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Analyse der internationalen Erfahrungen zur Anwendung des Standard-Kosten-Modells und Implikationen fr die Schweiz

Studie im Auftrag des Staatssekretariats fr Wirtschaft (SECO) September 2007

Analyse der internationalen Erfahrungen zur Anwendung des StandardKosten-Modells und Implikationen fr die Schweiz
Studie im Auftrag des Staatssekretariats fr Wirtschaft (SECO)

September 2007

Ansprechpartner:

Staatssekretariat fr Wirtschaft (SECO): Nicolas Wallart Tel.: Fax E-Mail: +41 (0)31 322 21 16 +41 (0)31 323 50 01 nicolas.wallart@seco.admin.ch

Direction de la politique conomique Analyse de la rglementation Effingerstr. 1 3003 Berne Schweiz www.seco.admin.ch

Rambll Management GmbH: Alexander Koop Tel: +49 (0)40 / 54 80 91-33 Fax: +49 (0)40 / 54 80 91-19 Mobil: +49 (0)177 / 328 66 14 E-Mail: alexander.koop@ramboll-management.com Rambll Management GmbH Kieler Strae 303A 22525 Hamburg Deutschland www.ramboll-management.com

Erklrung: Die hier getroffenen Aussagen stellen die Ergebnisse der Recherchen und Analysen von Rambll Management dar und entsprechen nicht unbedingt den Ansichten des SECO.

Inhaltsverzeichnis
Kurzfassung 1. 1.1 1.2 1.3 Einleitung Ausgangslage der Studie Gegenstand, Zielsetzung und methodisches Vorgehen Aufbau der Studie 1 4 4 6 7

2. Das Standard-Kosten-Modell historischer Hintergrund, methodische Grundlagen und Anwendungsgebiete 2.1 Abriss der historischen Entwicklung des Standard-Kosten-Modells 2.2 Grundzge der Methode 2.3 Anwendungsgebiete 2.4 Erfolgsfaktoren fr den Einsatz des Modells 2.5 Internationale Verbreitung des Modells 3. Potenziale der Anwendung des Standard-Kosten-Modells in der Schweiz auf Basis internationaler Erfahrungen 3.1 Nutzen und Kosten der Anwendung des Standard-Kosten-Modells 3.1.1 Volkswirtschaftlicher Nutzen 3.1.2 Kosten 3.1.3 Politischer Nutzen: Steuerungsgewinn, Kommunikation und Nachhaltigkeit 3.2 Die Anwendbarkeit im fderalen System Potenziale auf Ebene der Kantone 3.3 Fazit: Potenziale einer Anwendung in der Schweiz 4. Varianten der Umsetzung des Standard-Kosten-Modells in der Schweiz 4.1 Ausrichtung und Umfang der Messung - Vollerhebung, Sektormessung, fokussierte Messung 4.1.1 Vollerhebung 4.1.2 Messung in priorisierten Sektoren bzw. priorisierter Gesetze 4.1.3 Singulre bzw. einzelfallspezifische Messung 4.1.4 Ex-ante Messung neuer Gesetze und Gesetzesvorhaben 4.1.5 Zusammenfassung und Schlussfolgerungen 4.2 Einbeziehung der Regulierungsebenen im fderalen Staat 4.3 Methodische Varianten und Stellschrauben 4.3.1 Fragen der Gegenstandsbestimmung, Definitionsfragen 4.3.2 Das konkrete Vorgehen im Standardisierungsprozess 4.3.3 Tiefe der Analyse 4.3.4 Art und Weise der Datenermittlung Messung oder Quick-Scan 4.3.5 Zusammenfassung 4.4 Varianten der Organisation der Messung 4.4.1 Interne und externe Durchfhrung der Messung 4.4.2 Institutioneller Aufbau der Messung 4.5 Aufwnde in der Anwendung der Standard-Kosten-Modells 4.6 Zusammenfassung und Fazit Handlungsempfehlungen fr die Umsetzung des Standard-Kosten-Modells in der Schweiz

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5. Analyse direkter Umsetzungsmglichkeiten auf Basis der Ergebnisse in den Niederlanden und Dnemark 5.1 Vergleich der teuersten Gesetze und Informationspflichten in Dnemark mit dem Schweizer Recht 5.2 Analyse der direkten Umsetzbarkeit von Reduktionsmanahmen 6. Handlungsoptionen fr den Abbau von Informationskosten in der Schweiz auf Basis des Vorgehens und der Ergebnisse von SKM-Anwenderstaaten 7. Literatur

62 63 66

70 74

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II

Abbildungsverzeichnis
Abbildung 1: berblick Standard-Kosten-Modell ...................................... 9 Abbildung 2: Standardisierungsprozess im Rahmen der SKM-Messung am Beispiel einer Pflicht zur Anerkennung als Prfingenieur................... 10 Abbildung 3: Reduktionsziele auf Ebene der einzelnen Ministerien in den Niederlanden............................................................................. 17 Abbildung 4: Verbreitung des Standard-Kosten-Modells .......................... 18 Abbildung 5: Kosten und Einsparungen in den SKM-Anwenderstaaten....... 22 Abbildung Abbildung Abbildung 6: 7: 8: Bereiche Vergleich Kosten der der 10 alleinigen teuersten der und harmonisierten in den SKMGesetzgebungskompetenz der Kantone am Beispiel des Kantons Zug 27 Gesetzesbereiche Messungen in Niederlanden im Vergleich mit ihrem Rang in Dnemark .................. 33 und Zeitrume den Anwenderstaaten ....................................................................... 35 Abbildung 9: Verteilung der Kosten in Dnemark ................................... 39 Abbildung 10: Verteilung der Kosten in den Niederlanden ....................... 39 Abbildung 11: Spezifika der verschiedenen Anwendungsmglichkeiten des Standard-Kosten-Modells ............................................................ 44 Abbildung Abbildung 12: 13: Aufgabenverteilung Aufgabenverteilung intern-extern in der in Messung der der Tschechischen Republik .............................................................. 52 intern-extern Messung Grobritanniens ........................................................................ 53 Abbildung 14: Aufgabenverteilung intern-extern in der Messung in Dnemark ............................................................................................... 54 Abbildung 15: berblick ber den institutionellen Aufbau in den Niederlanden ............................................................................................... 56 Abbildung 16: Rangliste der teuersten Gesetze in Dnemark ................... 63 Abbildung 17: Abgleich der teuersten Regelungen in Dnemark mit dem Schweizer Recht ........................................................................ 64 Abbildung 18: Vergleich der teuersten Informationspflichten in Dnemark mit dem Schweizer Recht ............................................................ 65 Abbildung 19: Top-20 Reduktionsmanahmen in den Niederlanden .......... 67 Abbildung 20: bersicht Handlungsoptionen ......................................... 72

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III

Kurzfassung
Der Abbau brokratischer Belastungen steht in den meisten Lndern weit oben auf der politischen Agenda. Zunehmend wchst der Druck im Rahmen des internationalen Wettbewerbs der Wirtschafts- und Lebensrume, auch durch eine effiziente Rechtssetzung zur Attraktivitt eines Standortes beizutragen und die Wirtschaftskraft zu frdern. In einigen Mitgliedsstaaten der EU hat sich hierzu ein Vorgehen durchgesetzt, das im Wesentlichen aus einer Messung der kostenmigen Auswirkungen von Gesetzten besteht. So werden anhand einer eigens fr diesen Zweck geschaffenen Methode die Gesamtkosten sowie die Kostentreiber identifiziert, klare Abbauziele benannt, Reduktionsmanahmen entwickelt und deren kostenmige Einsparungseffekte gemessen. Die hierfr eingesetzte Methode ist das Standard-Kosten-Modell (SKM). Die Erfahrungen der ersten SKM-Anwenderstaaten haben gezeigt, dass dieser Weg und das hierfr eingesetzte Modell sehr erfolgreich sind. In den Niederlanden sollen bis Ende 2007 25 % der jhrlich entstehenden Kosten (ca. 4 Mrd. Euro) auf diese Weise eingespart werden. Es stellt sich daher auch fr die Schweiz die Frage, inwieweit das Modell fr den Abbau brokratischer Belastungen eingesetzt werden kann. Im Rahmen dieser Studie wurde insbesondere den folgenden Fragestellungen nachgegangen: 1. Welche wirtschaftlichen und politischen Potenziale lassen sich fr eine Umsetzung des SKM auf Bundes- und Kantonsebene in der Schweiz abschtzen? 2. Auf welche Weise kann das SKM in der Schweiz eingesetzt werden und welche Vorgehensweisen haben sich aufgrund der bisherigen internationalen Erfahrungen bewhrt? 3. Inwieweit lassen sich die Ergebnisse der Anwendung des StandardKosten-Modells direkt fr Reformen in der Schweiz nutzen? Im Kern kommt diese Studie zu den folgenden Ergebnissen: Zu 1: Wirtschaftliche und politische Potenziale (siehe dazu Kapitel 3) Durch ein auf dem Standard-Kosten-Modell basierenden Vorgehen lieen sich auf Basis der internationalen Erfahrungen rund 3 Mrd. CHF an jhrlich anfallenden Kosten fr die Schweizer Wirtschaft einsparen. Davon abziehbar wren ggf. die bereits realisierten Einsparungen von rund 1 Mrd. CHF, so dass das Potenzial auf rund 2 Mrd. CHF geschtzt werden kann. Durch die Messungen wrden dabei Kosten in Hhe von rund 4 Mio. CHF entstehen, sowie rund 6 Mitarbeiter der Verwaltung in Vollzeit in Anspruch genommen werden.

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Die bergreifende Messung von Brokratiekosten bietet im stark dezentralen Schweizer System einen bedeutenden Steuerungsvorteil. So bietet die Bezifferung von Brokratiekosten die Mglichkeit eines gezielten, systematischen Abbaus, ohne ein bergreifendes Organ mit Kompetenzen auszustatten. In der Konsequenz knnte auf diese Weise in jedem Departement unabhngig ber Reduktionsziele und Manahmen entschieden werden.

Auf Ebene der Kantone lassen sich hohe Reduktionspotenziale nur in wenigen Gesetzesbereichen annehmen. Eine Vollerhebung in allen 26 Kantonen htte daher ein weit geringeres Kosten-Nutzen-Verhltnis als auf Bundesebene.

Zu 2: Mgliche Vorgehensweisen des Einsatzes des SKM in der Schweiz (siehe dazu Kapitel 4) Insbesondere in Bezug auf den Steuerungsvorteil stellt sich fr die Schweiz der Einsatz des Modells im Rahmen einer Vollmessung als Handlungsoption dar. Dabei empfiehlt sich auf Basis der internationalen Erfahrungen insbesondere das Vorgehen in sterreich und Deutschland, bei dem im Rahmen der Vollerhebung eine Priorisierung der Aufwnde auf die Kostentreiber vorgenommen wird. Als Alternative bietet sich fr die Schweiz auch die Messung in priorisierten Sektoren bzw. priorisierter Gesetze an, wodurch geringere Kosten und Aufwnde fr die Erhebungen entstehen, der Steuerungsvorteil der Vollerhebung jedoch weitestgehend entfllt. Hierzu konnte im Rahmen dieser Studie gezeigt werden, dass die Daten aus Dnemark insoweit auf die Schweiz bertragbar sind, als dass hieraus auch Kostentreiber in der Schweiz identifiziert werden knnen (siehe hierzu Kapitel 5). Die so festgestellten Kostentreiber mssen allerdings um weitere Studien zur gesetzlichen Ausgestaltung und der Wirtschaftsstruktur ergnzt werden, um nationale Besonderheiten zu bercksichtigen. Eine Erfassung aller Kostentreiber ist bei diesem Vorgehen zwar nicht mglich, jedoch ermglicht es eine Messung und Reduktion eines Groteils der Kostentreiber. Auf Ebene der Kantone bietet sich ein Quick-Scan zur Identifizierung der Kostentreiber und eine anschlieende Messung und Reduktion in priorisierten Bereichen an. Neben diesen Handlungsoptionen kann das Standard-Kosten-Modell einzelfallspezifisch eingesetzt werden, sowie fr die Ex-ante Ermittlung der Kosten neuer Gesetze und Gesetzesnderungen genutzt werden.

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In jedem Fall empfiehlt sich zunchst die Festlegung auf ein einheitliches methodisches Vorgehen durch die Wahl oder alternativ die Erstellung eines SKM-Handbuches, wobei auch direkt auf das gut ausgearbeitete internationale Handbuch zurckgegriffen werden kann sowie die Einrichtung einer zentralen Koordinationseinheit zur Untersttzung der Departemente.

Zu 3: Nutzung der Ergebnisse anderer SKM-Anwenderstaaten fr Reformen in der Schweiz (siehe dazu Kapitel 5) Im Rahmen dieser Studie konnte aufgezeigt werden, dass ein Groteil der Kostentreiber in Dnemark auch in der Schweiz zu den Kostentreibern zhlen werden. Auf Grundlage der dnischen Daten knnen daher fr die Schweiz Bereiche und Regelungen benannt werden, in denen mit hohen Kosten zu rechnen ist, so dass diese Daten auch direkt fr eine Fokussierung genutzt werden knnen, ohne eine bergreifende Messung durchzufhren. Hierzu muss allerdings ein Abgleich der gesetzlichen Ausgestaltung sowie der Anzahl der in der Schweiz betroffenen Unternehmen vorgenommen werden. Auf der Basis priorisierter Gesetze kann anschlieend eine Analyse mglicher Reduktionsmanahmen erfolgen. Der Nachteil dieses Vorgehens liegt allerdings in der relativen Ungenauigkeit, der Unvollstndigkeit der Erfassung nationaler Spezifika sowie dem Fehlen eigener Kennzahlen, durch die Kosten und Reduktionen nachgewiesen werden knnen. Durch einen Abgleich einiger der in den Niederlanden durchgefhrten Reduktionsmanahmen mit der gesetzlichen Ausgestaltung in der Schweiz konnte aufgezeigt werden, dass auch hier eine gewisse bertragbarkeit besteht. Es knnen daher auf Basis der in den Niederlanden durchgefhrten Reduktionsmanahmen auch Reformmglichkeiten fr die Schweiz direkt erschlossen werden. Auch hierbei besteht allerdings keine Mglichkeit der bergreifenden Steuerung durch Kennzahlen.

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1.

Einleitung
Die Notwendigkeit staatlicher Regulierung ist unumstritten. Sie dient dazu, Brger, Unternehmen und den Staat zu schtzen und ist eine grundlegende Voraussetzung fr einen fairen Wettbewerb, funktionierende Mrkte und den Erhalt des sozialen Friedens. Regulierung kann jedoch auch zu einer starken Belastung fr Unternehmen, Brger und die Verwaltung werden und ihre Handlungsfhigkeit unntig einschrnken, wenn der zur Erfllung von Pflichten notwendige Aufwand zu wenig Bercksichtigung findet. Der Abbau brokratischer Belastung und eine effizientere Rechtssetzung stehen daher in vielen Lndern weit oben auf der politischen Agenda. Eine entscheidende Frage ist jedoch, auf welche Weise eine bergreifende und nachhaltige Reduktion brokratischer Belastungen ermglicht werden kann, ohne die Rechtssicherheit zu gefhrden oder in Konkurrenz zur Erreichung politischer Zielsetzungen zu stehen.

1.1

Ausgangslage der Studie Das Thema der brokratischen Belastung wird in der Schweiz bereits seit den 90er Jahren diskutiert. Der Fokus lag dabei zunchst auf der administrativen Belastung durch Bewilligungsverfahren sowie auf dem Thema e-Government bzw. e-Simplification. So verfolgt die Schweizer Regierung bereits seit 1998 eine e-Government-Strategie mit dem Ziel, zu den fhrenden Staaten in diesem Sektor zu gehren und hat seitdem zahlreiche Manahmen ergriffen.1 Im Bereich der Bewilligungsverfahren wurden erstmals 1999 systematisch Vorschlge zur Vereinfachung und Verbesserung auf Basis einer umfassenden Bestandsaufnahme erarbeitet. Dabei wurde der Fokus insbesondere auf jene Verfahren gelegt, die fr die Wirtschaft die grte Bedeutung haben.2 Nach einer weiteren Evaluation im Jahr 2005 wurden mehr als 75 weitere Manahmen zur administrativen Entlastung erarbeitet, die in den nchsten Jahren durchgefhrt werden sollen. Dabei lassen sich die meisten bereits umgesetzten und derzeit angestrebten Manahmen folgenden Prozessen zuordnen: Unternehmensgrndung, Lohnadministration, Bewilligungen, Rechnungsabschluss und Steuererklrung sowie Schuldbetreibung und Konkurs.3 Der Fokus auf diese Bereiche hat seinen Ursprung in einer systematischen Auswertung zahlreicher Studien, Gutachten und Stellungnahmen. Zur Erschlieung und Verminderung brokratischer Belastungen wurden zudem vor allem drei Instrumente eingefhrt, die systematisch angewendet werden sollen: Das KMU-Forum (eingefhrt in 1998), der KMU-Vertrglichkeitstest (1999) und die Regulierungsfolgenabschtzung (2000).

1 2 3

Vgl. Bericht der Bundeskanzlei (2006), S. 1. Vgl. Bericht des Bundesrates (1999), S. 1035. Vgl. Bericht der Bundeskanzlei (2006).

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In jngster Zeit wird darber diskutiert, ein weiteres, international angewendetes Instrument zur Messung der administrativen Belastung in der Schweiz einzufhren: Das Standard-Kosten-Modell (SKM).4 So hat sich vor allem in Mitgliedstaaten der Europischen Union ein Vorgehen zum Abbau brokratischer Belastungen etabliert, bei dem dieses Instrument flchendeckend eingesetzt wird, und als zentrales und ressortbergreifendes Steuerungsinstrument fr den Entlastungsprozess dient. Das Standard-Kosten-Modell ermglicht dabei, die durch administrativen Anforderungen entstehenden Kosten und Kostentreiber zu identifizieren, klare Ziele auf allen Ebenen zu setzen und mgliche Vereinfachungsmanahmen in ihren Auswirkungen zu messen. So konnte mittels Standard-Kosten-Modells beispielhaft fr die Niederlande eine Summe von 16,4 Mrd. Euro (26,6 Mrd. CHF) ermittelt werden, die als Kosten fr die Wirtschaft jedes Jahr anfallen, um gesetzliche Informationspflichten zu erfllen. Auf Basis dieser Summe war es anschlieend mglich, ein bergreifendes Reduktionsziel von 25 % bis 2007 festzulegen und in der Verantwortlichkeit auf die Ressorts herunter zu brechen. Bis Ende 2007 werden somit mehr als 4 Mrd. Euro (rund 6,6 Mrd. CHF) an administrativen Kosten in den Niederlanden reduziert. Das Standard-Kosten-Modell ermglicht damit erstmals eine genaue Bezifferung, ressortbergreifende Steuerung und eine nachweisliche Senkung der brokratischen Belastung eines Landes. Am Beispiel der Niederlande ist zudem zu erkennen, dass dieses Vorgehen sehr erfolgreich scheint und daher auch etliche Nachahmer gefunden hat. So haben sich neben Dnemark, Grobritannien und der Tschechischen Republik, die ihre Messungen bereits abgeschlossen haben, auch Deutschland, sterreich, Norwegen und Schweden fr einen umfassenden Einsatz des Modells entschieden. Auch die EUKommission hat ein an das SKM angelehntes Kostenmessverfahren entwickelt, das derzeit zur Messung von EU-Recht getestet wird.5 Aufgrund des umfassenden Erfolgs des Modells und seiner nachweislichen bertragbarkeit auf andere Staaten, stellt sich auch fr die Schweiz die Frage nach den Potenzialen und Mglichkeiten der Anwendung des Standard-Kosten-Modells. Besonders interessant ist dabei, inwieweit es durch das Modell ermglicht werden kann, Reduktionsprogramme bergreifend ber die sieben Departemente in der Schweiz umzusetzen.

4 5

Siehe dazu: Botschaft zum Bundesgesetz (2006), S. 30f. Siehe dazu: COM(2007) 23 endg.

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1.2

Gegenstand, Zielsetzung und methodisches Vorgehen Im Rahmen dieser Studie soll auf Basis der Erfahrungen anderer SKMAnwenderstaaten geklrt werden, mit welchem Potenzial, in welcher Weise und mit welchen Auswirkungen das Standard-Kosten-Modell fr den Abbau administrativer Belastungen in der Schweiz eingesetzt werden kann. Im Mittelpunkt der Studie stehen dabei insbesondere vier Fragen: Welchen politischen und konomischen Nutzen knnte eine Anwendung des Standard-Kosten-Modells in der Schweiz haben? Auf welche Weise kann das Standard-Kosten-Modell in methodischer und organisatorischer Hinsicht eingesetzt werden? Inwieweit lsst sich eine Anwendung auch auf Ebene der Kantone empfehlen? Mit welchem Aufwand ist in Bezug auf Kosten, Lern- und Zeitaufwand zu rechnen? Zudem soll im Rahmen dieser Studie geklrt werden, inwieweit sich die Ergebnisse der Reduktionsprozesse und manahmen in SKMAnwenderstaaten fr direkte Reformen in der Schweiz nutzen lassen. Die Studie basiert dabei auf den Erfahrungen aus der Anwendung des Standard-Kosten-Modells in den derzeitigen SKM-Anwenderlndern - insbesondere den Niederlanden und Dnemark - unter Bercksichtigung der Gegebenheiten und neueren Entwicklungen in der Schweiz. Hierzu wurden zahlreiche Dokumente aus den Niederlanden, Dnemark, Schweden, Grobritannien, Deutschland, sterreich und der Schweiz sowie Verffentlichungen
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der

EU-Kommission

und

des

internationalen

SCM-

Networks ausgewertet. In Ergnzung hierzu sind die Erfahrungen aus ber 50 Projekten zur Anwendung und Umsetzung des Standard-Kosten-Modells in diese Studie eingeflossen, so dass auch praktische Erfahrungen in der Anwendung des Modells bercksichtigt werden konnten. Um die Analysen zu vertiefen und zu validieren, wurden zudem 16 Interviews mit Entscheidungstrgern und Fachexperten aus SKM-Anwenderlndern gefhrt.

Interprsenz des SCM-Network: http://www.administrative-burdens.com/.

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1.3

Aufbau der Studie Die vorliegende Studie ist in folgende Kapitel unterteilt: Im anschlieenden Kapitel 2 wird zunchst das Standard-Kosten-Modell in seiner Entwicklung, seinen methodischen Grundlagen, Anwendungsgebieten und Erfolgsfaktoren beschrieben, um einen umfassenden Eindruck ber das Modell zu geben. Kapitel 3 bearbeitet die Fragestellung der politischen und konomischen Potenziale des Einsatzes des Standard-Kosten-Modells in der Schweiz. Hierbei wird unter anderem auch der Frage nach den Potenzialen einer StandardKosten-Messung auf Kantonsebene nachgegangen. In Kapitel 4 erfolgt die Vorstellung und Diskussion der verschiedenen Varianten des Einsatzes des Standard-Kosten-Modells in der Schweiz. Der Fokus liegt hierbei auf dem Umfang und Gegenstand der Messung, methodischen Varianten, Mglichkeiten der Organisation der Messungen sowie den Aufwnden, mit denen im Rahmen der Messung zu rechnen ist. Das Kapitel schliet mit Empfehlungen zum Vorgehen bei einer Messung in der Schweiz ab. In Abgrenzung zu den vorangegangenen Analysen steht in Kapitel 5 nicht das Modell, sondern dessen Ergebnisse in den derzeitigen SKMAnwenderlndern im Vordergrund. Dabei wird der Frage nachgegangen, inwieweit die Mglichkeit besteht, direkte Reformmanahmen aus den identifizierten Kostentreibern und durchgefhrten Manahmen in Dnemark und den Niederlanden fr die Schweiz abzuleiten. Kapitel 6 fasst abschlieend die zentralen Ergebnisse der Studie in Form von Handlungsoptionen fr die Schweiz zusammen.

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2.

Das Standard-Kosten-Modell historischer Hintergrund, methodische Grundlagen und Anwendungsgebiete


Das Standard-Kosten-Modell ist eine Methode, um die aus gesetzlichen Informationspflichten fr die Wirtschaft entstehenden Kosten zu messen. Das Modell ist dabei von einer langen Entwicklung gekennzeichnet, bis es erstmalig 2003 in seiner heutigen Form angewendet wurde, die nicht nur durch Vernderungen und Anpassungen der Methoden gekennzeichnet ist, sondern insbesondere durch Anpassungen des Anwendungsgebietes und seiner Einbettung in ein darauf zugeschnittenes Gesamtvorgehen. Im folgenden Abschnitt wird daher, neben der Darstellung des Modells, insbesondere auch auf die historische Entwicklung, die damit zusammenhngenden Lernpunkte und Erfolgsfaktoren sowie die Anwendungsgebiete des Modells eingegangen.

2.1

Abriss der historischen Entwicklung des Standard-Kosten-Modells In den meisten Lndern steht der Abbau brokratischer Belastungen sptestens seit den 90er Jahren auf der politischen Agenda. Dabei haben Vergleiche und Beispiele in spezifischen Regelungsfeldern den Bedarf aufgezeigt, die Brokratie zu reduzieren und entsprechende Manahmen zu ergreifen. Das Vorgehen zeichnete sich daher vor allem durch Einzelmanahmen aus. Da auf diese Weise schwer zu steuern und auch entsprechend schwer nachzuweisen war, inwieweit der Abbau brokratischer Belastungen erfolgreich ist, sind Mitte der 90er Jahre verschiedene Messinstrumente entwickelt worden, um die Brokratiebelastung zu beziffern. Neben dem 1998 in der Schweiz entwickelten Regulierungsdichteindikator (RDI) wurde so in den Niederlanden das Meetinstrument Administratieve Lasten (MISTRAL), als Vorlufer des Standard-Kosten-Modells entwickelt. Der Grundstein fr die Entwicklung des Standard-Kosten-Modells wurde dabei bereits 1993 gelegt. So wurde damals die Entwicklung eines Messverfahrens durch das niederlndische Wirtschaftsministerium angestoen, durch das die fr die Wirtschaft entstehenden Kosten aufgrund gesetzlicher Pflichten messbar gemacht werden sollten. Hintergrund war vor allem der Wunsch der damaligen Regierung, unter Ministerprsident Wim Kok, den Brokratieabbau anhand bergreifender monetrer Reduktionsziele systematisch voranzutreiben. Den durchgreifenden Erfolg erlangte dieses Vorgehen jedoch erst 2003, nachdem das Standard-Kosten-Modell nicht nur in seiner Methode, sondern insbesondere in seinem Anwendungsgebiet immer weiter spezifiziert worden war, bis es letztlich im Jahr 2003 erstmals flchendeckend und verbindlich als Ausgangspunkt und zentrales Instrument zum Abbau administrativer Belastungen in den Niederlanden eingesetzt wurde.

