A criao do Ministrio da Defesa no Brasil: entre o esforo modernizador e a reforma pendente*

Lus Alexandre Fuccille

Creio que houve presses para que ele [FHC] criasse o Ministrio (...) Presses externas existiram (...) Os americanos raciocinam como se todo o mundo, ao sul do Rio Grande, fosse igual. Zenildo Zoroastro de Lucena (ltimo ministro do Exrcito) O Ministrio da Defesa no partiu de ns e nem do povo, do anseio popular. Partiu de uma determinao do governo. Walter Werner Bruer (ltimo ministro da Aeronutica) A Marinha sempre foi contra o Ministrio da Defesa (...) O Ministrio da Defesa tende a uma centralizao administrativa que no conduz a nada correto (...) [Como] o patromor adotou, todo o mundo vai atrs. Mauro Csar Rodrigues Pereira (ltimo ministro da Marinha) A implantao do Ministrio da Defesa no se resume e no se encerra no ato de sua criao. Constitui um processo de evoluo contnua, necessria e salutar. Fernando Henrique Cardoso (presidente da Repblica)

Introduo
A inovao que o Ministrio da Defesa representa no desprezvel, tampouco capaz de ser abordada em seus mltiplos aspectos no espao aqui limitado deste ensaio.1 Criadas, em sua maioria, no contexto ps-II Guerra Mundial, a estas novas

* Sou profundamente grato Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de So Paulo (FAPESP) o pelo suporte financeiro realizao desta pesquisa (Ref. Proc. n 00/06745-8).

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estruturas institucionais de fundamental importncia nas sociedades contemporneas caberia abrigar e coordenar os ramos diversos das Foras Armadas no plano governamental.2 Hoje, em virtude do sucesso que alcanou, o Ministrio da Defesa existe em nada menos do que 161 dos 179 pases do mundo, sendo que, das 18 naes que no o possuem, apenas 2 representam pases de grande relevncia no cenrio internacional, a saber, Japo e Mxico.3 Os militares, como normal a toda organizao burocrtica complexa, resistem s mudanas e incerteza democrtica civil procurando tomar medidas preventivas ou reativas para maximizar sua autonomia e bloquear a intromisso civil. Nessa direo, buscam dirigir o rumo da mudana para posies mais prximas s suas preferncias, orientando sua ao social para a reduo do grau de incerteza acerca de seu futuro institucional.4 No podemos perder de vista que o Estado, como agrupamento poltico, envolve e supe o uso da fora. J se tornou lugar comum a definio de Weber do Estado moderno com referncia a um meio especfico que lhe prprio: a coao fsica.5 Neste marco, o Estado se reivindica como detentor do monoplio legtimo da violncia fsica, e a fora armada deve ser pensada e entendida como um ponto-chave desta associao poltica contempornea. Voltando ao ponto que mais de perto nos interessa, possvel sustentar que, dependendo do modelo adotado, pode vir a existir um substancial impacto no conjunto de questes ligadas ao trato das relaes civis-militares, redundando em ltima instncia num reforo do controle civil em direo supremacia civil sobre este instrumento fundamental de fora do Estado que so as Foras Armadas. Assim, a questo que aqui nos preocupa poderia ser resumida a como os diferentes atores se comportaram frente criao do Ministrio da Defesa no Brasil e qual a inovao e continuidade que temos com relao estrutura multiministerial anteriormente existente.

O problema

Seria fundamental que novos trabalhos sobre esta temtica pouco explorada pelo mundo acadmico brasileiro viessem a se somar num esforo coletivo para a adequada avaliao da dimenso militar nacional e sua importncia para o aperfeioamento do regime democrtico. 2 Para um balano do desenvolvimento dos Ministrios da Defesa no mundo, ver Kenneth Allard, Command, Control, and the Common Defense. Washington/DC: National Defense University, 1996, p. 7 e sgs. 3 Esses nmeros podem ser encontrados na United Nations Statistics Division. (http://unstats.un.org/unsd/class/intercop/expertgroup/2001/ac78-14.htm; consultado em 14/04/02). 4 Utilizamos ao social aqui no sentido definido por Max Weber, entendida como uma ao que, quanto a seu sentido visado pelo agente ou os agentes, se refere ao comportamento de outros, orientando-se por este em seu curso. Grifo original. Cf. Economia e Sociedade (Volume 1). Braslia: Editora Universidade de Braslia, 1994, p. 3. 5 Todo Estado fundamenta-se na coao, disse em seu tempo Trotsky () Isso de fato correto. Ver Max Weber, Economia e Sociedade (Volume 2). Braslia: Editora Universidade de Braslia, 1999, p. 525.

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No Brasil, numa breve digresso histrica, salta aos olhos a proeminncia militar ao longo de toda a sua existncia independente, especialmente no perodo republicado, nascido sob o signo da espada. Assim, apenas para citarmos algumas datas fundamentais da vida poltica nacional, como 1889 (Proclamao da Repblica), 1893 (Revolta da Armada), dcada de 1920 (Tenentismo), Revoluo de 1930 (fim da Repblica Velha), 1937 (instituio do Estado Novo), 1945 (deposio de Getlio Vargas), 1954/55 (suicdio de Vargas e contragolpe para a garantia de posse de Juscelino Kubitschek), at o assalto direto ao poder em 1964 que durou at 1985, no podem ser pensadas sem referncia ao Aparelho Militar. Posto isso, uma mentalidade to arraigada e conservadora como a militar no se transmuta por uma simples troca de guarda. Como um estudioso de estratgia militar j disse escrevendo sobre Napoleo, cada poca tem sua prpria estratgia.6 Adaptando essa sbia constatao para o tema que aqui nos interessa, poderamos dizer que as pautas de relaes civis-militares diferem conforme o pas e o perodo histrico em foco. Apesar disso, alguns analistas discordam sobre como definir e mensurar as relaes civis-militares como uma varivel dependente.7 Pensando em fugir de tais armadilhas, consideramos que o processo de afirmao da supremacia civil no quadro ps-autoritrio normalmente comea com a excluso gradual dos militares dos assuntos referentes sociedade para que estes passem a ocupar-se de assuntos internos e/ou institucionais.8 Assim, a velocidade e o sucesso alcanados em cada nao variam consideravelmente. Mas, afinal de contas, a que estamos nos referindo quando falamos em supremacia civil? A fim de melhor podermos operacionalizar nossa anlise e termos um conceito elstico o suficiente e que possa nos dar respostas consistentes s preocupaes que norteiam este trabalho, optamos por empregar supremacia civil como a capacidade de um governo civil democraticamente eleito de levar a cabo uma poltica geral sem intromisso por parte dos militares, definindo as metas e a organizao geral da defesa nacional, formulando e implantando uma poltica de defesa e supervisionando a aplicao da poltica militar.9 No entanto, problemas tm aparecido no caminho.

Peter Paret, Napoleon. In: Peter Paret (Ed.), Makers of Modern Strategy from Machiavelli to the Nuclear Age. Princeton: Princeton University Press, 1986, p. 141. 7 Ver, notadamente, Michael C. Desch, Civilian Control of the Military: The Changing Security Environment. Baltimore and London: The Johns Hopkins University Press, 1999. 8 Entre outros autores, mais recentemente esta perspectiva trabalhada por Juan J. Linz e Alfred Stepan, em A Transio e Consolidao da Democracia: a Experincia do Sul da Europa e da Amrica do Sul. So Paulo: Paz e Terra, 1999, p. 89 e sgs. 9 Essa operacionalizao foi feita a partir do conceito por ns julgado problemtico de democracia procedural de Dahl, centrada na possibilidade dos cidados formularem e expressarem suas preferncias e de estas estarem representadas na ao governativa , com suas correspondentes garantias institucionais.Julgamo-lo problemtico por considerarmos que o mesmo se preocupa mais com ritualismos, sem ir a fundo na mensurao da qualidade desta democracia. Essa discusso, ao mesmo tempo bastante antiga e sempre atual, remete-nos velha dicotomia

