Ttulo del trabajo:

Inclusin educativa y gobiernos progresistas en el Cono Sur: una mirada al contenido de programas seleccionados (2005-2010) Sociologa de la educacin Dra. Ma. Ester Mancebo, FCS-UdelaR Lic. Guadalupe Goyeneche, FCS-UdelaR

Grupo de trabajo: Autoras:

Resumen: El presente trabajo estudia algunos programas de inclusin educativa desarrollados en Argentina, Chile y Uruguay en el perodo 2005-2010, perodo en el cual los pases del Cono Sur contaron con gobiernos de orientacin progresista. El anlisis adopta una perspectiva comparativa y se centra en el contenido de las iniciativas, considerando sus objetivos y modalidades de intervencin, y evaluando en qu medida ellas significaron un avance en trminos de inclusin. Palabras clave: progresistas. inclusin educativa, polticas educativas, gobiernos

INCLUSIN EDUCATIVA Y GOBIERNOS PROGRESISTAS EN EL CONO SUR: UNA MIRADA AL CONTENIDO DE PROGRAMAS SELECCIONADOS (2005-2010)1

A. INTRODUCCIN

El presente trabajo se centra en las estrategias de inclusin educativa desarrolladas en el Cono Sur en el perodo 2005-2010, aos en los cuales Argentina, Chile y Uruguay han estado regidos por gobiernos de talante progresista. Adems de esta introduccin, el trabajo contiene tres apartados: en el primero de ellos se presentan los programas seleccionados2 y se los inscribe en su contexto macropoltico; en el segundo se profundiza en el contenido de las iniciativas de inclusin, para lo cual se analizan sus objetivos y sus modalidades de intervencin; finalmente, se incluye una seccin de cierre en la que se calibra la distancia entre la utopa de inclusin educativa y la realidad hasta hoy alcanzada en nuestros pases.

B. INCLUSIN EDUCATIVA Y GOBIERNOS PROGRESISTAS EN EL CONO SUR Los gobiernos encabezados por Kirchner-Fernndez en Argentina, Bachelet en Chile y Vzquez en Uruguay se inscriben en la llamada tercera ola de izquierdas latinoamericanas (LANZARO, 2008) caracterizada por el impulso de polticas pblicas con nfasis en la igualdad y la inclusin social. El gobierno de Nstor Kirchner (2003-2007) tuvo como precedente el profundo proceso de inestabilidad poltica e institucional que experiment Argentina entre 1999 y 2001, proceso que desemboc en la realizacin de las elecciones nacionales del 2003 que llevaron a Kirchner a la presidencia con el 22% de los votos ciudadanos, luego que Carlos Menem decidiera retirarse antes de la segunda vuelta presidencial. Cuatro aos despus, la eleccin
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Este trabajo aparecer proximamento publicado en la Revista Polticas Educativas de UGM. La informacin sobre los programas proviene de tres fuentes: las pginas web oficiales de los tres pases, un total de 44 entrevistas a informantes calificados realizadas entre abril y julio del 2010, y documentos recabados a lo largo del trabajo de campo.