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2.2

Grundzge der Methode In seinem grundlegenden Ansatz ist das Standard-Kosten-Modell eine Methode zur Ermittlung jener Kosten, die Normadressaten7 durch die Erfllung gesetzlicher Pflichten entstehen. In seiner derzeitigen Ausgestaltung ist die Anwendung des Modells dabei speziell auf die Messung von Informationspflichten zugeschnitten, also unter anderem Kennzeichnungs-, Berichts- und Bewilligungspflichten. So genannte inhaltliche Pflichten wie Arbeitsschutzund Umweltschutzmanahmen werden hingegen nicht gemessen. Es ist zudem auf jene Kosten begrenzt, die der Wirtschaft entstehen, whrend Kosten und Aufwnde fr Brger oder die Verwaltung mit dem SKM bis dato nicht umfassend ermittelt werden.8 Die Ursache hierfr liegt dabei nicht in einer methodischen Grenze des Modells, sondern in politischen Entscheidungen, auf die in den folgenden Abschnitten nher eingegangen wird. Die folgende Abbildung gibt einen berblick ber den grundlegenden Aufbau des Standard-Kosten-Modells:

Abbildung 1: berblick Standard-Kosten-Modell

Gesetzliche Regelung
Informationspflicht Informationsanforderung Verwaltungsttigkeit Zeit (H) Tarif (T) Anschaffung (A) Anzahl der Flle (N) Periodizitt (F)

Kosten pro Verwaltungsttigkeit (P)

Jhrliche Anzahl der Verwaltungsttigkeit (Q)

Informationskosten = P x Q

Ausgangspunkt des Standard-Kosten-Modells ist die Rechtsnorm. So wird zunchst im Rahmen einer Gesetzesanalyse ermittelt, welche Pflichten und Anforderungen durch ein Gesetz, eine Verordnung oder sonstige Vorschrift an die jeweiligen Normadressaten gestellt werden. Anschlieend erfolgt die Bestimmung der zur Erfllung dieser gesetzlichen Anforderungen notwendigen Ttigkeiten und damit verbundenen Aufwnde.
Als Normadressat wird der Betroffene einer Regelung bezeichnet, der hierdurch Pflichten oder Rechte erhlt. 8 Eine Messung der Kosten fr Brger ist allerdings in den Niederlanden und Deutschland vorgesehen und wird in den Niederlanden bereits seit Anfang 2005 in Federfhrung des Innenministeriums in Pilotprojekten getestet. Zudem wird bereits in den Niederlanden daran gearbeitet, auch die Kosten fr inhaltliche Pflichten sowie den Nutzen zu beziffern.
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Das Standard-Kosten-Modell arbeitet hierbei nicht mit einer klassischen Prozessanalyse oder reprsentativen Befragung bei den Normadressaten, da diese sehr aufwendig, und die Ergebnisse schwer zu vereinheitlichen wren. Das heit, im Rahmen der Erhebung wird nicht ermittelt, welche spezifischen Aktivitten, in welcher Reihenfolge und mit welchem Zeitbedarf unternommen werden. Stattdessen wird mit einer zuvor erarbeiteten Liste notwendiger Standardttigkeiten zur Erfllung gesetzlicher Anforderungen gearbeitet, auf deren Basis Standardprozesse festgelegt werden. Folgende Abbildung verdeutlicht den Standardisierungsprozess anhand von Standardttigkeiten9:

Abbildung 2: Standardisierungsprozess im Rahmen der SKM-Messung am Beispiel einer Pflicht zur Anerkennung als Prfingenieur

Informationspflicht Anerkennung als Prfungsingenieur

Liste der mglichen Standardaktivitten im Unternehmen Informationsanforderung z. B. Nachweis ber Berufserfahrung 1. Einarbeitung/Routinebildung 2. Informationsabfrage 3. Einschtzungen 4. Berechnungen Standardprozess Besteht aus unterschiedlichen Standardaktivitten Klrung der Anforderungen (Nr. 1) Behrde aufsuchen u. Vordrucke abholen (Nr. 2) Arbeitszeugnisse heraussuchen (Nr. 2) Beruflichen Lebenslauf erstellen (Nr. 8) Lebenslauf ausdrucken (Nr. 15) Arbeitszeugnisse beglaubigen lassen (Nr. 12) 5. Prsentation 6. Kontrolle 7. Korrekturen 8. Beschreibung 9. Zahlungen 10.Interne Meetings 11.Externe Meetings 12.Inspektionen durch die Behrde 13.Korrekturen nach Behrdeninspektion 14.Einarbeitung in Aktualisierungen 15.Kopieren 16.Berichterstattung Bentigte Zeit zur Erfllung der Informationsanforderungen ca. 100 Minuten

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Durch dieses Vorgehen soll zum einen gewhrleistet werden, dass nur jene Ttigkeiten und damit verbundene Aufwnde ermittelt werden, die aufgrund der gesetzlichen Bestimmungen erforderlich sind. Zum anderen sollen auf diesem Wege Werte einer durchschnittlichen Unternehmenseffizienz gewonnen werden, ohne hierfr eine zu groe Anzahl an Unternehmen befragen zu mssen. Dieser Standardisierungsprozess, als Kern des Standard-KostenModells, ermglicht damit ein verhltnismig schlankes und effizientes Vorgehen, durch das eine Vollerhebung der Kosten aller gesetzlichen Pflichten und Anforderungen erst handhabbar wird. Im Anschluss an die Bildung von Standardprozessen zur Erfllung der gesetzlichen Anforderungen erfolgt die Ermittlung der hierfr bentigten Zeiten sowie des Lohn- und Gehaltstarifs des Ausfhrenden, um die entstehenden Kosten fr einen Normadressaten berechnen zu knnen. Um die volkswirtschaftlichen Kosten ermitteln zu knnen, werden darauf folgend die Anzahl der betroffenen Normadressaten sowie die Hufigkeit ermittelt, wie oft einer Anforderung nachgekommen werden muss. Die entstehenden Informationskosten10 werden schlielich im Sinne einer Berechnung von Preis mal Menge berechnet: Informationskosten = (Zeit x Tarif) x (Anzahl Normadressaten x Hufigkeit) Das Vorgehen der Datenerhebung im Rahmen einer SKM-Messung Um den Aufwand der Ermittlung der Daten und insbesondere der Zeitwerte gering zu halten, werden diese nicht vor Ort gemessen, sondern zumeist im Rahmen von Interviews oder Workshops mit den Betroffenen oder Experten ermittelt. Die praktischen Erfahrungen mit der Informationskostenmessung haben zudem gezeigt, dass ebenso ein Teil der Hufigkeitswerte durch Expertenschtzungen ermittelt werden muss, da nicht in jedem Fall statistische Werte vorliegen. Zudem mssen im Rahmen der Erhebung mehrfach Interpretationen, Einschtzungen und Entscheidungen durch die Experten und Verantwortlichen vorgenommen werden, da gesetzliche Regelungen ber Interpretationsspielrume verfgen und unterschiedliche Vollzugsvarianten vorliegen knnen. Die Ergebnisse einer Messung auf Basis des Standard-Kosten-Modells stellen daher letztlich Schtzwerte dar, was jedoch nicht der Methode geschuldet ist, sondern dem nicht reprsentativ zu erhebenden Umfang des Gegenstandes.

Quelle: Interne Darstellung der Bertelsmann Stiftung. Angepasst an die 16 Standardaktivitten des internationalen SKM-Handbuchs. 10 Im Rahmen dieser Studie und der Anwendung des Standard-Kosten-Modells wird der Begriff Informationskosten verwendet, um den durch das Standard-Kosten-Modell bezifferten Teil der Brokratiekosten zu benennen. Informationskosten umfassen dabei die Kosten fr die Wirtschaft, die aufgrund gesetzlicher Informationspflichten entstehen.
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Das Ziel der Erhebung der Informationskosten mittels Standard-KostenModell liegt damit nicht in der Ermittlung reprsentativer Angaben, sondern in der Gewinnung von Kennzahlen, anhand derer Verhltnisse und Vernderungen berprft werden knnen. Das Standard-Kosten-Modell ist daher insbesondere als Controlling- und Steuerungsinstrument zu sehen, worauf im Folgenden genauer eingegangen wird. 2.3 Anwendungsgebiete Grundlegendes Einsatzgebiet: Bezifferung von Kosten und Steuerung Das Standard-Kosten-Modell wird vornehmlich im Rahmen von Programmen zum Brokratieabbau eingesetzt, um die Kosten bestehender Regelungen zu beziffern, Kostentreiber und Ursachen zu identifizieren und die monetren Auswirkungen von Reduktionsmanahmen, Gesetzesnderungen und Gesetzesvorhaben zu berprfen. Dabei ist das Modell so konzipiert, dass die Kosten einer groen Menge gesetzlicher Pflichten mit einem vertretbaren Aufwand ermittelt werden knnen. Das Standard-Kosten-Modell wird daher auch von einem Groteil der Anwenderstaaten eingesetzt, um die gesamten durch gesetzliche Regelungen entstehenden Kosten fr die Wirtschaft zu ermitteln und darauf basierend bergreifende Reduktionsziele zu benennen. Ein Kernpunkt der Anwendung des Standard-Kosten-Modells liegt daher in der bergreifenden Steuerung des Brokratieabbaus. Zuweisung von Verantwortung Da im Rahmen der Erhebungen mittels SKM eine tiefgehende Analyse der gesetzlichen Lage vorgenommen wird, knnen nicht nur die Informationskosten beziffert, sondern auch die verantwortlichen Regulierungsebenen mit dem jeweiligen Anteil der Informationskosten identifiziert werden. Das Standard-Kosten-Modell wird daher auch eingesetzt, um die Verantwortlichkeiten in der vertikalen Ebene zwischen Institutionen wie der EU, dem Bund, den fderalen Lndern und den Gemeinden sowie in der horizontalen Ebene zwischen den einzelnen Ressorts zu klren und entsprechende Reduktionsanforderungen an die Regulierungskaskade bzw. die Ressorts zu stellen. In diesem Sinne eignet es sich besonders in fderalen und durch ein starkes Ressortprinzip geprgten Staaten, da die einzelnen Organe der Rechtssetzung genaue Angaben des von Ihnen zu verantwortenden Anteils erhalten und darauf basierend eigenstndig an Reformmglichkeiten arbeiten knnen. Identifikation von Stellschrauben fr Reformen Die durch das SKM ausgewiesenen Kostenfaktoren (bentigte Zeit, Gehaltstarif als Hinweis auf Komplexitt, Anzahl der Betroffenen, Hufigkeit der Anforderung etc.) erlauben einen berblick ber mgliche ineffiziente Aspekte einer Regelung, so dass die Ergebnisse zum Auffinden von effizienteren Regelungsalternativen genutzt werden knnen. Die Identifikation konkreter Reformmglichkeiten auf Basis der SKM-Daten ist hingegen begrenzt, da

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zum einen keine Angaben ber den konkreten Vollzug erfasst, zum anderen keine qualitativen Informationen erhoben werden, aus denen sich Reformvorschlge ableiten lieen. Die Erhebung qualitativer Informationen im Rahmen der Erhebung wre jedoch mglich und wird derzeit beispielhaft in Dnemark vorgenommen; sie stellt jedoch bis dato keinen festen Bestandteil des Standard-Kosten-Modells dar. Bezug auf Kosten, keine Urteile ber den Nutzen Da im Rahmen der Messung mittels des Standard-Kosten-Modells keine Beurteilung des Nutzwertes einer Regelung erfolgt, wird die Diskussion um die Notwendigkeit von Regulierungen nicht mit der Messung verknpft. Das Standard-Kosten-Modell wird daher ausschlielich zur Beurteilung der Effizienz der jeweiligen gesetzlichen Ausgestaltung eingesetzt. Gewnschter Nebeneffekt: Kultureller Wandel Die besondere Leistung des Standard-Kosten-Modells liegt darin, die (negativen) Auswirkungen von Regulierungsmanahmen in einer einfach und schnell nachzuvollziehenden Gre auszudrcken und auf diesem Wege in das Bewusstsein des Gesetzgebers zu rufen. Durch die Ausweisung der Belastung als Kosten entsteht somit ein Druck, der Effizienz von Regulierung mehr Aufmerksamkeit zu widmen, was zu einem kostenbewussten Handeln in der Rechtsetzung anregen kann. In den Niederlanden verbindet man mit dem Standard-Kosten-Modell daher nicht nur das Ziel einer direkten und kurzfristigen Kostenreduktion, sondern vielmehr einen langfristigen cultuuromslag (Kulturwandel). Eingrenzung des Gegenstandes: Unternehmen und Informationskosten Der Gegenstand der Messung mittels Standard-Kosten-Modells wird in den meisten Staaten in zweierlei Hinsicht eingegrenzt: 1. 2. Es werden nur jene Kosten ermittelt, die Unternehmen entstehen. Es werden nur solche Pflichten einer Kostenmessung unterzogen, die sich auf Informationen beziehen, wie beispielsweise Genehmigungs-, Dokumentations- oder Kennzeichnungspflichten. Materielle und inhaltliche Pflichten wie Steuern, Auflagen zur Einhaltung des Arbeitsoder Umweltschutzes etc. werden hingegen nicht gemessen, da hierbei ein hoher politischer Diskussionsbedarf zu erwarten ist. Die derzeitige Ausgestaltung des Standard-Kosten-Modells ist folgerichtig auf diese beiden Aspekte zugeschnitten. Das bedeutet in methodischer Hinsicht, dass insbesondere die Liste der Standardaktivitten, mit der im Rahmen des Standardisierungsprozesses gearbeitet wird (siehe Abb. 2), auf Ttigkeiten im Bereich der unternehmerischen Informationsbeschaffung und des unternehmerischen Informationsaustausches ausgelegt ist. In Bezug auf die Ergebnisse der Messungen mittels Standard-Kosten-Modell bedeutet diese Einschrnkung, dass nicht die gesamten Brokratiekosten eines Landes aus-

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gewiesen werden, sondern lediglich die Informationskosten fr die Wirtschaft. Eine Anpassung des Modells auf die Bereiche der inhaltlichen Pflichten sowie der Pflichten fr Brger und Verwaltung wird derzeit jedoch in mehreren Pilotprojekten, vornehmlich in den Niederlanden und in Deutschland, getestet. Es wird damit deutlich, dass die anfngliche Beschrnkung des Standard-Kosten-Modells auf Informationskosten fr die Wirtschaft politisch motiviert ist und der Etablierung des Vorgehens und des Modells dient, um den Anwendungsbereich im Prozess weiter auszudehnen und eine umfassende Beurteilung brokratischer Belastungen sowie bergreifende Reduktionsmanahmen einleiten zu knnen. Das Standard-Kosten-Modell als Benchmarking-Instrument Ein weiterer Anwendungsbereich des Standard-Kosten-Modells wird derzeit vor allem im Benchmark und der damit verbundenen Mglichkeit zur Identifikation von Best-Practice gesehen. Dabei hat eine von Rambll Management im Auftrag der Bertelsmann Stiftung erstellte Studie ergeben, dass getrennt voneinander erhobene Daten aus SKM-Messungen nur bedingt fr einen Benchmark geeignet sind, da sie zumeist leicht unterschiedlich erhoben wurden.11 Es konnte jedoch nachgewiesen werden, dass grundstzlich die Mglichkeit besteht, Regulierung durch eine grenzbergreifend einheitliche Messung in ihrer Effizienz zu vergleichen und Best-Practice zu identifizieren. Weitere Studien hierzu werden derzeit von der OECD durchgefhrt, so insbesondere das Red-Tape-Scoreboard.12 Was das Modell nicht leistet: Beurteilung des Vollzugs und Klarstellung von Rechtsunsicherheit Neben den bereits erwhnten Eingrenzungen des Modells auf die Informationskosten fr die Wirtschaft, ist anzufhren, dass der Bereich des genauen Vollzugs von Regelungen nicht umfassend erschlossen wird. So wird auf Basis der gesetzlichen Anforderungen ein Standardprozess definiert, der zwar im Rahmen der Erhebungen angepasst werden kann, dabei aber nicht die genauen Ablufe und Varianten im Vollzug wiedergibt. Auch der Bereich der Rechtsunsicherheit wird mit dem Modell nicht beleuchtet, d.h., dass im Rahmen der Erhebung nicht ermittelt wird, welche Folgen, insbesondere in Hinsicht auf Klagen, dadurch entstehen, dass eine gesetzliche Regelung und die darin enthaltenen Pflichten und Anforderungen nicht genau genug spezifiziert sind. Diese Einschrnkungen des Modells mssen daher parallel durch den Einsatz weiterer Instrumente und Analysen ausgeglichen werden, um ein umfassendes Bild der Auswirkungen von Regelungen zu erhalten. Ein Ansatz hierzu

Der Bericht der Studie ist auf den Seiten des SCM-Network verffentlicht. Siehe: http://www.administrative-burdens.com/default.asp?page=142. 12 Siehe dazu: http://www.oecd.org/document/3/0,2340,en_2649_34141_34061123_1_1_1_1,00.ht ml#Measuring_Admin.
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bietet, wie bereits geschildert, die Erhebung qualitativer Angaben im Rahmen der innerhalb der SKM-Messung durchzufhrenden Interviews. 2.4 Erfolgsfaktoren fr den Einsatz des Modells Ein wesentlicher Aspekt des Erfolgs des Standard-Kosten-Modells liegt darin, dass es die Mglichkeit bietet, die kostenmigen Auswirkungen einer groen Anzahl von Gesetzen mit vergleichsweise geringem Aufwand zu ermitteln. Es bietet damit einen Vorteil gegenber anderen Verfahren, wie beispielsweise der Regulierungsfolgenabschtzung oder der reprsentativen Befragung, die aufgrund des hierfr ntigen Aufwandes nicht dazu geeignet sind, ganze Gesetzesbereiche oder gar den Gesamtbestand aller Gesetze zu analysieren. Im Ergebnis kann somit auf Basis einer Messung mittels Standard-Kosten-Modell ein berblick ber Kostentreiber und -ursachen gegeben werden, der eine Fokussierung und Steuerung der Abbauprogramme sowie eine Kontrolle der Zielerreichung ermglicht. Neben den rein methodischen und dem Standard-Kosten-Modell inhrenten Aspekten gibt es jedoch auch eine Reihe von Erfolgsfaktoren im Umfeld des Modells, die sich auf seine Anwendungsgebiete sowie auf die Rahmenbedingungen seines Einsatzes beziehen. Auf diese Aspekte wird im Folgenden eingegangen. Begrenzung auf Informationspflichten Entscheidend fr die Durchsetzung des Standard-Kosten-Modells in den Niederlanden waren vor allem die Ergebnisse einer Analyse der 1998 eingesetzten Slechte Kommission, die empfahl, das Messinstrument zu depolitisieren, indem nur die Kosten aufgrund von Informationspflichten einer Regelung gemessen und weder Urteile ber den Nutzen, noch ber die Kosten inhaltlicher Pflichten einbezogen werden sollten. Diese Empfehlung wurde in die Entwicklung des Standard-Kosten-Modells aufgenommen, so dass das Modell in seiner heutigen Form auf die Messung von Informationspflichten zugeschnitten ist und bis dato auch nur fr diese eingesetzt wird. Der begrenzte Einsatz des SKM liegt also nicht in methodischen Grenzen, sondern an politischen Entscheidungen. So besteht durch die Einschrnkung auf Informationskosten die Mglichkeit, die Steigerung der Effizienz von Gesetzen von der notwendigen, hochgradig politischen Debatte um die positiven und negativen Auswirkungen von Regulierung und Deregulierung abzugrenzen. Den Aspekt der Beschrnkung auf Informationskosten haben derzeit alle SKMAnwenderstaaten bernommen, wodurch ersichtlich ist, wie relevant dieser Zuschnitt fr die politische Durchsetzung des Standard-Kosten-Modells ist.

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Institutionelle Absicherung Eine weitere Empfehlung der Slechte Kommission bestand darin, neben einer verwaltungsinternen Steuerungseinheit auch ein externes Kontrollgremium einzurichten, das den Prozess begleiten und strker vorantreiben sollte. Es wurde daraufhin zunchst im Jahr 2000 Actal (AdviesCollege Toetsing Administratieve Lasten) als externes Kontrollgremium eingerichtet und per Gesetz verankert, das seitdem Regierung und Parlament bert und die Messungen sowie die Reduktionsvorschlge beurteilt.13 In 2003 wurde anschlieend mit IPAL (Interdeparmentale Projectdirectie Administratieve Lasten) eine verwaltungsinterne Einheit im Finanzministerium geschaffen, die ber Zielvereinbarungen mit den Ressorts den Prozess der Reduktion administrativer Belastungen steuert. Ein hnlicher institutioneller Aufbau lsst sich in Grobritannien feststellen. Die Better regulation Executive dient dabei als interne Steuerungseinheit, whrend die Better Regulation Commission (ehemals Better Regulation Task Force) als externer Watchdog fungiert und unter anderem den Vorschlag zum Einsatz des Standard-Kosten-Modells in Grobritannien unterbreitet hat.14 Mit dem Normenkontrollrat wurde jngst auch in Deutschland ein externes Gremium vergleichbar mit Actal und der Better Regulation Commission per Gesetz eingerichtet. Neben dem politischen Nutzen einer Konstellation mit interner Steuerungsund externer Kontrolleinheit, ist diese auch methodisch motiviert: So ist das Standard-Kosten-Modell in einigen Teilen von methodischen Spielrumen gekennzeichnet, die je nach Gegenstand und Ziel der Messungen angepasst werden mssen und Einfluss auf die jeweiligen Messergebnisse haben (siehe hierzu Kapitel 4.3). Klare Zielsetzung Das Standard-Kosten-Modell ist eine Methode zur Messung von Informationskosten und selbst noch kein Programm zu deren Abbau. Es bietet jedoch durch die Schaffung von Kennzahlen die Mglichkeit, klare Zielvorgaben zu setzen und die Erreichung der Ziele zu messen. Um die Potenziale des Modells nutzen zu knnen, hat sich dabei die Setzung eindeutiger Richtungsvorgaben als notwendiger Baustein des Brokratieabbaus herausgestellt. Am Beispiel der Niederlande, die sich ein Reduktionsziel von 25 % der Informationskosten bis 2007 gesetzt haben, wurde dies bereits verdeutlicht. Diesem Beispiel sind mittlerweile auch Dnemark, Grobritannien, Deutschland, Schweden und sterreich mit der Setzung eines entsprechenden Reduktionszieles von 25 % sowie die Tschechische Republik mit einem Reduktionsziel von 20 % gefolgt. In den Niederlanden wurde das Reduktionsziel zudem auf die einzelnen Ressorts herunter gebrochen, so dass fr jedes Ressort eine klare Zielsetzung der in seinem Verantwortungsbereich zu reduzieren-

Nach Angabe eines Mitarbeiters von Actal sowie eines Parlamentariers wird im Parlament derzeit kein Gesetzesentwurf mehr diskutiert, dem keine Stellungnahme von Actal beigefgt ist. 14 Siehe dazu: Better Regulation Task Force (2005).
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den Kosten existiert; in Grobritannien ist ein entsprechendes Vorgehen geplant.

Abbildung 3: Reduktionsziele auf Ebene der einzelnen Ministerien in den Niederlanden15


Ministerium fr Finanzen Gesundheit, Gemeinwohl und Sport Soziale Angelegenheiten und Beschftigung Justiz Wohnungswesen, Raumordnung, Umwelt Verkehr, Wasserwirtschaft, ffentliche Arbeiten Wirtschaft Landwirtschaft, Natur, Ernhrung Bildung, Forschung Inneres Total (kumulativ) Netto Reduktion* 22% 21% 25% 37% 29% 30% 18% 25% 28% -76% 25%

*Die unterschiedlichen Zielsetzungen bercksichtigen bereits vorgenomme Einsparungen in den vergangenen Jahren sowie die aktuellen gesetzlichen Vernderungen in den einzelnen Ministerien.

Die Abbildung 3 verdeutlicht die Zielsetzungen fr die einzelnen Ressorts, um im bergreifenden Abbauprozess 25 % an Reduktion zu erreichen. Diese stark herunter gebrochene Zielsetzung wurde durch eine frhzeitige Planung von Reformvorhaben und Reduktionsmanahmen vervollstndigt, die in ihrer Gesamtheit zur Zielerreichung bis 2007 fhren sollen. Die anhand des Standard-Kosten-Modells gewonnen Ergebnisse bieten damit die Mglichkeit, einen bergreifenden Abbau auch dezentralisiert umzusetzen.

15

Quelle: Ministry of Finance Netherlands: Reducing administrative burdens (2005).