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Dadas as peculiaridades e singularidades da profisso militar, ao lado do forte sprit de corps que a Instituio possui, muitas vezes o controle/supremacia civil tem sido dificultado em nome de um conhecimento tecnocrtico exclusivo que leva os militares a reclamarem autonomia frente a todo controle externo.10 Aqui entra um problema fundamental. Mais do que apenas verificar se um dado pas possui ou no um Ministrio da Defesa,11 h que se estar atendo aos moldes deste, ou seja, que reas so por ele efetivamente controladas e com civis frente. Em outras palavras, quem manda e sobre quais atividades, como nos sugere Lpez.12 Apenas um exemplo: o Brasil foi o ltimo pas sul-americano a criar seu Ministrio da Defesa. No obstante, recentemente a regio foi sacudida no por golpes militares, mas por graves crises poltico-institucionais onde as Foras Armadas desempenharam um destacado papel de arbitragem, conforme foi possvel perceber no Equador, Peru, Venezuela e Paraguai todas naes possuidoras de um Ministrio da Defesa. Isso demostra a precariedade de argumentos como o de que h uma difuso e aceitao das normas de profissionalismo militar e controle civil sobre os militares ao redor do mundo, uma vez que a reforma civil-militar imporia poucos custos sociedade e produziria amplos benefcios.13 Apesar disso, concordamos com Carrilho, quando esta destaca que o prprio formato organizativo das Foras Armadas que est no cerne da capacidade de interveno poltica da instituio militar circunstncia que se evidencia especialmente quando o tecido organizativo da sociedade civil frgil e em situaes de fraco desenvolvimento das organizaes de expresso poltica.14 Tal afirmao, a nosso ver, em muito enriquece a anlise das chamadas relaes civis-militares para alm da mera questo do controle civil conforme elaborada por Samuel Huntington. Para este decano, responsvel por uma nova abordagem no estudo da instituio militar contempornea criada ainda na dcada de 1950, o controle civil
entre democracia formal/procedural e democracia substancial, que aqui no constitui o objetivo do presente ensaio. Ver Robert Dahl, Polyarchy: Participation and Opposition. New Haven and London: Yale University Press, 1971. 10 Felipe Agero trabalhou esta questo no caso da transio espanhola. Vale a pena conferir Militares, civiles y democracia: la Espaa postfranquista en perspectiva comparada. Madrid: Alianza Editorial, 1995, p.47 e sgs. 11 O cientista poltico Alfred Stepan o clssico formulador desta insuficiente noo de prerrogativa versus contestao, em Rethinking Military Politics: Brazil and the Southern Cone. Princeton: Princeton University Press, 1988, especialmente p. 93 e sgs. 12 Cf. Ernesto Lpez, Ni la ceniza, ni la gloria. Buenos Aires: Universidad Nacional de Quilmes, 1994. 13 Ver, especialmente, em Armed Forces & Society, Rebecca L. Schiff, "Civil-Military Relations Reconsidered: A Theory of Concordance". 22 (1), 7-24, 1995, e Peter D. Feaver, "The Civil-Military Problematique: Huntington, Janowitz, and the Question of Civilian Control". 23 (4), 149-178, 1996. 14 Maria Carrilho, Democracia e defesa: sociedade, poltica e Foras Armadas em Portugal. Lisboa: Publicaes Dom Quixote, 1994, p. 114.

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alcanado na medida em que se reduz o poder de grupos militares.15 Apresentando-se tanto sob a forma de controle civil subjetivo via maximizao do poder civil ou controle civil objetivo via maximizao do profissionalismo militar , cremos que este modelo no consegue dar conta da complexa realidade de pases latino-americanos como o nosso, uma vez que foi concebido com base na realidade norte-americana e europia ocidental. Mais ainda: perigosa e enganadora a noo de que o grau de sucesso na obteno do controle civil estreitamente vinculado reduo de poder dos grupos castrenses, negligenciando uma fundamental dimenso da anlise poltica que constitui a atuao governamental em todo esse processo.16 O Ministrio da Defesa no deve ser visto como uma panacia. Ele no foi e no ser garantia contra golpes de Estado ou a interferncia indevida dos militares na vida poltica nacional. O Chile, por exemplo, nosso parceiro especial do Mercosul e de ditadura militar guardadas as devidas diferenas possui um Ministrio da Defesa h dcadas, inclusive ocupado por um civil, e nem por isso o nvel de autonomia gozado pelos militares chilenos baixo. Contudo, novas possibilidades podem se abrir como atesta este mesmo pas recentemente. A primeira metade dos anos 90 se mostrou um perodo prdigo para a discusso sobre uma nova poltica de defesa graas a um trabalho realizado sob a liderana do Ministrio da Defesa e a eroso do poder militar no Chile parece estar se transformando numa constante.17 Um controle ministerial nico associado autoridade final efetiva pode ser um interessante ponto de partida para uma reconfigurao do setor de defesa. Nesse sentido, a existncia de um Ministrio da Defesa um indicador bsico importante do conjunto da situao das relaes civis-militares em um dado pas, constituindo-se em grande parte no elemento central destas mesmas relaes. Alguns autores destacam que esta estrutura atualmente amplamente vista como a soluo ao clssico problema paradoxal de quem guarda os guardies?. Se a resposta correta que os civis democraticamente eleitos guardam os guardies, ento um Ministrio da Defesa o veculo fundamental utilizado para este controle. Algumas das tarefas mais

15 Samuel Huntington. O Soldado e o Estado: Teoria e Poltica das Relaes entre Civis e Militares. Rio de Janeiro: Biblioteca do Exrcito Editora, 1996b, p. 99. 16 Uma crtica ao conceito de controle civil tal como estabelecido por Huntington que procura levar em conta a realidade sul-americana pode ser encontrada em Marcelo Fabin Sain, "El control civil sobre las fuerzas armadas en los procesos de democratizacin. Redefinicin terico-conceptual para los casos sudamericanos". In: Paz e Seguridad en las Amricas, FLACSO-Chile e CLADDE (Orgs.), El Mercosur de la Defensa. Santiago de Chile: FLACSO, 1997. 17 Segundo Francisco Rojas Aravena, o foco concentrou-se nas questes poltico-estratgicas e no papel e na misso das Foras Armadas no campo da defesa. Foi um dilogo do qual participou a assim chamada comunidade de defesa, integrada por altas autoridades civis, tanto do governo quanto do Parlamento, bem como por acadmicos e especialistas civis neste campo, aos quais se juntam altos oficiais das Foras Armadas. Ver A deteno do general Pinochet e as relaes civis-militares. In: Maria Celina DAraujo e Celso Castro (Orgs.). Democracia e Foras Armadas no Cone Sul. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2000, p. 145.

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importantes nas relaes civis-militares na era contempornea de consolidao democrtica so endereadas forma e s funes de um Ministrio da Defesa.18 Como Janowitz j salientou h algum tempo, para se lograr xito nesse processo, concomitantemente ao avano civil necessria a criao de canais adequados para a expresso dos interesses profissionais militares, bem como infundir nas Foras Armadas a confiana de que seus interesses institucionais essenciais esto sendo razoavelmente atendidos.19 Assim, punir e recompensar so faces de uma mesma moeda. Ainda: necessrio muito cuidado em todo esse processo, haja vista a urgncia da criao do Ministrio da Defesa normalmente ser fruto de um momento anterior marcado por um acentuado protagonismo militar e ainda imperarem neste novo contexto diversas fragilidades institucionais.