presidencial del 2007 dio como ganadora a la frmula Cristina Fernndez-Julio Cobos y asegur la continuidad del Kirchnerismo3 al frente del gobierno de la Nacin (2008-2011). Esta frmula gan la eleccin con el 45,3% de los votos (BONVECCHI, 2008). En Chile el gobierno de Michele Bachelet (2006 a 2010) supuso un cambio en la continuidad respecto a los gobiernos concertacionistas que venan administrando Chile desde la salida de la dictadura, por dos factores: por ser sta la primera presidenta mujer en la historia de ese pas y por la apuesta a la inclusin y participacin de algunas de las polticas pblicas de su gobierno (NAVIA; IZQUIERDO, 2007). Luego de ganar la segunda vuelta electoral en enero de 2006, Bachelet lleg al gobierno con el 53,5% de los votos, frente al 46,5% obtenido por Sebastin Piera, candidato por la Alianza. Los resultados de las parlamentarias de diciembre de 2005 dieron la mayora absoluta en ambas cmaras a la Concertacin Democrtica, que logr 65 Diputados y 11 Senadores4. A diferencia de Argentina y Chile, en Uruguay el gobierno de Tabar Vzquez (2005-2010) signific la alternancia en el gobierno respecto a los llamados partidos tradicionales que histricamente haban gobernado el pas. Vzquez, candidato por el Frente Amplio, fue electo Presidente con 50,5% de los votos, frente a Jorge Larraaga, candidato por el Partido Nacional, quien logr el 34,3%. El descontento popular a raz de la crisis econmica desatada en el 2002, una de las ms profundas de la historia nacional, contribuy al apoyo por parte de la ciudadana a una propuesta poltica diferente a las que haban desarrollado los partidos Colorado y Nacional hasta el momento. Las elecciones supusieron no slo la alternancia partidaria en el Ejecutivo sino tambin que ste contara con mayoras parlamentarias (52 bancas en la Cmara de Diputados y 17 en la de Senadores), lo cual dio al gobierno la
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Las elecciones legislativas del 2005 fueron catalogadas por el gobierno como un plebiscito en apoyo a la gestin de Nstor Kirchner. Los resultados de estas elecciones significaron una predominancia del Kirchnerismo frente a los legisladores del Partido Justicialista no alineados y la Unin Cvica Radical, principal oposicin al Partido Justicialista (CALVO, 2005). 4 La Alianza obtuvo 54 Diputados y 8 Senadores. La composicin de las cmaras devendra un aspecto sumamente importante a la hora de aprobar leyes con qurums calificados dado que la mayora parlamentaria con la que contaba la Concertacin no sera suficiente. De la misma forma, la coordinacin dentro de la coalicin de gobierno sera un aspecto central en la aprobacin de leyes de mayoras simple ya que cualquier legislador tiene el poder de hacer fracasar una ley.

posibilidad de aprobacin de leyes que no necesitara de un qurum calificado, sin necesidad de negociar con la oposicin. En este marco poltico es que se inscriben las iniciativas de inclusin educativa llevadas adelante por las Administraciones de Kirchner y Fernndez, Bachelet y Vzquez, en un intento de dar respuesta a algunos de los preocupantes desafos de desigualdad educativa que enfrentan los tres pases y en sintona con iniciativas de similar talante desarrolladas en la regin y el mundo en la ltima dcada (MANCEBO, 2010; MANCEBO;GOYENECHE, 2010; TERIGI; PERAZZA; VAILLANT, 2010). Concretamente, en Argentina, se desarrollaron el Programa Nacional de Inclusin Educativa, el Programa Integral para la Igualdad Educativa, El Programa Nacional de Becas Estudiantiles y el Programa de Alfabetizacin Encuentro Alfabetizacin. En Chile el Ministerio de Educacin (MINEDUC) aplic, a travs de la Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas (JUNAEB), varios programas de becas: la Beca de Apoyo a la Retencin Escolar y la Beca Prctica Tcnico Profesional; por otro lado, el Mineduc - a travs del Plan de Fortalecimiento de la Escolaridad - ejecut el Programa Intersectorial de Reescolarizacin. Finalmente, Uruguay lanz el Programa de Maestros

Comunitarios (PMC), el Programa de Aulas Comunitarias (PAC), el Programa de Impulso a la Universalizacin del Ciclo Bsico (PIU), el Programa de Formacin Profesional de Base (FPB), el Programa Uruguay Estudia (UE) y el Plan Nacional de Educacin y Trabajo (PNET-CECAP). Se trata en todos los casos de programas de pequea escala, tal como consta en el Cuadro 1.

Cuadro 1. Cobertura de los programas en el 2009 y matrcula del nivel educativo al que estn dirigidos. Programa Cobertura Matricula Argentina Programa Nacional de Inclusin Educativa Programa Integral para la Igualdad Educativa Programa Nacional de Becas Programa Encuentro Alfabetizacin 135.994 1.200.000 500.000 227.113 8.127.561 4.651.255 8.127.561 770.000
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Chile Beca de Apoyo a la Retencin Escolar Beca Prctico Tcnico-Profesional Programa Intersectorial de Re-escolarizacin Uruguay Programa Maestros Comunitarios Programa Aulas Comunitarias Programa Impulso a la Universalizacin del Ciclo Bsico Programa Formacin Profesional de Base Programa Uruguay Estudia Programa Nacional de Educacin y Trabajo 2.814 1.230 1.286 153.179 133.598 153.179 16.166 1.324 18.000 317.520 153.179 153.179 19.017 72.000 1.252 600.733 397.673 998.406

