1

BOLILLA 2 TEORIA DE LA ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA 1-RGANOS Y SUJETOS ESTATALES. Cuando nos referimos a la Administracin Pblica constituye un concepto anlogo en el sentido de que ste puede aplicarse a diferentes objetos de un modo que no es idntico ni totalmente distinto. Podemos hacerlo en relacin al conjunto de rganos que encabeza el Poder Ejecutivo, o bien, aadiendo a ese concepto restrictivo las entidades jurdicamente descentralizadas. Las personas jurdicas, y entre ellas el Estado, requieren de la actuacin de la voluntad de una persona fsica que sea idnea para ejercer derechos y contraer obligaciones, encarnando la voluntad del ente, el problema que primero debe resolverse es el modo en que dicho querer se imputa a la persona jurdica, a fin de producir efectos jurdicos. Para ello se elaboran distintas concepciones, debiendo sealarse, entre ellas la Teora del Mandato y de la Representacin. Teora del Mandato: esta teora dice que los agentes estatales (personas fsicas) son mandatarias del E (persona jurdica) quien acta como mandante. El problema es que, para que los actos que realicen esas personas sean imputables al E, ste debe previamente otorgarle a aquellos un poder en donde exprese su voluntad de darles este poder de ser su mandatario, y como el E no puede expresar su voluntad esta teora no es correcta. Teora de la Representacin: ac el E acta como un incapaz, el cual no puede expresar su voluntad por s mismo y debe recurrir a un representante legal. Entonces el E estara representado por los agentes estatales. El problema de esta teora es que el E como incapaz no puede designar l mismo a sus representantes dado que no puede expresar su voluntad, por lo tanto esta teora tampoco es la correcta. a- Teora del rgano: Esta teora es la ms adecuada, ya que en vez de haber dos sujetos con voluntades diferentes (mandatario y mandante o representante y representado) ac hay una misma voluntad, ya que el rgano forma parte del Estado. Esta teora nos dice que el rgano integra, es parte de la organizacin y de la estructura de la persona jurdica (Estado) y por eso cuando aqul acta es como si lo hiciera ste ltimo, sin necesidad de representacin porque son la misma cosa. Es decir que cuando acta el rgano es como si actuara el Estado, porque el rgano integra al Estado. Fallo Vadell c/provincia de Bs As: La Corte dijo que los actos de los funcionarios del E y sus rganos, realizados para cumplir el fin de las entidades de que dependen se consideran propios del E y por lo tanto ste es responsable directamente por todo dao que cause.

Los conceptos de rgano, cargo y oficio

-Derecho Administrativo.-

La idea de rgano supone la existencia de dos elementos que constituyen una unidad. Ellos son un elemento objetivo, caracterizado por un centro de competencias y otro de carcter subjetivo, representado por la voluntad y capacidad necesaria de las personas fsicas que desempean la titularidad del rgano, cuya voluntad se imputa al rgano que, al expresar la voluntad del sujeto, hace posible sustentar la responsabilidad de la persona jurdica estatal. El rgano forma parte del E (persona jurdica pblica estatal) y aunque no es sujeto de derecho porque no tiene personalidad jurdica tiene potestades para actuar en el mundo jurdico. En la doctrina Italiana se distingue rgano de oficio, este ltimo comprende la esfera abstracta de poderes y funciones, mientras que la persona fsica sera el portador del rgano. La posicin que la persona fsica ocupa en un rgano de una persona jurdica pblica estatal recibe el nombre de cargo, el cual es asumido por aquellas en el momento de su designacin. Las relaciones inter-orgnicas Se ha visto que los rganos no son sujetos de derecho, careciendo, por ende, de personalidad jurdica propia. Esta circunstancia no impide reconocer la existencia de vnculos jurdicos entre los rganos de una misma persona jurdica pblica estatal. Ese tipo de relaciones, denominadas inter-orgnicas, permite sustentar la idea de una subjetividad interna, limitada a las vinculaciones que se traban en el seno de una misma persona jurdica. La actividad inter-orgnica es considerada una actividad jurdica que debe encuadrarse en el ordenamiento, observando el principio de unidad de accin que tiene que caracterizar el obrar de la persona jurdica pblica estatal de que se trate, ya que no cabe, en virtud de l, admitir la existencia de voluntades contrapuestas. De lo contrario, no tendra sustento el poder jerrquico. La juridicidad que posee este tipo de relaciones hace que se les apliquen, en principio, en forma supletoria o analgica, segn sea el caso, los principios y normas que rigen para el acto administrativo, aun cuando ostentan un rgimen jurdico peculiar que justifica su encuadre diferenciado. b- Criterios clasificacin de los rganos: estructura y funcin En esta materia, la doctrina ha elaborado una completa gama de clasificaciones. A continuacin haremos una sntesis de los criterios clasificatorios que resultan bsicos, los que se centran en dos grandes grupos que responden a la consideracin de la estructura de los rganos, o bien, que tienen en cuenta la actividad o funcin que ellos llevan a cabo. 1- Clasificacin segn la estructura del rgano: Dentro de este criterio clasificatorio, los rganos se distinguen, en merito a su origen, en rganos constitucionales, que son aquellos previstos en la CN y rganos meramente administrativos, que no nacen de la CN sino de normas de inferior jerarqua. Atendindonos a su integracin, los rganos se clasifican en unipersonales o

