A CONSTRUO TARDIA DO MINISTRIO DA DEFESA COMO CHAVE PARA COMPREENDER AS PARTICULARIDADES DO SETOR NO BRASIL.

rica Winand* e Hctor Luis Saint-Pierre**

Duas so as particularidades que caracterizam a Defesa brasileira. Uma delas consiste na edificao tardia de um Ministrio civil para administrao da pasta, a outra na manuteno de prerrogativas constitucionais para os militares e a persistncia de ilhas de autonomia militar no cenrio poltico nacional. Parece-nos que a morosidade, a estrutura militarizada, a ausncia de civis entre seus quadros funcionais, os episdios de insubordinao e quebra da hierarquia, a opacidade nos assuntos estratgicos e da Defesa so conseqncia das prerrogativas e autonomia dos militares que, simultaneamente, as alimenta. De acordo com as manifestaes do Ministrio da Defesa, as discusses em torno da criao de um rgo que integrasse as trs foras (Exrcito, Marinha e Aeronutica), datam de meio sculo atrs, quando a Constituio de 1946 evocou a necessidade de implantao de um Ministrio nico, que resultou na instituio do Estado- Maior das Foras Armadas (EMFA), na poca, Estado-Maior Geral.1 Posteriormente, o presidente Castelo Branco teria defendido a criao de um Ministrio das Foras Armadas, assinando o Decreto-Lei 200, de 25 de fevereiro de 1967 que previa a promoo de estudos visando elaborao de um projeto de lei que promovesse a criao de tal ministrio2. Alguns estudiosos3 acreditam que a inteno de Castelo Branco foi

Doutoranda em Histria da Universidade Estadual Paulista (UNESP-Franca), Bolsista FAPESP; Integrante do Grupo de Estudos de Defesa e Segurana Internacional (GEDES) do Centro de Estudos Latino-Americanos da Universidade Estadual Paulista (CELA-UNESP); Coordenadora de Redao do Informe Brasil pertencente ao Observatrio Cone Sul de Defesa e FA. ** Coordenador da rea Paz, Defesa e Segurana Internacional do programa interinstitucional UNESP/UNICAMP/PUC-SP de ps-graduao em Relaes internacionais San Tiago Dantas. Coordenador do Grupo de Estudos da Defesa e Segurana Internacional (GEDES) e Diretor do Centro de Estudos Latino Americanos (CELA) da Universidade Estadual Paulista, Brasil. 1 www.defesa.gov.br 2 No entanto, lendo o referido decreto, no constatamos a clareza de tais objetivos. O documento parece frisar a importncia dos Ministrios de Estado de cada fora e no o contrrio. Confrontar www.planalto.gov.br/Ccivil_03/Decreto-Lei/Del0200.htm 3 Como, por exemplo, Jorge Zaverucha, FHC, FA e Polcia. Entre o autoritarismo e a democracia, Record, Rio de Janeiro, 2005, p. 215.

sincera, mas, a rivalidade existente entre as trs foras teria falado mais alto que a autoridade do ento Presidente, fazendo com que aquele projeto fosse abandonado. A idia de criar finalmente um ministrio nico da Defesa foi retomada durante a Assemblia Nacional Constituinte de 1988. No obstante, ela foi novamente obstaculizada, recebendo forte oposio do lobby das Foras Armadas durante o governo de Collor, voltando a ser cogitado em 1995, quando Fernando Henrique Cardoso declarou, em seu plano de governo, a inteno de finalmente edificar, em bases slidas, o Ministrio da Defesa. Com o objetivo de viabilizar essa edificao, em maio de 1996 foi criada a Cmara de Relaes Exteriores e de Defesa Nacional (CREDN) no seio do Conselho de Governo. Na CREDN encontravam-se reunidos os Ministrios das Relaes Exteriores, de Justia, da Marinha, da Aeronutica, o Emfa, a Casa Civil, a Casa Militar e a Secretaria de Assuntos Estratgicos (SAE). Em setembro do mesmo ano, a recm criada cmara elaborou um documento sobre a Poltica de Defesa que se tornou pblico com o nome de Documento de Poltica de Defesa Nacional (DPDN). Tal documento buscou instituir um consenso sobre o planejamento da Defesa, bem como centralizar a administrao da Defesa do Brasil sob o controle civil, uma vez que a mesma era coordenada, at esse momento, por cinco ministrios que tratavam da pasta: os Ministrios da Aeronutica, da Marinha e do Exrcito, o Estado-Maior das Foras Armadas (EMFA) e o Gabinete Militar da Presidncia. De acordo com as informaes do prprio Ministrio, a reformulao da Defesa brasileira pautou-se na idia de otimizar o sistema de defesa nacional, formalizar uma poltica de defesa sustentvel e integrar as trs Foras, racionalizando as suas atividades.4 Tambm compuseram os objetivos desta reformulao o alcance da transparncia e da democracia no debate referente a este tema, uma maior articulao entre civis e militares e, tambm, entre as Foras Armadas e o Itamaraty. Os estudos para formulao do rgo administrador da Defesa do pas, basearam-se nos casos dos Ministrios da Alemanha, Argentina, Chile, Espanha, Estados Unidos, Frana, Gr-Bretanha, Itlia e Portugal, por se acreditar em algumas semelhanas destes pases com o Brasil, tais como: extenso territorial, populao, efetivo das Foras Armadas, etc. No entanto, a concretizao do
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Ministrio s ocorreu a 10 de junho 1999,5 apenas no segundo mandato de Fernando Henrique Cardoso, quando j era um dos poucos pases no mundo que no contavam com a centralizao da Defesa num nico ministrios vinculado direta e hierarquicamente ao Presidente. Com efeito, j naquele momento era nfimo o nmero de pases que ainda no reunia suas trs foras sob um nico rgo subordinado ao Poder Executivo.6 At que o Ministrio destinado a esta pasta fosse definitivamente criado, coexistiram no comando da Defesa o ministro extraordinrio da Defesa o senador lcio lvares, nomeado seis meses antes da institucionalizao do rgo pelo qual seria responsvel , os Ministrios do Exrcito, da Marinha e da Aeronutica, da Casa Militar e o Estado-Maior das Foras Armadas (EMFA). Aps sua efetivao, o EMFA foi extinto, os trs Ministrios foram transformados em Comandos e a Casa Militar transformada em subchefia do Gabinete de Segurana Institucional. RESULTADOS EFETIVOS DA IMPLANTAO DO MINISTRIO DA DEFESA E SUA SITUAO ATUAL. inegvel que a criao do Ministrio da Defesa, como era de se esperar, se traduziu em alguns avanos, quais sejam: 1-) ao nvel discursivo, transluziu como o marco formal da existncia de uma poltica civil de Defesa uma vez que antes disto, o que havia era o completo descaso civil com este setor que aos olhos de muitos, deveria ser de competncia exclusiva dos militares7; 2-) melhorou a imagem do pas na comunidade internacional uma vez que o fato de a Defesa ser conduzida por militares no era bem visto nem pelas entidades controladoras dos regimes internacionais de no-proliferao, nem pelo Conselho de Segurana, no qual, o Brasil lanara a candidatura a um assento; alm de no ser compatvel com os padres de democracia referentes nova ordem global; 3-) permitiu um nivelamento no dilogo internacional sobre Defesa, uma vez que as novas vises cooperativas e comunitrias lanadas na ordem da interdependncia

Conforme Lei Complementar no 97, de 9 de junho de 1999; Medida Provisria no 1799-6, de 10 de junho de 1999; e Decreto no 3.080, de 10 de junho de 1999; e posteriormente, conforme complementao pela Emenda Constitucional no 23, de 2 de setembro de 1999 e pela Portaria no 2144/MD, de 29 de outubro de 1999. 6 De acordo com estudos realizados pelo EMFA, no perodo que vai de 1995 a 1996, entre 179 pases, apenas 23 no possuam um Ministrio da Defesa e dentre estes, encontrava-se o Brasil que, distintivamente da grande maioria em situao semelhante, possua dimenses polticas e extenso territorial que geravam uma demanda por Foras Armadas treinadas, estruturadas e organizadas. 7 Apesar de denotar o revigoramento do interesse civil pelo tema, a verdade que a Defesa no est totalmente desmilitarizada, do ponto de vista de quem a articula.