Fuente: Elaboracin propia en base a datos de Informes de programas y el Instituto de Estadsticas de UNESCO (2005). Ntese que estos programas no conforman un listado exhaustivo de todas las estrategias de inclusin educativa desarrolladas en los tres pases en el perodo de referencia. La investigacin que dio lugar a este trabajo se concentr en programas de carcter nacional impulsados por la autoridad educativa central: el Ministerio de Educacin, Ciencia y Tecnologa (MECT) en Argentina, el Ministerio de Educacin (MINEDUC) en Chile y la Administracin Nacional de Educacin Pblica (ANEP) en Uruguay5. En tanto polticas pblicas, estos programas podran ser analizados desde diversos ngulos. Se podra profundizar en su proceso de gestacin y desarrollo, caracterizndolos en sus fases de diseo y ejecucin y sopesando cules fueron los apoyos que recibieron y la oposicin que encontraron. Tambin cabra considerar su institucionalidad, esto es las reglas de juego con las que operaron, su forma de funcionamiento interno y vinculacin con el
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En Argentina y Chile se desarrollan otra amplia serie de iniciativas pro-inclusin en las unidades subnacionales (Provincias, Regiones, Municipios). No existe, sin embargo, una base de informacin sistematizada sobre estas estrategias, con lo cual resulta muy difcil su seleccin rigurosa para una investigacin.

medio exterior (NORTH, 1995). Este trabajo, sin embargo, no abordar ni los aspectos procesuales ni los institucionales de las referidas polticas de inclusin educativa sino que se focalizar en su contenido, prestando particular atencin a dos dimensiones: los objetivos que se propusieron y las modalidades de intervencin que incluyeron.

C. EL CONTENIDO DE LOS PROGRAMAS DE INCLUSIN

1. Los objetivos sociopedaggicos de los programas

Los documentos fundacionales de los programas seleccionados constituyen una interesante fuente de informacin respecto a sus objetivos. La sistematizacin que se presenta en el Cuadro 1 permite visualizar, en primer lugar, su vocacin de inclusin especficamente educativa (no social en un sentido amplio), reflejada en el uso constante de los trminos reingreso, reinsercin, retencin, permanencia por parte de nueve de los trece programas. En segundo lugar, se constata un objetivo de apoyo al trabajo de la escuela que va de la mano con el reconocimiento que esta institucin no puede asumir en soledad, aislada de otras instituciones sociales, el desarrollo de los nios, nias y adolescentes en situacin de vulnerabilidad. Ejemplos de esta postura son los enunciados de PIIE y PNIE en Argentina, Programa Intersectorial de Re-escolarizacin en Chile, PMC en Uruguay. En tercer trmino, el cumplimiento con el derecho a la educacin consagrado en las diversas normativas nacionales, en particular en lo relacionado con la obligatoriedad de la escolaridad bsica, aparece como un propsito explcito en varios de los programas: Encuentro Alfabetizacin en Argentina, BPTP y BARE en Chile, FPB en Uruguay. En cuarto lugar, la empleabilidad es mencionada en cuatro de los nueve programas, tres de ellos uruguayos (FPB, Uruguay Estudia y CECAP) y uno chileno (Beca Prctico Tcnico-Profesional). Adems de estas notas convergentes, la mirada transversal a los tres pases arroja algunos nfasis diferenciales por pas. En particular, en los
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programas argentinos se incluye entre los fines la promocin de la calidad educativa a travs del fortalecimiento de los procesos de enseanza y aprendizaje (PIIE) o el acompaamiento a las jurisdicciones y las escuelas en el desarrollo de propuestas pedaggicas institucionales (PNIE).

