el ingreso se destacan a los condenados por delitos dolosos, contra la administracin pblica, los exonerados o cesantes y os que hayan incurrido en actos de fuerza contra el orden constitucional. El personal puede revistar en el rgimen de estabilidad, en el de contrataciones o como personal de gabinete de las autoridades. El rgimen de estabilidad comprende a la carrera administrativa bsica y las especficas. Se establecen principios de transparencia, publicidad y mrito en la seleccin, en la promocin en la carrera sobre la base de la evaluacin de la eficiencia, eficacia, rendimiento laboral y de capacitacin. El rgimen de contrataciones por tiempo determinado comprende solo la prestacin de servicios transitorios o estacionales.
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Su porcentaje no podr superar lo que se determine en el CCT. El personal de gabinete solo comprende funciones de asesoramiento o de asistencia y deben cesar con la autoridad que lo design. El personal estable que sea afectado por la reestructuracin o supresin de organismos debe ser reubicado. Al no serlo estar en disponibilidad y al trmino de un ao se produce la baja con derecho a una indemnizacin igual a un mes de sueldo por cada ao de servicio o fraccin mayor a tres meses tomando como base la mejor remuneracin del ltimo ao de servicio. El CCT puede establecer indemnizaciones especiales. Los delegados sindicales no pueden ser afectados en el ejercicio de sus funciones ni ser puestos en disponibilidad. Los agentes realizan tareas propias a su categora o nivel y al desarrollo de tareas complementarias o instrumentales en funcin de los objetivos del trabajo. Para la movilidad geogrfica se requiere el consentimiento del trabajador. Entre los derechos se destacan la estabilidad, la igualdad de oportunidades, la capacitacin permanente, la afiliacin sindical y la negociacin colectiva, licencias, compensaciones e indemnizaciones, asistencia social, higiene y seguridad, renuncia y jubilacin. La estabilidad en la funcin es materia de reglamentacin convencional. Se establece un periodo de prueba de 12 meses para acceder a la estabilidad. Las promociones a cargos vacantes deben basarse en sistemas de seleccin de antecedentes, mritos y aptitudes y el CCT debe establecer los mecanismos de participacin y control. Tambin el rgimen de licencias, justificaciones y franquicias es materia convencional. Otras polticas referidas al empleo pblico se refieren a las limitaciones laborales (incompatibilidades) y a nuevas obligaciones que afectan a los servidores pblicos de carrera. Entre ellas se destacan: el congelamiento salarial; las incompatibilidades con ingresos jubilatorios, la superposicin de cargos, el desempeo de otras tareas de ndole privada, etc.; el congelamiento salarial y las eventuales reducciones desde el ao 1991 al 2001; la equiparacin de los beneficios laborales con los trabajadores privados; el aumento de las obligaciones patrimoniales, de los procedimientos administrativos y de las reglamentaciones de la Ley de Etica Pblica.
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Conclusiones La transformacin del Estado durante los ltimos gobiernos democrticos se caracteriz por realizarse en un contexto de crisis econmica y/o fiscal, recurrente en nuestro pas en los ltimos veinte aos. Si bien en otros pases se implementaron polticas similares, los resultados e impactos de esta poltica en Argentina muestran divergencias y efectos disimiles a los objetivos formulados explcitamente en las normas reformadoras. La magnitud de la crisis estatal y fiscal, heredada de la Dictadura Militar (1976-1983), ha condicionado a los gobiernos democrticos surgidos desde 1983 hasta el presente. Al punto que, en el ao 2001, los problemas de la deuda externa e interna, el problema fiscal, la coparticipacin fiscal con las provincias y municipios y la cuestin monetaria colapsaron al Estado, dando lugar a una nueva crisis, con graves consecuencias sociales, econmicas y poltico-institucionales. Las privatizaciones y transferencias se realizaron con urgencia, bajo el principal propsito de resolver la cuestin fiscal y el endeudamiento pblico, y no se acompa de un eficaz contralor pblico y como fruto de los despidos- contribuy a agravar los problemas del mercado de trabajo. Las concepciones originales de los objetivos de modernizacin en la gestin estatal se vieron limitados por el persistente ajuste de las cuentas fiscales, agravado en mayor grado en las jurisdicciones provinciales y municipales. La Reforma del Estado Nacional implic -para las provinciasmayores responsabilidades respecto a la administracin de diversas competencias y por las crecientes demandas sociales frente al estado. Estas presentan -en los ltimos aos- crecientes desafos en materia social, a los niveles estatales ms cercanos a los ciudadanos (municipios y provincias). En el sector pblico, la reforma contractual fue ms limitada en los sistemas de carrera y ms extensa en materia de los beneficios laborales y de gran ajuste en los planteles permanentes. Adems, tendi a agravar, en su interior, las diferencias salariales y los privilegios contrac66 CAPTULO I
tuales entre los niveles operativos y los denominados de conduccin. La introduccin de las reformas contractuales fue limitada, en materia de los sistemas escalafonarios o de carrera, pero amplia, en materia de las instituciones laborales. En el ltimo caso, se las equipar con el sector privado, privilegiando un criterio fiscalista. Lo confirma la aplicacin real del convenio colectivo de trabajo, ya que no existe -an hoy- una negociacin concreta sobre salarios y/o beneficios laborales. Si bien hubo avances en materia de democratizacin de los aparatos estatales, como producto de parte de las reformas, esta poltica se vi limitada por la crisis del servicio pblico y la prdida de igualdad ciudadana, producto de la cuestin social. Desde el ao 2002, las mismas pierden relevancia en la agenda poltica y se busca reformular los roles del Estado Nacional en diversas competencias y fortalecer los aspectos referidos a la cuestin democrtica y a la legitimidad del papel estatal. Entre ellas, se destacan la relacin financiera y fiscal, junto a las transferencias de recursos, a las provincias y municipios. La reformulacin en las polticas de los servicios pblicos privatizados y en la regulacin econmica, financiera y laboral. Tambin se destaca la reformulacin del accionar estatal en materia de los derechos humanos y sociales. Desde el ao 2003, se observan cambios relevantes en la gestin del empleo pblico. Se observa un aumento en el nmero de cargos presupuestados y un lmite a la flexbilizacin contractual, al pasar un nmero significativo de contratados del rgimen de autnomos al de planta transitoria. Asimismo, se llev a cabo una poltica de recomposcin salarial, con diversos alcances, y -en la actualidad- se encuentra en negociacin el Convenio Colectivo de Trabajo. BIBLIOGRAFIA
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La Politica de Privatizacin de Servicios Pblicos y el nuevo Rol Regulador del Estado
Privatizacin y Regulacin de los Servicios Pblicos en la Argentina de los 90: el Nuevo Esquema de Prestacin bajo la Lgica del Mercado Andrea Lpez INTRODUCCIN Los cambios en las concepciones sobre el papel del mercado y del Estado tuvieron un lgico y fuerte impacto sobre la modalidad de funcionamiento de las empresas prestadoras de servicios pblicos. La teora econmica que prevalece desde los aos ochenta vincula directamente la privatizacin de las empresas pblicas al incremento casi automtico de la eficiencia econmica, lo que a su vez redundara en un mayor bienestar general. Parte de la premisa de que las empresas privadas estn sometidas a la disciplina impuesta por la competencia, mientras que el sector pblico carga con burocracias monoplicas. Esta concepcin asume que en mercados competitivos "la competencia regula con eficacia el comportamiento de cada empresa y proporciona incentivos razonablemente buenos para la eficiencia interna y de asignacin" (Vickers y Yarrow, 1991: p. 64). Por el contrario, la situacin de monopolio permitira la bsqueda de beneficios a travs de mecanismos distintos a la maximizacin de la eficiencia, de modo tal que los proveedores que no enfrenten competencia podran llegar a abusar de su posicin dominante en el mercado, fijando precios excesivos o disminuyendo la calidad de los servicios que, por ser esenciales, la poblacin debera pagar obligatoriamente. Esa teora tambin sostiene que la privatizacin genera una divisin ms transparente del trabajo: mientras los prestadores privados slo tendran que tratar de maximizar las utilidades, lo que automticamente redundara en mayor eficiencia y grados ms altos de satisfaccin de las demandas de sus clientes, el Estado slo debera ocuparse de procurar la eficiencia en la asignacin de recursos, logrando a la vez reducir los costos que insume desempear el triple rol de propietario, prestador y regulador de las empresas de servicios.
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Pero la propia teora reconoce que, si bien la presentacin poltica de los programas de privatizacin destaca el estmulo de las fuerzas competitivas, la propiedad privada no involucra necesariamente la competencia (Vickers y Yarrow, 1991). En la prctica, la condicin de monopolio u oligopolio en la que funciona la mayora de los servicios pblicos no se revierte automticamente por la privatizacin y, en consecuencia, no es suficiente para garantizar la calidad y el precio de las prestaciones que reciben los usuarios. De ah la necesidad de regular. Para este enfoque, el primer principio bsico de la regulacin es que constituye un recurso de ltima instancia, lo que significa que slo se debe regular cuando todo esfuerzo por introducir mayor competencia falla. Por ende, la primera tarea del regulador es disear sistemas donde se maximice la competencia, para poder eliminar la necesidad de utilizar incentivos regulatorios. En suma, el regulador debera procurar la creacin de oportunidades para el funcionamiento de los mercados en actividades donde antes no existan. En trminos muy generales, regular es establecer y administrar un contrato que permita ajustar el comportamiento empresario al inters colectivo del mejor modo posible. En concreto, se trata de que el Estado brinde incentivos que sirvan de reemplazo a la disciplina mercantil, bsicamente a travs de diversos mecanismos que establezcan lmites tarifarios. De este modo, las empresas son condicionadas a actuar como si estuvieran sometidas a competencia, lo que en teora evitara las ineficiencias, dado que nadie podra abusar de la situacin de monopolio de la que goza apropindose de las rentas producidas por tal situacin. Sobre esta lgica se basa la justificacin de la regulacin econmica, donde la atencin del Estado se centra, fundamentalmente, en la prevencin o el control del poder monoplico de las firmas. Pero, ms all del conjunto variado de tcnicas utilizables en la regulacin econmica, el encuadre terico comn que respalda la decisin acerca del carcter privado o pblico de un bien obedece a criterios de orden tec72 CAPTULO II
nolgico: es su naturaleza indivisible, la presencia de externalidades o su condicin de monopolio natural lo que justifica la presencia estatal priorizndose, por lo general, aquellos aspectos relacionados con el costo y la eficiencia productiva (Lpez y Felder, 1996). Sin embargo, otras visiones postulan que las fallas de mercado no son la excepcin sino la regla. Stiglitz (1989) seala que las situaciones en las que los mercados fallan son tan generalizadas que deben ser consideradas la norma y no la excepcin; la falla no radica en los mercados sino en los intentos de conceptualizar el comportamiento real de esquemas "puros" que, en la medida en que encuentran crecientes dificultades al momento del anlisis emprico, se ven obligados a suponer condiciones que se alejan de las relaciones reales. Przeworski (1996), por su parte, sostiene que no puede hablarse de "fallas" externas originadas en lmites tcnicos que empaaran el funcionamiento del mercado, que no existe como tal, sino de la posibilidad de mltiples arreglos institucionales, cada uno con consecuencias diferentes. Perspectivas an ms heterodoxas reconocen las limitaciones del mercado en un sentido que va ms all de sus problemas de funcionamiento y configuracin institucional. En esta lnea, Majone y La Spina (1993) sealan los lmites de la propia lgica mercantil para lograr resultados satisfactorios desde el punto de vista social. En muchas reas de actividad econmica, los criterios valorados positivamente son independientes de los valores de la competencia mercantil, cuando no antagnicos1 . Con respecto a la prestacin de servicios pblicos, estas visiones, que pueden enmarcarse en la nocin de regulacin social, ponen el nfasis en la posibilidad efectiva de garantizar a la poblacin el acceso a los servicios sin descuidar la reglamentacin sobre un conjunto de aspectos, como la proteccin ambiental, la seguridad de los productos, el derecho a la informacin o la participacin ciudadana, que desde los puntos de vista anteriores son meras "externalidades" de las actividades econmicas.
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La regulacin ambiental es ejemplo de esto.
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A diferencia de la regulacin econmica, la regulacin social pone en juego la dimensin de lo pblico en el marco de un debate en el que, hasta el momento, se ha priorizado la bsqueda de "eficiencia" de las ex empresas pblicas e ignorado la obligacin del Estado como garante de la equidad social. En otros trminos, la incorporacin de esos criterios expresa el intento de configurar una perspectiva de intervencin estatal que apunte a lograr equilibrios adecuados entre el resguardo de la rentabilidad empresaria, la proteccin de los usuarios y la calidad de los servicios (Lpez, 1997). En este artculo pretendemos analizar los postulados que prevalecieron en la Argentina al momento de la privatizacin de las empresas pblicas, para lo cual tomamos como casos de referencia los servicios pblicos de electricidad, gas natural, agua potable y telecomunicaciones. Como ponemos a consideracin, el acelerado proceso privatizador, la endeble institucionalidad regulatoria y los cambios en la nocin misma de "servicio pblico" conformaron una nueva estructura de poder, que atraviesa la relacin Estado-operadores privados-usuarios con profundas asimetras, lo que convirti a la regulacin y el control de las empresas privatizadas en uno de los temas ms controvertidos del proceso de reforma estatal. Como planteamos en las conclusiones, la endeble institucionalidad regulatoria estara reflejando la imposibilidad de articular consensos sociales en torno de los compromisos que, bajo control del Estado, deberan asumir los prestadores de los servicios en materia de niveles aceptables de rentabilidad, alcance de los derechos de calidad y accesibilidad de los usuarios, y responsabilidad sobre el patrimonio pblico.
carencia de recursos" y el notorio deterioro de las empresas pblicas "mal administradas", con "cuadros econmico-financieros graves", "dficits acumulados y crecientes" y "servicios ineficientes". Al amparo de este diagnstico, se propici un mayor protagonismo del sector privado sobre las actividades productivas y de servicios, reservando para el Estado un papel subsidiario en la economa nacional. La situacin de ineficiencia generalizada que presentaban las empresas estatales, como resultado de la falta de inversin y de su adecuacin a los intereses de los grupos y corporaciones con mayor capacidad de presin, redund en una profunda deslegitimacin de la accin del Estado como "asignador eficiente de los recursos de utilidad pblica y, por lo tanto, de su rol de garante de la equidad social. De tal modo, el consenso colectivo acerca de la funcin del Estado en la economa alcanz un punto de "ruptura": desprenderse de las empresas pblicas implicaba a la vez acabar con la inflacin, con la crisis del sector externo, con la ineficiencia y con la falta de productividad. En ese contexto se promulg, en el ao 1989, la ley 23696 de Reforma del Estado que declar sujetas a privatizacin a ms de veinte empresas, entre ellas, Gas del Estado, SEGBA y Obras Sanitarias de la Nacin. Siguiendo las recomendaciones del Banco Mundial y los dems organismos financieros internacionales, comenz un vertiginoso proceso de privatizacin de casi todas las empresas de propiedad del Estado nacional, cuya grave crisis se converti en el principal legitimador de la celeridad impresa a los traspasos. As, en menos de cinco aos fueron privatizados todos los servicios domiciliarios: telefona, electricidad, gas natural, agua corriente y cloacas, entre un conjunto ms amplio de servicios y empresas productivas que pasaron a manos privadas. En las redes de servicios pblicos domiciliarios la privatizacin mantuvo el carcter monoplico, en algunos casos por tratarse de actividades que tienen caractersticas de monopolio natural, y en otros, en los que hubiera sido tcnicamente posible el funcionamiento competitivo del sector, porque se priorizaron cuestiones de orden poltico-institucional. En primer trmino, la bsqueda de credibilidad poltica en el
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1. El Proceso de Privatizacin de los Servicios Pblicos La poltica de privatizaciones de empresas pblicas constituy uno de los ejes principales de la transformacin del aparato estatal, en el marco del proceso de reestructuracin global del Estado iniciado en la Argentina a partir de 1989. La ley 23696, instrumento normativo central para la reforma del sector pblico, destac como fundamento "la
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mundo de los negocios y la necesidad de recomponer relaciones con los acreedores externos les imprimieron a las privatizaciones, fundamentalmente, el carcter de una herramienta macroeconmica para estabilizar la economa (Gerchunoff y Cnovas, 1995). De esta forma, se privilegi cancelar masivamente deuda pblica externa con el propsito de superar el estrangulamiento financiero del sector pblico. Asimismo, se otorg un perodo de "exclusividad" a los nuevos operadores, que fue previsto a los fines de obtener un mayor precio en la venta de las empresas, como tambin ocurri en gran parte de los pases de Amrica Latina. La modalidad elegida para llevar a cabo la reestructuracin empresaria mantuvo situaciones de monopolio regional, especialmente en los mercados minoristas de distribucin del servicio. En el caso de la provisin de gas, el territorio nacional fue dividido en ocho regiones, repartidas en otras tantas empresas (Gasnor, Centro, Cuyana, Litoral Gas, Gas Natural Ban, Metrogas, Camuzzi Gas Pampeana y Camuzzi Gas del Sur), con licencias que les garantizan la prestacin del servicio de manera exclusiva durante 35 aos. Tres empresas distribuidoras de electricidad (Edenor, Edesur y Edelap) poseen la exclusividad zonal para prestar el servicio por 95 aos en Capital Federal y 31 partidos de la Provincia de Buenos Aires, y abastecen el 36% de la demanda de energa, lo que representa una poblacin de casi 12 millones de habitantes. La situacin se complejiza si tomamos en cuenta que posteriores transferencias de capital entre los accionistas de las empresas llevaron a una reintegracin horizontal de las unidades de negocios, que segn la normativa inicial deban separarse2.
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Un solo consorcio (Aguas Argentinas) tuvo a su cargo la provisin de agua potable y desages cloacales, por 30 aos, en el mbito de la Capital Federal y 13 partidos del Gran Buenos Aires3 . En funcin del tamao del rea que abarca4 , este sistema es considerado el ms grande del mundo que haya sido transferido al sector privado mediante concesin. Pese a esta caracterstica, no se opt por desintegrar las distintas etapas de produccin del servicio ni por dividir la regin servida entre varias empresas, a efectos de una eventual "competencia por comparacin"5 . Para la provisin del servicio de telefona bsica fueron otorgadas dos licencias (operadores: Telecom y Telefnica) para brindar el servicio de manera exclusiva en cada una de las regiones en las que se dividi el pas por los primeros siete aos, con opcin a prorrogar la reserva legal de mercado durante tres aos ms, a condicin de que se cumpliera con un conjunto de metas de servicio. El cumplimiento "razonable"6 de estas metas determin que la prrroga se redujera a dos aos. A principios de 1998 se defini un proceso de apertura, por el cual se sumaron dos nuevas licenciatarias a las ya existentes: Movicom-Bell
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Actualmente, el total de partidos incorporados llega a 17. El rea servida de agua es de aproximadamente 60.000 ha., y el de cloacas, de aproxima-
damente 40.000 ha. Segn datos del ao 1998, la poblacin total del rea regulada por el ETOSS ascenda a 9.493.000 habitantes para el servicio de agua potable y 9.174.249 para el
Un informe elaborado en el marco del Proyecto "Privatizacin y Regulacin en la Economa
servicio de cloacas.
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Argentina" (1999: 85-86) seal que los grupos Prez Companc, Endesa y Enersis controlaban la distribuidora Edesur a la par que la Central Costanera de generacin elctrica. A su vez, Endesa y Enersis eran accionistas de Edesur y Edenor, como consecuencia de transferencias de capital entre ambas. Distintas firmas integrantes del grupo Prez Companc participaban de la principal empresa de transmisin elctrica (Transener) y de unidades generadoras (Central Costanera, Hidroelctrica Pichi Leuf, Consorcio Urugua-i), distribuidoras (Edesur) y de grandes usuarios (empresas industriales y comerciales del grupo). Adems, Prez Companc tena una participacin muy activa en diversas etapas de explotacin de petrleo y gas.
Este modelo supone un esquema de regulacin conjunta o yardstick regulation, que esta-
blece niveles de precios idnticos para empresas monoplicas de un mismo sector (Lpez, 1997).
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La expresin pertenece al Secretario de Comunicaciones, Germn Kammerath, quien sea-
l que las empresas "sobrecumplieron algunas [metas de servicio] y no cumplieron otras. Pero hay doctrina de la Corte Suprema sobre cumplimiento razonable" (Entrevista, Diario Clarn, 11-3-98).
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Para aspirar a las licencias, deban participar de los consorcios empresas prestadoras de
telefona celular, cooperativas telefnicas y proveedoras de televisin por cable.
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South y CTI Mvil7 . Con el arribo de la Alianza al nuevo perodo de gobierno, en diciembre de 1999, la Secretara de Comunicaciones comenz a impulsar un esquema de desregulacin mucho ms amplio que logr concretarse luego de 9 meses, en medio de los reclamos de Telefnica y Telecom para preservar sus "derechos adquiridos", las discrepancias en el seno del propio gobierno y las demandas de las empresas entrantes para obtener mayores ventajas. Gestado a partir de diciembre de 1999, la firma del Decreto 764/00 lleg en septiembre de 2000, luego de su paso por la Secretara de Comunicaciones, la Comisin de Defensa de la Competencia y la Comisin Bicameral de Seguimiento de las Privatizaciones. La norma actual no coloca barreras para el ingreso de operadores, pudindose otorgar licencias para la prestacin de servicios tanto de telefona bsica como de transmisin de datos, internet, telefona celular u otros8 . De esta manera, el caso argentino pone en evidencia que con la gestin privada no se introduce automticamente la competencia. Las condiciones de monopolio existentes no necesariamente resultaron de factores insalvables relacionados con las caractersticas de los servicios, sino que, ms bien, se constituyeron en un incentivo fundamental para el acceso a las privatizaciones. Para citar uno de los ejemplos ms contundentes, la primera estrategia de desregulacin del servicio de telefona bsica, llevada a cabo durante el gobierno menemista, demuestra que el lmite impuesto a la entrada de nuevos operadores es netamente institucional, si tomamos en cuenta el amplio consenso vigente entre los expertos respecto de la inexistencia de segmentos en el sector de las telecomunicaciones que puedan ser considerados como monopolio natural (Herrera, 1998)9 . En este servicio, como qued demostrado pos8
teriormente, el inevitable avance tecnolgico permite establecer nuevas conexiones distintas a la red existente y a un costo competitivo, lo que deja en claro que la exclusividad pactada con Telefnica y Telecom no fue producto de condicionantes tcnicos sino de decisiones polticas. La recurrente participacin de una misma empresa en diferentes segmentos del servicio constituy otra de las formas de concentracin que atentaron claramente contra el principio de competencia en los mercados, y poneal descubierto las "fallas" en materia de regulacin de concentraciones y fusiones. As, por ejemplo, se advierte la presencia de los principales conglomerados empresarios en las diversas fases de la cadena gasfera: mientras que Techint participaba tanto en la produccin como en el transporte y la distribucin, Soldati y Prez Companc lo hacan en la produccin y el transporte (dos de los tres segmentos). En tanto, Repsol-YPF tena participacin en la produccin y la distribucin (dos de los tres segmentos) (FLACSO, 2002). De manera similar, en el mercado elctrico, adems del grupo espaol ENDESA, que controlaba la generacin, el transporte y la distribucin, Prez Companc participaba en los tres segmentos; Techint y el CEI-Citicorp lo hacan en generacin y distribucin; el grupo Soldati en generacin y transporte, y AstraRepsol en distribucin (FLACSO, 2002). Como recomienda la teora, la conformacin de mercados cautivos en servicios pblicos bsicos para la ciudadana vuelve imprescindible un nivel alto de regulacin y control de estas actividades, para equilibrar el desigual poder de las empresas monoplicas respecto de los usuarios, y para garantizar tanto los niveles de calidad presentes como las inversiones necesarias para mantener y expandir el servicio en el futuro. Conviene detenerse, entonces, en algunas de las caractersticas de la estrategia regulatoria en Argentina, partiendo de los nuevos presupuestos que el propio concepto de "servicio pblico" trae aparejado.
En una primera rueda, la Secretara otorg 26 nuevas licencias, pero la crisis econmica y
la falta de reglamentacin de ciertos aspectos puntuales del nuevo rgimen dejaron en suspenso gran parte de las inciativas de inversin y ampliacin del mercado en la mayora de los segmentos.
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La autora sostiene que " (...) la tendencia es hacia la constitucin de un oligopolio mixto enor-
memente competitivo, con lugar para la entrada de decenas de competidores de menor tamao, actuando en nichos de mercado, ofreciendo productos de mercado" (Herrera, 1998: 243).
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2. Los Mrgenes de la Regulacin Econmica y la Regulacin Social: el cambio en la nocin de Servicio Pblico El concepto de servicio pblico formalizado por la actual normativa regulatoria cuestiona, de hecho, las pautas tradicionales acerca de las obligaciones estatales sobre esas actividades esenciales. En este sentido, condicionar la prestacin de los servicios pblicos a criterios de rentabilidad empresaria y sujetarla a la capacidad de pago de los usuarios mantiene un correlato con los postulados de la regulacin econmica acotados a la ptica del mercado, y desplaza las dimensiones prevalecientes en la regulacin social. Vale la pena que nos detengamos brevemente en la nocin de servicio pblico, reconocida en la mayor parte de las actividades que estn actualmente en manos privadas. Usualmente, ese concepto jurdico se asocia con la obligacin de satisfaccin regular y continua de necesidades de inters general por parte del Estado (Marafuschi,1996), en una sntesis de los debates acerca de la nocin de servicio pblico, identifica dos elementos que permiten caracterizar a una actividad bajo esta figura. En primer trmino, su orientacin hacia la satisfaccin de una necesidad o inters colectivo en forma directa, indirecta o reglamentada por el Estado; en segundo lugar, la existencia de un rgimen de derecho pblico exorbitante del derecho civil y el debido control estatal en los distintos aspectos que involucran al servicio. Nos interesa destacar especialmente tres principios que los juristas coinciden en asociar al compromiso estatal con la vigencia del servicio pblico: la igualdad, la continuidad y la regularidad (Groisman, 1995). Estos principios suponen reconocer el carcter indispensable del servicio para la reproduccin del conjunto social. Algunas definiciones (o indefiniciones) presentes en los marcos regulatorios nos permiten constatar cmo esos principios fueron acotados a partir de la introduccin de la ganancia como criterio legtimo de definicin del servicio. En el caso de los servicios pblicos de gas natural y electricidad, se estableci que los distribuidores deban satisfacer toda demanda "razonable" de servicios. Aunque no fueron precisados
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los alcances de la "razonabilidad", s se defini como "no razonable" aquella solicitud de servicios que "no pueda ser satisfecha obteniendo el distribuidor un beneficio acorde con los trminos de la habilitacin"1 0. En el servicio de electricidad, los contratos de concesin slo "podrn" obligar a los transportistas y distribuidores a extender y ampliar las instalaciones, lo que otorg a los operadores un margen de discrecionalidad considerable a la hora de programar los planes de mejoras y expansin1 1.Por ltimo, el marco regulatorio para el servicio de agua potable autoriz al concesionario a cortar el suministro por falta de pago, incluso a las instituciones pblicas1 2 (Lpez, 1997). Si el Estado se desentiende de la finalidad de "proveer y prever" las necesidades pblicas, los servicios adquieren -como lo ha propuesto Mairal (1993)- el carcter de industrias reguladas. Segn este autor, la cesacin de la prestacin de los servicios pblicos del Estado, su asignacin a los particulares y la creacin de entes reguladores para controlar su funcionamiento supone pasar de la teora tradicional del servicio pblico desarrollada en Europa Continental a un modelo ms cercano al "public utility" del derecho norteamericano e ingls. Al encuadrarse al servicio pblico, desde esta ltima perspectiva, como actividad privada reglamentada por el Estado, se diluye la responsabilidad estatal de garantizar las prestaciones, revirtiendo los esquemas que haban prevalecido durante las anteriores dcadas. La diferencia no es solo terminolgica, sino que afecta particularmente el compromiso del Estado respecto del acceso colectivo a las redes de servicios. En este sentido, la nocin de industrias reguladas convalida la lgica mercantil, que supone que los receptores son clientes o consumidores que ingresan al servicio en la medida en que puedan pagarlo, y restringe las competencias del Estado al ejercicio del poder de polica.
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Art.25, Ley 24076 de 1992, reglamentada por Decreto 1738/92 (modificado por el Decreto
2255/92).
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Art.28, Ley 24065 de 1992, reglamentada por Decreto 1398/92. Art.52, Decreto 999/92.
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En sintona con el criterio mencionado, los marcos regulatorios de los servicios de provisin de gas, electricidad y telefona bsica impiden la aplicacin de los llamados "subsidios cruzados". Segn este principio, las tarifas deben alinearse en funcin de los costos de provisin del servicio que recibe cada usuario individualizado, y no se considera adecuado que grupos de usuarios financien la provisin de otros a travs de niveles tarifarios ms altos. La justificacin de esta prohibicin radica en el intento de evitar tanto las "tarifas polticas", fijadas por criterios extraeconmicos, como que empresas que tengan usuarios cautivos abusen de la situacin de monopolio para subvencionar segmentos del mercado en los que estn sometidas a la competencia, opcin que no sera deseable desde el punto de vista del funcionamiento adecuado del mercado1 3. Sin embargo, esta limitacin tambin implica la imposibilidad de mantener cierto grado de socializacin de los costos de los servicios,criterio estrechamente ligado con la nocin de servicio pblico, en el cual la tarificacin del servicio consiste en operar una redistribucin entre los usuarios, desvinculando ms o menos la tarifa pagada por cada uno del costo de cada prestacin considerada individualmente. Esta precaucin puede acompaarse de financiamiento pblico que ample su campo al conjunto de los ciudadanos, usuario o no.
3. Los Entes Reguladores: Configuracin y Lmites de sus Potestades de Contralor La estrategia privatizadora no fue acompaada de una estructura regulatoria capaz de recrear la institucionalidad necesaria para hacer frente al nuevo "Estado privado" (Oszlak, 1994) que se estaba configurando. La dbil intervencin del Poder Legislativo en la elaboracin de las normas y el desajuste temporal entre el traspaso de los servicios, la creacin de los marcos regulatorios y la puesta en funcionamiento de los entes respectivos, socavaron desde sus orgenes la eficacia y legitimidad de la poltica de regulacin y se convirtieron en algunos de los condicionantes centrales para el ejercicio de la potestad controladora estatal. As, en el caso del servicio telefnico, la sancin del marco regulatorio fue posterior al inicio de la operacin privada (Decreto 1185/90). En otros, la transferencia se concret tras la definicin de los marcos regulatorios correspondientes, aunque slo en los casos de los servicios de gas y electricidad fueron sancionados mediante leyes (las 24076 y 24065 de 1992, respectivamente), en tanto que para el servicio de agua potable y desages cloacales rige el Decreto 999/92. En cuanto a los entes reguladores, los organismos actualmente a cargo del control de los servicios son el Ente Nacional Regulador del Gas (ENARGAS), el Ente Nacional Regulador de la Electricidad (ENRE), el Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios (ETOSS) y la Comisin Nacional de Comunicaciones (CNC). En la mayora de los casos, las instancias de regulacin fueron creadas en ocasin de sancionarse el marco regulatorio de la actividad. Consecuentemente, a excepcin del ENRE y el ENARGAS, que surgieron de leyes, el resto de los organismos surgi por decreto del Poder Ejecutivo Nacional. Desde el punto de vista jurdico, la creacin mediante una ley o un decreto supone un estatus diferente para los organismos. En la primera variante, el funcionamiento de los entes se sustenta en la mayor legitimidad y permanencia del instrumento legal, mientras que para los entes creados por decreto, el accionar queda sujeto a una voluntad ejecutiva mucho ms fcilmente alterable (Thury Cornejo, 1995), lo que se manifest claramente, por ejemCAPTULO II 83
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El rebalanceo tarifario aplicado en el sector de las telecomunicaciones a principios de 1997 , que-
brando lo previsto por la teora, actu como un subsidio cruzado que permiti ganar competitividad a las empresas del sector ante el fin del perodo de exclusividad y, adicionalmente, incrementar las ventajas precedentes e imponer barreras a la entrada de nuevos operadores. El rebalanceo instrumentado, fundado en el supuestamente elevado nivel de las tarifas de las llamadas interurbanas e internacionales y en el bajo nivel relativo de las tarifas de las urbanas, redujo las tarifas de larga distancia e increment simultneamente las urbanas, que ya se encontraban sobrevaluadas;tambin fue aumentado el costo del abono y eliminados los pulsos libres). Por ello, la medida puede ser entendida como una anticipacin para el perodo en el que las empresas operadoras no tuvieran la exclusividad y su mercado fuera disputable: las tarifas que disminuyeron -llamadas de larga distancia nacionales e internacionales- correspondieron al segmento del mercado de las telecomunicaciones que primero quedara expuesto a una situacin competitiva, y cuya demanda es ms elstica; mientras que las tarifas aumentadas correspondieron a la porcin del mercado que permanecera cautiva y con demanda relativamente inelstica, pese a la liberalizacin.
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plo, en las sucesivas reestructuraciones sufrida por el organismo a cargo del control de las telecomunicaciones. En efecto, el control de los servicios telefnicos qued inicialmente a cargo de la Comisin Nacional de Telecomunicaciones (CNT), bajo la dependencia del Ministerio de Obras y Servicios Pblicos1 4. A fines de 1991 pas a la rbita del ya fusionado Ministerio de Economa, Obras y Servicios Pblicos, y en 1996 fue trasladada de dicho Ministerio a Presidencia de la Nacin1 5. Posteriormente, la CNT se fusion con la Comisin Nacional de Correos y Telgrafos (CNCT), para constituir la Comisin Nacional de Comunicaciones (CNC)1 6 . Tras este nuevo ordenamiento el organismo estuvo subordinado a la Presidencia de la Nacin hasta 1999, para pasar sucesivamente durante el gobierno de la Alianza por el Ministerio de Infraestructura y el Ministerio de Economa. En la actualidad, la CNC depende nuevamente del Ministerio de Infraestructura. Tantos cambios dan cuenta, en definitiva, de los sucesivos forcejeos para garantizar el control de la agenda regulatoria de un sector como el de las telecomunicaciones, que ha contribuido con importantes sumas de dinero al Tesoro Nacional por medio del traspaso de fondos que recauda la CNC. Creados bajo la figura jurdica de entes autrquicos, y encuadrados en el mbito del Poder Ejecutivo Nacional, el ETOSS, el ENRE y el ENARGAS cuentan en su organizacin con cuerpos directivos colegiados que incluyen la representacin de las jurisdicciones provinciales. Cabe acotar que la seleccin y remocin de las autoridades de estos entes, al igual que las de los restantes organismos de control, denotan una fuerte injerencia del gobierno central . En el ENARGAS y el ENRE, los cinco miembros que integran cada uno de sus Directorios deben ser seleccionados y slo pueden ser removidos por acto fundado del Poder Ejecutivo Nacional, aunque
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como paso previo para la designacin y/o remocin de sus cargos tiene que darse intervencin a una Comisin Especial del Congreso, con participacin igualitaria de ambas Cmaras, que debe emitir un dictamen de carcter no vinculante para la Administracin1 7. Pese a que originariamente la ley 24076 inclua la propuesta de los gobernadores de las provincias para nombrar dos de los cargos directivos del ENARGAS, la iniciativa fue vetada por el Poder Ejecutivo Nacional. Respecto del ENRE, si bien el Consejo Federal de Energa Elctrica1 8 puede proponer tambin a dos integrantes del Directorio, la eleccin de estos miembros debe surgir de una lista de candidatos confeccionada por la Nacin, tras un llamado a concurso "por antecedentes". En ambos organismos, los mandatos directivos duran 5 aos y cesan en forma escalonada, pero pueden ser renovados indefinidamente. Los directores estn sujetos a las incompatibilidades fijadas por ley para los funcionarios pblicos, aunque no se establece ninguna prohibicin que los inhiba, al cese de sus funciones, para trabajar en el sector regulado1 9. El Directorio del ETOSS est conformado por seis miembros, que representan al Poder Ejecutivo Nacional, a la Provincia de Buenos Aires y al Gobierno de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, a razn de dos integrantes elegidos por las mximas autoridades de cada una de las jurisdicciones. Los Directores, alcanzados tambin por las incompatibilidades establecidas por la Ley 22140, duran en sus cargos seis aos y su designacin puede renovarse por un solo perodo, pudiendo ser removidos, a diferencia de los casos anteriores, nicamente por "justa causa".
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Art. 55 de la Ley 24.076 y art.59 de la Ley 24.065. Creado por la Ley 15336, el Consejo Federal de Energa Elctrica depende de la Secretara de
Energa y est compuesto por dos representantes de cada provincia y de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, uno titular y otro suplente. El Consejo debe delimitar "zonas de electrificacin" en las
Decreto 1185/90. Decreto 245/96 Decreto 660/96, art. 31 modificado por Decreto 952/96, art. 2 y Decreto 1260/96, art. 1
que funcionarn Comits Zonales de la energa elctrica, y tiene a su cargo la administracin del Fondo Nacional de la Energa Elctrica.
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Arts. 54 de la Ley 24076 y 58 de la Ley 24065.
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La CNC est encabezada por un Directorio integrado por ocho miembros designados por el Poder Ejecutivo Nacional, uno de los cuales ejerce la presidencia, dos las vicepresidencias y los 5 (cinco) restantes ocupan vocalas. El presidente, los vicepresidentes y los vocales duran cinco aos en sus cargos, y pueden ser reelegidos por un solo perodo adicional2 0. Mientras que el control interno de los Entes Reguladores est cargo de la Sindicatura General de la Nacin (SIGEN), el control externo corresponde al Poder Legislativo. Dentro del control parlamentario, a su vez, pueden distinguirse los mecanismos de control propiamente dichos y los controles realizados por organismos tcnicos, funcionalmente autnomos, que actan en la rbita legislativa. En el primero de los casos se ubica la Comisin Bicameral de Seguimiento de la Reforma del Estado y las Privatizaciones, creada por la Ley N 23696. Es un organismo intercmaras compuesto por seis diputados y seis senadores, cuyo objeto es ejercer la coordinacin entre el Congreso y el Poder Ejecutivo en cuanto al cumplimiento de las prescripciones de la ley citada. Para poder informar a los cuerpos legislativos debe ser informada, a su vez, por las autoridades de aplicacin y los organismos de control. Algunos de los aspectos ms cuestionados de los entes argentinos devienen de su conformacin y funcionamiento -como ya se ha visto, fuertemente vinculados al Poder Ejecutivo Nacional-, de los claros signos de "captura" por parte de las empresas reguladas y de las restricciones de informacin y recursos que limitan su capacidad de fiscalizacin. El riesgo de captura de la agencia reguladora por su "principal"21 poltico puede percibirse en la forma de designacin y remocin
de los miembros integrantes de los directorios de los entes anteriormente mencionada, donde se vislumbra la ligazn poltica y, en muchos casos, su clara falta de independencia respecto del poder de turno2 2. La contracara de este problema es el fenmeno de la captura empresarial que alude a la posibilidad de que las empresas reguladas influyan sobre las decisiones regulatorias. Tal situacin no ha pasado desapercibida y dio lugar a numerosas referencias en la bibliografa. Tomando como ejemplo la experiencia histrica de los Estados Unidos, los economistas de la escuela de Chicago (Stigler, 1971) advierten sobre el problema de la captura de las agencias de regulacin por los operadores regulados, en la medida en que la mayor frecuencia del contacto entre ambas partes y la superioridad de recursos de la empresa en comparacin con los usuarios inclinara a los reguladores a ser ms receptivos a los argumentos de los primeros. El contacto frecuente entre entes y empresas reguladas, y la mayor capacidad de presin empresaria que originan la disponibilidad de recursos tcnicos e informacin, configuran una situacin de sobrerrepresentacin de los intereses de los operadores privados en el proceso de regulacin. Al respecto, debemos sealar que el mecanismo por el cual son fijados los recursos que percibir el ente puede provocar la captura del regulador. Como el presupuesto de los entes est ligado a la actividad y la rentabilidad de las empresas, los riesgos de captura se ven potenciados: cualquier medida regulatoria que limitara los ingresos de las empresas recortara automticamente el presupuesto del propio
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Entre las manifestaciones ms grficas en este sentido podemos mencionar las intervenciones de
la ex Comisin Nacional de Telecomunicaciones producidas en 1992 y en 1995, como resultado de

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Decreto 80/97 , art.10. Con el trmino "principal" se alude a la teora del principal-agente, que considera la existencia de
las desavenencias de su directorio con los lineamientos polticos para el sector, en particular con los criterios de las autoridades econmicas para realizar el rebalanceo tarifario. En el mismo sentido podemos apreciar el caso del ETOSS que, en tanto rgano de control y fiscalizacin del rea, fue marginado de las recurrentes renegociaciones con la empresa Aguas Argentinas, mientras adquira cada vez mayor injerencia la Secretara de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable, que dependa directamente del Poder Ejecutivo Nacional.
un actor -el principal- que delega en otro -el agente- la realizacin de una determinada tarea. El agente contara con informacin a la que el principal no accedera de manera directa, por lo que debera procurar los incentivos apropiados para que el inters particular del agente coincida con el inters pblico que el principal debe resguardar.
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ente. En este sentido, el origen de los recursos y los mecanismos establecidos para su obtencin y asignacin constituiran indicadores elocuentes acerca del grado de independencia que tendran los entes reguladores respecto de las empresas y del poder poltico. El ENARGAS, el ENRE y la CNC confeccionan sus presupuestos y los elevan al Poder Ejecutivo Nacional para su inclusin en el proyecto de presupuesto nacional, mientras que la recaudacin es producto de una tasa pagada por las empresas participantes del sector, cuya proporcin vara: de acuerdo a la facturacin en el ENRE, sujetas a Ley en el ENARGAS, mientras que en la CNC corresponde al 0,5% de los ingresos totales devengados por la prestacin de los servicios. Los recursos que financian al ENARGAS y al ENRE provienen fundamentalmente de las tasas de inspeccin y control que pagan distintos actores del sistema, as como de las multas percibidas. En ambos casos se estipula que los proyectos de presupuesto deben publicarse para que puedan ser analizados y, eventualmente, observados por las partes involucradas. En tanto, el ETOSS establece su propio presupuesto: sus recursos provienen fundamentalmente de un porcentaje de la facturacin a los usuarios (2,67%). Con este sistema de financiamiento los riesgos de captura parecen ser mayores, debido a que si la facturacin de la empresa aumentara, en la misma proporcin lo hara la del organismo de control. Esta situacin podra condicionar al ente regulador a tomar partido por la empresa regulada, por ejemplo en cuestiones que implicaran aumentos tarifarios2 3. Para las autoridades del ente, esta forma de financiamiento convertira a los usuarios en "socios" interesados en el cumplimiento de los objetivos y le dara independencia al organismo respecto de las empresas2 4. Gerchunoff y Cnovas (1995) cuestionan esta idea,
destacando que podra incentivar al ente a aumentar el precio regulado; en cambio, sealan que una parte de los ingresos del organismo debera depender del cumplimiento del plan de expansin explicitado en el pliego, y otra parte debera ser fija y estar desvinculada del resultado financiero del concesionario. As, la dependencia econmica de los reguladores respecto de los operadores del servicio, sumada a la ausencia de una participacin institucionalizada de los usuarios que acte como contrapeso2 5, plantea una situacin de sobrerrepresentacin empresaria en los entes de control. Las disparidades se refuerzan por el hecho de que la informacin requerida para el control proviene fundamentalmente de las propias empresas, que elaboran informes peridicos y los elevan a los entes. Complementariamente, los reguladores efectan auditoras e inspecciones, pero como qued demostrado en el caso del "apagn" de EDESUR, su rigurosidad es bastante cuestionable2 6. Por otra parte, la actuacin en base a normativas ms o menos vagas, como por ejemplo, la fijacin de tarifas "justas, razonables y no discriminatorias" otorga una discrecin considerable a los reguladores respecto del modo de interpretarlas, y crea ms oportunidades para la influencia de los grupos de presin. Enfoques como el de la teora del principal-agente tambin destacan las dificultades que enfrentan los gobiernos o las autoridades reguladoras (principal) para inducir a las empresas (agentes) a preservar el inters pblico, en situaciones en las
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Al respecto, ver en este captulo el artculo sobre la participacin de los usuarios en el control de
los servicios privatizados.