requerem a uniformizao dos canais de interlocuo, como uma garantia de que o tema seja tratado com base em valores e interesses comuns. 8 A despeito destes relativos avanos, o Brasil ainda convive com algumas incertezas na rea da Defesa. A primeira em relao ao fato de o Ministrio da Defesa haver atingido uma consolidao institucional de forma totalmente autnoma em relao s Foras Armadas. A segunda se esta construo institucional favoreceu a consolidao ou, pelo menos, um aumento do exerccio do controle civil sobre os militares ou uma maior transparncia dos assuntos da defesa que seja capaz de fomentar a formao de uma cultura democrtica da Defesa. A terceira, que no deixa de se relacionar primeira, diz respeito garantia de que o Ministrio da Defesa cumpra as metas colocadas pelo governo Fernando Henrique Cardoso, quando props a reformulao das bases da Defesa da Nacional. Fato que o primeiro documento de poltica de Defesa do Brasil (o DPDN de 1996) ficou muito aqum das expectativas dos especialistas e estudiosos do tema, que esperavam algumas definies e limitaes mais claras particularmente em relao aos conceitos de Defesa e Segurana e ao emprego das Foras Armadas - alm de no ter cumprido os objetivos norteadores da reviso da Defesa do Brasil, gerando discusses que perduraram at o governo Lula. Por isto, em 30 de Junho de 2005, pelo Decreto n 5.484, foi aprovado o novo Documento da Poltica de Defesa Nacional, que expressou ser o condicionante de mais alto nvel do planejamento de defesa, tendo por finalidade estabelecer objetivos e diretrizes para o preparo e o emprego da capacitao nacional, com envolvimento dos setores militar e civil, em todas as esferas do Poder Nacional, e que, no diferentemente do caso da Constituio de 1988 e do DPDN de 1996, recebeu massiva contribuio dos militares para sua formulao. No obstante tenha-se expressado enfaticamente que esta reformulao anunciaria uma nova era das relaes civis-militares, caracterizada pela sintonia, pelo respeito ao jogo democrtico e pelo intercmbio de vises, ainda notamos que esse esforo no logrou remover da sociedade o
O que no solucionou, no todo, o problema. Como aponta Flemmes, na primeira conferncia sobre cooperao em Defesa entre Brasil e Argentina, ocorrida aps a criao do Ministrio da Defesa do Brasil, enquanto a delegao argentina era composta por quatro civis e cinco militares, a delegao brasileira contava com cinco militares e apenas um diplomata civil, denotando, por um lado, a manuteno da preponderncia dos militares no ncleo de debate da Defesa e da Poltica Externa e, por outro, o desequilbrio no dilogo brasileiro-argentino devido a tais diferenas. Ver Daniel Flemmes, Instituition Building in Mercosuls Defence and Security sector. Brazils Defence Cooperation between dominant armed services and marked biateralism, Work Paper IIK, n 20, Institute for Iberoamerican studies, Hamburg, 2004. p. 17.
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desapreo para com estes temas; e que o chamado debate nacional apenas limitou-se a convidar alguns expertos, escolhidos pelos prprios militares ou com a sua anuncia, para proferir conferncias intramuros; pondo vista a supremacia dos valores militares na formulao da Defesa do Brasil. Talvez por estes fatores, quando se analisa o quadro funcional que ocupa o Ministrio, o que se constata uma ativa participao poltica dos militares, conforme denuncia a prpria estrutura do Ministrio da Defesa: apenas o cargo de Ministro da Defesa e o chefe do seu gabinete, entre os cargos principias da estrutura do ministrio so civis.9 At mesmo a nomeao do ministro, por parte do Presidente da Repblica, depende (conquanto que informalmente) da aceitao prvia dos militares. H, em algumas secretarias, cargos ocupados por civis, o que no caracteriza o Ministrio como civil, isto , o exerccio de um civil no posto de ministro no garante o mando das Foras Armadas nem o efetivo controle civil da estrutura da Defesa Nacional. A autonomia das Foras Armadas se estende a sua relevante participao em todos os rgos e gabinetes da estrutura da Defesa Nacional, tanto em funes de assessoria do Presidente e em sua participao no Conselho da Repblica e o Conselho de Defesa Nacional, quanto nas funes de assessoria parlamentar e das comisses de Defesa Nacional do Congresso. Acreditamos que o projeto de reestruturao das bases da Defesa do Brasil, comeada sob o mandato de Fernando Henrique Cardoso, tenha sido elaborado dentro daquilo que o Estado Maior das Foras Armadas (EMFA) entendeu como adequado garantia de manuteno da autonomia das Foras Armadas no cenrio poltico nacional e no cerne das decises nacionais relevantes. Criou-se, na verdade, mais um Ministrio Militar, porque os comandantes das foras no perderam o status de ministros e mantiveram praticamente inalteradas suas funes de poder (continuaram a ser membros natos do Conselho de Defesa Nacional, por exemplo). Assim, os Comandantes de cada Fora foram equiparados ao ministro da Defesa, pois se elegeu para estes, como foro de processo e julgamento, o Senado, o que somente concedido ao Presidente da Repblica e aos ministros de Estado.10

Ver: Organograma do Ministrio da Defesa: www.defesa.gov.br De acordo com Luis Alexandre Fucille, A criao do Ministrio da Defesa no Brasil: inovao e continuidade, Research and Education in Defense and Security Studies, August, 2002, p. 4: Dadas as peculiaridades e singularidades da profisso militar, ao lado do forte sprit de corps que a instituio possui, muitas vezes o controle/supremacia civil tem sido dificultado em nome de um conhecimento tecnocrtico exclusivo que leva os militares a reclamarem autonomia frente a todo controle externo. Aqui entra um problema fundamental. Mais do que apenas verificar se um dado pas possui ou no um Ministrio da Defesa, h que se estar atendo aos moldes deste, ou seja, que reas so por ele efetivamente controladas e com civis frente.
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Em outro campo, muito caro ao controle dos militares, como o da formao e educao militar, fica clara a manuteno total da autonomia dos militares com relao a todas as instncias da estrutura educativa e de cincia e tecnologia nacionais, legitimando mais uma de suas prerrogativas. Os estados-maiores e as respectivas diretorias e departamentos de ensino das foras planejam e fiscalizam o cumprimento dos seus objetivos educacionais sem qualquer consulta ao Ministrio da Educao e sem admitir o controle e superviso ao que se submete o resto da estrutura educativa nacional, desde o ensino fundamental at a ps-graduao. O poder civil no participa nem direta nem indiretamente, nem da formulao nem do controle, dos aspectos fundamentais da educao militar e lhe vedada qualquer informao que solicite ao respeito, constituindo este, um dos aspectos que mais dificulta o seu estudo e anlise por parte da academia. O Executivo Nacional, atravs do Ministrio de Educao e Cultura (MEC), reconhece os cursos de formao de praas e oficiais como de nvel elementar, mdio ou superior, atribuindo sua equivalncia com o sistema de ensino, mas no os avalia efetivamente. Tampouco reconhece a validade dos cursos de mestrado e doutorado criados pelos militares, com exceo do Instituto Militar de Engenharia (IME) e do Instituto Tecnolgico da Aeronutica (ITA), por suas condies de ingresso, estrutura curricular e capacitao docente e por permitirem a superviso e controle por parte do ministrio. O MD no tem ingerncia direta nos cursos das FA, a no ser quando os militares se matriculam nos cursos de altos estudos da Escola Superior de Guerra (ESG), que de responsabilidade do ministrio. O Legislativo somente acompanha o andamento da organizao, preparo e emprego das FA, alm de votar o seu oramento, mas sem interferir na educao militar profissional. Uma das razes da omisso poltica relativa Defesa Nacional a falta de interesse e capacidade de muitos parlamentares para tratar adequadamente das questes de defesa nacional.11 Portanto, o sistema educativo das Foras Armadas (assim como a Justia Militar) constitui um dos segredos melhor guardados pela instituio, at por ser neste nicho que se estabelecem os princpios, os valores e as doutrinas que formam a viso do mundo militar e que sero seguidos pelos jovens postulantes a oficiais. O fato que propor um estudo acadmico
Os parlamentares que tratam do assunto relativo Defesa Nacional participam da Comisso de Relaes Exteriores e Defesa Nacional (CREDN), mas seus cargos so rotativos, sendo que a cada 2 anos so trocados. Esta rotatividade impede a formao de uma cultura da defesa, de uma especializao dos parlamentares com os assuntos ai tratados que, por sua vez, so divididos com o interesse (escasso tambm) pelas relaes externas. Esta falta de profissionalizao parlamentaria e de desconhecimento do assunto deixa nas mos da assessoria da CREDEN ou a dos parlamentares muitas das decises, sendo que muitos desses assessores so militares. Por outro lado, o desaso, despreparo e desinteresse parlamentar pelo tema, facilita o trabalho do lobby militar nas resolues do interesse da corporao, como as relativas ao oramento das FA.
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externo sobre esse sistema, ainda que seja meramente histrico, produz um inocultvel mal-estar nas casernas. As idas e vindas na procura de autorizao para levar as pesquisas nesta rea, na maioria das vezes, insuficiente para abrir o zelado cofre. A cultura do segredo, cara para os fardados, mais um entrave que oculta o que deveria ser pblico. Esta atitude impede que se realizem srias pesquisas que poderiam redundar na melhoria da formao militar. Nesta medida, vale se perguntar se a dificuldade em submeter democraticamente os militares ao poder civil pode ser atribuda apenas resistncia dos prprios militares ou a uma conivncia histrica da elite poltica civil brasileira. Insistimos: a criao do Ministrio da Defesa teria feito parte de uma tentativa, ainda que em vo, de submeter os militares ao controle democrtico por parte dos civis, ou teria sido, mais uma vez, um pacto entre lderes militares e civis para garantir a manuteno das prerrogativas e as ilhas de autonomia? Ou ainda, poderia ter sido a criao do Ministrio da Defesa uma concesso militar antes que ter que ceder a uma imposio civil ou mesmo que tenha sido concedido como um instrumento de barganha para negociar outros objetivos, talvez como meio de melhorar a reputao do Brasil atravs de uma vestimenta moderna e democrtica?12 HISTRICO DA RELAO ENTRE AS FA E A SOCIEDADE NO BRASIL PSREGIME MILITAR. Uma anlise da distenso do regime autoritrio de base militar no Brasil e que deu lugar transio, passando pela elaborao da Constituio de 1988 at desembocar no processo da transformao dos Ministrios Militares em Comandos e a criao do Ministrio da Defesa, mostra que as Foras Armadas vm, historicamente, resistindo a mudanas ou condicionando as
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preciso salientar que apenas a criao do Ministrio da Defesa no o bastante para garantir que os militares no se salientem na cena poltica, como mostra Luis Alexandre Fucille, A criao do Ministrio da Defesa no Brasil: inovao e continuidade, Research and Education in Defense and Security Studies, August, 2002. pp.4-5: o Brasil foi o ltimo pas sul-americano a criar seu Ministrio da Defesa. No obstante, recentemente a regio foi sacudida no por golpes militares, mas por graves crises poltico-institucionais onde as Foras Armadas desempenharem um destacado papel de arbitragem, conforme foi possvel perceber no Equador, Peru, Venezuela e Paraguai. [...] O Chile, por exemplo, nosso parceiro especial do Mercosul e de regime militar guardadas as devidas diferenas possui um Ministrio da Defesa h dcadas, inclusive ocupado por um civil, e nem por isso o nvel de autonomia gozado pelos militares chilenos baixo. Baseado em Janowitz (1974), o autor acredita que o sucesso deste processo de subordinao dos militares ao poder civil depende da criao de canais adequados para a expresso dos interesses profissionais militares, bem como infundir nas Foras Armadas a confiana de que seus interesses institucionais essenciais esto sendo razoavelmente atendidos. Para ele, os militares devem ser punidos e recompensados de acordo com sua atitude, principalmente no caso brasileiro, no qual constatamos um histrico de acentuado protagonismo militar e de fragilidades institucionais.