-Derecho Administrativo.-

colegiados, segn tengan como titular a una o varias personas fsicas. La voluntad del rgano colegiado se forma a travs de un procedimiento que se compone de varias etapas, que hacen a la convocatoria, a la deliberacin y a la decisin. Los rganos colegiados por lo general son integrados por nmeros impares para evitar el empate y sus decisiones obligan cuando hay qurum, orden del da y mayoras necesarias. El criterio estructural tambin permite clasificar a los rganos en simples y complejos. Se entiende por rgano simple aquel que est integrado por un solo rgano, ya sea unipersonal o colegiado; en cambio, el rgano complejo se caracteriza por hallarse constituido por dos o ms rganos, siendo indiferentes que sean unipersonales o colegiados. 2- Clasificacin segn la funcin que cumple el rgano Si se tiene en cuenta la naturaleza de la actividad que llevan a cabo, los rganos se pueden clasificar en: 1. rganos activos, que son aquellos que emiten y ejecutan los actos administrativos. 2. rganos consultivos, cuya funcin se cumple a travs de actos internos o interorgnicos de asesoramiento a la administracin activa. Se trata de rganos que carecen de facultades decisorias, expresndose a travs de informes, pareceres, o dictmenes que, por principio, no poseen fuerza vinculatoria. 3. rganos de contralor, que realizan una actividad de vigilancia o control sobre los actos que producen los rganos activos, el cual puede ser previo o practicarse a posteriori. La concepcin de la persona moral. La personalidad del E: su naturaleza jurdica En las monarquas el E no era responsable por los actos que cometa. Luego se empez a aplicar la teora del Fisco, en donde el E poda ser demandado ante la justicia solamente por sus actos de carcter privado (porque eran similares a los realizados por las personas), pero los actos de carcter de pblico seguan sin ser controlados (por ejemplo una expropiacin). Esta situacin hizo surgir la teora de la doble personalidad del E: por un lado realizaba actos de carcter pblico y por el otro de carcter privado, es decir que dentro del E haba dos personas y los actos de ambas deban someterse a los tribunales (respondiendo as por las dos clases de actos). Hoy se considera que el E tiene una nica personalidad jurdica, pero que dentro desarrolla dos actividades: la que realiza dentro del derecho pblico cuando acta como poder pblico regulando la actividad comn de las personas (ejemplo: da una concesin) y la que realiza dentro del derecho privado cuando contrata con particulares en plano de igualdad actuando como persona de derecho privado (ejemplo: alquila un inmueble de su propiedad privada), en ambas actividades es responsable. La doctrina tradicional habla de una doble personalidad jurdica del E, la doctrina moderna sostiene que el E tiene una personalidad jurdica, esta doctrina se explica a travs de la teora de la Institucin. (El E es la Institucin necesaria que deriva de la naturaleza social del hombre) Como toda persona jurdica el E se haya limitado por el principio de la especialidad o sea que su actividad est limitada dentro de sus atribuciones legales. Si por la apariencia