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Este caso resulta un ejemplo paradigmtico de los conflictos que pueden emerger cuando el regu-
lador no ejerce su potestad de fiscalizacin y control. El da 15 de febrero de 1999, ms de 156.000 usuarios de 10 barrios de Buenos Aires quedaron a oscuras durante diez das, como consecuencia de la interrupcin del servicio de distribucin de energa elctrica provisto por la empresa EDESUR. Segn concluyeron los resultados del peritaje realizado por la Universidad Nacional de la Plata, la
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En este sentido, Urbiztondo, Artana y Navajas (1997) han estimado que la forma de financiacin
salida de servicio, tras el incendio de una de las subestaciones, se produjo por la falta de condiciones de seguridad en las obras de un tnel de cables de alta tensin y por la desproteccin de las instalaciones en servicio que estaban actuando como respaldo (Lpez, 2000).
del ETOSS le permiti un incremento de ms del 40% de sus recursos en unos pocos aos.
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Declaraciones de Eduardo Cevallo, titular del ETOSS, a la revista MERCADO, abril de 1994.
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que las empresas poseen mejor informacin sobre los costos operativos, lo que les facilitara tomar decisiones de precios, produccin e inversin de acuerdo con su inters propio, la maximizacin de beneficios. Por tal motivo, se requiere un diseo institucional que permita a los gobiernos obtener informacin fehaciente y concreta acerca del comportamiento de los agentes privados, adems de instrumentos legales y/o fiscales que permitan regular de manera efectiva el cumplimiento de los compromisos, de forma tal que la intervencin del Estado sea superior a la no intervencin. CONCLUSIONES La poltica de privatizaciones en la Argentina, como en la mayora de los pases de la regin, constituy la opcin privilegiada para superar la crisis estatal que se agudiz en la dcada de los 80. En el marco de un entorno econmico inestable, donde primaron las urgencias fiscales y la necesidad de otorgar a los operadores nacionales e internacionales claras seales de llevar adelante y sin dilaciones el compromiso privatizador, Gerchunoff y Cnovas (1995: 496-497) destacan que "el gobierno sacrific eficiencia asignativa (permitiendo bruscos aumentos tarifarios y reduciendo artificialmente el grado de competencia en el mercado) para obtener un mayor financiamiento a travs de un aumento en el precio de venta de las empresas". Al mismo tiempo, el desorden del contexto poltico-econmico tambin deriv en una configuracin endeble de la institucionalidad regulatoria, caracterstica que, a juicio de la mayora de los expertos, otorga un alto nivel de discrecionalidad que afecta la credibilidad de las reglas de juego y abre un mayor espacio a la "poltica de los grupos de inters" para controlar los resultados del proceso regulatorio (Spiller, 1997). Este margen de discrecionalidad restringi la posibilidad de acuerdos duraderos, afectando as una de las caractersticas constitutivas fundamentales de todo rgimen de regulacin (Martn, 1996). Frente a la nueva estructura de propiedad de las empresas prestadoras de servicios pblicos, en manos de grandes consorcios que poseen una concentracin muy elevada de capital y recibieron reservas
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importantes de mercado, las caractersticas presentes en el actual esquema regulatorio constituyen una restriccin significativa al pleno ejercicio del papel del Estado como rbitro, entre los distintos actores involucrados en el proceso de regulacin. A la luz de la experiencia internacional, el adecuado desempeo de la funcin reguladora del Estado supone mediar en una relacin entre sujetos notoriamente desiguales. En efecto, mientras los prestadores privados disponen de informacin, recursos tcnicos, materiales, econmicos, y de una organizacin que les permite un acceso directo a las instancias de decisin, los usuarios conforman un universo heterogneo y disperso, con menor grado de informacin y,bajo condiciones monoplicas, sin posibilidad de eleccin. Dada esta situacin, existe consenso en sealar que el diseo de un rgimen de regulacin debera cumplir algunos requisitos esenciales:
Definicin de las normativas y organismos previa al inicio de la priva Existencia de normas impersonales y directas, claramente definidas y
tcnicamente coherentes con la capacidad administrativa de los futuros reguladores. Autonoma de los organismos reguladores respecto del poder poltico. Establecimiento de un rgimen que prohba a los funcionarios de los organismos reguladores trabajar en el sector regulado, durante un lapso determinado, una vez concluidas sus funciones. Existencia de un rgimen de sanciones claro, prctico y de severidad creciente en caso de incumplimiento empresario. Interaccin efectiva entre los organismos reguladores y los ciudadanos para asegurar la legitimidad de la regulacin. El anlisis de la informacin relevada nos permite inferir notorias debilidades en el modelo vigente de acuerdo con los requisitos enunciados. En particular, el problema de la autonoma del regulador se torna un tema central, vinculado, junto al control ciudadano, con la legitimidad que respalda sus decisiones.
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tizacin de las empresas de servicios pblicos.
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No obstante, la cuestin merece algunos comentarios. La naturaleza de los entes reguladores de servicios pblicos conlleva implcita una problemtica, derivada de las competencias que habitualmente les han sido conferidas. Como sostienen Majone y La Spina (1993), se trata de agencias que gozan de poderes casi judiciales, como el de imponer el cese de ciertas actividades; casi legislativos, consistentes en adoptar reglas de conducta obligatorias; administrativos y de gestin, al permitir interferencias que incluso penetran en la actividad empresarial; ejecutivos; de investigacin y de programacin, que incluyen amplias facultades de obtencin de informacin, audicin de testigos, expertos, partes interesadas, realizacin de investigaciones sobre el problema que fuere objeto de intervencin y recomendacin de una nueva legislacin. En el caso de Amrica Latina, Melo (1998) destaca que las dificultades ms frecuentes para los reguladores devienen del "problema institucional" que afecta a estos organismos, por su imposibilidad de encuadrarse claramente en alguno de los tres poderes clsicos del Estado. Por otra parte, la tradicin poltica, jurdica y administrativa de la regin, vinculada con estructuras administrativas altamente centralizadas, es poco permeable al establecimiento de instituciones reguladoras independientes. En la mayor parte de los pases, la agencia reguladora qued incorporada al Ministerio sectorial, por lo que la delimitacin de competencias entre ambos organismos es muy ambigua, dando lugar a relaciones conflictivas que debilitan a los reguladores frente a los regulados y a la opinin pblica en general. Como ha sucedido en la Argentina, podemos advertir que, en la prctica, las facultades regulatorias fueron delegadas en los Ministerios o Secretaras respectivas (Comunicaciones, Energa, Obras Pblicas, por ejemplo), mientras que los entes slo tuvieron facultades de control. De hecho, aquellos asumieron las decisiones regulatorias ms significativas, como las renegociaciones contractuales para los servicios pblicos de agua potable, ferrocarriles o concesiones viales, as como el rebalanceo tarifario telefnico, mientras que los entes reguladores slo asesoraron.
Pero tampoco podemos concluir que las tareas de control llevadas a cabo por los entes reguladores hayan tenido un alto grado de efectividad y legitimidad, tal como ha quedado visualizado en la opinin pblica y en las diferentes encuestas de satisfaccin de los usuarios realizadas por los propios entes y por distintas consultoras. En realidad, el problema de "asimetras de informacin" que presentan los entes constituye, quiz, el ms claro emergente de su incapacidad de contralor, al depender en su mayor parte de los insumos de informacin que proveen las empresas reguladas. Ario Ortiz (1995:23) plantea otro eje crtico al destacar que "por muy bien que se disee un sistema, si no se garantiza la independencia y neutralidad del que ha de aplicarlo, aqul acaba falsendose al servicio de intereses a corto plazo de los polticos. Por tal motivo, se exige una autoridad reguladora dotada al mismo tiempo de preparacin tcnica, independencia poltica y legitimidad democrtica". De esta forma, la posibilidad de ganar calidad institucional no puede desligarse de la conviccin poltica acerca de la necesidad de avanzar en la definicin de reglas de juego transparentes y estables para la relacin entre lo pblico y lo privado. Muoz (1996) seala que el propsito central del Estado Regulador es la construccin de una nueva institucionalidad, por medio de la organizacin del "espacio pblico en el cual los agentes privados asumen responsabilidades" (pgina 45). Para el autor, los mercados tambin representan una instancia de lo pblico, en tanto los agentes privados hacen "actividad publica" cuando transan y deben encuadrarse dentro de la institucionalidad establecida. Por tal motivo, el Estado retiene la responsabilidad del "gobierno del mercado", y se erige frente a la sociedad como el garante primordial de la transparencia de las decisiones privadas que se toman en ese mbito. Construir una nueva institucionalidad implica tambin, desde nuestra ptica, replantear las responsabilidades del Estado no solo como garante de la transparencia de las decisiones privadas, sino tambin como soporte fundamental de la equidad social. En este sentido, la
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"razonabilidad" de las ganancias de los operadores privados, as como de los costos, precios, tarifas y planes de expansin de los servicios pblicos, depende tanto de la imposicin de reglas de juego claras como de la articulacin de nuevos consensos, para repensar la agenda regulatoria ms all de la falsa dicotoma entre "libertad" del mercado e intervencionismo burocrtico del Estado.
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La participacin de los usuarios en el control de los Servicios Pblicos Privatizados. Balance y Perspectivas
FUENTES DOCUMENTALES CONSULTADAS
- Ley 23696 de Reforma del Estado, ao 1989. - Ley 24065, sancionada el 16-1-92, Marco Regulatorio del servicio elctrico. - Ley 24076, sancionada el 20-5-92, Marco Regulatorio del servicio de gas natural. - PEN, Decreto 1185/90 modificado por los Decretos 2728/90, 2160/93 y 80/97. - PEN, Decreto 999/92 del 18-6-92. - PEN, Decreto 245/96. - PEN, Decreto 660/96. Diario Clarn Revista Mercado
LA PARTICIPACIN DE LOS USUARIOS EN EL CONTROL DE LOS SERVICIOS PBLICOS PRIVATIZADOS. BALANCE Y PERSPECTIVAS *
Andrea Lpez INTRODUCCIN En materia de servicios pblicos privatizados, las nuevas formas de gestin empresarial impulsadas a partir de la reorganizacin del Estado han dado lugar, entre otras transformaciones, a una reconceptualizacin del lugar del usuario. Favorecido por la lgica mercantil de los prestadores privados, el nuevo rgimen de provisin de los servicios pblicos incorpora en su discurso las propuestas e iniciativas conocidas como de "orientacin al cliente", un cambio en las reglas de juego entre los proveedores y los destinatarios de los servicios. As, la preocupacin por las demandas diferenciadas, la calidad de los servicios y la fijacin de resarcimientos en caso de declinacin de las obligaciones contradas, adems de la instrumentacin de sistemas de queja y de mecanismos de participacin y consulta, conforman los componentes bsicos de esta tendencia innovadora y, segn se declara, superadora del tradicional esquema estatal en el que los usuarios posean el rol de receptores pasivos y carecan de derechos especficos (OCDE, 1996). Como correlato de este nuevo marco de interaccin, pases como la Argentina, donde el proceso privatizador abarc al conjunto de los servicios pblicos domiciliarios y/o de red, emprendieron una serie de cambios de orden jurdico-institucional, que dieron lugar al reconocimiento de la participacin de las asociaciones de usuarios y consumidores en los organismos de control, creados a partir de la transferencia de las empresas pblicas a manos privadas. Los denominados entes reguladores concentran las funciones de fiscalizacin, supervisin y control de los operadores privados; para el caso de los servicios de telefona, gas, electricidad y agua potable han sido instaurados, respectivamente, la Comisin Nacional de Comunicaciones (CNC), el Ente Nacional
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El presente trabajo es una versin corregida y actualizada de Lpez (2002).
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Regulador del Gas (ENARGAS), el Ente Nacional de la Electricidad (ENRE) y el Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios (ETOSS). La redefinicin de la relacin entre el Estado controlador y los usuarios del servicio en la posprivatizacin no ha quedado exenta de las dificultades y controversias que se alertan desde la literatura especializada y desde los propios pases pioneros en materia de implantacin de mecanismos o mbitos participativos, abiertos a diferentes entidades o grupos representativos de distintos sectores de la ciudadana. Una cuestin clave que recorre esta problemtica remite a la pregunta para qu participar. Desde una ptica ms acotada, se reivindica la participacin de los usuarios y sus asociaciones slo como una posibilidad para contar con una mayor diversidad de fuentes de informacin. As planteada, la participacin asume un fin tcnico-funcional: a travs de diferentes formas de consulta se rescata el aporte de la experiencia de actores sociales a los efectos de satisfacer necesidades de retroalimentacin del propio aparato del Estado (Cunill Grau, 1997). Pero analizado desde otros planos, la participacin de los usuarios no es nicamente un input para una gestin ms eficaz, sino que implica admitir que la responsabilidad de la exigencia de cuentas a los prestatarios de los servicios pblicos no puede recaer slo en el Estado, y que la propia ciudadana receptora de los servicios debe tener incidencia sobre el control (Lpez, 2002). En esta lnea, la participacin social es un requisito bsico de los arquetipos de reforma destinados a "publificar la administracin"2 7 y, como parte de este objetivo, deberan propender a enfrentar tres ejes: "la apropiacin privada del aparato pblico, la actuacin autorreferenciada y la falta de responsabilidad pblica" (Cunill Grau, 1997: 224). Particularmente, la autora antes citada remarca que la tendencia a la "actuacin autorreferenciada" del aparato del Estado deviene en
dficit de capacidad institucional para desarrollar las actividades reguladoras, prestadoras y promotoras de servicios pblicos, con serios riesgos para la eficiencia y la eficacia de la actuacin gubernamental, de la misma forma que para la efectividad de la administracin. En cuanto a la ausencia de responsabilidad pblica, intenta exponer los peligros de "desplazamiento de la accountability" planteados en la tradicin ms ortodoxa del New Public Management, al tratar de sustituir la responsabilidad poltica por la responsabilidad mercantil, lo que supondra una prdida de influencia de las autoridades ms estrictamente polticas sobre la administracin pblica. Otro desplazamiento, denominado "solucin tecnocrtica", conlleva la posibilidad de diluir el carcter pblico de los servicios y bienes implicados tras el debilitamiento de su conexin con la ciudadana misma (Cunill Grau, 1997: 289). A los efectos de romper la visin unilateral de la administracin, cabe advertir un grado de efectividad diferente entre las visiones antes planteadas. Brachet (1995) propone una clasificacin de las actitudes de la administracin respecto de la inclusin del punto de vista de los usuarios en los temas relativos a los servicios pblicos. Organizadas en una escala jerrquica que parte de aquellas actitudes menos permeables al involucramiento de los usuarios y culmina con las que posibilitan una mayor insercin, el autor califica a la provisin de informacin como obligacin primaria de la administracin para con los usuarios, seguida de la institucionalizacin de mecanismos de consulta, las formas de concertacin y el partenariat . La informacin es el insumo bsico para que los usuarios conozcan las normas y puedan ejercer sus derechos y cumplir sus obligaciones. La consulta implica indagar la opinin de los usuarios por parte de la administracin, pero sin compromiso de compartir ningn aspecto de la decisin ni de tomar en cuenta las opiniones recibidas. La concertacin, en cambio, permite que las decisiones tomen en cuenta los puntos de vista expresados por los usuarios. Finalmente, el partenariat supone una prctica de concertacin con cierto grado de institucionalizacin y reconocimiento de las partes.
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Para la autora, la publificacin de la administracin pblica refiere a un proceso de refuerzo de lo
La traduccin del trmino alude a la "asociacin de empresas, de instituciones, para conducir una
pblico, " es decir de lo que es de todos, y por ende, interesa a todos" (Cunill Grau, 2007: 286)
accin comn" (Dictionnaire de la langue franaise, LE-ROBERT).
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Tomando como base las consideraciones hasta aqu mencionadas, conviene precisar la situacin de la Argentina en materia de participacin de las asociaciones de usuarios y consumidores en el control de los servicios pblicos privatizados. Como pretendemos desarrollar en este trabajo, el incumplimiento de las disposiciones constitucionales, y las reticencias poltico-burocrticas y las empresariales han puesto lmites a la institucionalizacin de mbitos que incluyan la perspectiva de los destinatarios de los servicios. En cuanto a los procedimientos instrumentados, como las Audiencias Pblicas, las posiciones de los usuarios tuvieron un grado relativo de incidencia en las decisiones de poltica. En este sentido, la configuracin actual del "mapa" participativo se asemeja a los modelos de carcter ms "consultivo" que "resolutivo" y, como tal, de menor efectividad a la hora de "publificar la administracin" (Cunill Grau, 1997). Partiendo de la escala propuesta por Brachet (1995), analizamos en primer trmino la puesta en prctica de mecanismos tales como las encuestas de opinin, que implican un menor grado de participacin de los usuarios o sus representantes en la toma de decisiones pblicas. En segundo lugar, abordamos el tema de las Audiencias Pblicas y el de la inclusin de las asociaciones de usuarios y consumidores en los entes reguladores, en la medida que dichas figuras podran dar lugar a formas de concertacin y de partenariat, para garantizar as un mayor compromiso de la administracin respecto de las demandas y propuestas de los usuarios. Como paso previo, esbozamos una breve caracterizacin de las asociaciones que actualmente encaran actividades de proteccin y defensa de los derechos de los usuarios de servicios pblicos.
1. Las Organizaciones de Usuarios y Consumidores en la Argentina

A excepcin de ADELCO, cuyo origen data de 1980, la mayora de las asociaciones de usuarios y consumidores2 9 surgieron entre 1994 y 1996, ligadas a iniciativas de dirigentes polticos que, tras las privatizaciones, asumieron la atencin de reclamos de los usuarios de servicios pblicos. Segn lo dispuesto por la ley de Defensa del Consumidor, para su reconocimiento oficial e inscripcin en el Registro de Asociaciones de Usuarios y Consumidores no pueden participar en actividades poltico-partidarias, ni tener otra actividad profesional, comercial o productiva. Tambin se encuentran inhibidas de recibir aportes de empresas, por lo que su sustento bsico reside en el subsidio otorgado por el Estado3 0. La conduccin de estas organizaciones est fundamentalmente en manos de profesionales (en general abogados y economistas) y sus tareas estn centradas en el asesoramiento y la atencin de usuarios y consumidores. Adems, realizan cursos, seminarios y estudios especficos sobre los servicios pblicos. Participa un limitado nmero de socios y, por el momento, tienden a oficiar de "intermediarias" entre los usuarios, las empresas y la administracin pblica, ms que a constituirse en una referencia para la organizacin de los usuarios. En trminos geogrficos, el mbito de accin se circunscribe al radio de la Capital Federal, una de las zonas ms ricas de la Argentina, por lo que se observa un mayor enlace con los usuarios de sectores medios urbanos, con capacidad de acceso a los servicios.
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En una primera etapa, obtuvieron reconocimiento oficial diez asociaciones defensoras de los dere-
chos de los consumidores y usuarios: Accin del Consumidor (ADELCO), Consumidores Argentinos, Asociacin de Defensa de los Consumidores y Usuarios de la Argentina (ADECUA), Unin de Usuarios y Consumidores, Asociacin Civil Cruzada Cvica, Comit del Consumidor (CODELCO), Asociacin Vecinal de Belgrano "C", Asociacin Protectora de Suscriptores de Planes de Ahorro, Asociacin Civil Formosea de Defensa del Consumidor y Defensa de Usuarios y Consumidores. Posteriormente quedaron incorporadas otras entidades, entre las que se puede mencionar a PROCONSUMER, Consumidores Activos y Consumidores Libres.
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Art. 55, de la Ley 24240 de 1993.
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En cambio, la representacin de los usuarios "potenciales", que habitan en su mayora las zonas ms carenciadas, donde la extensin de las redes de servicios bsicos (por ejemplo, la de agua potable y desages cloacales) todava cubre a un porcentaje minoritario de la poblacin, corre por cuenta de un numeroso grupo de entidades vecinales y sociedades de fomento con asentamiento en los distintos barrios perifricos que conforman el denominado "conurbano bonaerense". Estas asociaciones de base no han obtenido reconocimiento oficial, pero su activa participacin en los conflictos locales de orden social y ambiental y su progresiva visibilidad pblica les ha procurado un creciente protagonismo y una paulatina aceptacin como interlocutores ante las autoridades gubernamentales en el orden provincial y nacional. Hasta el momento, la relacin de las asociaciones con los organismos de control ha sido dispar. Salvo uno de los entes reguladores, que ha formalizado la constitucin de una "Comisin de Usuarios", los dems no han creado canales orgnicos permanentes, aunque la mayora de las entidades mantiene contactos tendientes a resolver problemas puntuales3 1. No obstante, los incumplimientos empresariales en materia de tarifas, calidad de servicio y expansin de las redes generalizaron la instrumentacin de Audiencias Pblicas, donde los representantes de los usuarios han tenido mayores posibilidades de confrontar sus posturas con los reguladores y prestadores, lo que ha constituido a este mbito en uno de los canales ms asiduos para la participacin. Por ltimo, a partir de los episodios del 19 y 20 de diciembre de 2001 se instal otro actor en el proceso participativo, las asambleas barriales, movimiento que no qued ajeno a la intensa campaa iniciada en contra de las empresas privatizadas y de la actuacin del Estado
ante las demandas empresarias. Los intentos de aumentar las tarifas por decreto propiciados por el gobierno de Eduardo Duhalde durante 2002 atrajeron la atencin de las asambleas, que se abocaron a una tarea de difusin para frenar los cortes de servicios a usuarios morosos, a travs de marchas, movilizaciones y "escraches" a las empresas. Adems, realizaron tareas de asesoramiento a vecinos y presentaciones judiciales. La heterogeneidad del movimiento asambleario, como as tambin la mayor radicalizacin de la sociedad en torno al debate sobre los servicios pblicos, quedaron expresadas en las propuestas y documentos que emergieron de las discusiones. As, junto a las tradicionales demandas de las asociaciones de usuarios y consumidores, aparecieron con fuerza las exigencias de "anulacin de las concesiones a las empresas que incumplieron con las pautas contractuales", de "nacionalizacin o reestatizacin total o parcial de empresas pblicas privatizadas", de "cesin de las empresas a los trabajadores con asistencia del Estado nacional, provincial y municipal segn los casos", as como el "repudio a la estatizacin de la deuda privada" 3 2. De la mano del rechazo al aumento tarifario, el planteo sobre la tarifa social adquiri preeminencia. Pero el eje central de tensin con las propuestas empresarias radic en la forma de financiamiento, ya que entre los asamblestas comenz a quedar claro el nivel extraordinario de ganancias obtenido por aquellas durante la Convertibilidad. Por eso, una de sus demandas ms importantes pas a ser que la tarifa social se financiara con esas ganancias y no mediante un subsidio estatal que, obviamente, recaera en toda la sociedad. En principio, la propuesta antes mencionada no logr el consenso necesario en la "Asamblea Interbarrial", espacio de encuentro conjunto que -por otra parte- ha quedado disuelto debido a las diferencias entre los militantes polticos y aquellos vecinos ms reticentes a la
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En general, son cuestiones vinculadas con desperfectos en los servicios y, fundamentalmente,

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con problemas de facturacin o conflictos por el corte de los servicios a usuarios morosos. En otro plano, slo una de las asociaciones, ADELCO, actu como parte del jurado en la eleccin de directores del ENRE y el ENARGAS. "Campaa contra los tarifazos y por el control y recuperacin de las empresas privatizadas".
Informe de la Comisin de Servicios Pblicos, Mimeo, ao 2002.
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aceptacin de toda forma orgnica tradicional de participacin. Dicha situacin, sumada a una serie de fenmenos cuyo anlisis excede los lmites de este trabajo, contribuy a la paulatina disminucin de la accin colectiva por medio de esta dinmica asamblearia, que ha logrado resistir el paso del tiempo slo en algunos barrios y con un prdida muy importante del caudal participativo que tuviera en sus orgenes.
aspectos del servicio3 3. La propuesta fue enviada a un conjunto de organismos e instituciones -incluidas las empresas prestadoras- para que realizaran observaciones y sugerencias sobre el diseo del instrumento de consulta. Pese a que los resultados de estas indagaciones no obligaban a modificar los estndares de servicios que pudieran resultar cuestionados, las empresas telefnicas mostraron una fuerte oposicin a aceptar que las encuestas pudieran servir de base para la elaboracin de un ndice de calidad de los servicios. Telefnica de Argentina consider que no exista "correlacin necesaria entre la adecuada tutela de los derechos de la clientela y los usuarios y la implementacin de un sistema como el que se propone", e interpuso un recurso de amparo contra la obligacin de cumplir con este procedimiento. Tambin afirm entonces que el rol de regulador deba estar "objetivamente fijado" y no deba depender del consenso de la opinin pblica. En esta misma lnea, subray que no crea que "dentro de las funciones estatales est la de controlar los niveles de satisfaccin del pblico sobre la calidad del servicio y menos an que ello pueda ser un mecanismo paralelo de control de cumplimiento de las metas y obligaciones establecidas en el pliego" 3 4. Por su parte, Telecom sostuvo que los estudios de opinin no deban constituir un mecanismo paralelo de evaluacin de las metas y, en coincidencia con Telefnica, manifest serias reticencias a la posibilidad de difusin de los resultados. Mientras Telefnica pidi precisiones sobre los aspectos a hacer pblicos y la forma en que se difundir-
2. Los mecanismos de participacin.

2.1. Las encuestas de opinin La Constitucin Nacional reformada en 1994 garantiza la participacin de las asociaciones de usuarios y consumidores en los organismos de control. Esta disposicin represent un significativo avance para revertir la condicin de "administrados pasivos" que tradicionalmente tuvieron los usuarios de servicios pblicos. Sin embargo, como expondremos a continuacin, la existencia de normativa que habilite la participacin es una condicin necesaria pero no suficiente para su concrecin. La aceptacin de un nivel bsico de participacin de los usuarios como el que suponen las encuestas de opinin, apreciada an por los modelos participativos ms acotados que privilegian la provisin de informacin y el conocimiento de la "opinin de los clientes", tampoco encuentra eco en la mayora de los entes y, al mismo tiempo, no parece observarse buena predisposicin en el sector empresarial. La nica iniciativa de formalizacin de un nivel bsico de participacin de los usuarios en el control de los servicios, como es el sondeo de opinin de los usuarios por parte de la administracin, se desarroll en el caso del servicio telefnico. En 1996, la CNC elabor un proyecto de "Reglamento de Estudio y Anlisis de Opinin Pblica" (REAOP) que fijaba pautas de anlisis de la opinin de los usuarios y permita recabar informacin sobre el uso de las lneas telefnicas y el funcionamiento de diversos
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Contemplaba los posibles inconvenientes en las comunicaciones urbanas e interurbanas, las
comunicaciones exitosas, el servicio de informacin, el servicio de operadora, los posibles desperfectos en el funcionamiento de las lneas, la atencin recibida por el servicio de reparaciones en estos casos, problemas de facturacin, el uso de los telfonos pblicos, etc. (Resolucin N 161/1996 de la Secretara de Comunicaciones).
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Respuesta al Documento de Consulta elevado por la CNC, Resolucin 57/1996.
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an para poder emitir opinin al respecto, Telecom se neg a que se hicieran pblicos los resultados desagregados por empresa, con el argumento que los niveles de exigencia de los clientes de las regiones abarcadas por las prestatarias eran diferentes en funcin de la heterognea composicin socioeconmica. De manera ms general propuso mantener la confidencialidad de la encuesta, cuya difusin podra favorecer a empresas competidoras. Finalmente, las telefnicas se negaron a concretar este tipo de sondeos, mientras que la CNC aleg la imposibilidad de tomar una resolucin definitiva hasta tanto se expidiera la justicia. En principio, el organismo no descart la posibilidad de efectuar mediciones propias sobre la base de los criterios definidos en el REAOP . Pero aun cuando el ente pudiera tomar a su cargo esta iniciativa, las rplicas expuestas pusieron de manifiesto la falta de disposicin empresaria para aceptar an la participacin estrictamente consultiva de los usuarios en el control de las condiciones de prestacin de los servicios. El resto de los entes no ha instrumentado mecanismos sistemticos de consulta para demandar la opinin de los usuarios acerca de la calidad de los servicios que reciben. El ETOSS y el ENARGAS llevaron a cabo encuestas a los efectos de evaluar su imagen institucional, en las que tangencialmente exploraron la satisfaccin de los usuarios respecto de algunas condiciones de los distintos servicios (como la comprensin de las facturas, la recepcin en trmino o la presencia de errores). En ambos organismos, la posibilidad de recurrir en forma peridica a ese tipo de mecanismo no est del todo consensuada, pues consideran como efectivos y suficientes los relevamientos efectuados por las prestadoras de servicios. Pero si bien las compaas realizan sondeos de opinin por su propia cuenta, stos no estn sujetos a ninguna reglamentacin que garantice la validez de los datos obtenidos, en trminos de representacin de las distintas categoras de usuarios, reas geogrficas de cobertura y tipo de servicios ofrecidos (Lpez y Felder, 1997).
Por su parte, la mayora de las asociaciones de usuarios y consumidores reconoce la utilidad de las encuestas de medicin de la satisfaccin de los usuarios, pero como un insumo parcial y acotado en el tiempo, que no suplanta la necesidad de un vnculo ms estrecho de los entes reguladores con los representantes de los usuarios para conocer sus dificultades, sobre todo en el caso de aquellos grupos que carecen de cobertura por cuestiones econmicas o por problemas especficos de expansin de las redes. 2.2. Las Audiencias Pblicas En cierta medida, podramos considerar que el espacio mayoritariamente aceptado por los reguladores para canalizar la participacin de los usuarios y/o de sus asociaciones ha sido el de las Audiencias Pblicas, en las que se pueden exponer sugerencias y propuestas acerca de temas especficos relativos al funcionamiento de los servicios. Sin embargo, la reglamentacin vigente para este mecanismo acota la injerencia de los usuarios a una instancia de consulta. En efecto, el carcter no vinculante de las opiniones vertidas en las audiencias pblicas, la decisin de convocatoria unilateral a cargo del regulador y la falta de uniformidad respecto de aquellas cuestiones que ameritan su tratamiento, coartan la posibilidad de utilizar a las audiencias como medio privilegiado para la concertacin (Lpez y Felder, 1997 y 1999). Asimismo, las reglamentaciones no especifican plazos concretos ni para la publicacin de la convocatoria ni para dar a conocer las resoluciones una vez sustanciada la audiencia, por lo que la publicacin de las decisiones tomadas queda sujeta al arbitrio de las autoridades de los entes. De hecho, los conflictos de mayor trascendencia, como el rebalanceo tarifario del servicio telefnico, el "gran apagn" de EDESUR y las polmicas renegociaciones contractuales del servicio de agua potable fueron objeto de discusin en diversas audiencias, a raz de la presin ejercida por las entidades de usuarios y consumidores para poner a consideracin sus reclamos y propuestas en un mbito que, paulatinamente, ha ganado mayor visibilidad pblica y despertado el inters de los medios de comunicacin y los polticos.
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Pero, a juicio del conjunto de las asociaciones de usuarios, la instrumentacin de este mecanismo pone al descubierto los problemas clave de la regulacin: notorias asimetras de informacin y desigualdad de recursos tcnicos entre las partes, junto a posibles situaciones de "captura" empresarial. Esta captura no es terica, porque el mismo tipo de acceso que tienen las empresas respecto al rgano de control vuelve completamente asimtrica la situacin para los usuarios, y da lugar a que prime la racionalidad econmica de los empresarios y que se tomen en cuenta sus puntos de vista. La vieja prctica burocrtica estatal, que actuara en beneficio de s misma, es reemplazada por la de un cuerpo que actuara como un delegado de los intereses privados de las empresas, constituyndose casi en una suerte de "burocracia adicional" de los privados. Tambin, Rodrguez Pardina (1998: 12) subraya que "el principal problema de las audiencias es que se han convertido en instrumentos puramente formales careciendo de la capacidad de influir en el proceso de toma de decisiones. En aquellos casos en que las audiencias pblicas son obligatorias, se han realizado generalmente al finalizar el proceso bajo anlisis". A modo de ejemplo, los casos de las Audiencias Pblicas convocadas tras el "gran apagn" de febrero de 1999 y para la revisin del plan de expansin del servicio de agua potable y desages cloacales (2000) ponen en evidencia los lmites precisos que destacan estas afirmaciones, sin que por ello puedan dejar de reconocerse importantes avances en trminos del fortalecimiento de la capacidad de presin de las asociaciones para la defensa de los intereses de los usuarios. En lo que refiere al "gran apagn", el incidente que afect al servicio de distribucin elctrica en febrero de 1999 adquiri relevancia no solo por la dimensin temporal y la cantidad de personas afectadas3 5, sino por el peso de una amplia gama de participantes que protagoniz el debate en torno a la prestacin de los servicios pblicos, el control estatal, el efecto de las privatizaciones y el resguardo de los derechos de los usuarios, entre otras cuestiones.
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La audiencia pblica se transform en un escenario propicio para la discusin en torno a la posibilidad estatal, pero tambin privada, de alcanzar los fines de poltica propuestos en el nuevo modelo de "orientacin al cliente". Lejos de sostenerse convicciones ancladas en la etapa del Estado empresario, la mayora de los argumentos expuestos atraves una serie de exigencias coherentes y concordantes con los objetivos explcitos de la poltica de privatizaciones y de regulacin y control: niveles especficos de calidad de servicios; informacin completa, precisa e inmediatamente asequible; consulta en forma regular y sistemtica a quienes usan los servicios; y compensaciones por deficiencias, entre otras. Las responsabilidades del episodio no solo recayeron sobre la prestadora del servicio, sino tambin sobre los funcionarios pblicos, fundamentalmente en la figura del ente regulador, por incumplimiento de sus obligaciones de contralor, desinformacin a los usuarios y serios condicionamientos respecto de las empresas y los gobiernos de turno. En referencia al problema latente de la valoacin de los mecanismos participativos como instancias viables para la toma de decisiones, cabe destacar que una importante cantidad de manifestaciones insisti en la necesidad de que las propuestas vertidas en las audiencias fueran tenidas en cuenta. Probablemente, muchos de los presentes creyeron conveniente reforzar esta apreciacin ante los dichos del Subsecretario de Energa Elctrica de la Nacin, quien, aunque no tena previsto participar como orador, aleg que "aqu se espera que cualquier interesado pueda expresar su punto de vista, lo cual dista mucho de ser una Asamblea Pblica para tomar una decisin"36. El influjo ejercido desde la audiencia pblica fue fundamental para modificar la posicin de la prestataria del servicio, que se vio obligada a pagar los resarcimientos monetarios correspondientes a los usuarios damnificados por los cortes de electricidad, pero logr escasa capacidad de incidencia en su reclamo de redefinicin de aspectos pun36
Para una revisin integral del conflicto, ver Lpez (2000).
Audiencia Pblica convocada por Resoluciones ENRE 298/1999 y 299/1999. Versin Taquigrfica.
30 y 31 de Marzo de 1999.
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tuales del rgimen regulatorio. As, las demandas ms consensuadas en materia de reformulacin de los contratos de concesin y del marco regulatorio del servicio elctrico, adems de la solicitud para la participacin de las asociaciones de usuarios y consumidores en los organismos de control, no fueron tomadas en consideracin por las autoridades gubernamentales. En sentido similar, la Audiencia Pblica realizada en junio de 2000, convocada para examinar la propuesta de revisin del Plan de Mejoras y Expansin presentada por la empresa Aguas Argentinas para el segundo quinquenio de la concesin del servicio de agua potable y desages cloacales37, permite reconocer avances y restricciones en torno a esta instancia participativa. En ella, la "Comisin de Usuarios" del ETOSS form parte de una experiencia indita en la Argentina, al ser reconocida formalmente como "Defensor del Usuario" para actuar en tal carcter en los procedimientos de Audiencia Pblica3 8. Sin bien esta figura institucional fue instaurada por la normativa regulatoria de la mayora de los entes de control para brindar asistencia legal y tcnica a los usuarios durante el desarrollo de las audiencias, quien suele asumir este papel es un agente de los organismos designado por los respectivos directorios, sin injerencia alguna de los usuarios y/o sus organizaciones representativas, por lo que no cuenta con las atribuciones ni la autonoma necesarias para actuar en representacin de sus intereses. Pero este primer ejercicio no dej un saldo del todo positivo, en trminos de las demandas propiciadas por los usuarios. La ausencia de plazos prefijados para emitir resolucin una vez sustanciada la audiencia dilat la respuesta del ETOSS, que finalmente se concret hacia enero del ao 2001. Pese al rechazo unnime de "cualquier incremento tarifario como mecanismo de financiacin de obras de expansin" 3 9, la
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decisin del ente regulador termin por convalidar un aumento promedio de tarifas del orden del 9,1%. Una parte de este porcentaje representaba la suma destinada a financiar nuevas obras, en tanto que el resto se completaba con un conjunto de recargos, que tambin deban pagar los usuarios, a los efectos de financiar el "Plan de Saneamiento Integral" y los cambios de las caeras domiciliarias con una antigedad mayor a 30 aos. Asimismo, qued contemplado un 1,5% de indexacin tarifaria, acorde con el ndice inflacionario de los EE.UU. 3.3. El derecho a participar Respecto de la participacin en los entes reguladores, como ha sido mencionado, la reforma constitucional del ao 1994 incorpor, entre los derechos de los usuarios, el de la "necesaria participacin de las asociaciones de usuarios y consumidores y de las provincias interesadas en los organismos de control de los servicios pblicos"4 0. Tal disposicin an no posee la reglamentacin correspondiente, y la mayora de los entes tampoco ha creado los canales institucionales para hacerla efectiva. El nico ente que reconoci formalmente la representacin de los usuarios fue el ETOSS, que primero previ la creacin de una "Comisin Asesora ad honorem"4 1, y posteriormente conform la "Comisin de Usuarios". Ambas instancias presentan caractersticas diferenciadas en cuanto a su composicin, competencias y formas de relacin con la agencia reguladora. La funcin de la "Comisin Asesora ad honorem", prcticamente diluida frente a la instrumentacin de la mencionada "Comisin de Usuarios", era asistir al cuerpo directivo en temas relacionados con la concesin del servicio, proponer metodologas de control y participar a pedido del ente en cuestiones suscitadas entre usuarios y concesionaria. La integracin de la Comisin -con representantes de organizaciones de usuarios de servicios pblicos, de instituciones vinculadas a la sanidad y el medio ambiente, y del mbito acadmico y gremial del sec40 41
Cabe destacar que la revisin mencionada deba haberse efectuado tres aos antes, cuando la
concesionaria ingresaba en la segunda etapa de la ejecucin del contrato.