mesmas garantia de suas prerrogativas e espaos de autonomia para interferir no tabuleiro do jogo poltico nacional. O General Ernesto Geisel foi o artfice do projeto de Distenso militar. Ele deixou claro em seus discursos, com uma sinceridade prxima do cinismo, que a abertura do regime no objetivava precipuamente o retorno democracia, mas apenas consistia num afrouxamento das tenses existentes, visando ao estabelecimento de um consenso que viabilizasse a consecuo dos objetivos da denominada Revoluo de 64 como os militares se referem ao Golpe Militar que fechou o regime democrtico nesse ano. Com isto, como mostra-nos Mathias (1995, p.79), a continuidade dos princpios do regime militar parte constitutiva da mudana que, por sua vez, est relacionada no-ruptura das bases sob as quais se erigiu o processo revolucionrio. A restaurao do governo civil seria permitida desde que fosse mantida intacta a capacidade de interveno militar na poltica (Idem, p.88). O governo militar s concordava com a instalao da democracia, caso ela afastasse qualquer possibilidade de contestao da ordem scio-econmica proposta pelo processo revolucionrio. Ernesto Geisel, que foi o presidente militar que gozou de maior prestgio,13 por razes idiossincrticas, soube conduzir com cautela o processo de distenso lenta, segura e gradual, de modo a garantir a eliminao dos entraves para a vigncia da Constituio que os militares tinham ditado em 1967, asseverando a consecuo do chamado desenvolvimento poltico (que para eles significava a somatria do desenvolvimento econmico com o social) e afianando um sucessor (que resultaria sendo o Presidente Figueiredo) que tambm estivesse apto a devolver o governo aos civis, desde que a abertura democrtica se desse com responsabilidade. O governo de Jos Sarney que sucederia pelo voto indireto e pela morte inesperada do titular ao cargo -, j caracterizado por um processo de transio democracia tambm foi fruto de rduas negociaes entre civis da aliana democrtica e os lderes militares. Como aponta Eliezer Rizzo de Oliveira (1994, p.106), o deslocamento das Foras Armadas do centro do poder poltico cedeu lugar a um quadro de tutela sobre o governo civil. O aparelho militar teve, durante o governo de Jos Sarney, seu espao mantido, sendo-lhe ainda reservada a prerrogativa de influir nas decises governamentais dos civis (Idem, p.111).
Comentario [*1]: Hctor, tirei essa citao porque ela aparece em todos os nossos textos!

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Exemplo disto foi seu xito em demitir o Ministro do Exrcito Sylvio Frota.

Alm disso, a tarefa atribuda a Sarney, de chamar a uma Assemblia Constituinte que elaborasse uma Constituio compatvel com as exigncias democrticas, foi compartilhada e tutelada pelos militares14. Como resultado disto, a Constituio de 1988 acabou mantendo legal o pleno exerccio da funo interventora das principais lideranas militares, por meio de artigos imprecisos e ambguos, como o de nmero 142 que define quem e em que condies pode solicitar e quem se responsabilizar pelo emprego das FA. As questes relativas Defesa e Segurana e aos temas a elas vinculados so tratadas de modo bastante dispersos na Carta Constitucional. A estrutura de poder concede Unio a primazia no tratamento e encaminhamento das questes da Defesa. Cabe-lhe a responsabilidade por assegurar a Defesa Nacional (art. 21, III), como tambm a disposio de autorizar que foras estrangeiras transitem pelo territrio nacional ou nela permaneam temporariamente (art. 21, IV); a adotar as medidas nacionais previstas na constituio para tratar de ameaas ou situaes internas que comprometam ou envolvam questes de Segurana e Defesa Nacional, a saber, o Estado de Stio, o Estado de Defesa e a Interveno Federal (art. 21, V); assim como a fiscalizao e autorizao para produo e comrcio de material blico (art. 21, VI), alm de um estrito controle sobre a atividade nuclear, na explorao de servios e instalaes, exercendo o monoplio sobre a pesquisa, a lavra, o enriquecimento e reprocessamento, a industrializao e o comrcio de minrios nucleares e seus derivados (art. 21, XXIII), sendo que as atividades nucleares realizadas em territrio nacional somente podero ser permitidas se voltadas para fins pacficos e mediante aprovao do Congresso Nacional.15 O emprego das Foras Armadas como instrumento de garantia da lei e da ordem da responsabilidade do Presidente, por iniciativa prpria ou em
14 Na prtica, esta tutela militar se traduziu em presses de diversas ordens sobre o Congresso Constituinte, envolvendo interesses sobre as definies da funo constitucional, o regime presidencialista e o mandato presidencial. Ver Elizer Rizzo de Oliveira, De Geisel a Collor. FA, Transio e Democracia, Papirus, Campinas, 1994. p. 122. 15 As Foras Armadas so formadas pela Marinha, Exrcito e Aeronutica, instituies nacionais permanentes e regulares, organizadas com base na hierarquia e na disciplina, sob a autoridade suprema do Presidente da Repblica. A regulao das competncias fundamentais sobre definio dos objetivos da Defesa feita pela Poltica de Defesa Nacional, aprovada em 30 de Junho de 2005 pelo decreto n 5.484, sob coordenao do Ministrio da Defesa. Tem a funo precpua de defender a Ptria, garantir os poderes constitucionais e, por iniciativas de qualquer destes da lei e da ordem. Tem como atribuies subsidirias, em conjunto, cooperarem com o desenvolvimento nacional e a defesa civil. Como atribuies particulares: Marinha: orientar e controlar a Marinha Mercante e suas atividades correlatas, no que interessa defesa nacional; prover a segurana da navegao aquaviria; contribuir para a formulao e conduo de polticas nacionais martimas; e implementar e fiscalizar o cumprimento de leis e regulamentos, no mar e guas interiores; Aeronutica: orientar, coordenar e controlar as atividades de Aviao Civil; prover a segurana da navegao area; contribuir para a formulao e conduo da Poltica Aeroespacial Nacional; estabelecer, equipar e operar, diretamente, ou mediante concesso, a infra-estrutura aeroespacial e operar o Correio Areo Nacional.