O quadro brasileiro
O trmino do ciclo militar/autoritrio brasileiro decorreu, como sabemos, menos das presses de uma forte e articulada sociedade civil exigindo o retorno normalidade democrtica do que do projeto distensionista elaborado por um setor das Foras Armadas.20 Assim, diferente de pases como a vizinha Argentina, onde houve literalmente um colapso do sistema, a transio no Brasil foi negociada pelo alto, fazendo com que isso viesse se refletir no futuro modelo de relaes civis-militares que temos at os dias de hoje. O primeiro governo civil que se seguiu ao perodo de exceo de 1964-1985 foi o governo Jos Sarney (1985-1990). Poltico visceralmente ligado ao poder deste triste perodo da histria brasileira, este assumiu a presidncia do pas bastante fragilizado e tendo como principal fiador de sua posse o novo ministro do Exrcito, general Lenidas Pires Gonalves, aps o falecimento do presidente eleito no Colgio Eleitoral, Tancredo Neves. A tnica do relacionamento entre civis e militares ao longo dos cinco anos desse governo foi dada pelo que os acadmicos definiram como tutela militar. Entendemos por tutela militar uma manifestao especfica do papel militar na preservao da ordem social num momento em que a corporao castrense no mais se encontra no exerccio do poder de Estado sem, no entanto, haver perdido a importncia orgnica no conjunto dos rgos do mesmo.21

Cf. John T. Fishel, The Organizational Component of Civil-Military Relations in Latin America: the Role of the Ministry of Defense. LASA International Congress. Miami: mimeo, March 2000, e Thomas C. Bruneau, Ministries of Defense and Democratic Civil-Military Relations. Monterey: mimeo, September 2001. 19 Morris Janowitz, The Professional Soldier: A Social and Political Portrait. New York and London: The Free Press and Collier-Macmillan Limited, 1971, p. lvi. 20 Para detalhes ver Suzeley Kalil Mathias, A distenso no Brasil: o projeto militar (1973-1979). Campinas: Papirus, 1995. 21 Cf. Elizer Rizzo de Oliveira, O Aparelho Militar: papel tutelar na Nova Repblica. In: Joo Quartim de Moraes, Wilma Peres Costa e Elizer Rizzo de Oliveira, A Tutela Militar. So Paulo: Vrtice/Editora Revista dos Tribunais, 1987.

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O fim da guerra fria, contudo, ps em relevo um debate que perdura at os dias correntes sobre a crise de papis nas Foras Armadas. Esta crise de identidade, como normalmente tem sido definida pelos analistas, sucintamente poderia ser descrita como uma mudana no rol de questes ligadas s condies institucionais, materiais e polticas vinculadas ao seu preparo anterior.22 Os novos elementos acrescentados arena poltica na conjuntura ps-Muro de Berlim relegaram para um segundo plano a questo da tutela interna e a antes pungente Doutrina de Segurana Nacional.23 Como afirmou um militar especialista em estratgia, das trs hipteses de guerra que condicionavam o preparo e o emprego militar no Brasil guerra global, subversiva e regional , com o colapso do bloco socialista as duas primeiras perderam sua razo de ser. J a terceira, que historicamente serviu para fundamentar e orientar o poder militar de qualquer pas em diferentes pocas, no se sustentaria frente ao processo de globalizao/mundializao que coloca a necessidade dos pases aglutinarem-se em torno de blocos econmicos aumentando a cooperao na esfera da poltica a fim de garantirem uma maior competitividade s suas economias.24 Conquanto a acima referida crise de identidade tenha originalmente surgido ainda durante o regime militar, com o afastamento crescente da Instituio Militar do centro decisrio do poder estatal no obstante a tutela exercida sobre o governo Jos Sarney , seu auge deu-se, notadamente, durante o governo Fernando Collor de Mello, entre 1990 e 1992. Apesar de lenta e descontnua, com Collor tivemos o incio de um novo perfil no campo das relaes civis-militares. Sob esse ltimo, notavelmente, as Foras Armadas sofreriam diversos reveses. Entre estes, s para ficarmos nos principais acontecimentos, podemos citar a extino do Servio Nacional de Informaes (SNI) e da Secretaria de Assuntos de Defesa Nacional, o rebaixamento do status ministerial da Casa Militar e do Estado-Maior das Foras Armadas (EMFA), juntamente deciso de no mais se fabricar a bomba atmica.25 Ao lado disso, com o desaparecimento do conflito Leste-Oeste e sem problemas de fronteiras com os pases vizinhos, as Foras Armadas enfrentavam

22 Essa questo da crise de identidade foi por mim detalhadamente trabalhada em minha dissertao de mestrado. Ver Lus Alexandre Fuccille, As Foras Armadas e a temtica interna no Brasil contemporneo: uma anlise da construo de misses de ordem e segurana internas no perodo ps-guerra fria. So Carlos: mimeo, Mestrado em Cincias Sociais, 1999, principalmente pp. 11-47. 23 Uma exposio da Doutrina de Segurana Nacional e seus desdobramentos em diferentes planos da vida poltica nacional pode ser encontrada em Elizer Rizzo de Oliveira, A Doutrina de Segurana Nacional: Pensamento Poltico e Projeto Estratgico. Revista Poltica e Estratgia: 6 (2), 233-246, 1988. 24 Armando Amorim Ferreira Vidigal, Estratgia e o Emprego Futuro da Fora. Revista da Escola Superior de Guerra: 12 (32), 39-76, 1996, pp. 52-3. 25 Para uma cronologia desses acontecimentos cf. Jorge Zaverucha, Frgil democracia: Collor, Itamar, FHC e os militares (1990-1998). Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2000, especialmente pp. 59-109.

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dificuldades em definir uma nova misso com base no quadro internacional que emergia, extinta a guerra fria. Encontravam-se, em suma, na defensiva.26 A pedra angular sobre a qual se assenta essa crise de papis no ps-guerra fria desconsiderando a obsolescncia das hipteses de guerra j apontadas particularmente caracterizada pela falta de um norte claro misso castrense no tocante segurana interna, acostumadas que estavam, ao menos desde o golpe que instaurou a Repblica ainda no sculo XIX, a uma tradio de regulao da vida poltica e social sob as mais diferentes formas. Para outros, ainda, a onda democrtica que varreu o mundo neste fim do sculo XX e incio de milnio e da qual o Brasil no constitui exceo , tem feito com que o padro centrando na forma controle civil objetivo aquele que envolve a maximizao do profissionalismo militar , venha se desenvolvendo com relativo sucesso.27 Contudo, possvel notar no primeiro mandato do presidente Fernando Henrique Cardoso (1995-1998) um turning point onde, principalmente por intermdio do Exrcito, teramos um relacionamento caracterizado pela constante participao da Instituio Militar em misses de ordem interna, o que vem a dificultar sobremaneira um possvel exerccio da supremacia civil. Diversos foram os momentos em que Cardoso lanou mo da fora armada na tentativa de resoluo e/ou pacificao de conflitos, sobretudo os sociais.28 O prprio subchefe de Doutrina, Poltica e Estratgia da Fora Terrestre, general Gilberto Pimentel, vem em apoio a essa tese ao afirmar que O agravamento dos problemas sociais e o fortalecimento do crime organizado (...) foraro a uma crescente participao das Foras Armadas na resoluo de conflitos internos.29 No por acaso, o boletim Noticirio do Exrcito, editado pelo Centro de Comunicao Social desta Fora, menciona que de acordo com nova diretiva devia-se aumentar, no programa de instruo militar, a carga horria destinada chamada

Durante boa parte dos anos 90 vrios polticos reiteradamente e revelia da Instituio Militar propuseram que, face s novas ameaas colocadas, a misso das Foras Armadas devia centrarse principalmente na represso ao narcotrfico, transformando-as numa espcie de rgo suprapolicial. 27 Este argumento especialmente trabalhado, entre outros, pelo decano das relaes civismilitares Samuel Huntington em Reforming Civil-Military Relations. In: Larry Diamond e Marc F. Plattner (Ed.). Civil-Military Relations and Democracy. Baltimore and London: The Johns Hopkins University Press, 1996a. 28 Ver Lus Alexandre Fuccille, As Foras Armadas no Brasil: Nova Ordem Mundial, velho papel social?. Conjuntura Poltica/Associao Brasileira de Cincia Poltica: (33), abril 2002 (http://cevep.ufmg.br/bacp/033/07_fucille.htm). 29 Grifo nosso. Gilberto Rodrigues Pimentel, Atualizao do planejamento estratgico militar brasileiro. IV Encontro Nacional de Estudos Estratgicos. Campinas: mimeo, maio de 1998, p. 4.