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Resolucin ETOSS N 42/2000. Propuesta de la Comisin de Usuarios del ETOSS frente a la revisin quinquenal del contrato de Art. 42., Constitucin Nacional Argentina. Decreto del PEN 999/1992, art.21.
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Aguas Argentinas. Junio 2000. Mimeo.
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tor involucrado- era una facultad del Directorio. En la prctica, su funcionamiento se limit a una nica convocatoria para la discusin de la propuesta de "Reglamento del Usuario" presentado por la empresa Aguas Argentinas en 1993, y slo particip ADELCO, en su carcter de entidad defensora de los derechos de los usuarios4 2. Por el contrario, la "Comisin de Usuarios", instaurada a partir del ao 1999 4 3, est compuesta por un representante con voz y voto, designado por cada una de las entidades de usuarios y consumidores que cumplan con los requisitos dispuestos por la Ley de Defensa del Consumidor. De esta forma, la Comisin cobr vida con la participacin de ocho asociaciones 4 4, y para su desenvolvimiento se le asign una suma mensual que proviene del presupuesto del ente regulador. El Directorio del ETOSS debe someter a su consideracin las propuestas de modificacin en los regmenes y/o cuadros tarifarios, los planes de inversin y/o expansin de los servicios, la calidad y/o cantidad de los servicios a prestarse, y el reglamento y/o regmenes de atencin y reclamos de los usuarios. A su vez, la "Comisin de Usuarios" puede considerar y pronunciarse sobre cualquier tema que estime relevante para la defensa de los intereses de los usuarios de los servicios de la concesin. En ambas situaciones, estos pronunciamientos y opiniones emitidos no revisten el carcter de vinculantes. La Comisin cuenta con una oficina en la sede del ente regulador, donde atiende las consultas de los usuarios. Tambin participa en la "Mesa de Controversias"4 5 y puede pedir su concurrencia a las reunio42
nes de Directorio del organismo. De cualquier modo, reclama una "mayor incidencia" en la toma de decisiones del ente, sin que ello implique formar parte del Directorio de la entidad, porque le restara autonoma4 6. Si bien mantiene relacin con muchas de las organizaciones vecinales del conurbano bonaerense, uno de los reclamos de stas es su inclusin en la Comisin para garantizar la representacin de los diferentes segmentos de la poblacin, en particular de aquellos no incluidos todava en la red. Este tipo de asociaciones cuestiona la polmica exigencia del reconocimiento a nivel nacional como requisito para su incorporacin en el ente regulador, al que califica como un argumento "formal" que, por otra parte, entra en colisin con la propia naturaleza jurisdiccional tripartita del ETOSS. Entonces, acordando con Cunill Grau (2002: 201), resulta "evidente que si se trata de crear rganos especficos para el ejercicio del control social, no basta con que su conformacin sea democrtica, asegurando su independencia del Estado. Es indispensable, adems, dotar a los rganos de suficiente flexibilidad, como para que ciudadanos individuales representantes de organizaciones sociales - territoriales y funcionales- puedan constituirse en sujetos directos del control social". En lo que hace a los dems entes de control, como podemos observar en el siguiente cuadro, las opiniones respecto de la posibilidad de viabilizar la participacin de los usuarios expresan visiones diferenciadas. Sin embargo, en todos los organismos existe una mayor predisposicin a mantener conversaciones con las distintas entidades para la resolucin de situaciones especficas, o para que participen en las actividades acadmicas o de difusin que eventualmente organizan.
Los funcionarios reguladores entrevistados consideraron que la experiencia de la Comisin
Asesora no fue favorable "por el carcter heterogneo de la representacin (tcnicos, sindicalistas, etc) que impeda construir consensos sobre las distintas cuestiones que se ponan a consideracin".
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Resolucin ETOSS N 38 del 21 de abril de 1999. Segn consta en el Acta de Constitucin del da 20 de mayo de 1999, ellas son: ADELCO, ADE-
CUA, PROCONSUMER, UNIN DE USUARIOS Y CONSUMIDORES, CONSUMIDORES ACTIVOS, CONSUMIDORES ARGENTINOS, CONSUMIDORES LIBRES y CRUZADA CVICA.
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La "Mesa de Controversias" fue creada por el regulador para tratar los temas urgentes o de difcil
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resolucin. All acuden los niveles gerenciales de la empresa y los funcionarios del ETOSS, segn corresponda al carcter de la problemtica.
Como ejemplo, aportan su intencin de que el ente fundamente aquellas decisiones tomadas en
sentido contrario a los dictmenes de la Comisin.
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ENTE ENRE
Postura respecto de la participacin

No objeta la participacin de los usuarios. No obstante, no ha creado canales para su concrecin. Quiere observar la reciente experiencia del ETOSS de formacin de una "Comisin de Usuarios".
ENARGAS
Considera innecesaria la formalizacin de la representacin de los usuarios en el directorio del Ente. Expresa que "lo importante es el contacto".
ETOSS
1) Comisin Asesora ad honorem. Escaso funcionamiento. 2) Comisin de Usuarios: nica experiencia formalizada en el mbito de los entes reguladores.
cupacin sostenida por llegar a sectores ms vastos de la poblacin -lo que puede estar ligado a la falta de recursos- y, fundamentalmente, por incrementar la participacin dentro de las propias asociaciones. De esta forma, los usuarios con menores capacidades de hacer visibles sus necesidades y plantear sus reclamos con expectativas de ser escuchados quedan muy dbilmente representados, en contraposicin con aquellos sectores dotados de mayores recursos organizativos. Cabe destacar adems que, ms all de los aspectos positivos del diseo de participacin de usuarios adoptado por el ETOSS, existen ciertas limitaciones emergentes del mismo, principalmente aquellas que emanan del hecho de que "cuando el control social es institucionalizado desde el Estado, los sujetos quedan predeterminados por ste y se corre el riesgo de privilegiar ciertos actores por sobre otros" (Cunill Grau, 2002: 199-200). 3. Balance y Perspectiva de la experiencia de participacin A partir de los casos analizados, podemos afirmar que en la Argentina los emprendimientos concretos asumidos desde el Estado para garantizar la participacin de los usuarios en el control de los servicios pblicos poseen un carcter embrionario. En este sentido, la situacin argentina no deja de reflejar lo que podran considerarse como limitaciones intrnsecas a este nuevo modelo de "orientacin al cliente", dado el escaso grado de implementacin de algunos de sus preceptos. Como lo ha constatado la OCDE, en la mayora de los pases miembros la participacin de los usuarios es ejercida restrictivamente, ya que lo que generalmente se concede al cliente "es el derecho de consulta, ms que el derecho de tomar la decisin" (OCDE, 1996:34). As, el componente de esta propuesta que implica una transferencia concreta de recursos hacia los usuarios, en trminos de poder de decisin, resulta uno de los ms difciles de implantar, fundamentalmente porque la aceptacin de esa identidad "cliente" se asocia a la prctica del reclamo individual, ms que al ejercicio de la accin colectiva sobre los temas de incumbencia pblica. Un primer aspecto a resaltar es la imprecisin de la normativa constitucional que, al disponer la "necesaria participacin" y ante la
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CNC
Mantiene contacto con las asociaciones de usuarios, pero considera que no es necesario formalizar la representacin de los usuarios, ya que la propia CNC hace la defensa del cliente.
Fuente: Lpez (2002).
Probablemente, la consolidacin de instancias de participacin de carcter decisional y ampliado depender, en mayor medida, de la efectiva capacidad de presin de la sociedad a travs de las asociaciones de usuarios, aunque las existentes todava no demuestran una postura uniforme en torno al sentido de la participacin4 7. Actualmente, estas entidades concentran sus esfuerzos en la atencin de reclamos de los usuarios, y trasladan al mbito de la asociacin una tarea propia de la administracin. En este marco, no parece clara la voluntad de trascender su accin como prestadoras de servicios para constituirse en una forma genuina de organizacin de los usuarios. Por otra parte, si bien se autodefinen como representantes de los usuarios, no se observa una preo47
Como ha sido relevado por Lpez y Felder (1997), ADELCO, la asociacin ms antigua y de mayor
extensin geogrfica, invalida la posibilidad de participacin de los representantes de los usuarios en los directorios de los entes por escasez de experiencia tcnica. Para el resto de las entidades reconocidas oficialmente, las posturas giran en torno a garantizar la participacin en estos mbitos o bien a crear comisiones consultivas.
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ausencia de reglamentacin de este derecho, deja lugar a interpretaciones diversas respecto de su carcter consultivo o su poder resolutorio. An as, las formas de sistematizar un nivel bsico de participacin, como son los sondeos de opinin, tienen un desarrollo muy incipiente, pese a concebirse como mecanismo de informacin o de consulta no vinculantes y con referencia especfica a la "microgestin" de los servicios ms que a los objetivos de poltica pblica. Desde esta ltima perspectiva, quedara abierta la posibilidad de que los usuarios expresen sus opciones no solo en el "punto del consumo" sino tambin en otros tramos del proceso del servicio, como su planificacin, desarrollo y organizacin. Las Audiencias Pblicas representan el mayor nivel de formalizacin alcanzado en la interaccin entre los entes reguladores y los usuarios. En este caso, ms que constituirse en instancias de concertacin, y dada la relativa aceptacin del punto de vista de los usuarios en la toma de decisiones, podemos apreciar su potencialidad como mecanismo de exigencia de cuentas de los representantes de los usuarios ante los operadores privados y los funcionarios de gobierno. En consecuencia, este esquema participativo sigue siendo reconocido como una herramienta destinada a "or al pblico" ms que a "publificar" la administracin, y como tal, requerira de nuevos arreglos o acuerdos institucionales a los efectos de quebrar la "actuacin autorreferenciada de la administracin". En este sentido, una propuesta de reformulacin de los procedimientos vigentes en materia de audiencias pblicas impone -en primer lugar- un detalle ms exhaustivo de los temas que necesariamente deberan tratarse en esa instancia antes de tomarse un curso de accin. La decisin del regulador debera tener en cuenta la propuesta asumida por la mayora de las partes en la audiencia, considerando su validez en funcin del aporte de pruebas evidentes y de su consistencia con los marcos legales de aplicacin. Como sucede en el caso de los Estados Unidos, las normas tambin deberan dar lugar a un proceso de reconsideracin delimitado temporalmente cuando una de las partes invoque ilegalidad en la decisin, e incluso, para aquellos temas que comprometan el inters general convocar a una nueva audiencia o una consulta pblica.
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Como paso previo a la sustanciacin de la audiencia, resultara fundamental la estipulacin de un plazo para la convocatoria y otro para la resolucin del asunto puesto en discusin. Asimismo, sera preciso revertir el carcter discrecional otorgado al directorio del ente para dar a publicidad las resoluciones efectuadas tras la puesta en marcha de una audiencia. Por otro lado, el rol del "Defensor del Usuario", que en la mayor parte de los entes reguladores ha sido asignado a un funcionario del organismo, gozara de mayor legitimidad si se tomara en cuenta la experiencia del ETOSS, donde dicha figura ha quedado corporizada en la "Comisin de Usuarios", sin descartar para su eleccin la participacin de las asociaciones y entidades de usuarios y consumidores residenciales, as como de los usuarios potenciales y de las cmaras representativas de los usuarios comerciales e industriales. Como tambin ha observado la teora, no puede desconocerse el riesgo de "captura" empresarial que enfrentan los reguladores, mxime cuando existe dependencia econmica de los organismos, financiados mayoritariamente con recursos provenientes de las empresas reguladas4 8. Por ello es que "la representacin de los usuarios en las instancias de decisin de los entes reguladores resulta un contrapeso vlido para neutralizar este problema, garantizando formas de relacin entre la administracin pblica y los usuarios de servicios pblicos ms cercanas al modelo de partenariat y ms acordes con la posibilidad de viabilizar los postulados fundamentales de la regulacin social" (Thwaites Rey y Lpez, 2003: 110). No obstante, la nica experiencia implantada en un ente regulador, como es la "Comisin de Usuarios" del ETOSS, ha funcionado solamente como espacio de consulta acotado a ciertas entidades y ha soslayado la presencia de otros grupos representativos de los sectores que quedaron excluidos de la provisin del servicio. An as, toda evaluacin de este mecanismo debera quedar sujeta a una observacin ms exhaustiva en el tiempo, en tanto su escaso perodo de
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Al respecto, ver en este captulo el artculo sobre la privatizacin de los servicios pblicos.
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accin impide obtener conclusiones certeras respecto de su real poder de injerencia en las determinaciones del regulador. Del mismo modo, la posibilidad de avanzar hacia formas "realmente" democrticas del control de lo pblico tampoco puede eludir la participacin de los propios trabajadores de la empresas, quienes podran confluir sus puntos de vista con los de los ciudadanos-usuarios. No obstante, muchas de las prioridades o elecciones de los trabajadores no seran necesariamente las escogidas por los usuarios existentes y/o los potenciales, o viceversa. Sin embargo, el control social debera ser reconocido como parte de un procedimiento pblico que indicara los intereses conflictivos en juego y sus costos, segn los criterios adoptados. Se trata, entonces, de imponer transparencia (por los sindicatos, las asociaciones de usuarios, los comits de empresa, los movimientos vecinalistas, entre otros) sobre las cuentas, las condiciones tcnicas y sociales de la produccin y el producto o el servicio final, para defender los derechos de acceso a los bienes comunes y tener poder de decisin en la definicin de una poltica econmica que permita realizarlos (Thwaites Rey y Lpez, 2003). Por ltimo, respecto de la reducida voluntad o el rechazo explcito de los entes reguladores a institucionalizar la participacin, una primera interpretacin pondra de relieve la renuencia de la administracin a aceptar un modelo de gestin diferente al impuesto por la lgica de funcionamiento estadocntrica. Desde la perspectiva de anlisis de otros autores, tambin debera tomarse en consideracin el carcter de "jueces administrativos" atribuido a estos organismos y, como tal, el virtual desequilibrio que consagrara la representacin de slo una de las partes involucradas en el proceso de regulacin. Pero an si aceptramos esta ltima caracterizacin, el dilema principal reside en la notoria desigualdad de las partes frente a las cuales los entes reguladores deben mediar: mientras que los prestadores privados disponen de informacin, recursos tcnicos, materiales, econmicos, y mantienen un contacto frecuente y directo con las instancias de control, los usuarios constituyen un universo heterogneo y disper118 CAPTULO II
so, con menores recursos y limitada capacidad de presin. Cabe preguntarse entonces si los entes reguladores poseen mandatos claros y efectivos para proteger los intereses de los destinatarios de los servicios, en la medida en que las funciones de "juez" y de defensor de los derechos de los usuarios atribuidas a estos organismos traen aparejadas serias contradicciones. La cuestin mencionada excede el mero plano de la reflexin terica al ocurrir, en la prctica, un desplazamiento de los entes reguladores en el ejercicio de la defensa de los derechos de los usuarios a partir de la actuacin concreta de otras dependencias pblicas, entre ellas el Defensor del Pueblo de la Nacin4 9. En cierta medida, y pese al limitado alcance de sus decisiones en materia de servicios pblicos de gestin privada, esta agencia pblica oficia como instancia de mediacin estatal para resolver conflictos entre las empresas prestatarias y los usuarios de servicios pblicos, y estara ocupando el "vaco de representacin" de los usuarios en los organismos reguladores. El retraso en resolver la instrumentacin de la participacin de las asociaciones de usuarios y consumidores en los entes de control, a ms de diez aos de sancin del derecho constitucional, se corresponde, fundamentalmente, con la ausencia de definicin de una poltica general de regulacin y control de los servicios pblicos privatizados. En plena vigencia del acelerado proceso privatizador argentino, el desbalance de fuerzas entre los nuevos operadores de los servicios y el resto de la sociedad ha sido de tal magnitud que la regulacin y el control no
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El Defensor del Pueblo de la Nacin es una institucin relativamente reciente en nuestro pas,
aprobada por la ley 24284 de 1993. La figura adquiri rango constitucional a partir de 1994, y constituye un rgano independiente asentado en el mbito del Congreso de la Nacin, que acta con plena autonoma funcional sin recibir instrucciones de ninguna autoridad. Su misin es "la defensa y proteccin de los derechos humanos, dems derechos, garantas e intereses tutelados por la Constitucin y las leyes, ante hechos, actos u omisiones de la Administracin y el control del ejercicio de las funciones administrativas pblicas". Su mbito de accin alcanza a cualquier organismo administrativo del pas, e incluso a las personas fsicas o jurdicas que sean titulares de contratos para la prestacin de servicios pblicos.
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lograron instalarse como temas de agenda pblica, o lo hicieron de manera muy limitada y espordica como respuesta a situaciones conflictivas. Del mismo modo, dicha asimetra de poder entre los grandes grupos empresarios y el resto de los actores sociales tambin puede visualizarse como un ejemplo ms de la "apropiacin privada del aparato pblico" (Cunill Grau, 1997), por lo que cabe responder a este dficit con la necesaria conformacin de nuevas coaliciones poltico-sociales capaces de incorporar a los ciudadanos-usuarios entre los nuevos beneficiarios de la reforma estatal. En cuanto al resto de los tpicos que, como la "apropiacin privada del aparato pblico", acotan el objetivo de "publificar la administracin", no deberamos perder de vista que en la tendencia a la "actuacin autorreferenciada del aparato de Estado" (Cunill Grau, 1997) subyace el prejuicio de sobrevaloracin de las necesarias "competencias tcnicas" para ejercer las potestades de contralor, en detrimento de las "competencias sociales" que tambin deberan estar involucradas en el proceso de regulacin. Se trata, en tal caso, de resituar en el modelo gerencial los temas del republicanismo y la democracia, priorizando los conceptos de accountability, transparencia, participacin ciudadana, equidad y justicia. Desde esta vertiente, conocida como Public Service Orientation, tambin se redefine la nocin de esfera pblica, entendida no solo como el locus de participacin por excelencia sino tambin como el lugar de aprendizaje de los ciudadanos, polticos y funcionarios en el debate pblico (Abrucio, 1997). El concepto de esfera pblica como locus de transparencia y de aprendizaje social debera estar presente en la organizacin interna de la administracin pblica, sobre todo en el momento de elaboracin de las polticas, as como a la hora de evaluar la eficacia de los servicios pblicos. Incorporar la dimensin de la eficacia ampliara el contenido y los referentes de la agenda, en la medida en que se pondra en juego el grado de cumplimiento de los objetivos pblicos, es decir, polticamente definidos, y que son los propios usuarios de los servicios quienes, de hecho, pueden encarar este tipo de evaluacin. Sin embargo, para que todo ello sea posible, poner a disposicin la informacin relevante se
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presenta como un hecho necesario e ineludible, puesto que es "la condicin bsica de la accountability social". As, aunque estuvieran vedados los canales institucionales de participacin, al existir oportunidades de formacin democrtica de opinin pblica sera posible que la sociedad "al menos ejerza un control ex-post sobre el aparato del Estado, por medio de la presin social" (apelando a los medios de comunicacin, a las movilizaciones o las protestas). De todos modos, una genuina participacin ciudadana y una cabal transparencia de la administracin pblica requeriran de la efectiva "apertura de la informacin cuando las decisiones y polticas se forman" para brindar as "las oportunidades a la deliberacin pblica y, por tanto, al control ex-ante de parte de la sociedad" (Cunill Grau, 2002: 206). Entonces, el desafo ser encontrar los medios adecuados para hacer posible la concrecin de dichos fines sociales.
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BIBLIOGRAFA
FUENTES CONSULTADAS
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Constitucin Nacional Ley 24240, sancionada el 22-9-93, modificada por la Ley 24787, publicada en el Boletn Oficial el 2-4-97. PEN, Decreto N 999 del 18-6-92. PEN, Decreto N 1185/90 modificado por los Decretos 2728/90 y 2160/93. Secretara de Comunicaciones, Resolucin N 161/96. ETOSS, Resolucin N 38/99. ETOSS, Resolucin N 42/00. ENRE, Resoluciones N 298/99 y 299/99. Secretara de Comunicaciones, Resolucin N 161/96 Secretara de Comunicaciones, Resolucin N 57/96 ENRE. Versin taquigrfica de la Audiencia Pblica convocada el 30 y 31 de marzo de 1999. ETOSS. Versin taquigrfica de la Audiencia Pblica convocada el 27 y 28 de junio de 2000. "Campaa contra los tarifazos y por el control y recuperacin de las empresas privatizadas". Informe de la Comisin de Servicios Pblicos, Mimeo, ao 2002. "Propuesta de la Comisin de Usuarios del ETOSS frente a la revisin quinquenal del contrato de Aguas Argentinas". Mimeo, junio 2000. Entrevistas realizadas
Funcionarios de los entes reguladores (ENRE-ETOSS-CNC-ENARGAS). Miembros de las asociaciones de usuarios y consumidores. Miembros de la Comisin de Usuarios del ETOSS.
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Polticas Pblicas en el campo laboral
REGULACIONES E INTERVENCIONES DEL ESTADO NACIONAL EN EL EMPLEO Y EL MERCADO DE TRABAJO DURANTE LOS AOS NOVENTA
Norberto Zeller INTRODUCCIN El presente trabajo procura realizar un relevamiento de la poltica laboral implementada en Argentina durante la dcada de 1990 y contribuir a su estudio. Las reformas econmicas y del Estado trajeron aparejadas importantes transformaciones en el campo laboral, al modificar las formas tradicionales de intervencin estatal en materia de empleo, mercado de trabajo y de regulacin de los intereses de los actores involucrados. La poltica laboral -influida por la internacionalizacin de la economa y por los convenios con los organismos multilaterales- se traz una serie de objetivos, explcitos o implcitos en las normas, que buscaron adecuar los contratos laborales a los nuevos procesos de trabajo, a la reduccin de los costos laborales y a las transformaciones econmicas en curso. En tanto, las polticas sociales vinculadas con este campo tuvieron el propsito de atemperar los desequilibrios de la oferta de mano de obra en el mercado de trabajo. Luego de una dcada, se pueden observar una serie de efectos e impactos y analizar cules de los objetivos planteados se han implementado con mayor o menor eficacia. Pero la cuestin laboral ha ido produciendo un conjunto de mutaciones de tipo estructural, cuyas implicancias continan vigentes como tema central en la agenda poltica y como problema social de gran trascendencia. El anlisis del empleo y del mercado de trabajo resulta de gran complejidad por sus mltiples dimensiones y por los distintos enfoques posibles para su abordaje. Este estudio encara la poltica laboral en trminos globales, privilegiando sus antecedentes, sus factores condicionantes, las caractersticas de su formulacin y sus impactos y resultados
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en la poblacin objetivo. El anlisis se centra en los aspectos cualitativos y los datos cuantitativos que se presentan tienen un carcter ilustrativo y complementario.5 0 En las conclusiones se destacan los nuevos condicionantes que emergieron de la reforma laboral, reforma que alent una mayor productividad en la economa global, pero que no se tradujo en un aumento del nivel de empleo estable y de calidad.
1. ASPECTOS CONTEXTUALES DE LA REFORMA LABORAL En la dcada del 90, la reconversin de las actividades econmicas, la aparicin de nuevos procesos de trabajo y la Reforma del Estado, entre otros factores, provocaron un alto impacto estructural en el mercado de trabajo, con el consiguiente cambio en las polticas laborales. Las transformaciones sealadas han contado -en sus objetivos centrales- con el acuerdo de los organismos internacionales, como el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial y la Organizacin Mundial del Comercio. Asimismo, a partir de la crisis de la relacin "tradicional" entre el Estado y las corporaciones u organizaciones empresariales y gremiales, y como resultado del proceso de democratizacin gubernamental, se abrieron nuevos canales de negociacin con el Estado, mediada por los partidos polticos. La compleja vinculacin entre los organismos internacionales, el gobierno y los actores econmicosociales involucrados implic un arduo proceso de negociacin poltica, cuyas caractersticas ms singulares fueron:
Las principales reformas laborales han sido implementadas mediante aprobacin legislativa. Los decretos- en su mayor parte- se derivan de estas leyes.
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Los datos normativos en los que se basa el estudio constituyeron la fuente principal para
Zeller, (1999).
La formulacin de las normas implicaron prolongadas transacciones en el tiempo y constantes reformas parciales, e incluso importantes contrarreformas. (Ley de Empleo) El Fondo Monetario Internacional y el sector empresarial lograron imponer en la legislacin cambios significativos, aunque se mantuvo el veto parcial por parte de las organizaciones sindicales. En el mbito empresario, a pesar de la unidad de concepcin en cuanto a los objetivos de la reforma laboral, el sector de las pequeas y medianas empresas fue el ms beneficiado, en cuanto al alcance de las normas de flexibilidad establecidas. La Ley P . y M. E. se sancion en 1995 y su reglamentacin de 1998 muestra en su captulo de empleo una mayor flexibilidad contractual y horaria que la regulada para las grandes empresas. Los sindicatos lograron que la mayor parte de las normas se subordinen en su aplicacin a la negociacin colectiva de trabajo. Tambin los gremios lograron rectificar los proyectos originales en materia de reforma previsional, dando lugar a la creacin de un sistema mixto estatal y privado. El empleo pblico sufri una importante transformacin con la privatizacin de las empresas, la descentralizacin de los servicios pblicos (empresas, educacin y salud a las provincias), la modificacin de diversos sistemas de carrera, la incorporacin de sistemas de empleo temporal, la sancin de la Ley de Regulacin del Empleo Pblico que modifica el Estatuto Jurdico Bsico de 1976 y los distintos sistemas escalafonarios (segunda reforma de 1996). Adems, se equipar a una serie de prestaciones con el rgimen privado (ART, sistema jubilatorio y de asignaciones familiares). El Ministerio de Trabajo estuvo bajo la conduccin de un solo funcionario proveniente del sindicalismo en una primer etapa y, luego, por funcionarios tcnico polticos, especialistas en el campo laboral (aunque vinculados en su mayor parte al sector gremial) hasta 1998. Tal caracterstica podra implicar un proceso de "relativa autonoma" del Estado frente a los intereses sectoriales. A ello hay que agregar un proceso de La Reforma Laboral estuvo a cargo de diversas reas del Estado e implic una profunda reconversin organizacional y una creciente profesionalizacin de su personal en el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y en otras reas estatales.
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El Ministerio de Trabajo se constituy en rbitro, homologador, mediador y regulador de numerosas polticas laborales, tanto con respecto al empleo privado como al pblico. Las nuevas regulaciones laborales perjudicaron, en parte, a los trabajadores asalariados de medianos ingresos y beneficiaron a los de menores ingresos. Esto se puede observar en el rgimen de asignaciones familiares y en el subsidio por desempleo. En cambio, el sistema jubilatorio benefici a los trabajadores de mayores ingresos que ingresaron al sistema de capitalizacin. Tambin se mantuvieron beneficios para los trabajadores vinculados a unidades familiares, en detrimento de los solteros, adems de incorporar y profundizar beneficios a sectores sociales considerados vulnerables (Jefes y Jefas de Hogar desocupados, etc.). Los efectos de la reforma del Estado y de la reconversin productiva en el campo social coloc en la arena poltica, internacional y nacional, la cuestin social de la desocupacin, de la subocupacin, del trabajo no registrado y de la reconversin de la mano de obra. Esto dio lugar a una serie de polticas sociales laborales para paliar la desocupacin y las dificultades de insercin en el mercado de trabajo por parte de sectores vulnerables. Por ltimo, puede destacarse que los gremios, a pesar de su crisis, lograron imponer distintos criterios y posturas y -en especialmantuvieron al Convenio Colectivo de Trabajo (CCT) tradicional vigente, resistiendo la descentralizacin y el cese de la ultractividad. Pero ms importante an, lograron que la aplicacin concreta de las distintas normas tenga vigencia bajo la aprobacin del CCT, como en el caso de las Leyes de Empleo y PyMES en su captulo laboral.
2. PRINCIPALES OBJETIVOS DE LA POLTICA LABORAL Los objetivos de las normas vinculadas al empleo y al mercado de trabajo se vinculan con la necesidad de resolver la crisis y de adecuarse tanto al nuevo modelo de acumulacin econmica como a los cambios en la organizacin del trabajo. Como objetivos principales podemos identificar los econmicos, los relacionados con el mercado de trabajo y los vinculados con la reforma estatal y las nuevas regulaciones laborales. a. Los objetivos econmicos. Tienen dos dimensiones: la referida a la mejora de la productividad y aquella vinculada con el sistema financiero y bancario. Los relativos a la produccin y la productividad se observan en las normas que redujeron el costo laboral y que impulsaron la obligacin de atar el incremento salarial con el aumento de la productividad de las empresas. En la misma lnea se encuentran las legislaciones que propugnaron las adecuaciones a los nuevos procesos de trabajo, adaptando los sistemas de categoras y otros aspectos contractuales a la polivalencia funcional y a la mayor flexibilidad contractual, como la Ley PyME. Adems del crecimiento del PBI, durante los aos noventa se verific un importantsimo aumento de la productividad global de la economa. Los cambios organizacionales y la sustitucin del factor trabajo por el factor capital explican- en gran medida- este incremento. As, las nuevas regulaciones laborales muestran -entre otras cuestiones- una correspondencia entre el objetivo de vincular el factor trabajo al incremento de la productividad, ya que se obtuvo un mayor producto con menor empleo estable, alentando el crecimiento con expulsin de mano de obra. En cuanto a los objetivos financieros, la reforma laboral procur aumentar el ahorro global de la economa mediante las inversiones financieras de las AFJP , las ART y empresas de seguros de vida vinculadas a stas. La bancarizacin de los asalariados promovi la generalizacin en el
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uso de los instrumentos bancarios y una mayor registracin en el pago de los salarios. Otros objetivos relacionados con la disminucin de los costos laborales indirectos y generales fueron la reforma del sistema de riesgos de trabajo, la mediacin laboral, la disminucin sectorial y parcial de los aportes patronales y de las asignaciones familiares. Merece destacarse que, mientras los aportes de los patrones y empleadores disminuyeron, los aportes y contribuciones de los asalariados se mantuvieron inamovibles, en el 17 % del salario bruto. b. Los objetivos relacionados con el Mercado de Trabajo En este caso, pueden distinguirse dos grandes grupos: a) los dirigidos a la demanda laboral (generacin de puestos de trabajo) y b) los que buscan atender la oferta laboral (fuerza de trabajo o mano de obra disponible). Los objetivos vinculados a la demanda trataron de disminuir el costo laboral directo e indirecto, mientras que aquellos direccionados a la oferta pretendieron aumentar la registracin de los trabajadores y mejorar la recaudacin de las instituciones laborales, tanto estatales como privadas. Simultneamente, los desajustes y desequilibrios de la mayor oferta se compensaron con nuevas modalidades contractuales y con las polticas sociales laborales. c. Los objetivos vinculados con la Reforma del Estado y las nuevas regulaciones laborales. Estos se relacionan con la desestatizacin y mayor privatizacin de las instituciones laborales; con las nuevas regulaciones laborales y las nuevas formas de registracin laboral; con la disminucin del conflicto laboral y la reorganizacin de los aparatos estatales. La desestatizacin es visible en la reforma del sistema previsional, que dio lugar a la creacin de un sistema mixto, y en la transferencia al Estado Nacional de las cajas previsionales de las provincias; Dichos objetivos tambin se corporizaron en la reforma del sistema de
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higiene y seguridad del trabajo; en la retirada del Estado de las ex obras sociales tripartitas y estatales y con la mediacin laboral. Las nuevas regulaciones se hicieron presentes en los cambios de los convenios colectivos, de los contratos laborales y del sistema de despidos, las desregulaciones de las obras sociales y de los sistemas de retiro y de riesgos de trabajo. Adems, se crearon y ampliaron nuevos sistemas de registro (CUIL y CUIT, Monotributo, etc.), en tanto que las estadsticas laborales tuvieron una existencia errtica, con estudios que se interrumpieron y otros que se crearon posteriormente. El objetivo de disminuir el conflicto laboral puede apreciarse en la reglamentacin del derecho de huelga en los servicios pblicos, en la Ley de Quiebras y con el sistema de mediacin judicial laboral. Por su parte, la reorganizacin del Estado produjo el cierre y absorcin de organismos y la creacin de otros nuevos, como la ANSeS, las Superintendencias de Obras Sociales, de AFJP y de ART.
3. IMPACTOS DE LA REFORMA LABORAL Si bien la medicin del impacto de las polticas pblicas presenta, por su complejidad, numerosas dificultades metodolgicas, nos parece importante hacer un sealamiento y aproximacin de aquellos que seran los ms trascendentes. La poltica laboral tuvo importantes efectos econmicos y financieros. Disminuy el costo laboral directo e indirecto. Cre una nueva institucionalidad laboral generando un sistema con una importante participacin del sector privado en la administracin de los distintos subsistemas laborales. No logr mejorar la cantidad y calidad de los empleos y tampoco pudo resolver el problema de la distribucin y mejora de los ingresos salariales y registrados. En la dcada de los 90 se observa que, si bien se incorporan a la legislacin laboral clusulas basadas en los nuevos modelos flexibles
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de organizacin laboral promocionados desde el sector empresarial, stas aparecen subordinadas a los convenios colectivos, de los cuales los sindicatos son signatarios. La Ley de Empleo de 1991 (Ley 24.013) incorpor aspectos congruentes con estas nuevas propuestas de flexibilizacin de los procesos de trabajo, como la vigencia del trabajo polimodal, la polifuncionalidad, la flexibilidad horaria, etc. Adems, incentiv los contratos por tiempo determinado con el objetivo de promover el empleo. En el ao 1998, la Ley 25.013 elimin los contratos debido a que, en su mayor parte, tuvieron como efecto la sustitucin del empleo por tiempo indeterminado o permanente por el no permanente, en lugar de generar nuevos empleos estables. Tambin puede observarse la disminucin parcial del denominado costo salarial (ver Figura 1) basado principalmente en la reduccin de los aportes patronales, en la modificacin del rgimen de asignaciones familiares y en el rgimen de despidos. Un cambio trascendente fue la sancin del Decreto de Negociacin Salarial y Productividad (Decreto 1.334/91) que limita los aumentos salariales a los incrementos de la productividad. Esta norma no se complement con el acceso sindical a la informacin de las empresas y desvincul al salario con el principio del incremento del costo de la canasta familiar. Dichas limitaciones contribuyen a favorecer la lgica de disminucin del costo salarial y es contradictoria con los procesos de trabajo vinculados a la competitividad. Figura 1. Costo Laboral(*)
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 (enero)
Como puede observarse en la Figura 1, mientras el salario registrado por el Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (empleo pleno y registrado) muestra un incremento en la primer parte de la dcada y una posterior cada en la segunda parte, el Costo Laboral Unitario exhibe una cada constante a lo largo de todo el perodo. Con el desarrollo de un sistema previsional mixto, estatal y privado, que elimin numerosos sistemas anteriores, se sustituye parcialmente el principio de solidaridad por el de capitalizacin. La modificacin del sistema de accidentes de trabajo cre un sistema administrado por empresas privadas, basado en los principios de prevencin y de rehabilitacin, que acot -adems- el recurso judicial. Se reform, con detenimiento, el sistema de Asignaciones Familiares favoreciendo una redistribucin geogrfica, de casos de inters social y eliminando parte de las mismas a las personas con ingresos mayores a los 1.500 pesos. Se cre el primer sistema de subsidio al despido, con montos exiguos, y que involucra slo a los trabajadores en blanco o registrados. Se impusieron una serie de limitaciones a las indemnizaciones por despido, aunque se mantuvo el concepto de los mayores ingresos para determinar el monto final. Hubo una disminucin de los costos judiciales y de las causas judiciales laborales, con la modificacin del rgimen de accidentes de trabajo, la Ley de Quiebras y la creacin de la Mediacin Laboral. Esto dio lugar a la disminucin del nmero de causas judiciales iniciadas en el fuero laboral, de los montos involucrados y de los montos de cobro por parte de los abogados laboralistas. La Ley de Quiebras y las reformas a la regulacin de los accidentes de trabajo explican en gran parte, este cambio en la litigiosidad laboral. La promocin del ahorro nacional y el fomento de los instrumentos financieros debido a los fondos administrados por el sistema de AFJP, de las ART y por el plan sueldos fomentaron la bancarizacin, el ahorro financiero y las inversiones en activos financieros. Estos fondos se destinan al financiamiento del sector estatal y privado. Adems, se promovi la bancarizacin de los trabajadores regisCAPTULO III 135
Salario SIJP Costo laboral unitario (*)
100.0
109.0
112.6
112.8
118.8
117.2
101.3
94.3
100.0
100.3
99.0
89.4
85.6
77.2
69.1
68.0
Corresponde al ndice del costo laboral unitario ajustado por productividad segn FIEL. Fuente: Informe de Coyuntura Laboral. M.T.S.S. 1998
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trados mediante el plan sueldos, sean stos agentes estatales o privados, y se prev que la totalidad de las empresas deban incorporarse al sistema. Luego del congelamiento de las negociaciones colectivas, desde 1975 hasta la dcada del 90, se observ la renegociacin de numerosos convenios, e incluso acuerdos en el mbito de empresas. Estos convenios negociaron salarios vinculados a la productividad y la flexibilidad de las condiciones contractuales, incorporando aspectos vinculados a los nuevos procesos de trabajo (por ejemplo, Fiat, General Motors y Toyota). Los gremios mantuvieron una importante influencia en las negociaciones laborales al mantener el predominio de las negociaciones colectivas de trabajo en las aplicaciones concretas de las reformas laborales y en la defensa del principio del predominio del convenio de mayor grado sobre del de menor grado o nivel. La dcada se caracteriz por un proceso complejo de descentralizacin y centralizacin de los niveles de apertura de las negociaciones entre patronos y trabajadores. Si bien hubo un claro incremento de la negociacin en el mbito de las empresas, gran parte de estos acuerdos se suspendieron por reclamos judiciales promovidos por los gremios, apelando al criterio del convenio de mayor nivel general. Se mantuvo la Ley de Asociaciones Sindicales de 1988, pero se reglament el Derecho a Huelga de los Servicios Pblicos. Tambin acotaron la conflictividad laboral, el principio de procedimiento de crisis (Ley de Empleo de 1991) y la mediacin laboral. Las obras sociales sufrieron una importante transformacin. Se eliminaron las de carcter tripartito, se reorganizaron con asistencia del Banco Mundial y se estableci la libre eleccin de los afiliados entre las mismas. Sin embargo, no se pudo imponer la libre competencia con las empresas de medicina privada.
Se crearon nuevos sistemas de registro laboral. El Sistema nico de Registro Laboral y el Cdigo nico de Identidad Laboral (CUIL). Adems, se cre el registro de Empresas de Empleo Eventual. Los planes sociales laborales buscaron resolver el desempleo en las regiones ms afectadas por la reconversin econmica y facilitar la insercin laboral de la poblacin ms vulnerable. En tanto, los contratos temporarios tendieron a sustituir el empleo permanente por empleo intermitente. El trabajo no registrado o en "negro" tendi a aumentar en forma constante desde 1994. En ese ao de alto crecimiento econmico, el trabajo clandestino ya era muy elevado. Para el fin de la dcada, el empleo no registrado lleg a casi el 40 % de la poblacin ocupada. Cabe aclarar que estos datos, proporcionados por el Ministerio de Trabajo de la Nacin, son estimaciones estadsticas y reflejan un promedio nacional, por lo que debe tenerse en cuenta que existen importantes variaciones segn el rea geogrfica y la rama de actividad econmica. Los trabajadores ms afectados fueron los pertenecientes al servicio domstico y a la construccin. Los trabajadores rurales presentan los mayores niveles de trabajo no registrado. A fin de los noventa, se sancion la Ley de la Libreta del Trabajador Rural que tiene por objetivo aumentar el registro de estos trabajadores, pero an esta pendiente su implementacin. En otro plano, se busc descentralizar el nivel de la negociacin de los convenios colectivos ya desde la sancin de la Ley de Emergencia Econmica (1989). Pero, en general, los gremios lograron mantener el predominio del convenio general por sobre los convenios por empresa. Tambin, a lo largo de la dcada, se busc eliminar la clusula de ultractividad de los CCT, pero la misma se mantuvo vigente por la presin gremial. La reforma del sistema de jubilaciones y pensiones dio lugar a un sistema mixto que mantuvo el sistema estatal de reparto y la prestacin bsica universal (P .B.U.) frente a la lgica de un slo sistema de capitalizacin o del ahorro individual. Algunas provincias transfirieron
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sus sistemas previsionales al ANSeS, pero otras lo mantuvieron en su rbita bajo el anterior rgimen. La reforma previsional- sancionada en 1993- muestra que el sistema de Reparto o estatal ve caer en forma constante la cantidad de sus aportantes. En cambio, el sistema de capitalizacin incrementa la cantidad de aportantes. Es interesante observar que ambos sistemas tenan en 1994- una similar cantidad de aportantes. A partir de ese ao, el sistema estatal disminuye en la mitad la cantidad de aportantes, mientras que el sistema privado lo aumenta al doble. (Ver Figura 2) Figura 2. Aportantes y Afiliados al S.I.J.P. Aportantes
Ao 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Reparto 2.150.475 1.973.232 1.647.514 1.389.319 1.139.294 1.013.434 Capitalizacin 2.226.451 2.217.768 2.860.486 3.419.681 3.761.706 4.077.566 Total 4.376.926 4.191.000 4.508.000 4.809.000 4.901.000 5.091.000 Ao 1994 1995 1996 1997 1998 1999
des obligan a un creciente financiamiento del sistema mediante la recaudacin impositiva, con la Coparticipacin Federal, los impuestos a los combustibles y a los bienes personales. Si bien el aumento de los afiliados al sistema previsional aparece constante, la cantidad de aportantes va en retroceso. Ello se debe al aumento de la desocupacin, del subempleo y del trabajo clandestino. A su vez, el sistema estatal de reparto mantiene la cantidad de afiliados, mientras que el sistema de capitalizacin casi lo duplica (Figura 3), situacin que reflejara el "xito" del sistema privado en cuanto al aumento del nivel de afiliacin, pero no el incremento significativo de sus aportantes. Mientras los afiliados casi se duplicaron, los aportantes efectivos y permanentes se mantuvieron estancados. De continuar estas tendencias, slo un cuarenta por ciento de la poblacin econmica activa (de por s muy baja respecto a la poblacin total) podr acceder a un retiro jubilatorio. Adems, el sistema estatal ve disminuir su cantidad de aportantes, manteniendo un enorme nmero de jubilados y pensionados a su cargo, y debiendo garantizar la prestacin bsica universal para el conjunto y la prestacin bsica adicional. Bajo este contexto, dicho sistema deber financiarse en forma creciente con los impuestos aplicados al conjunto de la poblacin o eliminar parte de las prestaciones previsionales. Por su parte, el sistema de capitalizacin depende de la registracin laboral y del efectivo control de los aportes. La situacin del mercado de trabajo impide que los aportantes efectivos se incrementen en el futuro, motivo por el cual el sistema parece limitarse al empleo pleno y registrado y -en este caso- a los sectores de ingresos altos y medios. En cuanto al sistema de obras sociales, se eliminaron a aquellas de tipo tripartito, se generaron cambios importantes en materia de prestaciones obligatorias y se promovi la libre eleccin de sus afiliados. Esto dio lugar a un proceso de fusin de obras sociales y de tercerizacin de servicios. Las entidades sindicales mantuvieron su propiedad y resistieron la libre eleccin con el sistema privado salud o medicina prepaga.
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Afiliados
Reparto 2.674.036 2.776.267 2.557.622 2.362.745 2.261.870 2.011997 Capitalizacin 3.033.506 4.491.348 5.564.712 6.226.176 7.051.927 7.644.058 Total 5.707.542 7.267.615 8.122.334 8.588.921 9.313.797 9.656.055
Fuente: La Nacin, 11-07-1999
Es significativo observar el total de los aportantes. Entre 1994 y 1999 se incrementaron en casi 700 mil. En total, los 5 millones de aportantes constituyen la mitad de los 9,6 millones de afiliados a los dos sistemas y slo un 40 % de la poblacin econmicamente activa. El problema se agrava cuando se analiza la proporcin entre los activos efectivamente aportantes al sistema jubilatorio con los jubilados y pensionados (estimados en unos 4,5 millones). De esta forma, el sistema previsional, debido a los sistemas de retiros de las fuerzas armadas y de seguridad interior, con relevantes dficit de financiamiento a cargo del Estado Nacional, ve as aumentado su dficit de financiamiento. Estas dificulta138 CAPTULO III
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El rgimen de asignaciones familiares tambin sufri una serie de modificaciones, que mantuvieron la lgica del costo salarial, pero combinado con el beneficio sobre prestaciones sociales muy focalizadas (Ej.: prdidas de beneficios a mayores montos salariales y beneficios a hijos discapacitados). Su administracin pas de organismos estatales especficos (CASFEC) al ANSeS. Los planes sociales laborales fueron poco efectivos. Pese al importante monto presupuestario destinado a estos planes, no han logrado una efectiva insercin laboral de sus receptores. En los ltimos aos, el Estado Nacional distribuy ms de 300 millones de pesos en planes sociales laborales que beneficiaron aproximadamente a unas 330 mil personas. Estas cifras slo reflejan el beneficio directo y no la efectiva insercin laboral posterior de los beneficiarios. El Seguro de Desempleo, creado por la Ley de Empleo sancionada en 1991, muestra ya un importante incremento en sus prestaciones en el ao 1993. Para 1996, lleg a beneficiar a un milln y medio de trabajadores pero, a partir de esa fecha, cay el nmero de beneficiarios, pese al incremento de la desocupacin y subocupacin. Ello se explica porque el beneficio slo alcanza a los trabajadores registrados y aportantes. A mediados de la dcada, se combina un mayor nivel de registracin con un explosivo incremento de la desocupacin (18 % en 1995). En la segunda parte de la dcada, se estanc el empleo registrado y se increment el trabajo clandestino, situacin que impidi a un importante nmero de trabajadores desocupados acceder al beneficio5 1.
CONCLUSIONES La poltica laboral implementada en los aos noventa abarc por completo las distintas dimensiones del empleo y del mercado de trabajo, modificando cualitativamente las instituciones laborales tradicionales surgidas desde el gobierno peronista de los aos 40. Estas transformaciones terminaron por configurar un nuevo modelo de regulacin estatal en materia laboral, de profundo impacto y larga duracin. La nueva regulacin laboral presenta una serie de condicionantes externos e internos que indujeron a los actores involucrados a "negociar" (sin desconocer el conflicto) el problema o cuestin, e incluso a legitimar mediante leyes un nuevo modelo de poltica laboral. La reforma estatal y econmica de los aos 1989-1991 sent las bases de un cambio cualitativo en el rol del Estado y en sus polticas sectoriales o focales. Estas sintetizan, de algn modo, los condicionantes externos e internos mencionados. En este perodo se comienz a perfilar una nueva estrategia de crecimiento y de acumulacin econmica, cuyos pilares fueron la apertura externa, la desregulacin de los distintos mercados, el aumento de la productividad global, una fuerte concentracin de las empresas y la convertibilidad de la moneda. Por su parte, el proceso de democratizacin dio lugar a un mayor predominio de los partidos polticos y de las nuevas organizaciones civiles. Las organizaciones sindicales sufrieron una fuerte crisis de representacin y perdieron influencia frente a las polticas gubernamentales. No obstante, el sector sindical ha mantenido, durante los noventa el predominio de los CCT en materia de aplicacin de varias de las nuevas normas. Tambin ha logrado la sancin de otras leyes, en especial en la segunda parte de la dcada, como la Ley de Convenio Colectivo del Sector Pblico, la de Empleo Rural, la segunda Ley de Empleo, etc.
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Conviene aclarar que la prestacin por desempleo es de un mximo anual y los montos que
perciben los trabajadores beneficiados son significativamente menores a los ingresos salariales que perciban en su actividad.
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Las polticas laborales se implementaron en un escenario caracterizado por la tensin de lgicas distintas, y a menudo contradictorias, como la del ajuste fiscal, la de la modernizacin organizacional y la de la reforma poltica. Sus objetivos centrales fueron:
Resolver cuestiones derivadas de la crisis estatal, como las deudas con