atendimento a pedido de qualquer dos poderes constitucionais, atravs do Presidente do Supremo Tribunal Federal, do Presidente do Senado Federal ou do Presidente da Cmara dos Deputados, no mbito de suas respectivas reas. A atuao das Foras Armadas ocorrer de acordo com as diretrizes do Presidente e depois de esgotados os instrumentos destinados preservao da ordem pblica, da incolumidade das pessoas e do patrimnio, relacionados no art. 144 da Constituio Federal que cuida da Segurana Pblica. Nestas passagens se encontra a principal brecha deixada pela Constituio para interpretaes jurdicas que permitam o desvio de misso das FA. Por meio dela, fica dependente um determinado tipo de destinao militar iniciativa de qualquer dos Poderes da Repblica, ou seja, na prtica, alm do Presidente, outras autoridades podem decidir sobre o recurso s Foras Armadas. Alm disto, as possibilidades para convocao das Foras Armadas so amplas, podendo descaracterizar sua misso essencial. Deparado com a indissimulvel incapacidade de solucionar os graves problemas de segurana pblica que abatem a sociedade, o governo brasileiro, que no se atenta aos limites constitucionais, tem batido cada vez com maior freqncia s portas dos quartis, buscando solues para a represso do trfico de drogas e do crime organizado que os instrumentos constitucionalmente consagrados no oferecem.16 Uma particularidade do Brasil e que dificulta a reflexo sobre misso e emprego das FA, alm da falta de cultura da Defesa na sociedade e da ausncia de especialistas civis no tema, o fato de que este pas carece de foras de conteno intermediria. Diferentemente de outros pases de Amrica do Sul, o Brasil no conta com gendarmeras, ou carabineros, prefecturas costeiras e outras formas armadas que podem ser empregadas em caso de insuficincia das foras policiais ou em caso de estas serem superadas ou mesmo em operaes especiais como, por exemplo, o combate ao narcotrfico e ao crime organizado. Ante esta deficincia, em casos emergenciais em que as foras do crime ou a desordem superem as foras repressivas, o Estado se sente necessitado de empregar suas foras de combate, isto , as suas FA. Este fato, somado histria recente de governos autoritrios de base militar, mantm viva a sensibilidade para os desvios de misses e alerta para os detalhes constitucionais, assim como exige um permanente cuidado poltico para manter separados os conceitos de Defesa e Segurana Pblica, esta ltima objeto das diversos corpos de Polcias, reservando aquela s FA. Ainda assim, zonas cinzentas e

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Sobre esta questo ver Hctor L. Saint-Piere; rica C. A. Winand, Dangerous Ambiguity. Proposes to expand the role of the Brazilian armed forces, Hemisphere, Vol. 16, Spring 2006.

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nebulosas permanecem inalteradas no texto constitucional, o que torna poltica a deciso de quando, em que condies, com que objetivo e com que intensidade empregar as FA no mbito interno. Em abril de 1991, foi aprovada pela Cmara de Deputados, a partir de Emenda e de diversas negociaes, a Lei Complementar sobre Foras Armadas que corrige as distores constitucionais que aninhavam no Cap. 142 acima mencionadas. Mas, em suma, o presidente Jos Sarney finaliza seu governo tendo atendidas praticamente a totalidade das demandas militares: o no julgamento dos excessos da represso durante o regime e a preservao da autonomia militar com baixo grau de autoridade presidencial sobre o aparelho militar; confirmao do quadro de tutela, assegurado tambm pelo controle militar sobre os programas nucleares, como o Programa Nuclear Paralelo (PNP) e manuteno das trs foras singulares como Ministrios (OLIVEIRA, 1994, p.189). Durante o governo Collor podem se notar algumas modificaes no quadro das relaes entre civis e militares. Uma delas foi a promulgao da Lei Complementar citada acima. Mas houve outras talvez mais significativas: Collor encolheu relevantes funes militares ao promover mudanas no Gabinete Militar, no EMFA e na rea do Servio de Informaes. Ao extinguir o Servio Nacional de Informaes (SNI), criar a Secretaria de Assuntos Estratgicos (SAE), e desprover de status ministerial o EMFA e o Gabinete Militar, o presidente contribuiu para a desmilitarizao do nvel superior de deliberao do poder do Estado e da administrao do Planalto. Alm disto, Collor buscou desarticular o Programa Nuclear Paralelo (PNP), desestruturando a militarizao do setor cientfico e tecnolgico. Porm, o governo Collor significou uma nova fase de sobrevivncia da dialtica ruptura e continuidade, pois, ao mesmo tempo em que promoveu mudanas considerveis, no conseguiu extinguir os Ministrios das foras singulares. Estas ltimas convenceram o presidente de que a criao do Ministrio da Defesa s era compatvel com o sistema parlamentar de governo, entre outros argumentos. Collor, porm, foi prudente na escolha dos ministros militares. Com algum tino procurou localizar entre os altos mandos militares lideranas aptas a estabelecer uma negociao conciliatria com o governo: a presses do Almirante Mrio Csar Flores (ministro da Marinha), do General Carlos Tinoco (ministro de Exrcito) e do Brigadeiro Scrates Monteiro (ministro da Aeronutica) abandonaram o aspecto institucional e incorporaram um carter de associao. Os

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perfis destes ministros no se relacionavam ao regime militar, nem ao quadro tutelar do governo anterior. Apesar de os Ministrios apresentarem um bom comportamento, Collor deixa lacunas abertas no tocante crise de identidade militar condizente adaptao das funes militares s demandas do ps Guerra Fria, gerando novos conflitos que poderiam, de uma outra forma, comprometer a democracia. Os novos papis atribudos s Foras Armadas causam uma mudana nas condies institucionais, materiais e polticas das mesmas, criando um sentimento de rejeio no interior da caserna. Ademais, as duas hipteses de guerra que condicionavam o preparo e o emprego militar - com a Argentina, como inimigo externo tradicional, e contra o subversivo como inimigo interno foram descartadas no desenvolver da nova ordem mundial (ordem globalista, regionalista e cooperativa, explicada pela crescente interdependncia recproca). Collor saiu do governo sem que fossem claramente definidas as novas atribuies das Foras Armadas, o que permitiu um agravamento gradual das tenses no seio das mesmas e uma pesada herana para o prximo governo. A crise poltico-institucional do governo Collor, que terminou no episdio do impeachment do presidente, foi uma experincia comprovadora de que os ministrios militares no almejavam naquele momento nenhum tipo de interveno, uma vez que a fragilidade da situao permitiria tal ocorrncia e ela no aconteceu. Mas, por outro lado, poder-se-ia pensar que o impedimento do presidente Collor facilitaria seus projetos e deixariam ao sucessor, seu vice-presidente, Itamar Franco, numa situao de muita fragilidade poltico-institucional e, por tanto, sensvel s demandas do setor fardado. Pode ser meramente especulativo, mas fato que foi sobre o governo de Itamar Franco que os reflexos da crise interna s Foras Armadas incidiram mais notavelmente. A autoridade presidencial sobre as Foras Armadas, recuperada por Collor, foi visivelmente enfraquecida no governo de Franco, o que permitiu a abertura de uma forte luta poltica em torno da definio dos ministros militares. Por fim, como resultado desta luta, os ministros Flores, Tinoco e Monteiro foram substitudos pelo Almirante Ivan Serpa, pelo General Zenildo Lucena e pelo Brigadeiro Llio Viana Lobo, refletindo o jogo de trocas entre o esquema poltico e o militar, tal como ocorreu com Sarney e seu ministro do Exrcito, Lenidas Pires Gonalves. Por este quadro de fragilidade poltica, o governo de Franco representou o retorno a um quadro de tutela, como definira Eliezer Oliveira (1994, p.314).