Cuadro 2. Objetivos seleccionados Programas por pas Argentina: Programa Integral para la Igualdad Educativa

de

los

programas

de

inclusin

educativa

Objetivos Implementar acciones pedaggicas y comunitarias que apunten al fortalecimiento de los procesos de enseanza y aprendizaje. Acompaar el desarrollo de iniciativas pedaggicas escolares como oportunidades de accin y reflexin de las propuestas institucionales y de aula. Fortalecer el lugar central de la enseanza a travs de propuestas de profesionalizacin docente. Facilitar y apoyar a los nios, nias y jvenes entre 6 y 18 aos en su reinsercin, inclusin y permanencia en la escuela a travs de las propuestas pedaggicas y del otorgamiento de becas. Acompaar a las jurisdicciones y las escuelas en el desarrollo de propuestas pedaggicas institucionales destinadas a facilitar la reinsercin, inclusin y retencin de estos alumnos, a travs de instancias de capacitacin y asistencia tcnica. Promover la realizacin de actividades complementarias que incentiven a los alumnos en el proceso de inclusin y retencin al sistema. Reducir los niveles de abandono de aquellos alumnos y alumnas que se encuentran en situacin de alta vulnerabilidad . Incrementar los niveles de permanencia y promocin de los alumnos, as como la calidad de los procesos de enseanza y aprendizaje de las escuelas participantes del Programa. Garantizar la erradicacin del analfabetismo y el cumplimiento de la educacin obligatoria para la poblacin mayor de 18 aos de edad. Mejorar las competencias laborales de los jvenes egresados de la educacin media para generar mayor empleabilidad.
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Argentina: Programa Nacional de Inclusin Educativa

Argentina: Programa Nacional de Becas Argentina: Programa Encuentro Alfabetizacin Chile: Beca Prctico Tcnico Profesional

Chile: Beca de Apoyo a la Retencin Escolar Chile: Programa Intersectorial de Re-escolarizacin Uruguay: Programa Maestros Comunitarios Uruguay: Programa Aulas Comunitarias Uruguay: Programa de Impulso a la Universalizacin del Ciclo Bsico Uruguay: Programa Nacional de Educacin y Trabajo (PNETCECAP)

Contribuir a la promocin de los derechos de los estudiantes de enseanza media tcnico profesional a travs del apoyo econmico para la finalizacin de su ciclo de educacin media. Contribuir a la retencin escolar de esos estudiantes para que puedan culminar los 12 aos de escolaridad obligatoria. Promover procesos de reinsercin educativa de poblacin infanto-adolescente que se encuentra fuera del sistema escolar y en situacin de alta vulnerabilidad. Mejorar la interrelacin entre escuela y comunidad de forma de reducir la desercin escolar. Brindar apoyo pedaggico especfico a los nios con bajo rendimiento escolar. Insercin educativa de 2500 adolescentes de entre 12-15 aos del primer ao del Ciclo Bsico. Mejorar los resultados de aprendizaje de los alumnos y disminuir lo ndices de desercin y repeticin.

Propiciar la continuidad educativa y la integracin de los jvenes en el sistema educativo formal. Formar a los jvenes para integrarse al mundo del trabajo con mejores posibilidades.

Completar la formacin media bsica integral que habilite su acceso a la educacin media superior. Uruguay: Sistema Satisfacer la demanda de una calificacin profesional de Formacin especfica. Profesional de Lograr una mejor insercin social y una certificacin Base laboral que contribuya al crecimiento personal de los adolescentes Contribuir a la formacin de personas jvenes y adultas para su inclusin y participacin social, activa Uruguay: e inteligente, en los procesos de desarrollo humano Uruguay Estudia del Uruguay democrtico, social, innovador, productivo e integrado. Fuente: Elaboracin propia.

2. Las modalidades de intervencin

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Resulta interesante visualizar cules fueron las modalidades diseadas para avanzar hacia los objetivos trazados. La sistematizacin presentada en el Cuadro 2 revela, en primer lugar, que en los tres pases hay una particular atencin a la educacin media bsica, aunque tambin hay programas orientados a la finalizacin de la escuela primaria como PNIE de Argentina o PMC de Uruguay. En segundo lugar, varios de los programas seleccionados presentan lneas de accin orientadas a la formacin y capacitacin docente, entendindola como una piedra angular de la estrategia de inclusin (PIIE y EA en Argentina; PIU, PMC, FPB en Uruguay). En tercer lugar, se registra un fuerte nfasis en el desarrollo de iniciativas pedaggicas, en la bsqueda innovaciones respecto a la enseanza curricular tradicional que resulten efectivas para motivar a los estudiantes (PIIE, PNBE y PNIE en Argentina, Programa Intersectorial de Reescolarizacin en Chile, PAC, FPB y PNET en Uruguay). El testimonio de los entrevistados permite captar la importancia asignada a estas iniciativas:

Entonces daban lengua a la maana de una manera como siempre, y a la tarde hacan un fantstico taller de literatura y escritura. Y nosotros decamos metan eso dentro de la escuela porque queramos mejorar la escuela. (Entrevistado N 20) Y esto se defina en la Mesa Local, en general tena mucho que ver con el contexto. En Jujuy hubo un proyecto de msica andina, hubo proyectos de msica local, proyectos de armado de orquestas, proyectos de bailes tpicos [] Tambin haba como microemprendimientos [] de muchos espacios puentes salieron cooperativas de trabajo de los jvenes. (Entrevistado N 21) Adems, en concordancia con los objetivos fijados, una lnea de intervencin frecuente en los programas de inclusin fue el fomento del vnculo entre la escuela y la comunidad. Al respecto un responsable de programa seal:
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[Para que la escuela ingresara al Programa] el requisito era que se conformara una mesa local. Esa mesa local estaba conformada por dos organizaciones de su propio barrio, la parroquia de dos cuadras, un centro comunitario, un centro de salud, bueno. Y esa mesa local era la que coordinaba el programa, era donde venan los fondos del programa desde el nivel nacional. (Entrevistado N 21) En quinto lugar, algunos de los programas instrumentaron transferencias de recursos tales como alimentos, vestimenta, buscando paliar la vulnerabilidad socieconmica de los estudiantes (PIU de Uruguay, PIIE y PNBE de Argentina).

Cuadro 2: Lneas de accin de los programas de inclusin educativa seleccionados Programas por Lneas de accin. pas. Apoyo a travs de inciativas pedaggicas desarrolladas en espacios puentes a nios de 6 a 14 aos y jvenes de 11 a 18 aos que se encuentren fuera de los circuitos educativos que ofrece el sistema. Becas: se otorga a cada nio, nia o joven una beca de $ 400 anuales. Facilitador pedaggico: docente de la escuela de acuerdo al nmero de alumnos becados definidos segn la lnea de accin. Proyectos de inclusin, para cuya implementacin y desarrollo se destina un apoyo financiero anual. Apoyo a las Iniciativas Pedaggicas: diseo e implementacin de iniciativas pedaggicas, entendiendo por tales aquellas prcticas, acciones, proyectos que las escuelas definen y desarrollan colectivamente a partir de una problemtica, un inters, o una necesidad en vinculadas directamente con procesos de enseanza y aprendizaje. Apoyo al ejercicio de la profesin docente, a travs de acciones de formacin y aprovechamiento de documentos pedaggicos y recursos didcticos. Fortalecimiento del vnculo de la escuela con la comunidad a travs de la ampliacin del entorno educativo y la formacin de comunidades de
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Argentina: Programa Nacional de Igualdad Educativa

Argentina: Programa Integral de Igualdad Educativa

aprendizaje. FOPIIE: incorporacin y utilizacin de las TIC en los procesos de enseanza aprendizaje, subvencionando proyectos que trabajen en la conectividad entre escuelas. Recursos materiales para las escuelas. Argentina: Programa Nacional de Becas Asignacin de becas Desarrollo de proyectos institucionales Provisin de textos de estudio. Organizacin de Centros de Alfabetizacin: convenios con organizaciones sin fines de lucro, asociaciones gremiales, organismos del Estado, a fin de crear Centros de Alfabetizacin en todo el territorio nacional. Propuesta educativa: convocatoria a personas que no saben leer y escribir a iniciar un proceso de aprendizaje desde la perspectiva de la educacin permanente. Capacitacin de los alfabetizadores. Asignacin de becas a travs de un modelo de focalizacin Asignacin de becas dirigidas a egresados de la Enseanza Media Tcnico Profesional. Fondo concursable para la realizacin de proyectos de re-escolarizacin por parte de organizaciones pblicas o privadas que trabajen con adolescentes en situain de vulnerabilidad social. Estrategias de alfabetizacin comunitaria: procedimientos a travs de los cuales se refuerza el vnculo entre el hogar y el centro educativo desarrollando procesos de aprendizaje tanto en la escuela como en el hogar, trabajndose en dos ejes: a) alfabetizacin de hogares y b) grupos de padres y madres. Dispositivos grupales para favorecer los desempeos educativos: dos componentes: i) aprendizaje para la integracin y ii) aceleracin escolar. Modalidad A: reinsercin educativa en primer ao de ciclo inicial. Modalidad B: dirigida a adolescentes que se encuentran desvinculados de la educacin y necesitan de un proceso de ms larga duracin
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Argentina: Programa Encuentro Alfabetizacin