-Derecho Administrativo.-

del acto se adeca a las atribuciones del rganos obliga al E en la medida que el damnificado no est obligado a conocer la voluntad subjetiva del funcionario. Si hay evidencia de que el funcionario actu fuera de sus funciones no obliga al E. En virtud de lo expuesto no pueden los rganos realizar actividades que no estn relacionadas con el fin u objeto de la institucin. Concepto de persona y su clasificacin en el Cdigo Civil Art. 30 CC: Persona es todo ente con aptitud para adquirir derechos y contraer obligaciones. Las personas admiten una primera divisin: 1. de existencia visible 2. de existencia ideal, dentro de las cuales estn las personas jurdicas pblicas: El E Nacional, Provincial y Municipal, las entidades autrquicas y la Iglesia catlica; y sern personas jurdicas privadas: las asociaciones, las fundaciones, las sociedades civiles, las sociedades comerciales y otras entidades que no requieran autorizacin estatal para funcionar. c- Criterios de distincin entre las personas jurdicas pblicas y privadas En virtud de que el art. 33 CC solo contiene una enumeracin de personas jurdicas pblicas y privadas, resulta necesario precisar cul es el criterio de distincin entre ambas categoras. Los principales criterios tienen en cuenta estos aspectos: 1. La creacin estatal del ente: Como principio, los entes pblicos son creados por el Estado, en tanto que los privados lo son por los particulares, aun cuando su voluntad requiera ser integrada por el reconocimiento estatal. La excepcin a la regla la constituira la Iglesia. Este criterio resulta insuficiente, atento a la posible existencia de entidades pblicas no creadas por el E y de entidades privadas creadas por ste. 2. El fin pblico: Son personas jurdicas pblicas las que persiguen un fin pblica, o de inters pblico o de utilidad general, en tanto que las personas jurdicas privadas persiguen fines privados, de inters o utilidad particular. Esta postura tambin resulta insuficiente, dado que hay personas privadas, como las fundaciones, que persiguen fines de inters pblico. 3. La existencia de prerrogativas de poder pblico: Los entes pblicos se caracterizan por el ejercicio de prerrogativas de poder pblico, de las cuales no gozan las entidades privadas. Si bien es cierto que el principio sealado tiene una aplicacin en un gran nmero de supuestos, ste no es absoluto, ya que pueden existir entidades privadas con prerrogativas de poder pblico y entidades pblicas sin esas prerrogativas. 4. El grado de control estatal: La distincin se apoya en el tipo o grado de vigilancia que el E ejercite sobre el ente. En razn de la importancia o fuerza de este contralor, la entidad ser pblica o privada. d- Personas jurdicas pblicas estatales y no estatales Frente al concepto tradicional o clsico que identificaba entidad pblica con entidad estatal, se reconoce actualmente la existencia de entidades pblicas no estatales.

-Derecho Administrativo.-

Aunque nuestro CC no reconoci en forma expresa esta clasificacin, cabe concluir que no lo excluya, desde el momento en que menciona a la Iglesia entre las persona jurdicas pblicas, es decir, como persona jurdica pblica que no es estatal. En cuanto a los criterios de diferenciacin entre ambas categoras, expuestos por nuestra doctrina, pueden sealarse: 1. Satisfaccin de fines especficos del Estado: Se ha sostenido que una persona pblica ha de ser tenida por persona estatal cuando concurran, en forma conjunta o separada, los siguientes elementos: I- potestad de imperio ejercida en nombre propio para el cumplimiento total de su actividad, II- Creacin directa del ente por el Estado, III- Obligacin del ente, para con el E, de cumplir sus fines propios, etc. Para esta doctrina, la verdadera distincin radica en la finalidad perseguida por el ente, ya que las entidades pblicas estatales son las que satisfacen fines especficos del E, mientras que las otras entidades pblicas basta que cumplan fines de inters general, sin que sea necesario que coincidan con los fines del E. 2. Capital estatal: El carcter estatal del ente radica en que el capital sea ntegramente de propiedad estatal. Este criterio resulta impreciso. Puede sealarse que si bien es cierto que, en general, el capital de las personas pblicas no estatales se integra fundamentalmente con aportaciones directas o indirectas de las personas que estn afiliadas o incorporadas a ellas, no lo es menos que si tales entidades se encuentran en la Administracin Pblica, constituyen entes estatales. Tal era el caso de las Cajas Nacionales de Previsin. 3. Encuadramiento del ente en la Administracin Pblica: En nuestra opinin, las personas jurdicas pblicas son o no estatales segn pertenezcan o no a los cuadros de la Administracin Pblica, conforme a las normas vigentes sobre organizacin administrativa. A los efectos de verificar dichos encuadramientos ser fundamental analizar la naturaleza de las relaciones o vnculos que ligan a la entidad con la Administracin central y la amplitud de la injerencia o control de sta sobre aquella. Completando dicho criterio bsico, puede sealarse que esas entidades ineludiblemente han de ser creacin estatal, deben perseguir fines de bien comn y, en principio, gozan de ciertas prerrogativas de poder pblico, adems de hallarse sujetas a un control estatal de cierta intensidad. El carcter pblico o privado de los actos que celebran las entidades estatales Un sector de la doctrina ha venido negando la existencia de la categora de actos privados de la Administracin. A nuestro criterio, debe reputarse acertada la posicin de quienes aceptan la existencia de esta categora de actos, a los cuales se aplica en forma prevaleciente el Derecho Civil o Comercial. El abandono de la tesis de la doble personalidad de Estado no conduce necesariamente a la desaparicin de ambas categoras de actos, puesto que el reconocimiento de una sola personalidad estatal admite la posibilidad de que el Estado o sus entes acten en el campo del Derecho Privado, en forma similar a lo que acontece respecto de las personas jurdicas privadas, que pueden celebrar indistintamente actos civiles como administrativos, sin desdoblar su personalidad.