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Enfim, com este breve histrico, pretendemos mostrar que a autonomia ou a subordinao dos militares em relao ao poder civil um processo de idas e vindas e que neste se inclui a longa relutncia em torno da criao do Ministrio da Defesa. A criao do mesmo foi ferrenhamente combatida pela Marinha, pelo Exrcito e pela Aeronutica na Constituinte e isto esteve relacionado ao fato de as foras polticas pr-criao atriburem ao Ministrio um carter de instrumento de controle civil e de restrio da autonomia poltica dos militares e de equilbrio entre as foras. No governo Collor, a criao do Ministrio da Defesa sofreu resistncia no pela questo da diminuio da autonomia das Foras Armadas, nem pela questo de equilbrio entre as foras (pois isto parecia no ser problema, dado o razovel comportamento nos ministros militares de Collor), mas naquele momento relacionou-se mais crise de identidade vivida pela instituio. Afinal, embora o fim da Guerra Fria tenha anunciado novos tempos e novas prioridades, no seria plausvel que os militares, revisassem do dia para a noite, seus valores, seus conceitos polticos e estratgicos, suas hipteses de conflito e doutrinas historicamente construdos. Ou seja, enquanto que se obscurecia o entendimento sobre misso, papel e funo das Foras Armadas na nova era, no houve atualizao da doutrina militar e nem modificao substancial do seu comportamento. Por isto, nem sempre mostravam acordo em relao s novas misses que lhe eram atribudas. Por outro lado, o fato de o Exrcito ter se preparado durante mais de vinte anos para combater o inimigo interno, fazia com que sua estrutura fosse essencialmente voltada ao plano nacional, o que temiam que fosse desmantelado no caso de que se criasse um Ministrio da Defesa que propusesse novas projees estratgicas para o pas. Nesse posicionamento conservador das FA possvel se destacar a exceo constituda pelo pensamento do Almirante Mrio Csar Flores, ministro da Marinha. Dono de um pensamento liberal, ganho projeo nos mdios de informao quando decidiu abrir ao pblico as instalaes nucleares navais que at esse momento eram mantidas no maior segredo. Ele tambm foi um ferrenho defensor da criao do Ministrio da Defesa, ainda que sustentando, no sem razo, que o controle civil das Foras Armadas dependia muito mais da eficincia do Estado democrtico e da mentalidade da sociedade do que da instituio do referido rgo. J durante o governo de Itamar Franco, como sugere Oliveira (1994, p.317), teriam sido criadas as condies para que a eventual adoo do Ministrio da Defesa seja destituda do carter fundador de um novo equilbrio entre as armas, constituindo um novo ponto de instabilidade. De forma geral, acredita-se que o Ministrio da Defesa seria uma conseqncia natural, partindo das

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necessidades militares e de uma poltica de defesa que as satisfizesse. Assim, as foras defenderam que no se poderia criar um Ministrio da Defesa antes de uma deliberao parcimoniosa sobre algumas das definies centrais para toda sua organizao e estrutura, bem com formulada e aprovada uma consistente e eficiente Poltica Nacional de Defesa. Esta resistncia militar s mudanas, somada falta de uma clara proposio dos civis sobre o tema e da confuso do conceito de Defesa com questes estritamente militares colaborou para que enquanto em diversas partes do mundo, estruturas semelhantes ao Ministrio da Defesa fossem edificadas j ps- II Guerra, no Brasil, s se contaria com uma conduo unificada sob o comando civil, ao menos do ponto de vista formal, apenas no fim do Sculo XX, ainda assim, encontrando, at os ltimos dias, diversas e resistentes barreiras para sua consolidao. Alm disto, como o histrico que acabamos de apresentar pareceria prognosticar, o resultado mais plausvel para esse processo de construo institucional do Ministrio da Defesa no poderia ser outro que uma estrutura frgil e militarmente controlada, incapaz de cumprir eficazmente com suas funes em sua plenitude, seu prprio processo de criao a condenava. Em primeiro lugar, porque assim que o presidente Fernando Henrique Cardoso cogitou a idia, em lugar de induzir estudos acadmicos e um debate poltico nacional sobre o tema, se precipitou a solicitar assessoria ao ministro do EMFA, General Benedito Onofre Leonel, para concepo do Ministrio. Em segundo lugar, porque, pela ignorncia e desinteresse geral da sociedade civil sobre as questes concernentes a rea da Defesa e Segurana, todas as discusses formais sobre a instituio do rgo contaram com a supervalorizao da opinio militar, cuja presena era massiva. O prprio deputado Benito Gama, relator do projeto de emenda constitucional (PEC) declarou que o Ministrio da Defesa seria uma espcie de rainha da Inglaterra: reina, mas no governa (Zaverucha, 2005, p.215). Alm disso, Fernando Henrique Cardoso no conseguiu nomear Ronaldo Sardemberg para ministro e, cedendo contestao dos militares, partiu em busca de outras alternativas que tranqilizassem os nimos dentro da caserna.

Enfim, o nico aspecto que parece, dentro do Ministrio da Defesa, ter deciso totalmente civil, a questo oramentria, que por sua vez, no conduzida sem equvocos

guisa de concluso sob a administrao de FHC: Apesar de alcanar significativos avanos, quais sejam: a instituio formal da poltica de Defesa, por meio do estabelecimento da DPDN

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e, em seguida, do MD e a nivelao do dilogo internacional sobre Defesa, o resultado final das reformas no esteve perto de dar ao Brasil a condio de pas plenamente democrtico, com um controle civil sobre os militares garantido. Cardoso, alm de deixar lacunas para a atuao militar no MD, aprofundou as feridas das FA, quando, na tentativa de preencher o vazio existencial das Foras Armadas, enfatizou a grandiosidade da misso de defesa da Amaznia, reascendendo o mpeto patritico dos militares, sem, porm, atribuir-lhes, minimante, meios materiais que lhes permitissem cumprir esta misso. Se o governo obtivera algum sucesso na estabilizao das relaes civis-militares, por meio da atenuao da crise de identidade nascida no governo de Collor, logo a mgoa do militar veio tona quando, sem definir claramente os objetivos da Defesa do pas e, continuando sem delimitar as fronteiras entre Defesa e Segurana, a atuao dos militares como foras policias cresceu, assim como continuou sem modernizao todo o aparato da Defesa e continuaram desatualizados os salrios dos militares. Tambm no se pensou uma nova base cultural para estruturao de uma Defesa compatvel com os novos tempos. Se dentro das academias militares o sistema educacional no se preocupou com o novo profissionalismo a ser implantado, fora dela tampouco foram incentivados debates que levassem populao um maior conhecimento sobre o tema. Os reflexos dessas falhas so assistidos atualmente, como mostrar a prxima parte deste texto. IMPLICAES DA FRGIL ESTRUTURA DO MD NO GOVERNO LULA Jos Viegas Filhos, primeiro Ministro da Defesa nomeado pelo Presidente Lula, esteve no Clube Militar do Rio de Janeiro, onde apresentou as principais preocupaes do Ministrio.17 De acordo com o seu discurso,18 o reaparelhamento das FA seria postergado em funo de outras prioridades, como o desenvolvimento social. Na ocasio, afirmou que a funo essencial das FA seria defender a soberania e a integridade do territrio nacional, entendendo que para isso seria necessrio preparar, adestrar e aparelhar os efetivos, deixando claro que a dissuaso permanecia sendo o elemento bsico da estratgia brasileira da Defesa19. De acordo com o Ministro, a orientao das FA j estaria adequada aos novos tempos e os valores democrticos cultivados aps essas transformaes alteraram o velho conceito de Segurana do Estado para o
Comentario [*2]: Aquelas propostas eleitorais de Lula j esto muito batidas, alm disso o texto ganhou mais objetividade sem elas.