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Defesa Interna uma herana dos tempos da guerra fria. interessante notar que esse documento data de janeiro de 1998.30 Ao lado desse que parece ser um novo padro, um exame mais detido das medidas tomadas por esse governo mostra-nos que sua atuao tem se pautado por uma agenda militar especfica, cujos elementos a destacar seriam: a resoluo da questo dos desaparecidos polticos; a deciso de criao do Ministrio da Defesa; o lanamento da Poltica de Defesa Nacional; a transformao da profisso militar em carreira de Estado; a valorizao de polticas setoriais (como o Calha Norte, o Sipam/Sivam, o submarino nuclear etc); e o reaparelhamento e modernizao das Foras Armadas, rompendo-se um acentuado processo de sucateamento tecnolgico.31 A satisfao e chancela reiteradas vezes demonstradas pelos ministros militares com a administrao Fernando Henrique,32 simultaneamente manuteno de uma srie de prerrogativas herdadas do regime militar, sinalizam claramente, de nosso ponto de vista, que a questo da subordinao militar ao poder poltico um aspecto essencial ainda no resolvido. Ou por outra, resolvida poltica e conjunturalmente neste governo, porm no de maneira definitiva, estrutural e constitucionalmente como conviria ser. Nos marcos desse quadro mais amplo que teramos a criao do Ministrio da Defesa no ano de 1999, durante o incio do segundo mandato do presidente Fernando Henrique Cardoso (1999-2002), qual nos dedicaremos a seguir.

A criao do Ministrio da Defesa: entre o esforo modernizador e a reforma pendente

No plano da organizao da defesa, em linhas gerais, a coeso da defesa nacional responsvel pela centralizao da formulao das diretrizes poltico-estratgicas que envolvem seu preparo, como muito bem o mostra neste caso a atual Poltica de Defesa Nacional de 1996.33 Como decorrncia, pode haver uma otimizao do gerenciamento
A nova concepo do sistema de instruo militar do Exrcito brasileiro, Noticirio do Exrcito A palavra da Fora Terrestre, 30/01/98. 31 A respeito de muitas dessas questes, conferir o artigo The Brazilian Armed Forces After the Cold War: Overcoming the Identity Crisis. LASA International Congress. Chicago: mimeo, September 1998, de Joo Roberto Martins Filho e Daniel Zirker. No balano militar de 2001 elaborado pelo Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI) verifica-se que, dentre os pases caribenhos e latino-americanos, o Brasil tem sido o que mais tem aumentado os gastos militares, tanto em termos absolutos quanto relativos, com seus gastos em dlares atualizados quase dobrando desde a posse do presidente Fernando Henrique em 1995. (http://first.sipri.org/non_first/result_milex.php?send; consultado em 27/05/02). 32 Em declaraes revista Veja em maio de 1998, por exemplo, perguntado se as Foras Armadas estavam em lua-de-mel com o presidente da Repblica, o ministro-chefe do EstadoMaior das Foras Armadas (EMFA), general Benedito Onofre Bezerra Leonel, garantiu: posso afirmar que nunca estivemos to bem. 33 Uma verso eletrnica da mesma pode ser conferida em http://www.defesa.gov.br/politicadedefesa/politicadedefesa.html (consultado em 16/04/02).
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de recursos, evitando-se assim uma disperso de meios com a superposio de esforos , fruto principalmente da coordenao de aes que passaria a existir. Na viso de um coronel-aviador da Fora Area Brasileira, em artigo que tratava da forma pela qual deveria se dar a implantao do Ministrio da Defesa, este corretamente destacava que os conflitos armados da atualidade exigem das Foras Armadas um s enfoque de planejamento, padronizao de equipamento, aes de logstica, atividades de inteligncia, conduta das operaes e pesquisa cientfica. Exigem, enfim, uma s estratgia de preparo e aplicao das Foras.34 Ao lado disso, um melhor equacionamento das questes ligadas defesa nacional poderia permitir que estas fossem concebidas e apreciadas como pertinentes a toda a sociedade, e no a um grupo especfico em particular. A continuidade de um elevado grau de autonomia decisria por parte dos militares, em descompasso com um ambiente democrtico e econmico como o atual, acaba resultando na existncia de polticas setoriais para cada uma das Foras, sem que a soma delas forme um todo coerente e conseqente, gerando um descomprometimento da sociedade e seus representantes no Parlamento para com os programas militares (tido como corporativos e no nacionais) e, por fim, uma crescente percepo por parte dos cidados de que, se no so plenamente operacionais e so dispendiosas, as Foras Armadas podem ser dispensveis.35 Pensando-se nesses problemas e em como super-los, as reas polticas submetidas superviso civil via, por exemplo, uma burocracia civil especializada lotada no recm-criado Ministrio da Defesa poderiam ser expandidas ao longo do tempo medida que crescesse a confiana militar de que esta no representaria uma ameaa ao profissionalismo militar ou boa poltica podendo-se gerar uma maior organicidade da defesa nacional com outras estruturas fundamentais do Estado.36 No entanto, esta no uma regra geral, haja vista que a relao que existe entre as Foras Armadas e o resto do aparato estatal crtica. A Instituio Militar pode ser subordinada, autnoma ou dominante em suas relaes com os funcionrios do governo. Dentro dos regimes civis, as relaes polticas entre as autoridades militares e civis e, especificamente, com o presidente podem variar consideravelmente. De igual modo, no campo profissional, varia enormemente o poder das autoridades civis ou militares para controlar a poltica de defesa e militar.37 Precisamente aqui temos um problema. A tenso fundamental ou ponto crtico na estruturao de um Ministrio da Defesa parece ser aquele em que as opinies polticas e o profissionalismo militar se cruzam. Dependendo da maneira como um Ministrio da
Silvio Potengy, A Implantao do Ministrio da Defesa. Rio de Janeiro: Revista da Escola Superior de Guerra: 13 (36), 107-114, 1998, p. 110. 35 Ver Antonio Carlos Pereira, A Educao dos Civis para a Defesa. Campinas: Caderno Premissas: (17-18), 7-16, 1998. 36 Samuel Fitch, The Armed Forces and Democracy in Latin America. Baltimore and London: The Johns Hopkins University Press, 1998, p. 172. 37 Samuel Fitch, Hacia un modelo democrtico en las relaciones cvico-militares para Amrica Latina. In: Juan Gabriel Tokatlian e Samuel Fitch (Orgs.), Democracia y Fuerzas Armadas. Quito: CORDES, 1989, p. 282.
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Defesa desenhado, aprovado e ligado ao aparelho de Estado como um todo, pode contribuir substancialmente para um efetivo controle civil democrtico sobre o conjunto da Instituio Militar, paralelamente a ganhos de economia, eficincia e eficcia por parte das Foras. Igualmente s suas congneres internacionais, a nova estrutura institucional de defesa brasileira interpe o Ministrio da Defesa entre o presidente da Repblica e as Foras Singulares (Marinha, Exrcito e Aeronutica), conforme o organograma a seguir:

PRESIDENTE DA REPBLICA

MINISTRIO DA DEFESA

MARINHA

EXRCITO

AERONUTICA

Ocupado precariamente a partir de 1o de janeiro de 1999 pelo ex-senador lcio lvares na figura de ministro Extraordinrio para os Assuntos da Defesa , o Ministrio da Defesa foi institudo oficialmente em 10 de junho do mesmo ano, atravs dos seguintes diplomas legais: Lei Complementar no 97, de 9 de junho de 1999; Medida Provisria no 1799-6, de 10 de junho de 1999; e Decreto no 3.080, de 10 de junho de 1999. Posteriormente, essa legislao foi complementada pela Emenda Constitucional no 23, de 2 de setembro de 1999 e pela Portaria no 2144/MD, de 29 de outubro de 1999.