-Derecho Administrativo.-

Entidades Pblicas no estatales. Caracteres Generales. Las personas pblicas no estatales no integran la estructura estatal y no pertenecen a la Administracin Pblica. Principales caracteres: 1- Generalmente, aunque no siempre, su creacin se efecta por ley; 2- Persigue fines de inters pblico; 3- Gozan de prerrogativas de inters pblico; 4- Por lo general, su capital proviene de aportaciones directas o indirectas de sus afiliados; 5- Quienes trabajan para estas entidades no son funcionarios pblicos. Por ejemplo: Colegio Pblico de Abogados, en el caso de San Juan El Foro de Abogados. Personas Jurdicas Privadas del Estado Son entes privados de propiedad estatal, cuya condicin y rgimen jurdico se rigen por el Derecho Civil o Comercial. As acontece cuando el E se somete a figuras jurdicas del Derecho Privado (formas societarias) dando lugar a la creacin de un nuevo ente, dotado de la personalidad jurdica propia del Derecho Privado. Tal postura implica admitir que el E en su accionar con miras al logro del bien comn puede recurrir a la creacin de nuevos entes dotados de una personalidad jurdica distinta de la estatal asumiendo, recurriendo o sometindose a figuras jurdicas del Derecho Pblico o Privado. 2-PRINCIPIOS JURDICOS DE LA ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA Los principios jurdicos de la organizacin administrativa constituyen una consecuencia lgica de cualquier sistema que procure instaurar una organizacin jurdico-pblica. Habremos de analizar aqu cuatro principios jurdicos fundamentales: jerarqua, competencia, centralizacin y descentralizacin. a-Jerarqua: Concepto y Consecuencias La jerarqua ha sido definida en el siglo XIX como el conjunto de rganos armnicamente subordinados y coordinados. Su nocin difiere de las de autarqua y autonoma, puesto que estas implican una relacin entre sujetos, la jerarqua constituye una relacin entre rganos de una misma persona jurdica. La jerarqua implica siempre una relacin, ella se basa en la preexistencia de un conjunto de rganos caracterizados por dos figuras tpicas de toda organizacin: 1) La lnea: la lnea jerrquica se forma por el conjunto de rganos en sentido vertical. 2) El grado: Es la posicin o situacin jurdica que c/uno de los rganos ocupa en la lnea. Existen en la organizacin administrativa rganos fuera de las lneas jerrquicas, generalmente desarrollan actividades de asesoramiento en el planeamiento general. Este tipo de rganos constituye una institucin que se llama staff and line.

-Derecho Administrativo.-

Esta relacin jerrquica produce ciertos efectos respecto de los rganos superiores, que se traduce en el reconocimiento de facultades: 1) Dirigir e impulsar la actividad del rgano inferior, dictando normas de carcter interno, de organizacin, etc. 2) Vigilar y controlar la actividad del inferior (Ej. Pedidos de informes, rendicin de cuentas, etc.) y Poder disciplinario regulado por el Estatuto. 3) Avocarse al dictado de los actos que corresponden a la competencia del inferior. 4) Delegar la facultad de emitir determinados actos. 5) Resolver los conflictos inter-orgnicos de competencia entre los rganos inferiores 6) Designar los funcionarios que ejercern la titularidad de los rganos inferiores. Uno de los problemas que se suscita en esta relacin jerrquica es el deber de obediencia que tienen los rganos inferiores, que se origina precisamente en el vinculo de subordinacin que los une con los rganos superiores de la Administracin Pblica. Este deber de obediencia reconoce sus limitaciones. Al respecto existen tres orientaciones: a) La doctrina de la reiteracin: Segn ella el inferior tiene la obligacin de efectuar una observacin si considera que el acto es ilegal, quedando desligado de responsabilidad si el superior reitera el acto frente a su observacin; b) La doctrina que reconoce al inferior la facultad de ejercer un control formal de la orden que recibe; c) La doctrina que afirma el derecho de control material (violacin evidente de la ley) que se ubica dentro de aquellas posturas que admiten el derecho de examen del inferior respecto de la orden del superior. El rgimen actual consagra la tesis que habilita al control formal de la orden. El funcionario de rango inferior debe actuar de la siguiente manera cuando el superior le da una orden ilcita: debe advertir al superior de la ilicitud, y si continua la orden y es una agresin grave el inferior no debe cumplir y si no es una agresin grave pero afecta una norma de menor jerarqua puede cumplirla pero sin responsabilidad. Si hay duda se debe advertir.