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2.5

Internationale Verbreitung des Modells Die Anwendung des Standard-Kosten-Modells ist, wie bereits angedeutet, in Europa weit fortgeschritten. Folgende Darstellung gibt einen berblick ber den derzeitigen Einsatz des Standard-Kosten-Modells in den einzelnen Staaten (Stand Dezember 2006).16

Abbildung 4: Verbreitung des Standard-Kosten-Modells

Abgeschlossene Vollmessung Laufende Vollmessungen Pilotmessungen, weitere geplante Messungen Bislang keine Messungen

Aus dieser Landkarte ist ersichtlich, dass im Laufe der nchsten Jahre fr eine Mehrzahl der Staaten der Europischen Union Kostendaten zur Brokratiebelastung und den Wirkungen der Reduktionsprogramme erfasst und verfgbar sein werden. Es ist davon auszugehen, dass diese Daten eine entscheidende Rolle zur Darstellung der Attraktivitt des Wirtschaftsstandorts der messenden Lnder sowie der EU einnehmen werden und daher von weiteren Staaten Messungen und darauf aufbauende Reduktionsprogramme eingerichtet werden. Zudem hat die EU-Kommission die Anwendung des Standard-Kosten-Modells beschlossen. Die Messung der administrativen Belastung der Wirtschaft durch gesetzliche Vorschriften auf Basis des StandardKosten-Modells wird damit bereits in den kommenden Jahren zu einem Standard innerhalb der Europischen Union werden.

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Quelle: Eigene Darstellung auf Basis der Daten des International SCM-Network.

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3.

Potenziale der Anwendung des Standard-KostenModells in der Schweiz auf Basis internationaler Erfahrungen
Dieses Kapitel geht der Frage nach dem zu erwartenden Nutzen des Einsatzes des Standard-Kosten-Modells in der Schweiz nach. Dabei werden vor allem die Erfahrungen anderer Lnder ausgewertet und ihre bertragbarkeit auf die Schweiz geprft. Der Fokus der Analyse liegt dabei nicht rein auf den volkswirtschaftlichen Aspekten, also auf einer Berechnung der monetren Nutzen und Kosten, sondern auch auf den politischen Aspekten, wie Steuerung, Agenda-Setting und Kommunikation. So wird im Kontext der Anwendung des Standard-Kosten-Modells oftmals auch der Slogan What gets measured gets done zitiert, um den Steuerungsgewinn durch die Ermittlung von Kennzahlen zu beschreiben. Im Folgenden werden daher sowohl die Hintergrnde als auch Resultate der Anwendung des Standard-Kosten-Modells beleuchtet. Da die Schweiz im Gegensatz zu den ersten SKM-Anwenderstaaten ein fderaler Staat mit einer starken Kantonskompetenz ist, sollen zudem auf Basis der Ablufe und noch jungen Erfahrungen in Deutschland und sterreich, als ebenfalls fderale Systeme, die Potenziale des SKM im fderalen Staat nher untersucht werden.

3.1

Nutzen und Kosten der Anwendung des Standard-Kosten-Modells Zur Bestimmung der Potenziale einer Anwendung des Standard-KostenModells in der Schweiz stellt sich zunchst die Frage, welche volkswirtschaftlichen Auswirkungen durch einen Einsatz zu erwarten sind und mit welchen Kosten bzw. Aufwnden durch die Anwendung zu rechnen ist. Da das Ziel der Anwendung in der Reduktion der administrativen Belastung liegt, knnen die direkten volkswirtschaftlichen Auswirkungen als Kernargument fr oder wider die Anwendung des Standard-Kosten-Modells gelten. Hierbei muss jedoch, wie im letzten Kapitel geschildert, auch darauf verwiesen werden, dass das Modell selbst lediglich eine Methode ist, die ihre Wirkung nur im Rahmen eines umfassenden Abbauprogramms entfalten kann, fr das zustzliche Erfolgsfaktoren bestehen (siehe Kapitel 2.5). Der volkswirtschaftliche Nutzen kann daher nur in der Annahme bestimmt werden, dass ein hnlich umfassendes Programm, wie in anderen SKM-Anwenderstaaten, durchgefhrt wird, in dessen Zentrum die Anwendung des Standard-KostenModells steht.

3.1.1

Volkswirtschaftlicher Nutzen Wie bereits im vorangegangenen Kapitel geschildert, haben die meisten SKM-Anwenderstaaten, die eine Vollerhebung durchfhren, eine Reduktion

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der Informationskosten um 25 % angesetzt. Da dieses Ziel allen voran in den Niederlanden bis Ende 2007 erreicht werden soll (in Dnemark bis 2010), liegen heute noch keine abschlieenden Daten der reduzierten kostenmigen Belastung vor. Aus den Niederlanden existiert jedoch bereits ein in seinen Auswirkungen berechnetes Programm zum Abbau der Informationskosten, das in seiner Umsetzung zu einer Einsparung von 4,1 Mrd. Euro (6,65 Mrd. CHF) an jhrlichen Kosten fr die Wirtschaft fhren soll.17 Die Summe von 4,1 Mrd. Euro (6,65 Mrd. CHF) entspricht dabei den genannten 25 % der gemessenen Informationskosten in Hhe von 16,4 Mrd. Euro (26,6 Mrd. CHF) in 2003, die einem Anteil von 3,6 % des Bruttoinlandsprodukts (BIP) in den Niederlanden entsprechen. Mit dem Stand vom April 2006 konnten davon Manahmen mit einem Einsparungsvolumen von 1,9 Mrd. Euro (3,08 Mrd. CHF) umgesetzt werden, die annhrend dem Zeitplan der Umsetzung entsprechen.18 Durch die geplante Einsparung von 4,1 Mrd. Euro (6,65 Mrd. CHF) wird dabei mit einem Wirtschaftswachstum von 1-1,5 % des Bruttoinlandsprodukts (BIP) gerechnet.19 Die Erfahrungen in den Niederlanden zeigen damit, dass ein Einsparungsvolumen von 25 % der Informationskosten auf Basis dieses Vorgehens fr EUMitgliedstaaten durchaus realistisch ist. Fr die Abschtzung der Potenziale in der Schweiz als Nicht-EU-Mitgliedsstaat ist jedoch zu bercksichtigen, dass die in den EU-Mitgliedstaaten gemessenen Kosten auch jene Regelungen einschlieen, die direkt durch EU-Richtlinien beeinflusst sind. Reduziert wurden hingegen lediglich jene Kosten, die durch das nationale Recht entstehen und durch nationale Programme vernderbar sind. Bezieht man diesen Aspekt mit ein und nimmt als Bezugsgre die rein national verursachten Informationskosten, ist der reduzierte Anteil daher entsprechend hher. So wurde fr die Niederlande ermittelt, dass rund 40 % der gemessenen Kosten direkt durch EU-Recht entstehen bzw. beeinflusst sind.20 Die rein national verursachten Kosten beliefen sich damit auf rund 10 Mrd. Euro. Die Reduktion von 4,1 Mrd. Euro bedeutet damit ein Einsparungsvolumen von rund 40 %. Fr die Abschtzung der Einsparpotenziale in der Schweiz ist daher davon auszugehen, dass mehr als 25 % eingespart werden knnten, da auch jene Regelungen durch nderungen des in der Schweiz nationalen Rechts und der bilateralen Abkommen mit der EU vereinfacht werden knnen, die in den EU-Mitgliedsstaaten durch EU-Recht vorgegeben sind und nur durch die EU vereinfacht werden knnen. Das realisierbare Potenzial lge daher zwischen 25 % und 40 %.

Angaben eines Interviews mit einem Mitarbeiter des niederlndischen IPAL zufolge wird dieses Ziel aller Voraussicht nach bertroffen. 18 Quelle: Pilotprojekt der EU-Kommission (2006), S. 45. 19 Quelle: Ministry of Finance Netherlands: Reducing administrative burdens (2005). 20 Quelle: Angabe im Rahmen eines Interviews mit Actal Niederlanden.
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Um basierend auf diesen Daten die monetren Potenziale der Anwendung des Standard-Kosten-Modells in der Schweiz abzuschtzen, wre es an dieser Stelle notwendig, den Anteil der administrativen Belastung am Bruttoinlandsprodukt zu bestimmen. Diese Daten sind jedoch ohne die Durchfhrung einer Messung nicht zu ermitteln, weshalb hier nur mit einer groben Schtzung gearbeitet werden kann. Es wird daher fr diese Berechnung davon ausgegangen, dass die Belastung in etwa der Belastung in Dnemark entspricht.21 Bei dieser Annahme einer vergleichbaren Brokratiebelastung von 2,1 % des BIP, wie in Dnemark (inkl. der Bereiche des EU-Rechts), und einem BIP von 444,4 Mrd. CHRF in 2004 lgen die Kosten aufgrund administrativer Anforderungen bei rund 9 Mrd. CHF. Eine Reduktion um 25 %40 % htte damit eine jhrliche Entlastung der Wirtschaft um rund 2,5-3,5 Mrd. CHF in der Schweiz zur Folge. Das geschtzte Gesamtvolumen einer mglichen Entlastung der Schweizer Wirtschaft lge somit bei rund 3 Mrd. CHF.22 Diese Schtzungen gehen von einem Status Null aus, das heit, dass bereits vorgenommene und geplante Reduktionsmanahmen in der Schweiz nicht gegengerechnet wurden. Da in der Schweiz derzeit ein Reduktionsprogramm unter dem Titel der Vereinfachung des unternehmerischen Alltags mit 128 Manahmen durchgefhrt wird, kann davon ausgegangen werden, dass hiermit bereits ein Einsparungsvolumen realisiert werden kann. Auf Basis grober Schtzungen zu den Anzahlen der Betroffenen und dem reduzierten Zeitaufwand, wurde hierfr ein ungefhres Reduktionsvolumen von ca. 900 Mio. CHF angenommen.23 Das genaue Einsparungspotenzial dieser Manahmen liee sich allerdings nur durch eine SKM-Messung eruieren. Weiter erschwert wird die Abschtzung der konkreten Potenziale durch die Tatsache, dass auch in den Niederlanden bereits vor der Nullmessung in 2003 ein Abbauprogramm durchgefhrt wurde. Den derzeit geplanten Einsparungen in den Niederlanden sind damit ebenfalls Reduktionsmanahmen vorangegangen, deren Umfang aufgrund des damals eingesetzten Messverfahrens MISTRAL grob beziffert werden kann. So wird angegeben, dass die Reduktionsmanahmen von 1994 bis 2002 in den Niederlanden zu einer Einsparung von ca. 1 Mrd. Euro (1,6 Mrd. CHF) bzw. 6-7 % der gemessenen Brokratiekosten gefhrt haben.24 Fr die Bestimmung der Potenziale in der Schweiz
Im Bericht des Bundesrates zu Manahmen des Bundes zur administrativen Entlastungen in den Unternehmen aus 2003 wird beispielhaft von einem Anteil von 2 % ausgegangen. 22 Diese Berechnung stellt nur eine Mglichkeit dar, eine grobe Abschtzung der Potenziale im Vergleich zu EU-Mitgliedsstaaten vorzunehmen. Alternativ wre es mglich, die reinen Landesanteile in Dnemark (DK) zugrunde zulegen (56 % der Informationskosten). Hierdurch ergibt sich bei 1,1 Mrd. Euro als Reduktionsziel in Dnemark ein prozentuales Ziel von 46 % (1,1 Mrd. von 2,4 Mrd.). Fr die Schweiz wre dann ein Einsparungsvolumen zwischen 25 % (EU-Ziel) und 46 % (Landesziel DK), also 2,3 und 4 Mrd. Euro als realistisch anzunehmen. 23 Quelle: Schtzung und Hochrechnung des EVD. 24 Quelle: Pilotprojekt der EU-Kommission, Abschlussbericht 2006, S. 29.
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bedeutet dies, dass es nur sehr begrenzt mglich ist, ber eine Abschtzung der Reduktionspotenziale bestehender oder angesetzter Manahmen Rckschlsse auf die darber hinaus gehenden Potenziale der Anwendung des Standard-Kosten-Modells zu ziehen. 3.1.2 Kosten Zur Ermittlung des volkswirtschaftlichen Nutzens mssen abschlieend nicht nur die mglichen Einsparungen, sondern auch die Kosten fr die Messung selbst miteinbezogen werden. Eine Betrachtung der Ausgaben der derzeitigen SKM-Anwenderstaaten weist dabei auf groe Unterschiede in den Kosten hin. So werden die Kosten fr die Nullmessung in den Niederlanden mit 4 Mio. Euro (6,48 Mio. CHF) und in Dnemark mit 2 Mio. Euro (3,244 Mio. CHF) beziffert, wohingegen in Grobritannien ca. 26 Mio. Euro (42,178 Mio. CHF) in die Messung investiert wurden.25 Die Differenzen sind dabei insbesondere auf unterschiedliche Vorgehensweisen und Unterschiede in der Organisation der Messung zurckzufhren, auf die noch genauer einzugehen sein wird (siehe Kapitel 4.2-4.4). Zu diesen externen Kosten fr die Messung selbst, muss der interne Aufwand fr Koordination, Kontrolle und Organisation hinzugerechnet werden. In Dnemark lag dieser Aufwand bei rund 6-7 Mannjahren.26 Ein weit hherer Aufwand fr die interne Organisations- und Kontrollarbeit entsteht hingegen in den Niederlanden, da dort Actal als weiteres Gremium mit einer Besetzung von 11 Mitabeitern und Mitarbeiterinnen finanziert werden muss.27 Die folgende Tabelle bietet einen berblick ber die bis dato entstandenen bzw. fr die Messungen kalkulierten Kosten sowie den angenommenen und angestrebten Einsparungen
28

fr

die

Wirtschaft

in

den

SKM-

Anwenderstaaten.

Abbildung 5: Kosten und Einsparungen in den SKM-Anwenderstaaten

Land Niederlande Dnemark Grobritannien Tschechische Republik

Externe Kosten der Messung 4 Mio. Euro 2 Mio. Euro 26 Mio. Euro intern durchgefhrt

Einsparungen 4,1 Mrd. Euro ca. 1,1 Mrd. Euro ca. 11,1 Mrd. Euro 600 Mio. Euro

Quelle: Arbeitspapier der europischen Kommission [COM(2007) 23 final SEC(2007) 85]. 26 Quelle: Schtzung im Rahmen eines Interviews mit den Verantwortlichen in Dnemark. 27 Quelle: Pilotprojekt der EU-Kommission, Abschlussbericht 2006. 28 Die Angaben entstammen dem Abschlussbericht eines Pilotprojekts der EUKommission.
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Aus der Tabelle wird ersichtlich, dass die Kosten sich in einem Rahmen zwischen 2 und 26 Mio. Euro (3,2 und 42,1 Mio. CHF) bewegen. Im Verhltnis zum volkswirtschaftlichen Nutzen ergibt sich daher selbst im geringsten Verhltnis von 11,1 Mrd. Euro (18 Mrd. CHF) Einsparung gegenber 26 Mio. Euro (42,178 Mio. CHF) an Kosten noch eine Relation von 1:426. Fr die Abschtzung der volkswirtschaftlichen Auswirkungen der Anwendung des Standard-Kosten-Modells ist zudem zu bercksichtigen, dass es sich hierbei um einmalige Kosten handelt. Die erzielten Einsparungen fr die Wirtschaft ergeben sich hingegen jhrlich, so dass sich der Kosten-Nutzen Effekt mit der Zeit weiter steigert. 3.1.3 Politischer Nutzen: Steuerungsgewinn, Kommunikation und Nachhaltigkeit Neben der volkswirtschaftlichen Kosten-Nutzen-Rechnung zeichnet sich die Anwendung des Standard-Kosten-Modells durch einen ausgeprgten politischen Nutzwert aus. So ergibt sich einerseits aus der Bezifferung von Informationskosten die Mglichkeit, eine auf allgemeinen (Kosten-) Kennzahlen basierende Strategie fr den bergreifenden Brokratieabbau aufzubauen und die Zielerreichung zu kontrollieren. Andererseits ermglicht die durch die Messung nachgewiesene Zuordnung der Kosten zu den spezifischen Verantwortungsbereichen von Bund, Ressorts, fderalen Lndern und Gemeinden eine eigenstndige Umsetzung von Reduktionsmglichkeiten im jeweiligen Verantwortungs- und Kompetenzbereich. Dabei erzeugen die Ergebnisse die ntige Aufmerksamkeit und damit den politischen Willen, die im eigenen Verantwortungsbereich liegenden Kosten zu senken, wie die internationalen Erfahrungen mit der Umsetzung des Standard-Kosten-Modells besttigen. Dies wirkt sich insbesondere in dezentralen politischen Systemen als erheblicher Steuerungsgewinn aus, da bergreifende Zielsetzungen allgemein verbleiben knnen, whrend die Verantwortung fr die spezifische Entwicklung und Umsetzung von Reduktionsmanahmen in der Verantwortung der jeweiligen politischen Organe verbleibt. Fr die Schweiz kann dieser Aspekt des Modells als besonders relevanter Nutzwert hervorgehoben werden, denn das Standard-Kosten-Modell erlaubt damit eine dem stark dezentralisierten politischen System der Schweiz entsprechende, eigenverantwortliche Umsetzung innerhalb der einzelnen Departemente und Kantone. So kann im Anschluss an eine Vollerhebung in jedem Departement und jedem Kanton eine eigene Zielsetzung in Bezug auf den zu reduzierenden Anteil an Brokratiekosten im eigenen Bereich getroffen und umgesetzt werden. bergreifende Zielsetzungen, wie die Reduktion der Gesamtsumme der Brokratiekosten um 25 %, verbleiben hingegen allgemein, so dass kein Eingriff in die Kompetenzbereiche erfolgt. Dieses Prinzip wrde dabei auch durch die Einrichtung oder Nutzung bereits bestehender interdepartementaler Organe nicht gebrochen werden, insofern diese hnliche Auf-

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gaben wie Actal und IPAL, d. h. insbesondere koordinierende und untersttzende sowie berichtende Funktionen wahrnehmen.29 Als weiterer Aspekt des politischen Nutzwertes lsst sich anfhren, dass die durch das Standard-Kosten-Modell geschaffenen Kostendaten die Mglichkeit der Kommunikation des Status Quo, den Vergleich mit anderen Staaten sowie die leicht verstndliche Mitteilung ber die Auswirkungen bzw. Resultate des politischen Programms des Brokratieabbaus erlauben, der im Zuge des internationalen Wettbewerbs immer an Gewicht erhlt. Dabei ist das Standard-Kosten-Modell besonders geeignet, weil es sich hierbei um eine inzwischen international etablierte Methode handelt, die Brokratiebelastung eines Landes zu beziffern und auch von der OECD dazu angewandt wird. Ein dritter Nutzwert in der Erarbeitung von Kostendaten durch das SKM besteht darin, ein hheres Kostenbewusstsein bei Gesetzgebern und Vollzugsorganen herzustellen, da das Standard-Kosten-Modell leicht nachvollziehbare und hinsichtlich der Verantwortung zuordnungsfhige Kostenwerte ermittelt. Bei all diesen Punkten ist jedoch zu beachten, wie mit den Daten aus der Messung mittels Standard-Kosten-Modell umgegangen wird, da sich dessen Nutzwert nicht allein durch die Messung, sondern erst durch die entsprechende Verwendung der Daten ergibt. 3.2 Die Anwendbarkeit im fderalen System Potenziale auf Ebene der Kantone Im Gegensatz zu den ersten SKM-Anwenderstaaten handelt es sich bei der Schweiz nicht um einen zentralistischen, sondern um einen fderalen Staat. Neben der Bundesebene sind auch die Kantone fr die Gesetzgebung, die Konkretisierung von Gesetzen30 und den Gesetzesvollzug verantwortlich. Damit stellt sich fr die Schweiz die Frage, inwieweit sich das in einem zentralistischen System entwickelte Standard-Kosten-Modell auch in einem fderalen System anwenden lsst und welche Potenziale sich auf Ebene der Kantone ergeben. Hierzu kann insbesondere ein Vergleich mit der ebenfalls fderal aufgebauten Bundesrepublik Deutschland hilfreich sein, in der das Standard-Kosten-Modell bereits auf Ebene der Bundeslnder angewendet wurde. Zudem bietet es sich an, die jngsten Anstzen und Erfahrungen auf Ebene der EU zu bercksichtigen, da hier fr die Mitgliedstaaten Regelungen erlas-

Das Standard-Kosten-Modell bietet damit eine Mglichkeit, Vorschlge der OECD im Rahmen ihrer Studie zu Wachstum in der Schweiz aufzugreifen, die breitere Aneignung von Regulierungsprinzipien, die Nutzung von Regulierungswerkzeugen und eine verstrkte Koordination und Kohrenz als notwendige Manahmen ansieht. 30 Als Konkretisierung wird hierbei der Vorgang bezeichnet, wenn ein durch den Bund vorgegebenes Gesetz bzw. die darin enthaltenen Pflichten und Rechte in Teilen unbestimmt bleibt und erst durch Gesetze und Verordnungen auf Kantonsebene genaue Anforderungen und Auflagen definiert werden.
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sen werden, die in den Mitgliedstaaten zu konkretisieren und umzusetzen sind. Fr die Ermittlung der Potenziale auf Ebene der Kantone sind dabei insbesondere zwei Bereiche relevant: 1. 2. Reduktionspotenziale im Bereich der alleinigen und harmonisierten Gesetzgebungskompetenz der Kantone Reduktionspotenziale in den Bereichen der geteilten Gesetzgebung, bei der die Kantone entweder Bundesrecht konkretisieren oder vollziehen Zu 1: Reduktionspotenziale im alleinigen und harmonisierten Gesetzgebungsbereich der Kantone Fr eine Beurteilung der Potenziale im alleinigen Kompetenzbereich der Kantone erscheint es zunchst sinnvoll, die Ergebnisse und Erfahrungen mit den ersten Messungen in Deutschland zu bercksichtigen, bei denen Schtzungen der Potenziale auf Ebene der Bundeslnder vorgenommen wurden. Erfahrungen zu den Potenzialen aus den ersten SKM-Messungen auf Landesebene in Deutschland In Deutschland wurde mit den ersten Messungen nicht auf Bundesebene, sondern auf Ebene der Lnder begonnen. Dabei hat sich zunchst herausgestellt, dass eine Anwendung nicht auf die Bundesebene beschrnkt bleiben muss, sondern ebenso fr die Landesgesetzgebung mglich ist. Eine Voranalyse der Kompetenzbereiche der Lnder hat jedoch die Vermutung nahe gelegt, dass deren Regelungskompetenzen sich nur in geringem Mae auf wirtschaftsrelevante Bereiche erstrecken.31 Es liee sich damit bereits im Vorfeld einschtzen, dass eine Vollmessung auf Ebene der Bundeslnder ein weit geringeres Kosten-Nutzen-Verhltnis aufweisen wrde als auf Bundesebene. Dabei wurden die Kosten fr eine Nullmessung auf rund eine Mio. Euro pro Land geschtzt, whrend Einsparungspotenziale in Hhe von 125 Mio. Euro im Durchschnitt pro Land angenommen wurden.32 Um diese Annahme zu berprfen, ohne die hohen Kosten fr eine Vollerhebung auszugeben, haben sich einige Bundeslnder entschieden, ihren Gesetzesbestand zunchst durch ein Quick-Scan-Verfahren prfen zu lassen. Bei diesem, auf dem SKM basierenden Verfahren, werden die im Rahmen einer Messung durchzufhrenden Interviews komplett durch Expertenschtzungen ersetzt und somit auf eine kostengnstigere Weise als bei einer Messung, grobe Schtzwerte
Die Bertelsmann Stiftung in Deutschland schtzte hierbei auf einen Anteil von ca. 10 % der Informationskosten, der durch die Lnder verursacht wird. 32 Quelle: Die Annahme der Kosten fr eine Vollmessung basiert auf einer internen Schtzung im Zuge der Quick-Scan Messung. Die Annahme der Einsparungspotenziale basiert auf einer Schtzung der Bertelsmann Stiftung, die von Gesamtkosten in Hhe von 80 Mrd. Euro in Deutschland und einem 10 % Anteil der Bundeslnder ausging. Die Summe von 125 Mio. Euro pro Land ergibt sich bei der Annahme einer 25prozentigen Reduktion der 8 Mrd. Euro auf Lnderebene verteilt auf die 16 Bundeslnder.
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der entstehenden Informationskosten ermittelt (siehe dazu 4.3).33 Auf diesem Wege konnte ein erster Nhrungswert fr die rein durch Landesgesetze entstehenden Informationskosten sowie die teuersten Gesetze auf Landesebene ermittelt werden. Im Ergebnis wurden dabei Informationskosten auf Landesebene in Hhe von rund 15 bis 50 Mio. Euro pro Land ermittelt. Die Gesamtkosten aller Bundeslnder zusammen wurden darauf basierend auf rund 300 Mio. Euro geschtzt.34 Sollte sich die Annahme von 80 Mrd. Euro an Informationskosten fr Deutschland (3,6 % des BIP wie in den Niederlanden) im Laufe der derzeitigen Messungen auf Bundesebene besttigen, lge der Anteil der Bundeslnder folglich bei weniger als einem Prozent. Dies bedeutet weiterhin, dass auf Ebene der Bundeslnder nur mit mglichen Einsparungen zwischen 4 und 13 Mio. Euro (25 % der Informationskosten) pro Land zu rechnen ist, wodurch sich das Kosten-Nutzen-Verhltnis einer Vollerhebung weiter verringern wrde. Auf Basis der Ergebnisse des Quick-Scans knnen jedoch in allen Lndern Messungen und Abbaumanahmen fr die als Kostentreiber identifizierten Regelungen durchgefhrt werden, die bis zu 99 % der Gesamtkosten eines Landes verursachen, so dass sich mit einem vergleichsweise geringen Mitteleinsatz ein hohes Reduktionspotenzial auch auf Ebene der Bundeslnder ergibt. Potenziale im Bereich der alleinigen und harmonisierten Gesetzgebungskompetenz der Schweizer Kantone Die Ergebnisse in Deutschland lassen zunchst vermuten, dass auch in den Schweizer Kantonen nur ein geringes Reduktionspotenzial zu erwarten ist. Ausgangspunkt dieser Vermutung ist dabei, dass es sich bei dem in Deutschland festzustellenden Ergebnis um einen allgemeinen Effekt handelt, dass vor allem die wirtschaftsrelevanten Bereiche in Bezug auf die administrativen Kosten eher im Kompetenzbereich des Bundes liegen und weiter dahin verlagert werden.35 Um konkretere Aussagen zu den Potenzialen einer Messung und Reduktion im alleinigen Gesetzgebungsbereich der Kantone gewinnen zu knnen, empfiehlt sich daher eine Analyse der alleinigen Kompetenzbereiche der Kantone in Hinsicht auf ihre Wirtschaftsrelevanz.