las entidades gremiales y obras sociales, los juicios laborales y las deudas del sistema previsional. Adecuar la legislacin laboral a los nuevos procesos de trabajo: trabajo polimodal y polifuncional, sistema de categoras laborales, productividad y calidad, contrato laboral y produccin, etc. Disminuir el "costo laboral" directo e indirecto. Se incorporaron formas contractuales de flexibilidad laboral para favorecer el incremento de productividad y para disminuir los tiempos muertos. Es decir, se ajust el trabajo humano a los requerimientos de los procesos de produccin. Vincular el salario a la productividad y al control de los precios. Los aumentos salariales se atan a los aumentos de la productividad y no al costo de vida. Al mismo tiempo, se redefinieron nuevas fuentes de productividad laboral que se han plasmado en los ltimos CCT. Modificar el sistema de convenios colectivos de trabajo, a partir de la descentralizacin del nivel de negociaciones y la adaptacin de los convenios a los nuevos procesos de trabajo, a las formas flexibles y de adecuacin a los procesos de produccin y disminucin de costos. Acotar la conflictividad laboral, reglamentando- por ejemplo- el derecho de huelga en los servicios pblicos. Aumentar el ahorro nacional. Los fondos administrados por las A.F.J.P y las A.R.T. y la bancarizacin del pago de los salarios se destinaron al sistema bancario y financiero y al financiamiento de la deuda pblica. Modificar la regulacin del empleo pblico, a partir de la creacin de nuevos sistemas de carrera similares a los del sector privado, del aumento de las formas de contratacin temporal y del trabajo autnomo, asi como a travs de la equiparacin de los sistemas jubilatorios, de riesgos de trabajo y de obras sociales con el sector privado. Reformar los aparatos estatales vinculados a la poltica laboral y previsional. En este plano se cuentan el cierre de las cajas jubilatorias y de asignaciones familiares, la transferencia de las cajas previsionales pro142 CAPTULO III
vinciales al Estado Nacional, la creacin del A.N.Se.S., de las Superintendencias de A.F .J.P . y de las A.R.T.. Tambin se procedi a la eliminacin de los institutos tripartitos de obras sociales y la privatizacin de los regmenes especiales como el de la construccin y se crearon nuevos sistemas de registracin laboral (Sistema nico de Seguridad Social, del C.U.I.T. y del C.U.I.L., Ley de Monotributo, registro de las empresas de empleo eventual). En sntesis, podramos decir que el Estado tendi a transferir la administracin del sistema al sector privado empresarial y sindical manteniendo las funciones de regulacin y control. Pero estas funciones presentan numerosas dificultades y es permanente cuestin de la "agenda poltica" por su limitada efectividad. En cuanto a los efectos de estas polticas respecto del mercado de trabajo, podemos mencionar que las nuevas normas no parecen tener un impacto positivo desde el punto de vista de la solucin al desempleo, el subempleo, el trabajo no registrado y la mejora de los ingresos. Tal como se ha sealado anteriormente, el fin de la dcada muestra un claro deterioro de estas variables. Las nuevas regulaciones laborales tampoco pudieron resolver el problema de la oferta laboral. La poblacin econmicamente activa se mantuvo relativamente estancada, el subempleo y el desempleo tendieron a ser crecientes y el empleo no registrado tendi a aumentar en forma constante. Comenzaron a prevalecer problemas de la oferta laboral vinculadas a la edad y al sexo de las personas. Los mayores de 45 aos, los jvenes y las mujeres jefas de hogar son los sectores ms afectados por el desempleo. Tambin se agrav la cuestin del empleo en el mbito de las distintas regiones del pas. Las diferencias de ingresos y de tasas de desempleo entre las distintas provincias o distritos urbanos tienden a una mayor diferenciacin y heterogeneidad social. Asimismo, la reduccin del costo laboral no logr aumentar significativamente la competitividad externa de la economa ni consigui generar un mayor nmero de puestos de trabajo estables, registraCAPTULO III 143
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dos y con mejores salarios. La cada de los salarios y el incremento de la desocupacin y del empleo intermitente afectaron el consumo interno, agravando la crisis del mercado interno y los ingresos de las instituciones laborales, adems de provocar un importante dficit en las cuentas pblicas. Se observa- a lo largo de la dcada- un aumento de la productividad global de la economa, en especial en las grandes empresas, y una baja del costo laboral en las PyMES, mediante la precarizacin laboral y la no-registracin del empleo. Por otra parte, se evidencia un importante aumento del ahorro interno por el crecimiento de los fondos de las AFJP y las ART. Los procesos de integracin mundial requieren de una mayor productividad y competitividad, pero la competitividad es un fenmeno complejo que no se resuelve atendiendo slo al denominado costo salarial. Coriat (1994) seala que ello puede resolver el corto plazo, pero con la flexibilidad y los bajos salarios no es posible obtener calidad en el largo plazo. La introduccin de la flexibilidad contractual y de los procesos de trabajo neotayloristas pueden ser exitosos en ciclos cortos, pero impiden el involucramiento de los trabajadores con la produccin, la productividad y la competitividad en el largo plazo. Para resolver el problema de la competitividad en una economa globalizada, la lgica del costo no deja de ser importante, pero los modelos basados en la calidad y competitividad (Alemania, Japn) se basan en la lgica no-costo, centrada en el involucramiento de los trabajadores en los procesos de produccin y en el aumento de la productividad para la generacin de bienes de calidad. Estos modelos de acumulacin, que tienen distintas particularidades, muestran que las economas que dominan el comercio mundial tienen trabajadores con amplia formacin profesional y altas remuneraciones (Coriat, 1994). Por otra parte, en la reforma laboral argentina predomin la visin del empleo como factor trabajo en detrimento de su dimensin social y personal. Desde la perspectiva de los mercados econmicos, podemos decir que la reforma laboral es "relativamente exitosa" ya que en el mbito global baj el costo laboral directo e indirecto. Pero el
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empleo no es slo un factor econmico. El concepto del trabajo humano y del empleo tiene numerosas dimensiones, entre las que destacamos la dimensin social y de la persona. Como dimensin social, el trabajo humano permite a la persona desempear un "status social", al integrarse en organizaciones productivas o institucionales y vincularse con personas en un mbito de un inters productivo comn. Como persona, su rol de productor le permite ser proveedor del hogar mediante un ingreso, satisfacer sus necesidades de vida y realizar una actividad reconocida. Guiddens (1993) plantea la cuestin social y personal de un asalariado que ya no tiene un empleo registrado vinculado a la economa capitalista y globalizada. Al dejar de desempear su rol social, pierde sus relaciones sociales secundarias. Adems, deja de ser proveedor del hogar y su autoestima social y personal entra en crisis. En la Argentina, a diferencia de los pases desarrollados, la crisis del mercado de trabajo se relaciona con aspectos vinculados a las economas subdesarrolladas. La poblacin econmicamente activa (PEA), al mantenerse en un promedio de un 40-42 % de la poblacin total, muestra una participacin baja en relacin con los porcentajes de los pases centrales. A las formas de subempleo y de empleo no registrado se agregan la desocupacin y los problemas de empleo de las mujeres, los jvenes y los mayores de 40-45 aos. Adems, los perodos de tiempo de la desocupacin de las personas tienden a ser crecientes en el tiempo. Esta situacin genera, a partir del deterioro de los ingresos, un constante crecimiento de la pobreza, en especial, en lo que se denomina el"crecimiento de los nuevos pobres", que refleja la pauperizacin de los sectores medios y medios-bajos de la sociedad. Dicho cuadro de situacin est dando lugar a un proceso de diferenciacin social que tiende a "estigmatizar" al desocupado y subocupado, particularmente, por grupos de edades y sexo. Otro aspecto de la cuestin se relaciona con los procesos migratorios. Durante la dcada se observ una importante migracin de los pases limtrofes y, al final de los aos noventa, un paulatino incremento emigratorio de argentinos hacia los pases desarrollados. Mientras que para el resto de la sociedad estos grupos sociaCAPTULO III 145
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les comienzan a visualizarse como un foco de "problema social", para el Estado fue contemplado como "minora social o grupo vulnerable". Las consecuencias sociales de estos problemas plantean nuevos fenmenos en la sociedad argentina. Surge una nueva conflictividad social, un aumento de la poblacin carenciada situada por debajo de la denominada "lnea de pobreza" (ingresos de las familias), una menor integracin de los jvenes a la socializacin secundaria y la crisis de las familias u hogares. A su vez, la crisis del mercado de trabajo provoca una transformacin de la conflictividad laboral. Tienden a predominar nuevas formas de conflictividad social por sobre las formas tradicionales del conflicto laboral. Esta crisis tambin explica e impacta en la fragmentacin de los nucleamientos poltico-sindicales y les plantea la cuestin de los incluidos y excluidos del mercado de trabajo. En otro plano, el Estado reform cualitativamente las instituciones laborales. Predomin el concepto de la desestatizacin de su administracin y del derecho privado en detrimento del derecho laboral tradicional. En cuanto al empleo pblico, se incorporaron aspectos vinculados con la flexibilidad contractual y las prestaciones laborales se asimilaron con las del sector privado. Las polticas pblicas respecto a los puestos de trabajo fueron activas en cuanto a la lgica de la disminucin del costo laboral. Respecto a la oferta de la mano de obra, se observa un predominio de las polticas pblicas pasivas por sobre las activas. Prevalece la atencin a la desocupacin por sobre la promocin del empleo productivo. En el final de la dcada de los noventa se pone de manifiesto un proceso de crisis del mercado de trabajo que da lugar a relevantes problemas sociales y un desarrollo econmico que tiende a promover una creciente diferenciacin social. En tanto, en el Estado persisten en forma constante las polticas de ajuste y no se resuelven sus capacidades de regulacin y control. Estos factores agravan la crisis de legitimidad social y poltica del sector empresarial y sindical y el de los partidos polticos, ante la imposibilidad de resolver, al menos, los problemas sociales que han emergido.
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La poltica de reforma de las obras sociales durante los aos noventa. Un balance global.*
______ (1993): "Las nuevas tecnologas informatizadas y sus efectos sobre el empleo en el mbito macroeconmico, en un contexto de crisis y reconversin", en Ajuste estructural, cambio tecnolgico y empleo, Agencia Espaola de Cooperacin Internacional, Instituto de Cooperacin Iberoamericana. ______ (2000): "La Exclusin Social vista desde el Mercado de Trabajo", Mimeo, OIT. ______, PANIGO, D. y PREZ, P. (2000): "Actividad, Empleo y Desempleo". Conceptos y Definiciones. Asociacin Trabajo y Sociedad. Ceil-PIETTE-CONICET. Febrero. Introduccin y captulos 1 a 5. ZELLER, N. (1997): "Resea de la Reforma del Estado Argentino", INAP. ______ (1999): "Principales Normas y Planes Laborales formulados por el Estado Nacional durante los aos noventa", INAP . ______ (2000): "Enfoque y Perspectivas en el Anlisis de las Polticas Pblicas", INAP .
Fuentes
LA POLTICA DE REFORMA DE LAS OBRAS SOCIALES DURANTE LOS AOS NOVENTA. UN BALANCE GLOBAL.*
Guillermo V. Alonso** En este trabajo analizamos la poltica de reforma del sistema de las obras sociales promovida durante los aos noventa. Primero, presentamos los principales rasgos del sistema, al que situamos como componente de la seguridad social en el contexto mayor del sistema de salud, y consideramos los datos que caracterizaban al sistema de salud hacia la segunda mitad de los aos noventa, el perodo bajo anlisis. A continuacin desarrollamos los aspectos centrales de la poltica instrumentada hacia el sector durante la dcada de los noventa, especialmente en cuanto a la esfera del aseguramiento, y tambin aludimos brevemente a lgicas de larga data del subsistema de obras sociales, para descubrir en ellos las posibles herencias institucionales que se prolongan. Finalmente, presentamos un anlisis de la economa poltica de la reforma y algunos de los resultados alcanzados. 1. LAS OBRAS SOCIALES EN EL CONTEXTO DE LA REFORMA DEL SISTEMA DE SALUD. 1.1. Desarrollo y crisis del sistema: los problemas fundamentales. El sistema de obras sociales argentino constituye un sistema de seguro social de salud. Como toda institucin de seguro social, sus servicios y prestaciones estn dirigidos a cubrir al trabajador formal ante distintas contingencias, en este caso , frente al riesgo de enfermedad propia y de sus familiares directos. Se trata de entidades de tipo mutualista, gestionadas y administradas en muchos casos por los sindicatos de cada rama de actividad. Tambin pueden ser organismos creados
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- Leyes Nacionales, Decretos y Resoluciones del Gobierno argentino durante los aos 1989 a 1999. - Publicaciones del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. En especial el Informe de Coyuntura Laboral. - INDEC: "Encuesta Permanente de Hogares". - Peridicos nacionales: "La Nacin", "Clarn" y "Cronista Comercial". Varios aos.
Este artculo se basa parcialmente en sendos documentos (Alonso, 1999, 2000b) elabora-
dos en el INAP en el marco de un proyecto de investigacin que cont con el subsidio del Consejo Nacional de Investigaciones Cientficas y Tcnicas.
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Escuela de Poltica y Gobierno, Universidad Nacional de San Martn.
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por ley para la proteccin de determinados segmentos de la poblacin, tales como los jubilados. La definitiva consolidacin del sistema de obras sociales en la Argentina tendi a configurar, de modo similar a varios casos latinoamericanos, un sistema de salud fragmentado en tres subsectores, diferenciados por la poblacin a la que brindan cobertura y por el tipo de financiamiento que los caracteriza: el pblico5 2, el de seguros pri52
vados5 3 y el comprendido dentro de la seguridad social. El rasgo ms evidente del sistema en su conjunto es la desarticulacin entre los distintos subsectores que lo conforman y la fragmentacin que tiende a manifestarse dentro de ellos. Segn un informe de la Organizacin Panamericana de la Salud, los principales problemas que aquejaban al sistema eran "la deficiente articulacin de los subsectores, la desigualdad en los niveles de calidad de la atencin de salud y el acceso limitado de algunos grupos poblacionales a los servicios" (1998:1)5 4 . La Ley N 18610 de 1970 fue el primer intento destinado a regular de manera global el funcionamiento del sistema de obras sociales. Abarcaba a las obras sociales de la Administracin Pblica Nacional, de las empresas pblicas, de la administracin mixta y las sindicales. Esta norma represent la institucionalizacin del control sindical sobre las
La prestacin del subsistema pblico es tericamente universal, pero en la prctica se ha
convertido fundamentalmente en el refugio de los sectores de menores ingresos que carecen de cobertura de seguridad social y de capacidad de gasto privado, as como de aquellas personas que enfrentan restricciones geogrficas. Con el aumento de los problemas del mercado de trabajo (desocupacin y empleo informal), la poblacin que no puede acceder a la cobertura de la seguridad social ha aumentado y por lo tanto se increment an ms la demanda social sobre el subsector pblico, agravndose los problemas que lo aquejan (como la crisis fiscal o el deterioro en la calidad de los servicios). Como consecuencia de los procesos de descentralizacin, casi toda la infraestructura hospitalaria del pas est bajo jurisdiccin provincial, y en menor medida, municipal. Los procesos de descentralizacin habran respondido ms al intento de reformular la relacin financiera entre la Nacin y los estados provinciales que a objetivos sanitarios coordinados nacionalmente (Bisang y Cetrngolo, 1997). Sostenido prioritariamente por esta racionalidad, no es seguro que los impactos del proceso descentralizador tiendan a contrarrestar los desequilibrios regionales que, habitualmente superpuestos a los factores de desigual acceso social a la cobertura, se manifiestan en el sector salud. El financiamiento del subsector pblico proviene de rentas generales, pero desde abril de 1993, mediante el Decreto 578, fue creado el sistema del Hospital de autogestin, que busca obtener financiamiento complementario mediante el cobro a las obras sociales y empresas de medicina prepaga por los servicios que sus afiliados reciban en un hospital pblico. Este cambio impacta sobre el sistema de obras sociales, pues compromete al Fondo de Redistribucin del sistema a pagar de manera automtica las prestaciones que los hospitales inscriptos en el nuevo rgimen de autogestin brindan a personas con cobertura de seguridad social. En 1998 ya se haban incorporado al nuevo rgimen 1.082 hospitales pblicos, es decir, el 82% de la mayora de las jurisdicciones (OPS, 1998). El sistema del hospital de autogestin tambin busca promover un modelo de atencin mdica ms concentrado en la estrategia de atencin primaria y en acciones de prevencin, docencia, investigacin y educacin para la salud.
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Es difcil estimar el universo de empresas que constituyen a este sector, pues sobre un
nmero total que oscilara de 138 a 300 slo 70 estn organizadas en cmaras (OSDE-FADE, 1999). Tambin es incierto la poblacin total que tiene cobertura de seguros privados. Las estimaciones abarcan desde 2.500.000 (Gonzlez Garca y Tobar, 1997), pasando por 4.000.000 (Banco Mundial) hasta alcanzar la cifra de 6.000.000 de personas (Censo 91). (Este ltimo nmero parece exagerado y probablemente surgi de una aplicacin laxa del concepto de seguro o plan mdico). En un comienzo la rpida expansin de este sector habra obedecido a las deficiencias que presentaban tanto el sector pblico como, especialmente, la seguridad social. En los ltimos aos cobr nuevo impulso como consecuencia de los contextos econmicos nacionales e internacionales, que promovieron una fuerte entrada de capitales extranjeros en el sector mediante la compra de diversos prepagos nacionales. La dinmica espontnea del mercado abri un vasto frente para los negocios privados pero evidentemente result inadecuada para garantizar el alcance y la calidad de la cobertura a los afiliados a estos planes.
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Segn datos de la Secretara de Programacin Econmica, en 1995 el gasto total en salud
fue de alrededor de 20.500 millones de pesos/dlares, lo que represent un nivel equivalente al 7,26% del PBI y un gasto per cpita de 590 dlares al ao. Slo los gastos del subsector pblico y el de seguridad social cumplen funciones redistributivas, mientras que el componente del gasto privado (43,5% del total) no se articula a los fines de la poltica de salud. Es decir que el gasto solidario per cpita alcanzaba a alrededor de 335 dlares/ao.
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obras sociales. La ley estableca que, en el caso de las obras sociales sindicales, la percepcin y administracin de los recursos quedaba a cargo del sindicato con personera gremial, pero tena que destinar dichos recursos prioritariamente a las prestaciones de salud. El establecimiento del aporte obligatorio de todos los trabajadores y empresarios segn rama de actividad y la administracin sindical de los recursos transfirieron un significativo poder a los sindicatos, que desde entonces defendieron celosamente su control sobre las obras sociales. La progresiva evolucin de stas como financiadoras en vez de prestadoras directas de sus propios afiliados, tal como haba sido el perfil de las obras sociales de "primera generacin", y el privilegio del sector privado para la contratacin de los servicios, constituyeron a los prestadores privados y sus representaciones corporativas en otro actor central del sistema. La sociedad argentina mantuvo tradicionalmente una elevada proporcin de asalariados sobre el total de la poblacin econmicamente activa (PEA). Ello favoreci una amplia cobertura del seguro social de salud, ms extendida que en otros pases latinoamericanos con menor peso relativo del trabajo asalariado en sus estructuras socioocupacionales. Se ha estimado que, en los aos setenta, el sistema de obras sociales haba alcanzado a dar cobertura a aproximadamente dos tercios de la poblacin total. Sin embargo, la estrecha relacin entre trabajo asalariado y base contributiva de financiamiento le plante al sistema de obras sociales lmites rgidos para extender su cobertura a la poblacin que no estuviese contenida en el mercado de trabajo formal. Cada trabajador quedaba afiliado a la obra social correspondiente a su sindicato, a favor de la cual eran destinados los aportes obligatorios. El sistema de obras sociales se organiz siguiendo las lneas de rama de actividad, con lo cual reprodujo las segmentaciones de la estructura productiva, aunque con prestacin homognea dentro de cada obra social. Es decir, todo trabajador perteneciente a una rama de actividad recibe la misma prestacin, independientemente de su nivel de aporte. Al interior de cada obra social, la redistribucin se opera desde los trabajadores con mayor salario hacia los de menor ingreso, y desde los que tienen menor riesgo hacia los que presentan mayor riesgo.
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La afiliacin obligatoria a la obra social correspondiente a cada rama de actividad dio lugar a "clientelas cautivas", aspecto organizativo del sistema que se constituy en el centro de los diagnsticos y crticas predominantes sobre el rgimen. Segn stas, el flujo asegurado de recursos que implica la afiliacin obligatoria y la ausencia de competencia hicieron que las entidades no buscaran hacer ms eficiente el gasto ni mejorar la calidad de los servicios. El sistema de obras sociales signific el logro de un seguro de salud para los trabajadores formales, lo que implic un alto nivel de cobertura social mientras el mercado de trabajo present condiciones de pleno empleo y una alta tasa de asalarizacin. La crisis del mercado de trabajo que afect a la Argentina en el ltimo cuarto de siglo plante serios problemas de financiamiento y cobertura al subsistema de obras sociales, dado que se financia con aportes del trabajador y contribuciones patronales sobre la nmina salarial. La tendencia a la fuerte cada del salario iniciada a mediados de los setenta es el principal factor que explica, por el lado del ingreso, las dificultades de financiamiento que aquejan al sistema. Los problemas de desempleo creciente impactan sobre todo en la disminucin de la cobertura, mientras que sus efectos son ms tenues en trminos de financiamiento, pues la cada de aportantes tambin implica disminucin de beneficiarios. Sin embargo, este ajuste no es automtico, porque la obra social debe garantizar por un perodo de tres meses la prestacin al desocupado. Al crecimiento del desempleo y la cada del salario real se agreg el problema de la alta evasin observada en la economa, aspecto vinculado a la creciente informalizacin del mercado de trabajo que origina serios problemas en la recaudacin de aportes y contribuciones. El impacto de los problemas de financiamiento ha sido muy dismil entre distintas obras sociales, segn la rama de actividad en que se ubicaran. Esto se debi a los variables niveles de salario medio entre ramas y a los diferentes niveles de evasin. El distinto nivel de ingreso medio implic una distribucin muy desigual del gasto per cpita en cada obra social. La desigualdad en la disponibilidad de recursos heterogeneiz en cantidad y calidad las prestaciones que reciban los beneficiarios del sistema. El sistema tambin lleg a presentar importan-
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tes disparidades en el tamao de la entidades, pues algunas de ellas tenan una poblacin muy reducida que dificult su viabilidad econmica5 5 . En resumen, el sistema acrecent paulatinamente sus problemas de eficiencia y de equidad, que fueron en parte consecuencia de su organizacin institucional, as como de problemas estructurales vinculados a la crisis del mercado de trabajo. Durante la dcada de los ochenta el sistema entr en una evidente crisis, y ya no poda seguir reproducindose de acuerdo a los parmetros de funcionamiento originarios, por lo cual se volva necesario establecer nuevos principios institucionales, o al menos una racionalizacin profunda. La poltica de reforma durante los aos noventa promovi la introduccin de nuevas reglas de juego, la libre eleccin de obra social por parte del trabajador y la reconversin de las obras sociales. El Cuadro 1 muestra el significativo descenso de la poblacin cubierta por el sistema de obras sociales nacionales desde la segunda mitad de los aos noventa. Segn los datos recogidos por el INDEC, entre 1993 y 1997 la cobertura no se increment a la par del crecimiento poblacional, sino que declin en trminos absolutos en alrededor de 1.500.000 personas. El creciente desempleo y la informalizacin del mercado de trabajo fueron los factores principales que explican este fenmeno. En consideracin al porcentaje que representan sobre el total de entidades (203 sobre 290; Superintendencia de Servicios de Salud, 1999) as como al porcentaje de la poblacin que abarcan, las obras sociales sindicales constituyen el sector predominante dentro del sistema de jurisdiccin nacional. Esto es ms notorio si se excluye a la obra social de los jubilados, con alrededor de 4.000.000 afiliados, que de
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hecho constituye una problemtica particular dentro del sistema. Tambin debemos considerar que los institutos de administracin mixta5 6 tuvieron desde su origen un fuerte componente sindical, aspecto que hoy se destaca an ms, pues la mayora de ellos devinieron en obras sociales exclusivamente sindicales. En el cuadro se observa el notable descenso entre 1993 y 1997 de la poblacin comprendida en la categora de los institutos mixtos. Sin embargo, ello no fue compensado por un aumento equivalente en la cobertura de las sindicales, lo que mostrara el impacto que tuvieron el desempleo y la consiguiente cada de beneficiarios.
Cuadro 1: Obras sociales de jurisdiccin nacional. Total del pas. Aos 1993/1997
Naturaleza de la obra social Total Sindicales Estatales Por convenio Personal de direccin Administracin mixta (1) Por adhesin (2) Ley N 21476 (3) De empresas Especiales (Ley 23.660 art. 1) Agentes seguro De otra naturaleza 1993 17.369.191 8.031.908 225.042 88.609 965.431 7.933.218 47.795 42.505 29.862 4.821 0 0 1994 16.401.408 6.699.849 133.354 53.120 1.146.629 8.291.224 29.639 4.267 30.505 6.175 6.646 0 1995 16.270.660 9.508.330 118.184 72.711 1.154.407 5.284.278 51.057 36.476 23.611 7.249 14.357 0 1996 15.553.577 9.358.428 89.566 80.260 1.138.527 4.018.917 36.765 3.880 22.735 804.499 0 0 1997 15.842.245 9.351.876 85.571 149.507 1.285.342 4.018.917 32.605 3.759 26.728 767.780 17.237 102.923
Fuente: Administracin Nacional del Seguro de Salud (Tomado de Anuario INDEC 1998) (1) Creadas por ley, y cuya conduccin es ejercida por un organismo integrado por empresas del Estado, beneficiarios y empleadores; (2) Adheridas a pesar de estar exceptuadas de la ley de Obras Sociales; (3) De empresas estatales creadas por una disposicin especial (Atanor, Papel Misionero, etc.).
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El Fondo de Redistribucin del sistema -financiado con el 10% al 15% de los aportes- se
cre con el propsito de otorgar subsidios inversamente proporcionales al ingreso promedio por beneficiario. Sin embargo, este no fue el criterio que prevaleci en la prctica. El Fondo no cumpli con el objetivo de redistribuir entre obras sociales, lo que consolid la lgica de un sistema que muestra solidaridad plena dentro de cada rama pero bajo nivel de solidaridad entre ramas de actividad.
El carcter mixto de estas entidades estaba dado porque en su administracin, adems del
sector sindical, tambin participaban el estado y el sector empresario. Por lo general, las entidades obtenan algn tipo de financiamiento adicional en base a convenios con el sector privado.
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En enero de 1993, el Poder Ejecutivo Nacional estableci, mediante el Decreto N 9, la desregulacin del sistema de obras sociales. La nueva disposicin alcanz a los trabajadores comprendidos por la Ley N 236605 7, pero, a diferencia de una propuesta oficial del ao anterior, la libre eleccin por parte del afiliado qued limitada al universo de las obras sociales y las empresas de medicina prepaga no fueron incorporadas a la competencia. En abril del mismo ao se dict un nuevo decreto reglamentario N 576/93, cuyo contenido buscaba armonizar con la nueva poltica desregulatoria inaugurada por el decreto anterior. Este primer impulso desregulador entr en un impasse de cuatro aos a la espera de su efectiva implementacin. Recin a partir de enero de 1997 comenzara a darse un proceso de "libre afiliacin" de obra social, luego de mltiples idas y venidas que incluyeron nuevos decretos, negociaciones y diversas situaciones de puja poltica entre el gobierno y el sindicalismo. Los decretos del ao 1993 tambin representaron un cambio significativo en el tratamiento del factor equidad, comparado con el proyecto que el Poder Ejecutivo haba dejado trascender el ao anterior. En 1992 se haba propuesto a travs del mecanismo de la CUPAM5 8 (Cuota Parte de Atencin Mdica) subsidiar a la demanda mediante una cpita de nivel uniforme para cada beneficiario, lo cual apuntaba a un esquema fuertemente redistributivo. Este proyecto fue finalmente descartado,
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y a partir de los decretos de 1993 el tratamiento de la equidad se modific abruptamente: cada trabajador hara uso de la libre eleccin sobre el porcentaje de su salario sujeto a aporte. Esto significa que si los afiliados de ingresos altos decidieran cambiar de obra social, no desplazaran hacia la nueva opcin el aporte medio de su gremio de pertenencia, sino su propio aporte. Si se generalizara la tendencia de que los aportes altos se desplazaran hacia las obras sociales con nivel de aporte medio ms alto, la consecuencia sera una alta concentracin en pocas entidades de los niveles salariales ms altos, lo que profundizara an ms el desfinanciamiento de las obras sociales ms pobres. Por el contrario, si fueran los trabajadores con menor nivel de aporte los que se desplazaran hacia una obra social en mejores condiciones, lo ms probable es que su opcin de cambio sea afectada y neutralizada por mecanismos de seleccin de riesgos por parte de la obra social elegida. Estas posibles tendencias que promovan los decretos del ao 1993, incubadas por el marco regulatorio, se fueron confirmando, como veremos, a lo largo del proceso desregulatorio, y no han podido ser significativamente corregidas hasta el momento. Durante 1995 se reactivaron las iniciativas de poltica en el proceso de reforma del sistema de obras sociales. Primero, el Decreto 292/95 estableci el criterio de distribucin automtica de los subsidios per cpita del Fondo de Redistribucin; tambin elimin la doble cobertura producto del mltiple empleo y sancion la unificacin de los aportes. Luego, el Decreto 495/95 estableci nuevas disposiciones que aceleraron el proceso de reforma. Por un lado, atenu la reduccin, establecida por el anterior decreto, de los aportes patronales que contribuan a financiar el sistema: su alcuota slo disminuira en un punto, con lo cual quedara en 5% sobre la nmina salarial. Por otro, la cpita por afiliado a compensar, que en el decreto anterior haba sido fijada en 30 pesos, ahora sera elevada a 40 pesos. Adems, dispuso un mecanismo de fusin de las obras sociales que no alcanzaran los diez mil afiliados o no pudieran cumplir con el paquete de prestaciones bsicas comunes. El Programa Mdico Obligatorio (PMO) fue aprobado en mayo de 1996 por la Resolucin N 247 del Ministerio de Salud y Accin Social.
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La mayora de las obras sociales de jurisdiccin nacional se encuentran hoy regidas pre-
cisamente por la Ley N 23660.