Chile: Beca de Apoyo a la Retencin Escolar Chile: Beca Prctico TcnicoProfesional Chile: Programa Intersectorial de Re-escolarizacin

Uruguay: Programa Maestros Comuniatrios

Uruguay: Programa Aulas Comunitarias

para reinsertarse en el sistema educativo. Modalidad C: apoyo curricular dirigido a egresados de las aulas que se encuentran cursando segundo ao de ciclo inicial en liceos o escuelas tcnicas de la zona. Acompaamiento al egreso: seguimiento de los egresados del PAC con el propsito de asegurar su efectiva reincorporacin y continuidad educativa. Talleres Temticos: dirigidos a todos los estudiantes del PAC y generados por las Organizaciones de la Sociedad Civil, contemplando diferentes reas como la educacin fsica, comunicacin, plstica, entre otras.

Uruguay: Programa Impulso a la Universalizacin del Ciclo Bsico

Fortalecimiento Tcnico-Pedaggico de los Liceos: desarrollo de capacidades en el equipo docente del Liceo para el trabajo con poblaciones vulnerables. Fortalecimiento de los equipos tcnicos de atencin psico-social a travs de la creacin de Equipos Multidisciplinarios en los liceos. Transferencia de recursos de ejecucin local. Fondos de Contingencia que tienen por objetivo la transferencia de recursos no econmicos destinados a los alumnos que presentan serias dificultades Apoyo material a los alumnos vulnerables al fracaso escolar. Participacin social y comunicacin social. Formas de participacin comunitaria con actores institucionales locales en los Equipos Departamentales y de comunicacin social de los objetivos del Proyecto. Creacin de Trayectos formativos para facilitar la finalizacin de la educacin media bsica. Capacitacin docente.

Uruguay: Programa de Formacin Profesional de Base

Uruguay: Programa Uruguay Estudia

Reinsercin y finalizacin de la Educacin General Bsica a travs de finalizacin de la Educacin Primaria y la Educacin Media Bsica. Finalizacin de la Educacin Media Superior a travs de un sistema de tutoras. En esta modalidad los interesados pueden elegir a un docentetutor, en los centros educativos habilitados, para que los acompae en el proceso de preparacin de los exmenes pendientes. Finalizacin de la Educacin Tcnica Profesional:
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mediante diferentes cursos segn reas Uruguay: Propuesta curricular flexible y abierta, de una Programa duracin de 4 semestres, donde se articulan los Nacional de contenidos desarrollados en diferentes reas y se Educacin y atienden los intereses de los participantes. Trabajo Fuente: Elaboracin propia. Una referencia especial merecen las becas que aparecen como un instrumento de poltica educativa extendido en Chile6, usado en Argentina y tmidamente ensayado en Uruguay. A la hora de explicar por qu se han aplicado las becas los entrevistados chilenos destacaron, en primer lugar, el legado histrico, esto es la recurrencia en el pasado a este mecanismo como forma de asegurar la asistencia a la escuela:

Lo que pasa es que eso es una historia en Chile muy antigua... La Junaeb7 es de los aos 60 me parece [] estamos hablando de 40 aos, 50 aos casi. Est muy metida en el sistema chileno la idea de garantizar la asistencia a la escuela y que la asistencia a la escuela es algo ms que la escuela gratis, supone el transporte, la alimentacin, etc. [] Y la Junaeb tiene esta batera de becas desde que yo tengo memoria. (Entrevistado N 39) Adems del legado histrico, la propia experiencia de distribucin de becas fue mostrando su contribucin a la equidad educativa y social:

A m me toc por casualidad participar durante un par de aos en el Consejo de una beca los resultados son muy espectaculares en trminos de que producen un efecto muy alto no solamente de retencin sino de responsabilizacin de los estudiantes [] Yo creo que es un mecanismo del cual obviamente no se debe abusar,
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En el sistema educativo chileno las becas aparecen como un importante instrumento de poltica. En este estudio se han considerado especficamente dos (Beca Prctica Tcnico Profesional, Beca de Apoyo a la Retencin Escolar) pero en las ltimas dcadas han estado vigentes otras becas tales como las Becas de Mantencin, la Beca Indgena, la Beca Presidente de la Repblica, la Beca de Alimentacin Educacin Superior y la Beca Prueba de Seleccin Universitaria, entre otras.
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La Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas fue fundada en 1964; es un organismo estatal responsable de administrar recursos estatales brindados a nios, nias y jvenes chilenos.

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pero que tiene resultados importantes. (Entrevistado N 40) Un tercer factor que ha operado a favor de la utilizacin de las becas como instrumento de poltica educativa se menciona la eficiencia que el pas ha conseguido en su gestin, a travs de la Junaeb:

Junaeb dispone de recursos y de informacin que probablemente ningn otro servicio tiene; dado que tiene que hacer la alimentacin, tiene bases de datos muy actualizadas. Tiene unas muy buenas plataformas para ofrecer servicios y tiene muy buenos sistemas logsticos para la entrega de esos servicios porque todo funciona diariamente. Entonces se tom la decisin de concentrar en Junaeb todos estos sistemas de becas. Y todo este sistema de distribucin, tiles escolares, por sus capacidades. (Entrevistado N 28) Desde este enfoque, para la mayora de los entrevistados las becas no se asocian al proceso de privatizacin de la provisin del servicio educativo iniciado con Pinochet y mantenido hasta el presente en Chile, sin perjuicio de lo cual para algunos informantes s es posible marcar la vinculacin de las becas escolares con el modelo de vouchers: [Las becas se usan] para justificar la menor inversin en educacin [...] Entonces toda la poltica han sido becas, esa ha sido la poltica. Llmese los planes de 900 escuelas, llmese [...] Es la recomendacin absoluta del Banco Mundial, del Fondo, de las condiciones de los prstamos. Forma parte de la poltica de compensaciones, de asistencialismo a la educacin y por eso es que las becas muchas veces terminan siendo reproductores de la desigualdad. (Entrevistado N 31) En Argentina las becas tambin han constituido un instrumento de poltica educativa en varios de los programas en estudio, como el PNBE y el PNIE, y algunos de los motivos de su incorporacin coinciden con los mencionados para Chile. Segn los entrevistados, en Argentina las becas han sido un mecanismo efectivo para la retencin de estudiantes,

fundamentalmente en la escuela media, en tanto han actuado como como un

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desincentivo al trabajo en el momento en que el adolescente y su familia evalan el costo de oportunidad entre el trabajo y estudio: Pero no hay duda de que tambin hay un clculo que hace la familia de costo beneficio, de cunto me sale mandar un chico a la escuela y cunto podra ganar en el mercado informal, y ah se termina definiendo muchas veces la cosa. Si vos das un incentivo como para que las familias hagan una opcin escolar me parece que es un instrumento de la poltica que es legtimo y que ayuda a aumentar la escolarizacin. (Entrevistado N 25)

Adems, como buen ejemplo de policy feedback en el sentido de Pierson (1996), la implementacin de la poltica de becas a partir de 1997 gener dificultades para su eliminacin en la situacin post-crisis, por los costos polticos que ello implicaba: Entonces, lo que siempre ha habido y ha durado hasta ahora, es que aunque la beca no es tan sustantiva o no tiene el impacto esperado, se convierte en una gran poltica social. Nadie se anima a cortar ese caudal porque eso le significa a la escuela un conflicto con la familia que viene recibiendo la beca, un conflicto a las escuelas con la administracin provincial y un conflicto entre la provincia y la Nacin. Nadie quiere montar ese conjunto de conflictos. (Entrevistado N 18)