Die hierdurch entstandenen Kosten beliefen sich pro Bundesland auf ca. 120.000 Euro. 34 Quelle: Bertelsmann Stiftung, Deutschland. Siehe: http://www.bertelsmannstiftung.de/cps/rde/xchg/SID-0A000F0A-B445495B/bst/hs.xsl/5036_36959.htm. 35 Diese Annahme kann dadurch gesttzt werden, dass insbesondere durch den gemeinsamen Markt und die weitere ffnung und Verbreiterung der Mrkte in der Folge auch die wirtschaftsrelevante Regulierung zunehmend auf die Marktdimensionen angepasst wird. Dasselbe Phnomen ist ebenfalls im Verhltnis von Mitgliedsstaaten und der EU zu erkennen, wobei die EU insbesondere zur Vereinheitlichung der Wirtschaftsregulierung (als Europische Wirtschaftsgemeinschaft) ursprnglich geschaffen wurde. Die Messungen mittels SKM weisen daher auch einen Anteil von 44 % der Informationskosten durch EU-Recht auf (s.o.).
33

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Die folgende Abbildung gibt beispielhaft eine Analyse der alleinigen Kompetenzbereiche der Kantone mit Ausweisung der Bereiche mglicher Wirtschaftsrelevanz wieder:36

Abbildung 6: Bereiche der alleinigen und harmonisierten Gesetzgebungskompetenz der Kantone am Beispiel des Kantons Zug37

Regelungskompetenzen der Kantone/Originr und Vollzug Direkte Steuern Gesundheitswesen, Spitale Tourismus Gebudeversicherung Erziehung, Bildung und Kultur Polizei Bergbau Kirchenwesen Raumordnung/Bau Ladenschluss

Vermutlich wirtschaftsrelevant x x x x

Wie aus der Darstellung ersichtlich, lassen sich auf den ersten Blick mehrere Regelungsbereiche mit einer vermutlichen Wirtschaftsrelevanz auf Ebene der Kantone identifizieren. Als ein Kernbereich, der vermutlich hohe Kosten auf Ebene der Kantone fr die Wirtschaft erzeugt, kann dabei insbesondere der Bereich kantonaler Steuergesetzgebung angenommen werden. Auch in den Bereichen der Gesundheitsfrsorge, des Krankenhaus- bzw. Spitalwesens und der Raumordnung ist auf Grundlage der Messdaten anderer Staaten von einer hohen Informationsbelastung auszugehen. Fr die weiteren hier identifizieren Bereiche ist hingegen davon auszugehen, dass sie im Vergleich zu Bundesgesetzen eher geringe Informationskosten aufweisen, denn die Kostentreiber lassen sich in diesen Bereichen voraussichtlich auf der bergeordneten bundesgesetzlichen Ebene finden.

Die Analyse basiert auf der Auswertung der gesetzlich festgeschriebenen Gesetzgebungskompetenz sowie Gesetzesmaterien, die ohne Verweis auf Bundesrecht im Kanton Zug erlassen wurde. 37 Um die Wirtschaftsrelevanz zu beurteilen, wurde auf eine Auflistung der Kostentreiber in Dnemark und den Niederlanden zurckgegriffen. Siehe dazu Abb. 7.
36

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Als Konsequenz fr die Frage der Potenziale einer Anwendung des SKM im Bereich der alleinigen Gesetzgebungskompetenz der Kantone ist damit anzunehmen, dass eine Vollmessung aller Gesetze ein eher geringes KostenNutzen-Verhltnis aufweist. In einigen Gesetzesbereichen zeichnen sich jedoch eindeutig Potenziale ab, so dass eine fokussierte Messung und Reduktion hier als volkswirtschaftlich sinnvoll erachtet werden kann. Dabei erscheint jedoch auch hier, wie in der Bundesrepublik Deutschland, eine genauere Prfung des Anteils sowie der Kostentreiber und eine auf diese fokussierte Messung und Reduktion sinnvoll, worauf im Kapitel 4.2 noch genauer eingegangen wird. Zu 2: Reduktionspotenziale in den Bereichen der geteilten Gesetzgebung, bei der die Kantone entweder Bundesrecht konkretisieren oder vollziehen Eine Besonderheit im fderalen System besteht darin, dass es Gesetzesbereiche gibt, in denen der Bund allgemeine Regelungen erlsst, die durch die Kantone ausgestaltet und/oder vollzogen werden. So werden teilweise auf Bundesebene Pflichten und Rechte gesetzt, die erst durch die Kantone in ihren Anforderungen ausgestaltet werden. Als Bereiche lassen sich beispielhaft nennen: Umwelt ffnungszeiten Lebensmittelkontrolle Straenverkehr Energie (in Abstimmung mit dem Bund)

Um hierbei jene Kosten und Einsparungspotenziale einschtzen zu knnen, die rein durch die kantonale Ausgestaltung entstehen, msste zunchst identifiziert werden, welche Mindestanforderungen durch das Bundesrecht gesetzt werden und worin die genauen Spielrume und mglicherweise zustzlichen Anforderungen der Kantone bestehen.38 Da diese Mindestanforderungen zum einen nicht direkt zu erschlieen sind, zum anderen hohe Unterschiede zwischen den Kantonen zu erwarten sind, lsst sich im Vorfeld nicht abschtzen, welche Potenziale in diesem Bereich auf Ebene der Kantone durch den Einsatz des Standard-Kosten-Modells erschlossen werden knnen. Die folgenden zwei Aspekte kennzeichnen den Nutzwert eines Einsatzes des Standard-Kosten-Modells im Bereich der geteilten Gesetzgebung: Zum einen bietet die Analyse der Mindestanforderungen durch die Bundesgesetze einen bis dato nicht vorhandenen Richtwert, der die Verantwortlichkeiten entflechten kann und angibt, welcher Anteil der Belastung in wessen

38

Ein mgliches Vorgehen hierfr wird im Kapitel 4.2 beschrieben.

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Verantwortungs- und Regelungsbereich zu verorten ist. Hieraus ergibt sich vor allem ein erheblicher Steuerungsvorteil fr Bund und Kantone, der auch im Zuge einer anstehenden Fderalismusreform ausgesprochen hilfreich sein kann. Zum anderen erlaubt diese Analyse die Identifikation von Best-Practice in Bezug auf die Effizienz der Konkretisierung und Umsetzung der bundesrechtlichen Vorgaben. Auf diese Weise wird insbesondere fr die Kantone transparent, auf welche Weise das Bundesrecht besonders effizient umgesetzt werden kann. Die Kosten fr die Erhebung knnen dabei gering gehalten werden, wenn nicht alle Gesetze und Verordnungen auf Ebene der Kantone bemessen werden, sondern nur jene, die sich bereits in ihren Mindestanforderungen auf Bundesebene als Kostentreiber identifizieren lassen. Im Bereich der gemischten Gesetzgebung lsst sich damit das Ergebnis formulieren, dass die Anwendung des Standard-Kosten-Modells insbesondere hilfreich sein kann, um die Verantwortlichkeiten zu entflechten und BestPractice sichtbar zu machen. Eine bergreifende Abschtzung der monetren Einsparungspotenziale sowie der Kosten kann jedoch nicht unternommen werden, da sich diese fr jeden Kanton unterschiedlich gestalten knnen. 3.3 Fazit: Potenziale einer Anwendung in der Schweiz Fr die Einschtzung der Potenziale einer Anwendung des Standard-KostenModells in der Schweiz lassen sich die folgenden Aussagen treffen: 1. Auf Basis der Ergebnisse der Messungen in Dnemark liee sich ein Einsparungspotenzial von ca. 3 Mrd. CHF durch den Einsatz des Standard-Kosten-Modells in Verbindung mit einem darauf aufbauenden umfassenden Reduktionsprogramm schtzen. 2. Rechnet man die bereits angestoenen und realisierten Einsparungen in Hhe von rund 1 Mrd. CHF dagegen, lge das Einsparungspotenzial bei 2 Mrd. CHF. 3. 4. Die Kosten fr eine Vollmessung knnen sich zwischen 3,2 und 42,1 Mio. CHF bewegen, je nach Tiefe und Durchfhrung der Messung. Zuzglich zu diesen externen Kosten, kann mit einem verwaltungsinternen Personalbedarf von ca. 6-10 Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern in Vollzeit gerechnet werden, bei einem vergleichbaren institutionellen Aufbau der Messungen wie in Dnemark. 5. Ein fr die Schweiz womglich besonders bedeutsamer Nutzwert des Standard-Kosten-Modells kann vor allem im Steuerungsvorteil gesehen werden. So ermglicht das Modell eine genaue Zuordnung verantwortlicher Anteile an den Gesamtkosten auf die einzelnen Departemente und erlaubt somit eine eigenverantwortliche Reduktion in jedem Departement.

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6.

Das Standard-Kosten-Modell erzeugt zudem, durch die Bezifferung von Kosten, eine hohe ffentliche Aufmerksamkeit, die sich positiv auf die nachhaltige Verfolgung effizienter Rechtssetzung auswirkt.

7.

Im alleinigen Kompetenzbereich der Kantone lsst sich im Vergleich zur Bundesebene ein eher geringeres Einsparungspotenzial vermuten. Hohe Potenziale wren jedoch im Bereich des kantonalen Steuerrechts zu vermuten.

8.

Im Bereich der geteilten Kompetenzen zwischen Bund und Kantonen lassen sich die Einsparungspotenziale im kantonalen Verantwortungsbereich nicht bergreifend schtzen. Die entscheidenden Vorteile des Einsatzes des SKM liegen hier jedoch insbesondere in der Klrung der Verantwortungsbereiche sowie der Ermittlung von BestPractice in der Umsetzung von Bundesrecht.

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30

4.

Varianten der Umsetzung Modells in der Schweiz

des

Standard-Kosten-

Das Standard-Kosten-Modell gibt zwar den Rahmen fr das methodische Vorgehen vor, definiert jedoch weder den genauen Gegenstand (siehe dazu Punkt 4.3.1) noch die Art und Weise seiner Anwendung. Fr die Umsetzung des Standard-Kosten-Modells gibt es daher verschiedene Mglichkeiten, die abhngig von der Ausgangslage und der politischen Zielsetzung unterschiedlich sinnvoll sind. So lassen sich zwischen den derzeitigen SKMAnwenderstaaten teilweise erhebliche Unterschiede in der Anwendung des Standard-Kosten-Modells feststellen. Dies betrifft insbesondere die folgenden Bereiche: Ausrichtung, Umfang und Vorgehen der Messung (Vollerhebung, Messung in priorisierten Sektoren, singulre Messungen) Einbeziehung der Regulierungsebenen (Messung im Bereich der Kantone) Methodische Aspekte (Messung oder Quick-Scan, Detailgrad, Wahl der Erhebungsmethoden) Organisatorische Aspekte (Institutionelle Verankerung, interne oder externe Durchfhrung der Messung, Zeitrahmen) Die Wahl des Vorgehens hat dabei oftmals auch einen politischen Hintergrund, so dass in den meisten Bereichen weniger von einer Best-Practice als vielmehr von einem den Anforderungen und Mglichkeiten entsprechenden Zuschnitt gesprochen werden muss. Die Art und Weise der Umsetzung hat zudem erhebliche Auswirkungen auf die Kosten und Aufwnde, die mit der Messung verbunden sind und knnen daher als weiteres Kriterium fr die Wahl des Vorgehens eine Rolle spielen. Dennoch lassen sich auch Bereiche benennen, die unabhngig von der spezifischen Zielsetzung als eher zu empfehlende Varianten identifiziert werden knnen. Im Folgenden werden diese Varianten der Umsetzung des Standard-KostenModells nher beleuchtet. Die Grundlage dazu bietet, wie auch im vorangegangenen Kapitel, die Erfahrung aus anderen SKM-Anwenderstaaten sowie die Erfahrungen in der Anwendung des Standard-Kosten-Modells von Rambll Management. Die Gegebenheiten und die derzeitige Situation in der Schweiz werden dabei, soweit mglich und sinnvoll, in die Bewertung einbezogen. 4.1 Ausrichtung und Umfang der Messung - Vollerhebung, Sektormessung, fokussierte Messung Eine Messung auf Basis des Standard-Kosten-Modells kann entweder auf alle Gesetze und Gesetzesvorhaben angewendet oder auch nur in bestimmten Bereichen durchgefhrt werden. So liee sich zwischen der Vollmessung aller

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Gesetze, einer eingegrenzten Messung prioritrer Sektoren oder einer auf einzelne Gesetze oder Gesetzesvorhaben beschrnkten Messung unterscheiden. Diese drei Varianten zeichnen sich dabei nicht nur durch den Umfang der Messungen aus, sondern haben zudem auch eine unterschiedliche Ausrichtung und verfolgen unterschiedliche Zielsetzungen. Im Folgenden werden die drei Varianten in ihren Vor- und Nachteilen und den mit Ihnen verbundenen unterschiedlichen Storichtungen auf Basis der Erfahrungen anderer SKM-Anwenderstaaten genauer beleuchtet. Zustzlich wird auf die Mglichkeit der Ex-ante Anwendung des Modells fr alle Gesetzesvorhaben und Novellierungen eingegangen. 4.1.1 Vollerhebung Vollerhebungen wurden bis dato in den Niederlanden, Dnemark, Grobritannien sowie der Tschechischen Republik vorgenommen und werden derzeit auch in Deutschland und sterreich durchgefhrt. Fr eine Messung in priorisierten Sektoren bzw. priorisierter Gesetze hat sich hingegen bislang nur Schweden entschieden. Im Rahmen der Vollerhebungen werden dabei alle Gesetze auf zentralstaatlicher bzw. Bundesebene in einem Durchgang gemessen, so dass am Ende der Vollerhebung eine Gesamtbelastung der Wirtschaft beziffert und eine Aussage ber die zu verantwortenden Anteile an der Brokratiebelastung durch die einzelnen Regulierungsinstitutionen getroffen werden kann. 4.1.1.1 Vorteile der Vollerhebung Ausrichtung an Reduktionszielen Als ein Vorteil einer Vollerhebung bzw. Nullmessung wird vor allem gesehen, dass diese im Gegensatz zu einer eingegrenzten oder voranschreitenden Messung die Benennung eines Reduktionsziels erlaubt, an dem der Brokratieabbau ausgerichtet und damit bergreifend gesteuert werden kann. Dabei wurde bzw. wird in allen Lndern, die eine Vollerhebung durchfhren bzw. durchgefhrt haben, auch ein Reduktionsziel benannt. Zuordnung von Verantwortung Als weiterer Vorteil der Vollmessung ist anzufhren, dass hierdurch nicht nur eine Gesamtsumme erschlossen wird, sondern auch ermittelt werden kann, in wessen Verantwortungsbereich welcher Anteil an Informationskosten zu verorten ist. In der Konsequenz entsteht der Handlungsdruck genau dort, wo auch die Mglichkeiten der Reduktion liegen. Zum anderen kann jedes Ressort selbst entscheiden, wie mit den Zahlen umgegangen werden soll, ob und welche Reduktionsziele verfolgt werden und welche Manahmen zu dessen Erreichung umgesetzt werden sollen. Es bedarf daher weder der politisch problematischen Ernennung eines mit bergreifenden Kompetenzen ausgestatteten Organs, noch ist zu befrchten, dass die Verantwortung an eine Stelle abgegeben wird, die nicht ber ausreichende Kompetenzen verfgt,

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um die notwendigen Manahmen auch umsetzen zu knnen. Die Ergebnisse der Vollmessung schaffen damit die Mglichkeit einer bergreifenden Steuerung bei Beibehaltung dezentraler Strukturen. Mglichkeit einer detaillierten Priorisierung von Regelungen Planung des Reduktionsprozesses Im Rahmen der Gesamterhebung wird ersichtlich, welche Regelungen besonders hohe Kosten verursachen und daher prioritr behandelt werden mssten. Dabei liee sich zwar zunchst annehmen, dass hierzu auch die Daten anderer Lnder verwendet werden knnten, die bis dato schon Messungen durchgefhrt haben. Bereits der Vergleich zwischen den teuersten Gesetzen in Dnemark und den Niederlanden zeigt jedoch, dass es teilweise erhebliche Unterschiede zwischen den Lndern gibt, die eine einfache bernahme der Ranglisten erschweren.

Abbildung 7: Vergleich der 10 teuersten Gesetzesbereiche in den Niederlanden im Vergleich mit ihrem Rang in Dnemark39

Gesetzesbereich Niederlande/ Dnemark 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Jahresabschluss Mehrwertsteuer Kennzeichnung Lebensmittel Umweltschutz Lohn- und Einkommenssteuer Gesundheit und Krankenkassen Arbeitslosen- und Arbeitsunfhigkeitsversicherung Einkommenssteuer Preisausschilderung im Einzelhandel Arbeitsschutz und Arbeitsbedingunen

Rangliste NL 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 DK 1 16 8 22 14 ? ? 14? 3 4

Wie aus Abbildung 7 ersichtlich, gilt die Gesetzgebung zum Jahresabschluss zwar in beiden Staaten als teuerste Regelungsmaterie in Bezug auf administrative Pflichten, insbesondere da diese stark durch EU-Recht geprgt ist. Die Vergleichbarkeit endet jedoch bereits bei der Mehrwertsteuer, die in den Niederlanden den zweiten Platz einnimmt, in Dnemark hingegen den Platz 16 in der Rangliste. Der Grund lsst sich in diesem Fall zunchst in einer unterschiedlichen Ausgestaltung der Regelungen vermuten. Eine weitere Quelle fr nationale Unterschiede besteht jedoch auch in der Wirtschaftsstruktur, da je nach Ausprgung in einem Land mehr oder weniger Unternehmen von einer Regelung betroffen sind und damit auch unterschiedliche hohe Kosten entstehen. Peter Sevat von Actal in den Niederlanden kommt daher zu dem Schluss: Eine unterschiedliche Systematik in der Gesetzgebung und nationale Besonderheiten fhren dazu, dass nationale Informati-

39

Quelle: Actal/Bertelsmann Stiftung: Brokratiekosten reduzieren I (2006).

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onskosten-Ranglisten nicht unerhebliche Unterschiede aufweisen. Verlsst man sich bei einer Priorisierung allein auf auslndische Ranglisten, besteht die Gefahr, diese nationalstaatlich verursachten Kostentreiber zu vernachlssigen.40 Fr eine Priorisierung auf Basis der Daten anderer Lnder ist fr die Schweiz zudem zu bercksichtigen, dass die oben genannten, teuersten Regelungsbereiche stark durch EU-Recht geprgt und daher zwischen diesen beiden Lndern zumindest zum Teil noch annhrend vergleichbar ausfallen. Ein Vergleich der Kostentreiber zwischen den beiden EU-Mitgliedsstaaten und der Schweiz wrde jedoch vermutlich weit grere Unterschiede aufweisen (vergleiche hierzu auch die Analyse in Kapitel 5.1 ff.). Ein weiterer Aspekt, der als Priorisierungsvorteil im Rahmen einer Vollerhebung zu nennen ist, besteht darin, dass sich nur hierdurch auch detaillierte Ranglisten auf Ebene der einzelnen Ressorts erstellen lassen. So wurde sowohl in den Niederlanden als auch in Dnemark eine Abarbeitung von Reduktionsmanahmen auf Basis ressortspezifischer Ranglisten durchgefhrt. Eine fr die Schweiz zutreffende und ausreichend detaillierte Priorisierung von Regelungen kann daher abschlieend nur auf Basis einer Vollerhebung bzw. eines bergreifenden Quick-Scans (siehe Kapitel 4.3) erfolgen. Die Mglichkeit der detaillierten Priorisierung kann damit als besonderer Vorteil der Vollerhebung bezeichnet werden. Kontrollierbarkeit von Kosten und Zeitaufwand Als weiterer Beweggrund zur Durchfhrung einer Vollerhebung wird genannt, dass auf diese Weise eine straffere Durchfhrung sowohl hinsichtlich der bentigten Zeit, als auch hinsichtlich der Kontrollierbarkeit der Kosten mglich wird. Der Zeitrahmen einer Nullmessung liegt dabei derzeit zwischen 7 und 19 Monaten, so dass bereits nach etwa einem halben Jahr Kostendaten zu allen Gesetzen vorliegen knnen.

40

Ebd.

Analyse der internationalen Erfahrungen zur Anwendung des Standard-Kosten-Modells und Implikationen fr die Schweiz

34

Die Nachfolgende Tabelle gibt einen berblick ber Kosten und Zeitrume der Messung in den SKM-Anwenderstaaten.41

Abbildung

8:

Kosten

und

Zeitrume

der

Messungen

in

den

SKM-

Anwenderstaaten

Land Niederlande Dnemark Grobritannien Tschechische Republik Deutschland sterreich

Zeitraum 18 Monate 19 Monate 12 Monate 7 Monate 7 Monate (geplant) 8 Monate (geplant)

Kosten 4 Mio. Euro 2 Mio. Euro 26 Mio. Euro intern durchgefhrt stehen noch nicht fest ca. 2 Mio. Euro

Dabei wurden zwischen 22.000 Informationspflichten in Grobritannien und 5.279 Informationspflichten und 14.546 Datenanforderungen in Dnemark in ihren kostenmigen Auswirkungen berprft. Whrend in Grobritannien ber 1.000 Personen mehr als 8.500 Interviews und 200 Expertenpanels durchfhrten, wurden in Dnemark fr die Messung von 263 Gesetzen und 1.100 Verordnungen 1.100 Interviews durchgefhrt. Diese Unterschiede erklren dabei auch die unterschiedlich hohen Kosten.42 Schaffung eines nachhaltigen Kostenbewusstseins Ein weiterer Vorteil besteht darin, dass durch die einheitliche und alle Organe umfassende Messung eine hhere Akzeptanz sowie die nachhaltige Ausrichtung aller gesetzgebenden Institutionen auf die Bercksichtigung der Effizienz von Regulierung, insbesondere auch fr neue Gesetzesvorhaben, erreicht werden kann. So wurde dieses Vorgehen in den Niederlanden unter anderem auch deshalb gewhlt (und zugleich eine institutionelle Absicherung geschaffen), um einen Kulturwandel zu einem hheren Kostenbewusstsein in der Verwaltung zu bewirken.43 Herstellung von ffentlichkeit bzw. eines ffentlichen Drucks Im Ergebnis einer Vollerhebung werden leicht nachvollziehbare Kostendaten dazu verfgbar, in welcher Hhe die Wirtschaft durch staatliche Informationspflichten belastet wird. Da eine solche Angabe eine hohe Resonanz in der ffentlichkeit findet, fhrt das Ergebnis einer Vollerhebung zu einem hohen Druck auf die politischen Organe, diese Kosten zu reduzieren und eine sprbare und nachweisbare Entlastung zu bewirken. Die Ergebnisse einer Voller-

Quelle: Eigene Darstellung nach SCM-Network und Expertengesprchen. Zu den Grnden fr die unterschiedliche Anzahl der Interviews siehe auch Kapitel 4.3.3. 43 Die Angaben entstammen einem persnlichen Interview mit einem Mitarbeiter des niederlndischen Kontrollgremiums Actal sowie ffentlichen Stellungnahmen dieser Institution.
41 42

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hebung fhren damit auch zu einer hheren Aufmerksamkeit fr den Brokratieabbau, der als entscheidende Triebkraft fr den Erfolg gelten kann. 4.1.1.2 Nachteile Hoher, konzentrierter Aufwand Ein wesentlicher Nachteil der Vollerhebung kann in den damit verbundenen Kosten gesehen werden, die im Rahmen des eingegrenzten Erhebungszeitraumes verausgabt werden mssen. Whrend eine sektorenweise voranschreitende Messung eine grere Verteilung der Kosten und Aufwnde ermglicht, sind die Mittel im Rahmen einer Vollerhebung gebunden und mssen aufgrund des entstehenden Drucks bis zum Abschluss des Einsparungsprogramms fest eingeplant werden, um den politischen Erfolg des Programms zu sichern. Geringeres Kosten-Nutzen-Verhltnis als bei einer sektorenweise Messung Aufgrund der bis dato erhobenen Kostendaten konnte nachgewiesen werden, dass ein Groteil der Kosten durch nur wenige Informationspflichten verursacht wird. So konnte in den Messungen in allen Lndern ein Verhltnis festgestellt werden, nach denen ca. 90 % der Kosten von nur ca. 5-20 % der Informationspflichten erzeugt werden. Eine hierauf beschrnkte Messung wre daher aus konomischer Sicht als effizienter anzusehen, da mit geringeren Ausgaben fr die fokussierten Messungen ein greres Volumen an Kosten eingespart werden knnte. Die Vollerhebung stellt daher aus rein konomischer Sicht nicht die kostengnstigste Variante des Einsatzes des Standard-Kosten-Modells dar. Es stellt sich hierbei jedoch die Frage, inwieweit der mit einer Vollerhebung verbundene Druck sowie der Steuerungsvorteil als Garant des Erfolgs fungieren, die bei einer Sektormessung nicht in gleichem Mae angenommen werden knnen. Die Ergebnisse einer Vollerhebung knnten daher auch in Bezug auf das Kosten-Nutzen-Verhltnis vergleichbar oder gar besser sein, wenn sich diese Vorteile entsprechend auswirken bzw. nicht durch andere, ergnzende Manahmen im Rahmen einer Messung in prioritren Sektoren ausgeglichen werden (s. u.). 4.1.1.3 Mglichkeiten des Vorgehens bei der Vollerhebung Eine Vollerhebung bedeutet zunchst, dass alle Gesetze und Gesetzesbereiche auf Informationspflichten und Datenanforderungen untersucht werden. Es ist damit jedoch nicht festgelegt, mit welchem Detailgrad und welcher Intensitt gemessen wird. Auf diesen Aspekt wird zwar noch im Abschnitt der Varianten im methodischen Vorgehen eingegangen, jedoch ist an dieser Stelle zu erwhnen, dass sich hierdurch eine Mischform zwischen Vollerhebung und Messung in priorisierten Sektoren ergibt. So wurde beispielsweise in sterreich ein Vorgehen gewhlt, bei dem im Rahmen der Vollerhebung zunchst eine Einschtzung des Aufwandes sowie der Fallzahlen vorgenommen wird. Im Anschluss an diese erste Schtzung wird eine Priorisierung der