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A figura seguinte reproduz, com maior riqueza de detalhes, a estrutura organizacional adotada pelo Ministrio da Defesa brasileiro:

CONSELHO MILITAR DE DEFESA

COMANDO DA MARINHA

MINISTRIO DA DEFESA Ministro: Geraldo Quinto

COMANDO DO EXRCITO

ASSESSORIA ESPECIAL

COMANDO DA AERONUTICA

CONSULTORIA JURDICA SEC. DE CONT. INTERNO GABINETE

ASSESSORIA COM. SOCIAL ASSESSORIA PARLAMENTAR

ORDINARIADO MILITAR DIRES SECONSIPAN DIOFI DINFOR DIPOS

SPEAI

SELOM

SEORI

EMD

Aqui, distintamente do primeiro organograma, a figura acima reproduz uma estrutura de defesa que segue a tradio da organizao militar brasileira (principalmente a partir da experincia do EMFA) assegurando que os cargos de Comandantes Militares so privativos de oficiais-generais do ltimo posto e interpondo pouqussimos civis na nova estrutura de defesa em reas como, por exemplo, a SEORI (Secretaria de Organizao Institucional) e o Gabinete do Ministro. No modelo norteamericano, em contraste, no h enclaves aos civis. Apenas para ilustrarmos, os Comandos Militares (que nos EUA recebem o nome de Departamentos Militares) so organizados sob a direo de secretrios civis e, efetivamente, o secretrio de Defesa o principal consultor do presidente em matrias como formulao de uma poltica geral de defesa e pela poltica do Ministrio e sua execuo, exercendo sua autoridade, direo e controle em plenitude, numa realidade bastante diversa da brasileira onde a supremacia civil ainda no se faz realidade.

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Apesar disso, no podemos perder de dimenso que esses processos so invariavelmente complexos. Uma mudana desta magnitude no se faz sem traumas tendo em conta a mentalidade conservadora e sedimentada dos militares.38 Janowitz aponta, apropriadamente, que as tenses associadas transio de modelos produzem demandas poderosas no interior da Instituio Militar que pretendem voltar e/ou congelar as pautas de autoridade e organizao tradicionais.39 Neste momento, o poder civil no pode ser fraco e hesitar, estando abertas as portas para que a supremacia civil se imponha com toda a fora sobre o conjunto do aparelho militar. Dentre os acertos obtidos pelo presidente Fernando Henrique Cardoso ao longo do processo de estruturao do Ministrio da Defesa, um dos principais a destacar foi a firme determinao de nomear um civil para a chefia da recm-criada estrutura.40 Para alm da dimenso simblica, preciso superar de vez a falsa dicotomia casacas versus fardados que ainda hoje impera no Brasil. Com um civil frente e vrios deles interpostos em sua estrutura de defesa, algum ousaria dizer que os norte-americanos no conferem a devida ateno a seus assuntos nesta rea? Abandonando-se estrangeirismos, em perspectiva histrica, quem no se recorda dos diferentes civis que estiveram frente de nossa Marinha ao tempo do Imprio e a dimenso que esta Armada possua? E Pandi Calgeras, j na Repblica, testa do antigo Ministrio da Guerra, com as reformas e reestruturao entre elas a contratao da Misso Francesa levadas a cabo no interior do Exrcito? Tudo isso para no falarmos em Salgado Filho, na dcada de 1940, primeiro ministro da Aeronutica e considerado at hoje um homem de rara competncia, alm de ser um dos patronos desta Fora. Logo, h muito que se avanar neste terreno envolvendo a cooperao civil e militar, deixandose as desconfianas mtuas de lado. Contudo, a designao do senador derrotado lcio lvares para a direo da pasta de Defesa, um estranho no ninho, como retribuio de Fernando Henrique Cardoso ao ex-lder do governo no Senado, um dos pontos frustrantes no processo de criao do Ministrio da Defesa. A entrega a lvares do que definiu como sua realizao mais marcante na rea militar ao longo de seu primeiro mandato contrariou expectativas. Mais ainda, reforou a percepo, perene entre os militares, do solene desprezo que os polticos guardam com relao aos assuntos relacionados defesa. A gesto de lvares frente da nova estrutura, dada a falta de familiaridade com a temtica militar e suas matrias correlatas, centrou-se basicamente na direo de garantir o que julgava um adequado contorno jurdico e constitucional ao novo formato da defesa nacional, rea essa em que possuia grande trnsito devido larga experincia como advogado e poltico. A respeito dessa atuao, Rizzo de Oliveira assinala:
A este respeito, vale a pena conferir o captulo A Mentalidade Militar: O Realismo Conservador da tica Militar, de Samuel Huntington em O Soldado e o Estado: Teoria e Poltica das Relaes entre Civis e Militares. Rio de Janeiro: Biblioteca do Exrcito Editora, 1996b, pp. 77-97. 39 Morris Janowitz, Las pautas cambiantes de la autoridad organizativa: La institucin militar. In: Rafael Ban e Jos Antonio Olmeda. La institucin militar en el Estado contemporneo. Madrid: Alianza Editorial, 1985, p. 100. 40 Esta posio contava com a simpatia da Marinha e da Aeronutica, temerrias de um protagonismo acentuado do Exrcito como Fora mais forte e numerosa no interior da nova estrutura.
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Sua contribuio mais efetiva deu-se, (...) em primeiro lugar, pela incluso da funo de ministro da Defesa no rol dos cargos privativos de brasileiros natos (...) Em segundo lugar, a incluso dos comandantes das Foras singulares entre as autoridades que poderiam ser julgadas exclusivamente pelo Senado. Em terceiro lugar, a definio da competncia exclusiva do presidente da Repblica para nomear os comandantes das Foras. A seguir, a modificao do Conselho de Defesa Nacional para que os comandantes, a exemplo dos antigos ministros militares e do ministro da Defesa, sejam seus membros natos. Em quinto lugar, os comandantes somente podero ser julgados pelo Supremo Tribunal Federal, foro especial que a Constituio garante aos ministros de Estado.41 Posto isso, outros pontos que mereceriam melhor tratamento dentro do novo sistema de defesa foram deliberadamente negligenciados, tornando ainda mais difcil a realizao da supremacia civil. Pouco mais de um ano aps tomar posse, o primeiro ministro da Defesa brasileiro, assumindo aberta e pessoalmente a defesa de sua principal assessora civil no interior do Ministrio da Defesa da acusao de lavagem de dinheiro do crime organizado em seu Estado natal, era exonerado do cargo por determinao presidencial. O sucessor de lvares e atual ministro da Defesa do Brasil, o ex-advogado-geral da Unio Geraldo Quinto, tem centrado o discurso das realizaes de seu Ministrio em dois temas especificamente militares o reforo da presena militar na Amaznia e a recuperao da capacidade operativa da Fora Area Brasileira (FAB) , e em trs itens de carter estratgico: a parceria com a diplomacia, a cooperao dos notveis (referncia consulta de civis de universidades e da imprensa aptos a aportar novas idias e abordagens cultura de defesa) e o estabelecimento de acordos bilaterais no cenrio sul-americano.42 No obstante essas se tratarem de iniciativas importantes e meritrias, a cultura intramuros da caserna tem continuado a predominar. O projeto de criao do Ministrio da Defesa elaborado pelo Executivo tem pontos nebulosos como, por exemplo, a manuteno de foro especial para processar e julgar os comandantes militares, privilgio s garantido a ministros de Estado e ao presidente da Repblica, alm de garantir assento permanente aos comandantes das Foras no Conselho Militar de Defesa, vis-vis o ministro da Defesa. Marinha e Aeronutica foram mantidos os controles sobre a Marinha Mercante e as atividades de Aviao Civil, entre uma srie de imperfeies e continuidades que o projeto contempla. Isso no nos causa estranheza, haja vista a tarefa de formulao da proposta que criou o Ministrio da Defesa ter sido confiada,

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Elizer Rizzo de Oliveira, O Ministrio da Defesa: a implantao da autoridade. Research and Education in Defense and Security Studies International Congress. Braslia: mimeo, agosto 2002, p. 45. 42 Essa constatao apia-se na anlise dos boletins Defesa Informa informativo do Ministrio da Defesa, produzido pela Assessoria de Comunicao , cujo primeiro nmero de 10 de junho de 2000 e atualmente encontra-se em seu quadragsimo nono nmero (07 de julho de 2002).