b-Competencia: Criterios Doctrinarios Esta institucin existe con el objeto de preservar y proteger el cumplimiento de las finalidades pblicas o de bien comn que la administracin persigue. Ella puede analizarse en su condicin de principio jurdico fundamental de toda organizacin pblica del E y, tambin, en su faz dinmica y concreta, como uno de los elementos esenciales del acto administrativo. Daremos ahora distintos puntos de vista: 1-En el plano de las organizaciones pblicas estatales: constituye el principio que predetermina, articula y delimita la funcin administrativa que desarrollan los rganos y las entidades pblicas del Estado con personalidad jurdica. 2-Desde otra perspectiva, puede ser definida como el conjunto de atribuciones que corresponden a los rganos y sujetos pblicos estatales.

-Derecho Administrativo.-

3-Con un alcance ms preciso, es la aptitud de obrar o la aptitud legal de un rgano o ente del Estado. (Concepto que se dio en clase) Esa competencia tiene, ante todo, una raz objetiva, es decir, se halla predeterminada por la norma. Este principio no implica la eliminacin de la actuacin discrecional en la eleccin del criterio o de la oportunidad para dictar el pertinente acto administrativo. Competencia y capacidad Hay quienes trataron de identificar la competencia con la capacidad de las personas fsicas, lo cual no resulta correcto en virtud de que la capacidad en este caso es la regla. Cabe la comparacin con la capacidad de las personas jurdicas, puesto que tanto la competencia como la capacidad de stas se encuentran reguladas por el principio de la especialidad. La especialidad del rgano de que se trate no va a surgir de su propia voluntad sino de una norma objetiva que establezca las finalidades para las cules el rgano fue creado, o bien, de su objeto institucional. De ese modo, el mbito de libertad del rgano administrativo va a estar acotado por el fin que emana de la norma y no por el que surja de la voluntad del funcionario. Una vez determinada la especialidad, y dentro de sus lmites, la competencia es la regla. Fuera de aquella, la competencia es la excepcin. Sin embargo, el principio de la especialidad no desplaza la posibilidad de que la aptitud del rgano o ente surja, en forma expresa o implcita de una norma completa atributiva de competencia y ello es conveniente en cuanto reduce el margen de actuacin discrecional de la administracin, brindando mayores garantas a los administrados. Existe una diferencia fundamental entre capacidad y competencia, pues mientras el ejercicio de la primera cae dentro del arbitrio de su titular, el ejercicio de la competencia es, por principio, obligatorio. Caracteres de la competencia: La competencia configura un deber facultad, y sus caracteres son: 1) Es objetiva: surge de una norma que determina la aptitud legal en base al principio de la especialidad. 2) En principio, resulta obligatoria: cuando el rgano no tenga atribuida la libertad de elegir el contenido de la decisin. 3) Es improrrogable: Esto se funda en la necesidad de estar establecido en el inters pblico por una norma estatal. 4) Es irrenunciable: Perteneciendo al rgano y no a la persona fsica que lo integra. Los principios de obligatoriedad e improrrogabilidad han sido recogidos en nuestro pas por la LNPA en el art. 3, el cual dispone que la competencia ser la que resulte de las leyes y es improrrogables. Fuente La competencia puede tener su fuente en el reglamento. Criterio adoptado por la LNPA y la jurisprudencia.