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wahrscheinlich teuersten Regelungen vorgenommen, die im Rahmen der Messung detaillierter und mit einer hheren Genauigkeit bemessen werden.44 Auf diese Weise wird zwar eine Vollmessung durchgefhrt, es kann jedoch durch die Konzentration der Aufwnde auf die Kostentreiber ein effizienterer Weg eingeschlagen werden, als bei einer Vollmessung ohne Priorisierung. 4.1.1.4 Zusammenfassung Die Analyse der Vor- und Nachteile der Vollerhebung machen deutlich, dass diese Variante des Einsatzes des Standard-Kosten-Modells insbesondere fr die Gesamtsteuerung und Nachhaltigkeit des Brokratieabbaus zu prferieren ist, sofern der politische Wille hierzu existiert und die notwendigen Mittel verausgabt werden knnen. Als Mglichkeit einer effizienten Gestaltung des Vorgehens lsst sich dabei insbesondere auf den in sterreich eingeschlagenen Weg verweisen, bei dem die Aufwnde auf die im Rahmen der ersten Analyseschritte geschtzten Kostentreiber konzentriert werden. 4.1.2 Messung in priorisierten Sektoren bzw. priorisierter Gesetze Neben der Vollmessung bietet sich im Rahmen der Anwendung des Standard-Kosten-Modells auch die Mglichkeit, lediglich in bestimmten Sektoren bzw. nur bestimmte Gesetze zu messen, die hohe Kosten verursachen und hohe Reduktionspotenziale haben. Hierbei kann zwischen einer reinen Eingrenzung auf einen oder mehrere Sektoren bzw. Gesetze oder einem Voranschreiten im Rahmen einer Vollerhebung unterschieden werden, wobei in beiden Fllen nicht nur die Messungen getrennt pro Sektor oder Gesetz vorgenommen werden, sondern auch die Entwicklung von Reduktionsmanahmen. 4.1.2.1 Vor- und Nachteile Die Vor- und Nachteile einer Messung in priorisierten Sektoren bzw. priorisierter Gesetze gestalten sich in vielen Punkten im umgekehrten Verhltnis zur Vollerhebung. So ist der wesentliche Vorteil in einer hheren Effizienz des Vorgehens zu sehen, da ein Groteil der Kosten durch wenige Gesetze verursacht wird und daher womglich vergleichbar hohe Reduktionspotenziale wie bei einer Vollmessung durch die reine Messung der Kostentreiber erschlossen werden knnen.45 Einher mit dieser Effizienz geht das Argument einer geringeren einmaligen Belastung, da die Messung beliebig unterteilt und auch in Teilen darber entschieden werden kann. Hinzu kommt, dass frhzeitiger mit sprbaren

Die Angaben entstammen dem Methodenhandbuch zur Durchfhrung der Messungen in sterreich. 45 In Schweden wird davon ausgegangen, dass sich ca. 95 % der Gesamtkosten durch dieses Vorgehen erheben lassen, bei geschtzten Kosten in Hhe von 2,6 Mrd. CHF.
44

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Reduktionen in den einzelnen Bereichen zu rechnen ist, da durch das fokussierte Vorgehen und den begrenzten Umfang schneller Kostendaten generiert und entsprechend eher mit Reduktionsmanahmen begonnen werden kann (siehe hierzu Kapitel 4.1.2.3). Der entscheidende Nachteil einer Sektormessung besteht hingegen, in direktem Vergleich zur Vollerhebung, im Fehlen bergreifender Kennzahlen. In der Konsequenz fehlt es bei einer Sektormessung dadurch insbesondere an der Mglichkeit der Gesamtsteuerung des Brokratieabbaus ber die Kostendaten sowie der damit verbundenen politischen Triebkraft. In Schweden wurde dieser Nachteil teilweise dadurch aufgefangen, dass mit dem Swedish Governments Action Plan to reduce administrative burdens for enterprises ein Gesamtplan beschlossen wurde, nach dem innerhalb festgelegter Zeitrume Messungen durchgefhrt und Reduktionsmanahmen benannt werden mssen.46 Was hierdurch hingegen nicht aufgefangen werden kann, ist die fehlende Kenntnis der genauen Anteile der einzelnen Ressorts an der Gesamtsumme der Brokratiekosten sowie der Ranglisten der teuersten Gesetze und Informationspflichten pro Ressort, wodurch auch die eigenstndige Priorisierung und Erarbeitung von Reduktionsmanahmen der Ressorts erschwert wird. Ebenso ist als Nachteil der Sektormessung zu nennen, dass der gesamte Messprozess wesentlich mehr Zeit in Anspruch nimmt, da ber einen Zeitraum von mehreren Jahren mehrere Messungen durchgefhrt werden mssen, anstatt, wie bei einer Vollerhebung, bereits nach ca. 8 Monaten ber smtliche Daten zu verfgen. In Schweden werden die Messungen beispielhaft von 2004 bis 2007 andauern. Als weiterer Nachteil muss der oben bereits angesprochene Aspekt aufgegriffen werden, dass die Priorisierung von Sektoren letztlich auf den Daten eines anderen Landes basieren muss und von daher nicht den genauen Gegebenheiten des zu messenden Landes entspricht (siehe hierzu Kapitel 4.1.1.1). In Schweden wurde dieses Problem eingedmmt, indem nicht nur die Kostendaten, sondern auch Unternehmensstudien zur Priorisierung hinzugezogen wurden. Eine genaue Auflistung der Kostentreiber entsteht hierdurch allerdings nicht, dafr knnte die wahrgenommene Entlastungswirkung mglicherweise strker ausfallen.

46

Quelle: Schwedisches Ministerium fr Industrie, Beschftigung und Kommunikation (Hrsg.): The Swedish governments action plan to reduce administrative burdens for enterprises (2005).

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4.1.2.2

Mglichkeit des Vorgehens bei einer Messung in priorisierten Sektoren bzw. prioritrer Gesetze Vorgehen zur Priorisierung Die erste entscheidende Frage fr die Durchfhrung einer Messung in priorisierten Sektoren bzw. prioritrer Gesetze besteht darin, jene Sektoren zu bestimmen, die einer Messung und anschlieenden Entwicklung von Reduktionsmanahmen unterzogen werden sollen. Der auch in Schweden beschrittene Weg hierzu besteht darin, zunchst die Kostendaten anderer Lnder zu analysieren. Folgende Tabellen bieten eine Auflistung der Kosten nach Sektoren in Dnemark und in den Niederlanden47:

Abbildung 9: Verteilung der Kosten in Dnemark

Ministerium fr Wirtschaft und Unternehmensangelegenheiten Steuern Familie und Konsumangelegenheiten Arbeit Umwelt Nahrung, Landwirtschaft und Fischerei Justiz Inneres und Gesundheit Wissenschaft und Technologie Transport und Energie Soziale Angelegenheiten Finanzen Verteidigung Bildung Kultur

Kosten in 2005 (in Mio.) 1.039 1.120 963 550 140 135 96 58 43 15 6 4 2 1 1

Abbildung 10: Verteilung der Kosten in den Niederlanden

Ministerium fr Finanzen Gesundheit Justiz Soziales Umweltschutz Verkehr Wirtschaft Landwirtschaft Inneres Bildung

Kosten in 2005 (in Mio.) 4.300 3.200 2.500 2.500 1.700 1.000 700 400 20 20

47

Die Tabellen entstammen den Verffentlichungen sowie internen Daten der beiden Lnder.

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39

Aus einem Vergleich der beiden Ranglisten ist ersichtlich, dass sich zwar teilweise hnliche Kostenstrukturen, beispielsweise in Bezug auf den Bereich der Bildung, identifizieren lassen. Eine Rangliste der Ressorts bzw. bergreifender Sektoren lsst sich jedoch nicht ableiten, da die Ressorts entweder einen unterschiedlichen Zuschnitt aufweisen oder unterschiedliche Kostenstrukturen zwischen den Lndern vorliegen. Eine Priorisierung sollte daher auf Basis der Kostendaten einzelner Gesetze oder Gesetzesbereiche erfolgen, wie in Abbildung 7 dargestellt ist. Dabei kann bei den meisten der dort aufgefhrten Gesetzesbereiche angenommen werden, dass diese in allen Staaten hohe Kosten verursachen, da sie grtenteils notwendige Informationen fr einen Staat darstellen, wie beispielsweise der Jahresabschluss, und zugleich eine hohe Anzahl bzw. alle Unternehmen betreffen, was den bedeutendsten Faktor fr die volkswirtschaftlichen Kosten darstellt. Das Vorgehen zur Priorisierung kann daher an diese Liste angelehnt werden, wobei zu empfehlen ist, die Wirtschaftsstruktur als ausschlaggebenden Faktor fr die Anzahl der von einer branchenspezifischen Regelung betroffenen Unternehmen als Korrektiv zu verwenden. Auf diese Weise ist auch in Schweden vorgegangen worden, wobei zustzlich Anpassungen aufgrund der politischen Lage und der Ergebnisse aus Studien fr den Ablauf vorgenommen wurden. In Schweden wurde dabei im Jahre 2004 mit der Messung des Mehrwertsteuergesetzes begonnen, die nach fnf Monaten abgeschlossen war. Im weiteren Verlauf wurden 2005 das Gesetz zum Jahresabschluss, die Einkommenssteuergesetzgebung und das Gesetz zur Sozialversicherung gemessen. Ebenfalls in 2005 begonnen, aber erst in 2006 abgeschlossen, wurden die Gesetzgebung im Umweltbereich, im Landwirtschaftsbereich (inkl. Forstwirtschaft und Fischerei) sowie das Arbeitsrecht. In 2006 starteten drei weitere Messungen: der Planungs- und Baugesetzgebung, aller auf die Vorsorge bezogenen Gesetze und aktuell noch nicht abgeschlossen die Statistikgesetzgebung. Im Vergleich zu der in Abbildung 7 angefhrten Rangliste in den Niederlanden und Dnemark wurde damit ein Groteil der Kostentreiber in diesen beiden Lndern bereits gemessen oder befindet sich derzeit in der Messung. Was im Rahmen eines solchen Vorgehens nicht festgestellt werden kann, ist, welche weiteren Kostentreiber existieren, die in den Ranglisten der anderen Lnder womglich einen geringeren Platz einnehmen. Es kann damit vermutet werden, dass ein Teil der Kostentreiber nicht identifiziert und entsprechend nicht reduziert wird. Eine abschlieende Beurteilung, inwieweit hiermit die Kostentreiber abgedeckt werden, liee sich jedoch erst durch eine Vollmessung nachweisen. Fr das Vorgehen zur Priorisierung in der Schweiz besteht zudem die Schwierigkeit zu beurteilen, inwieweit die durch die EU vorgegebenen Pflich-

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ten der bis dato bemessenen EU-Mitgliedsstaaten zu einer greren Verzerrung der Rangliste fhren, da diese zumeist als Kostentreiber in den EUMitgliedstaaten gelten, im Schweizer Recht jedoch womglich teilweise gar nicht existieren bzw. einfacher oder auch aufwndiger ausgestaltet sind. Das Vorgehen zur Priorisierung von Gesetzen und Gesetzesbereichen fr eine Messung in der Schweiz msste daher durch einen detaillierten Abgleich zwischen den Kostentreibern anderer SKM-Anwenderstaaten, den Unterschieden der Wirtschaftsstrukturen und der Ausgestaltung der Pflichten insbesondere der EU-Regelungen mit dem Schweizer Recht erfolgen. Im Ergebnis wird hierbei in jedem Falle in Kauf zu nehmen sein, dass, wie in Schweden, mglicherweise landesspezifische Kostentreiber nicht identifiziert werden und daher geringere Einsparungspotenziale realisiert werden, als bei einer Vollmessung. Vorgehen zur Steuerung des Prozesses Wie bereits angesprochen, fehlt es bei einer Messung in priorisierten Sektoren an bergreifenden Kennzahlen, durch die sich Reduktionsmanahmen auf eine Zielgre hin herunter brechen und planen lassen. Entsprechend kann der Prozess des Brokratieabbaus nicht ber diese Kennzahlen gesteuert werden. Fr das Vorgehen in Schweden wurde daher ein zeitlicher Ablauf vorgeschrieben, innerhalb dessen die Messungen durchgefhrt und Reduktionsmanahmen entwickelt und vorgelegt werden mssen. So sind die Abgeordneten des Reichstags nach jeder Messung verpflichtet, innerhalb von drei Monaten Reduktionsziele zu benennen. Die Messungen sind dabei so koordiniert worden, dass alle drei Monate weitere Ergebnisse vorliegen. Dieses Vorgehen erzeugt zum einen politischen Druck, sich innerhalb der vorgegebenen Zeit mit den Messresultaten auseinanderzusetzen, zum anderen wird der Zeitgewinn fr die Reduzierung deutlich. Zudem wurde ein bergeordnetes Reduktionsziel von 25 % der gemessenen Kosten festgeschrieben. 4.1.2.3 Kosten, Zeitaufwnde und Potenziale einer Sektormessung Die Aufwnde und Potenziale einer Sektormessung lassen sich derzeit nur auf Basis der Annahmen in Schweden beurteilen, da bis dato keine Ergebnisse vorliegen. Als Zeitrahmen fr die Durchfhrung der Messungen und die Entwicklung von Reduktionspotenzialen in Schweden wurden die Jahre 2004 bis 2007 festgelegt. Die bisher durchgefhrten Messungen dauerten zwischen 4 und 8 Monaten, wobei sich die Kosten auf einen Umfang zwischen 30.000 und 230.000 Euro beliefen. Die Gesamtkosten fr diese Messungen bis Ende 2006 beliefen sich dabei auf etwa 1,07 Mio. Euro (1,73 Mio. CHF). Im Vergleich zu den Ergebnissen der Messungen in Dnemark soll hierdurch ein Volumen von rund 75 % der Gesamtkosten bereits ermittelt worden sein. Bis zum Ende des derzeit laufenden Projekts in 2007 sollen auf diese Weise jene Regelungen gemessen werden, die ca. 95 % der Kosten verursachen, wobei eine genaue Angabe auch im Nachgang des Projekts nicht mglich ist,

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da keine Vollerhebung durchgefhrt wird. Es wird jedoch davon ausgegangen, dass durch diese Messungen und den anschlieenden Abbauprozess ein Reduktionspotenzial von ca. 25 % der Gesamtkosten erschlossen werden kann.48 4.1.3 Singulre bzw. einzelfallspezifische Messung Die zuvor genannten Varianten der Anwendung des Standard-Kosten-Modells zeichnen sich vor allem durch dessen Einbettung in ein umfassendes Reduktionsprogramm aus. In Abgrenzung dazu kann das Standard-Kosten-Modell jedoch auch lediglich als Instrument zur Messung einzelner Gesetze oder Gesetzesvorhaben ohne Einbettung in einen Gesamtprozess eingesetzt werden. Der Nutzen besteht dann vor allem darin, die kostenmigen Auswirkungen eines Gesetzes und mglicher Novellierungsvorhaben auf eine effiziente Weise zu beurteilen, um die hieraus entstehenden Belastungen zu verringern. Auf diese Weise wird das Modell derzeit beispielhaft (als Pilotprojekt) eingesetzt, um die Novellierung der Mehrwertsteuergesetzgebung in der Schweiz zu messen. Auch in den anderen SKM-Anwenderstaaten wird das Modell zudem parallel zu den Nullmessungen fr singulre Messungen eingesetzt, um Novellierungen in verschiedenen Bereichen zu begleiten, insofern die Daten der Nullmessung noch nicht vorliegen oder nicht detailliert genug sind. Da es sich hierbei nicht um eine systematische, sondern auf Einzelflle beschrnkte Anwendung des Standard-Kosten-Modells handelt, entfallen sowohl die Aspekte der Steuerung des Brokratieabbaus als auch der umfassenden Reduktion der Informationskosten fr die Volkswirtschaft. Der Vorteil des Einsatzes des Standard-Kosten-Modells fr singulre Messungen liegt, in Abgrenzung zu anderen Varianten wie der Regulierungsfolgenabschtzung, einer reprsentativen Erhebung oder einer Messung vor Ort, darin, auf effiziente Weise Kostendaten zu erhalten, die international anerkannt sind. Fr eine derartige Nutzung des Standard-Kosten-Modells empfiehlt sich jedoch, ebenso wie fr die anderen Einsatzvarianten, ein einheitliches methodisches Vorgehen festzulegen, um vergleichbare Daten zu erhalten (siehe dazu Kapitel 4.3). 4.1.4 Ex-ante Messung neuer Gesetze und Gesetzesvorhaben Parallel zu der Messung der Kosten bestehender Gesetze wird bzw. soll das Standard-Kosten-Modell in allen derzeitigen SKM-Anwenderstaaten auch dazu eingesetzt werden, um die kostenmigen Auswirkungen neuer Geset48

Quelle: Experteninterview mit den Verantwortlichen in Schweden sowie: Schwedisches Ministerium fr Industrie, Beschftigung und Kommunikation (Hrsg.): The Swedish governments action plan to reduce administrative burdens for enterprises (2005).

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ze bzw. Gesetzesvorhaben sowie Novellierungen zu messen. Das StandardKosten-Modell dient hierbei insbesondere dazu, Alternativen in der Gesetzgebung zu identifizieren, die zu geringeren Belastungen fr die Wirtschaft fhren und die Gesetzgebung somit bereits im Entstehungsprozess effizienter zu gestalten. Das Vorgehen der Messung unterscheidet sich dabei in Abgrenzung zu einer Ex-post Messung insbesondere dadurch, dass die erforderlichen Daten nicht durch Erhebungen, sondern mittels Expertenschtzungen gewonnen werden mssen, da noch keine Erfahrungswerte vorliegen. Sofern vorhanden, werden dabei vergleichbare Daten aus bereits durchgefhrten Messungen hinzugezogen. Die Ex-ante Abschtzung der Kostenfolgen kann dabei parallel oder unabhngig von weiteren Messungen durchgefhrt werden, so dass hierber auch gesondert entschieden werden kann.49 Als schwierig erweist sich hierbei jedoch, dass bei einer reinen Ex-ante Abschtzung ohne vorangegangene Messung keine Vergleichszahlen hergezogen werden knnen, sondern aufwendig ermittelt werden mssen. Der Aufwand bei einer gesonderten Ex-ante Schtzung ohne vorangegangene Messung erweist sich damit als kostenintensiver. Die Kosten fr eine vollstndige Ex-ante Abschtzung von Gesetzesvorhaben in einem gegebenen Zeitraum lassen sich schwer beziffern, da im Vorfeld nicht bestimmt werden kann, wie viele Gesetzesvorhaben im Rahmen dieser Zeit zur Entscheidung stehen. Um einen Nhrungswert zu erhalten, knnen jedoch die Annahmen zur Ex-ante Abschtzung von 2006-2010 in Dnemark angefhrt werden, die sich fr die 4 Jahre auf ca. 500.000 Euro (811.120 CHF) belaufen. 4.1.5 Zusammenfassung und Schlussfolgerungen Eine Betrachtung der Spezifika sowie der Vor- und Nachteile der einzelnen Varianten des Einsatzes des Standard-Kosten-Modells zeigt deutlich, dass jede Variante ihren spezifischen Zweck erfllt.

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So hat sich beispielsweise Italien fr die Einfhrung einer Ex-ante Einschtzung der Kostenfolgen neuer Gesetze entschieden.

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Abbildung 11: Spezifika der verschiedenen Anwendungsmglichkeiten des Standard-Kosten-Modells


Vorgehensweise Spezifika/Vorteile Mglichkeit der Gesamtsteuerung ber Kennzahlen/Ausrichtung an Reduktionszielen Eindeutige Zuordnung von Verantwortung/Dezentrale Steuerung Genaue Identifizierung der Kostentreiber/Mglichkeit der genauen Priorisierung Plan- und Kontrollierbarkeit der Kosten, Aufwnde und des Zeitbedarfs Hhere Akzeptanz der Kennzahlen/methodische Vereinheitlichung Entstehung von ffentlichkeit/politischem Druck Erhhung des Kostenbewusstseins in allen Bereichen Hhere Effizienz des Vorgehens (Ermittlung von 95% der Brokratiekosten mit min. 50% weniger Mitteleinsatz) Verteilung der Kosten und Aufwnde auf einen greren Zeitraum (3 Jahre in Schweden) Frhere Erschlieung und Realisierung von Reduktionsmglichkeiten (Je nach Gegenstand bereits nach 6 Monaten) Nachteile Vergleichsweise hoher, konzentrierter Aufwand (ca. 2-26 Mio. Euro in 8-20 Monaten, 6-10 Mannjahre) Geringeres Kosten-Nutzen-Verhltnis als bei der Sektormessung (2-26 Mio. im Gegensatz zu ca. 1-1,5 Mio bei einer Sektormessung)

Vollerhebung

Sektormessung

Keine Daten zur Gesamtbelastung Fehlende Mglichkeit der Gesamtsteuerung ber Kennzahlen Lngere Gesamtdauer der Messungen Geringerer ffentlicher/politischer Druck Erhhung des Kostenbewutseins nur in messenden Bereichen Priorisierung auf Basis der Ergebnisse anderer SKM-Anwenderstaaten nur recht ungenau mglich

Singulre Messungen

Keine Steuerungsmglichkeiten im Geringst mglicher Aufwand/Kosten insbesondere in Gesamtprozess Abgrenzung zu anderen Erhebungsmehtoden Keine Identifikation von Kostentreibern Flexibler Einsatz des Modells auch in Bezug auf die Tiefe/den Detailgrad der Messung sowie die Verknpfung mit Nutzenanalysen Kein bergreifender politischer Entschluss notwendig Nachhaltige Senkung und Eindmmung von Brokratiekosten Langfristige Erhhung des Kostenbewusstseins

Ex-Ante Abschtzung

Eine Entscheidung ber die Art des Einsatzes des Standard-Kosten-Modells ist dabei vor allem zwischen der Vollmessung und einer Messung in priorisierten Sektoren notwendig, da es sich nur hierbei um einander ausschlieende Varianten handelt. Die Argumente fr eine Vollmessung und gegen eine Messung in priorisierten Sektoren berwiegen, da nur auf diese Weise der besondere Steuerungsvorteil im dezentralen System der Schweiz genutzt werden kann. Zudem birgt die notwendige Priorisierung die Gefahr, die kantonsspezifischen Kostentreiber nur unzureichend zu identifizieren und damit mglicherweise relevante Einsparungspotenziale nicht zu erschlieen. Als Mittelweg zwischen Vollmessung und Messung priorisierter Sektoren liee sich ein Vorgehen umsetzen, bei dem im Rahmen der Vollerhebung eine Priorisierung durchgefhrt wird, um die Aufwnde entsprechend auf die prioritren Sektoren zu konzentrieren. Auf diese Variante des Vorgehens, die ak-

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tuell auch in sterreich angewendet wird, wird im Laufe der Studie noch genauer eingegangen (siehe hierzu Kapitel 4.3). 4.2 Einbeziehung der Regulierungsebenen im fderalen Staat Wie bereits in der Analyse der Potenziale auf Ebene der Kantone geschildert, lassen sich zwei Bereiche identifizieren, die auf Ebene der Kantone mglicherweise zu relevanten Einsparungspotenzialen fhren knnen (siehe dazu Kapitel 3.2). Zum einen betrifft dies den Bereich der alleinigen Gesetzgebungskompetenz der Kantone, zum anderen den Bereich geteilter Gesetzgebungs- und Umsetzungskompetenz, bei dem die Kantone Bundesgesetze konkretisieren und/oder vollziehen. Das Vorgehen unterscheidet sich dabei in den beiden Bereichen, da im ersten Fall eine direkte Messung der kantonalen Gesetze mglich ist, whrend im zweiten Fall zunchst die sich aus dem Bundesrecht ergebenden Mindestanforderungen ermittelt werden mssen. Fr den Bereich der alleinigen Gesetzgebungskompetenz der Kantone wurde dabei festgestellt, dass es zwar einige Bereiche, wie das Steuerrecht oder auch das Gesundheitsrecht gibt, die womglich Informationskosten verursachen. Es liee sich jedoch fr die weiteren Bereiche zunchst annehmen, dass hier nur geringe Kosten zu verzeichnen sind, wodurch eine Vollmessung ein vergleichsweise geringes Kosten-Nutzen-Verhltnis aufweisen wrde. Um dennoch Klarheit ber den Anteil des alleinig kantonalen Rechts an den Gesamtkosten sowie ber mgliche, weitere Kostentreiber auf Ebene der Kantone zu erhalten, empfiehlt sich daher, zunchst die Kostentreiber durch einen Quick-Scan zu identifizieren (siehe dazu Kapitel 4.3). So konnte auch in den Bundeslndern in Deutschland eine Liste prioritr zu messender bzw. effizienter zu gestaltender Regelungen gewonnen werden, die im Nachgang auf mgliche Reduktionsmanahmen hin analysiert werden knnen. Dabei liee sich empfehlen, zunchst in einem oder wenigen Kantonen einen Quick-Scan durchzufhren, um die mglichen Kostentreiber zu identifizieren, da zumindest eine annhrende Vergleichbarkeit der Verhltnisse angenommen werden kann und daher nicht in allen 26 Kantonen gemessen werden muss. Die Daten lassen sich anschlieend verwenden, um auf die Kostentreiber konzentrierte Messungen und Reduktionsprogramme durchzufhren. Fr den Bereich der geteilten Gesetzgebung ist hingegen ein anderes Vorgehen notwendig, da hier zunchst die Anforderungen bzw. Mindestanforderungen durch das Bundesrecht identifiziert werden mssen, um die zustzlich durch die kantonale Ausgestaltung entstehenden Kosten zu ermitteln. Es bietet sich dabei an, zunchst Einschtzungen zu den Mindestanforderungen zu treffen, die sich aus dem Bundesrecht ableiten. Anschlieend kann dann durch einen qualitativen Vergleich der kantonalen Umsetzungs- und Konkretisierungsvarianten eine Validierung und Anpassung dieser Mindestanforderungen vorgenommen werden, indem die einfachste Form der Umsetzung,