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Segn el proyecto oficial de 1992, la CUPAM consista en la cuota parte dineraria que correspon-
dera a cada beneficiario del nuevo sistema a crear, con la cual se garantizara el financiamiento de la cobertura prevista en un rgimen de atencin bsica. La CUPAM sera calculada a travs del cociente entre el total de recursos provenientes de los aportes y contribuciones y el total de beneficiarios del sistema (titulares y grupo familiar primario). El valor resultante de dicho clculo sera nico e igual para todos los beneficiarios del sistema incluidos en un mismo grupo etario. No obstante, es conveniente aclarar que el diseo de la CUPAM se basaba en una concepcin de la demanda como atomizada, lo que resulta inadecuado para contrarrestar las asimetras caractersticas del mercado de salud (Cetrngolo y otros, 1992). El diseo de la CUPAM persegua fundamentalmente la simplificacin de la ecuacin financiera del sistema, mientras que su impacto redistributivo se derivaba como subproducto.
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Hacia fines de 1996 se dieron otros pasos fundamentales hacia la implementacin efectiva de la libre eleccin. El Decreto N 1141 reglament el derecho de opcin de cambio entre las obras sociales sindicales, y el Decreto N 1615 cre la Superintendencia de Servicios de Salud. En rigor, el nuevo organismo comenz a operar a partir del Decreto 405 de abril de 1998, cuando se aprob su estructura orgnico-funcional y su plan estratgico. Durante 1997 y parte de 1998 se produjo la transicin entre la ANSSAL -la anterior agencia de regulacin y control- y la Superintendencia. Entre las principales funciones de la nueva Superintendencia se destacan: fiscalizar el PMO y otros planes mdico-asistenciales; controlar del cumplimiento del Programa de Garanta de Calidad por parte de los prestadores, y gestionar el Registro Nacional de stos; supervisar el derecho a la libre opcin de obra social por parte de los beneficiarios del sistema; utilizar, administrar y actualizar el padrn de beneficiarios; realizar la fiscalizacin administrativa, financiera y contable de las obras sociales; atender al usuario del sistema y difundir informacin. En trminos generales, las funciones del nuevo organismo no implicaron una ruptura notable con las que ya dispona la ANSSAL; en todo caso, los cambios introducidos -adems de la atencin directa al beneficiario-, tales como el derecho a opcin de obra social y la fiscalizacin del PMO, exigan por definicin una mayor capacidad de control y fiscalizacin para lograr su cumplimiento efectivo. En la descripcin de la crisis del sistema de obras sociales hemos observado la manifestacin conjunta de problemas de eficiencia y equidad. Estas son caractersticas que tambin reflejan una tendencia general del sistema de salud argentino. En cierto modo, las polticas de reforma se plegaron a la lgica desarticulada y fragmentada del sistema, pues avanzaron predominantemente sobre uno de los subsistemas. A su vez, a lo largo de una lnea de desarrollo no del todo coherente, la poltica sobre las obras sociales ha enfatizado diagnsticos y desplegado estrategias considerablemente unilaterales. A partir de la percepcin de las distorsiones generadas por la cautividad, se la tom como punto de ataque central, y a veces el nico, de la poltica. La "libre eleccin" se constituy,
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entonces, en el alfa y omega de la solucin a los problemas del sistema. El diagnstico privilegi el problema de eficiencia, que, sin duda importante, no era el nico, mientras que "el criterio de equidad es el resultado del esquema que permite introducir la libre eleccin" (Cetrngolo, 1994). Alguna normativa posterior al inicio de la desregulacin en 1997 no solo no logr contrarrestar los dficits de equidad, sino que adems introdujo incentivos para profundizarlos. Por ejemplo, el Decreto N 504 de 1998 habilit a las obras sociales a prestar a los nuevos afiliados solamente un PMO (Programa Mdico Obligatorio), aun cuando fuere una cobertura que se ubicara por debajo de la que brinda a sus afiliados. Es decir que la lgica en desarrollo de la poltica puede llevar, aunque no en forma inmediata, a la profundizacin de los elementos de fragmentacin y desigualdad del sistema, pues ahora, mediante la prctica de los planes diferenciales, esos factores se introducen tambin dentro de cada obra social y tienden a quebrar la solidaridad intrarrama caracterstica del subsistema. En principio, la institucin del PMO buscaba contrarrestar estas tendencias, pues tena por propsito garantizar a todos los beneficiarios (titulares y familiares) un paquete obligatorio de prestaciones. El Decreto N 495 de 1995 estableci la cpita bsica de $40 que el Estado se obliga a compensar en caso de que el aporte del trabajador (titular) se ubique por debajo de ese valor, pero al ser planteado el mecanismo de compensacin de este modo, se generan incentivos para que las obras sociales hagan seleccin adversa segn el tamao del grupo familiar. En los hechos, el establecimiento del PMO se habra instrumentado, ms que nada, como una estrategia tendiente a fijar un estndar mnimo de prestaciones mdico-asistenciales para todo el sistema, a efectos de que pudiera operar el desplazamiento de beneficiarios5 9. Por otra parte, no aparece garantizado su cumplimiento efectivo en todas las obras sociales.
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La composicin y caractersticas del PMO concitaron anlisis encontrados. Para algunos
consisti en un amplio y numeroso listado de prestaciones al que tendran acceso igualitario todos los afiliados al sistema. Esto lo convertira en un instrumento potencialmente idneo
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A pesar de las idas y vueltas en la normativa, no se ha alcanzado hasta ahora un marco regulatorio efectivo que permita evitar estrategias de "descreme" mediante la diferenciacin de planes al interior de cada obra social. Esta dinmica se ha acentuado con las asociaciones de facto entre algunas obras sociales y empresas de medicina prepaga u obras sociales de personal de direccin, que compiten mediante la oferta de planes de servicios diferenciales para captar la demanda de mayor poder adquisitivo. Estas tendencias tienden a cristalizar la dualizacin del sistema entre obras sociales "ricas" y "pobres", e incluso erosionan el criterio de solidaridad segmentada que le era propio. Es que tanto la introduccin de la libre eleccin de obra social como el establecimiento del "piso" comn de acceso definido por el PMO presuponan como conditio sine qua non la necesidad de un eficaz Estado regulador y fiscalizador, pero las capacidades institucionales heredadas por la "nueva" Superintendencia estaban lejos de garantizar este requisito indispensable6 0. Al igual que lo observado en las privatizaciones, la introduccin de cambios en las reglas de juego avanz sin tomar en cuenta si existan previamente las agencias capaces de hacerlas cumplir, e incluso los marcos regulatorios integrales ms adecuados. Entre la excesiva confianza en los mecanismos de mercado (competencia) y la ausencia de
las capacidades estatales necesarias6 1, el resultado emergente a diez aos de poltica desregulatoria en el sector parece ser un equilibrio cuya ventaja con respecto al anterior sistema es difcilmente discernible, no slo desde la perspectiva de la equidad y la solidaridad, sino tampoco desde la perspectiva de favorecer una dinmica sistmica de mayor eficiencia. La seleccin de riesgos puede deparar, incluso, que aseguradores eficientes sean desplazados del mercado por otros menos eficientes pero que seleccionaron una poblacin de menor riesgo. El asegurador que "descrema" no hace ms que desplazar costos hacia otros aseguradores o al sistema pblico de salud. De este modo, el resultado agregado no representa ganancias en trminos de bienestar social6 2 . Durante 2000, ya en la gestin del gobierno de la Alianza, se intentaron otra serie de cambios. En el mes de junio se estableci por decreto que, para enero de 2001, la libre eleccin podra abarcar tambin a empresas de medicina prepaga. Junto con esta profundizacin de la desregulacin se procur mejorar la equidad con una serie de medidas. Una de ellas dispona nuevas cpitas a compensar que incrementaran la financiacin del Fondo de Redistribucin, a efectos de garantizar
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Los enfoques predominantes han considerado que es un factor decisivo para proteger el
inters de los beneficiarios de un sistema de prestaciones sociales otorgarles a los beneficiarios capacidad de salida. Ello impedira, mediante la activacin de mecanismos de competencia, que los aseguradores o prestadores adopten comportamientos rentsticos . Sin embargo, para superar las desiguales y heterogneas prestaciones en que se fragmentaba el sistema. Para otros, en cambio, como el piso comn de acceso se define en base a un programa estndar, mientras que los afiliados con ms ingreso propenden a comprar coberturas ms caras con el total de su aporte, la tendencia sera a la creciente fragmentacin por capacidad adquisitiva individual: los gastos por encima del nivel establecido por el paquete obligatorio deberan ser financiados por el gasto de bolsillo de cada beneficiario. Por ello, segn algunos anlisis el establecimiento del paquete obligatorio define un "estndar mnimo" antes que "igualitario" (OSDE-FADE, 1999). Junto con la declaracin de la emergencia sanitaria, a partir de 2002 se ha establecido un PMO de emergencia, cuya composicin es menos extensa.
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los efectos de individualizacin y atomizacin que promueve la introduccin de la salida pueden fortalecer, en ausencia de eficaces instrumentos compensatorios y equilibradores por parte del Estado, asimetras de mercado en detrimento del beneficiario.
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Como afirma Stiglitz refirindose a las estrategias de seleccin de lo mejor en el campo de
los seguros de salud: "Lo importante es que las aseguradoras pueden aumentar ms sus beneficios dedicndose a esas actividades que aumentando la eficiencia con que prestan sus servicios de seguro. Aunque el instinto de aumentar los beneficios reduciendo los costos es claramente beneficioso desde el punto de vista social, el instinto de aumentar los beneficios seleccionando lo mejor plantea ms problemas: las ganancias de una aseguradora son en gran medida a expensas de otras aseguradoras, que observan que tienen una combinacin peor de personas aseguradas" (2000:358).
Para un anlisis de las capacidades institucionales de la Superintendencia de Servicios de
Salud al momento de la reforma ver Alonso (2000b).
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$20 por afiliado y no $40 por titular. Otra medida determinaba que los agentes del sistema no podran rechazar pedidos de afiliacin, establecer perodos de carencia, ni exclusiones y/o preexistencias. Estas decisiones volvieron a tensar la relacin entre gobierno y sindicatos; adems, diversas obras sociales lograron medidas cautelares judiciales que suspendieron la aplicacin del decreto. Por otra parte, las prepagas se mostraron reticentes a incorporarse al sistema. Finalmente, las medidas quedaron en suspenso por decreto del Poder Ejecutivo de marzo de 2001.
modo en que el sistema de obras sociales se constituy en una cuestin central en la relacin Estado - sindicatos, y cmo desde ambos lados de la relacin surgieron lgicas y estrategias que se fortalecieron mutuamente para generar un descentramiento del factor salud. Para los sindicatos, las obras sociales han significado el control de un importante recurso de poder organizacional del que pueden derivar recursos de poder poltico y econmico, as como prerrogativas para sus estratos dirigentes6 4. Es por ello que muchas de las iniciativas que se toman sobre las obras sociales persiguen el objetivo de disciplinar a los sindicatos antes que resolver el problema del sistema de salud en s mismo. Muchas de la idas y vueltas sobre esta poltica a lo largo de los noventa pueden explicarse, entre otros factores, por las tensiones inherentes a la coalicin menemista de gobierno, que impuls polticas cuyos impactos tendan al debilitamiento y atomizacin de los actores colectivos subalternos, cuando al mismo tiempo necesitaba mantener el apoyo poltico de los sindicatos. El ala poltica del gobierno busc contrapesar las iniciativas ms radicales de los tcnicos del Ministerio de Economa, cuya realizacin erosionara definitivamente las bases de poder de los sindicatos. Los polticos en el gobierno, ms vinculados a la tradicin partidaria, reflejaban una configuracin de poder que se inclinaba a considerar a los sindicatos, si no como columna vertebral del peronismo, al menos como socios polticos menores, ya fuera por razones polticas, ideolgicas o incluso histricas. El ala poltica evitaba de este modo los riesgos poltico-electorales probables de una ruptura total con el sindicalismo. En perodos democrticos, desde el Estado se ha reiterado una estrategia poltica frente a los sindicatos: en cada una de las ofensivas gubernamentales sobre cuestiones que involucraron a este actor social incluy, en el marco de la inevitable negociacin que conllevan los con-
2. LA ECONOMIA POLTICA DE LA REFORMA DE LAS OBRAS SOCIALES. El sistema en la interseccin entre Estado y sociedad. Durante la dcada del noventa se tomaron iniciativas importantes que afectaron al subsistema pblico de salud, tales como la descentralizacin hospitalaria y el rgimen del hospital de autogestin. Tambin, se dieron los primeros pasos hacia la regulacin de los prepagos y hubo iniciativas puntuales sobre el PAMI. Sin embargo, el foco principal de las iniciativas de reforma al sistema de salud argentino durante los ltimos aos se han concentrado prioritariamente en el subsistema de las obras sociales sindicales. Es decir que las principales acciones de reforma se focalizaron en un subsistema cuya cobertura alcanza a alrededor del 25% de la poblacin total de la Argentina6 3. Esto demuestra que la dinmica poltica que llev a priorizar a este subsector como mbito de reforma no emergi necesariamente de la propia lgica del sistema de salud en su conjunto, que hubiera exigido operar en simultneo y articuladamente sobre varios frentes. Por un lado, las polticas tendieron a sujetarse a las restricciones institucionales derivadas de la transferencia de los hospitales pblicos a las provincias; as, el gobierno central prioriz acciones en la jurisdiccin nacional. Por otro, para comprender la poltica implementada es necesario considerar el
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Para un anlisis tendiente a mostrar que el control sindical de las obras sociales responde a
lgicas ms complejas que la de slo representar la "caja de los dirigentes", ver Alonso,
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Ver cuadro N 1.
2000a., cap. 4.
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flictos, un despliegue acumulativo de todas las "cartas" y "monedas de cambio" disponibles para el intercambio poltico. De este modo, como nos muestra la ltima dcada, la cuestin del seguro social de salud suele formar parte de un mismo "paquete" que incluye la flexibilizacin laboral y los modelos de negociacin colectiva y organizacin sindical, as como otras cuestiones ms coyunturales. Al quedar colocada en el mbito global de la poltica laboral y sindical, la cuestin de las obras sociales es afectada por conflictos extrasectoriales, y se generan en torno a ella intercambios polticos y compensaciones cruzadas entre las diversas arenas en las que est implantado el actor sindical. Las obras sociales se constituyeron en la principal "moneda de cambio" que permita obtener el apoyo o la neutralidad sindical frente a otras polticas, algunas de las cuales tambin involucraban al sindicalismo (reforma previsional y laboral, e incluso apoyo para lograr la reeleccin presidencial va reforma constitucional). Sin duda, junto con el creciente deterioro de largo plazo de las capacidades tecnoburocrticas en el sector salud, este recurrente desplazamiento de objetivos y prdida de autonoma de la poltica sirvi, a su vez, para erosionar la autonoma de los organismos estatales que sucesivamente estuvieron encargados de la supervisin, regulacin y control del sistema. Esta dinmica fue realimentada muchas veces por el poder poltico, ya que le resultaba funcional en los contextos de determinadas polticas para desarrollar estrategias de compensacin y fragmentacin entre los sindicatos. La lgica del sistema gener incentivos para que gran parte de la propia gestin de las obras sociales se volviera "lobby-intensiva" y proclive al desarrollo de estrategias clientelsticas de captura burocrtica. En el contexto de una dbil intervencin estatal, estas dinmicas promovieron las ms diversas imbricaciones negativas entre la agencia estatal y los actores sectoriales, configurndose, ms all de rasgos que parecan emparentar al sistema con un arreglo neocorporativista, la lgica propia de un "pluralismo de clientelas", que dio lugar a una situacin tpica de privatizacin del espacio pblico.
En los cargos directivos de los organismos de fiscalizacin y control (INOS, ANSSAL), por ejemplo, se reflej la rotacin de dirigentes o profesionales con fuertes intereses en el propio sistema, que en breve plazo podan encontrarse del "lado" del organismo de control y fiscalizacin o del "lado" de alguna obra social/sindicato, como as tambin no faltaron funcionarios vinculados al sector prestador privado. Estos anillos de interpenetracin entre lo pblico y lo privado y de confusin entre lo formal e informal que se conformaron, articulados sobre todo desde la cspide y que fueron involucrando en una u otra forma a partes o al conjunto del organismo, promovieron prcticas institucionales seriamente sospechadas de corrupcin. Si el encuadre de la afiliacin obligatoria por rama de actividad heterogeneizaba al sistema de acuerdo a las lneas de la estructura productiva y de los distintos niveles de salario medio por rama, el Fondo de Redistribucin se mostr impotente para compensar las desigualdades y expandir la equidad horizontal del sistema. La accin desplegada por una instancia estatal dbil se imbricaba as funcionalmente con la lgica potencialmente fragmentadora del sistema, por la cual los servicios y prestaciones a los que accederan los afiliados seran tan variables como el podero, la capacidad de presin o negociacin y los recursos de las respectivas organizaciones sindicales que los administran. Los actores involucrados en el sistema, por lo tanto, operaran sobre la agencia estatal mediante la dinmica propia de los grupos de presin competitivos. La poltica del sistema se sobreimpuso, lo que reprodujo y fortaleci las tendencias estructurales que promovan la fragmentacin y heterogeneizacin. Un buen ejemplo de la excesiva politizacin, pluralista y fragmentaria, estuvo dado por los mecanismos y criterios -obviamente informales- con que se distribuyeron habitualmente los subsidios administrados por los sucesivos organismos de control y fiscalizacin del sistema (INOS-ANSSAL). A pesar de los criterios cada vez ms objetivos que buscaron establecerse para su distribucin, los subsidios fueron otorgados en base a una lgica de "premios y castigos" segn alineamientos poltico-sindicales o partidarios circunstanciales. En la disputa
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por estos recursos, el propio universo de las obras sociales se fragment en "rprobos y elegidos", segn la mayor o menor cercana con el poder poltico de turno o con el grupo o corriente poltico-sindical que controlara o tuviera influencia predominante sobre el organismo6 5. Adems, a los criterios de distribucin objetivos les ha faltado su sujeto: una burocracia pblica autnoma y poco permeable a las presiones privadas. Entre los incentivos perversos y la articulacin de los nudos de intereses que han atravesado al organismo, difcilmente poda avanzarse hacia la conformacin de una burocracia profesional y autnoma. Dadas estas condiciones, desde dentro de la organizacin raramente poda surgir inters en institucionalizar y pautar procedimientos ms all de requisitos operativos indispensables6 6. Se trataba de mantener el margen de accin discrecional en su mximo rango posible, para seguir reproduciendo los circuitos informales de los que se derivan "beneficios". La dinmica resultante bloque la conformacin y estabilizacin de un cuerpo de normas y reglas tendiente a definir una frontera distinguible y precisa entre la agencia estatal y los actores privados. La reforma durante los aos noventa y los dilemas estratgicos del sindicalismo. La poltica que analizamos constituye una arena en la cual se manifest la propensin a buscar ciertos acuerdos entre los polticos y los sindicatos vinculados al Partido Justicialista, en especial aquellas organizaciones que a lo largo de esta demorada poltica, y paralelamente a otras, fueron descubriendo incentivos para constituir un sindicalismo de "servicios" o con "estrategias empresariales" para operar unida65
des de negocios6 7. Sin duda, fueron las polticas de privatizaciones y de reforma previsional las que ofrecieron los primeros incentivos para esta nueva estrategia sindical, pero los sindicatos ms propensos a esta estrategia percibieron que slo en el "mercado" de las obras sociales podran ejercer control hegemnico, mientras que en los otros sectores su cuota del mercado era claramente marginal. De ah la afinidad electiva entre los intereses de estas organizaciones y el criterio de desregulacin parcial del sistema de obras sociales que introdujo por primera vez el Decreto 9/93, cuya concepcin se debi a la entonces ala poltica del gobierno. Pero asumir este camino presentaba altos riesgos, aun para las organizaciones sindicales con mayor capacidad para absorber a nuevos afiliados, por lo que, al igual que con todas las iniciativas de reforma del sector, tendi a prevalecer entre ellos la percepcin de que el camino poda culminar con la prdida del control sindical sobre las obras sociales. Los sindicalistas advirtieron que, por la propia dinmica que introduce la competencia, difcilmente pueda alcanzarse un punto de equilibrio de largo plazo que excluya sine die a las empresas de medicina privada. Pero adems, si la desregulacin se limitara al universo sindical, una de las consecuencias ms significativas sera la introduccin de ganadores y perdedores dentro de los propios sindicatos, pues probablemente los sindicatos ms poderosos estaran en condiciones de absorber a una gran masa de afiliacin, con lo cual los sindicatos ms dbiles perderan una importante base organizacional. Esto volva conflictivo explicitar estrategias en esa direccin dentro del propio frente
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Esta fue una lgica organizacional hacia la que se inclinaron algunos de los sindicatos ms
poderosos para adaptarse a las nuevas condiciones estructurales. Tratando de aprovechar las oportunidades que ofrecan las reformas promercado en la etapa del "crculo virtuoso" de la
Si bien esta dinmica lleg a su apogeo durante la dcada menemista, el manejo de los sub-
primera mitad de los noventa, se convirtieron en una suerte de empresas de servicios para mediar la relacin con los afiliados, sustituyendo o complementando a la accin sindical reivindicativa tradicional (sobre esta nueva estrategia sindical ver Murillo, 1997).
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sidios del Fondo de Redistribucin con criterios clientelsticos parece ser un recurso de uso "universal" en la poltica argentina.
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A mediados de 2003, el "nuevo" organismo, la Superintendencia de Servicios de Salud,
A comienzos de 1996, casi un centenar de sindicatos public una solicitada en los diarios,
segua careciendo de un manual de operaciones o procedimientos que formalmente regulara el funcionamiento general de todas las reas.
en la que acus a la Federacin de Empleados de Comercio de querer apropiarse de sus obras sociales y solicit que su secretario general fuera sancionado por la CGT. En rigor, la disputa
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sindical6 8 . Por estas diversas razones, la opcin estratgica de los sindicatos ante esta poltica no dej de manifestarse como una ambigua oscilacin entre apoyar -en forma oficiosa o, en algunos casos, explcitamente- la desregulacin parcial del sistema, o bien rechazar directamente, cuando se trataba de preservar los equilibrios en el frente sindical, cualquier tipo de desregulacin de las obras sociales. En estos aos, el proceso de libre afiliacin entre obras sociales ha mostrado que quienes optaron por cambiar de obra social fueron, en general, afiliados ubicados en franjas de aporte ms elevado con respecto a los promedios del sistema6 9. Esos afiliados canalizaron su mayor capacidad adquisitiva hacia obras sociales medianas o pequeas que ofrecan, en convenio con seguros privados, planes de prestaciones superiores. Hasta el momento, los traspasos dentro del sistema muestran resultados que no son consistentes con los clculos estratgicos de algunas de las obras sociales que apostaron a la estrategia de reconversin hacia un sindicalismo de servicios o de "negocios", y haban descu-
bierto en la desregulacin de las obras sociales su mejor oportunidad7 0. Lo cierto es que, ms all de los clculos estratgicos con que algunas obras sociales acompaaron, no sin reticencia, la poltica de desregulacin parcial, el proceso de libre opcin ha permitido que obras sociales de escaso e inviable tamao organizacional se encuentren entre las que consiguieron ms cantidad de nuevos afiliados, tras adoptar la funcin de meras "prestadoras de matricula" para que empresas de medicina prepaga puedan entrar en el sistema de modo informal7 1 .
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Valga aqu como ejemplo ms claro el de la obra social OSECAC (Empleados de Comercio),
que como dijramos anteriormente se encontraba entre las organizaciones -y as era percibida por otros sindicatos- con mayores chances potenciales de "ganar" con la libre opcin de obra social. Sin embargo, el ranking de las obras sociales que tuvieron ms bajas de afiliacin entre febrero de 1998 y diciembre de 2001 estuvo encabezado por OSECAC, con 101.921, aunque las prdidas netas se redujeron a 52.335, pues sum 49.586 nuevos afiliados (en febrero de 1998, OSECAC tena un padrn de 1.353.368 afiliados). Giordano y Colina (2000) calcularon con datos de 1997, ao inicial de la libre opcin que termin con saldo favorable para OSECAC, que esta obra social igualmente haba tenido una importante prdida recaudatoria, pues haban emigrado fundamentalmente los mejores aportes. Como esta tendencia a la migracin de los mejores aportes se mantiene, su efecto en
era por el encuadramiento sindical de trabajadores de diversas actividades. Pero lo importante de ver, pues muestra la posible tendencia pronosticada por los mismos sindicatos en los prolegmenos de la apertura a la competencia entre obras sociales, es que el intento de absorcin se dio a travs de la pretensin de la obra social de mercantiles de disputar el aporte obligatorio de trabajadores que otros sindicatos reivindicaban como propios. Armando Cavalieri, secretario general del sindicato de mercantiles, luego de negar con nfasis todo intento de avanzar sobre otras representaciones sindicales, no hizo ms que reconocer el verdadero trasfondo de la cuestin: "Lo que pasa es que tienen miedo de que, con la desregulacin del sistema de salud, la obra social de comercio absorba a otras porque saben que OSECAC brinda servicios a lo largo y ancho del pas" (Pgina 12, 30-1-96).
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trminos de desfinanciamiento tuvo que agravarse debido a que ahora, adems, encabeza el ranking de bajas. En cambio, si se observa el ranking de las obras sociales con ms altas en el mismo perodo, aparecen organizaciones de tamao medio y pequeo. La primera en el ranking es la Obra Social del Personal del Automvil Club Argentino, con un saldo neto en afiliacin de 77.629, seguida por la del Sindicato del Seguro, con un saldo neto de 60.961. Slo en el caso de la obra social Unin Personal, ubicada tercera entre las mayores altas y perteneciente al sindicato de empleados estatales (Unin del Personal Civil de la Nacin), parece darse una asociacin entre una organizacin con alto nmero de afiliados (169.463 en febrero de 1998) y un alto ranking en la cantidad de nuevos afiliados (saldo neto de 39.826) (La fuente de los datos es la Superintendencia de Servicios de Salud, tomados de Segovia, 2002). No obstante, es conveniente aclarar que las obras sociales ms grandes siguen controlando la mayor afiliacin del sistema.
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En base a datos de 1997, Giordano y Colina (2000), considerando los casos de las obras
sociales de la empresa Witcel, del Personal de Organismos de Control Externo y OSDO, calculan que el nivel de aporte promedio captado cada mes por estas obras sociales en convenio con prepagas fue de 129, 94 y 86 pesos, respectivamente, frente a un aporte promedio del sistema de $56.
Entre las diez primeras obras sociales con mayor nmero de altas en el perodo febrero 1998
y diciembre 2001 se observan cuatro casos notables de incremento en el volumen de afilia-
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El papel del Banco Mundial. Junto con un contexto macroeconmico y poltico favorable a las reformas promercado, otro factor que contribuira a instalar y mantener en la agenda poltica la cuestin de las obras sociales fue la creciente importancia que los organismos multilaterales de crdito, especialmente el Banco Mundial, fueron otorgando a la recomendacin al gobierno argentino de instrumentar una reforma del sistema. En este sentido, un punto de referencia en el derrotero de la poltica lo constituy el documento-diagnstico elaborado por el Banco Mundial en 1995, que dio origen al Programa de Apoyo a la Reforma del Sistema de Obras Sociales (PARSOS) con la asistencia financiera del mismo Banco. Su objetivo fue brindar apoyo tcnico-financiero dirigido a lograr la reconversin de las obras sociales, con el fin de mejorar su eficiencia administrativa y de gestin para adecuarlas al nuevo marco normativo y regulatorio. Para atender este objetivo se cre un Fondo de Reconversin de Obras Sociales (FROS), que prevea la adhesin voluntaria de las obras sociales interesadas. La intervencin del Banco Mundial en el desarrollo de la reforma de las obras sociales tuvo fundamentalmente valor poltico por sus efectos -ya sealados- sobre la agenda gubernamental, pues desde el punto de vista del paradigma de poltica que ya moldeaba las intervenciones del gobierno en esta rea no plante una innovacin, aunque servira para sistematizar un diagnstico y algunos instrumentos (Belmartino, 1999). Del mismo modo, para algunos de los actores involucrados en la poltica, como los sindicatos, el aporte financiero del Banco slo cumpli la funcin de condicionar los objetivos sustantivos de la reforma, pues se sostena que con los recursos del propio sistema
cin. Son: la del Personal del Automvil Club Argentino, que pas de un padrn inicial de 2.261 a 78.890 beneficiarios; la del Personal de Organismos de Control Externo, de 15.649 a 50.044 afiliados; la del Personal de la Actividad del Turf, que 1.251 a 22.384, y la de Personal Aeronutico de Entes Privados, que pas de 2.450 a 58.701 afiliados (fuente: SSSALUD, tomado de Segovia, 2002).
-excedentes adeudados al ANSSAL- podra financiarse la reconversin de las obras sociales. El empresariado sectorial y extrasectorial: nueva agenda y nuevos actores. Aun cuando en el largo plazo de la poltica de obras sociales los protagonistas casi excluyentes fueron el Estado y los sindicatos, la etapa que se abri con el gobierno menemista present algunos cambios significativos en cuanto a los actores involucrados en esa poltica: tanto el empresariado sectorial como el extrasectorial fueron incorporando la reforma de las obras sociales, como una cuestin relevante en su agenda de demandas al poder poltico, aunque por distintas razones. Un claro sntoma de la nueva importancia asignada se hace evidente cuando observamos que el primer proyecto que instal la discusin sobre las obras sociales emergi del sector privado en 1991 (la propuesta de FIELADEBA). Para explicar el inters del empresariado en general en esta nueva cuestin de agenda, debemos atender a los impactos de la poltica de liberalizacin comercial. La creciente exposicin de las empresas a la competencia externa, fundamentalmente de aqullas que producen bienes transables, tienden a generar tensiones en torno al financiamiento de los esquemas de seguros sociales, en tanto salario indirecto7 2. Una posible motivacin del empresariado extrasectorial para incorporar el tema en la agenda podra ser la eventual disminucin del costo laboral7 3, o evitar a futuro nuevas presiones sobre ste que deriven de una reforma eficientista del sistema de obras sociales. Sin embargo, la motivacin parece depender ms de un clculo estratgico atento al resultado neto de los equilibrios entre las distintas arenas en que est implantado
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Como sealan Corts y Marshall (1993: 7), las transferencias de la seguridad social "afectan
el estndar de referencia en la negociacin salarial tanto desde la perspectiva de los trabajadores como desde la de los empresarios, cuyas contribuciones a la seguridad social tienen un impacto sobre los costos laborales".
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Lo que se logr con la reduccin de los aportes patronales que financian el sistema, por lo
que no requiere ni induce necesariamente una reforma global del sistema.
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el actor sindical que de la especificidad que asume la cuestin de las obras sociales. En otras palabras, la seal proveniente de esta arena que probablemente valore ms el empresariado en general es, ante todo, poltica, y consiste en demostrar voluntad de "poner en caja" a los sindicatos. En este sentido, la arena poltica de las obras sociales constituye un espacio privilegiado para que el poder poltico exhiba esa voluntad y gane credibilidad frente al mundo de los negocios. El debilitamiento del poder econmico y poltico de los sindicatos, como el potencialmente ocasionado por la prdida del control sobre las obras sociales, esto es, el debilitamiento de su rol como interlocutores sociales, sin duda resulta funcional para la realizacin de objetivos tendientes a la disminucin de los costos empresariales, en lo que corresponde a sta como a otras polticas. Por otra parte, el sector privado vinculado al sistema de salud en la esfera del aseguramiento -las empresas de medicina prepaga7 4 busca competir por el aporte obligatorio al sistema, que hoy slo puede ser captado, al menos formalmente, por las obras sociales. El desarrollo del sector de seguros privados haba encontrado un techo en el mercado del aseguramiento voluntario, y su expansin requiere la apertura de nuevos mercados que les permita incursionar en el segmento ya ocupado por las obras sociales de direccin y en el de los aportes altos de las obras sociales sindicales. Entre otras contingencias que durante los aos noventa favorecieron las condiciones para que el sector privado ganara influencia poltica, no puede subestimarse la potencial incidencia simbolizada por el nombramiento, primero como Secretario de Salud en 1991 y luego como Ministro de Salud y Accin Social en 1993, de quien fuera hasta ese momento presidente de la Asociacin de Entidades de Medicina Prepaga (ADEMP).
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Otra dinmica ms estructural contribuy a fortalecer esta lgica tendiente a la apertura del sistema a la competencia, que se volvera ms gravitante -econmica y polticamente- durante los aos noventa desde la irrupcin de un nuevo y poderoso actor econmico: el capital financiero-asegurador. En una lgica expansiva acorde con la secuencia de la reforma de la seguridad social, este capital presion para la apertura del sistema, a efectos de conformar un meganegocio que pudiera articular fondos de pensin, aseguradoras de riesgos laborales y obras sociales. La propuesta de reforma integral del sistema de seguridad social presentada hacia mediados de 1995 por el Consejo Empresario Argentino (CEA), que rene a importantes empresas y nucleamientos empresarios, expres la lgica aludida, as como articul tambin las demandas ms generales del empresariado con respecto al sector. El modelo propuesto incluy la desregulacin completa de la obras sociales y la apertura total a la competencia privada, no solo con la incorporacin de la medicina prepaga tradicional sino tambin de nuevo sector asegurador. El modelo estaba inspirado en la idea de capitalizacin individual que ya se aplicaba en el sistema jubilatorio, y buscaba la reduccin de los costos empresariales. La irrupcin del capital financiero-asegurador de origen extranjero defini un clivaje dentro del sector empresario con las empresas de medicina prepaga ya instaladas en ese mbito7 5 . Estas ltimas se reposicionaron ante la emergencia del nuevo actor: demandaron algn tipo de regulacin del sector y disputaron el contenido de los proyectos regulatorios, a efectos de evitar que la irrupcin de las aseguradoras se viera favorecida por una normativa que planteara exigencias ms acordes con la capacidad financiera de las ltimas. El corte entre ambos tipos de empresas se define en torno a la distinta capacidad para enfrentar requisitos de solvencia econmica-financiera o del nivel de reservas tcnicas para cubrir riesgos (Casal y Castro, 2001). Las discusiones en torno a la poltica abiertas desde mediados de los noventa, especial-
A efectos de este anlisis, al referirnos al empresariado sectorial hablamos de las empresas
de medicina prepaga, y no consideramos al sector de los prestadores privados, que ha sido un actor ntimamente vinculado al desarrollo del sistema de seguridad social. El anlisis de este actor requerira un tratamiento particular y en extenso que escapa a los alcances de los objetivos de este trabajo, ya que no es de los actores que alcanzaron mayor visibilidad durante las reformas instrumentadas durante la dcada de los noventa.
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Las empresas de medicina prepaga estn representadas en dos cmaras empresariales:
ADEMP y CIMARA.
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mente a partir de la presentacin de un proyecto de regulacin del sector por parte del Poder Ejecutivo en 1997, mostraron posicionamientos polticos tendencialmente convergentes con este corte estructural. De forma anloga a lo observado en la poltica de reforma de las obras sociales, el Poder Ejecutivo se fragment en sendas posiciones7 6. En un contexto caracterizado por la demora en la regulacin definitiva del subsector de medicina prepaga y por el comienzo, en 1997, de la desregulacin parcial del subsistema de obras sociales, las empresas de medicina prepaga desarrollaron una estrategia de reacomodo a la nueva situacin, consistente en entrar informalmente al sistema de obras sociales mediante la instrumentacin de convenios con algunas de ellas, que en los hechos tercerizan sus prestaciones7 7. Esta incorporacin al subsistema de las obras sociales sindicales de modo informal y sin regulacin explcita ha constituido una estrategia de seleccin de riesgos "todo ganancia" para las empresas de medicina prepaga, pues es un mecanismo que, al mismo tiempo que permite maximizar mediante la seleccin de lo mejor, descarga sobre la obra social toda la responsabilidad por un eventual incumplimiento en
la prestacin (Giordano y Colina, 2000). Probablemente sea esta racionalidad de incorporacin al sistema lo que explique el escaso inters que los decretos del ao 2000, tendientes entre otras cosas a regular de modo explcito la participacin de las prepagas, despertaron entre las empresas de medicina prepaga, as como su reticencia a brindarle apoyo a la nueva iniciativa poltica. La hora de los usuarios . . . de mayores ingresos. Abajo presentamos los datos de la cantidad de traspasos entre obras sociales al cabo de los primeros cinco aos de la desregulacin. El promedio anual de traspasos fue de 156.870 afiliados, lo que representa un movimiento anual de traspasos equivalente al 3,4% respecto al padrn de titulares, que segn datos de la Superintendencia (Informacin General del Sistema, 1999) era de 4.593.640 afiliados7 8 . Cantidad de traspasos anuales entre obras sociales: 1997: 38.736 1998: 265.640 1999: 137.047 2000: 151.961 2001: 190.965
Fuente: Superintendencia de Servicios de Salud, elaborado a partir de Segovia (2002).
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Por un lado, el Ministerio de Economa planteaba como requisito un capital mnimo de 1
milln de pesos, mientras que el Ministerio de Salud reclamaba que slo fuera de 200 mil. Al mismo tiempo trascendi que el fondo de inversin Exxel, que en la coyuntura se haba posicionado fuertemente en el mercado de la salud, sugera un capital mnimo de 12 millones de pesos como requisito de entrada al mercado, para luego bajar a 7 millones en el momento de las audiencias pblicas en el Congreso. Tambin en el tema del nivel exigido para las reservas tcnicas se manifestaron diferencias al interior del Poder Ejecutivo: Salud propuso establecer una doceava parte de la facturacin anual, mientras que el Ministerio de Economa propuso un umbral ms elevado. Finalmente, el proyecto definitivo presentado por el Poder Ejecutivo arbitr un equilibrio entre las dos posiciones ministeriales (Casal y Castro, 2001). En 2000, el proyecto recibi media sancin del Senado, y espera su aprobacin definitiva en Diputados.
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El clculo del porcentaje de traspasos debe efectuarse sobre el padrn de titulares, pues la afi-
liacin al sistema recae sobre ellos y son quienes estn autorizados para efectuar la opcin de cambio. Aqu tambin vale hacer la siguiente aclaracin: no toda la poblacin afiliada estuvo habilitada para ejercer la opcin, slo pudieron hacerlo aquellos cuyo salario estuviera por encima de $240. No obstante, si consideramos que las obras sociales cubren a trabajadores incorporados al mercado de trabajo formal, donde no predominaban entonces ingresos tan bajos, y aun cuando muchos de estos asalariados pudieran recibir parte de su remuneracin en negro que incrementara en los registros el nmero de los bajos salarios-, el porcentaje de quienes se ubicaban por debajo de $240 entre los afiliados a obras sociales no parece disminuir significativamente el total de la poblacin habilitada para hacer uso de la opcin de cambio.
Segn algunas estimaciones, desde la implementacin de la desregulacin ms de 60 obras
sociales habran firmado convenio con empresas de medicina prepaga (Rovere, 2001).
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Aun con la cautela que aconsejan el hecho de que el sistema no demuestra todava suficiente precisin en la produccin de informacin y las fluctuaciones que existieron en el comportamiento del mercado de trabajo, la impresin que generan estos datos es que el impacto de la desregulacin hasta el momento ha estado lejos de producir el pronosticado movimiento masivo de afiliados, y si se atiende especialmente al ritmo anual de traspasos, nos muestra un nmero bastante escaso de quienes optan por la "salida" de su obra social de origen. En otro trabajo (Alonso, 2000, cap. 4) hemos especulado sobre las posibles razones de este resultado, alejado de los pronsticos que sealaban que la seria crisis por la que atravesaba el sistema con seguridad promovera desplazamientos masivos de beneficiarios7 9. A
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ms de cinco aos de implementada la desregulacin entre obras sociales, ya no parece plausible la hiptesis del bajo nivel de difusin pblica como causante del desconocimiento de los afiliados para ejercer su derecho a opcin. Adems, es una hiptesis que presupone como descontada la motivacin para cambiar de obra social. Quizs, como preanunciaron encuestas realizadas al inicio de la desregulacin, que eran consistentes con estudios encargados por la propia Superintendencia en 1999, la percepcin que los afiliados tenan de sus obras sociales no fuera tan negativa. Aunque, probablemente, valoraran la introduccin de la libre eleccin bajo el supuesto de que la posibilidad de ejercer la "salida" fortalecera el ejercicio de la "voz" para activar reclamos y quejas. Adems de casos puntuales de obras sociales que fueron afectadas por procesos de quiebra o de gran desequilibrio, con deterioro y suspensin de las prestaciones, la tendencia fundamental de la migracin de afiliados pareci deberse principalmente a los movimientos de los mejores aportes y ms bajos riesgos hacia las obras sociales asociadas con prepagas u obras sociales gerenciales, cuyo perfil operativo es semejante a las anteriores. Desde el inicio de la desregulacin pudo observarse que quienes optaron por cambiar de obra social fueron, en la mayora de los casos, afiliados ubicados en franjas de aporte ms elevado con respecto a los promedios del sistema (Clarn, 9-5-99). En los hechos, la "libre eleccin" no parece haber estado efectivamente disponible para todos los beneficiarios, y la mayor frecuencia de su ejercicio parece haber estado asociado al mayor nivel de ingreso. Esto demostrara que, cuando la lgica de la competencia es introducida en un esquema de seguro de salud, lo que ms se activa es la presin de la oferta, que gravita sobre los beneficiarios con ms aporte y menor riesgo, antes que la decisin autnoma de la demanda. El sistema reformulado ha tendido a alcanzar un nuevo punto de equilibrio, caracterizado por la segmentacin y dualizacin que resultaron de la concentracin de los mejores aportes y riesgos en un ncleo de obras sociales/prepagas, mientras que otro conjunto de obras sociales se ven afectadas por el riesgo del desfinanciamiento, al perder los mejores aportes y quedarse con una mala ecuacin de riesgos.
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Esta es una evaluacin atenta a las expectativas previas que haba con respecto al sector, pues
es probable que un bajo nivel de cambios sea lo normal, como alguna experiencia internacional tiende a confirmar. Segn un estudio de Schut y Hassink (1999), en el sistema de fondos de enfermedad holands reformado se observara baja propensin a cambiar de fondo por parte de los afiliados. En ausencia de consumidores interesados en buscar una cobertura ms barata, los fondos de salud carecen de incentivos para reducir precios. Cuando se compara con el sistema de seguros grupales de Estados Unidos, se hace ms evidente la baja propensin de los beneficiarios holandeses a buscar alternativas y cambiar de fondo. En el sistema norteamericano, quien realmente contrata con el seguro es el empleador en la mayora de los casos, mientras que el trabajador ejerce su opcin en base a la restringida preseleccin que le ofrece la empresa. En el sistema holands reformado, el afiliado puede ejercer su opcin sobre el total de fondos existentes, lo que implica que su eleccin conllevara ms altos costos de informacin que si debiera elegir entre un nmero considerablemente acotado de opciones. Lo que marca esta diferencia es que la propensin para ejercer la "libre" eleccin est asociada a una fuerte restriccin en su alcance y la existencia de un intermediario. Por otra parte, el resultado observado tiende a confirmar el llamado fenmeno de la "persistencia" de los afiliados en un plan de salud, aun en condiciones de libre eleccin del seguro. La decisin de cambiar de asegurador conlleva costos para el asegurado en trminos de alterar las relaciones mdico-institucin-paciente, cuya continuidad puede ser ms valorada por el paciente que las ganancias monetarias derivadas de un cambio. Si no opera el mecanismo del "voto con los pies", queda bloqueada la competencia y el ciclo eficientizador supuesto en los incentivos de mercado. El cambio de seguro tambin representa costos de informacin para el usuario, quien debera informarse acerca de las distintas opciones, conocer y comprender los contenidos de los nuevos planes (Bertranou , 1999).
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Estudio sobre el Empleo en la Administracin Pblica Nacional.
ESTUDIO SOBRE EL EMPLEO EN LA ADMINISTRACIN PBLICA NACIONAL8 0.

Norberto Zeller
del uso de los mercados mejorar los incentivos vinculados con la orientacin hacia los resultados). En materia de empleo pblico, un estudio de la OCDE (1999) muestra las principales tendencias registradas en doce pases miembros de dicha organizacin. El eje de las transformaciones observadas presenta una progresiva orientacin de las polticas de empleo pblico hacia modelos que propician la flexibilidad y la eficacia de los procesos de gestin administrativa, a modo de complemento de las caractersticas esenciales que marcaron la consolidacin de la carrera burocrtica en los estados modernos. En este marco, las polticas pro-mercado alentaron importantes reformas en la organizacin del empleo pblico, proclives a equiparar las condiciones y las formas de su funcionamiento con aquellas caractersticas del empleo privado. En diversos pases se observa, en los ltimos veinte aos, una progresiva utilizacin del tiempo parcial en los contratos de trabajo para el sector pblico, como as tambin, una relativizacin de la seguridad y beneficios especiales que acompaaban la estabilidad de los empleos estatales. En general, estas reformas se vieron impulsadas por la decisin poltica de los gobiernos nacionales que persiguieron como objetivo central la reduccin del gasto pblico. Este artculo propone un anlisis de las caractersticas centrales de los recursos humanos que revisten en la Administracin Pblica Nacional, a partir del estudio de las principales polticas que, en materia de empleo pblico, tendieron a configurar un estructura burocrtica acorde con las premisas del modelo gerencial en boga en los aos noventa. En este sentido, el estudio se focaliza en los cambios en materia de regulacin del empleo y en la evolucin del volumen de agentes pblicos. Principales cambios en la normativa del empleo pblico nacional. Un primer esbozo de la definicin del concepto de "empleo pblico" remite a todo agente con asignacin de funciones en el Estado,
Introduccin
Con la ampliacin progresiva de los lineamientos bsicos de la Nueva Gestin Pblica8 1 se inici una tendencia hacia la reconfiguracin de las caractersticas orgnicas de la administracin pblica. El modelo tradicional jerrquico y centralizado entr en crisis junto con el paradigma estatal que, a mediado de los aos 70, expres a escala mundial los sntomas de su agotamiento. La "deslegitimacin" de la intervencin estatal emergente en esos aos encontr fundamentos tanto materiales como ideolgicos en la eminente crisis fiscal y el palpable deterioro de la calidad de los servicios pblicos, en combinacin con el rpido ascenso del discurso globalizador y la percepcin social de un Estado inoperante montado sobre una estructura burocrtica orientada hacia la persecucin de sus propios intereses. En este contexto, el modelo de la Nueva Gestin Pblica se erigi como una de las propuestas para la reforma de administracin pblica a partir de la dcada de los ochenta. Sus caractersticas bsicas son: a) delegacin de la toma de decisiones (mayor poder discrecional a los niveles de menor jerarqua y a los gobiernos subnacionales); b) orientacin hacia los resultados; c) orientacin hacia los clientes (la interaccin entre el gobierno y los "ciudadanos-clientes" aumenta las posibilidades de adecuacin entre las necesidades sociales y los productos institucionales); d) orientacin hacia el mercado (el incremento
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El presente artculo es una sntesis del trabajo "El empleo en la Administracin Pblica
Nacional: estudio de la distribucin de cargos y de las caractersticas de sus remuneraciones" (2003), coordinado por Norberto Zeller, con la participacin de Ana Rivkin como investigadora asistente.
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Al respecto, ver Shepherd (1999).
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cuyo salario es retribuido por el Tesoro Nacional. Su principal diferencia con el empleo del sector privado radica en que, desde el punto de vista legal y laboral, sus responsabilidades ticas y las incompatibilidades laborales a los que estn sujetos son diferentes y, por tanto, susceptibles a penalidades especiales o accesorias. A diferencia de los funcionarios polticos, la burocracia pblica se caracteriza tradicionalmente por la estabilidad del empleo y la movilidad vertical al interior de la carrera burocrtica lo que asegura, en principio, su independencia respecto del poder poltico. Para garantizar un funcionamiento coherente y de largo plazo en las funciones estatales bsicas, los empleados pblicos deben conformar un estamento particular regido por una normativa especial, que garantice la continuidad del empleo impidiendo las injerencias por parte del poder poltico y asegurando -de este modo- la "neutralidad" de algunos aspectos bsicos del funcionamiento estatal. Iniciada la dcada de los noventa, se implant en la Administracin Pblica Nacional (APN) el Sistema Nacional de la Profesin Administrativa (SINAPA)8 2 , procurando establecer un sistema de carrera administrativa basado en el mrito que delega en el propio personal la responsabilidad por el desarrollo de su carrera individual. La profesionalizacin de los agentes pblicos se estimula desde el diseo mismo de la carrera, al prever el ascenso en la misma en funcin de los crditos obtenidos por la capacitacin alcanzada. Un aspecto relevante que incorpora el Decreto 993/91 es la creacin de los denominados cargos crticos que afecta, entre otros cargos de conduccin, a los cargos de Directores de las unidades organizacionales de las diversas jurisdicciones de la APN. El nuevo sistema de designacin apunta a independizar el desempeo y la permanencia de los Directores respecto de las conducciones polticas. El ingreso al cargo se realiza mediante un sistema de seleccin pblica con definicin, en ltima instancia, de la mxima autoridad poltica del organismo. El desempeo se establece contractualmente por un tiempo determinado y se encuentra vinculado a un
sistema de evaluacin, lo que supone que su permanencia queda condicionada por el buen desempeo de funciones. De este modo, puede vislumbrarse cmo a travs de la creacin del SINAPA se introducen en la regulacin del empleo pblico ciertos principios asociados a la emergente lgica de la gestin por resultados. Asimismo, en 1999, se firm entre el Estado Nacional y los trabajadores estatales representados por uno de los sindicatos del sector UPCN- el primer Convenio Colectivo del Sector Pblico (Decreto N66/99). Con esta medida, la Argentina pasa a formar parte del reducido grupo de pases que introducen el mecanismo de la negociacin colectiva entre las normas que regulan el empleo pblico8 3. Dada las caractersticas que adquiere el convenio en nuestro pas y, en concordancia con el modelo de reforma neoliberal, se cristaliz en este acuerdo la equiparacin de las condiciones laborales de los recursos humanos estatales con las del sector privado. As, adems de contemplarse la prdida de la estabilidad laboral por redefinicin funcional u organizacional, por desempeo inadecuado y por sanciones disciplinarias, dicho convenio, que alcanza a la mayor parte del personal civil del Poder Ejecutivo Nacional, incorpor la figura de la polivalencia y la flexibilidad funcional a efectos de incrementar los niveles de productividad. Otra medida relevante de la dcada fue la sancin de la Ley Marco de Regulacin de Empleo Pblico Nacional (25.164/99)8 4 que regula los deberes y derechos del personal que integra el Servicio Civil de la Nacin y presta servicios en las dependencias del Poder Ejecutivo
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El Congreso de la Nacin Argentina aprob, en el ao 1993, la denominada Ley de
Convenio Colectivo del Sector Pblico (24.185) - reglamentada por decreto 447/93 y resolucin SSRL N 44/98- cuyos preceptos deben ser interpretados de conformidad con el Convenio 154 de la Organizacin Internacional del Trabajo sobre fomento de la negociacin colectiva, ratificado por ley 23.544.
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La Ley 25.164/99, reglamentada tres aos ms tarde por el Decreto 1421/02, sustituye al
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El SINAPA se crea por el Decreto 993/91 y afecta a 300.000 agentes de la Administracin
Rgimen Jurdico Bsico de la Funcin Pblica aprobado por Ley 22.140/80 y reglamentado por Decreto 1797/80.
Pblica.
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Nacional. Estos deben ser respetados en las negociaciones colectivas que se celebren en el marco de la Ley 24.185 de Convenio Colectivo del Sector Pblico. La Ley Marco establece -en el Captulo III- que el personal podr revistar en el rgimen de estabilidad, contrataciones, o como personal de gabinete de las autoridades superiores, contemplando tambin la situacin de personal ad honorem. Pese a que el rgimen de contrataciones por tiempo determinado comprende slo la prestacin de servicios transitorios o estacionales, es frecuente encontrar personal que reviste esta categora y que desempea regularmente funciones en la misma dependencia por perodos que superan los cinco aos. Asimismo, la Ley 25.164/99 dispone que el personal estable que sea afectado por la reestructuracin o supresin de organismos debe ser reubicado. En el supuesto caso de no concretarse la reubicacin , el agente quedar en situacin de disponibilidad. El perodo de disponibilidad no puede ser menor a seis meses ni mayor a doce meses. Vencido dicho trmino, sin que haya sido reubicado, se producir la baja del agente. De esta forma, el nuevo marco normativo aplicado en Argentina marca una fuerte tendencia hacia la flexibilizacin laboral, dado que: se eleva a doce meses el perodo de prueba durante el que el agente pblico se encuentra exento del derecho a la estabilidad, finalizado el cual puede ser despedido; se abre la posibilidad de baja del agente frente a la insuficiencia en la evaluacin de desempeo en sus funciones; se profundizan las caractersticas diferenciales de los regmenes que comprenden el empleo pblico, al estipularse las distintas situaciones en que puede revistar una agente (estabilidad, contrataciones o como personal de gabinete). Asimismo, la proliferacin en los ltimos aos de las pasantas universitarias y los contratos por tiempo
determinado, de financiacin internacional o nacional8 5 , marcan la tendencia hacia el reemplazo del empleo permanente por formas contractuales que cuestionan los derechos bsicos conquistados el siglo pasado por los trabajadores argentinos8 6. Evolucin de la dotacin de agentes pblicos. Para el perodo comprendido entre 1970 y 1991, el empleo pblico total muestra un progresivo incremento. En los aos setenta lo hace en forma importante, mientras que en la dcada siguiente se eleva levemente y alcanza su mximo histrico en 1991, con casi 2 millones de agentes. A diferencia, durante los aos noventa, la dotacin de agentes pblicos desciende. Como impacto inmediato de la ola privatizadora y del proceso de descentralizacin llevado a cabo en Argentina en la dcada de los 90, la planta de personal estatal sufri importantes modificaciones. Para el perodo 1983-1999 el total de recursos humanos a cargo del Estado Nacional y subnacional- disminuy en un 13%. Esta tendencia descendente se refuerza al establecer la relacin entre el empleo pblico y la poblacin total del pas. Esta ltima constituye un referente fundamen-
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Un ejemplo de lo mencionado, puede apreciarse en el art. 9 del Decreto 1421/02. Segn este
artculo, el rgimen de contrataciones comprende la contratacin por tiempo determinado y la designacin en plantas transitorias. Asimismo, indica que el "personal ser afectado exclusivamente a la realizacin de actividades de carcter transitorio o estacional, que resulten necesarias para complementar el ejercicio de las acciones y competencias asignadas a cada jurisdiccin o entidad descentralizada. () Las actividades de carcter transitorio estarn referidas a la prestacin de servicios, asesoramiento tcnico especializado, coordinacin y desarrollo integral de programas de trabajo y/o proyectos especiales o para atender incrementos no permanentes de tareas. Las actividades de carcter estacional responden a tareas que
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Estos ltimos estn encuadrados bajo la modalidad de contratacin instaurada por el
se realizan peridicamente y slo en determinada poca del ao. En estos casos el personal puede ser incorporado a una planta transitoria con designacin a trmino, cuyas caractersticas sern reguladas por la autoridad de aplicacin."
Decreto 92/95, que luego fue sustituido por el Decreto 1184/01. Actualmente se rigen por el Decreto 1421/02.
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tal al momento de intentar medir el tamao del Estado: si en el primer ao de dicho perodo existe un agente por cada -aproximadamente - diecisis habitantes, en 1999 la relacin es uno a veintiuno8 7. Pese a que la poltica de reduccin del sector pblico es constante en los ltimos 20 aos de la historia argentina, la fluctuacin del volumen de personal no es homogneo al interior de los diversos niveles de la administracin. Mientras que las provincias incrementaron en ms del 100% (de 630.000 a 1.273.155 agentes) sus recursos humanos entre 1983 y 1999, el Estado Nacional evidencia el movimiento opuesto. Esto ocurre, entre otros factores, por las transferencias a las provincias de los servicios de educacin, salud pblica y empresas como el Astillero Ro Santiago e HIPASAM, entre otras. Segn cifras aportadas por el INDEC, el personal de empresas y bancos oficiales desciende desde los 349.154 agentes en 1983 a poco ms de 32.000 en el ao 2000. Es decir que, luego de las privatizaciones, el personal de dicho sector representa slo el 9% del existente en 1983, concentrndose fundamentalmente en el sector pblico financiero (Banco Nacin y B.I.C.E). (Cuadro 2) Asimismo, un anlisis pormenorizado del flujo de empleo al interior del Sector Pblico Nacional (SPN) -integrado por los tres poderes de la Administracin Nacional, las Universidades Nacionales y las empresas y bancos oficiales- ofrece otros datos significativos. En los ltimos 40 aos se observa una drstica reduccin del empleo del SPN. La dotacin de agentes correspondiente al ao 2000 representa apenas el 48% de la existente en 19608 8. En esas cuatro dcadas se pueden diferenciar subetapas que se corresponden con los distintos proyectos polticos y concepciones acerca del Estado. Entre 1960 y 1975 se observa un crecimiento en el empleo tanto para la Administracin Nacional -tres poderes nacionales y universida-
des nacionales- como para las empresas. Esta expansin expresa, en cierta medida, el correlativo aumento de la economa y la poblacin. Para el perodo del ltimo gobierno militar (1976 a 1983), se advierte una leve disminucin en la administracin y una significativa cada en el sector de las empresas pblicas. Con el advenimiento de la democracia, se constata una disminucin constante del volumen de empleo del SPN, con alguna excepcin en 1984, durante el primer ao de gestin del gobierno democrtico radical, donde se observa un incremento del 3% en el personal estatal de la administracin nacional y empresas pblicas. En cambio, entre el Plan Austral y 1989, la dotacin del sector disminuy en algo ms de 100 mil cargos. Durante el transcurso del primer gobierno de Menem, la Argentina transita la reduccin de agentes del SPN ms importante de las ltimas tres dcadas. Entre 1989 y 1996, el conjunto de los recursos humanos a cargo del Estado Nacional se reduce en un 57%, como producto de las privatizaciones, del cierre de diversos organismos y de la descentralizacin de servicios. En la segunda mitad de la dcada del noventa, la dotacin de agentes desciende en menor proporcin (alrededor de 50 mil cargos), en especial en el sector de la Administracin Nacional. Mientras que en 1983 el sector de las empresas pblicas y bancos oficiales representa alrededor del 36% del total de empleo del nivel nacional, en el ao 2000 supera apenas el 7%. (Cuadro 2) Entre el segundo gobierno justicialista y el primer ao del gobierno de la Alianza, el personal del SPN se reduce en un 12%. En lo que respecta a la Administracin Nacional, la tendencia decreciente se consolida por la disminucin de agentes en los poderes Ejecutivo y Legislativo en el perodo 1996-2000, ya que el Poder Judicial aumenta su dotacin de agentes en un 10% aproximadamente. Asimismo, las Universidades Nacionales muestran un descenso estimativo de 15 mil cargos para el mismo perodo, aunque mantienen su participacin relativa sobre el total (alrededor del 25%). Para el ao 1996, el sector de empresas y bancos nacionales cuenta con una dotacin de 48.383
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Fuente: elaboracin propia con base en datos CLAD (2003). Ver cuadro 1 en anexo. Fuente: elaboracin propia con base en Anuarios Estadsticos INDEC.
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empleados, representando apenas el 9,8% del Sector Pblico Nacional. Esa cifra disminuye levemente en el ao 2000, donde se contabilizan 32.454 agentes. De este modo, el perfil del Sector Pblico Nacional postreforma muestra una constante reduccin del volumen de personal en sus tres subsectores. (Cuadro 3) Independientemente de los perodos gubernamentales a considerar, el empleo permanente tendi a disminuir, por las distintas modalidades de retiro (jubilaciones anticipadas, Ley de Disponibilidad, retiros voluntarios, transferencias a otras jurisdicciones, cierres de organismos, etc.), combinado con el congelamiento de vacantes. El empleo pblico hoy Como producto de las sucesivas polticas de ajuste estructural del Estado, el perfil del empleo pblico en el Poder Ejecutivo Nacional en su administracin central y descentralizada- presenta, para el ao 2001, las siguientes caractersticas centrales:
de los cargos. De estos ltimos, una parte significativa prestan funciones en los ministerios de Defensa, Interior y Justicia.9 0 (Cuadro 4) Se observa una importante participacin de las fuerzas armadas y de seguridad en el total del empleo pblico, cuya incidencia aumentara de considerarse los datos existentes, pero hasta ahora secretos, referentes a los servicios de inteligencia. Por otra parte, el personal vinculado a las actividades sociales, como la seguridad social, trabajo o desarrollo social y salud, tiene una escasa participacin desde el punto de vista de su nmero y, an menor, si se considera la importancia de algunos de sus presupuestos. Esta cuestin se complejiza, si se toma en cuenta que dentro de las reas estatales ligadas a la defensa y la seguridad interior proliferan diversos sistemas de carrera o modalidades de contratacin relacionadas con las actividades administrativas, cientficas, docentes o de salud. Cabe destacar que, desde la transicin democrtica iniciada en 1983, el peso global del sector militar y las fuerzas de seguridad respecto al nmero de cargos, y en especial en su gasto pblico, sufri una drstica disminucin, que se acentu en la dcada de los aos noventa con la eliminacin del servicio militar, la privatizacin de las empresas militares y el cierre de bases militares, entre otras transformaciones. Pero el impacto de las privatizaciones y la descentralizacin en las actividades productivas y sociales del sector pblico nacional no vinculadas a las fuerzas armadas o de seguridad fue an mayor (ejemplo: empresas pblicas y docentes), motivo por el cual la participacin porcentual del sector militar y de seguridad tendi a aumentar en relacin a la cantidad de cargos totales. El 80 % de los cargos presupuestados para ambos niveles de administracin del P .E.N. se encuentra concentrado en 3 de sus 12 jurisdicciones: Ministerio de Defensa (40.3%), Ministerio del Interior (26.1%) y Ministerio de Economa (13%). Al mismo tiempo, si excluimos al Ministerio de Trabajo que condensa casi el 50% de dicho gasto9 1, los
91
Mayor participacin relativa del personal dependiente de las fuerzas armadas, de seguridad y de los servicios civiles vinculados a las mismas, frente al personal que desempea funciones civiles, como las administrativas, cientficas, sociales y econmicas. Esta fisonoma estatal expresa las prioridades funcionales relativas al ejercicio del monopolio de la violencia.
Sobre un total de 258.4588 9 agentes presupuestados para el ao 2001, el personal militar y de seguridad interior representa el 58% (150.886) de los cargos, mientras que los agentes civiles concentran el 42% (107 .572)
89
Dicho volumen representa los cargos presupuestados para el Poder Ejecutivo Nacional (cen-
tral y descentralizado). No incluye personal docente y no docente universitario.