-Derecho Administrativo.-

Clases La clasificacin de la competencia refiere a la diferente manera como ella se atribuye y se ejerce. 1) En razn de la materia : Su clasificacin reposa en la naturaleza del acto conforme al Derecho Objetivo (Constitucin, ley y reglamento) que confiere una serie de atribuciones a los rganos y sujetos estatales para la realizacin de sus cometidos propios. Rige, en esta cuestin, el principio de la especialidad, que permite a los rganos y sujetos estatales realizar todos aquellos actos que se encuentran vinculados a los fines que motivaron su creacin, es decir, a sus cometidos especficos. Por ejemplo: Ministerio de Economa 2) En razn del grado: Vinculada a la jerarqua. El grado es la posicin que cada rgano tiene en la estructura jerrquica. 3) En razn del territorio: Refiere a la determinacin de la competencia en base a circunscripciones territoriales, que limitan geogrficamente el campo de accin de los rganos y sujetos. 4) En razn del tiempo: Se relaciona con el perodo de duracin de la competencia o del plazo a partir del cual ella se confiere facultades. Por ejemplo los Diputados por cuatro aos. Delegacin Es una excepcin al principio de improrrogabilidad de la competencia. Se trata de una tcnica que traduce la posibilidad de producir el desprendimiento de una facultad por parte de un rgano que transfiere su ejercicio a otro. Requiere el dictado de una norma que lo autorice. Debemos distinguir dos especies: 1) Delegacin legislativa: Resulta totalmente extraa a la relacin jerrquica, esta tiene lugar cuando el rgano legislativo delega, dentro de los lmites constitucionales, el ejercicio de las facultades legislativas en el Ejecutivo. (Art. 76 CN) 2) Delegacin administrativa: Puede darse o no en el terreno de la relacin jerrquica, admite a su vez 2 subespecies: a) Delegacin inter-orgnica: Consiste en la transferencia de facultades, por parte del rgano superior al rgano inferior, que pertenece a la competencia del primero. La competencia le sigue perteneciendo al delegante, pero en concurrencia con el delegado. Como es un instituto de excepcin requiere el dictado de una norma que la autorice (art. 3 LNPA). La norma puede ser una ley o reglamento b) Delegacin entre entes Pblicos (intersubjetiva ): Todava esta figura no fue recogida orgnicamente por el Derecho Pblico Argentino en el orden nacional, nada se opone a su aceptacin en nuestro sistema constitucional. En tal caso, la norma que autorice la delegacin deber tener igual rango que la que atribuye al ente la competencia. Suplencia No existe en este caso una transferencia de competencia de un rgano a otro, sino que consiste en una modificacin de la titularidad del rgano, en razn de que el titular del mismo est imposibilitado de ejercer la competencia. La suplencia se efecta ope legis,

-Derecho Administrativo.-

10

en forma automtica, siendo total, a diferencia de la delegacin que solo puede referirse a competencias concretas y requiere una declaracin de voluntad del delegante. Ejemplo: en caso de enfermedad o por una suspensin por sumario administrativo. Sustitucin Se funda en las prerrogativas de control que tiene el rgano superior sobre el inferior y procede en supuestos de deficiente administracin o abandono de funciones en que incurra el rgano que es sustituido. Configura una excepcin al principio de la improrrogabilidad, siendo necesario que una norma expresa lo autorice. Intervencin El control represivo que ejercen los superiores jerrquicos, como consecuencia del poder de vigilancia, puede acarrear que aquellos dispongan la intervencin administrativa de un rgano o de una entidad descentralizada. No siempre implica la sustitucin del rgano intervenido, se distingue tambin de la llamada intervencin poltica. No requiere norma expresa, pero, la decisin no puede ser arbitraria ni discrecional debiendo obedecer a causas graves que originen una situacin anormal que no pueda ser corregida con el empleo de los medios ordinarios propios del poder jerrquico. Delegacin de firma La llamada delegacin de firma no importa una verdadera delegacin, en sentido jurdico, en virtud de que no opera una real transferencia de competencia, sino que tan solo tiende a descargar una porcin de la tarea material del delegante. En este caso, el rgano delegado carece de atribuciones para dictar actos administrativos por si, limitndose sus facultades a la firma de los actos que le ordene el delegante, quien en definitiva asume la responsabilidad por su contenido. Subdelegacin En lo que concierne a la sub-delegacin no resulta lgico aceptar que la transferencia de funciones pueda ser nuevamente objeto de una segunda delegacin por parte del delegado. La sub-delegacin es, en principio, improcedente, salvo autorizacin expresa de la norma o del delegante originario Avocacin Institucin caracterizada por su transitoriedad y por su aplicacin a actuaciones determinadas. Consiste en la asuncin por parte del rgano superior de la competencia para conocer y decidir en un acto que corresponda a las facultades atribuidas al rgano inferior. Se trata de una institucin que se origina en la potestad jerrquica, consecuencia de esto es la imposibilidad de admitir la avocacin en las relaciones entre entidades descentralizadas y el jefe de la administracin, por cuanto all no hay una completa jerarqua, sino solo control administrativo. Consiste en una relacin entre rganos de