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die dem rechtlich vorgegebenen Rahmen entspricht als Minimalanforderung festgelegt wird. Ein synonymes Vorgehen wurde auch der EU-Kommission zur Messung der EU-Richtlinien vorgeschlagen. Entscheidend bei diesem Vorgehen fr die Kantone ist, dass diese vor allem durch die Messungen auf Bundesebene eingebunden wrden, um die aus Bundesrecht entstehenden Verpflichtungen zu bestimmen. Die Messungen der zustzlichen Regelungen im kantonalen Recht sowie ein Vergleich von Vollzugsvarianten ergeben sich somit erst im Rahmen dieser Bundesmessungen und knnen daher im Ablauf diesen angegliedert werden. Es empfiehlt sich daher auch aus dem Bereich der geteilten Gesetzgebungs- und Umsetzungskompetenz heraus ebenfalls keine Vollmessung auf Ebene der Kantone. 4.3 Methodische Varianten und Stellschrauben Obwohl das Standard-Kosten-Modell ein methodisches Vorgehen fr die Ermittlung von Kostendaten vorgibt, stellen sich im Rahmen einer Anwendung des Modells zahlreiche Methodenfragen. Dabei handelt es sich vor allem um Fragen der genauen Gegenstandsbestimmung, des konkreten Vorgehens im Standardisierungsprozess, der Tiefe der Analyse sowie der Art und Weise der Datenermittlung. Hintergrund dieser methodischen Fragestellungen ist insbesondere die Ausrichtung des Modells auf die Ermittlung standardisierter Werte anstatt reprsentativer Zahlen, die vor allem deshalb zwingend ist, weil sich die Menge der Daten nicht reprsentativ erheben liee. So knnte schlielich nur mit einem immensen Aufwand der notwendige Anteil der von einer Regulierung betroffenen Normadressaten befragt werden, um reprsentative Daten zu erhalten. Zum anderen stellen sich die methodischen Fragen, weil die ersten Festlegungen fr das Modell in den Niederlanden, sowohl aus politischen Grnden aber auch aufgrund der Erfahrungen mit der Anwendung der Methode, nicht in anderen Lndern in gleicher Weise bernommen wurden, so dass mehrere methodische Varianten des Modells existieren. Fr den Umgang mit diesen methodischen Varianten ist dabei entscheidend, dass die einheitliche Anwendung des Modells in jenen Bereichen gewhrleistet wird, in denen verglichen oder Verhltnisse ermittelt werden sollen. So ist es beispielsweise nur sehr bedingt mglich, die Ergebnisse aus den getrennt und methodisch unterschiedlich durchgefhrten Messungen in verschiedenen Lndern zu vergleichen, whrend es aus methodischer Sicht unproblematisch ist, nachprfende Messungen zur Vernderung der Brokratiebelastung eines Landes durchzufhren. Im Folgenden werden einige Kernpunkte der methodischen Varianten aufgefhrt, um einen Eindruck ber diese zu gewinnen. Fr eine weitergehende Auseinandersetzung bietet es sich jedoch an, die verschiedenen Handbcher, die bis dato in den einzelnen Lndern, von der EU-Kommission und der

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OECD entwickelt wurden und immer noch werden, sowie diverse Methodenberichte aus SKM-Projekten hinzuzuziehen. Im Rahmen dieser Studie soll jedoch geklrt werden, welche Stellschrauben im Rahmen einer Anwendung bestehen, die sich auf die Aufwnde, die Kosten und die Qualitt der Ergebnisse niederschlagen. 4.3.1 Fragen der Gegenstandsbestimmung, Definitionsfragen Da das Standard-Kosten-Modell in seiner Anwendung auf die Messung so genannter Informationspflichten eingegrenzt wurde, stellt sich im Rahmen der Festlegung des konkreten Gegenstands die Frage, was genau als Informationspflicht verstanden werden soll. So knnen einerseits allgemein alle Pflichten, bei denen ein Unternehmen Informationen an den Staat zu bermitteln hat, als Informationspflichten identifiziert werden. Zum anderen kann die Grenze zwischen Informationspflicht und inhaltlicher Pflicht auch dort gesetzt werden, wo eine Information dafr sorgen soll, dass ein bestimmtes Verhalten gewhrleistet wird, wie beispielsweise bei der Pflicht zur Erstellung eines Gesundheitsschutzplanes, der nicht nur der Information, sondern auch der Planung entsprechender Vorkehrungen fr den Gesundheitsschutz dient. Wie der Begriff der Informationspflicht dabei gefasst wird, hngt insbesondere von dem politischen Diskurs ab. So ist eine weite Definition von Informationspflichten insbesondere dort zu empfehlen, wo die Diskussion um Kosten und Nutzen einer Regelung sachlich gefhrt werden kann, und die Steigerung der Effizienz als politisches Ziel der Anwendung des Standard-KostenModells akzeptiert ist und nachvollzogen wird. Eine enge Definition eignet sich hingegen solange, wie mit der Ausweisung von Kosten auch eine Gefhrdung fr die Betrachtung des Nutzens gesehen wird. Eine klare Abgrenzung ist hingegen zu solchen Pflichten gegeben, bei denen ein Unternehmen Zahlungen (wie Steuern) vorzunehmen oder Arbeitsschutzbestimmungen (wie den Einbau von Filtern) zu erfllen hat. Soll das Modell auch auf diese so genannten inhaltlichen Pflichten angewendet werden, so wre hierfr eine Anpassung der Methode erforderlich, da das Set der Standardaktivitten (siehe Abb. 2) derzeit in allen Anwenderstaaten auf Informationspflichten zugeschnitten ist. Eine weitere Frage, die sich fr die Gegenstandsbestimmung stellt, ist, inwieweit auch Informationspflichten gegenber Dritten miteinbezogen werden sollen. Es handelt sich dabei um jene Pflichten, die Unternehmen gegenber anderen Unternehmen oder Brger erhalten, diese zu informieren oder Informationen fr jene bereitzuhalten. Auch hierfr ist eine Entscheidung erforderlich, wobei an dieser Stelle nicht weiter auf die spezifischen Argumente fr und wider eines spezifischen Zuschnitts eingegangen werden soll. Im Ergebnis fhren die methodischen Entscheidungen zur Bestimmung des Gegenstandes dazu, dass die gemessenen Kosten, je nach Definitionen, h-

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her oder geringer ausfallen, da entweder mehr oder weniger Pflichten als Informationspflichten identifiziert und in ihren Kosten gemessen werden. Ein Vergleich der Kosten in einzelnen Sektoren ist daher auch nur auf Basis eines gleichen Zuschnitts des Gegenstands in den Messungen mglich. Fr die Ermittlung von Reduktionspotenzialen stellt sich, als hervorzuhebender Sonderfall, die Frage, ob auch jene Kosten und Regelungen mit einzubeziehen sind, die Unternehmen auch ohne gesetzliche Anforderungen erfllen, beispielsweise, da die Daten zur Steuerung des Unternehmens bentigt werden. Diese so genannten business-as-usual costs oder Sowieso-Kosten wrden bei einer nderung der Gesetze keine Einsparung fr die Wirtschaft bewirken, jedoch in den berechneten Reduktionen auftauchen. So wurden beispielsweise business-as-usual costs in den Niederlanden nicht gesondert behandelt, sondern bei einem Abbau der Pflichten gleichsam als Einsparung ausgewiesen, whrend in Grobritannien nur jene Kosten reduziert werden sollen, die nicht unter diesen Bereich fallen. 4.3.2 Das konkrete Vorgehen im Standardisierungsprozess Im Rahmen des Standardisierungsprozesses stellt sich die methodische Frage, welche Standardaktivitten fr die Bildung der Standardprozesse verwendet werden sollen. So existieren derzeit mindestens zwei Listen von Standardaktivitten: die in den Niederlanden verwendete mit 14 Standardaktivitten und die im internationalen Handbuch verwendete Liste von 16 Standardaktivitten.50 Diese Frage ist jedoch nur dann relevant, wenn die Daten anschlieend auch auf Ebene der Zeitwerte fr einzelne Aktivitten verglichen werden sollen, da die Unterschiede eher im Zuschnitt der einzelnen Aktivitten bestehen als im Umfang der Aktivitten, die dadurch abgedeckt werden knnen. Weit gravierender fr die Frage der Standardisierung ist hingegen, wie mit jenen Werten umzugehen ist, bei denen sich die Angaben zum Vollzug aus den Interviews von denen der gesetzlich definierten Anforderungen unterscheiden. So kann im Gesetz beispielhaft eine notwendige Anzahl von Ausfhrungen festgeschrieben sein, die in der Praxis jedoch aus pragmatischen Grnden standardgem hher liegt. Die Messung befindet sich hierbei sozusagen in einer methodischen Problematik, da eigentlich die direkt aus dem Gesetz folgenden Kosten und nicht die des Vollzugs gemessen werden mssen, um realistische Werte fr die festgehaltenen Bedingungen zu erhalten. Andererseits kann auch der abweichende Vollzug erhebliche Einsparungspotenziale aufweisen. Eine Lsung, die sich fr diese Frage bietet, liegt darin, die abweichende Vollzugspraxis gesondert in Form von qualitativen und

50

Siehe dazu: Statistisches Bundesamt: Einfhrung des Standard Kosten Modells. Methodenhandbuch der Bundesregierung, Seite 53 und SCM-Network: International Standard Cost Model Manual, S. 25 ff.

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quantitativen Angaben mit aufzunehmen und in die Ergebnistabellen einzupflegen. 4.3.3 Tiefe der Analyse Im Kontext des Detailgrades der Analyse stellen sich vor allem zwei Fragen, die sich unmittelbar auf den zu kalkulierenden Gesamtaufwand fr eine Messung niederschlagen: 1. 2. Die Anzahl der pro Informationspflicht und Datenanforderung zu befragenden Segmente und die Aufnahme qualitativer Daten zum Vollzug aus den Interviews.

Die Anzahl der Segmente bezeichnet, wie viele unterschiedliche Arten der Betroffenheit durch ein Gesetz, aufgenommen werden sollen. Es handelt sich damit um die Frage, ob interne und externe Durchfhrung (Outsourcing), elektronische und nicht-elektronische Datenbearbeitung und -bermittlung, unterschiedliche Betroffenheit von kleinen, mittleren und groen Unternehmen und Unterschiede in der Betroffenheit verschiedener Branchen oder auch Vollzugsvarianten einbezogen und getrennt ausgewiesen werden. Das direkte Resultat dieser Entscheidung ist, dass die Anzahl der durchzufhrenden Interviews sowie der zu erhebenden Fallzahlen sich damit vervielfachen, wodurch der Aufwand erheblich steigt. Dies ist auch eine Hauptursache fr die vergleichsweise hohen Kosten fr die Nullmessung in Grobritannien (ca. 26 Mio. Euro [42 Mio. CHF]), bei der eine durchschnittliche Segmenttiefe von 8 Segmenten fr die Messung entstanden ist, whrend die Segmenttiefe in der Messung in Dnemark im Schnitt bei 1,2 lag, mit entsprechend geringeren Kosten fr die Messung (ca. 2 Mio. Euro [3,3 Mio. CHF]). Die Kosten resultieren dabei vor allem aus der Anzahl der durchgefhrten Interviews in den beiden Lndern. Whrend in Grobritannien ca. 8.500 Interviews durchgefhrt wurden, liegt die Anzahl in Dnemark bei ca. 1.100, was zum Groteil der Segmenttiefe geschuldet ist. Der Vorteil der hheren Segmenttiefe liegt insbesondere darin, dass hierdurch die Daten genauer werden, sich besser fr die Identifizierung von Stellschrauben fr eine Reduktion der Kosten nutzen lassen und eine Angabe der Kosten fr die unterschiedlichen Betroffenengruppen ermittelt wird. Es wird damit mglich, genauer zu beziffern, welche Kostenanteile beispielsweise fr KMU und Grounternehmen oder verschiedene Branchen entstehen. Um diese Daten erfassen zu knnen, wurde daher in Grobritannien eine hhere Segmenttiefe gewhlt. In Dnemark wurde hingegen die zweite Komponente der Tiefe der Messung genutzt und neben der reinen Erhebung von Kostendaten ein Fokus auf die zustzliche Ermittlung qualitativer Angaben in den Interviews vorgenommen. Diese qualitativen Angaben bezogen sich dabei insbesondere auf den Vollzug sowie auf konkrete Vorschlge zur Verbesserung einer Regelung sowie (teilweise) die spezifische Betroffenheit

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unterschiedlicher Gruppen und konnten daher direkter fr die Entwicklung von Reduktionsmglichkeiten eingesetzt werden. Der Nachteil des dnischen Weges liegt hingegen darin, dass somit nicht in gleichem Mae wie in Grobritannien Kostendaten fr die unterschiedlichen Betroffenengruppen vorliegen. Aus der Perspektive einer Kosten-Nutzen-Abwgung lsst sich letztlich eine gemischte Variante empfehlen, bei der nur in jenen Bereichen mit einer hheren Segmenttiefe gearbeitet werden sollte, die hohe Kosten verursachen. Im Durchschnitt sollte hingegen mit einer geringeren Segmenttiefe und der Ergnzung durch qualitative Angaben gearbeitet werden, um die Kosten fr die Messung gering zu halten. 4.3.4 Art und Weise der Datenermittlung Messung oder Quick-Scan Im Grunde sieht das Standard-Kosten-Modell vor, die Kostendaten zu Zeitwerten und Fallzahlen auf Basis von Interviews mit den natrlichen Experten, also den Betroffenen selbst sowie durch statistische Daten zu ermitteln. Eine Variante dazu bildet der Ansatz des so genannten Quick-Scans, bei dem keine Interviews durchgefhrt, sondern lediglich Schtzungen der Zeitwerte vorgenommen werden. Die Ergebnisse eines Quick-Scans sind dabei als eher vage zu bezeichnen, insbesondere dann, wenn keine Vergleichswerte aus vorangegangenen Messungen in hnlichen Bereichen vorliegen. Zudem lassen sich auf Basis dieser Schtzwerte kaum konkrete Stellschrauben fr Reduktionsmglichkeiten erschlieen. So ergab ein Vergleich von Messung und Quick-Scan in den Niederlanden einen Unterschied in den Kostenwerten von bis zu 70 %, whrend die Verhltnisse jedoch annhrend richtig identifiziert wurden. Die Methode des Quick-Scans eignet sich daher insbesondere fr die Identifikation der Kostentreiber und besticht dabei vor allem durch geringere Kosten fr die Erhebung, die in etwa bei einem fnften bis einem Zehntel der Kosten fr eine Messung liegen. Als Mittelweg zur Entscheidung zwischen Messung und Quick-Scan kann, wie bereits geschildert, das in sterreich angesetzte Vorgehen gesehen werden. Hierbei ist eine detaillierte Messung, sowohl in Bezug auf die Segmenttiefe als auch auf die Art der Datenerhebung, nur fr die ca. 20 % als prioritr identifizierten Informationspflichten vorgesehen, die ca. 90 % der Kosten verursachen. Die nicht priorisierten Informationspflichten hingegen werden mit geringerem Aufwand ermittelt, so dass hier weniger genaue Kostendaten entstehen werden. Die Priorisierung wird dabei derart vorgenommen, dass im Vorfeld der Messung bereits Fallzahlen ermittelt bzw. geschtzt werden, sowie Komplexittseinstufungen fr die Informationspflichten und Datenanforderungen vorgenommen werden, die letztlich als Indikatoren fr die zu erwartenden Kostendimensionen und die Priorisierung genutzt werden.

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50

4.3.5

Zusammenfassung Im Rahmen der Anwendung des Standard-Kosten-Modells mssen zahlreiche methodische Entscheidungen getroffen werden. Dabei ist insbesondere relevant, dass die Strken und Schwchen der einzelnen Varianten ausgewogen beurteilt werden mssen, um Kosten und Nutzen der Messung in einem Gleichgewicht zu halten. Generell lsst sich hierbei die Aussage formulieren, dass die Art der Anwendung auf den darauf folgenden Umgang der Verwendung der Daten zugeschnitten sein sollte. Auf Basis der internationalen Erfahrungen mit dem Standard-Kosten-Modell ist dabei im Einzelnen zu empfehlen: Eine mglichst weite Definition fr Informationspflichten zu whlen, um grere Reduktionspotenziale zu erschlieen, soweit die politische Situation dies zulsst, die 16 Standardaktivitten sowie methodischen Vorschlge des internationalen SCM-Handbuchs aufzugreifen, um weitestgehend Vergleichsmglichkeiten zu anderen Staaten zu erhalten, Vollzugsdaten in den Interviews aufzunehmen, insbesondere um Reduktionspotenziale auch im Vollzug sichtbar zu machen, im Schnitt eine mittlere bis geringe Segmenttiefe zu messen, mit hherer Segmentierung in jenen Bereichen, die hohe Kosten verursachen. Die geringere Detailtiefe der quantitativen Daten kann dabei, wie in Dnemark, durch qualitative Angaben aufgefangen werden, eine hhere Anzahl an Interviews (3-5) fr die Erhebungen kostenintensiver Informationspflichten und Datenanforderungen umzusetzen und Daten zu nicht priorisierten Informationspflichten eher durch wenige Interviews oder Expertenschtzungen zu ermitteln, frhzeitig mit der Ermittlung von Fallzahlen zu beginnen und eine Einschtzung der Komplexitt der gesetzlichen Anforderungen vorzunehmen, um priorisieren zu knnen.

4.4

Varianten der Organisation der Messung Wie bereits im Kapitel 2 geschildert, stellt die Organisation der Anwendung des Standard-Kosten-Modells einen gravierenden Erfolgsfaktor fr den Prozess der Brokratieabbaus dar. Dabei haben sich insbesondere zwei Aspekte als relevant erwiesen: 1. Interne und externe Durchfhrung der Messung 2. Institutioneller Aufbau zur Kontrolle und Koordination des Prozesses

4.4.1

Interne und externe Durchfhrung der Messung Fr die Durchfhrung der Messungen auf Basis des Standard-Kosten-Modells lassen sich verschiedene Konstellationen der Arbeitsaufteilung zwischen der ffentlichen Verwaltung und externern Auftragnehmern feststellen. So wurde

Analyse der internationalen Erfahrungen zur Anwendung des Standard-Kosten-Modells und Implikationen fr die Schweiz

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beispielsweise in der Tschechischen Republik sowohl die Ermittlung der Informationspflichten und Datenanforderungen als auch die Datenerhebung durch die Ministerien durchgefhrt, wie in der folgenden Tabelle ersichtlich.

Abbildung 12: Aufgabenverteilung intern-extern in der Messung der Tschechischen Republik51


Zentrale Koordinationseinheit

Ministerium/Ministerien

Beschreibung

Phase 0

0 1 2

Identifikation der wirtschaftsbezogenen Rechtsnormen, die in die Analyse miteinbezogen werden Identifikation der Informationspflichten, Informationsanforderungen, administrativen Aktivitten und deren Ursprung Kategorisierung (Identifikation und Abgrenzung) der relevanten Rechtsnormen Klassifizierung der Informationspflichten nach Typen Identifikation der relevanten Unternehmenssegmente Identifikation der Anzahl der Betroffenen, Periodizitt und Hufigkeiten Unternehmensbefragung vs. Experteninterviews Identifikation der relevanten Kostenparameter Ausarbeitung der Interviewleitfden Qualittsprfung der Schritte 1-8 Auswahl der normal effizienten Unternehmen Interviews mit den Unternehmen Vergleich und Standardisierung von Zeit- und Ressourceneinschtzung fr jedes Segment und jede Standardaktivitt Qualittssicherung der Schritte 10-12 Hochrechnung der validierten Daten auf die volkswirtschaftliche Ebene Erstellung des Endberichts und bermittlung der Daten

X X X X X X X X X X X

X X X

Phase 1

3 4 5 6 7 8 9 10 11

Phase 2

12 13

Phase 3

14 15

X X

Fr einen vergleichbaren Weg hat sich auch Deutschland entschieden, wobei jedoch die Messung und Koordination der Messung durch das Statistische Bundesamt (Destatis) vorgenommen wird. Als Vorteil dieser internen Lsung lsst sich nennen, dass zumindest die Identifikation der Informationspflichten in den einzelnen Fachabteilungen als hchst effizient einzuordnen ist, da die Fachabteilungen mit der Gesetzesmaterie in ihrem Fachbereich besser vertraut sind als Externe. Des Weiteren kann als Vorteil der internen Durchfhrung gesehen werden, dass die Verwaltungen auf diese Weise durchgehend massiv in den Prozess eingebunden sind und daher besser mit den Daten vertraut sind, wenn es darum geht, Reduktionsmanahmen zu entwickeln. In Grobritannien wurde hingegen die Erfahrung gemacht, dass eine interne Identifikation zu einer geringeren Ausweisung von Informationspflichten fhren kann. So wurde die intern ermittelte Liste mit 3.000 Informationspflich51

Quelle: Pilotprojekt der EU-Kommission, Abschlussbericht 2006.

Analyse der internationalen Erfahrungen zur Anwendung des Standard-Kosten-Modells und Implikationen fr die Schweiz

Berater

Schritt

Phase

52

ten in Grobritannien von einem Beratungshaus geprft, mit dem Ergebnis, dass intern nur ein Bruchteil der Informationspflichten identifiziert wurden, whrend die Prfung des Beratungshauses eine weit hhere Anzahl an Informationspflichten (27.000) ergab. 52 Grobritannien hat sich unter anderem aus diesem Grunde fr eine weitestgehend externe Vergabe entschieden, wie aus der folgenden Darstellung ersichtlich wird.

Abbildung 13: Aufgabenverteilung intern-extern in der Messung Grobritanniens


53

Zentrale Koordinationseinheit

Ministerium/Ministerien

Beschreibung

Phase 0

Identifikation der wirtschaftsbezogenen Rechtsnormen, die in die Analyse miteinbezogen werden Identifikation der Informationspflichten, Informationsanforderungen, administrativen Aktivitten und deren Ursprung Kategorisierung (Identifikation und Abgrenzung) der relevanten Rechtsnormen Klassifizierung der Informationspflichten nach Typen Identifikation der relevanten Unternehmenssegmente Identifikation der Anzahl der Betroffenen, Periodizitt und Hufigkeiten Unternehmensbefragung vs. Experteninterviews Identifikation der relevanten Kostenparameter Ausarbeitung der Interviewleitfden Qualittsprfung der Schritte 1-8 Auswahl der normal effizienten Unternehmen Interviews mit den Unternehmen Vergleich und Standardisierung von Zeit- und Ressourceneinschtzung fr jedes Segment und jede Standardaktivitt Qualittssicherung der Schritte 10-12 Hochrechnung der validierten Daten auf die volkswirtschaftliche Ebene Erstellung des Endberichts und bermittlung der Daten

X*

X*

1 2 Phase 1 3 4 5 6 7 8 9 10 11 Phase 2 12 13 14 Phase 3 15

X**

X**

X X X X

X X X X X*** X X X X*** X X

* Etablierung des Messprojekts und Kontrolle der Listen der Ressorts. ** Klassifizierung des Ursprungs. *** Ministerielle und strategische Kontrollgruppen mit Beteiligung von externen Stakeholdern.

Bei der Durchfhrung der Identifikation der Informationspflichten durch Externe ist jedoch zu beachten, dass die Informationen und das Fachwissen der Verwaltung in diese Ermittlungen einflieen mssen, da insbesondere Angaben zum Vollzug und den Normadressaten, die sich nicht aus dem Gesetz selbst entnehmen lassen, nur verwaltungsintern vorliegen. Ein Mittelweg zwischen interner und externer Erhebung wurde in den Niederlanden und Dnemark gewhlt. Folgende Tabelle zeigt beispielhaft die Auf-

Henning Heidemanns, Demographie und Service der Staatskanzlei Brandenburg Vortrag: Application of Standard Cost Model at State, S. 23. 53 Quelle: Pilotprojekt der EU-Kommission, Abschlussbericht 2006.
52

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Externe Experten

Berater

Schritt

Phase

53

teilung der Arbeitspakete zwischen den Ministerien und externen Beratungsunternehmen im Rahmen der Messungen in Dnemark.54

Abbildung 14: Aufgabenverteilung intern-extern in der Messung in Dnemark55


Zentrale Koordinationseinheit

Ministerium/Ministerien

Beschreibung

Phase 0

0 1 2

Identifikation der wirtschaftsbezogenen Rechtsnormen, die in die Analyse miteinbezogen werden Identifikation der Informationspflichten, Informationsanforderungen, administrativen Aktivitten und deren Ursprung Kategorisierung (Identifikation und Abgrenzung) der relevanten Rechtsnormen Klassifizierung der Informationspflichten nach Typen Identifikation der relevanten Unternehmenssegmente Identifikation der Anzahl der Betroffenen, Periodizitt und Hufigkeiten Unternehmensbefragung vs. Experteninterviews Identifikation der relevanten Kostenparameter Ausarbeitung der Interviewleitfden Qualittsprfung der Schritte 1-8 Auswahl der normal effizienten Unternehmen Interviews mit den Unternehmen Vergleich und Standardisierung von Zeit- und Ressourceneinschtzung fr jedes Segment und jede Standardaktivitt Qualittssicherung der Schritte 10-12 Hochrechnung der validierten Daten auf die volkswirtschaftliche Ebene Erstellung des Endberichts und bermittlung der Daten

X X X X X X

Phase 1

3 4 5 6 7 8 9 10 11

X X X X X

Phase 2

12 13

X X X X

Phase 3

14 15

Die Arbeit der Ministerien bezieht sich dabei vornehmlich auf jene Phasen, in denen der Schwerpunkt in der Analyse der gesetzlichen Aspekte liegt, whrend der Schwerpunkt der Arbeit der externen Beratungsunternehmen in der Datenerhebung insbesondere den Interviews mit Unternehmen besteht. Dabei ist aus der Tabelle ersichtlich, dass die Analyse der gesetzlichen und Vollzugsaspekte immer auch von den externen Beratern begleitet wurde, so dass ein durchgehender Informationsfluss durch die Messungen gewhrleistet war. Eine derartige Aufteilung kann dabei im Sinne eines effizienten Einsatzes von Kompetenzen als empfehlenswert angesehen werden. Ein weiterer Vorteil in dieser Aufteilung zwischen Internen und Externen liegt darin, dass zum einen von Anfang an die Einbindung der Verwaltung garantiert werden kann, zum anderen die Validitt und Glaubwrdigkeit der Daten durch die externe
54 55

Ebenda, Seite 40. Quelle: Pilotprojekt der EU-Kommission, Abschlussbericht 2006.