En suma, tanto en Argentina como en Chile las becas escolares son visualizadas como un importante instrumento de poltica importante para retener a los estudiantes en el sistema educativo. Debe notarse, sin embargo, que son muy escasas evaluaciones del impacto que las becas efectivamente consiguen en trminos de inclusin educativa. D. ENTRE LA UTOPA Y LA REALIDAD EN MATERIA DE INCLUSIN EDUCATIVA En este trabajo se ha analizado el contenido de algunos de los programas de inclusin educativa de los gobiernos progresistas del Cono Sur en el perodo 2005-2010. En todos los casos se trata de programas de pequea escala que se propusieron enfrentar el complejo fenmeno de la
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exclusin educativa que viven nuestros pases. Sabido es, sin embargo, que en educacin -como en otros campos de la vida social- las polticas pblicas no siempre consiguen las transformaciones deseadas y encuentran muchas dificultades para implementar exitosamente las lneas de accin formuladas, por la llamada brecha de la implementacin (GRINDLE, 2009). Cabe preguntarse entonces si, en su marcha, estos programas avanzaron en las cuatro dimensiones de cambio previstas en la definicin de inclusin educativa elaborada por UNESCO: contenidos, enfoques, estructuras y estrategias de trabajo: [La inclusin educativa implica] cambios y modificaciones en los contenidos, los enfoques, las estructuras y las estrategias, con una visin comn que abarca a todos los nios segn su rango de edad y una conviccin segn la cual es responsabilidad del sistema regular educar a todos los nios. (UNESCO, 2007: 6). De acuerdo a la opinin de los responsables de los programas seleccionados, la transformacin fundamental se dio en materia de enfoque, de visin respecto a los procesos de enseanza y aprendizaje. En un segundo nivel de cambio aparecieron las estrategias de trabajo y las estructuras, al tiempo que los contenidos educativos aparecen como el aspecto de ms difcil modificacin. Cuadro 3. Opinin de los responsables de los programas sobre los cambios de sus programas respecto al formato escolar clsico (*) Aspectos de cambio Contenid os PNIE PIIE Argentina PNBE PEA BARE Chile BPT No Si No No
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Estructur Enfoques as Si Si Si Si Si Si No No Si No

Estrategias de trabajo Ns/Nc Si Si Si No

Ns/Nc Si No Ns/Nc No

PIR PMC PAC PIU Uruguay FPB CECAP UE Mencione s

Si No No No Si Si Ns/Nc 4/13

Si Si Si Si Si Si Si 13/13

Si Si Si Ns/Nc Si Si Si 8/13

Si Si Si Si Si Si Si 10/13

Fuente: Elaboracin propia. (*) Desde su punto de vista, en qu medida el programa ha significado cambios en...? El anlisis de la documentacin recabada sobre los programas muestra que las transformaciones en los enfoques estuvieron claramente presentes a travs de la introduccin de mecanismos para enfrentar la ausencia de los alumnos, atender la sobre edad de los estudiantes y mejorar la convivencia en los centros educativos. Similarmente, aunque menos frecuentes que las modificaciones en los enfoques, hubo variaciones en las estrategias de trabajo tradicionales en tanto los programas incluyeron tutoras y acciones de orientacin a los estudiantes, actividades de compensacin de aprendizajes, reformulacin didctica de las clases presenciales, clases en modalidad de taller y mayor vinculacin de la escuela con la comunidad. Las alteraciones de estructuras que aparecieron estuvieron ligadas a la reformulacin de los tiempos de instruccin y/o el rgimen acadmico, la creacin de nuevas figuras como los Facilitadores Pedaggicos, los Maestros Comunitarios, los Educadores Referentes, los Tutores, as como como tambin la articulacin con otras organizaciones sociales y la generacin de estrategias de carcter puente con la escuela tradicional. Finalmente, entre los cambios en el contenido puede ubicarse un componente de formacin para el trabajo en el FPB y CECAP de Uruguay y el PNIE de Argentina.

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REFERENCIAS

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