-Derecho Administrativo.-

11

una misma persona pblica estatal, cuya procedencia no requiere una norma que expresamente la autorice, sin embargo debemos reconocerle un carcter excepcional. Es procedente salvo que una norma expresa dispusiera lo contrario. En la doctrina se plante el supuesto en que la avocacin no procede: cuando la competencia fue atribuida al rgano inferior en virtud de una idoneidad especial.(Por ejemplo designacin de un funcionario en razn de su especialidad: abogado, contador, arquitecto) 3-CENTRALIZACIN, DESCENTRALIZACIN Y RECENTRALIZACIN Se puede afirmar que un pas adopta el principio de la centralizacin como su rasgo predominante cuando todas las cuestiones de importancia son resueltas por los rganos centrales de la Administracin, mientras que, por el contrario, cuando las facultades decisorias encuentran tambin adjudicadas a entidades que constituyen la llamada Administracin descentralizada o indirecta del Estado, la tcnica utilizada se denomina descentralizacin. Tanto el principio de la centralizacin como el de la descentralizacin admiten distintos enfoques. Sin embargo, todas sus aplicaciones responden al interrogante comn acerca de si las competencias para cumplir los cometidos estatales deben agruparse slo en los rganos de la persona jurdica pblica Estado, o si, en cambio, ellas deben ser adjudicadas a otras entidades estatales con personalidad jurdica. Debemos distinguir la descentralizacin de la desconcentracin, donde la atribucin de facultades decisorias no lleva consigo la creacin de una entidad con personalidad jurdica propia. La descentralizacin plantea siempre una relacin entre sujetos estatales, es decir, se trata de una relacin inter-administrativa, a diferencia de la desconcentracin que implica siempre la configuracin de una relacin inter-orgnica. La ausencia de una legislacin nacional en la materia, junto a la diversidad de opiniones doctrinarias, ha provocado una gran confusin, cuando no contradiccin, en las leyes y decretos que disponen la creacin de entidades descentralizadas y rganos desconcentrados. La recentralizacin es un proceso inverso al de la descentralizacin, que consiste en la absorcin o atraccin por parte de los entes superiores de competencia asignada a entes inferiores. No debe hacerse referencia a la relacin superior-inferior, que es una relacin tpicamente jerrquica o inter-orgnica, sino a la devolucin o transferencia de facultades a la Administracin central. Si la descentralizacin fue dispuesta por la ley, la recentralizacin debe estatuirse mediante normas del mismo rango. La recentralizacin puede ser total o parcial, tiene carcter general respecto de la materia para la cual se ha establecido. 4-DESCENTRALIZACIN FUNCIONAL TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIN

-Derecho Administrativo.-

12

La descentralizacin desde sus inicios fue concebida exclusivamente como la transferencia de funciones de la Administracin central a entidades locales. Era la descentralizacin territorial. Como opuesta aparece en Francia y en Espaa, a fines del siglo XIX, la denominada descentralizacin por servicios o descentralizacin funcional. La descentralizacin territorial tiene competencia genrica sobre un determinado territorio, en cambio la descentralizacin funcional tiene competencia sobre atribuciones especiales (por ejemplo el INV) con un fin especfico. La descentralizacin funcional comprende no solo a los rganos que se separan de la Administracin central mediante la tcnica jurdica de atribucin de personalidad a entidades institucionales de carcter funcional, sino que incluye tambin la creacin ex novo de personas jurdicas pblicas estatales a las cuales se les asignan cometidos que no estaban reconocidos anteriormente a los rganos de la administracin directa. Esta nueva forma de descentralizacin, demuestra una manera encubierta de mantener la unidad del poder estatal, en la medida en que existen vnculos entre la entidad y la Administracin central, que aunque no revisten una relacin jerrquica tpica entre rganos permiten desplegar un control bastante intenso sobre la entidad descentralizada, llamado control administrativo. 5-SOBERANA, AUTONOMA, AUTARQUA Y AUTARCA. LOS ESTABLECIMIENTOS DE UTILIDAD NACIONAL La distincin entre autonoma y autarqua se vincula con las dos formas de descentralizacin conocidas: poltica y la administrativa. La autonoma constituye una forma superior de descentralizacin poltica en cuanto traduce el reconocimiento a la entidad autnoma de la facultad de darse sus propias normas fundamentales e implica una potestad normativa originaria. La autarqua consiste en una atribucin que tienen las personas pblicas estatales de administrarse por s mismas, lo cual no es bice para que se consideren estas como componentes del Estado. Es un concepto eminentemente administrativo. La autarca es la facultad de autosuficiencia econmica y financiera, como establecimientos de utilidad nacional, pero no tienen personalidad jurdica propia. Es un concepto econmico y se define como la facultad de autosuficiencia econmica financiera. En nuestro rgimen constitucional las provincias son entidades autnomas, mientras que las municipalidades que carecen de potestades normativas originarias poseen una autonoma restringida que se encuentra a mitad de camino entre la autonoma plena y la autarqua. Si la descentralizacin consiste en la asignacin de funciones estatales a entidades con personalidad jurdica propia, separadas de la Administracin central, toda descentralizacin de naturaleza administrativa lleva nsita la autarqua o facultades de auto administrarse. 6-CONCENTRACIN Y DESCONCENTRACIN