Analyse der internationalen Erfahrungen zur Anwendung des Standard-Kosten-Modells und Implikationen fr die Schweiz

Berater X X X X X X X X X X X X

Schritt

Phase

54

Untersttzung und Kontrolle sowie die externe Ermittlung der Kostenfaktoren sichergestellt ist. 4.4.2 Institutioneller Aufbau der Messung Neben der Frage nach interner oder externer Durchfhrung der Messung stellt sich auch die Frage nach der institutionellen Organisation der Messung. Dabei ist insbesondere relevant, dass eine interdepartemental agierende koordinierende Einheit berufen wird, die eine einheitliche Anwendung der Methode sicherstellt und die Fachabteilungen bei den Analysen und dem Umgang mit den Messergebnissen untersttzt. So wurde im Kapitel 4.3 bereits ausfhrlich darauf eingegangen, dass es im Rahmen der Anwendung des SKM zahlreiche methodische Stellschrauben gibt, die einheitlich und fr alle Messungen verbindlich festgelegt und berwacht werden mssen, um vergleichbare und reproduzierbare Ergebnisse zu erhalten. Zudem bedarf es im Zuge einer Zielsetzung fr den Brokratieabbau einer Einheit, die den Prozess berprfen und Vorschlge fr weitergehende Schritte gegenber den Entscheidungsgremien erarbeiten kann. In den Niederlanden wird diese Aufgabe insbesondere durch die Abteilung IPAL im Finanzministerium wahrgenommen, whrend in Grobritannien die Better Regulation Exekutive, angesiedelt im Cabinet Office, damit betraut ist. In Dnemark bernimmt diese Rolle eine im Ministerium fr Wirtschaft und Unternehmensangelegenheiten angesiedelte Abteilung fr bessere Rechtssetzung und in der Tschechischen Republik die Better Regulation Unit als Unterabteilung des Regierungsbros. Fr die Schweiz liee sich hierzu entweder eine neue interdepartementale Einheit etablieren oder die vorhandenen Gremien nutzen, wie beispielsweise das COPME, dass bereits mit hnlichen Aufgaben betraut ist. Neben der verwaltungsinternen Einheit zur Koordination und Steuerung des Prozesses, wurde in Grobritannien, den Niederlanden und auch in Deutschland ein unabhngiges Gremium per Gesetz eingerichtet, dass zwischen den einzelnen Entscheidungsgremien der Regierung, den Ressorts und der Parlamente auf der einen und der Wirtschaft und ffentlichkeit auf der anderen Seite als Mittler und Watchdog fungiert. Die Aufgabe des externen Gremiums besteht dabei insbesondere in der Untersttzung und Berichterstattung ber die Messungen und der Vorschlge fr Reduktionsmanahmen und Novellierung. Das unabhngige Gremium berichtet dabei den Parlamenten, Ministerien und der Regierung.

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55

Folgende Abbildung gibt beispielhaft einen berblick ber den institutionellen Aufbau in den Niederlanden.

Abbildung 15: berblick ber den institutionellen Aufbau in den Niederlanden56

Dieser Aufbau mit interner Steuerungs- und externer, unabhngiger Kontrolleinheit hat dabei den Vorteil, dass auf diese Weise sichergestellt werden kann, dass die Zielsetzung einer Reduktion der administrativen Belastung weiterhin auf der Agenda aller Entscheidungsgremien bleibt und die hchsten Resultate erzielt werden knnen. Der Nachteil liegt hingegen in den damit verbundenen Kosten fr die ffentliche Hand, da weit mehr Stellen mit dem Brokratieabbau betraut werden, als wenn diese Aufgabe bei einer kleinen, internen Koordinationseinheit verbleibt.57 4.5 Aufwnde in der Anwendung der Standard-Kosten-Modells Je nach Art und Weise des Einsatzes des Standard-Kosten-Modells, knnen neben den Kosten fr die Erhebung der Daten auch zustzliche Aufwnde auf Seiten der Verwaltung entstehen. Diese beziehen sich auf die Bereiche: Erlernen der Methode und des Umgangs mit den Daten sowie Koordination und berwachung der Messungen und der Entwicklung von Reduktionsmanahmen.

56 57

Quelle: Bertelsmann Stiftung: Das Standard-Kosten-Modell (2006). Zum Vergleich: Bei Actal sind 11 Mitarbeiter und 3 Vorstandsmitglieder ttig, beim Normenkotrollrat 5-10 Mitarbeiter und 8 Vorstandsmitglieder.

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56

Die Kosten, die fr die verschiedenen Varianten einer Messung entstehen, sind aus den obigen Ausfhrungen ersichtlich und werden daher hier nicht nochmals gesondert aufgefhrt. Sie werden vor allem durch die Wahl zwischen Vollerhebung und priorisierter Messung, der Tiefe der Messung, den Erhebungsmethoden als auch durch den institutionellen Aufbau im Rahmen von Messung und Abbauprogramm beeinflusst. Zeitaufwand fr das Erlernen der Methode und des Umgangs mit den Daten Bei einer Betrachtung der verschiedenen Handbcher zur Anwendung des Standard-Kosten-Modells fllt zunchst auf, dass es sich hierbei um recht komplexe Instruktionen handelt. Obwohl die Methode auf den ersten Blick einfach erscheint, ist dadurch nachzuvollziehen, dass ihre Anwendung von zahlreichen Fragestellungen zum Umgang mit spezifischen Vorgehensweisen gekennzeichnet ist. Zudem stellt es einen Erfahrungswert im Umgang mit dem Modell dar, dass sich zahlreiche Fragen erst im Bezug auf einen konkreten Gegenstand stellen und teilweise auch individuell angepasst beantwortet werden mssen. Das Erlernen der Methode geschieht daher insbesondere im Rahmen der Anwendung und ist vom Umfang der Anwendungsgebiete abhngig. Dabei ist es sinnvoll zwischen einzelnen Schritten im Rahmen der Messungen zu unterscheiden, da der Lernaufwand sich je nach Methodenaspekt unterscheidet. Identifikation von Informationspflichten Eine Kernaufgabe, vor allem fr die Verwaltungen, besteht darin, aus dem Gesetz jene Pflichten und Anforderungen zu identifizieren, die zu Kosten auf Seiten der Unternehmen fhren. Im Rahmen dieses Schrittes knnen zudem auch die Frequenzen und Normadressaten angegeben werden sowie die Mglichkeit der Onlinebermittlung. Zustzlich liee sich zum Zwecke der Priorisierung in diesem Schritt bereits eine Komplexittseinschtzung vornehmen. Um die hierfr ntigen Kompetenzen zu erlangen, kann insbesondere bei einer internen Erledigung davon ausgegangen werden, dass lediglich die definitorischen Grundlagen sowie der Umgang mit der Datenmaske erlernt werden muss, da das inhaltliche Wissen zumeist vorliegt und nur entsprechend umgesetzt werden muss. Das Vorgehen liee sich daher im Rahmen von 1-2 eintgigen Workshops erlernen sowie im Rahmen einer Anwendungsbegleitung innerhalb weniger Tage ausreichend vertiefen. Erhebung und Standardisierung der Werte Ein weiterer wesentlicher Baustein der Messung besteht in der Ermittlung der Zeitwerte durch Interviews mit den Betroffenen, in der Standardisierung dieser Werte sowie der Ermittlung von Fallzahlen. Die Besonderheit hierbei ist, dass es sich nicht um eine gngige Interviewform oder Erhebungsformen handelt, da es im Ziel nicht darauf ankommt, eine vorliegende oder gefhlte Gre abzufragen, sondern einen realistischen Wert zu ermitteln. Werden im Rahmen der Befragungen einfache Abfragen nach Zeiteinschtzungen

Analyse der internationalen Erfahrungen zur Anwendung des Standard-Kosten-Modells und Implikationen fr die Schweiz

57

gemacht, ist davon auszugehen, dass groe Unterschiede in den ermittelten Zeitwerten bestehen, die sich im Nachgang nur schwer standardisieren lassen und daher zu weiteren Interviews fhren. Zudem muss bereits im Vorfeld der Interviews eine Umsetzung der gesetzlichen Grundlagen auf die Anforderungen und Gegebenheiten der Unternehmen und der Wirtschaft vorgenommen werden. Anderenfalls fhren die Interviews zu Fehlangaben, da Segmentunterschiede womglich als Ausreier fehl gedeutet oder falsche Anforderungen abgefragt werden. Das Vorgehen zur Ermittlung und Standardisierung von Zeitwerten ist daher SKM-spezifisch und erst im Rahmen der Anwendung zu erlernen. Als weitere Besonderheit ergibt sich, dass auch Fallzahlen ermittelt werden mssen, fr die keine statistischen Daten vorliegen. Der Erhebung der Fallzahlen liegt daher ein komplexer Prozess zugrunde, der sich von der direkten Ermittlung ber Statistiken bis hin zur Entwicklung eigener Schtzmethoden erstreckt. Der Zeitbedarf, um diesen Teil der Erhebung zuverlssig und effizient durchzufhren, ist dementsprechend hoch und liegt geschtzt bei mehreren Wochen bis hin zu Monaten intensiver und umfangreicher Anwendung. Aufwand auf Seiten der Ministerien Der Aufwand der im Rahmen einer Vollmessung auf Seiten der Ministerien entsteht und entstanden ist, variiert sehr stark zwischen den SKMAnwenderstaaten. So sind in Dnemark 6-7 Mitarbeiter in der Koordinationsstelle des Wirtschaftsministeriums Vollzeit mit den Messungen und der Auswertung der SKM-Daten betraut sowie ein Mitarbeiter halbtags pro Ministerium.58 In den Niederlanden hingegen wird mit 60 Mitarbeitern insgesamt gerechnet, die zumindest einen Teil ihrer Arbeit mit denselben Aufgaben verbringen. In Grobritannien wird der Aufwand auf eine zumindest Teilzeitbeschftigung von 3-5 Mitarbeitern pro Ministerium geschtzt.59 Dabei beziehen sich diese Angaben nicht auf den Aufwand fr die Datenerhebung im Sinne der Interviewfhrung mit Unternehmen, da diese Aufgabe in den drei Lndern von Externen wahrgenommen wird. Fr die Schweiz wre damit in einem gnstigen Fall mit einer Vollzeitbeschftigung von ca. 6-10 Mitarbeitern auf Seiten der ffentlichen Hand zu rechnen.

Die Angaben entstammen einer Pilotstudie der EU sowie Interviews mit den Verantwortlichen in Dnemark. 59 Quelle fr die Niederlande und Grobritannien: Pilotstudie der EU-Kommission (2006).
58

Analyse der internationalen Erfahrungen zur Anwendung des Standard-Kosten-Modells und Implikationen fr die Schweiz

58

4.6

Zusammenfassung und Fazit Handlungsempfehlungen fr die Umsetzung des Standard-Kosten-Modells in der Schweiz Aus den oben angefhrten Aspekten und internationalen Erfahrungswerten zur Anwendung des Standard-Kosten-Modells kristallisieren sich in Abgleich mit den Schweizer Spezifika sowohl klare Handlungsempfehlungen als auch Optionen heraus. Ausrichtung und Umfang der Messung Vollerhebung als Kernempfehlung Als Kern der Empfehlungen kann ausgesprochen werden, das StandardKosten-Modell im Rahmen einer Vollerhebung einzusetzen, um insbesondere den Steuerungsvorteil im stark dezentralisierten Schweizer System ausschpfen zu knnen. Dabei empfiehlt sich das Vorgehen einer Priorisierung und Konzentration der Aufwnde auf die Kostentreiber, wie sie auch in sterreich vorgenommen wird. Als Option dazu ist die Messung in priorisierten Sektoren anzusehen, wobei jedoch der Steuerungsvorteil weitestgehend entfllt. Hierbei wre zunchst eine Priorisierung vorzunehmen, die auf den Ranglisten der teuersten Gesetze in Dnemark und den Niederlanden basieren kann, jedoch auf die Aspekte der Schweizer Wirtschaftsstruktur sowie einer detaillierten Analyse der EUAnteile in den beiden EU-Mitgliedsstaaten angepasst werden muss. Teilweise unabhngig von der Frage nach Vollerhebung oder sektorenweiser Messung empfiehlt sich die Ex-ante Anwendung des Modells auf neue Gesetze, Gesetzesnderungen und Gesetzesvorhaben. Auf diese Weise kann der Aufbau administrativer Belastungen eingeschrnkt und auf lange Sicht eine kostenbewusste Ausgestaltung von Gesetzten erreicht werden. Vorgehen auf Ebene der Kantone Quick-Scan und fokussierte Messungen Aufgrund des als geringer einzustufenden Kosten-Nutzen-Verhltnisses und der teilweisen direkten Abhngigkeit von Daten auf Bundesebene, kann fr die Ebene der Kantone keine Vollmessung empfohlen werden. Als Vorgehen bietet es sich an, einen Quick-Scan der reinen Kantonsgesetze in einem oder wenigen Kantonen vorzunehmen, um anschlieend fokussiert und priorisiert Messungen und Reduktionsmanahmen zu entwickeln. Alternativ bietet sich an, eine Messung rein auf die direkt als hoch wirtschaftsrelevant zu identifizierenden Bereiche des Steuerrechts und des Rechts im Gesundheitsbereich zu beschrnken. Fr den Bereich der geteilten Gesetzgebungs- und Umsetzungskompetenz empfiehlt sich hingegen die direkte Anlehnung und Mitwirkung im Rahmen der Messung der Bundesgesetze.

Analyse der internationalen Erfahrungen zur Anwendung des Standard-Kosten-Modells und Implikationen fr die Schweiz

59

Methodisches Vorgehen In Bezug auf das methodische Vorgehen muss zunchst festgehalten werden, dass das Standard-Kosten-Modell in verschiedenen methodischen Varianten angewendet werden kann und wird. Um vergleichbare Daten, insbesondere bei Kontrollmessungen zur berprfung der Reduktion zu erhalten, muss das methodische Vorgehen daher festgelegt und einheitlich angewendet werden. Zu den einzelnen methodischen Stellschrauben kann empfohlen werden: Hinsichtlich der Eingrenzung des Gegenstandes eine weite Fassung der Begrifflichkeiten, insbesondere des Begriffs der Informationskosten zu verwenden, da hierdurch hhere Einsparungspotenziale erschlossen werden knnen, die 16 Standardaktivitten des internationalen Handbuchs zu verwenden, die Zeitwerte und Mengenangaben nach dem praktischen Vollzug anzugeben und auf Unterschiede zwischen Gesetz und Vollzug hinzuweisen, um auch die Einsparungspotenziale im Vollzug deutlich zu machen, im Schnitt eine mittlere bis geringe Segmenttiefe zu messen, mit hherer Segmentierung in jenen Bereichen, die hohe Kosten verursachen, qualitative Angaben mit in die Kostentabellen aufzunehmen, um Reduktionsmglichkeiten und eventuelle Segmentunterschiede abbilden zu knnen, eine hhere Anzahl an Interviews (3-5) fr die Erhebungen kostenintensiver Informationspflichten und Datenanforderungen umzusetzen und Daten zu nicht priorisierten Informationspflichten eher durch wenige Interviews oder Expertenschtzungen (Quick-Scan-Methode) zu ermitteln, frhzeitig mit der Ermittlung von Fallzahlen zu beginnen und eine Einschtzung der Komplexitt der gesetzlichen Anforderungen vorzunehmen, um priorisieren zu knnen. Organisation der Messung Die Umsetzung des Modells in den SKM-Anwenderstaaten zeigt, dass sowohl eine rein verwaltungsinterne Durchfhrung, als auch die rein externe Durchfhrung der Messungen mglich ist. Fr die Schweiz liee sich jedoch ein Mittelweg zwischen interner und externer Umsetzung empfehlen, wie er auch in Dnemark und den Niederlanden bestritten wurde. Der Schwerpunkt der verwaltungsinternen Arbeit bestnde hierbei in der Untersttzung bei der Identifikation der Informationspflichten sowie der Frequenzen und weiteren Angaben zu den Normadressaten, whren die Aufgabe der externen Berater in der Erhebung der Zeitwerte durch Interviews sowie der Koordination der Messung lge.

Analyse der internationalen Erfahrungen zur Anwendung des Standard-Kosten-Modells und Implikationen fr die Schweiz

60

In Bezug auf den institutionellen Aufbau hat sich insbesondere eine zentrale Koordinationseinheit als wichtig erwiesen, um die Methodenanwendung zu vereinheitlichen und die Ressorts bei der Anwendung des Modells sowie bei der Auswertung der Daten zu untersttzen. Daneben hat sich der Einsatz eines externen Kontrollgremiums als Watchdog als sinnvoll erwiesen. Fr den institutionellen Aufbau ist daher in der Schweiz zu diskutieren, welche Institutionen diese Aufgaben wahrnehmen und von allen Entscheidungstrgern dabei untersttzt werden knnten. Als Mglichkeiten knnte hierbei auf die bestehenden Organe des COPME sowie des KMU-Forums zurckgegriffen werden. Erste Schritte zur Umsetzung des Standard-Kosten-Modells Um das Modell in der Schweiz anzuwenden, sind die ersten Schritte bereits mit der Pilotmessung im Bereich der Mehrwertsteuer getan. Auf Grundlage der hierdurch entstehenden Erfahrungsbasis wird zunchst ersichtlich, inwieweit das Modell fr die Reduktion der Brokratiebelastung genutzt werden kann, da im Rahmen des Projekts nicht nur die Kostendaten des derzeitigen Rechts, sondern auch der Novellierungsvorschlge in Form der Vernehmlassung begutachtet werden. Der erste Schritt zur Etablierung des Modells bestnde jedoch insbesondere darin, die grundlegenden methodischen Entscheidungen zu treffen und verbindlich festzuhalten, wodurch erst der Grundstein fr die einheitliche Methodenanwendung gelegt wird. Dabei sollte entweder eines der existierenden Handbcher als Standard etabliert und ggf. angepasst oder ein eigenes erstellt werden. Dieser Schritt ist dabei in jeder Form des Einsatzes notwendig, um vergleichbare Ergebnisse zu erhalten. Dazu kann nach den verschiedenen Erfahrungen der Anwenderstaaten sowohl auf eine ffentlich-rechtliche Institution zurckgegriffen werden, als auch ein privatwirtschaftliches Unternehmen mit dieser Aufgabe betraut werden.

Analyse der internationalen Erfahrungen zur Anwendung des Standard-Kosten-Modells und Implikationen fr die Schweiz

61

5.

Analyse direkter Umsetzungsmglichkeiten auf Basis der Ergebnisse in den Niederlanden und Dnemark
Ein erster Vergleich zwischen den Ergebnissen der Messungen in Dnemark und den Niederlanden hat gezeigt, dass ein Teil der Informationskosten in beiden Lndern in hnlichen Regelungsbereichen entstehen (vlg. beispielhaft Abb. 7). Aufgrund der politisch und wirtschaftlich engen Verflechtung im europischen Wirtschaftsraum kann zudem angenommen werden, dass diese Regelungsbereiche auch zumindest teilweise vergleichbar ausgestaltet sind und daher hnliche Pflichten und Anforderungen als Ursache der Kosten identifiziert werden knnen. Soweit sich diese Annahme auch fr die Schweiz besttigen lsst, bestnde damit die Mglichkeit, die Ergebnisse der beiden Lnder auch direkt als Grundlage fr Reformen in der Schweiz zu nutzen. Dabei lieen sich zum einen, wie bereits in Kapitel 3 angesprochen, die Ergebnisse der Messungen nutzen, um mgliche Kostentreiber zu identifizieren und entweder Messungen in diesen priorisierten Bereichen durchzufhren oder direkt nach Reduktionsmglichkeiten in diesen Bereichen zu suchen.60 Zum anderen lieen sich die durchgefhrten Reduktionsmanahmen (insoweit diese zugnglich sind) als Anregung fr direkte Reformen in der Schweiz nutzen. In diesem Kapitel soll daher untersucht werden, inwieweit sich die Annahme einer bertragbarkeit und Nutzbarkeit der Ergebnisse aus den Niederlanden und Dnemark besttigen lsst und die Daten fr Reformen in der Schweiz genutzt werden knnen. Dazu wird im ersten Abschnitt ein Vergleich der 19 teuersten Gesetze und Informationspflichten in Dnemark mit Regelungen in der Schweiz vorgenommen, um eine Aussage darber zu gewinnen, inwieweit hnliche Pflichten und Anforderungen zwischen den Lndern bestehen und daher auch hnliche Kostentreiber anzunehmen sind.61 Im zweiten Abschnitt dieses Kapitels wird darauf basierend eine Analyse der bertragbarkeit spezifischer Reduktionsmanahmen in den Kostentreibern durchgefhrt.

Wie bereits in Kapitel 3 geschildert, wrde das Ergebnis dieses Vorgehens nicht zur Identifikation aller Kostentreiber aufgrund nationaler Besonderheiten fhren, wre jedoch womglich geeignet, einen Groteil der Kostentreiber zu identifizieren und Abbaumanahmen fr diese zu entwickeln. 61 Ausgangslage fr den Vergleich sind hierbei die Daten aus Dnemark, da in den Niederlanden keine Rangliste der teuersten Informationspflichten zum Zeitpunkt der Studie zur Verfgung stand. Der Hintergrund ist, dass die Messungen in den Niederlanden pro Ministerium vorgenommen und anschlieend nur die Reduktionsmanahmen zusammengetragen wurden. Die fr den hier angestrebten Vergleich notwendigen bergreifenden Daten konnten daher nicht zur Verfgung gestellt werden.
60

Analyse der internationalen Erfahrungen zur Anwendung des Standard-Kosten-Modells und Implikationen fr die Schweiz

62

5.1

Vergleich der teuersten Gesetze Dnemark mit dem Schweizer Recht

und

Informationspflichten

in

Die folgende Tabelle bietet zunchst einen berblick ber die teuersten Gesetze und Regelungen in Dnemark:
Abbildung 16: Rangliste der teuersten Gesetze in Dnemark62
Beeinflut Kosten in Dnemark durch EU(in Euro) Recht? 557.743.575 78/660/EWG

Nr. 1

Gesetz Dnisches Gesetz ber die Jahresberichte von Wirtschaftsunternehmen Verordnung Nr. 1068: Steuerbezogene Anforderungen bzgl. der Finanzberichte/Aufzeichnungen Gesetz Nr. 209 betreffend die Kennzeichnung und Darstellung von Preisen

406.708.298

274.261.463

98/6/EG

Steuerkontroll-Gesetz

172.084.421

Verordnung zur Arbeitsausfhrung

128.548.703

91/383/EWG

Verordnung zur Selbstkontrolle in der Lebensmittelindustrie

103.122.799

Verordnung zur Lebensmitellkennzeichnung

93.142.646

2003/89/EG

Verordnung zur Grenzkontrolle/Zollwesen

86.654.440

Verordnung: Tierrztliche Kontrolle bei der Tierfuttereinfuhr

80.866.438

10

Verordnung ber Sicherheits- und Gesundheitsarbeit der Unternehmen

68.567.743

11

Verordnung zum Nachweis des Herkunftslandes etc. von Rindfleisch

62.822.245 1760/2000/EG

12

Ferien-Verordnung Verordnung zur Einziehung der Einkommensteuer und kommunaler und regionaler Grundsteuern fr (natrliche) Personen etc. Arbeitsmarkt Gesetz ber Zusatzversorgungen (Ergnzungs-Pensionen) Verordnung zur Kennzeichnung, Registrierung und Umsiedlung von Rindern, Schweinen, Schafen und Ziegen Direktzahlungen fr Landwirte - Betriebsprmien (Durchfhrungsverordnung) Verordnung zur Einnahme von Einkommensteuer und kommunaler und regionaler Immobiliensteuern fr Personen etc. Verordnung zur Registrierung der Viehzucht im zentralen Viehzuchtregister Verordnung zur Rechnungslegung von Straen, Boden und Betonarbeiten, Maurern, Zimmerern, Bauarbeitern, Elektrikern, Klempnern etc.

61.760.521

13

60.604.943

14

60.111.133

15

53.275.363

2000/15/EG

16

43.375.175

1783/2003/EG

17

43.126.170

18

42.815.228

19

42.242.196

Wie aus der Tabelle ersichtlich und zu vermuten war, sind ca. ein Viertel der teuersten Regelungen direkt durch EU-Recht beeinflusst. Fr einen Teil dieser Regelungen lsst sich dabei bereits ohne einen tiefer gehenden Vergleich der gesetzlichen Ausgestaltungen davon ausgehen, dass hier zu einem gewissen Grad hnliche Pflichten und Anforderungen in der Schweiz wie in D-

62

Quelle: Eigene Darstellung auf Basis der Daten der Messungen in Dnemark.