Ver link Notcias no site Defesanet. Disponvel em www.defesanet.com.br Ver: Discurso do Sr. Ministro do Estado da Defesa, Jos Viegas Filho, no clube militar do Rio de Janeiro, em 25 de fevereiro 2.003 no site Defesanet. Disponvel em http// www.defesanet.com.br. 19 Pode-se consultar o discurso completo no site do Exrcito brasileiro. Disponvel em www.exercito.gov.br/noticias.
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de Segurana Cidad, substituindo a preocupao excessiva com a segurana do aparelho do Estado por uma ateno vinculada propriamente segurana da nao, que prestigia os cidados e a sua escolha dos destinos polticos do pas, conforme suas palavras. Porm, parece que o Ministro no soubera definir com preciso os limites dessa nova Segurana Cidad, ampliando ainda mais o leque das ditas tarefas subsidirias. Alm disso, ao invs de recorrer ao legislativo para receber auxlio na formulao dessas questes, o Ministro solicitou um debate fechado apenas com os militares sobre a extenso que deveria ter o envolvimento das FA em tarefas alheias ao papel constitucionalmente consagrado, colocando-lhes trs alternativas: a absoluta absteno das FA de intervir nessas tarefas; uma posio intermediria, segundo a qual, as FA, sob determinao legal, desempenhariam apoio s foras policiais no combate s novas ameaas e, por ltimo, uma posio radical de envolvimento direto no combate a essas atividades. Ademais, o Ministro defendeu a participao das foras em programas sociais, com o denominado Fome Zero afirmando: A valorizao das FA e o comprometimento com uma sociedade mais justa so metas que se casam.

Para Viegas, seriam prioridades, na nova era Ps-11/09, atualizar a base conceitual do pensamento estratgico nacional diante da realidade mundial e das necessidades de defesa do Pas. Para isso, seria conveniente revisar as grandes linhas de pensamento estratgico para definir uma estrutura militar adequada s demandas da Defesa. Assegurar a proteo da Amaznia foi outra prioridade colocada por Viegas, respondendo a uma velha reivindicao das FA que atribuem Amaznia grande importncia estratgica pelo tamanho da fronteira que o Brasil tem nessa regio com vrios pases, absolutamente desguarnecida. A terceira prioridade diz respeito consolidao do papel do Brasil como promotor da integrao regional e hemisfrica em matria de defesa, bem como a sedimentao de sua presena nos foros internacionais de defesa, realando a posio brasileira na manuteno da paz mundial. Este objetivo coerente com o novo perfil da poltica externa brasileira, a chamada diplomacia ativa e refere-se projeo estratgica do Brasil na regio (particularmente na Amrica do Sul), bem como no mbito hemisfrico, visando consolidar e aumentar sua participao internacional na manuteno da paz no mundo. Embora reconhecendo que a regio vive uma etapa de consolidao das democracias e de paz garantida, impulsionada especialmente pelo Mercosul e pela Comunidade Andina, o Ministro alertava para a vulnerabilidade a aes clandestinas de carter transnacional, o que

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exigiria maior empenho na proteo das fronteiras, vigilncia do espao areo e patrulhamento martimo e fluvial. Em consonncia com aquela diplomacia ativa, declarava o reconhecimento do Brasil como potncia regional e, conseqentemente, a intensificao da participao na intermediao de conflitos internacionais na manuteno de uma fora preparada para integrar misses internacionais de manuteno da paz. Prometia manter e aumentar a participao externa do Brasil atravs participao das suas FA em vrios operativos e atividades em todas as partes do mundo.20 Os demais objetivos da Defesa, anunciados por Viegas seriam: Promover a obteno, a modernizao e a adequao dos meios necessrios ao emprego das FA, elaborando-se o documento de Estratgia Militar Brasileira, no qual seriam definidas as bases para o planejamento do reaparelhamento e a interoperabilidade e interconectividade das foras; minimizar a dependncia externa quanto aos recursos de natureza estratgica para a defesa do Pas, incentivando a pesquisa para o desenvolvimento de tecnologias atuais e o desenvolvimento da indstria blica nacional; aperfeioar a capacidade das FA para operar de forma combinada ou conjunta; modernizar as estruturas organizacionais e os processos administrativos, com nfase nos sistemas de controle, gesto da informao e na qualidade da ao gerencial; desenvolver e modernizar a capacidade de atuao da aviao civil, e, por fim, intensificar a divulgao das aes desenvolvidas pelas FA em prol da sociedade brasileira e valorizar o soldado.

O ex-ministro Viegas contribuiu fundamentalmente para as discusses que geraram o novo Documento de Poltica de Defesa Nacional, divulgado no ano de 2005, quando o Ministrio j se encontrava sob chefia de Jos Alencar. Prova disso que o documento apresenta idias semelhantes ou idnticas quelas prenunciadas pelo ex-Ministro antes de sua renncia, como a

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Agrega ao seu discurso: Em 2003, o Brasil continuar a se fazer presente no Timor Leste, o que acontece desde 1998, participando do esforo de consolidao da paz nesse pas amigo. O papel da Fora Area ser o de apoiar o transporte dos pelotes brasileiros, a cada seis meses, quando so percorridos, em cada viagem, cerca de 34 mil quilmetros. Na Europa, o Brasil far-se- representar na Misso de Observadores das Naes Unidas em Prevlaka, Crocia (Unmop), com observadores militares, e na Fora das Naes Unidas em Chipre (Unficyp), participando do Estado-Maior do contingente argentino. Nas Amricas, o Brasil continuar participando da Misso de Verificao dos Direitos Humanos das Naes Unidas na Guatemala (Minugua) e da Misso de Assistncia Remoo de Minas na Amrica Central (Marminca), com supervisores internacionais da Marinha e do Exrcito. A misso Marminca, cujos recursos provm da OEA, gerenciada pela Junta Interamericana de Defesa JID, com atuao na Costa Rica, Nicargua, Guatemala e Honduras.

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noo de Defesa. Em pronunciamento ao Instituto Rio Branco21, Viegas defendeu a elaborao do Livro Branco da Defesa e adotou como conceito de Defesa Nacional: o conjunto de medidas e aes do Estado, com nfase na expresso militar, para proteo do territrio, da soberania e dos interesses nacionais contra ameaas preponderantemente externas potenciais ou manifestas. A reproduo dessas idias aparece no DPDN de 2005, quando se busca uma distino entre Defesa e Segurana:
I.- Segurana a condio que permite ao Pas a preservao da soberania e da integridade territorial, a realizao de seus interesses nacionais, livre de presses e ameaas de qualquer natureza e a garantia dos cidados ao exerccio dos direitos e deveres constitucionais; II.- Defesa Nacional o conjunto de medidas e aes do Estado, com nfase na expresso militar, para a Defesa do territrio, da soberania e dos interesses nacionais, contra ameaas preponderantemente externas, potenciais ou manifestas 22 (grifo nosso)

A noo de Segurana do novo DPDN tambm reproduz a proposta de Viegas de Segurana Cidad, assim como o documento enfatiza as iniciativas de cooperao entre as FA vizinhas para garantia da paz e da estabilidade regionais. Esta, alis, uma virtude do Ministro que no deve passar em branco: ao incentivar a cooperao regional, contribuiu de forma relevante nas discusses que geraram o novo documento da Defesa, alm de se fazer notvel por inaugurar dilogos entre civis e militares, manifestos em numerosos discursos e conferncias; tambm por participar ativamente das reunies de ministros da Defesa, as quais se deram muito mais freqentemente do que na gesto de seus sucessores, o que aponta que aps sua renncia, houve um novo retrocesso na trajetria civil rumo soluo das questes da Defesa no Brasil. Viegas contribuiu para que o DPDN intensificasse o processo de harmonizao da Defesa com a Poltica Externa, ao fomentar o dilogo com outros pases da Amrica do Sul. Porm, a distino entre Defesa e Segurana que prenunciou e que apareceu no novo DPDN, seja por incompetncia ou por falta de vontade poltica, no alcanou uma clara distino conceitual entre a Defesa e a Segurana, o que no um mero problema de semntica, mas de ordem operativa, porque em decorrncia disto que se estabelecem as misses das FA. Sem nimo para discutir as ameaas potenciais, que, por sua amplitude semntica, configura qualquer situao em qualquer momento, enfatizamos acima o advrbio preponderantemente porque ele quem abre
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Pronunciamento do Ministro de Estado da Defesa, Jos Viegas Filho no Instituto Rio Branco, no dia 18 de Maro de 2004. Ver www.mre.gov.br. 22 Documento de Poltica de Defesa Nacional, 2005, disponvel em https://www.defesa.gov.br/pdn

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decididamente as portas para o emprego das FFAA na conteno de ameaas originadas externa ou internamente, podendo ser elas de qualquer natureza. Este instrumento de interveno sinaliza a ampliao das misses das FFAA.