90
Cabe destacar que, desde el ao 2002, las fuerzas de seguridad interior pasaron a depender
Bajo su jurisdiccin se encuentra la Anses que exhibe como gasto los montos destinados a
del Ministerio de Justicia.
asignaciones familiares, seguros de despido, fondos jubilatorios, etc.
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Ministerios de Defensa, Educacin e Interior son las jurisdicciones que cuentan con mayor participacin en la composicin del gasto presupuestado para la Administracin Nacional. Este cruce de variables ofrece una
del personal de $6.493.527.785. Por lo tanto, el egreso presupuestado para salarios equivale al 12.5 % del total del gasto. Si excluimos los gastos correspondientes al Poder Judicial y al Poder Legislativo, el gasto total presupuestado del P .E.N. fue de $50.642.199.216, mientras que las remuneraciones alcanzan a $5.448.427.751, cifra equivalente al 10,7% del total del Presupuesto. Dentro de ese porcentaje, una porcin significativa corresponden a contratos especiales y servicios tcnicos y profesionales de financiacin nacional.
Alta heterogeneidad entre las modalidades de contratacin permanentes y no permanentes. Independientemente de los perodos gubernamentales a considerar, el contrato permanente tendi a disminuir, por las distintas modalidades de retiro (jubilaciones anticipadas, Ley de Disponibilidad, retiros voluntarios y privatizaciones, transferencias a otras jurisdicciones, cierres de organismos, etc.), combinado con el congelamiento de vacantes. En cambio, a partir de mediados de los aos ochenta, y con mayor nfasis desde 1995, los contratos por tiempo determinado comenzaron a crecer y sustituyeron en forma parcial a los cargos permanentes. idea del peso significativo -en trminos cuantitativos- de las Fuerzas Armadas y de Seguridad Interior al interior del P .E.N. (Grfico A)
Gran dispersin y diferenciacin en los sistemas de carrera y regmenes escalafonarios. Los sistemas de carrera existentes a principios de los aos setenta se vieron afectados por las polticas de ajuste fiscal que distorsionaron sus objetivos originales. Como resultado de las polticas de modernizacin estatal, se crearon escalafones especiales (Administradores Gubernamentales) o se sustituyeron a otros en crisis (implementacin del SINAPA), situacin que aument la dispersin salarial y la heterogeneidad en los sistemas existentes, al no poder abarcar al conjunto de la administracin. El Presupuesto Nacional clasifica 56 regmenes y/o escalafones de empleo pblico en el PEN. Cabe destacar que, bajo la denominacin
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Baja participacin del gasto en salarios de la APN en el total de Presupuesto Nacional. De este modo, el aumento del gasto pblico se corresponde con factores ajenos a la variable salarial, como por ejemplo, el incremento de los intereses de la deuda externa y las contribuciones a la seguridad social. El total del gasto presupuestado para el Estado Nacional - en el ao 2001- fue de $51.869.787.2979 2, siendo el gasto total en remuneraciones
92
Dicha cifra incluye los $11.093.600.000 de los servicios de la deuda pblica y los
$2.743.043.068 de las obligaciones a cargo del Tesoro.
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"Personal Militar de las Fuerzas Armadas", el Presupuesto agrupa los cargos de las tres Fuerzas Armadas y diversos regmenes de carrera. De esta forma, se observa una importante heterogeneidad en los sistemas de carrera y regmenes que comprenden al empleo pblico del Poder Ejecutivo. En principio, podra establecerse un promedio hipottico de 4.615 cargos por rgimen y/o escalafn. Mientras que un reducido nmero de escalafones ronda los 30 mil cargos (tal son los casos de SINAPA, Polica Federal, PECIFA, Gendarmera, DGI y Prefectura Naval), la mayor parte de los sistemas de carrera y/o regmenes no supera los mil cargos. El Ministerio de Defensa es la jurisdiccin de la Administracin Central en la que convive la mayor cantidad de regmenes laborales o escalafonarios (supera la quincena). En cuanto a la Administracin Descentralizada, se aprecia que un importante nmero de organismos posee su propio escalafn. En particular, los organismos reguladores, creados en la ltima dcada, adoptan regmenes propios. De los 56 organismos descentralizados, slo 6 concentran el 72 % del total de cargos para ese nivel. En el resto de las distintas jurisdicciones ministeriales y entre las administraciones central y descentralizada existen pocos regmenes y/o sistemas de carrera, como el caso de las Autoridades Superiores, los Funcionarios Fuera de Nivel y el SINAPA (Sistema Nacional de la Profesin Administrativa). Tambin es considerable el fenmeno de diversificacin de regmenes escalafonarios al interior del personal civil. Excludo el personal militar y de seguridad interior (58,4%), el personal civil del P .E.N representa 107.572 cargos dispersos en 48 escalafones, de los cuales slo 6 de ellos nuclean al 80% de dichos cargos. El personal civil comprende a un heterogneo nmero de agentes con finalidades funcionales diversas, como las administrativas, docentes, culturales, cientficas, de contralor y econmicas, entre las ms relevantes. Este personal se distribuye en forma equivalente entre la administracin central y des192 CAPTULO III
centralizada, pero algo ms de la mitad de ellos se concentra en el Ministerio de Defensa (casi la cuarta parte), organismos de recaudacin (AFIP y ANSeS) y el CONICET, este ltimo transferido en el 2002 de la Presidencia de la Nacin al Ministerio de Educacin. Sobre un total de 48 escalafones, casi el 90% del personal civil se concentra en slo 5 de ellos. El 60% se rene entre el personal administrativo del SINAPA y del Personal Civil de las Fuerzas Armadas. Los otros tres escalafones restantes (40%) comprenden a los organismos recaudadores (DGI, ANSeS y Aduana). A su vez, si clasificamos al Personal Civil segn las funciones que desempea, puede notarse que la mayora de los cargos se concentra en las funciones administrativas y de recaudacin. En menor nmero, dicho personal se agrupa en las instituciones que cumplen finalidades econmica, cientficas, docente y cultural. Menor proporcin an le corresponde a las entidades con finalidad de regulacin, que en gran parte son de reciente creacin y con gastos salariales mayores al resto. Por ltimo, los cargos de conduccin, de acuerdo al presupuesto, no alcanzaran los mil9 3.
Amplia brecha entre los ingresos ms bajos y los ms elevados al interior de cada organismo y extensa dispersin de las pirmides salariales entre los diversos regmenes laborales. Las diferenciaciones en los ingresos que aparecieron en las ltimas dcadas fueron, entre otras, las de las remuneraciones entre las autoridades polticas o superiores y las del personal de carrera; las de los nuevos escalafones y la aplicacin diferencial de adicionales entre las distintas jurisdicciones u organismos; las de las modalidades contractuales por tiempo determinado y los convenios con los organismos multilaterales de crdito; y las que permanecieron entre los distintos escalafones an existentes.
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Cabe aclarar que no estn comprendidos los cargos crticos (Directores, coordinaciones,
etc.) ni cargos de conduccin intermedios de los regmenes vigentes.
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A pesar de estas transformaciones, el personal convencionado regido por la Ley 14.250 de Convenio Colectivo de Trabajo para el sector privado9 4 mantuvo un importante ingreso promedio, superior al personal del SINAPA y al personal cientfico. La Administracin Central muestra ingresos salariales menores a los de los organismos descentralizados. Los organismos de reciente creacin en el Poder Ejecutivo tienden a concentrar ingresos salariales mayores a los histricos, como es el caso de los organismos reguladores que disponen de contrataciones especiales. Creciente incremento de la participacin del personal temporario sobre el permanente. Como ya sealamos, los cargos permanentes, en especial en la ltima dcada, tendieron a disminuir, a la par que fueron creciendo las contrataciones por tiempo determinado, modalidad esta ltima que presenta una gran diversidad. Los contratos de los organismos multilaterales de crdito, a los que normativamente no pueden acceder los empleados del sector pblico, tienen una importante participacin en algunos organismos e ingresos remunerativos relevantes. Las horas ctedra -una de las diversas modalidades de contratacin temporaria con las que cuenta el Estado Nacional para contratar recursos humanos- presentan remuneraciones diferenciales, aunque no muy importantes entre las jurisdicciones9 5 . De stas, la que concentra mayor nmero de horas ctedra es el Ministerio de Defensa, con un 74.4% del total de horas destinadas al Poder Ejecutivo Nacional para ambos niveles de administracin. El presupuesto en horas ctedra para dicho ministerio ronda los 20 millones de pesos para el ao 20019 6.
Los contratos de locacin de servicios o de obra, de gran difusin a partir de 1995, exhiben una mayor diferenciacin remunerativa y una gran heterogeneidad en su participacin respecto del personal permanente, segn la jurisdiccin y/o el organismo que se analiza. Conclusiones Frente a la situacin en la que actualmente se encuentra la funcin pblica argentina, esbozada sintticamente en los puntos precedentes, cabe volver la mirada hacia las reflexiones de Prats i Catal (1999: 258): "Hoy da, el sistema de mrito, en su forma tradicional de funcin pblica burocrtica, se encuentra sometido a una seria y en parte profunda contestacin doctrinaria y poltica. Pero si no sabemos con precisin qu problemas de convivencia social resolva el sistema burocrtico de mrito, corremos el riesgo de introducir reformas intencionadamente modernizadoras pero que acaban deteriorando, efectivamente, nuestra gobernabilidad y tejido institucional. Algo de eso ha venido sucediendo". Incluso el autor advierte que los desafos a los que se enfrentan Estados Unidos y Europa difieren en gran medida de los que se plantean los pases de Amrica Latina. Mientras que los primeros intentan alcanzar burocracias flexibles y emprendedoras, conservando los valores tradicionales del Servicio Civil9 7, muchos gobiernos latinoamericanos an deben resolver cmo crear burocracias weberianas reguladas normativamente. Son numerosos los especialistas que sugieren ciertos reparos frente a la implementacin de los principios del management al interior de la administracin pblica en pases que an no han visto consolidado el modelo jerrquico. En este sentido, Shepherd (1999) destaca que si bien las administraciones de Amrica Latina poseen estructuras formales acordes con los modelos clsicos
94
El Personal de ANSeS, DGI, ADUANAS, constituyen ejemplos de agentes estatales regidos
97
Con respecto a este tema, Geoffry Shepherd (1999: 106) afirma que "algunos pases avan-
por el Convenio Colectivo de Trabajo del Sector Privado (14.250).

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zados se muestran cautelosos frente a la Nueva Gestin Pblica. Han mantenido una tradicin jerrquica sobre la base de que es necesario asegurar una tica del servicio pblico, la aplicacin equitativa de leyes y las polticas pblicas, una administracin eficiente del servicio pblico y el control del tamao del sector pblico y las finanzas".
El valor de las horas ctedra mensuales nivel medio es de $ 17.64, el de las Horas ctedra
Mensuales Nivel Superior es de 21.60 $, mientras que otras categoras rondan los $24.
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Dicho monto es un estimativo, considerando un valor promedio de $22 por hora ctedra.
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jerrquicos, en muchos casos existe un alto grado de "informalidad", es decir una amplia brecha entre las reglas aparentes y las realmente vigentes.9 8 Considerando el marco en el se desarrolla la reforma administrativa en nuestro pas, resulta pertinente sealar que tal proceso no es meramente una cuestin tcnica. Dado que las instituciones gubernamentales son diseadas y -eventualmente- reformadas para servir fines polticos, la consolidacin del proceso de reforma institucional constituye un proceso inherentemente poltico. Como advierte Haggard (1998: 192), "puede ser posible iniciar una reforma a travs del ejercicio de la autoridad centrada en las dimensiones ejecutiva o tecnocrtica () pero la consolidacin del cambio de polticas e institucional requiere de la construccin de bases de apoyo poltico y social". De este modo, la nocin de cambio institucional en la funcin pblica implica un entrecruce de cambios legislativos y modificaciones en las pautas culturales del sector pblico, adems del mencionado apoyo poltico y de la existencia de modelos institucionales alternativos. Al respecto, numerosos autores afirman que ciertos modelos de reforma pueden funcionar en determinados pases y no en otros, en razn de que las estructuras y las culturas organizacionales son diferentes. En este sentido, Oszlak (1999: 24) intenta demostrar que "el xito de las reformas de segunda generacin () depende en gran medida de que las premisas valorativas en que se fundan las nuevas tecnologas de gestin consigan permear la cultura poltico -administrativa vigente". Si el xito de la reforma administrativa queda vinculado -en gran medida- a la concordancia entre la tecnologa de gestin que gua el proceso y la cultura propia del sector pblico, hemos de reconocer
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que las dificultades que actualmente enfrenta la funcin pblica en nuestro pas reflejan el conflicto entre ambas dimensiones. Las tendencias que expone este estudio sobre el empleo pblico, advierten que el camino hacia la consolidacin de una estructura burocrtica profesionalizada y de carrera no necesariamente pueda cristalizarse sin tomar en cuenta las reflexiones esbozadas por los autores antes citados.
BIBLIOGRAFA
HAGGARD, S. (1998): "La reforma del Estado en Amrica Latina", en

Revista del CLAD Reforma y Democracia (N11, junio), Caracas.
OCDE (1999): Evolution de la gestion des ressources humaines dans

les administrations publiques, Paris.
ORMOND, D. (1999): "Nueva Gerencia Pblica: qu tomar y qu dejar?", en Revista del CLAD Reforma y Democracia (N13, febrero), Caracas. OSZLAK, O. (1999): "Quemar las naves (o cmo lograr reformas estatales irreversibles)", ponencia presentada al IV Congreso CLAD.
PRATS I CATAL, J. (1999): "Servicio Civil y gobernabilidad democrtica: Fundamentos institucionales del sistema de mrito y regmenes jurdicos y gerenciales requeridos para su eficiencia", en LOSADA I MADORRN, C., De burcratas a gerentes?: las ciencias de la gestin aplicadas a la administracin del Estado, Washington DC, BID. SHEPHERD, G. (1999): "El desafo de la reforma administrativa en Amrica Latina", en Revista del CLAD Reforma y Democracia (N 13, febrero), Caracas.
ZELLER, N. (1999): "Principales normas y planes formulados por el Estado Nacional en materia laboral durante los aos noventa", INAP , Serie I, Documento N 64, Buenos Aires.
Al respecto, Derry Ormond (1999: 163) afirma que "en trminos generales, la experiencia
muestra que la aplicacin integral del NPM en sistemas de administracin inmaduros no es deseable en razn de la falta de resultados positivos y an de la aparicin de disfunciones creadas por estas reformas".
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Anexo Cuadros
_____ y RIVKIN, A. (2003): "El empleo en la Administracin Pblica Nacional: estudio de la distribucin de cargos y de las caractersticas de sus remuneraciones", INAP , Serie I, Documento N 69, Buenos Aires.
FUENTES
ANEXO DE CUADROS
cuadro1
Convenio 154 de la Organizacin Internacional del Trabajo Decretos Nacionales: Decreto 993/91, Decreto 447/93, Decreto 1421/02,
Decreto 1797/80. Decreto 66/99, Decreto 92/95, Decreto 1184/01. Leyes Nacionales: Ley 24.185, Ley 23.544, Ley 25.164, Ley 22.140 Ley 14.250, Ley 25.401 (Presupuesto Nacional) Ministerio de Economa de la Nacin, Secretara de Hacienda, Sistema de Informacin de Recursos Humanos (SIRHU) Datos procesados. INDEC Anuarios Estadsticos 1980-2002
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La Reforma Administrativa: Algunas Experiencias de Modernizacin en la Gestin Pblica
LA "CARTA COMPROMISO CON EL CIUDADANO": EL CASO DE SU IMPLEMENTACIN EN EL INSTITUTO NACIONAL DE TECNOLOGA INDUSTRIAL (INTI)99 Andrea Lpez 1. La "Carta Compromiso con el Ciudadano": componentes del programa e instrumentacin de su ejecucin100. El Programa "Carta Compromiso con el Ciudadano" (PCCC) constituy una de las primeras iniciativas de modernizacin en el sector pblico forjadas por el gobierno de la Alianza (1999-2001). Si bien existen antecedentes desarrollados a nivel provincial durante la presidencia del Dr. Menem101, el Decreto 229/00 extendi la propuesta, con carcter obligatorio, a los organismos de la Administracin Pblica Nacional cuyas funciones sustantivas se vinculen con la prestacin de servicios a la ciudadana102.
99
El presente trabajo es una versin resumida, corregida y actualizada del Documento de
Trabajo "Anlisis y evaluacin del proceso de implementacin del Programa Carta Compromiso con el Ciudadano: El caso del INTI" (2001), coordinado por Andrea Lpez y Flavio Rffolo y con la participacin de Dolores Alvarez, Anbal Corrado y Hernn Ouvia como investigadores asistentes.
100 101
En este apartado seguimos los lineamientos descriptos en Halliburton, Baxendale et al. (2000). Se trata de la experiencia llevada a cabo en forma conjunta por el gobierno de la provincia
de Mendoza y la Secretara de la Funcin Pblica. El programa, instaurado por Decreto provincial N 584/98, abarc a los ministerios y al Departamento de Irrigacin. Para mayor informacin, ver Documentos de la Direccin de Calidad y Evaluacin de Procesos, Secretara de la Funcin Pblica (1998-1999).
102
Los gobiernos provinciales, municipales y de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires tambin
podran adherir, y en el caso de los servicios pblicos concesionados o prestados por terceros, se dej librada la iniciativa al posible acuerdo con los Entes Reguladores.
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Como en el resto de los pases que encararon este tipo de experiencias1 0 3, la Carta recoge un conjunto de principios -igualdad, imparcialidad, continuidad, participacin, derecho de informacin, calidad, transparencia- y consagra una serie de nuevos derechos para el ciudadano1 0 4, tomando como base de apoyo los conceptos de "administracin receptiva" y de calidad de los servicios, que progresivamente debern incorporar las organizaciones para incrementar la eficiencia y eficacia de sus productos y alcanzar un alto nivel de satisfaccin de la ciudadana. La "Carta Compromiso con el Ciudadano" debe quedar formalizada en un documento donde la organizacin debe explicitar a los clientes/ciudadanos1 0 5 sus derechos y obligaciones, e informar sobre los servicios que presta y la forma de acceder a ellos. Adems, las unidades se comprometen a ofrecer esos servicios con determinados niveles de calidad, fijan los mecanismos para la realizacin de las quejas y sugerencias y establecen o dan a conocer los modos de correccin, apelacin y reparacin instrumentados en caso de declinacin de los derechos garantizados a los ciudadanos o incumplimiento de los estndares fijados.
La puesta en marcha de este conjunto de nuevas pautas para la gestin supone que la organizacin conozca, para cada uno de los servicios que brinda, las expectativas de los clientes/ciudadanos a fin de poder disearlos y producirlos conforme a las mismas. A partir de estos criterios, compete a los organismos el desarrollo de cuatro componentes principales para implementar el Programa y confeccionar el documento Carta Compromiso:
- Sistemas de informacin al ciudadano. Comprende el establecimiento

de un sistema que les permita conocer a los ciudadanos, en forma sencilla y clara, los servicios que brinda el organismo y las formas de acceso a los mismos, sus derechos y obligaciones, el nivel de desempeo de los servicios de la organizacin, las formas de participacin existentes y/o las que se arbitrarn.
- Estndares de calidad de servicios. La organizacin debe establecer y

dar a conocer los niveles de los servicios que los clientes/ciudadanos pueden razonablemente esperar. La fijacin de los estndares de servicio requiere, como paso previo, la determinacin de los factores o atributos de calidad que deben poseer cada uno de los servicios en funcin de las expectativas y necesidades de los clientes/ciudadanos. Entre aquellos atributos de calidad valorados y considerados como "imprescindibles" por el pblico al momento de la prestacin del servicio, se incluyen los de confiabilidad, competencia, capacidad de respuesta, accesibilidad y comunicacin, entre otros. Estos atributos, caracterizados como "generales", convergen con los denominados "especficos", que derivan de la naturaleza propia del servicio pblico: "igualdad y equidad" y "honradez y transparencia en la gestin".
103
Una revisin de la experiencia internacional en Cartas de Servicios puede encontrarse en
OCDE (1996), Lpez et al. (2000) y Olas de Lima Gete (2003).

104
Entre ellos podemos mencionar: el derecho a obtener informacin clara, veraz y completa
sobre las actividades desarrolladas por la Administracin Pblica Nacional; a ser tratado con el mximo respeto y deferencia por las autoridades y por el personal del servicio de la Administracin Pblica Nacional; a conocer el estado de tramitacin de las actuaciones administrativas en las que tenga la condicin de interesado; a presentar quejas por omisin de trmites o retrasos en los procedimientos en los que sea interesado; a reclamar ante cualquier desatencin o anomala en el funcionamiento de los servicios.
105
- Modalidades de consulta y participacin de los clientes/ciudadanos.

El desarrollo del Programa exige la formulacin de consultas a los ciudadanos, tanto para disear el servicio como para orientar al proceso de mejora continua desde su perspectiva. Como mnimo, la opinin de los clientes/ciudadanos debe tener injerencia en la definicin de los atributos del servicio, para conocer los problemas que surjan al momento de
El trmino cliente, de acuerdo con los principios del Programa, responde a la necesidad de
redefinir el lugar del ciudadano como "sbdito" o "usuario forzoso" de la administracin, para considerar sus necesidades o expectativas a satisfacer. "Esto implica ofrecer opciones en los servicios, participacin y cooperacin ciudadana". HALLIBURTON, E., BAXENDALE, P . et al. (2000): Programa Carta Compromiso con el Ciudadano. Gua para su implementacin. Buenos Aires, Subsecretara de la Gestin Pblica, Direccin de Calidad y Evaluacin de Procesos.
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la prestacin (a travs del sistema de quejas y sugerencias1 0 6) y medir los resultados (nivel de satisfaccin con los servicios recibidos). Bajo este marco, el Programa reconoce distintos niveles y formas de injerencia de los clientes/ciudadanos: la Informacin, la Consulta, la Asociacin con los clientes/ciudadanos, la delegacin de las decisiones a los clientes/ciudadanos y el control por parte de los clientes/ciudadanos de la totalidad de las decisiones, aunque estas ltimas son reconocidas como formas menos desarrolladas y, sobre todo, de escaso uso en la experiencia internacional.
Seguridad Social (ANSES), la Biblioteca Nacional, la Comisin Nacional de Regulacin del Transporte (CNRT), el Organismo Regulador del Sistema Nacional de Aeropuertos (ORSNA), la Superintendencia de Servicios de Salud (SSSALUD) y la Superintendencia de Riesgos de trabajo (SRT), entre otros organismos1 0 7. Asimismo, algunos organismos firmaron las segundas Cartas, que ampliaron las mejoras y los estndares en los servicios comprometidos anteriormente. En este trabajo registramos los principales resultados del relevamiento efectuado durante el proceso de implementacin de la Carta Compromiso en el INTI, tomando como cuestin central el impacto de la implantacin del Programa sobre las distintas dimensiones clave de la organizacin (normas, estructuras, procedimientos, recursos humanos, financieros, materiales o tecnolgicos) y sobre el entramado de actores institucionales, polticos y sociales involucrados. A continuacin, incluimos los principales resultados de una encuesta realizada a los clientes del organismo para conocer su evaluacin del primer ao de implementacin de la Carta. Finalmente, en las conclusiones, realizamos un balance del proceso, y sugerimos algunas propuestas y recomendaciones que, a modo de orientacin, podran resultar un aporte eficaz para los diversos organismos del sector pblico que deban emprender esta poltica.
- Monitoreo y evaluacin de las actividades y resultados, como base para la mejora continua. El monitoreo es el medio a travs del cual se verifica la eficiencia y eficacia de la ejecucin del Programa. Especialmente, para activar esta prctica, los datos a recopilar deben ofrecer informacin sobre la forma de utilizacin de los insumos y actividades del Programa en relacin con sus costos, la validez de la justificacin y los supuestos que lo orientaron, el logro de los objetivos y metas en cuanto a calidad, cantidad, tiempo y costo, y la probabilidad de alcance de sus objetivos estratgicos. Por su parte, el proceso de evaluacin comprende tres fases: evaluacin de la implementacin, evaluacin de la eficiencia y evaluacin del impacto.
Los primeros organismos seleccionados para la puesta en marcha del Programa fueron el Instituto Nacional de Tecnologa Industrial (INTI), la Administracin Nacional de Medicamentos, Alimentos y Tecnologa Mdica (ANMAT), el Servicio Geolgico Minero Argentino (SEGEMAR) y, en el Ministerio de Justicia, las unidades correspondientes al Servicio de Informtica Jurdica y el Registro de la Propiedad Inmueble. Posteriormente, se sumaron la Administracin Nacional de
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En trminos de las definiciones del Programa, el sistema de quejas se entiende como un

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mecanismo de participacin, en tanto la queja constituye "una importante fuente de informacin sobre los niveles de insatisfaccin o sobre los problemas en los servicios". Por medio de este mecanismo se pretende ofrecer respuestas o soluciones posibles a las quejas o reclamos, desde la disculpa y la explicacin hasta la compensacin material.
Segn informacin de la Oficina de Innovacin de la Gestin, a mayo de 2003 el Programa ya
contaba con un total de 31 organismos adheridos, de los cuales 25 haban firmado sus Cartas Compromiso, mientras que los 6 restantes completaron sus planes de implementacin pero no firmaron sus cartas por problemas de inestabilidad poltica o problemas institucionales.
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2. EL INSTITUTO NACIONAL DE TECNOLOGA INDUSTRIAL (INTI): ESTUDIO DE SUS CAPACIDADES INSTITUCIONALES. 2.1. Breve resea histrica del organismo. La creacin del INTI, en diciembre de 1957, fue producto de la estrategia "desarrollista" desplegada en la Argentina entre fines de los aos cincuenta y la primera mitad de la dcada de los setenta, que tuvo como principal propsito la modernizacin econmica del pas. Ms especficamente, el nuevo Instituto tecnolgico expresaba la importancia que tena la renovacin tcnica y cientfica del sector industrial para los objetivos de un Estado comprometido con la promocin planificada del crecimiento econmico. Creado como organismo descentralizado bajo la dependencia del Ministerio de Comercio e Industria, el INTI fue una de las pocas instituciones de naturaleza pblica que en su concepcin filosfica inicial dio amplia cabida al sector privado, integrndolo en su esquema de conduccin, tanto a nivel institucional global como en el sistema de los entonces llamados Centros de Investigacin, para asegurar que las actividades de estos ltimos estuvieran conectadas a las necesidades y demandas concretas del sector industrial. Sin embargo, puede observarse que tanto el Decreto-Ley de creacin como la legislacin subsiguiente, que aclar o modific sus disposiciones legales y reglamentarias, no estableci cules seran los "objetivos" de la institucin, esto es, sobre qu materias o cules sujetos se volcara la accin del organismo. En concreto, dichas disposiciones aludieron genricamente a las "funciones" a desarrollar, aunque sin especificar en forma coherente su contenido (Oszlak,1984). Hasta mediados de los setenta, el proceso de ampliacin del organismo tuvo importantes avances en virtud de la considerable expansin industrial que experiment la economa argentina durante aquella poca. Luego, el ritmo de crecimiento fue menor, condicionado por la difcil coyuntura de fines de los setenta y los ochenta. El crecimiento de las actividades del organismo favoreci la burocratizacin, al
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aumentar con fuerza la proporcin de agentes en los puestos de direccin y de la administracin central. Vista a largo plazo, la evolucin organizacional del INTI se caracteriz por una sucesiva creacin de nuevos Centros que fueron incluidos horizontalmente a la estructura preexistente, siguiendo un patrn de crecimiento "extensivo"1 0 8. Es interesante destacar que a lo largo de los primeros veinte aos se fue modificando la composicin de los promotores que se asociaban al INTI para la constitucin de nuevos Centros de investigacin: mientras que en sus inicios la mayora de los impulsores eran universidades y organismos estatales, aos ms tarde aument el nmero de ncleos empresarios que asumieron el fomento de actividades relacionadas a las necesidades tecnolgicas de los respectivos sectores. De este modo se produjo, en paralelo, el afianzamiento de aquellos Centros que lograron diversificar su clientela y autofinanciarse, vinculndose con diversos sectores. Finalmente, y esto es muy significativo a efectos de entender el funcionamiento y la gestin del organismo, los Centros fueron adquiriendo una mayor autonoma funcional, que paulatinamente les permiti actuar casi con independencia plena1 0 9.
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Del conjunto de Centros que integran el INTI, podemos destacar: el Centro de Investigacin
del Cuero; de Celulosa y Papel; de la Industria del Caucho; de Ingeniera Ambiental; de la Industria Textil; de los Lcteos; de las Carnes; Centros Regionales de Frutas y Hortalizas y de la Industria Lctea; los Centros de Industria de la Madera y Afines; el de Investigacin Tecnolgica de la Industria Plstica y el de Seguridad para Obras Civiles; Centros de Investigacin en Electrnica e Informtica y el de Electrodeposicin y procesos superficiales.
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De la investigacin cualitativa realizada en el organismo, se constata un debate recurrente en
torno a si el sistema INTI es "una confederacin de Centros o un Instituto que concentra diferentes especialidades". La situacin que emerge ante esta indefinicin es la dificultad de poder realizar una programacin global y orgnica de todas las actividades que realiza el Instituto a travs de sus Centros. Suele haber mucha informacin dispersa y -en muchos casos- celosamente conservada por las mismas unidades operativas, debido a que tambin existe cierta "competencia" entre los Centros. En gran parte, contribuye a esta situacin la facultad y responsabilidad que tiene cada uno de ellos de recaudar fondos financieros en el sector privado, bsicamente de las industrias que atienden.
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De esta forma, los Centros se estructuran como entidades con personalidad relativamente autnoma, diferenciados en sustancia del INTI, aunque formen parte de su sistema institucional. Esto significa que no confunden su persona con el INTI, ni son meros instrumentos subordinados de manera unilateral a la lgica decisoria del Estado. En consecuencia, aquellos Centros que orientaron sus lneas de trabajo en una direccin afn con objetivos empresarios o bien sectoriales tienden a obtener mayores beneficios. Oszlak (1984) indica que, en trminos generales, el INTI fue perdiendo su capacidad de iniciativa y control, lo que genera un "desfase" entre los intereses nacionales, que en teora debera fomentar, y los objetivos de un sector empresarial determinado.
Seguramente, entre los resultados ms transcendentes del Plan Estratgico encontramos la redefinicin de la visin, misin, valores y funciones del organismo. De acuerdo a la nueva visin, en esencia, el INTI debe brindar apoyo tecnolgico a la industria argentina a los fines de su competitividad a nivel nacional e internacional. El Instituto asume el rol de socio estratgico del aparato productivo industrial, anticipando el futuro, con un rendimiento de elevada calificacin, alta eficiencia y consagrado a la calidad de sus servicios. En relacin con estos propsitos, la definicin actualizada de la misin del INTI se orienta principalmente a: (1) promover el desarrollo y transferencia de tecnologa a la industria argentina, ya sea utilizando y adaptando la de mejor jerarqua disponible en los mercados, o mediante la instrumentacin de soluciones innovadoras; (2) actuar como organismo certificador del cumplimiento de especificaciones tcnicas para que la calidad de los procesos, bienes y servicios producidos en el pas se ajusten a las normas y tendencias mundiales, de modo que la industria argentina alcance un alto nivel de competitividad. Respecto de los valores, se reafirman aquellos que han caracterizado siempre al Instituto, como la solvencia, la seriedad y confiabilidad en todo su accionar, la confidencialidad y credibilidad en el sector industrial y la innovacin tecnolgica constante. Asimismo, se reconoce la necesidad de sumar otros valores, como el de producir con calidad de nivel mundial e incrementar las productividades de la industria. A partir de los principios y valores presentados, se establecieron entre sus principales funciones: detectar las necesidades prioritarias de los distintos segmentos del mercado tecnolgico industrial; investigar tecnologas avanzadas relevantes para los distintos sectores industriales; desempearse como organismo acreditado para certificacin de productos y
2.2. El impacto de la reforma del Estado en la organizacin del Instituto Llegados los aos noventa, la emergencia de los vertiginosos y profundos cambios estructurales, ocurridos tanto en el orden econmico mundial como en el mbito de la economa local, indujo al INTI a abordar prospectivamente la naturaleza y direccin de su trayectoria, para lograr as la adaptacin del organismo a los nuevos requerimientos y fortalecer su rol estratgico en el desarrollo de la industria argentina. Esta renovacin del Instituto recibi tambin el impulso transformador que trajo la reforma del Estado. La combinacin de tales factores gener un movimiento significativo, que podra identificarse como un proceso de cambio cultural de la organizacin. En el ao 1996, el INTI recuper un perodo de estabilidad institucional que abri la posibilidad de transitar un ciclo de reestructuracin en forma orgnica y planificada. El punto de partida fue la Resolucin N 48/97 de la Secretara de Industria del Ministerio de Economa. Posteriormente, la Jefatura de Gabinete de Ministros aprob el "Plan Estratgico" y el "Plan de Transformacin" del organismo1 1 0.
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cin, previa intervencin de la Unidad de Reforma y Modernizacin del Estado (URME). La decisin de encarar ambos planes estuvo estrechamente ligada con la participacin del INTI Asimismo, existieron otros factores condicionantes que actuaron en este proceso, como por ejemplo el Plan nacional Plurianual de Ciencia, Tecnologa e Innovacin 1998-2000, y el Proyecto 1998-2001, cuya preparacin fue coordinada por la Secretara de Ciencia y Tecnologa.
en el GATEC, Gabinete Cientfico Tecnolgico creado en 1996 dentro del mbito de la Jefatura de Gabinete de Ministros, desde donde se elaboraron y presentaron las propuestas para su aproba-
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como laboratorio de referencia acreditado con reconocimiento internacional; asistir tcnicamente para el desarrollo e implementacin de Sistemas de Calidad de reconocimiento internacional; oficiar como rbitro de conflictos tcnicos entre proveedores y compradores (tanto pblicos como privados); constituirse en referente tcnico en accidentes que afecten a la comunidad, y asistir al Estado nacional en las demandas tcnicas que surjan. Adems de la reformulacin de la visin y la misin, la adecuacin del Instituto al contexto produjo la activacin de una serie de transformaciones con alcance sobre las distintas dimensiones que hacen a la naturaleza y funcionamiento de su sistema organizativo. Tales dimensiones conforman el denominado "entorno microinstitucional", vinculado con las capacidades que se circunscriben a la organizacin interna, entre las que se incluyen la distribucin de funciones, el flujo de relaciones organizacionales, las reglas de juego formales e informales y los procedimientos y estilos gerenciales. En el ao 2000, en ocasin de implementarse el Programa Carta Compromiso con el Ciudadano en el INTI, exploramos los componentes del entorno microinstitucional bajo el enfoque que provee el anlisis de capacidades institucionales, a efectos de evaluar hasta qu grado el organismo sera capaz de alcanzar los objetivos polticos propuestos, en funcin de sus recursos normativos, organizativos, humanos y materiales existentes. En funcin de lo mencionado, la investigacin apunt a la elaboracin de un diagnstico de las capacidades institucionales del organismo, y focaliz su atencin en cuatro dimensiones clave de toda organizacin: la estrategia, la estructura, el sistema de gestin de los recursos humanos y el estilo de gestin.
mica, en el marco de una economa argentina orientada al mercado mundial1 1 1. Se realiz un cuadro de diagnstico de la organizacin a travs de un "anlisis de Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas" (FODA). El estudio tuvo tres momentos de elaboracin: entre enero y marzo de 1997 y dos momentos posteriores en los que se realizaron revisiones, en mayo de 1998 y en marzo de 1999. Esta ltima form parte de una tarea de autoevaluacin del propio organismo, que implic la intervencin de la totalidad de los gerentes y subgerentes en permanente consulta con los directores de los Centros de Investigacin y Desarrollo. Por ltimo, en mayo de 1999 tuvo lugar una rigurosa evaluacin externa. El Plan Estratgico se fundament en la filosofa de mejora continua hacia la calidad. En esta lnea, fue fijada una serie de Objetivos Bsicos y Objetivos Complementarios. Los Objetivos Bsicos se agruparon en tres reas: el mbito institucional (lograr el fortalecimiento y valorizacin del INTI como institucin facilitadora de transferencia de tecnologa para mejorar la competitividad de la industria argentina), los aspectos organizativos (modernizar la estructura organizativa para alinearla con la nueva estrategia) y la calidad de los productos (constituir al INTI en un organismo acreditado para la certificacin de productos y capaz de brindar asistencia tcnica para el desarrollo e implementacin de sistemas de calidad acordes con los parmetros internacionales). Por ltimo, y en concordancia con estos objetivos, se plante una nueva concepcin de la planificacin del presupuesto, basada en la asignacin de recursos en funcin de las metas establecidas en el Plan Estratgico. Otra cuestin importante remiti al cambio en el marco
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De acuerdo a este enfoque, el espacio de intervencin del INTI se ubicara en el nivel meso,
2.3.1. La estrategia Definida por el Plan Estratgico, la nueva estrategia del INTI fue concebida a partir del anlisis de los cuatro planos bsicos (marco, macro, micro y meso) que componen la nocin de competitividad sist212 CAPTULO IV
esto es: el plano que define la estrategia de intervencin de todos los actores en un mbito local o regional, y que aparece como un plano infraestructural e institucional. En este "mapa" se construyen las condiciones especficas de la competitividad de las empresas a partir de la labor de centros tecnolgicos, laboratorios, universidades, organismos prestadores de servicios, etc. Para un anlisis ms detallado, ver Documento de Evaluacin Externa, 1999.
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legal, para lo cual se presentaron sustanciales modificaciones a la Ley Orgnica del INTI.
2.3.2. La estructura y el organigrama. La implementacin del Plan Estratgico de 1997 fue de la mano del rediseo de la estructura del INTI, que cre nuevas gerencias y direcciones (Gerencia de Recursos Humanos, Gerencia de Asistencia Regional, Gerencia de Comercializacin, Gerencia de Cooperacin Econmica e Institucional y la Direccin de Control de Gestin) en pos del desarrollo de una lgica y dinmica organizacional ms centralizada y coordinada desde los niveles ms altos de la conduccin. Podramos aceptar que, en gran medida, se cumpli con la conocida afirmacin "la estructura sigue a la estrategia", en tanto el propsito centralizador concord con aquellos objetivos del Plan destinados a neutralizar y superar las dificultades de aislamiento y dispersin provocadas por la excesiva independencia con las que actuaron los Centros de Investigacin. Una herramienta central que contribuye a configurar y dar sentido unitario a la estructura es el organigrama. Sintticamente, el organigrama del INTI presenta un alineamiento distribuido en tres niveles: el primero, constituido por la Presidencia y el Consejo Directivo; el segundo, por las Gerencias -desde la General hasta las Subgerencias-, y el tercer nivel, por los Centros. Ms an, si nos detenemos en los Centros es factible reconocer un cuarto nivel, que si bien no se expresa orgnicamente, estara compuesto por los coordinadores de las Unidades Tcnicas. El esquema de conduccin se apoya en dos mbitos: Directivo (el Consejo Directivo constituido por un Presidente y ocho vocales) y Ejecutivo, con una "subestructura" organizacional encabezada por el Presidente1 1 2 e integrada por una Gerencia General, tres gerencias de
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apoyo (Administracin, Hacienda y Finanzas, Recursos Humanos, y Cooperacin Econmica e Institucional) y dos subgerencias (Asuntos Legales y Proyectos Especiales). Cierran esta "subestructura ejecutiva" otros sectores dependientes de la Presidencia: el Consejo de Calidad Total, la Direccin de Aseguramiento de la Calidad y el Instituto de la Calidad Industrial (Incalin). A su vez, la Gerencia General est compuesta por tres gerencias tcnicas: Asistencia Regional, Desarrollo y Calidad, y Ambiente; de ellas dependen los centros de Investigacin y Desarrollo, los centros regionales y las delegaciones regionales. Los niveles de conduccin tienen gerenciamiento exclusivamente estatal. En el caso de los Centros, este tipo de gerenciamiento se combina con la participacin privada. El propsito del nuevo nucleamiento de los Centros dentro de la rbita de algunas gerencias obedece al diseo de una estructura matriz o matricial. Este tipo de estructura genera una divisin del trabajo y mecanismos de coordinacin de tareas en los que, ms all de las bases de articulacin, siempre persisten interdependencias entre las unidades constitutivas de la organizacin.
2.3.3. El sistema de gestin de los recursos humanos. La tercera dimensin analizada fue el sistema de gestin de los recursos humanos. De 1.752 agentes en 1989, el INTI contaba con 909 personas en su planta permanente en el ao 2000. En su momento tuvo un escalafn propio, que fue perdiendo vigencia debido a los sucesivos congelamientos de vacantes y sueldos y por la asignacin arbitraria de categoras. Como los salarios del personal profesional estn muy por debajo de los valores de mercado, los integrantes de los segmentos ms calificados emigran hacia el sector privado requeridos por su slida formacin tecnolgica y cientfica. Por otro lado, los retiros voluntarios y los pases a disponibilidad tuvieron consecuencias negativas, pues alimentaron una fuerte reduccin que oper como un "downsizing" no planificado, con impacto en las unidades tcnicas con ms necesidad de personal, y constituCAPTULO IV 215
Los miembros del Consejo Directivo participan a la vez en la conduccin ejecutiva del Instituto.
Esta concentracin de funciones en las mismas personas se consider ajustada a la necesidad de conducir un proceso de transformacin como el que encar el INTI.
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y una "prdida irreparable", dado que por el congelamiento de vacantes fue imposible designar a un cuadro tcnico de reemplazo. Es aqu donde se detecta una de las debilidades del organismo: la baja asignacin de recursos humanos en las actividades de innovacin y desarrollo. En el mbito de los centros de investigacin, esta difcil situacin llev a un proceso de redefinicin de temas y reas de especializacin, as como a la reconversin del personal, en los casos en que era posible. Todo este proceso llev a "rigidizar" las estructuras de personal -por falta de movilidad hacia adentro y hacia afuera- y a elevar considerablemente el promedio de edad de su poblacin. El sistema de remuneraciones y estructura de sueldos prcticamente ha permanecido sin modificacin desde comienzos de 1990. Si bien el Plan Estratgico previ la redefinicin del sistema retributivo, su programa recin empez a disearse en 1999. No obstante estas condiciones, en 1997 se puso en marcha el Sistema de Incentivos al personal, conformado por tres tipos de asignaciones diferentes, a saber: IR Estmulo para un mayor rendimiento-; ID -Premio al Desempeo Individual,- que percibe todo el personal-- e IP -Premio a la Productividad Individual, que percibe el personal de los centros de investigacin-.
Del anlisis cualitativo realizado podemos inferir que el organismo en su conjunto refleja una decidida voluntad por desarrollar una gestin y un gerenciamiento basados en el proceso de mejora continua. Bajo este marco, el factor clave que acta como centro gravitacional de la institucin es la poltica de "calidad" que se ha fijado cumplir. En cierta forma, la imagen imperante remite a un presente y futuro del organismo que es representada y concebida en base al desarrollo de sus sistemas de calidad. El grado de adhesin y compromiso que el personal del INTI ha depositado en este propsito puede apreciarse en los importantes logros alcanzados y en las acreditaciones obtenidas y expedidas tanto por autoridades nacionales como internacionales especializadas1 1 3. El organismo compromete a toda la alta direccin en la concepcin y ejecucin de los Sistemas de Calidad. Para ello, se han creado tres instancias: la Direccin de Aseguramiento de Calidad (DAC), responsable directa de todos los programas del Instituto; el Consejo de la Calidad Total (CCT), integrado por los representantes de los mximos estamentos de la organizacin, y el Comit de la Calidad, donde se encuentran los responsables de calidad de los Centros y de implementacin en las gerencias. La planificacin de los sistemas de calidad se centra en la programacin e integracin de los distintos trabajos y procesos desarrollados en cada una de las unidades que componen la estructura del organismo. Pero en la prctica existen dificultades de coordinacin, a causa de la ya mencionada dinmica centrpeta de los Centros y por la ausencia de circuitos de informacin eficaces que conecten internamente a la organizacin. En este ltimo factor puede observarse una brecha de
2.3.4. Sistemas y estilo de gestin El cumplimiento o la declinacin de los objetivos de una organizacin est asociado, en gran medida, con sus sistemas y con la actuacin de su equipo de direccin, es decir, con el estilo de gestin. Por sistemas entendemos a todos los procesos y procedimientos formales e informales que hacen que la institucin funcione cotidianamente. Al hablar de estilo de gestin, hacemos referencia a la manera en que la conduccin se enfrenta a la organizacin, especialmente a sus patrones de accin, que son decisivos cuando se busca la adecuacin de la organizacin a la nueva estrategia. Esta nocin remite tambin al comportamiento simblico, algo muy relevante en un mbito tan profesional y tecnolgico como el INTI.
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Las ms significativas son: la acreditacin de Laboratorios segn Normas ISO 25; la certifica-
cin del Sistema de Control de gestin interna C.I. segn Normas ISO 9002 y la obtencin del Premio Nacional a la Calidad de 1999. Asimismo, debe remarcarse el fortalecimiento del organismo como certificador de productos. Fue decisiva su actuacin en la constitucin del Consejo Nacional de Normas, Calidad y Certificacin (CNNCC) y en el establecimiento de las bases de los trece programas nacionales que conforman el Plan Nacional de Calidad.
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capacidad institucional, cuya incidencia ser analizada al describir el proceso de implementacin del Programa Carta Compromiso.
el mbito nacional y en todos los otros organismos a incorporar. La idea era tener un primer grupo de entidades que pudieran mostrarse como ejemplos de la efectividad y xito del Programa". Estos argumentos partieron de reconocer la disparidad del contexto latinoamericano, y ms precisamente del argentino, en relacin con los pases desarrollados. A diferencia de la experiencia europea, donde las Cartas constituyen el resultado parcial y perfectible de toda una fase de modernizacin en los servicios pblicos, segn la opinin de los consultados "en la Argentina era necesario fijar el PCCC como un "hito" dentro o en el marco del proceso de mejora continua que efectan cada uno de los organismos elegidos en primer lugar". Bsicamente, la rapidez en la ejecutividad "rompera" la inercia en la que pueden encontrarse las organizaciones y neutralizara las eventuales resistencias, creando una "tensin" que ayudara a imprimir mayor dinamismo a los procesos de cambio.
3. LA IMPLEMENTACIN DEL PROGRAMA CARTA COMPROMISO CON EL CIUDADANO EN EL INTI 3.1. El porqu de la Carta Compromiso en el INTI El INTI fue uno de los primeros organismos destinados a concretar la iniciativa durante el ao 2000. En ese entonces, los responsables tcnicos adujeron que la institucin contaba con una de las condiciones imprescindibles para ser parte de esta propuesta: "estabilidad institucional". De acuerdo con esa interpretacin, dicha "estabilidad institucional" se expresa, a lo largo de la trayectoria del INTI, en su alto rendimiento y en el cumplimiento satisfactorio de su misin. Su historia le otorga "legitimidad institucional, hay una legitimacin que proviene de esa estabilidad y del reconocimiento de ser bueno y slido en lo que hace". A estas caractersticas se suma "el bajo grado de conflictividad" que tradicionalmente tuvo el organismo en materia de relacin con la esfera poltica. Como otro rasgo decisivo para la eleccin, se destac el firme grado de compromiso de las autoridades del INTI, quienes pusieron de manifiesto su "voluntad expresa" para involucrarse en la experiencia desde el comienzo de su implantacin a nivel nacional. Esta predisposicin se apoy en la confianza y seguridad de la conduccin de la institucin para poder llevar a cabo con xito un Programa que, a su entender, se encaminaba en la misma direccin del cambio cultural que estaban desarrollando. Por otro lado, tambin se exploraron las razones que llevaron a las autoridades polticas a optar por una determinada modalidad de ejecucin del PCCC. En este sentido, los entrevistados explicaron que se privilegi un perodo de implantacin de corta duracin, se fij un estricto cumplimiento del mismo y predomin como consigna la necesidad "de hacerlo rpido y efectivo, para garantizar la credibilidad del PCCC en
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3.2. Ejecucin del plan de trabajo Para llevar adelante la ejecucin del Programa, se conform un grupo de trabajo compuesto por dos consultores provenientes de la Subsecretara de la Gestin Pblica y por funcionarios de nivel directivo de la institucin, quienes oficiaron como "facilitadores". En este caso especfico, el Presidente del INTI design para esa funcin al Coordinador del Comit de la Calidad, al Director de Control de Gestin, la Subgerente de Recursos Humanos y el Gerente de Comercializacin1 1 4. Las etapas del proceso pueden diferenciarse a partir de las siguientes tareas:
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Respecto a la designacin de los "facilitadores", como puede apreciarse, todos ellos pertenec-
an a las reas de apoyo o gerencias, en las que se depositan responsabilidades polticas ms que tcnicas. Segn los Directores del Programa, hubiera sido conveniente -desde un primer momento- integrar en este grupo a agentes provenientes de los Centros, con mayor incidencia en el quehacer cientfico-tcnico. Esa incorporacin se realiz ms tarde, a instancias de los Directores y consultores, al promediar el transcurso del proceso de implementacin.
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d) Identificacin de los servicios: La actividad de apoyo y transferencia tecnolgica que desarrollan los Centros llega a la industria y la comunidad a travs de diversos servicios (ms de 5.000), que se pueden agrupar en las siguientes reas: Ensayos y anlisis, Asistencia tcnica, Investigacin y desarrollo tecnolgico, Capacitacin, y Certificacin de productos. El INTI tambin ejerce funciones como autoridad metrolgica nacional y asesora en materia de gestin de la calidad y gestin ambiental. La prestacin de los servicios mencionados cubre a una amplia y variada gama de sectores industriales, en las ramas qumica y petroqumica, electrnica, equipos y maquinarias, polmeros, caucho, cuero, construcciones, crnica, frutihortcola, lctea, molinera, pesquera, maderera, papelera y textil1 1 5. e) Identificacin de los clientes: Los clientes del INTI pueden diferenciarse en externos (empresas, profesionales o tecnlogos que requieren del Instituto un trabajo o participan de una actividad de capacitacin), socios (empresas que participan en el Consejo Directivo o en los Centros), Institucionales (Unin Industrial Argentina, Confederacin General de la Industria, Consejo Argentino de la Industria, cmaras sectoriales, universidades), y el Gobierno nacional. Durante el proceso de identificacin de los clientes que inici el equipo de trabajo, observaron que el organismo contaba con una estrategia ms consolidada para relacionarse con la clientela tradicional (fundamentalmente grandes empresas) y menor capacidad para avanzar hacia el universo potencial de clientes (PyMEs, industrias del interior del pas). Asimismo, el propio anlisis FODA y la Evaluacin Externa de 1999 dejaron constancia de la poca presencia del INTI en el
interior del pas, de su menor relacin con las industrias regionales y su escaso accionar sistemtico para atraer nuevos negocios y conseguir una mayor penetracin en el mercado. As, el tema de la disposicin del organismo para ensanchar su clientela termin por instalarse en la mesa de trabajo. f) Identificacin de las expectativas y necesidades de los clientes Con anterioridad a 1997, se realizaba un relevamiento de opinin a travs de entrevistas para obtener informacin sobre el grado de satisfaccin de los clientes externos que concurran al Instituto. A partir de ese ao, y con el objeto de minimizar la subjetividad, se opt por la instrumentacin de encuestas anuales semiestructuradas. A travs de este mecanismo, la Gerencia de Comercializacin sondea la opinin de los clientes sobre los aspectos fundamentales de la prestacin: precios, tiempo de respuesta, calidad del servicio, calidad de atencin e idoneidad tcnica del personal por el que fue atendido. Adicionalmente, se incluye una pregunta abierta sobre aspectos a mejorar. Los clientes institucionales del INTI vuelcan su opinin en las reuniones del Consejo Directivo y de los Comits Ejecutivos de los Centros. A su vez, la alta direccin del Instituto se mantiene en contacto con ese sector para someter a consideracin sus planes de trabajo. Finalmente, la sociedad en su conjunto poda ser consultada "ocasionalmente" por medio de encuestas que permitieran inferir su conocimiento de la actividad de instituciones con objetivos similares a los del INTI1 1 6. A partir de la intervencin del equipo consultor, se opt por efectuar una nueva encuesta que tom como universo a los clientes habituales y potenciales del organismo1 1 7, como va para identificar las
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Adems, su capacidad tecnolgica le permite aportar soluciones a la industria en general en