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durante a maior parte do tempo da administrao Fernando Henrique Cardoso, ao extinto Estado-Maior das Foras Armadas (EMFA). Alguns analistas chegam mesmo a classificar a criao do Ministrio da Defesa como um projeto natimorto, destacando que [O] Ministrio da Defesa, (...) nesses seus primeiros anos de existncia, (...) preserva a tradio de autonomia das trs Foras (...) O ministrio da Defesa do Brasil no possui um Estado-Maior Geral forte, que comanda as Foras Singulares (Exrcito, Marinha e Aeronutica). O ministro Quinto lida diretamente com os comandantes de cada Fora. Ao Estado-Maior Geral, denominado no Brasil Estado-Maior de Defesa, cabe funo de assessoria de cunho especfico militar. Tambm preciso ressaltar: apesar dessa linha direta com os comandantes militares, Quinto no ordena operaes. No modelo americano, o secretrio da defesa controla pessoalmente os chamados Comandos de rea, completamente operacionais. Cada Fora tem subsecretrio basicamente para tratar de assuntos administrativos. Essa estrutura foi a primeira a ser descartada pelos militares que estudaram a organizao do Ministrio da Defesa.43 A crtica acima forte, mas real. Como escreveu Serra, ex-ministro da Defesa da Espanha, os processos de reforma militar so sempre muito complexos. Neste sentido, no s no devem como no podem ser compartimentados, ou seja, a tentativa de se tentar resolver completamente apenas um aspecto especfico da reforma estaria fadada ao fracasso. Inversamente, seria positivo se avanar em vrias frentes, gerando assim um novo estgio nas relaes entre as Fora Armadas, a sociedade e o governo, tendo em vista que o processo uma escadaria longa e demandaria a construo de novos sistemas.44 No s: preciso que no se repita um fenmeno corrente nos pases latinoamericanos onde temos um ministro da Defesa, mas no um Ministrio no sentido de estrutura governamental adequada definidora de pautas, processos e reformas. Apesar de j ter deixado clara no convite que fez aos ministros militares de seu primeiro mandato sua inteno em criar o Ministrio da Defesa, o mesmo ainda teria de esperar quatro anos para ser efetivamente criado. Os ministros militares, alm da falta de empolgao pelo tema, protagonizaram srios conflitos intraforas (teoria da vitamina de abacate45 etc) que acabaram paralisando o desejo governamental, somado ao fato de o presidente ter outras prioridades em sua agenda.46 A monotonia s seria

Roberto Lopes, Oportunidade para Civis na Conduo de Defesa Nacional: o caso do Brasil. Research and Education in Defense and Security Studies International Congress. Washington/DC: mimeo, May 2001, p. 11. 44 Narcis Serra, Novas lies da reforma do setor de defesa. National Defense University. Washington/DC: mimeo, March 2001, p. 5. 45 Temor advindo da preponderncia do Exrcito sobre as demais Foras no novo arranjo, haja vista que quando se mistura abacate, leite e outras frutas no liquidificador, o resultado sempre verde. 46 Acerca destas dissenses, ver o trabalho de Celso Castro e Maria Celina DAraujo, Militares e poltica na Nova Repblica. Rio de Janeiro, Editora FGV, 2001, que traz depoimentos dos

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quebrada com a volta baila da discusso da reforma do Conselho de Segurana da ONU e a pretenso do Brasil em ter um assento permanente em tal Conselho. O ano era 1997 e, com a deciso poltica tomada, nova Diretriz Presidencial foi emanada: 1. Criar o Ministrio da Defesa, que enquadrar as Foras Armadas Singulares, tendo em vista otimizar o sistema de defesa nacional. 2. Iniciar sua implantao entre Outubro e Dezembro de 98. 3. Extinguir os atuais Ministrios Militares. Finalmente, com a criao do Grupo de Trabalho Interministerial (GTI), formado pelos cinco atores militares (EMFA, Casa Militar, Exrcito, Aeronutica e Marinha) juntamente com o Itamaraty, Secretaria de Assuntos Estratgicos e Casa Civil, e sob a responsabilidade de um homem da estrita confiana do presidente, Clvis Carvalho, a discusso foi ampliada e o Ministrio da Defesa de fato comeou a tomar corpo. No entanto, como possvel perceber na composio do GTI, em que pese a animosidade sobretudo entre a Marinha e as demais Foras, o desequilbrio pr-militares patente. O que estamos querendo sugerir com isso? Longe de afirmamos que as Foras Armadas e os diferentes atores que as compem possuam um comportamento monoltico, estamos to somente querendo destacar que, apesar da lgica do GTI se pautar pela busca do consenso, em dados momentos o mesmo no foi possvel e o sprit de corps da Instituico Militar falou mais alto ante a possibilidade de se civilinizar muitas das futuras estruturas a serem criadas. Em outros momentos histricos, esse desequilbrio claramente foi capaz de paralisar iniciativas reformadoras e assumir a forma de veto. Recordemos. De certa forma estimulado pelo fator coordenao implcito na frmula Ministrio da Defesa, em 1946 o Brasil criava seu Estado-Maior Geral (designado posteriormente Estado-Maior das Foras Armadas EMFA), ao qual caberia a responsabilidade pela integrao operacional das Foras Armadas, observando as caractersticas e peculiaridades de cada Fora Singular.47 No incio da ditadura militar, sob o governo Castelo Branco (196467), ganhou impulso a idia de criao de um Ministrio da Defesa inclusive com a promulgao do Decreto-Lei 200 pelo presidente ,48 sendo, contudo, posteriormente
ministros militares dos ltimos quinze anos e as tenses e diferentes vises acerca da criao do Ministrio da Defesa no Brasil. 47 Para uma descrio pormenorizada das atividades desenvolvidas pelo EMFA, cf. Fbio Soares Carmo, A atuao do EMFA, o que o EMFA e a estrutura militar em tempo de paz. Revista da Escola Superior de Guerra: 12 (35): 7-31, 1997. 48 Uma sucinta descrio, a partir da perspectiva militar, das idas e vindas que antecederam a criao do Ministrio da Defesa pode ser encontrada em Luiz Paulo Macedo Carvalho, A controvrsia do Ministrio da Defesa. A Defesa Nacional (757): 63-67, jul/set 1992; Hamilton Bonat, Ministrio da Defesa: modelo mais adequado ao Brasil, com suas principais vantagens e desvantagens. Monografia do Curso de Poltica, Estratgia e Alta Administrao do Exrcito. Rio de Janeiro: 1997; e Paulo Francisco Silva Leito de Souza, Os militares e a poltica. Monografia do Curso de Poltica e Estratgias Martimas. Rio de Janeiro: 1998.