Embora tenha desempenhado um importante papel nas mudanas acima assinaladas, Viegas no escapou inexorvel situao de deslegitimidade da autoridade do Ministrio por ele chefiado. A preeminncia militar sobre os civis na correlao de foras nas deliberaes das questes estratgicas e militares dentro do Ministrio da Defesa manifestou-se na renncia do Ministro Jos Viegas, determinada pelo presidente Lula como forma de resolver um conflito estabelecido entre o ministro e o Comandante do Exrcito.23 Provou-se que, ainda que formalmente as Foras Armadas mantenham a subordinao ao Presidente, no se provoca o exerccio de teste da mesma, isto , o exerccio efetivo de mando civil. Na verdade, tanto o controle civil sobre todos os aspectos da Defesa, incluindo o oramentrio, assim como o exerccio de mando , na prtica, inexistente, o que invalida a afirmao da existncia de uma obedincia material das Foras Armadas autoridade civil constitucionalmente constituda.

23 De acordo com a Folha de S. Paulo, a divulgao de fotos que supostamente mostrariam o jornalista Vladimir Herzog momentos antes de sua morte, nos estabelecimentos do DOI-Codi, provocou a crise entre o Palcio do Planalto e o Ministrio da Defesa que levou ao pedido de demisso do ministro Jos Viegas. Antes de dadas como falsas as fotos, o Exrcito divulgou uma nota elogiando prticas adotadas durante o regime militar contra militantes de esquerda. Segundo o jornal, Lula ficou descontente com o teor da nota e criou-se a impresso de que Viegas no tinha autoridade sobre o Exrcito. Porm, ao invs do Comandante ser repreendido, foi o Ministro da Defesa quem renunciou ao cargo, alegando sua responsabilidade pelo mau comportamento do Exrcito, por ser ele, o dirigente superior das Foras Armadas. Folha de S. Paulo Brasil 04/11/2004. Ver www1.folha.uol.com.br/folha/brasil/ult96u65505.shtml Caso semelhante ocorreu em outubro de 2000: o presidente Fernando Henrique Cardoso tentou demitir o Comandante do Exrcito, General Gleuber Vieira, mas foi pressionado pelas Foras Armadas a recuar de sua deciso, conforme relatou a revista Isto : Insatisfeito com as presses da caserna por mais verbas e um imediato aumento salarial, [...] Fernando Henrique resolveu demitir o comandante do Exrcito, general Gleuber Vieira. FHC no gostou de uma entrevista dada pelo general criticando a falta de verbas. Ele anunciou sua deciso em uma conversa com o ministro-chefe do Gabinete de Segurana Institucional, general Alberto Cardoso, e com o ministro da Defesa, Geraldo Quinto. A determinao repercutiu muito mal nos quartis e foi considerada inaceitvel por generais e coronis. Antecedida de visitas do comandante do Exrcito a quartis Pas afora, uma reunio em Braslia com todos os 155 generais, e sem convite a Quinto, foi o palco escolhido pelos militares para um desagravo a Gleuber Vieira e uma explcita manifestao de descontentamento com o governo e seu tratamento dispensado Fora. A presso funcionou. Alertado pelo servio de informao do Palcio do Planalto, Fernando Henrique desistiu da demisso e escalou o general Cardoso para atuar como bombeiro junto ao generalato. Ele informou aos colegas de farda que Gleuber no mais seria demitido e acertou que os militares no fariam nenhuma manifestao pblica. Ver Isto On line em www.terra.com.br/istoe/1620/brasil/1620mobilizacao.htm

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Para substituir Viegas, Lula duplicou o cargo de seu vice-presidente, Jos Alencar que admitiu s prprias Foras Armadas, ter um perfil empresarial incompatvel com o requerido para o Ministrio da Defesa. No houve grandes atritos neste perodo, at porque Alencar no ameaava aos militares, nem por meio de suas propostas, muito menos por sua autoridade. A questo salarial foi, em parte, amenizada, durante seu mandato, quando o governo concedeu um abono de 13% ao soldo militar. O abono foi anunciado por Lula em outubro de 2005, e aprovado pelo Congresso em novembro do mesmo ano, com promessas para que os 10% restantes fossem atribudos no meio do prximo ano.

No dia 1 de Abril de 2006, ainda sob o clima do aniversrio do Golpe de 1964, os jornais noticiaram a tomada de posse de Waldir Pires, em substituio a Alencar que disputaria as eleies de 2006/2007. No primeiro dia de comando das trs Foras Armadas, j recebeu presso das tropas para que se aumentasse o oramento da pasta e j enfrentara a primeira prova de sua autoridade.24 O problema oramentrio permaneceu pungente na gesto de Pires25. Em meio a uma gama de protestos por melhores salrios e condies de trabalho, algo viria agravar a relao dos militares com o ministro: o incio da crise do setor de aviao civil do pas. Controlar o trfego areo civil

24 Devido aos 42 anos da instaurao regime militar no Brasil, iniciado em 31 de maro de 1964, que resultou na instituio de um autoritarismo poltico, o Exrcito, atravs da sua Ordem do Dia, assinada pelo seu comandante, o general Francisco de Albuquerque, exaltou a data controversa, salientando o orgulho pelo passado atuante da Fora, em clara a aluso participao do Exrcito naqueles acontecimentos. O novo ministro, para abrandar a situao, em declarao, procurou no confrontar a nota do Exrcito, dizendo respeitar a posio de quem apoiasse o regime militar, argumentando que a consolidao da democracia deveria ser um compromisso pacfico das Foras Armadas e que a histria do Brasil deveria vislumbrar a consolidao da soberania popular, a idia de liberdade e a garantia dos direitos dos cidados. O jornal O Globo noticiou que as declaraes de Albuquerque tiveram grandes repercusses na Cmara dos Deputados, principalmente na Comisso de Mortos e Desaparecidos Polticos. Para o presidente desta comisso, Augustino Veit, o comandante do Exrcito deveria ser substitudo, caso no revisse seu posicionamento, justificando que seu ideal deveria acompanhar o pensamento da sociedade 25 Depois de assumido o cargo, Pires teria trs meses para liberar os 10% que faltavam ao acrscimo salarial dos militares e ainda no havia sido enviado projeto de lei ao Congresso. Antes, porm, que o prazo vencesse, foi a vez de a Marinha fazer seus reclamos, representada pelo comandante da Marinha brasileira, almirante Roberto Guimares de Carvalho, por meio da ordem do dia, lida na cerimnia de comemorao do aniversrio da Batalha Naval do Riachuelo. Segundo Carvalho, a suposta ausncia de inimigos e ameaas no deveria iludir o pas com a falsa sensao de segurana, mostrando, assim, um claro desconforto com o corte oramentrio, decidido a partir da nova configurao regional e mundial.

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uma das misses abrangidas pela Aeronutica, juridicamente regulamentadas26, por isso, a competncia da fora foi questionada, levando em considerao as falhas que causaram um fatal acidente com um avio comercial da empresa Gol, no ano passado27. Aps o acidente, os controladores de vo decidiram levar adiante a chamada operao padro que consistiu na primeira forma protesto dos controladores para evidenciar suas condies de trabalho. Este protesto atrasa vrios vos nos principais aeroportos do pas desde o dia 27/10/06 at hoje, organizando, por isso, importantes presses ao governo.

Dos controladores no pas, 2.212 so militares e 571 civis. De um lado, o presidente do Sindicato Nacional dos Trabalhadores em Proteo ao Vo, Jorge Botelho, diz que j havia advertido o Comando, repetidas vezes, sobre os problemas estruturais da carreira e da necessidade de ampliao do nmero de funcionrios. Porm, parece que a arrogncia dos militares no permitiu que admitissem o problema. Na verso dos militares, no entanto, a Aeronutica j havia se atentando para os problemas, como j havia pedido uma soluo, a qual no foi providenciada.

Durante a evoluo dos fatos, a convocao, feita pelo Comandante da fora, brigadeiro Lus Carlos Bueno, de 149 controladores de trfego areo que trabalhariam detidos no Centro Integrado de Defesa Area e Controle do Trfego Areo CINDACTA denominada, pelo prprio brigadeiro, de interveno, foi o estopim a crise entre civis e militares. Perante a crise, o governo anunciou a publicao de uma medida provisria autorizando a contratao de 60 controladores de vo e seu apoio ao incio da desmilitarizao da profisso, prometendo a constituio de grupo de trabalho para discutir plano de carreira para a categoria.