-Derecho Administrativo.-

13

La desconcentracin es la transferencia de parte de competencia en forma permanente del ente central a sus rganos inferiores, es una relacin entre rganos, pero siempre dentro del mismo ente estatal (ejemplo: Jefe de Gabinetes, Ministros) surge de la ley. Su fin es descomprimir un poco la actividad del ente central, pero estos rganos no tienen personalidad jurdica propia como aquel (esta es la diferencia con la descentralizacin). Mientras la descentralizacin tiene como presupuesto la idea de atribucin de personalidad jurdica y una relacin inter-subjetiva, la desconcentracin entraa una tpica relacin inter-orgnica en el marco de la propia entidad estatal. Tanto la concentracin como la desconcentracin constituyen principios organizativos que se dan en el marco de una misma persona pblica estatal, por lo que bien pueden tener lugar en la Administracin central como dentro de algunas de las entidades descentralizadas. Existir concentracin siempre que las facultades decisorias se encuentren reunidas en los rganos superiores de la administracin central, o bien cundo esa agrupacin de facultades se opera en los rganos directivos de las entidades que integran la llamada Administracin indirecta. A la inversa, cuando las competencias decisorias se asignan a rganos inferiores de la Administracin centralizada o descentralizada, el fenmeno recibe el nombre de desconcentracin. Imputacin funcional. Una primera distincin entre estas figuras se apoya en que la delegacin constituye una tcnica transitoria de transferencia de facultades de los rganos superiores hacia los inferiores. Ella hace a la dinmica de la organizacin, y no implica la creacin de un nuevo organismo. En la descentralizacin y desconcentracin, en cambio, la tcnica de transferencia o asignacin de nuevas competencias se opera en forma permanente, teniendo el respectivo acto que las dispone un carcter constitutivo, ya que produce el nacimiento de un ente o de un rgano con facultades decisorias, que antes no exista. Otra diferencia puede advertirse en lo siguiente: una vez producida la delegacin, el delegante puede retomar la facultad de la que se ha desprendido temporalmente, mientras que en la desconcentracin se genera una asignacin de competencia propia en un rgano inferior, que excepcionalmente podr corresponder al superior mediante el instituto de la avocacin, la cual no procede en la descentralizacin. En materia de responsabilidad existen tambin reglas diferentes. En la delegacin, el superior es responsable por la manera en que las funciones transferidas sean ejercidas por el inferior. Por el contrario, en la descentralizacin y desconcentracin hay una verdadera limitacin a la responsabilidad del superior, que queda restringida al campo en que pueda ejercitar un contralor normal y razonable sobre los actos del ente descentralizado y rgano desconcentrado (tutela administrativa). En la doctrina tambin se hace referencia a la imputacin funcional como institucin distinta de la delegacin. Se afirma que ella consiste en la distribucin de funciones que hace el Poder Ejecutivo a rganos administrativos, que se encuentren vinculados a l a travs del control administrativo, segn los casos.

-Derecho Administrativo.-

14

La llamada imputacin funcional va siempre ligada a la creacin de un ente u rgano y, en este sentido, puede considerarse como una de las consecuencias tanto de la descentralizacin como de la desconcentracin. Respecto de la descentralizacin, dicha facultad se vincula con las atribuciones para crear la entidad descentralizada, que puede pertenecer al Poder Legislativo o Ejecutivo, de acuerdo con lo que determinen los textos constitucionales y la interpretacin que de ellos se realice. Conveniencia o inconveniencia de la centralizacin Ventajas: a) La unidad de accin de la gestione estatal; b) Mejoramiento de las condiciones de prestacin de aquellos servicios pblicos que satisfacen una necesidad ms general, dividiendo la retribucin entre todos los administrados del pas. c) Se asegura el cumplimiento y celeridad de las decisiones a travs del control jerrquico; Desventajas o inconvenientes: a) Lleva a un centralismo burocrtico; b) Se dificulta el llamado acceso externo que consiste en la posibilidad de que los administrados puedan acceder a la estructura jerrquicamente centralizada para obtener informacin.

Ventajas e inconvenientes de la descentralizacin Ventajas: a) Descongestionar el poder; b) Acercar la Administracin a los administrados; c) Afirmar la idea de responsabilidad y la iniciativa de los cuadros intermedios de la burocracia al atriburseles la resolucin o direccin de asuntos importantes Inconvenientes: a) Perdida de la unidad de criterio en la resolucin de cuestiones administrativas, En conclusin, puede resolverse que el sistema de la desconcentracin administrativa resulta ventajoso cuando se lo utiliza en forma racional y su necesidad se encuentra justificada, no discutindose su conveniencia en aquellos casos en que por ella se asignan funciones de importancia secundaria, en forma predominantemente reglada

-Derecho Administrativo.-