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todo o esforo sorvido por conta da ciznia castrense que comeava ento a desenvolver-se. Recentemente, durante um momento privilegiado da vida poltica nacional, mais precisamente a fase do Congresso Constituinte (1987-88), tal proposta voltou cena mas, ento, graas tutela militar exercida sobre o governo Jos Sarney, acabou sendo derrotada pelos constituintes em favor da preservao dos ministrios militares. O argumento mais comum ento, da ptica dos militares, era que A criao do Ministrio da Defesa, unificando e subordinando a si os (...) Ministrios Militares, no trar quaisquer vantagens para o pas sob o ponto de vista de eficincia operacional das Foras Armadas, bem como de economia no oramento federal, sendo muito duvidoso que o traga sob o enfoque poltico.49 Nessa quadra da vida poltica nacional, a lenincia dos Poderes Executivo e Legislativo foi total. Muito tem se falado, ao longo do tempo, para alm do propsito poltico, das vantagens tcnico-administrativas e estratgico-operacionais que a implantao do Ministrio da Defesa traria em seu bojo quando comparada estrutura multiministerial. Esta ltima, existente durante toda a vida das Foras Armadas brasileiras, encontra resistncias no interior do Aparelho Militar ainda que muitas vezes de forma velada em transmutar-se. No obstante, os ganhos que podem acompanhar a nova composio so admitidos at mesmo por seus crticos. Os vetores cientfico e tecnolgico que hoje definem o preparo militar, patentes sobretudo na Guerra do Golfo em 1991, mais do que nunca tornam imperativa a integrao das tarefas de defesa, com o Ministrio da Defesa podendo vir a desempenhar um papel fundamental na coordenao deste processo. Mais do que isso apesar de no se constituir propriamente em uma novidade no mundo militar , a Guerra do Golfo mostrou que sem uma coordenao das operaes (do tipo Foras Combinadas), em detrimento das percepes singulares ora em curso, o preparo militar de uma nao se encontra seriamente debilitado.50 Nessa direo, o vetor tecnolgico acrescentou alento tese do Ministrio da Defesa em substituio quele modelo fragmentado, no qual cada Fora Singular definia, autarquicamente a despeito da existncia do EMFA , seu planejamento,
Grifo nosso. Ministrio da Defesa Apresentao do Ministrio da Marinha na Subcomisso de Defesa do Estado, da Sociedade e de sua Segurana. Braslia: Ministrio da Marinha, maio de 1987, p. 1. O tom unssono do discurso de reprovao dos militares proposta de criao do Ministrio da Defesa pode ser tambm conferido nas exposies dos representantes das trs Foras ao Congresso Constituinte, publicadas no Dirio da Assemblia Nacional Constituinte a (Suplemento). 13 Reunio Ordinria da Subcomisso de Defesa do Estado, da Sociedade e de sua Segurana com exposies do Exrcito, Marinha, Aeronutica e EMFA sobre a criao do Ministrio da Defesa 06 de maio de 1987, p. 59 e sgs. 50 Essa mesma opinio foi manifestada pelo comandante da Aeronutica Carlos de Almeida Baptista, em entrevista a mim concedida em 26 de julho de 2002.
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oramento e execuo. Embora isto, a deciso presidencial de sua criao contm elementos de natureza poltica que ultrapassam largamente as consideraes estritamente gerenciais no plano militar. Cabe aqui ressaltar que o Legislativo, de importncia fundamental em qualquer democracia no tocante s questes que envolvem a defesa nacional, tem se caracterizado no Brasil por uma atuao pouco destacada, apenas dizendo sim ou no s demandas oramentrias oriundas das Foras Armadas, ao invs de se perguntar por qu e para qu como lhe competiria. Isso seria fundamental no s para o aprimoramento das relaes civis-militares em nosso pas, como tambm para o amadurecimento do seu sistema democrtico, que vale, efetivamente, o que valerem as instituies polticas em que se baseia. A ausncia do Parlamento na definio de planos plurianuais de investimento para o conjunto do Aparelho Militar, na fixao dos efetivos das tropas, no acompanhamento da execuo da Poltica de Defesa, na promoo de oficiais-generais, no sancionamento das participaes em aes desenvolvidas no campo interno, entre outras questes, apenas refora a crnica autonomia militar de que gozam as Foras no Brasil, remetendo a problemas futuros no plano poltico na medida em que aponta para uma hipertrofia do Executivo em detrimento das funes legislativas. A criao do Ministrio da Defesa sintomtica a este respeito, uma vez que o mesmo foi criado atravs de Medida Provisria e com uma tmida participao do Congresso Nacional. A importncia do Ministrio da Defesa para a direo poltica das Foras Armadas e a consolidao do poder poltico sobre a estrutura militar quem manda, nos termos de Lpez incomensurvel. No entanto, zonas cinzentas, como a no clarificao de competncias civis especficas em alguns campos, tm persistido. Este problema, bem verdade, remete velha questo do ovo e da galinha, ou seja, quem veio primeiro? Os militares alegam, apropriadamente, que acabam ocupando postos que deveriam ser de civis por no haver expertise civil no pas para ocup-los, ao que os civis retrucam, tambm com sua parcela de razo, argumentando ser preciso que se definam claramente quais reas os civis podem efetivamente ocupar para a criao de recursos humanos adequados. Elaborao e controle dos oramentos, gesto de pessoal civil e militar, definio de funes e misses, entre outras competncias-chave tm sido pouco partilhadas com outras burocracias, quer sejam do Executivo ou do Legislativo, com os militares ocupando postos-chave em todo o circuito. A amplitude da mudana nas relaes civis-militares que a implantao do Ministrio da Defesa representa, dependendo do modelo que venha a ser adotado sobre quais atividades, seguindo a analogia anterior , considervel. Lembremo-nos, com efeito, que o Ministrio da Defesa encontra-se ainda em seu processo de infra-estruturao, poca mais propcia correo de erros e rota. Para se ter uma melhor dimenso do problema, no obstante o pioneirismo dos EUA em criarem seu Departamento de Defesa (DoD) j em 1947 por meio do National Security Act, somente quase quatro dcadas mais tarde, mais precisamente em 1986 atravs do Goldwater-Nichols Act, que este foi reorganizado no sentido de fortalecer o controle civil do Ministrio da Defesa, incrementar a liderana civil sobre os militares, clarificar a autoridade e responsabilidades dos comandantes combatentes, melhorar a

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formulao estratgica e o planejamento de contingncia e fornecer um uso mais eficiente dos recursos de defesa.51 Antes dessa reformulao, outras haviam sido feitas como as Emendas de 1949, a Reorganizao de 1953, a Reorganizao de 1958, as inovaes de Robert McNamara (PPBS), at se chegar ao Goldwater Nichols.52 Uma boa parte dos estudiosos tm se mantido ctica com respeito criao do Ministrio da Defesa. Um deles, por exemplo, afirma que o Ministrio da Defesa tem tudo para se transformar em uma nova repartio pblica. Conforme seu ponto de vista, os comandantes militares mantm o poder de fato, e, por conseguinte, o ministro de Estado torna-se uma espcie de despachante institucional das Foras Armadas perante o presidente da Repblica e o Congresso. [O ministro] Quinto dificilmente conseguir integrar militarmente as trs Foras singulares e tem procurado atender corporativamente as demandas por verbas de cada Fora. Este um reflexo da falta de uma clara poltica militar de defesa do governo e da sua incapacidade de se manter fiel s suas decises.53 A afirmao supracitada, embora parea-nos por demais violenta, tem elementos que encontram base na realidade. Os comandantes das Foras de fato permanecem fortes, contudo mais por inpcia e falta de quadros civis para ocuparem os postos e submeterem os militares, do que qualquer poder mgico ou real que os comandantes detenham.54 O trabalho j comeou a ser feito: a Infraero (Empresa Brasileira de InfraEstrutura Aeroporturia) j foi retirada do Comando da Aeronutica e est respondendo diretamente ao ministro da Defesa. O mesmo se passa com o DAC (Departamento de Aviao Civil) e a Marinha Mercante, que aguardam, respectivamente, a criao da Agncia Nacional de Aviao Civil e a Agncia Nacional Aquaviria. Isso representa, efetivamente, juntamente com a transferncia prevista da Infraero, uma desmilitarizao da Aviao Civil e da Marinha Mercante, que acabar significando que as Foras se dedicaro s tarefas de segurana e defesa stricto sensu. A Aeronutica, por exemplo, se dedicar nica e exclusivamente a Fora Area Brasileira (FAB), que hoje recebe cerca de 10% dos recursos destinados ao Comando da Aeronutica. Outro ponto: fato que a Poltica de Defesa vaga e genrica, refletindo consensos quase universais que poderiam ser reproduzidos em boa parte dos pases do

Ver o trabalho de Douglas C. Lovelace Jr., Unification of the United States Armed Forces: Implementing the 1986 Department of Defense Reorganization Act. Carlisle: Strategic Studies Institute Press, 1996. 52 Cf. Richard H. Kohn. Out of Control: The Crisis in Civil-Military Relations. The National Interest (35/3): 26-48, spring, 1994, p. 28. importante lembrar: o processo no para. Houve nova reforma nos anos 90 sob o governo Clinton e a mais recente est em curso aps os acontecimentos de 11 de setembro de 2001. 53 Jorge Zaverucha, Militares e Participao Poltica no Brasil do Final e Incio do Sculo XXI. Mimeo: 2001, pp. 11-2. 54 Aqui, preciso sublinhar que com isso no estamos querendo afirmar que vemos as Foras Armadas brasileiras como um tigre de papel, como sugere Wendy Hunter. Cf. Wendy Hunter. Eroding military influence in Brazil: politicians against soldiers. Chapel Hill and London: The University of North Carolina Press, 1997. p. 23.