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temas relacionados con: acstica, ahorro energtico, cadena de fro, corrosin y proteccin, envases y embalajes, luminotecnia, metrologa, estadstica industrial, gestin empresaria, informtica, informacin tcnica, capacitacin de recursos humanos, etc.
Documento de Evaluacin Externa 1999. En dicha encuesta tambin se pretenda recoger informacin sobre el clima organizacional en
el Instituto.
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expectativas de los clientes del INTI y traducirlas en atributos de calidad y con el objetivo de contrastar los resultados con los aspectos o dimensiones de la calidad de los servicios que surgieron en la actividad de taller realizada con los Centros, con los datos obtenidos por las anteriores mediciones de satisfaccin y con las quejas presentadas por los clientes. g) La definicin de los atributos e indicadores de calidad A lo largo del proceso de implementacin, la discusin en torno a la cuestin de la calidad devino en un eje problemtico. De hecho, la bsqueda de acuerdos para precisar los estndares de servicios se convirti en uno de los temas ms arduos, en tanto en el INTI la nocin de calidad que prevaleca estaba muy centrada en indicadores de ndole econmico-financieros y para la gestin interna, con menor acento en aquellos parmetros orientados a medir impactos externos. En este sentido, el propio organismo describa el alcance de su Sistema de Calidad -en una primera etapa- como "la gestin de la informacin necesaria para la planificacin, direccin y evaluacin en las reas operacionales y de soporte a la gestin para asegurar el efectivo funcionamiento de los Centros de Investigacin y Desarrollo". Sin embargo, para los responsables operativos del PCCC, estos criterios aparecan como un obstculo a la hora de establecer definiciones desde la perspectiva del ciudadano, tomando en cuenta "qu tipo de calidad valoriza la comunidad y qu espera de la calidad". As, para trabajar en este componente "era necesario desembarazarse de esa visin de la calidad tan tcnica y profesional que tienen los empleados del INTI y tratar de hacer una transposicin hacia la gente comn". Puntualmente, la organizacin distingui tres tipos de indicadores1 1 8: (a) los indicadores de uso interno, utilizados para medir la productividad y eficiencia de la gestin, con especial nfasis en los indicadores
de ingresos y egresos; (b) los indicadores de impacto externo, que si bien no fueron sistematizados y homogeneizados en su totalidad, en distintas oportunidades se los present a solicitud de diversas entidades del sector pblico y a los fines de justificar los niveles de asignacin presupuestaria; dentro de este espectro se pretendi incluir una suerte de indicadores de "responsabilidad social", capaces de medir los alcances que tienen los productos y servicios del INTI en la esfera comunitaria, y, por ltimo, (c) los indicadores de medicin del nivel de satisfaccin de los clientes con la calidad de los servicios prestados, que remitieron a las dimensiones utilizadas en las encuestas de satisfaccin que realiza el organismo para los clientes externos. En el contenido definitivo de la primera Carta firmada por el organismo se consider que, en funcin de los plazos dispuestos para implementar el Programa, resultaba ms viable concentrar los esfuerzos en la resolucin de aquellos factores de la calidad vinculados con el acceso a los servicios (las diferencias de horarios de atencin en los distintos Centros, la recepcin no centralizada de los clientes y la existencia de una "zona gris" en la lnea 0800, que planteaba problemas a la hora de indagar la orientacin, derivar los llamados, o referenciar a cada responsable de la atencin al cliente). Adems lleg a convenirse que, para modificar los tiempos en ciertos procedimientos de trabajo, se requera de un diagnstico riguroso que evaluara la efectiva capacidad de toda la organizacin para poder garantizar su cumplimiento. No obstante, qued definido un primer avance, a partir de garantizar el estricto cumplimiento de los tiempos establecidos en las "Ordenes de Trabajo". En caso contrario, deba informarse a los clientes acerca de los motivos de la infraccin. h) Anlisis del funcionamiento actual de la interaccin entre la organizacin y el cliente 1) Formas de acceso a los servicios Los medios de que dispone el organismo para dar a conocer su oferta de servicios son: la atencin personalizada y telefnica, la direccin electrnica y la pgina web. Por su parte, pueden considerarse otras vas diferentes de difusin destinadas a brindar informacin general sobre los servicios, tales como la participacin en ferias y exposiciones, las campaCAPTULO IV 223
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Disposicin N 106/97 . "Bases de Monitoreo y Funcionamiento de las Unidades Tcnicas que
conforman el Sistema de Centros de Investigacin"
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as publicitarias en televisin abierta y en radio y los videos comerciales. Asimismo, cabe mencionar la publicidad impresa, la revista Industria y Desarrollo del INTI y otras publicaciones peridicas. 2) Mecanismos de consulta y participacin 2.1. El sistema de quejas: Si bien en la Divisin "Promocin, Orientacin y Servicio Postventa al Cliente" se encuentra un formulario nico de "Reclamos y Sugerencias"119 que debe analizar cada Responsable de Calidad y el Representante Comercial respectivo, el sistema de quejas es manejado a nivel de cada Centro y no se realiza un relevamiento global. A este respecto, una de las propuestas del equipo de trabajo remiti a la posibilidad de instaurar una direccin electrnica unificada que permitiera centralizar las demandas de los clientes. Sin embargo, los testeos realizados en algunos Centros no prestaron conformidad, por razones de "confidencialidad" y "confiabilidad"1 2 0. El mecanismo de quejas tambin se constituy en uno de los puntos ms discutidos durante el proceso de implementacin, por la falta de acuerdos con los Centros respecto de la posible unificacin del sistema. Como fue planteado en la propuesta final de la Carta, esta cuestin qued presentada en el marco de los compromisos de mejoras que la institucin deba completar durante la segunda etapa del plan de trabajo. En tanto, pudo avanzarse en la definicin de un tiempo de respuesta uniforme y en el establecimiento de una instancia de apelacin de los reclamos hacia los niveles jerrquicos del INTI.
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i) Mecanismos de participacin de los clientes Un rasgo muy particular del INTI, que lo diferencia de la mayora de los organismos pblicos, es la interaccin que el Instituto tiene con sus clientes, que indefectiblemente le imprime caractersticas propias a su estilo de gestin. Histricamente, la institucin ha procurado varias puertas de entrada para que los distintos clientes puedan vincularse con la organizacin. En primer trmino, a travs del Consejo Directivo y la Comisin Asesora. En cuanto a los Centros, por va de su participacin como socios promotores u adherentes, o como integrantes de sus Comits Ejecutivos. Tambin pueden relacionarse con las Unidades Operativas o directamente con las gerencias y subgerencias. En otro rango, las encuestas de medicin de la satisfaccin proporcionan otra ruta de acceso, en especial, para conocer la opinin de los clientes no representados en los mbitos mencionados. Pese a la existencia de estos canales, la evaluacin externa resalt que el INTI deba comprometerse a ser una organizacin "ms centrada en el cliente". Esto incluira "formalizar la retroalimentacin del cliente sobre la calidad y relevancia del servicio, y sobre las necesidades y prioridades futuras, aportando sus sugerencias para mejoras"1 2 1. En cambio, los responsables operativos del PCCC destacaron que el Instituto estaba en una situacin aventajada con respecto a otros organismos, porque tena "muy bien incorporados en sus rganos de conduccin a los clientes". De todas maneras, observaron que "un amplio universo de PyMEs y la ciudadana en general no estn integradas al sistema INTI". Y siguiendo este razonamiento, plantearon que tal restriccin podra "generar demandas corporativas que lleven a contradecir y hasta a lastimar los intereses generales de la sociedad".
En el formulario se recaba el motivo del reclamo o sugerencia del cliente, las acciones correc-
tivas y la fecha de cumplimiento de las modificaciones correspondientes, adems de la notificacin de la Unidad Tcnica, del Responsable de Calidad y del Representante Comercial.
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Segn lo informado, el procedimiento de reclamos y sugerencias que instrument cada Centro

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o unidad tcnica est formalizado en un "Manual de Calidad". Toda queja, reclamo o sugerencia se traduce en una "Planilla de Oportunidades de Mejora", en un marco de "absoluta confidencialidad". Adems de las quejas, a travs de las "Oportunidades de Mejora" se recogen tambin las mismas dificultades que los tcnicos y profesionales del Centro observan en sus prcticas y que entorpecen o provocan fallas en sus trabajos.
Segn manifestaron los entrevistados, ese dficit intent saldarse con la creacin, en 1997 , de
las Unidades Funcionales de Comercializacin (UFCOM). Su propsito es establecer pautas y dar coherencia al accionar comercial de los Centros, as como llevar adelante el tratamiento de los temas que surgen de los pedidos de los clientes. En la prctica, dicha Unidad no ha logrado instalarse como espacio de coordinacin entre Centros.
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3.3. Organizacin y contenidos definitivos de la primera Carta Compromiso La etapa de definicin de la Carta se vio afectada por el cambio de conduccin de la organizacin, tras la renuncia del Presidente y el impasse de casi dos meses que se abri hasta el nombramiento de la nueva autoridad. En el clima organizacional tambin repercutieron los movimientos de personal derivados de los retiros voluntarios y jubilaciones, y los recambios en el equipo de funcionarios polticos o asesores. Todo ello provoc cierta desmotivacin en algunos actores y menor grado de implicacin con el Programa, que pusieron en duda la posibilidad de llevarlo adelante en ese marco de incertidumbre. El arribo de las nuevas autoridades dio un impulso fundamental a la instrumentacin del PCCC. El Presidente del organismo ratific el inters para continuar con el Programa, pero introdujo modificaciones en el equipo de trabajo y algunas reformulaciones de contenido: se decidi la incorporacin de dos nuevos facilitadores en representacin de los Centros, que contribuy a resolver las dificultades de interaccin con esas unidades planteadas desde el inicio del proceso- y asegur la formacin de un equipo de trabajo ms "plural" y representativo de la "realidad" del INTI. Tal como se ha mencionado, el ncleo crtico de la discusin se concentr en torno a los indicadores de calidad. En primer lugar, por las diferencias de criterio respecto a la conveniencia de definir indicadores "globales", en tanto atributos generales propios del organismo, y estndares diferenciados para cada Centro1 2 2. Pero, adems, result compleja la construccin de indicadores desde la perspectiva del cliente/ciudadano, capaces de ser replicados posteriormente en indicadores de gestin, de manera tal que los sistemas de calidad y el propio Plan Estratgico se convirtieran en herramientas gerenciales con las que el INTI se condujera, comunicara y vinculara no solo interna sino externamente.
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Finalmente, la estructura definitiva de la Carta qued organizada con los siguientes apartados y sus respectivos contenidos:
APARTADOS
CONTENIDOS
Presentacin del Caractersticas organizacionales, distribucin geogrfica y reas de activiINTI dad. Tambin aporta una sntesis de los valores, visin, misin y funciones del organismo. Principales logros Menciona la acreditacin de ensayos bajo normas de calidad ISO 25 y los relacionados con Centros que poseen acreditacin por el Organismo Argentino de la calidad Acreditacin (OAA) y el United Kingdom Accreditation Service (UKAS). Adems, consta la Certificacin ISO 9002 (primer organismo estatal en recibirla) y el "Premio Nacional a la Calidad para el Sector Pblico" que le fuera otorgado en el ao 1999. Principales ejes
Se intent precisar en el contenido de la Carta todas aquellas actividades
de las actividades que el INTI desarrolla en beneficio de la sociedad. Para destacar este aspecto se procur establecer tres ejes bsicos: 1) difusin de la cultura tecnolgica, 2) competitividad industrial y 3) calidad de vida y defensa del consumidor. Tras ellos se enmarcan, entre los servicios ms significativos, los desarrollos tecnolgicos, los compromisos con la educacin, las publicaciones y servicios de informacin y documentacin, las actividades de asistencia tcnica, la participacin en comits de normalizacin, la certificacin en el campo regulado, la preservacin de los ecosistemas y la difuNormativa legal y derechos y obligaciones de los usuarios
Enumera las principales leyes y decretos vinculados al organismo, junto con el Decreto de creacin del PCCC, la normativa referida a la atencin al pblico en el mbito de la Administracin Pblica Nacional y los derechos de los usuarios establecidos en el art. 42 de la Constitucin Nacional. Por su parte, el INTI estipul una serie de obligaciones de sus usuarios, en tr-
Este abordaje resultaba poco factible para los facilitadores, ya que a su entender, se corra el
minos de pago de aranceles, condiciones para la entrega de muestras y respeto de los horarios de atencin al pblico.
riesgo de aceptar que cada Centro acordara los indicadores de manera autnoma con sus respectivos clientes.
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APARTADOS Instancias de participacin y vinculacin con el organismo Sistema de quejas, reclamos y sugerencias Estndares de calidad
CONTENIDOS Mediante el Consejo Directivo y los Comits Ejecutivos de cada Centro, adems de las encuestas de satisfaccin, los mecanismos de quejas, reclamos y sugerencias y los mecanismos conforme a la Norma IRAM 301 que se aplica en los laboratorios.
Compromisos de de Servicios, realizacin de una encuesta a nivel nacional para identificar mejora las expectativas y necesidades de los clientes potenciales y mejorar la informacin sobre las necesidades de los usuarios de nuestros servicios), y c) relativos al acceso a los servicios (mejora de la sealizacin en el Parque Tecnolgico Miguelete y transformacin paulatina de la web del INTI en el portal tecnolgico de las empresas PyMEs del pas).
Detalla las formas de acceso, los requisitos para su presentacin, el tiempo de contestacin establecido por el Instituto (cinco das hbiles) y las instancias de apelacin y procedimiento.
4. Algunos resultados de la encuesta de satisfaccin realizada a los clientes tras la implementacin de la Carta Compromiso En octubre y noviembre del ao 2001, la Direccin de Estudios e Informacin del INAP , a pedido de las autoridades del Programa Carta Compromiso con el Ciudadano, procedi a realizar un relevamiento telefnico a los clientes del INTI con el objeto de evaluar la calidad de la atencin recibida por los clientes de ese organismo1 2 3. De los resultados de la consulta mencionada pudieron extraerse varias conclusiones (Lpez, Zeller et al., 2001). Entre las ms significativas, podemos sealar que el perfil de usuario encuestado otorg un alto nivel de importancia a la posibilidad de acceder a un servicio y/o producto seguro (en trminos de confidencialidad de los clientes y resultados de los ensayos) y confiable (sin errores ni omisiones, efectivo como solucin tcnica y objetivo en las evaluaciones y certificaciones de productos), respaldado por recursos humanos competentes, bien capacitados y solventes a la hora de brindar asesoramiento.
Diferencia tres tipos de estndares: a) Relativos a la calidad de los servicios, en base a los atributos de imparcialidad, confidencialidad, confiabilidad, competencia, etc. Por ejemplo, para la certificacin de productos se acord un 100% de entrega de los informes en el tiempo estipulado en la Orden de Trabajo. En los casos en que no se pueda cumplir con el plazo fijado, se informar al solicitante al menos 48 hs. antes de la fecha prevista de entrega, los motivos de la demora y el nuevo perodo de cumplimiento. b) Relativos a la participacin del ciudadano: Contemplan la realizacin de encuestas de satisfaccin y las vas tradicionales de participacin de los clientes institucionales. c) Relativos al acceso a los servicios: Se determin un horario nico para la atencin de las consultas telefnicas y el tiempo medio de espera de las llamadas. Adems, se fij el tiempo de respuesta para las consultas recibidas desde la pgina web y se unific el horario de atencin y delimit el tiempo de espera para las consultas presenciales.
Compromisos de Lo acordado estableci que, hasta julio del 2001, el organismo deba abomejora carse a establecer compromisos de mejora en tres niveles: a) relativos a la calidad de los servicios (creacin de un sello de calidad INTI para todos los productos que el organismo certificara; acreditacin de un sistema de gestin de la calidad de acuerdo a la Norma ISO 17025 en doce centros de Investigacin y Desarrollo; creacin de una bolsa de trabajo para pasantes y becarios; edicin, con una frecuencia mnima semestral, de un boletn con las actividades de cada Centro), b) relativos a la mejora en la participacin ciudadana (implantacin de un sistema de quejas y reclamos centralizado, implantacin de un Sistema de Seguimiento de las Contrataciones
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La muestra realizada contempl 130 casos, discriminados por actividad de la empresa (indus-
tria, comercio, servicios), cantidad de empleados (desde menos de 50 hasta ms de 400) y rubro de pertenencia. En porcentajes, fueron encuestadas mayoritariamente empresas dedicadas a la actividad industrial (73,8%), seguida de la rama de servicios (12,3%) y comercio (11,5%). En cuanto al tamao, predominaron las empresas con menos de 50 empleados (66%) y, en menor medida, aquellas con 51 a 100 (10%) y 101 a 200 (9%), en tanto que las de mayor cantidad de trabajadores oscilaron entre el 5 y 4%.
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Al consultar a los clientes sobre "qu es lo ms importante cuando concurre a solicitar un servicio al organismo", los aspectos as considerados incluyeron: "que se informe claramente sobre los aranceles"; "que los informes se entreguen sin errores ni omisiones"; "que los profesionales estn ampliamente capacitados para brindar el servicio; que el informe se entregue puntualmente, cuando fue prometido"; "que uno sea bien asesorado sobre el servicio que requiere"; "que acte con absoluta objetividad en evaluaciones y certificaciones". Por el contrario, fueron indicados como atributos de menor relevancia los relativos a la accesibilidad y al aspecto fsico adecuado1 2 4, entre otros: "que haya un servicio de atencin telefnica 0800 que funcione adecuadamente"; "que haya una buena sealizacin"; "que las instalaciones sean confortables, limpias, bien climatizadas"; "que se pueda obtener informacin va internet". En cuanto a la evaluacin que los usuarios hicieron de los atributos mencionados, se observaron como los tems mejor evaluados la "objetividad en las evaluaciones y certificaciones de productos"; la "confidencialidad de clientes y resultados de ensayos"; "la "amabilidad del personal en la atencin al cliente"; la "capacitacin de los profesionales para prestar el servicio" y la "entrega de informes sin errores ni omisiones". De esta forma, hubo un alto grado de coincidencia entre los atributos considerados ms importantes y los mejor evaluados, fundamentalmente en trminos de confiabilidad y competencia, seguidos de otros atributos como la confidencialidad y la empata y cortesa. En contraste, entre los tems peor evaluados se destacaron "el funcionamiento del servicio 0800"; "el tiempo de respuesta a las consultas realizadas va internet"; "la posibilidad de obtener informacin on line"; "los precios en
relacin al servicio obtenido"1 2 5; "el tiempo desde el inicio a la finalizacin del servicio"1 2 6 y "la informacin sobre demoras en el servicio". Entre otros aspectos a resaltar, se observa una evaluacin promedio muy satisfactoria del organismo en general, de la calidad de la atencin y de la calidad del servicio brindado. Particularizando en los tres tems (organismo en general, calidad de atencin y calidad del servicio), la rama comercial fue calificada con los mayores puntajes, seguida de la actividad industrial. En cambio, dichos parmetros fueron ponderados por debajo del promedio en el sector servicios. Un componente central para el PCCC, como es el sistema de quejas, result ser desconocido por la mayora de los encuestados (71,5%)1 2 7. Tambin fue elocuente el resultado sobre el uso de las encuestas que realiza el INTI para indagar el nivel de satisfaccin de sus clientes: la evaluacin arroj un alto porcentaje de respuestas negativas. La mayor parte de los encuestados nunca las complet (87,7%), porque "no encontr donde hacerlo" (28,2%), o "no tuvo tiempo" (11,9%), aunque un elevado porcentaje (47,8%) aleg "otras razones", bsicamente relacionadas con el desconocimiento de la existencia de esta herramienta y, en menor medida, porque no concurran personalmente o no estaban al alcance de los usuarios.
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Con relacin a los precios, las demandas se vincularon con la ausencia de una lista de pre-
cios "como establece lealtad comercial", ya que "lo regula el Director de cada Centro", mientras que para algunos usuarios "los aranceles resultan muy altos y desproporcionados con el servicio brindado", aunque en otros casos, si bien se reconoci el servicio como "excelente", "el precio es muy alto".
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En trminos de capacidad de respuesta, algunos encuestados catalogaron a los tiempos de
entrega de los resultados de los ensayos como "muy largos", sobre todo cuando existan derivaciones a otros sectores. En el mismo sentido, se encontraron observaciones sobre las demoras en el rea de "patrones y medidas".
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Sin embargo, pudo observarse en la evaluacin que, en el caso de la lnea 0800 y de la comu-
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Entre quienes lo conocan (27 ,6%), slo un 13,8 % lo haba utilizado alguna vez, mientras que
nicacin va internet, exista un alto grado de desconocimiento respecto de la existencia de estos recursos. Probablemente, dicho desconocimiento motiv que ms del 50% de los encuestados no respondiera la pregunta.
el 77 ,7% nunca los haba hecho, en su mayora "porque no tuvo necesidad" (65,5%), "porque lo creyeron intil" (17 ,2%), o por "otros motivos" (13,8%), que incluyeron el desconocimiento o la preferencia a tomar contacto directamente con las autoridades.
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Por ltimo, al relevarse el conocimiento de la Carta Compromiso, slo el 11,5% expres una respuesta afirmativa, mientras que el 86,9% desconoca su existencia. Asimismo, cuando los usuarios evaluaron la atencin de los ltimos doce meses (en octubre-noviembre de 2001), el mayor porcentaje de encuestados (36,2%) opt por la respuesta "no sabe o no contesta". En tanto, las respuestas ofrecieron porcentajes similares entre quienes consideraron que "no mejor" (27,7%) o que "mejor algo" (26,2%), mientras que para un 10% la atencin "mejor mucho". Pero entre quienes conocan la Carta, el porcentaje de respuestas fue similar en los casos de "no sabe no contesta", "no mejor" y "mejor algo" (26,7%). Para quienes no la conocan, en su mayora no hicieron una evaluacin de la atencin (36,3%), o bien plantearon que "no mejor" (28,3%) o "mejor algo" (26,5%). En resumen, al ao de implementada la Carta en el INTI, se pudo advertir en trminos generales que los clientes del organismo posean una elevada valoracin de los servicios provistos y de la calidad de los mismos. No obstante esta positiva evaluacin, debemos resaltar la existencia de un alto grado de desconocimiento en materia de sistema de quejas, de uso de las encuestas que posee el organismo y de la misma Carta Compromiso, ponindose de manifiesto, en varios casos, la carencia de vas de difusin efectivas que permitieran tomar contacto o familiarizarse con esas herramientas. CONCLUSIONES En primera instancia, podemos concluir que el INTI oper, a lo largo de su historia, como un factor estratgico para el devenir del sector industrial argentino. Su trayectoria se apoy en la evolucin permanente de un plantel de profesionales de excelencia consustanciados con la misin del organismo y distribuidos en un sistema de Centros de Investigacin y Desarrollo que desde sus orgenes present un fuerte anclaje en el sector industrial ms concentrado. Paulatinamente, el protagonismo de los Centros termin por diluir las fuerzas que otorgaban sentido de unidad institucional al orga232 CAPTULO IV
nismo. Del anlisis cualitativo realizado pudo inferirse que, durante los aos que no hubo una poltica centralizada y definida desde los altos niveles de conduccin, se termin por depositar en los Directores de los Centros las responsabilidades de planificacin global de la entidad y de mantenimiento de la motivacin y el compromiso de los grupos de trabajo. An ms, en este sentido, la informacin relevada pone de manifiesto que los Centros ms dinmicos intentaron paliar el vaco de polticas tecnolgicas a travs de la conexin con el propio sector industrial, tratando de asegurar, al mismo tiempo, la permanencia de los profesionales ms calificados en el Instituto. El proceso de modernizacin que el INTI viene llevando a cabo desde mediados de los noventa tiene estrecha relacin con el proceso de fragmentacin antes sealado. Si bien la razn que impuls este cambio cultural fue la necesidad -prcticamente impostergable- de adecuar la organizacin al nuevo escenario tecnolgico e industrial abierto por la globalizacin econmica, podemos afirmar tambin que los obstculos de poltica y organizacin interna tuvieron un peso tan relevante como las exigencias externas. De esta forma, el nuevo diseo de la estructura y del modelo de gestin ha buscado reestablecer los criterios organizacionales de centralizacin, coordinacin y programacin de las actividades y servicios que el INTI brinda a travs de sus Centros de Investigacin. El propsito de reubicar los Centros dentro de la rbita de algunas Gerencias se inscribi en esta lgica, a los efectos de asentar una mayor interdependencia entre las unidades constitutivas de la organizacin. Algunos problemas que emergen a partir del anlisis de las capacidades institucionales del organismo ya fueron sealados en la evaluacin externa realizada a pedido del organismo, y tambin se manifestaron durante el proceso de implementacin del PCCC. Entre ellos, podemos sealar la "burocratizacin" y obsolescencia de ciertos procesos y procedimientos administrativos; la carencia de un sistema de informacin integral; la ausencia de indicadores de impacto externo; una dbil estrategia en la captacin de nuevos clientes -tanto en el mbiCAPTULO IV 233
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to regional como en el segmento de las PyMEs-, y la necesidad de aplicar programas de capacitacin no solo circunscriptos a los niveles tcnicos y profesionales, sino dirigidos tambin a las reas administrativas y comerciales del Instituto. En el orden cultural, cabe remarcar que el valor atribuido por el INTI a la gestin de la calidad llev a restringir la potencialidad de este concepto, con el riesgo de convertirlo en un fin en s mismo y no en un medio para optimizar su vnculo con el entorno y la sociedad. Esta visin de la calidad, condensada con mayor nfasis en el mbito de los procesos, podra explicarse por el perfil sumamente profesional y tecnolgico de los integrantes del organismo y por cierto comportamiento "autorreferenciado" de la organizacin. A modo de ejemplo, una frase que oan habitualmente los interlocutores de la institucin -especialmente en sus primeras intervenciones en el Programa- haca hincapi en que, dado el nivel de calidad de la asistencia tcnica y de los servicios ofrecidos por el INTI, "los clientes no depende de llamarlos, depende de que vengan". Tomando en cuenta la caracterizacin hasta aqu descripta, y para centrarse ya especficamente en el PCCC, podemos considerar que la implementacin del Programa apunt a reforzar las transformaciones desarrolladas y a incidir en la superacin de las deficiencias enunciadas. Principalmente, el intento de alcanzar una mayor apertura de la organizacin hacia la sociedad provoc un impacto directo sobre dos rasgos institucionales fundamentales. En primer lugar, alent a reforzar la presencia de los ciudadanos en tanto contribuyentes, ya que por la naturaleza propia del organismo tuvieron mayor gravitacin los puntos de vista e intereses de los clientes industriales y del propio proveedor del servicio. Ello repercuti, en segunda instancia, sobre el mejor "saber hacer" de la organizacin, esto es, los sistemas de gestin de la calidad, en los que se trabaj atendiendo no solo la calidad propia del servicio sino tambin la calidad de la prestacin, en especial en lo que refiere al "punto de contacto con el cliente" y el vnculo con la comunidad.
Algunos aspectos especficos dentro de esta materia remitieron a la determinacin de un horario nico para la atencin presencial y telefnica y de tiempos de espera y tiempos de respuesta en ambos casos, as como la obligacin de aviso al cliente en caso de incumplimiento de los plazos de entrega pactados en las rdenes de trabajo y la proyectada instrumentacin de un sistema de quejas unificado con diferentes instancias de apelacin1 2 8. En mayo de 2003, al firmar su segunda Carta, el INTI se convirti en uno de los pocos organismos que haba renovado su compromiso con el Programa. Tres aos despus de implementada la primera, en una situacin econmica distinta, el organismo defini sus "Nuevos Roles" y las "Lneas generales de accin", orientadas hacia un rediseo de la cultura organizacional que posibilitara: brindar asistencia integral a todas las PYMEs que soliciten los servicios del INTI, promover el debate interno sobre los nuevos roles del Instituto involucrando a la totalidad del personal, desarrollar la capacidad de prospectiva y llevar adelante la evaluacin tecnolgica en las reas prioritarias de la industria, entre otras. En este contexto, se destac una nueva funcin que, por requerimiento del Ministerio de la Produccin, el INTI deba asumir: estructurar un slido apoyo a la generacin de empleo sustentable. Fue a partir de la definicin de los "nuevos roles" del organismo, entonces, que en la Carta Compromiso 2003 se enunciaron los lineamientos a desarrollar en este perodo, reafirmando, mejorando o agregando algunos estndares y adicionando compromisos de mejoras en el Sistema de atencin al pblico, el Sistema de reclamos y sugerencias, el Sistema de comunicacin externa y difusin del rol social, la Vinculacin interinstitucional, la Generacin de empleo y la Capacitacin. Ms all de estos aportes, la implantacin general del PCCC deja abiertas algunas cuestiones que necesariamente debern ser abor128
Se estima que el sistema nico de quejas, adems de mejorar los procedimientos para la aten-
cin al cliente, es de vital relevancia para superar debilidades organizativas muy enquistadas, en tanto ayudara a revertir el ya mencionado estado de compartimentacin en el funcionamiento del organismo y permitira resolver, en parte, los problemas de flujo y centralizacin de la informacin.
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dadas en el futuro prximo, a efectos de asegurar el desarrollo y la consistencia de la Carta. Se estima que el sistema nico de quejas, adems de mejorar los procedimientos para la atencin al cliente, es de vital relevancia para superar debilidades organizativas muy enquistadas, en tanto ayudara a revertir el ya mencionado estado de compartimentacin en el funcionamiento del organismo y permitira resolver, en parte, los problemas de flujo y centralizacin de la informacin.
REALIZADA EN EL INSTITUTO NACIONAL DE TECNOLOGA INDUSTRIAL (INTI), BUENOS AIRES, INAP-DEI, MIMEO.
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FUENTES
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El problemtico desempeo del gobierno electrnico en pases en desarrollo, emergentes o en transicin
- "Bases de Monitoreo y Funcionamiento de las Unidades Tcnicas que

conforman el Sistema de Centros de Investigacin del INTI. (Disposicin N 106/97). - "Poltica de Aranceles del INTI" (Resolucin del Consejo Directivo N 36/99 y Decreto 1757/90). - "Premio Nacional a la Calidad 1999". Informe Extenso del Instituto Nacional de Tecnologa Industrial. - "Documento de Evaluacin Externa del INTI, ao 1999". Secretara para la Tecnologa, la Ciencia y la Innovacin Productiva, Presidencia de la Nacin. Ediciones del INTI, San Martn, junio de 2000. - "Leyes, Decretos, Resoluciones y Reglamento de Creacin. Organizacin y Funcionamiento del INTI y sus Centros de Investigacin". Normativa Vigente. Ediciones del INTI, San Martn, agosto de 2000. - Decreto PEN 229/00. "Carta Compromiso con el Ciudadano". - Decreto PEN 103/01. "Aprobacin del Plan Nacional de Modernizacin de la Administracin Pblica Nacional" - "Reglamento para la formacin de Centros" (Resolucin N 2/58, con las modificaciones introducidas por las Resoluciones N 200/67 y 3/69).
EL PROBLEMTICO DESEMPEO DEL GOBIERNO ELECTRNICO EN PASES "EN DESARROLLO, EMERGENTES O EN TRANSICIN"(*) Jos Luis Tesoro 1.- INTRODUCCIN Este artculo tiene el objetivo de contribuir a dilucidar un conjunto de factores asociados al desempeo del Gobierno Electrnico (GE) en diversas comunidades nacionales. A tal fin, adoptando como unidad de anlisis a la "comunidad nacional", se examinan los casos de los siguientes treinta y dos (32) pases de Norte, Centro y Sud Amrica, Europa, Asia y Oceana: Alemania, Argentina, Bolivia, Brasil, Canad, Colombia, Costa Rica, Chile, Dinamarca, Dominicana, Ecuador, EE.UU., Espaa, Finlandia, Francia, Gran Bretaa, Guatemala, Honduras, Irlanda, Israel, Malasia, Mxico, Nicaragua, Nueva Zelandia, Panam, Paraguay, Per, Salvador, Suecia, Suiza, Uruguay, Venezuela. La indagacin que lo sustenta adopt tres perspectivas distintas -procesal, contextual e integradora- cuyas caractersticas se resean seguidamente: La perspectiva "procesal" -que considera esencialmente factores "internos" del GE (factores "endGEnos")- supone que el desempeo del GE en una comunidad est determinado por las polticas, los recursos, los procesos, los productos y los resultados del propio "mbito" del GE, dentro de las restricciones asociadas a los "factores condicionantes".
*
ENTREVISTAS
Responsables Operativos del Programa Carta Compromiso con el Ciudadano: Lic. Eduardo Halliburton y Lic. Patricia Baxendale. - Consultores: Ing. Juan Maidana; Lic. Eduardo Balza, Lic. Juan Strazzolini; Lic. Claudia Madies. - Facilitadores: Lic. Isabel Argaaraz; Ing. Eduardo Acosta Miguens; Ing. Gabriel Vignola. - Gerencia de Cooperacin Econmica e Institucional: Sr. Alfredo Crdoba. SITIOS WEB
(*) Este artculo se sustenta en un estudio desarrollado a travs del Convenio de Pasantas sus-
crito entre el Instituto Nacional de la Administracin Pblica (INAP) y la Maestra en Administracin Pblica de la Facultad de Ciencias Econmicas de la Universidad de Buenos Aires. Dicho estudio fue dirigido por el autor, actuando como investigadores pasantes los maestrandos CPN Rodrigo Gonzlez Cao y Lic. Alejandro Arambarri. Un ensayo resultante del mismo fue galardonado en el XVI Concurso de Ensayos y Monografas organizado por el CLAD sobre Reforma del Estado y Modernizacin de la Administracin Pblica ("Gobierno Electrnico").
Subsecretara de la Gestin Pblica: http://www.sgp.gov.ar Instituto Nacional de Tecnologa Industrial: www.inti.gov.ar