O fato de o Ministro da Defesa ter procurado diretamente os controladores para negociar, desagradou aos militares. O comandante da Aeronutica acusou o Ministrio da Defesa de incentivar a anarquia e provocar um grave precedente ao negociar com os grevistas para pr fim ao caos nos aeroportos. Os militares atacavam a idia de desmilitarizao, alegando uma
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De acordo com o item 6.5 da DPDN de 2005, misso da Aeronutica: Dispor de meios e capacidade de exercer a vigilncia, o controle e a defesa do seu espao areo, a includas as reas continental e martima, bem como manter a segurana das linhas de navegao areas. Ver DPDN em www.defesa.gov.br 27 Apesar de as percias acusarem o jato Legacy como culpado, por no estar com o equipamento que permite que o avio seja reconhecido pelos radares ligado, veio tona uma srie de conflitos envolvendo o oramento destinado modernizao dos equipamentos de controle de trfego areo, bem como ao salrio pago aos controladores de vo.

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possvel conseqente quebra hierrquica no controle dos vos, deslegitimando a organizao. Um outro receio seria a medida provocar uma reao em cadeia, estimulando uma presso de todos os quadros do setor de controle de trfego areo, que engloba 10.327 pessoas. Por outro lado, se o governo cedesse s presses poderia haver um estmulo para que patentes mais baixas da Aeronutica, da Marinha e do Exrcito tambm organizassem manifestaes por observarem a passividade do governo. O problema tomou novas dimenses quando se indiciou que o Exrcito estaria apoiando o motim. Amedrontado, Lula prometeu trocar o Comando das trs foras, mas como medida primria de saneamento, substituiu apenas a chefia do controle de vo.

Depois de muitas conversaes, quando o Comando da Aeronutica e o Ministrio da Defesa pareciam se entender, os controladores de vo fizeram uma nova paralisao, classificada de auto-aquartelamento. Lula pediu que o Ministro do Planejamento, Paulo Bernardo, negociasse o fim do motim, preservando a hierarquia da instituio. Sem sucesso, o comandante da Aeronutica, Juniti Saito, ameaou dar voz de priso a cerca de 200 controladores, os quais responderam que a greve resistiria s prises.

A falta de pessoal civil para substituir os controladores que seriam presos fez o presidente Lula, juntamente com o Comando da Aeronutica, desistir das prises e ceder s reivindicaes dos militares, ainda que as concesses pudessem abrir precedentes para outras quebras de ordem, afetando, portanto, a premissa de negociar preservando a disciplina e a hierarquia. Observando que havia deslegitimado as tentativas de punio de Saito, Lula decidiu voltar atrs e permitir que aquartelados fossem punidos e presos. A atitude de Lula, ao quebrar a hierarquia e a disciplina militar, no foi vista apenas como um problema da Aeronutica, mas como uma ofensa s bases das Foras Armadas. O Clube da Aeronutica condenou a atuao do presidente Lula na negociao com os controladores de vo e ameaou entrar no Supremo tribunal Federal (STF) com uma ao direta contra o presidente, alegando inconstitucionalidade e crime de responsabilidade, objetivando sua deposio por atentar contra a Constituio. O Clube disse que desistiria da ao apenas se Lula revisse e anulasse a deciso de desmilitarizar o controle do trfego areo.28
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Outras ponderaes surgiram a respeito da desmilitarizao do setor: a primeira diz respeito resistncia da Aeronutica e s dificuldades de desarticular o controle de trfego, j que os equipamentos e as estruturas so nicos e a Fora Area os mantm sob sua administrao para as operaes militares, algo que, portanto, se refere a

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Alm de todas essas presses, Ivan Frota, presidente do Clube da Aeronutica, divulgou, no ms de abril deste ano, uma nota que criticava duramente o governo; elogiando o golpe militar de 1964 e lamentando a atual conjuntura do Brasil, dizendo que a populao acostumada com corrupo em todos os nveis sociais e ameaando: Que a comemorao de mais um aniversrio do vitorioso momento de 64 possa servir de alerta a aqueles que ainda tm esperana de implantar, no Brasil, um retrgrado regime bolchevista. Que no tentem isso novamente, porque o povo e as Foras Armadas, mais uma vez, iro s ltimas conseqncias para evitar que tal aventura tenha sucesso. 29

A ordem final do Palcio do Planalto foi a de deixar que a Aeronutica assumisse a negociao com os controladores de vo, pois assim poderia discutir com mais propriedade as questes de infra-estrutura aeroporturia e dos salrios dos operadores, enquanto que ao Planejamento foi incumbido apenas do assessoramento nas decises dos militares. A postura do presidente Luiz Incio Lula da Silva ganhou novos contornos aps os comentrios sobre a insatisfao da rea militar e o alerta de que a crise poderia se transformar em confronto com as trs Foras Armadas, irritadas com a quebra de hierarquia e indisciplina na conduo da negociao com os sargentos controladores.
questes de Estado; Depois, o problema de repasse de recursos, j que o Departamento de Controle de Espao Areo (Decea), que responsvel pela manuteno e atualizao dos equipamentos, deixaria de receber da Unio cerca de 550 milhes de reais. O Sistema aeronutico deveria ser duplicado existindo um para a defesa do espao areo a Aeronutica ficaria com o comando apenas dos centros de controle de operaes militares e com as torres das Bases Militares e outro para as aeronaves civis, sendo que este seria vinculado, atravs de um rgo especfico da FAB, ao Ministrio da Defesa. Os controladores civis tambm passariam a ter um plano de carreira para sua formao. Apesar da possvel desmilitarizao do setor, a expectativa da Fora Area Brasileira (FAB) era de que os quatro Centros Integrados de Defesa Area e Controle de Trfego Areo (Cindactas) continuassem a ser comandados por brigadeiros, ainda que os controladores fossem civis. O ministro da Defesa, Waldir Pires, mostrou-se favorvel desmilitarizao, j os militares das trs Foras consideraramm necessrio ter cautela e unio, visto que podem surgir outros movimentos reivindicatrios, pois todos os setores militares passam por problemas similares, como por exemplo, as reivindicaes salariais. 29 Folha de S. Paulo On Line, 31 de Maro de 2007, Cotidiano; Folha de S. Paulo On Line, 01 de Abril de 2007, Cotidiano; Folha de S. Paulo On Line , 02 de Abril de 2007, Cotidiano; Folha de S. Paulo On Line, 02 de Abril de 2007, Brasil; Folha de S. Paulo On Line , 03 de Abril de 2007, Brasil; Folha de So Paulo On Line, 04 de Abril de 2007; Folha de S. Paulo On Line, 05 de Abril de 2007. Folha de S. Paulo On Line, 05 de Abril de 2007, Cotidiano; O Estado de S. Paulo, 31 de Maro de 2007, Metrpole; O Estado de S. Paulo, 01 de Abril de 2007, Metrpole; O Estado de S. Paulo Metrpole 02/04/2007; O Estado de S. Paulo , 03 de Abril de 2007, Metrpole; O Estado de S. Paulo ,04 de Abril de 2007, Metrpole; O Estado de S. Paulo , 05 de Abril de 2007, Nacional; O Estado de S. Paulo, 05 de Abril de 2007, Metrpole; O Globo, 02 de Abril de 2007, O Pas; Jornal do Brasil , 31 de Maro de 2007, Brasil; Jornal do Brasil, 02 de Abril de 2007, Brasil; Jornal do Brasil, 02 de Abril de 2007, Economia . In: Observatrio Cone Sul de Defesa e Foras Armadas, ver www.observatorioconosur.com.ar

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Ou seja, a crise foi caracterizada por um vaivm de Lula que adotou como primeira medida se aproximar dos controladores e afastar a Aeronutica das intermediaes. Depois, Lula tirou a autoridade da Aeronutica, quando no autorizou as prises e, em seguida, recuou de sua deciso, devolvendo ao Comando da Aeronutica sua autoridade, oferecendo medalhas, prmios e homenagens a ela e condenando os controladores por sua insensibilidade com os passageiros civis. Passado quase um ano aps o incio da crise parece que o movimento dos controladores est ainda mais organizado e o conflito mais longe de ser resolvido.30 Preocupado com a desmoralizao do ministro e do prprio Ministrio, Lula disse que Pires no desocupar o cargo enquanto o caso no for resolvido.

O fato que a crise trouxe os militares de volta s decises nacionais e enfraqueceu ainda mais a autoridade do ministro da Defesa, colocando em voga a possibilidade de reestruturao do Ministrio e de substituio do atual ministro.

30 Eliana Cantanhde, A guerra no acabou, Folha de S. Paulo On Line, Pensata, 27 de Junho de 2007, ver www.folha.com.br/Brasil

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