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globo.55 Contudo, sua reformulao est em curso e, em fins de 2002 ou no mais tardar aps a posse e anuncia do novo governo em 2003, dever ser tornada pblica. H problemas nessa reformulao? Claro, em qualquer pas haveria, quanto mais em um pas notadamente caracterizado por uma falta de cultura estratgica como o nosso. Cabe, sim, ao Ministrio da Defesa estimular a formao de uma massa crtica que possa, alm de atualmente os militares e um nmero diminuto de especialistas, se dedicar ao tema. Finalmente, a falta de integrao militar outro problema reconhecido inclusive pelos prprios comandantes. Aqui, tambm, novos passos comeam a ser dados. Recentemente mais precisamente em maio de 2002 , foi realizada a primeira operao combinada das trs Foras, denominada Operao Tapuru contando com mais de quatro mil homens na Amaznia , rompendo-se uma inrcia de no-integrao que, embora no desejada, nada era efetivamente feito para romp-la. Uma Diretriz Ministerial, emanada pelo ministro Quinto e sua assessoria civil, teve de ser encampada e desenvolvida pelo Estado-Maior de Defesa. No s: estudos esto sendo desenvolvidos para uma poltica comum de armas como diminuio dos atuais oito modelos de helicpteros nas trs Foras para cerca de trs , padronizao dos macaces dos pilotos das trs Foras, elaborao de um dicionrio e padronizao da linguagem para melhor integrao entre as Foras, entre uma srie de outras medidas. Enfim, so mudanas considerveis.56 No campo da chamada diplomacia militar tivemos igualmente mudanas relevantes. Nessa direo, merece destaque o fato de ter-se agora um nico interlocutor formal sua frente, o que vem a facilitar, sensivelmente, o trato de assuntos ligados defesa nacional com os demais pases. Tal tarefa, como anteriormente se encontrava estruturada, a cargo dos trs Ministrios Militares, um Estado-Maior geral e uma Secretaria de Assuntos Estratgicos ambos com status ministerial , alm de por vezes o Ministrio das Relaes Exteriores, engendrava uma verdadeira paralisia no sistema de relaes, haja vista que exigia do interlocutor um sobresforo a fim de avaliar a legitimidade do dilogo com qualquer um dos parceiros escolhidos.57

55 Uma discusso pormenorizada deste tema pode ser encontrada em Poltica de defesa no Brasil: uma anlise crtica, dos especialistas Domcio Proena Jr. e Eugenio Diniz. Braslia: Editora Universidade de Braslia, 1998, e Pensando a poltica de defesa at 2010, de Darc Costa, em A Defesa Nacional (781): 5-18. jul/set 1998. 56 Estas informaes foram obtidas nas entrevistas e conversas realizadas durante o ms de julho de 2002 em Braslia com os comandantes do Exrcito general Gleuber Vieira , da Marinha almirante Srgio Chagasteles , da Aeronutica brigadeiro Carlos de Almeida Baptista , alm dos secretrios de Organizao Institucional Dr. Augusto Varanda e de Poltica e Estratgia almirante Astor Nina de Carvalho Netto do Ministrio da Defesa. 57 A mesma opinio era compartilhada pelo ministro-chefe do Estado-Maior das Foras Armadas, general Benedito Onofre Bezerra Leonel, que durante o IV Encontro Nacional de Estudos Estratgicos realizado na Unicamp, ento asseverou: " indispensvel que o campo militar tenha um nico interlocutor que possa discutir, em encontros internacionais, os momentosos temas que hoje preocupam a comunidade internacional nas reas de segurana e defesa". Grifo original.

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Um dos problemas centrais a que devemos estar atentos ao tratarmos da criao do Ministrio da Defesa nos determos nos moldes em que o mesmo foi criado, ao invs de consider-lo nica e exclusivamente como um avano no sentido de se ter um civil formalmente frente do trato das questes de defesa. Esse risco decorre do fato de, caso esse cenrio venha a se confirmar, arrefecerem-se as discusses em torno da to propalada autonomia militar, sem que o quadro, efetivamente, se altere substancialmente. Como normal desses processos, no caso brasileiro h importantes mudanas em curso como j apontado e outras tantas pendentes, sem que possamos definir o resultado final.

Consideraes finais
Apesar das insuficincias anteriormente apontadas, o Ministrio da Defesa representa, no mais das vezes e a reside sua inovao , o controle dos militares pelos civis, o mundo poltico dirigindo e ditando as diretrizes para as armas, o reforo da autoridade do Comandante Supremo, enfim, a frmula institucional que, embora no perfeita e uma obra em aberto, apresenta o melhor equacionamento para a defesa nacional e as relaes entre civis e militares nas sociedades contemporneas. Parece ser ponto pacfico que a subordinao militar ao governo civil implica a existncia de um mnimo de vontade de obedincia, isto , um mnimo de consenso sobre a legitimidade do mandante, quer seja num sentido subjetivo ou objetivo. A partir desta constatao, fundamental a compreenso de que o processo de criao e implantao do Ministrio da Defesa no linear, mas tortuoso, dependendo tanto da poltica por este adotada quanto das relaes especficas entre os militares, o Estado e o restante da sociedade. Precisamente sobre a combinao desses fatores h que se estar bastante atento pois, a partir de tal anlise, que poderemos avaliar com segurana o impacto da criao do Ministrio da Defesa sobre o quadro das relaes civis-militares brasileiras e a organizao da defesa em nosso pas. Efetivamente, o Brasil ainda est bastante distante de um quadro onde a supremacia civil seja realidade, no obstante importantes degraus da escadaria j estarem sendo vencidos. Se fosse possvel colocarmos isto em um grfico, numa situao tpico-ideal, teramos mais ou menos os seguintes resultados:

Benedito Onofre Bezerra Leonel, "Ministrio da Defesa Apresentao dos Estudos do EMFA". Campinas: mimeo, IV Encontro Nacional de Estudos Estratgicos, maio de 1998, p. 8.

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Responsabilidade civil

Poltica Nacional

Poltica de Defesa

Estratgia Organizao Educao e treinamento militar militar

Doutrina e Operaes militares

Fonte: Margaret Daly Hayes, Desafios para a gesto dos recursos da defesa nas sociedades democrticas. Seminrio sobre Economia e Gesto de Recursos de Defesa. Braslia: mimeo, maio de 2002, p. 8.

Cabe ressaltar que, na situao acima descrita, no h enclaves exclusivos seja de militares seja de civis, e sim uma colaborao entre estes dois segmentos que varia de grau conforme o tema. No caso brasileiro, preciso ter em mente que um Ministrio da Defesa deve contribuir para o fortalecimento das autoridades civis, posto que ele proporciona uma estrutura unificada para o desenvolvimento de polticas e permite a uniformidade das Foras Armadas com o restante da burocracia administrativa do Estado. Ademais, para que a supremacia civil se faa realidade, fundamental a presena ativa dos civis frente desta estrutura e de suas componentes, situao esta que ainda estamos distantes no Brasil seja pela falta de quadros civis e o subaproveitamento dos existentes, seja pelo parco interesse das universidades nesse processo, entre outros pontos e que exigir uma decidida participao do sistema poltico nacional a fim de que se rompa muito da atual inrcia existente.

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Responsabilidade militar

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Contudo, o quanto se avanou at aqui, com a extino dos trs Ministrios Militares, do EMFA e, recentemente, a transformao da Casa Militar em subchefia do novo Gabinete de Segurana Institucional, no pode ser negligenciado. No s: a designao de civis para dirigirem a pasta, alm de uma indita Poltica de Defesa Nacional que ditar os rumos de uma Poltica Militar integrada, em que pese a acanhada participao da sociedade e do Congresso em todo este processo e os problemas intrnsecos que estas mesmas possuem, tratam-se de iniciativas importantes. Por fim, importante frisar que resta ao Ministrio da Defesa um longo e difcil caminho a percorrer at sua efetivao como responsvel pela conduo dos assuntos militares no sentido mais amplo do termo. Cada vez mais, nas modernas democracias, deixa de fazer sentido a velha distino entre fins e meios, com o primeiro sendo campo de responsabilidade dos civis e o segundo monoplio dos militares. imperativa a adoo de um padro de responsabilidade compartilhada. Adicionalmente, preciso observarmos os exemplos de outros pases no para copi-los, mas sim a fim de que avancemos o mais rapidamente rumo consolidao da supremacia civil sobre o conjunto do Aparelho Militar brasileiro que, em ltima instncia, redundar no reforo e aprofundamento de nossa jovem democracia.

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A criao do Ministrio da Defesa no Brasil

Bibliografia citada
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