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La perspectiva "contextual" -que considera primordialmente factores "externos" al GE (factores "exGEnos")- supone que el desempeo del GE en una comunidad est determinado por factores poltico institucionales, econmicos, sociales y culturales provenientes del "contexto" del GE. La perspectiva "integradora" o "sistmica" y complementariamente "GEstltica" -que procura alcanzar una visin totalizadora y dinmica- supone que el desempeo del GE est determinado por la interaccin de factores "endGEnos" y "exGEnos". En este artculo se resean los resultados y hallazgos emergentes de la indagacin con perspectiva "contextual", procurando complementar sus resultados y hallazgos con un enfoque "integrador". Con base en la confrontacin del ndice de "Desempeo del GE" con los de "Desarrollo Humano", "Probidad Pblica", "Calidad PolticoDemocrtica", "Gobernancia", "Propensin a la Sociedad Red" y "Equidad Distributiva", la indagacin muestra que el desempeo del GE en cada comunidad est ntimamente asociado al respectivo desarrollo tico, poltico, cvico, social y econmico. Como consecuencia, el GE no operara como una variable "independiente" en la mejora de las relaciones Estado-Sociedad, sino que aparecera ms bien como "dependiente" de las referidas variables contextuales. Puede inferirse de ello que el GE contribuira a aumentar -ms que a reducir- las brechas en la capacidad de los Estados para responder y anticiparse a necesidades y expectativas ciudadanas. Tal inferencia implicara relativizar las hiptesis del GE como "atajo" o "trampoln" para superar los rezagos de pases afectados por condicionamientos -como escasa probidad pblica, dilucin institucional, incoherencia poltica, inseguridad jurdica, anomia socialque vulneran crnicamente la calidad de las relaciones EstadoSociedad. En ese tipo de comunidades, los eventuales desempeos favorables del GE exhibirn exiguos niveles de relevancia y sustentabilidad, aun cuando sus gobiernos asignen ingentes recursos al desarrollo de prestaciones telemticas. Pero el anlisis indica tambin que el mayor potencial del GE reside en que -como medio amplificador de
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posibilidades de interaccin- podra operar como una relevante variable "interviniente", generando condiciones propicias para que otras variables comunitarias transformen progresivamente ciertos "factores condicionantes". Concluye sealando que el desempeo favorable del GE sobre las relaciones Estado-Sociedad est condicionado por el compromiso de las dirigencias con: a) un estricto cumplimiento de los preceptos constitucionales y legales, b) una inquebrantable vocacin de servir a los integrantes de la comunidad, c) la nitidez en las conductas, y d) la transparencia y la responsabilidad por los resultados e impactos de la gestin pblica.
2. MARCO DE REFERENCIA SOBRE GOBIERNO ELECTRNICO 2.1. Caracterizacin Conceptual Si bien es comn expresar que todas las organizaciones deben tornarse "inteligentes" para satisfacer las demandas, necesidades y expectativas de sus "clientes", la "inteligencia" exigible a las organizaciones pblicas rene caractersticas exclusivas, dado que: a) sus servicios deben ser accesibles a toda la poblacin, b) sus destinatarios son cautivos, y c) deben garantizar ecuanimidad, integridad y transparencia en todos sus actos. En dicho marco, las expresiones "Gobierno electrnico", "Gobierno digital", "Gobierno en lnea", "Administracin electrnica" y "Estado digital", como equivalentes a la anglosajona "electronic government" ("e-government", "e-gov"), pretenden aludir a un "nuevo" paradigma tecnolgico asociado a la prestacin telemtica de servicios por parte de los poderes pblicos, para: a) proveer ms y mejores prestaciones a los ciudadanos, b) proveer puntos de acceso unificados y sencillos para satisfacer mltiples necesidades informativas y de servicios, c) adicionar productividad, calidad y valor a los servicios, d) proveer atencin "a la medida" de los requerimientos de cada usuario, e) resolver trmites, consultas, reclamos y sugerencias "en lnea", f) aumentar la participacin ciudadana, g) aumentar la calidad y reducir el costo de las transCAPTULO IV 241
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acciones dentro del Estado, h) reducir el costo (en dinero, tiempo, molestia y carga anmica) de tramitaciones del pblico, i) aumentar la transparencia de la gestin pblica. Si bien las metafricas expresiones "Gobierno Electrnico" y similares se han difundido globalmente para aludir a la interaccin telemtica dentro del Estado y entre ste y la comunidad, dichas metforas buro-tecnocntricas podran constituirse en engaosos "prismas" que resaltan un pretendido protagonismo de la "autoridad" (Estado, Gobierno, Administracin) y del medio tecnolgico (digital, electrnico, en lnea) en la prestacin de servicios a travs de una supuesta burocracia "virtual". El referido nfasis podra distorsionar la percepcin de la intrincada realidad humana yacente en los valores, actitudes, atavismos y prcticas de la burocracia "real" que -como determinante de la burocracia "virtual"- afecta a quien es -o debera ser- el autntico protagonista y destinatario del servicio estatal: el ciudadano. De tal modo, las metforas sealadas podran resultar netamente funcionales respecto de los valores, creencias y conductas predominantes en burocracias con escasa probidad pblica, que tienden a convertir a la Administracin en soberana y al ciudadano en mero sbdito cautivo ("pblico", "administrado", "requeriente", "solicitante", "beneficiario", "usuario", "contribuyente"). Qu valor puede adjudicarse a presuntuosas iniciativas tecnocrticas, supuestamente dirigidas a proveer informacin o facilitar los trmites del "pblico", por parte de organizaciones que cotidianamente exhiben su desdn por los derechos del ciudadano y son sospechadas de perversin en diversas esferas de su gestin?
tecnologas de la informacin para "maximizar" el servicio del Estado al ciudadano, para lograr que el ciudadano sea ms escuchado por los administradores y obtenga una mxima satisfaccin", concluyendo que "Gobierno Electrnico es el nuevo nombre del buen Gobierno". Por su parte, Paul Bird, presidente del Grupo de Direccin sobre el Gobierno en Lnea del G-8, en su obra "El Libro Blanco sobre el gobierno en lnea y la democracia del G-8" (Bird, 2001), sostiene que "el gobierno en lnea ofrece a los pases en desarrollo la posibilidad de saltar decenios de desarrollo evolutivo y ponerse al nivel de los ms desarrollados, si son capaces de aprovechar las nuevas tecnologas". Tal tipo de visin es frecuente al tratarse el desempeo potencial del GE, suponindose que ste actuar como una "variable independiente" que determinar cambios en las variables polticas, ticas, cvicas, sociales, administrativas y culturales -entre otras- que inciden sobre las relaciones Estado-Sociedad. Pero si bien puede considerarse que el GE ejercer cierta influencia sobre tales variables, tambin debera contemplarse -de manera recproca- que cada conjunto social "procesar" al GE en funcin de sus propios valores, actitudes y factores condicionantes en las relaciones Estado-Sociedad (por ejemplo, intereses corporativos, fragilidad institucional, inseguridad jurdica, parasitismo burocrtico u otros). En este artculo se sostiene que la variable GE puede considerarse como independiente, interviniente o dependiente respecto de la calidad de las relaciones Estado-Sociedad: a) independiente cuando se la visualiza como disparadora o efectora de mejores relaciones EstadoSociedad; b) interviniente cuando se supone que el GE genera condiciones adecuadas para que otras variables comunitarias catalicen transformaciones que contribuyan a mejorar las relaciones Estado-Sociedad, o c) dependiente cuando se supone que el desempeo social del GE est determinado por la calidad de las relaciones Estado-Sociedad de la comunidad analizada; por ejemplo, que no podra esperarse un desempeo socialmente significativo del GE en una comunidad cuyas dirigencias poltico-burocrticas degradan las instituciones que sustentan las relaciones Estado-Sociedad y la credibilidad del pas.
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2.2.- Gobierno electrnico y relaciones Estado-Sociedad Para distintos autores, el GE presenta un potencial transformador de tal magnitud que puede constituirse en un "atajo" para superar rezagos en la interaccin Estado-Sociedad. Por ejemplo, Srur (2002) destaca que el GE representa la "nueva gran oportunidad de aprovechar las
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La perspectiva adoptada en este artculo considera al GE como variable potencialmente interviniente en una eventual mejora de las relaciones Estado-Sociedad, suponiendo que -dentro de las restricciones emergentes de los propios "factores condicionantes"- puede facilitar procesos de interaccin para que otras variables comunitarias catalicen transformaciones que contribuyan a una mejor satisfaccin de ciertas demandas y expectativas sociales. Frente a la dificultad para determinar y medir el desempeo social del GE, algunos autores se limitan a calificar los productos de GE en funcin de ciertos "atributos deseables". Por ejemplo, West (2001) desarrolla un "ranking" de pases en funcin de la calificacin de sus respectivos productos de GE. Otros autores optan por ponderar diversos aspectos supuestamente asociados al desempeo social del GE. Por ejemplo, Kirkman, Osorio y Sachs (2001;19-28) califican al "desempeo del GE" en diversos pases con un ndice denominado "E-Government" cuyas caractersticas se enuncian en ANEXO- que hemos adoptado focalmente en nuestros anlisis comparativos. 3. LA INDAGACIN "CONTEXTUAL" En esta seccin se resea el esquema, los resultados y hallazgos de la indagacin "contextual", que supone que el desempeo del GE en una comunidad est determinado bsicamente por factores "exGEnos" -poltico institucionales, ticos, cvicos, sociales y culturales- provenientes del "contexto" del GE. 3.1.- Variables e ndices La indagacin exigi seleccionar un conjunto de ndices -provenientes de fuentes secundarias- asociados a las variables contextuales que el monitoreo exploratorio sealaba como relevantes. A continuacin se caracterizan las variables e ndices seleccionados, cuyas definiciones, especificaciones y fuentes se presentan en el
AnexoI. 3.1.1.- "Desempeo del GE (DGE)". Indice "E-Government" de Kirkman, Osorio y Sachs (2001:19-28). 3.1.2.- "Variables Contextuales": a) Desarrollo Humano, b) Probidad Pblica, c) Calidad Poltico-Democrtica, d) Gobernancia, e) Propensin a la Sociedad Red, y f) Equidad Distributiva. Como referentes empricos de dichas variables, se seleccionaron los siguientes ndices: a) "Desarrollo Humano (DH)": "Indice de Desarrollo Humano" (PNUD). b) "Probidad Pblica (PP)": "Indice de Percepcin de la Corrupcin" (Transparency International). c) "Calidad Poltico-Democrtica (PD)": "Country Indicators for Foreign Policy" (Universidad de Carleton, Canad). d) "Gobernancia (GO)": "Indice de Gobernancia" (Banco Mundial) e) "Sociedad Red (SR)": "Networked Readiness Index" (Information Technologies Group, Center for International Development at Harvard University, EE.UU.). f) "Equidad Distributiva (ED)": "GINI Coefficient, Inequality Score" (UNU / PNUD). 3.2.- Desempeo del GE (DGE) vs. Variables Contextuales La indagacin se desarroll a travs del cruce de la variable "Desempeo del GE" (DGE) con las referidas "Variables Contextuales" para los treinta y dos (32) pases integrantes de la muestra, ordenados stos en secuencia decreciente por su respectivo valor de DGE. El ndice E-Government, adoptado como referente emprico de la variable "Desempeo del GE" (DGE) sintetiza la calificacin de cada pas en cuatro aspectos: a) efectividad del gobierno para promover el uso de TICs, b) disponibilidad de servicios telemticos del gobierno, c) magnitud de sitios web del gobierno, y d) transacciones del gobierno basadas en Internet.
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A continuacin se resean algunos elementos de juicio provenientes de los cruces de las referidas variables, cuyos grficos se exhiben en la Seccin 3.3. 3.2.1.- "DGE" vs. "Desarrollo Humano" (DH) El ndice de Desarrollo Humano (DH) mide factores "objetivos" de calidad de vida, calificando a cada pas en tres aspectos: a) esperanza de vida, b) desarrollo educativo, y c) PIB per capita. A travs del cruce entre DGE y DH (ver Anexo 4 Grfico A 4.1.), puede apreciarse que las curvas de ambos ndices mantienen una cada similar, con convergencia en sus extremos, amplindose la brecha a favor del DH en los pases con rango medio de DGE. En slo 5 de los 32 pases el valor de DGE supera al de DH. Los pases latinoamericanos que exhiben mayores diferencias entre DGE y DH son Brasil (34%), Guatemala (13%) y Nicaragua (11%). Entre los otros 27 pases, cuyo DH supera al DGE, se destacan las diferencias en los casos de Alemania (31%), Suiza (31%) y Francia (29%). Para estos tres pases europeos podra inferirse que sus niveles de "calidad de vida" (reflejados en el DH) superaran significativamente a sus niveles, tambin relativamente altos, de DGE. Entre los pases de Amrica Latina, Paraguay es el que exhibe mayor diferencia entre el DH y el DGE (31%), lo que podra responder a su an escaso DGE. 3.2.2.- "DGE" vs. "Probidad Pblica" (PP) El ndice de Probidad Pblica (PP) califica a cada pas en funcin de la rectitud, integridad y nimo de servir que exhiben los representantes y funcionarios del Estado.
A travs del cruce entre DGE y PP (ver Anexo 4 Grafico A 4.2), puede apreciarse una notable cercana de sus curvas de tendencia, lo que permitira inferir una significativa asociacin entre PP y DGE. Para los primeros 10 pases en DGE ambas curvas muestran una virtual superposicin, mientras que a partir de all se distancian levemente. En 15 pases el valor de PP supera al de DGE. Las diferencias ms notorias en tal sentido se verifican en Nueva Zelandia (31%), Suiza (20%), Dinamarca (14%) e Israel (11%). En Amrica Latina resultan destacables los casos de Chile (11%) y Uruguay (2%), que presentan los mayores valores regionales de PP . En sentido opuesto, el DGE supera notablemente al PP en tres pases latinoamericanos: Brasil (46%), Argentina (35%) y Mxico (28%). 3.2.3.- "DGE" vs. "Calidad Poltico-Democrtica" (PD) El ndice de Calidad Poltico - Democrtica (PD) califica a cada pas en tres aspectos: a) nivel de democracia, b) durabilidad del rgimen democrtico, y c) derechos civiles y polticos. A travs del cruce entre DGE y PD (ver Anexo 4 Grafico A 4.3),, puede apreciarse que la pendiente de la curva de PD tiende a caer en forma menos pronunciada que la de DGE. En slo 9 de los 32 pases el valor del DGE supera al de PD. Entre ellos se destacan Malasia y, en Amrica Latina, Brasil, Mxico y Per. En el sentido opuesto, los casos ms elocuentes de pases cuyo PD supera al DGE son Suiza (35%) y Nueva Zelandia (33%), mientras que en Amrica Latina son Costa Rica, Uruguay y Bolivia, los pases con mayor PD en la regin. En Bolivia la estabilidad poltica podra asociarse a un sistema electoral que -en caso de no surgir del escrutinio una mayora absoluta- asigna al Congreso la designacin del titular de Ejecutivo.
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3.2.4.- "DGE" vs. "Gobernancia" (GO) El ndice de Gobernancia (GO) califica a cada pas en los siguientes aspectos: a) libertades fundamentales y "responsabilizacin", b) estabilidad poltica y armonizacin, c) efectividad gubernamental y burocrtica, d) calidad del marco regulatorio, e) seguridad jurdica, y f) control de la corrupcin. A travs del cruce entre DGE y GO (ver Anexo 4 Grafico A 4.4),,, puede apreciarse, en general, una notable cercana y "paralelismo" en las respectivas curvas. Los valores de GO superan ampliamente a los de DGE en Suiza (34%), Costa Rica (33%) y Nueva Zelandia (28%). En el sentido opuesto, el DGE supera notablemente al GO en Brasil (45%), Colombia (33%) y Mxico (21%). 3.2.5.- "DGE" vs. "Sociedad-Red" (SR) El ndice de propensin a la Sociedad-Red (SR) califica la capacidad de los pases para explotar las oportunidades ofrecidas por las Tecnologas de Informacin y Comunicaciones (TICs), incluyendo GE, comercio electrnico e infraestructura de red. A travs del cruce entre DGE y SR (Anexo 4 Grafico A 4.5) se aprecia una lgica cercana en los valores de ambas variables para la mayor parte de los pases. Slo en tres pases el DGE supera ampliamente al SR: Brasil (41%), Mxico (24%) y Chile (22%). En stos el comercio electrnico y la infraestructura de red parecen haberse desarrollado en menor grado que el GE. Entre los pases cuyo SR supera al DGE, se destacan los casos de EE.UU. (16%), Nueva Zelandia (9%) y Suiza (9%), donde el comercio
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electrnico y la infraestructura de red parecen haberse desarrollado en mayor grado que el GE. 3.2.6.- "DGE" vs. "Equidad Distributiva" (ED) El Indice de Equidad Distributiva (ED) califica a cada pas en funcin del estado vigente de la distribucin de los ingresos entre los distintos sectores sociales, en relacin con un hipottico estado de equilibrio equitativo. A travs del cruce entre DGE y ED ((Anexo 4 Grafico A 4.6), puede apreciarse que el valor de DGE supera significativamente al de ED en Brasil (70%), Chile (53%), Mxico (38%), EE.UU. (32%) y Suecia (20%). 3.2.7.- "DGE" vs. "Promedio del conjunto de ndices" (PCI) El valor promedio del conjunto de ndices adoptados como referentes empricos de las "variables contextuales" (Desarrollo Humano, Probidad Pblica, Calidad Poltico-Democrtica, Gobernancia, Propensin a la Sociedad-Red y Equidad Distributiva) permite calificar el desarrollo poltico, tico, institucional, social y econmico de cada pas. A travs del cruce entre DGE y PCI (Anexo 4 Grafico A 4.7), se aprecia que el DGE supera significativamente al PCI en Brasil (47%), Mxico (27%), Chile (12%) y Colombia (11%). En el sentido opuesto, el PCI supera holgadamente al DGE en Suiza (22%), Nueva Zelandia (20%), Costa Rica (19%), Alemania (15%) y Espaa (12%). 3.3.- Grficos de cruces de variables En esta seccin se exhiben grficamente los cruces de variables. A fin de facilitar su interpretacin, a continuacin se enuncian las siglas (ONU) de los pases analizados.
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SNTESIS DE RESULTADOS En esta seccin se resean los resultados de confrontar y conciliar los elementos de juicio "cuantitativos y exGEnos", provistos por el anlisis "contextual", con los "cualitativos y endGEnos" provenientes del anlisis "procesal" desarrollado en fases anteriores de la indagacin. La calidad del DGE aparece directamente relacionada con el Desarrollo Humano, la Probidad Pblica, la Calidad Poltico-Democrtica, la Gobernancia, la propensin hacia la Sociedad-Red y la Equidad Distributiva, asocindose directamente la calidad de las prestaciones "telemticas" con la calidad de las prestaciones "humanas" de los distintos niveles y poderes del Estado con relacin a las necesidades, demandas y expectativas de los integrantes de las respectivas comunidades. La sustentabilidad del DGE aparece directamente asociada a la calidad poltico-democrtica y la probidad pblica. En comunidades que presentan valores bajos en estas ltimas variables, las organizaciones pblicas suelen enfrentar notorias dificultades para sustentar y consolidar sus eventuales avances y logros en materia de GE, as como para "apropiarse" de ellos, resultando stos altamente vulnerables frente a las cambiantes coyunturas polticas, econmicas, administrativas y personales. El DGE parece ser ms tangible en aquellas comunidades que exhiben mayor tendencia a participar cohesivamente en cuestiones de la vida diaria (servicios comunales o locales, educacin, salud, hbitat, seguridad social, previsin social) en las que las aplicaciones y prestaciones telemticas aportan mayor fluidez en procesos preexistentes de informacin, consulta, trmite, servicio, sugerencia y reclamo. En las comunidades que exhiben mayores limitaciones en tales procesos, las prestaciones telemticas muestran escasas posibilidades de obviar la necesidad y las restricciones asociadas a la concurrencia fsica para concretar las transacciones con modalidad presencial.
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La efectividad (como combinacin de eficacia y eficiencia) del DGE se asocia al grado de coherencia y coordinacin manifiestas en la administracin "humana" subyacente a la telemtica. En general, las comunidades con mayor probidad pblica exhiben mayor propensin a coordinar efectivas interfaces entre sus integrantes y los distintos poderes, niveles y jurisdicciones del Estado. Como contrapartida, las comunidades con menores ndices de probidad pblica manifiestan mayores conflictos -de competencias, intraburocrticos y personales- que tienden a reproducirse en la faz telemtica a travs de superposiciones, discontinuidades y deficiencias presumiblemente asociadas a circunstancias partidistas, corporativas o personales. La relevancia del DGE se asocia a la disposicin exhibida por los distintos niveles de gobierno -comunal, local, estadual y nacionalpara satisfacer necesidades, demandas y expectativas concretas de la comunidad en sus respectivas esferas de competencia. En general puede apreciarse que en los pases cuyos gobiernos exhiben tal disposicin, las aplicaciones y prestaciones de GE cubren relevantes aspectos atinentes a servicios pblicos, educacin, salud, trabajo, vivienda, seguridad y previsin social. En los pases cuyos gobiernos manifiestan indicios de menor disposicin al servicio, los sitios exhiben mayor ndole discursiva o retrica, con propsitos ms "quimricos" (por ejemplo: portales "anticorrupcin", "pro-probidad", "para la transparencia" o "para la participacin ciudadana") como aspiraciones ideales cuyos contenidos y prestaciones distan de satisfacer. En general, los pases con mayor "calidad de vida" presentan niveles relativamente altos de DGE. Sin embargo, el hecho de que el DGE no exhiba -en varios de esos pases- un desarrollo relativo equiparable al poltico, cvico, econmico y social, podra indicar que en stos se asignara al GE la funcin primordial de facilitar o complementar interacciones preexistentes (de informacin, consulta, trmite, servicio, sugerencia y reclamo) que no exhiben grandes deficiencias ni situaciones crticas en la faz "humana".
Surge de all una cuestin clave para pases como la Argentina, Brasil y Mxico, que parecen haber alcanzado niveles de DGE ampliamente superiores a los niveles de "calidad de vida" de sus comunidades: En qu medida sus inversiones en GE contribuirn a retribuir la "deuda social" acumulada como para -segn expresa Bird (2002)- "equipararse con los pases ms desarrollados"?. Frente al inquietante panorama social de nuestras comunidades, es posible deslumbrarse por espejismos dimanantes de supuestas soluciones "cuasi-mgicas". La mayor parte de los pases de Amrica Latina dispone de amplia experiencia acerca del vertiginoso opacamiento de sucesivos destellos de "modernizacin" asociados a innovaciones tecnolgicas -en gestin organizativa, administrativa, presupuestaria, informativa y "de calidad"- para sortear el atraso poltico-administrativo. La raz de la problemtica estatal de la mayor parte de nuestros pases -y particularmente de la Argentina- no parece residir tanto en el atraso tecnolgico -en este caso, en herramientas telemticas- como en un conjunto de actitudes y conductas arraigadas histricamente en las mismas entraas de "lo pblico". Cabe prever que las eventuales contribuciones del GE a una interaccin ms fluida entre el Estado y la comunidad sern sumamente limitadas si no se encaran decididamente las crticas carencias que experimentan nuestros pases en probidad pblica, calidad polticodemocrtica, gobernancia y equidad distributiva, que agudizan cotidianamente el abismo que escinde a representantes y representados. Dada la relevancia de estas cuestiones, apreciamos la prioridad de desarrollar un anlisis longitudinal y sincrnico de las tendencias del DGE y de las referidas "variables contextuales", a fin de determinar -con mayores elementos de juicio- su posible incidencia sobre el desempeo social del GE.
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5.- CONCLUSIONES Muchas son las aspiraciones depositadas hoy sobre el Gobierno Electrnico (GE) como "nuevo" paradigma tecnolgico asociado a: a) la satisfaccin de crecientes necesidades y expectativas ciudadanas, mediante la provisin de ms, mejores y ms oportunas prestaciones, y b) la "transparencia" y la activa participacin social en cuestiones de inters pblico. Para distintos autores, el GE presenta un potencial transformador de tal magnitud que podra constituirse en un "atajo" o un "trampoln" para superar eventuales rezagos en la interaccin Estado-Sociedad, con la posibilidad de "sortear" o "saltar" decenios de desarrollo evolutivo en la satisfaccin de necesidades y expectativas ciudadanas, y ubicarse en el nivel de los pases ms desarrollados. Es frecuente apreciar tal tipo de visin en las formulaciones polticas y estratgicas atinentes al GE, suponindose que ste actuar como una variable independiente que "disparar" cambios en las variables polticas, ticas, cvicas, sociales, econmicas, administrativas y culturales -entre otras- que inciden sobre la calidad de las relaciones Estado-Sociedad de las comunidades. La premisa que orient nuestra indagacin es que el mayor factor de incidencia del GE sobre la calidad de las relaciones EstadoSociedad reside en las nuevas posibilidades de comunicacin e interaccin de la ciudadana con los distintos niveles y poderes del Estado. Ello implica que, como medio de interaccin, el GE no debera considerarse como variable independiente, sino fundamentalmente como interviniente o dependiente respecto de la calidad de las relaciones EstadoSociedad de las comunidades. A travs de los resultados expuestos, surge que el desempeo del GE en cada comunidad estara ntimamente vinculado al respectivo desarrollo poltico, cvico, tico, social, cultural, econmico y administrativo, constituyndose entonces el GE en un factor que contribuira a
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ampliar -ms que a reducir- la brecha entre pases respecto de la disposicin y la posibilidad de los poderes del Estado de responder y de anticiparse a necesidades y expectativas de las respectivas comunidades. Ello implica relativizar las hiptesis del GE como "atajo" para "sortear" o de "trampoln" para "saltar" eventuales obstculos o rezagos en la capacidad de servicio de los poderes del Estado. Ms bien conducira a reconocer el limitado potencial del GE en pases que aparecen como "cautivos" de ciertos "factores condicionantes" (por ejemplo: insuficiente probidad pblica, incoherencia poltica, dilucin institucional, anomia social, inseguridad jurdica, parasitismo burocrtico) que vulneran drsticamente la calidad de las relaciones Estado-Sociedad. De acuerdo con la evidencia emprica, en ese tipo de comunidades el desempeo del GE exhibir bajos niveles de calidad (sustentabilidad, relevancia, tangibilidad y efectividad), aun cuando sus gobiernos asignen ingentes recursos al desarrollo de aplicaciones y prestaciones telemticas. Qu "atajo" puede ofrecer el GE para mejorar las relaciones Estado-Sociedad en comunidades cuyas dirigencias poltico-burocrticas violan el estado de derecho, satirizan el orden institucional, confiscan y dilapidan el patrimonio de los ciudadanos, destruyen el capital acumulado y condenan a crecientes grupos sociales a la indigencia y la marginacin?. Algunos datos empricos indican que las aplicaciones ms difundidas de GE, en esas comunidades, suelen ser justamente aquellas derivadas de los ataques de los poderes pblicos a la "calidad de vida" ciudadana; por ejemplo consultas telemticas masivas sobre el estado de los reclamos por atropellos a garantas y derechos, atendidos por juzgados desbordados por la supuesta "litigiosidad" civil y abrumados por presiones intra, inter y extrapoderes. Los hallazgos de la indagacin permiten inferir que el GE no opera como una variable "independiente" capaz de "disparar" cambios en las variables polticas, ticas, cvicas, sociales, administrativas y culturales que inciden sobre la calidad de las relaciones Estado-Sociedad. En general, su desempeo aparece ms bien como "dependiente" del desarrollo humano, de la calidad poltico democrtica, de la gobernanCAPTULO IV 259
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cia, de la probidad pblica y de la equidad distributiva. En los pases menos favorecidos en las referidas variables, las actitudes y conductas arraigadas en sus dirigencias poltico-burocrticas tenderan a neutralizar y a adaptar a su propia inercia las herramientas tecnolgicas supuestamente dirigidas a mejorar las prestaciones a la ciudadana. Nuestros anlisis indican que el mayor potencial del GE reside en su posibilidad de operar como una relevante variable "interviniente", generando condiciones propicias para que otras variables comunitarias (por ejemplo, "participacin ciudadana", "control social", "capital social") catalicen -progresivamente- transformaciones en los propios "factores condicionantes". Por ejemplo, la articulacin sinrgica de esfuerzos de diversas organizaciones civiles podra inducir, a travs de acciones fundadas, coherentes y sostenidas, cierta evolucin en aspectos vinculados con la calidad poltico-democrtica, la probidad pblica o la gobernancia. La pregunta obvia es si las comunidades con alta incertidumbre institucional pueden crecer en su calidad poltico-democrtica, su probidad pblica y su gobernancia. La evidencia proveniente de diversos casos indica que ello resulta factible, pero que el GE no operara como "disparador" de tal evolucin, sino que -si las dems variables mantienen sus valores- ms bien podra constituirse en un medio para solapar y preservar estados patolgicos. La misma profusin y superposicin de "portales" y "sitios" autocalificados como "pro-transparencia", "anti-corrupcin" o "inductores de probidad", podra interpretarse como un claro indicio de la problemtica que padece una comunidad y de la ineficacia de los sistemas -tanto humanos como informticos y telemticos- para controlarla o revertirla. Otro indicio reside en la pltora de supuestas "ONGs" integradas por elencos de polticos y burcratas que, exhibiendo antecedentes de inoperancia o pillaje en la funcin pblica, propalan las hipotticas virtudes cuasi-mgicas del GE para "optimizar" la probidad pblica. El desempeo favorable del GE sobre las relaciones EstadoSociedad aparece condicionado por el compromiso y el ejemplo de las dirigencias respecto de: a) un estricto cumplimiento de los preceptos constitucionales y legales, b) una inquebrantable vocacin de servir a
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los integrantes de la comunidad, c) la nitidez en las conductas, y d) la transparencia y la responsabilidad por los resultados e impactos de la gestin pblica. Slo sobre esas bases el GE podr operar, con todo su potencial, como variable "interviniente" para catalizar transformaciones que contribuyan a una mejor calidad de vida de las comunidades. REFERENCIAS DOCUMENTALES BIRD, P. (2001): Libro Blanco sobre el gobierno en lnea y la democracia del G-8, Grupo de Direccin sobre el Gobierno en Lnea del G-8. IERAL. Instituto de Estudios para la Realidad Argentina y Latinoamericana (2000): com.ar: La revolucin de las tecnologas de la informtica y la comunicacin en la Argentina, Buenos Aires, CICOMRA. KAUFMANN, D.; KRAAY, A.; ZOIDO-LOBATON, P . (2002): Governance Matters II: Updated Indicators for 2000-2001, World Bank Policy Research Department Working Paper, Jan. (www.worldbank.org/wbi/governance/wp-governance.htm) KIRKMAN, G.; OSORIO, C.; SACHS, J. (2001): The Networked Readiness Index: measuring the preparedness of nations for the networked world, The Information Technologies Group, Center for International Development at Harvard University, Harvard Press, Cambridge, Massachussets. MACLAY, C. et al. (2001): Preparacin Andina para el Mundo Interconectado: introduccin y evaluacin regional. The Information Technologies Group, Center for International Development at Harvard University, Cambridge, Massachussets. SRUR, J. (2002): "E-government: el nuevo nombre del Buen Gobierno", El Observador, Ao 43, N 513, Ago. 2002, Edicin Especial "El Observador Informtico" dedicada al XIV Congreso Argentino de Informtica, Ago. 1-2, p. 19.
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TESORO, J.; ARAMBARRI, A.; GONZLEZ CAO, R. (2002): Gobierno Electrnico: factores asociados a su desempeo: hallazgos emergentes de un anlisis exploratorio de experiencias nacionales, Instituto Nacional de la Administracin Pblica, Direccin de Estudios e Informacin, Buenos Aires. WEST, D. (2001): "WMRC Global E-Government Survey", Taubman Center for Public Policy, Brown University, Providence, Rhode Island (USA), Oct., (Darrell_West@brown.edu), http://www.insidepolitics.org/egovt01int.html
Indice de Desarrollo Humano (IDH), elaborado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), es una medida sinptica de ciertos factores "objetivos" de la "calidad de vida media" de un pas: a) esperanza de vida, b) desarrollo educativo, y c) PIB per capita. Seguidamente se resea una caracterizacin de los referidos ndices:
Esperanza de Vida. Serie de tiempo: 2000. Fuente: PNUD. Medida en Desarrollo Educativo. Serie de tiempo: 2000. Fuente: PNUD. Califica el
estado de un pas en materia de alfabetizacin de adultos y de matriculacin primaria, secundaria y terciaria combinada. PIB per Capita. Serie de tiempo: 2000. Fuente: PNUD. Se calcula utilizando el PIB per cpita ajustado (PPA, dlares EE.UU.). El IDH es el promedio aritmtico simple de los valores de los referidos ndices. El rango del ndice IDH se extiende entre 0 (mnimo Desarrollo Humano) y 1 (mximo Desarrollo Humano). Referencias: aos.
ANEXO. - LA INDAGACIN "CONTEXTUAL": VARIABLES E NDICES En este anexo se presenta la nmina de las variables y la caracterizacin de los ndices seleccionados -como referentes empricos- para exponer los resultados de la indagacin "contextual". A1.- Desempeo del Gobierno Electrnico (DGE) Indice de E-Government. Fuente: Kirkman, G.S; Osorio, C. A. y Sachs, J. D. (2001). Se elabora con base en una encuesta que indaga sobre cuatro cuestiones: a) Efectividad del gobierno para promover el uso de TICs, b) Disponibilidad de servicios telemticos del gobierno, c) Magnitud de sitios web del gobierno, y d) Transacciones del gobierno basadas en Internet. El rango del ndice DGE se extiende entre 0 (mnimo Desempeo del GE) y 1 (mximo Desempeo del GE). Referencia: Kirkman, Geoffrey S; Osorio, Carlos A. y Sachs, Jeffrey D (2001). The Networked Readiness Index: Measuring the Preparedness of Nations for the Networked World. Center for International Development (CID) at Harvard University. Cambridge, Mass., EE.UU. A2.- Variables Contextuales A2.1.- Desarrollo Humano (DH)
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Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).

Reporte de Desarrollo Humano, 2002. (http://www.undp.org/hdr2002/hdi.pdf) Divisin Estadstica de las Naciones Unidas, United Nations Statistical Yearbook. (http://esa.un.org/unsd/pubs) A2.2.- Probidad Pblica (PP) Se sustenta en el Indice de Percepcin de la Corrupcin (IPC) que elabora la organizacin Transparency Internacional con base en encuestas a empresarios, acadmicos y analistas de riesgo. Permite inferir la disposicin a la rectitud, integridad y nimo de servir de los representantes y funcionarios de los poderes del Estado. El rango del PP se extiende entre 0 (mnima Probidad Pblica) y 1 (mxima Probidad Pblica).
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Referencia: Transparency Internacional, Indice de Percepcin de la Corrupcin, 2002. (http://www.transparency.org/cpi/2002/cpi2002.es.html) A2.3.- Calidad Poltico - Democrtica (PD) Se sustenta en el Indice Poltico - Democrtico (IPD), como medida sinptica de la gobernabilidad y la estabilidad poltica. Cada pas es calificado en tres ndices: a) nivel de democracia, b) durabilidad del rgimen democrtico, y c) derechos civiles y polticos. La base central de los referidos ndices radica en los "Country Indicators for Foreign Policy (CIFP)", compilados por la Universidad Carleton (Canad). El ndice IPD es el promedio aritmtico simple de los valores de los tres ndices sealados, y su rango se extiende entre 0 (mnima Calidad PolticoDemocrtica) y 1 (mxima Calidad Poltico-Democrtica). Seguidamente se resea una caracterizacin de los ndices que lo integran: j) Nivel de Democracia. Serie de tiempo: 1996-2000. Fuente: Centro para el Desarrollo Internacional y la Gestin de Conflictos (CIDCM) de la Universidad de Maryland (EE.UU.), Proyecto Polity IV. Se define a travs de tres aspectos interdependientes: a) instituciones y procedimientos para que los ciudadanos puedan efectivamente expresar sus preferencias acerca de polticas y dirigentes alternativos, b) restricciones institucionales sobre el ejercicio del Poder Ejecutivo, y c) garanta de libertades civiles en la vida cotidiana y en la participacin poltica de los ciudadanos. k) Durabilidad del Rgimen Democrtico. Serie de tiempo: 1996-2000. Fuente: Centro para el Desarrollo Internacional y la Gestin de Conflictos (CIDCM) de la Universidad de Maryland (EE.UU.), Proyecto Polity IV. Se calcula computando la cantidad de aos desde el ms reciente cambio de rgimen. l) Derechos Civiles y Polticos. Serie de Tiempo: 2002. Fuente: Freedom House, "Freedom in the World 2002: the democracy gap", The Freedom House Survey Team 2002. El ndice se calcula sumando los valores de dos indicadores: i) Derechos Polticos, y ii) Libertades Civiles.
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i) "Derechos Polticos" mide la participacin libre de la ciudada na en los procesos polticos (como la eleccin de autoridades y l a posibilidad de ser elegido) y en las decisiones que afectan a l a comunidad nacional, regional o local. ii) "Libertades Civiles" indica la libertad de sostener puntos de vista distintos, de asociarse y de mantener autonoma ms all de las posiciones oficiales. Referencias: Carleton University, Country Indicators http://www.carleton.ca/cifp/descriptions.htm for Foreign Policy.
Freedom House, Annual Review of Freedom. http://www.freedomhouse.org/ratings/index.htm Center for International Development and Conflict Management (CIDCM), University of Maryland, Polity IV Project Data Set. (http://www.bsos.umd.edu/cidcm/inscr/polity/report.htm) A2.4.- Gobernancia (GO) Se sustenta en el "Indice de Gobernancia" (IG), elaborado por el Banco Mundial para 175 pases, con base en una encuesta que indaga las siguientes seis dimensiones: a) libertades fundamentales y "responsabilizacin" ("voice-accountability"), b) estabilidad poltica y armonizacin ("political stability"), c) efectividad gubernamental y burocrtica ("government effectiveness"), d) calidad del marco regulatorio ("regulatory quality"), e) seguridad jurdica ("rule of law"), y f) control de la corrupcin ("control of corruption"). El rango del GO se extiende entre 0 (mnima Gobernancia) y 1 (mxima Gobernancia).
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Referencia: Kaufmann, Daniel; Kraay; Aart; Zoido-Lobaton; Pablo (2002): Governance Matters II: Updated Indicators for 2000-01, World Bank Policy Research Department Working Paper, Jan. 2002. Kaufmann, Daniel; Kraay; Aart (2002): Growth with Governance, World Bank Policy Research Department Working Paper, Jan. 2002. www.worldbank.org/wbi/governance/wp-governance.htm A2.5.- Sociedad-Red (SR) Se sustenta en el "Networked Readiness Index" (NRI). Fuente: Kirkman, G. S; Osorio, C. A. y Sachs, J. D (2001). Mide la capacidad de un pas para explotar las oportunidades ofrecidas por las Tecnologas de Informacin y Comunicaciones (TICs), incluyendo GE, comercio electrnico e infraestructura de red. El rango del SR se extiende entre 0 (mnima propensin a la Sociedad-Red) y 1 (mxima propensin a la Sociedad-Red). Referencia: Kirkman, Geoffrey S; Osorio, Carlos A. y Sachs, Jeffrey D (2001): The Networked Readiness Index: Measuring the Preparedness of Nations for the Networked World. Center for International Development (CID) at Harvard University. Cambridge, Mass. (EE.UU.). http:/www.cid.harvard.edu/cr/pdf/gitrr2002_ch02 pdf A2.6.- Equidad Distributiva (ED) Se sustenta en el ndice Inequality Score (GINI Coefficient). Fuente: Universidad de las Naciones Unidas (UNU) y Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). World Income Inequality Database. Indica, para cada pas, el estado vigente de la distribucin de los ingresos entre los distintos sectores sociales, en relacin con un hipottico estado de equilibrio equitativo.
El rango del ndice ED se extiende entre 0 (mnima Equidad Distributiva) y 1 (mxima Equidad Distributiva). Referencia: Universidad de las Naciones Unidas (UNU) y Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), World Income Inequality Database. (http://www.undp.org/poverty/initiatives/wider/wiid.htm)
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