Analyse der internationalen Erfahrungen zur Anwendung des Standard-Kosten-Modells und Implikationen fr die Schweiz

63

nemark bestehen, da es aufgrund direkter Abkommen und der Bemhungen um einen barrierefreien Handel zwischen der Schweiz und der EU, eine Anlehnung an das EU-Recht in wirtschaftsrelevanten Bereichen auch in der Schweiz zu vermuten ist. Um darber hinausgehend eine Aussage ber die Nutzbarkeit der dnischen Daten fr eine Fokussierung der Abbaumanahmen in der Schweiz treffen zu knnen, muss hingegen untersucht werden, ob hnliche Regelungsmaterien auch im Schweizer Recht zu finden und diese vergleichbar ausgestaltet sind. Die folgende Tabelle bietet hierzu einen berblick:

Abbildung 17: Abgleich der teuersten Regelungen in Dnemark mit dem Schweizer Recht
Nr. 1 Gesetz Dnisches Gesetz ber die Jahresberichte von Wirtschaftsunternehmen Verordnung Nr. 1068: Steuerbezogene Anforderungen bzgl. der Finanzberichte/Aufzeichnungen Gesetz Nr. 209 betreffend die Kennzeichnung und Darstellung von Preisen Verantwortliches Vergleichbare Regelungsmaterie Schweiz Departement Obligationenrecht Art 957ff.; Verordnung ber die Fhrung und EFD Aufbewahrung der Geschftsbcher; fr AG zudem Art. 662ff. Obligationenrecht, GmbH 827 Auf Bundesebene lediglich Obligationenrecht, ggf. aber abweichende/zustzliche Regelungen auf kantonaler Ebene Verordnung ber die Bekanntgabe von Preisen EFD/Kantone EVD

2 3

4 5 6 7 8 9

Steuerkontroll-Gesetz Verordnung zur Arbeitsausfhrung Verordnung zur Selbstkontrolle in der Lebensmittelindustrie Verordnung zur Lebensmitellkennzeichnung Verordnung zur Grenzkontrolle/Zollwesen Verordnung: Tierrztliche Kontrolle bei der Tierfuttereinfuhr Verordnung ber Sicherheits- und Gesundheitsarbeit der Unternehmen Verordnung zum Nachweis des Herkunftslandes etc. von Rindfleisch Ferien-Verordnung Verordnung zur Einziehung der Einkommensteuer und kommunaler und regionaler Grundsteuern fr (natrliche) Personen etc. Arbeitsmarkt Gesetz ber Zusatzversorgungen (ErgnzungsPensionen) Verordnung zur Kennzeichnung, Registrierung und Umsiedlung von Rindern, Schweinen, Schafen und Ziegen Direktzahlungen fr Landwirte - Betriebsprmien (Durchfhrungsverordnung) Verordnung zur Einnahme von Einkommensteuer und kommunaler und regionaler Immobiliensteuern fr Personen etc. Verordnung zur Registrierung der Viehzucht im zentralen Viehzuchtregister Verordnung zur Rechnungslegung von Straen, Boden und Betonarbeiten, Maurern, Zimmerern, Bauarbeitern, Elektrikern, Klempnern etc.

Regelungskompetenzen auf Bundes- und kantonaler Ebene aufgrund der Mischverwaltung kein direkter Abgleich mglich Arbeitsgesetz, Regelungen der Sozialpartner Bundesgestz ber Lebensmittel und Gebrauchsgegenstnde (LMG) sowie Unterverordnungen Bundesgestz ber Lebensmittel und Gebrauchsgegenstnde (LMG) sowie Unterverordnungen Zollgesetz Vorschriften zur Futtermittelkontrolle Verordnung ber die Produktion und das Inverkehrbringen von Futtermitteln (Futtermittel-Verordnung), LWG

EFD/Kantone EVD/Sozialpartner EVD/EDI/BLW EVD/EDI/BLW EFD EVD

10

Gesetz ber die Unfallversicherung Art. 81ff.; Verordnung ber die Unfallverhtung; Verordnung 3 zum Arbeitsgesetz EVD/EDI/Suva (Gesundheitsvorsorge, ArGV 3) (Weisungen und Erluterungen zur) Verordnung ber die Tierzucht Keine entsprechenden Regelungen vorhanden Regelungskompetenzen auf Bundes- und kantonaler Ebene aufgrund der Mischverwaltung kein direkter Abgleich mglich EVD

11 12

13

EFD/Kantone

14 15 16

BVG + Reglemente der Vorsorgeeinrichtungen Verordnung ber die Tierverkehrs-Datenbank (TVDVerordnung) Direktzahlungsverordnung, zugehrige Erluterungen und Weisungen sowie landwirtschaftliche Begriffsverordnung Regelungskompetenzen auf Bundes- und kantonaler Ebene aufgrund der Mischverwaltung kein direkter Abgleich mglich

EDI/BVG EVD EVD

17

EFD/Kantone

18

hnliche Regelungen in der Tierverkehrsdatenbank

EVD

19

z. T. in RechnungslegungsG enthalten

EJPD

Dieser Abgleich macht deutlich, dass zumindest zu 15 von den 19 teuersten Gesetzen in Dnemark annhrend vergleichbare Regelungen auch in der Schweiz anzufinden sind. Lediglich in Hinblick auf das spezifisch dnische Feriengesetz lsst sich kein Schweizer quivalent ausmachen. Ein Groteil

Analyse der internationalen Erfahrungen zur Anwendung des Standard-Kosten-Modells und Implikationen fr die Schweiz

64

der in Dnemark identifizierten Kostentreiber wird daher aller Voraussicht nach auch in der Schweiz zu den teuersten Regelungsmaterien zhlen. Eine Untersuchung des Schweizer Rechts auf die in Dnemark als teuersten Informationspflichten identifizierten Regelungen weist ebenfalls darauf hin, dass hnliche Regelungen auch in der Schweiz zu finden sind, wie aus der folgenden bersicht ersichtlich wird:
Abbildung 18: Vergleich der teuersten Informationspflichten in Dnemark mit dem Schweizer Recht
Nr. Informationspflicht (deutsche bersetzung) Gesetz Verordnung Nr. 1068: Steuerbezogene Anforderungen bzgl. der Finanzberichte/ Aufzeichnungen TOP 2 Gestze Gesetz Nr. 209 betreffend die Kennzeichnung und Darstellung von Preisen TOP 3 Gesetze Dnisches Gesetz ber die Jahresberichte von Wirtschaftsunternehmen TOP 1 Gesetze Dnisches Gesetz ber die Jahresberichte von Wirtschaftsunternehmen TOP 1 Gesetze Dnisches Gesetz ber die Jahresberichte von Wirtschaftsunternehmen TOP 1 Gesetze Steuerkontroll-Gesetz TOP 4 Gesetze Verordnung zum Nachweis des Herkunftslandes etc. von Rindfleisch TOP 11 Gesetze Arbeitsmarkt Gesetz ber Zusatzversorgungen (ErgnzungsPensionen) TOP 14 Gesetze Kosten (Euro)
Entsprechende Regelung in der Schweiz hnliche Informationspflichten fr die AG (Art. 662ff Obligationenrecht, wohl auch fr die GmbH ber Generalverweis in Art 827 Obligationenrecht; fr Genossenschaft dagegen lediglich Verweis auf Bilanz nach den Regeln einer ordnungsgemen Buchfhrung, A hnliche Regelungen in der Verordnung ber die Bekanntgabe von Preisen

Finanzielle Anforderungen im Rahmen des Jahresberichts

340.167.504

Preis, Menge und Rabatt

274.257.780

Vorlage der jhrlichen Rechenschaftserklrung (Steuererklrung) - Jahresbericht fr Unternehmen mit weniger als 50 Angestellten Vorlage der jhrlichen Rechenschaftserklrung fr (groe) C-Unternehmen Vorlage der jhrlichen Rechenschaftserklrung fr (mittelgroe) C-Unternehmen Einreichung des Jahresberichts alle Unternehmen

255.958.680

siehe 1, in Revision

165.126.223

siehe 1, in Revision

111.418.467

siehe 1, in Revision

88.690.511

siehe 1

Rindfleischetikettierung

59.162.958

Entsprechende Regelungen in Abschnitt B II A. des Abkommens zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europischen Gemeinschaft ber den Handel mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen

Rckhaltung des Arbeitnehmeranteils durch den Arbeitgeber

48.109.454

hnliche Regelungen im Sozialversicherungsbereich

Verordnung zur Voranmeldung von Lebensmittel(produkten) innerhalb Lebensmitellkennzeichnung verschiedener Produktkategorien TOP 7 Gesetze Dokumentationspflicht fr PrimrVerordnung zur Selbstkontrolle in Erzeuger und Unternehmen bzgl. der Lebensmittelindustrie der Implementation von SelbstTOP 6 Gestze Kontroll-Systemen Informationen ber die Tierzucht mssen mit den Ziel der Reistrierung im zentralen Tierzuchtregister gemeldet werden Meldepflichten bei Exporten in Drittlnder - Zoll Gesetz Nr. 351 ber Tierkrankheiten (Seuchen) und Infektionen Nicht in TOP 20 Gesetzen

44.163.425

Im Bereich der tierischen Lebensmittel und im Agrarbereich volle quivalenz iR internationaler Handelsabkommen, i. . hnliche Regelungen Verpflichtung zur Selbstkontrolle unabhngig von amtlicher Kontrolle Regelungsbefugnis des Bundesrates zur Dokumentation der Selbstkontrolle

10

43.782.782

11

42.814.654

hnliche Ausgestaltung und gesetzgeberische Intention, Betreiber ist privatrechtlich organisiert

12

13

14 15

16

Gestz ber Zollpflichten Nicht in TOP 20 Gesetzen Gesetz Nr. 209 betreffend die Kennzeichnung und Darstellung von Abrechnung Preisen TOP 3 Gesetze Verordnung zur Angaben im Rahmen des ExpressGrenzkontrolle/Zollwesen Zoll TOP 8 Gesetze Ferien-Verordnung Forlaufende Aufstellung fr die Feriengenehmigung TOP 12 Gesetze Arbeitsmarkt Gesetz ber Zusatzversorgungen (ErgnzungsErklrung ber Pensionen) Zusatzversorgungen TOP 14 Gesetze Aufzeichnungen ber den Medizinprodukte-Konsum des Herdenhalters mssen der Lebensmittel produzierenden Region auf Verlangen mitgeteilt werden

42.303.375

Vergleichbare Regelungen vorhanden hnliche Informationspflichten im Obligationenrecht, Art. 88.

42.241.629

35.103.099 30.832.157

Keine entsprechenden Bestimmungen vorhanden Keine entsprechenden Bestimmungen vorhanden

29.944.920

hnliche Regelungen im Sozialversicherungsbereich

17

Veterinrgesetz Nicht in TOP 20 Gesetzen

28.654.797

Ensprechende Regelungen vorhanden

Wie aus der Tabelle ersichtlich, sind lediglich zwei Informationspflichten (14/15) nicht in vergleichbarer Form vorhanden. Fr die restlichen Informationspflichten lassen sich dagegen vom Ansatz her hnliche Pflichten und

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Anforderungen im Schweizer Recht identifizieren.63 Die genaue Ausgestaltung der Pflichten und Anforderungen unterscheidet sich jedoch aller Voraussicht nach bei einem detaillierten Vergleich derart, so dass hieraus lediglich abgeleitet werden kann, dass diese Pflichten zwar auch in der Schweiz zu den Kostentreibern zhlen werden, aber nicht, in welcher Form und Hhe eine Belastungen entstehen oder Reduktionen mglich sind. Fr die direkte Nutzbarkeit der Messergebnisse aus Dnemark fr Reformen in der Schweiz kann damit zunchst die Aussage getroffen werden, dass ein solches Vorgehen durchaus geeignet sein kann, einen Teil der Kostentreiber in der Schweiz zu identifizieren und Reduktionsmanahmen darauf zu fokussieren. Es ist jedoch zum einen davon auszugehen, dass sich neben diesen Regelungen in der Schweiz weitere Pflichten und Anforderungen als Kostentreiber im Rahmen einer Messung identifizieren lieen, die in Dnemark nicht zu den Kostentreibern zhlen oder im dnischen Recht nicht vorhanden sind, wie dies auch fr den Vergleich zwischen den Niederlanden und Dnemark festgestellt werden konnte (siehe hierzu Abb. 7). Zum anderen knnen die Kostenursachen auf diese Weise nur grob geschtzt jedoch nicht direkt bernommen werden, wodurch sich rein ber die Daten der anderen Lnder keine direkten Reformmglichkeiten fr die Schweiz erschlieen lassen. 5.2 Analyse der direkten Umsetzbarkeit von Reduktionsmanahmen Sowohl in Dnemark als auch in den Niederlanden sind bereits zahlreiche Manahmen ergriffen worden, um die Informationskosten fr die Wirtschaft zu reduzieren. Aufgrund der im vorangegangenen Abschnitt aufgezeigten teilweisen Vergleichbarkeit der Ausgestaltung in Bezug auf Informationspflichten in Dnemark und der Schweiz erscheint es daher sinnvoll, auch die Frage nach einer mglichen direkten Umsetzung von Reduktionsmanahmen zu stellen. Da es hierzu aufgrund des bis 2010 andauernden Abbauprozesses in Dnemark keine bergreifenden Daten gibt, mssen wir hierzu zunchst auf die Daten aus den Niederlanden zurckgreifen. Folgende Tabelle gibt dabei zunchst einen berblick ber die 20 finanziell effektivsten Reduktionsmanahmen in den Niederlanden:64

Es ist hierbei darauf hinzuweisen, dass durch diesen Vergleich lediglich eine Aussage darber getroffen werden kann, inwieweit die teuersten Regelungen in Dnemark sich auch in der Schweiz als Kostentreiber herausstellen knnen. 64 Quelle: Ministry of Finance/IPAL (2006) (eigene bersetzung).
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Abbildung 19: Top-20 Reduktionsmanahmen in den Niederlanden


Rang nach Wert Manahme Jahresabschluss: Verwendung derselben Daten fr die Meldung bei den Handelskammern und Steuerbehrden Beschreibung der Vereinfachung Fast alle KMU knnen die steuerlichen Angaben zu den Jahresberichten gemeinsam mit den Angaben fr die Handelskammern erstellen. Viele KMU knnen die Daten durch Nutzung des kostenlosen Finanzdaten-Softwarestandards XBRL zudem in einem einzigen Schritt bermitteln. Das "Dutch Taxonomy Project" hat 2006 den Open-Source Softwarestandard zum Finanzdatenaustausch XBRL eingefhrt und zugelassen. Die entsprechenden Daten werden bei Angabe direkt und einem Schritt an alle zustndigen Behrden bermittelt (Handelskammer, Steuer- und Zollbehrden sowie das statisitische Amt). Fhrende Softwareanbieter kndigten bereits an den XBRL-Standard kostenlos in ihre Unternehmenssoftware zu integrieren. Unternehmen wie auch Steuerberater und Wirtschaftsprfer werden durch diese Manahme um durchschnittlich ein Drittel des ursprnglichen Zeitaufwands erleichtert. Arbeitgeber mussten jhrlich je eine Lohnbescheinigung an die Sozialversicherung und die Steuerbehrden bermitteln. Arbeitgeber brauchen fortan nur noch eine einzige Lohnbescheinigung elektronisch der Steuerbehrde bermitteln. Zudem wurde diese Pflicht durch Vereinheitlichung der Lohnkozepte vereinfacht. Modifikation der Mehrwertsteuergesetzgebung, so da Unternehmen im Bilanzierungsprozess eine rein elektronische Abrechnung gegenber der Steuerbehrde fhren knnen. Eine weitere Vereinfachung wird durch Mglichkeit weiterer elektronischer Anwendungen folgen. Die Unternehmen werden von der Steuerbehrde ber weitere elektronische Verrechnungsmglichkeiten informiert. Finanzdienstleister knnen die obligatorischen Finanzinformationsbltter nur noch online verfgbar machen und auf Kundenanfrage per Email an diese versenden. Zudem wurden diese Produktionformationsbltter vereinfacht und standardisiert. Arbeitgeber und Arbeitnehmer tragen mehr Eigenverantwortung bei der Erfllung der gesetzlichen Auflagen. Arbeitgeber und Arbeitnehmer organisieren selbst, wie sie in ihrer Branche die Bestimmungen und Erfordernisse erfllen, indem sie eigene, prventive SicherheitsGesundheitsschutz-Kataloge in ihrem Unternehmen erstellen. Vereinfachung der Meldeverfahren zwischen Versicherern und (medizinischen) Leistungserbringern durch Digitalisierung der Verfahren, ein einheitliches nationales Meldedienstund Informationssystem und ein Codesystem-Management. Art. 13 des Berufs-Sicherheits- und Gesundheitsakts beinhaltete die Verpflichtung zur Arbeitsberatung, wenn die Umstnde dies erforderten. Mittlerweile wurde die Norm abgeschafft und die Durchfhrung der Beratungsgesprche ins Belieben der Unternehmen gestellt. Vereinfachung und /oder Abschaffung von Vertrgen, Vorlagefristen, jhrlichen Berichtspflichten und Kontrollen des Dngemitteleinsatzes in der Landwirtschaft. Vermeidung von Doppelung der Informationslieferung durch Rckgriff auf andere Daten aus anderen Gesetzespflichten durch die Behrden. Erhhung der Umsatzgrenzbetrge zur obligatorischen Erstellung von ausfhrlichen Jahresabschlssen.Viele kleinere Unternehmen sind nur noch verpflichtet, Gewinn- und Verlustrechnungen sowie vereinfachte Bilanzaufstellungen vorzunehmen. Ab Mitte 2007 bentigt man nicht mehr zwangslufig eine rztliche Verschreibung bzw. Rezepte in Papierform. Rezepte knnen dem Apotheker/Pharmazeuten auch digtal bermittelt werden, so dass dieser die medizinischen Produkte direkt an den Patienten liefern kann. Die Kennzeichnungspflichten fr Lebensmittel werden ab 2009 reduziert: Zusatzinformationen, die nicht unmittelbar mit der Produktklassifizeriung zu tun haben (zB Vitamine) fallen weg, dafr steht fr Verbraucher ein online-portal zur Information zur Verfgung. Wert in Mio.

400,00

Jahresabschluss: Vereinfachung der Informationsanforderungen

350,00

Jhrliche Lohnbescheinigung 2006: Vereinfachung und eine einzige Kontaktstelle

295,00

Mehrwertsteuer: Mglichkeit der elektronischen Abrechnung

161,00

Finanzinformationsblatt (financial information leaflet): digital verfgbar Arbeitssicherheit und gesundheitsschutz: Generelle Vereinfachung des Gesetzes und Streichung von Detailregelungen Meldungsverfahren bei Krankenversicherungen: Automatisierung Arbeitssicherheit und gesundheitsschutz: Abschaffung der obligatorischen Arbeitsberatung Dngemittel-Gesetzgebung: Vereinfachung Jahresabschluss: Erhhrung der Grenzbetrge rztliche Verschreibung/Rezepte: Vereinfachung und Digitalisierung Nahrungskette: Lebensmittelkennzeichnung (EU)

96,90

92,90

91,00

89,20

87,00

10

86,00

11

85,00

12

85,00

13

Unternehmensrecht: Digitale Mitteilung Nur noch wenige Kapitalgesellschaften mssen die Gesellschafterversammlung in Tageszeitungen zur Gesellschafterversammlung bei AGs verknden. und GmbHs Viele Unternehmen werden von Genehmigungen befreit. Eine Website informiert, welche Regelungen und Verpflichtungen man zu befolgen hat. Die Regulierungen werden nicht mehr sektorbasiert, sondern aktivittsbasiert angewendet. Generelle Regeungen ersetzen fr eine groe Zielgruppe die Genehmigungen. Besonders Unternehmen, die keine oder kaum umweltbelastende Geschftsfelder- und ttigkeiten haben, werden entlastet und/oder befreit. Fr viele Unternehmen, speziell in der Metallbranche, gelten fortan generelle Umweltregelungen statt fr jede, gering belastende Aktivitt eine eigene Genehmigung beantragen zu mssen. Nur Unternehmen, die in Geschftsbereichen mit intensiver Ressourcennutzung ttig sind, bentigen Sondergenehmigungen. Alle Gebhren fr Vervielfltigung und Nutzung werden direkt an die entsprechende Organisation gezahlt.Zudem wurden die Zahlunsmodalitten vereinfacht, so dass Unternehmen eine jhrliche Gebhr fr die Nutzung zahlen, die von der Unternehmensgre und Nutzungsintensitt abhngt. Eine einheitliche Umweltgenehmigung ersetzt die verschiedenen Regelungen und Genehmigungen mehrerer Behrden, welche unterschiedlichste Anforderungen beinhalteten. Die Genehmigung wird einheitlich bei einer Stelle beantragt und allen Behrden bei Bedarf vorgelegt. Prozesse und Behrdengnge fr die Genehmigung werden so fr alle behrdlichen Ebenen zusammengefhrt. Vereinfachung des Informationszugangs durch Bereitstellung durch Branchenorganisationen und Verwaltungsstellen.Diese sollen gute Beispiele und einfach zuhandhabende Instrumente und Anleitungen bereitstellen.

69,00

14

Umweltregelungen: generelle Reform

64,00

15

Pflicht zu Umweltgenehmigungen: generelle Regeln ersetzen Genehmigungen Vervielfltigungsrechtsorganisation treiben die an die Urheberrechtshalter zu zahlenden Gebhren ein Einfhrung einer einheitlichen Umweltgenehmigung Zusammenfhrung der Genehmigungen und Ausnahmeregelungen fr Bebauuung, Raumplanung und Umwelt Arbeitssicherheit- und gesundheitsschutz: Wissen und Informationen zu Prventionspotenzialen

64,00

16

57,00

17

56,70

18

55,00

19

20

Die Registrierung der Pflege wurde vereinfacht. Ein adquater Plan der huslichen Pflege von Allgemeines Gesetz fr besondere Patienten sollte Folgendes beinhalten: Planung = Realisierung, wenn keine nderungen medizinische Ausgaben: Vereinfachung verzeichnet wurden. Der Pflegeanbieter muss lediglich die Berichtigung in seine Planung und Digitalisierung des einfgen. Fr andere Pflegearten knnen verschiedene ICT-Tools verwendet werden. Der Eigenbeitragsverfahrens Zeitaufwand und die Fehlerquote werden somit reduziert. Eine elektronisches Steuererklrungsprogramm ersetzt die konventionelle Steuererklrung in Ertragssteuer- und Papierform fr Krperschaftssteuer, Einkommens- und Mehrwertsteuer. Das Programm ist online Umsatzsteuererklrung: knftig auf einer speziell eingerichteten Website verfgbar, welche auch Auskunft ber den Stand der elektronisch eingereichten und fehlenden Unterlagen gibt.

51,00

50,00

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Um eine Aussage zur mglichen direkten Umsetzung von Reduktionsmanahmen in der Schweiz treffen zu knnen, werden im Folgenden beispielhaft einige der relevanten Reduktionsmanahmen in den Niederlanden und Dnemark erlutert und in ihrer Umsetzbarkeit in der Schweiz nachvollzogen. Jahresabschlsse Im Bereich der Jahresabschlsse wurden insbesondere fr kleinere und mittlere Unternehmen erhebliche Erleichterungen erzielt, indem die Informationen ber die Jahresumstze gegenber den Handelskammern und den Steuer- und Zollbehrden nunmehr gemeinsam abgegeben werden knnen. Durch die Zulassung des Open-Source Softwarestandards zum Finanzdatenaustausch (XBRL) werden die Daten bei Abgabe zudem direkt und in einem Schritt an alle zustndigen Behrden bermittelt; lediglich einzelfallbezogen knnen Zuatzinformationen anfallen. Die Kostenersparnis durch diese Manahmen beluft sich auf ca. 50 %. Darber hinaus ist der Umsatzgrenzbetrag zur Erstellung von ausfhrlichen Jahresabschlssen erhht worden, so dass viele kleine und mittlere Unternehmen mittlerweile nur noch zur Aufstellung von Gewinn- und Verlustrechnung und vereinfachten Bilanzaufstellungen verpflichtet sind (Top 1 und 2 Reduktionsmanahmen NL). Da auch in der Schweiz gegenber mehreren Stellen Informationspflichten bezglich der Jahresabschlsse (resp. der finanziellen Situation der jeweiligen Gesellschaft) bestehen, liee sich durch eine Angleichung der entsprechenden Informationsprozesse - orientiert an dem niederlndischen Modell aller Voraussicht nach ein erhebliches Einsparpotential erzielen. Die hierbei in den Niederlanden durchgefhrte Einfhrung eines bergreifenden Softwaresystems liee sich in der Schweiz hingegen, aufgrund der fderalen Strukturen und Kompetenzverteilungen, schwieriger umsetzten. Hierzu msste zunchst eine ressort- und kantonsbergreifende Harmonisierung von Formularen und Informationsanforderungen durchgefhrt werden, die zwar nicht unmglich, aber dennoch schwer umzusetzen sein drfte. Steuerrecht Im Steuerrecht wurden ebenfalls Vereinfachungen durch die Einfhrung elektronischer Steuerklrungen geschaffen, die je nach Steuerbereich (Umsatz-, Ertragssteuern) zu Reduktionspotentialen von 50 bis zu 400 Mio. Euro gefhrt haben (Top 4 und 20 Reduktionsmanahmen NL). Auch in diesem Bereich sind in der Schweiz hnliche Reduktionspotentiale zu vermuten erschwert wird die Abgleichbarkeit jedoch durch die dezentrale und stark fragmentierte Schweizer Steuerverwaltung.

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Lebensmittelkennzeichnung Im Bereich der Lebensmittelkennzeichnung sind ab dem Jahr 2009 erhebliche Reduzierungen in den Kennzeichnungsanforderungen geplant; so sollen die Etikettierungen nur noch die Grundinformationen ber das Lebensmittel und seine Herkunft enthalten, Zusatzinformationen, wie beispielsweise detaillierte Nhrwert- oder Vitaminangaben fallen weg (Top 12 der Reduktionsmanahmen NL). In der Ausgestaltung der Pflichten zur Lebensmittelkennzeichnung besteht voraussichtlich auch in der Schweiz ein hohes Reduktionspotential; die Kostenersparnis in den Niederlanden wird hier auf 85 Mio. Euro geschtzt. Arbeitssicherheit Im Bereich der Arbeitssicherheit werden Einsparpotentiale zum einen durch eine Verstrkung der Eigenverantwortung der Unternehmen erzielt: Durch die Erstellung eigener, prventiver Sicherheits- und Gesundheitsschutzkataloge knnen die Unternehmen nunmehr selbst bestimmen, wie sie die (branchenspezifischen) gesetzlichen Auflagen erfllen (Top 6 der Reduktionsmanahmen NL). Zum anderen werden Einsparpotentiale durch gezielte Erleichterungen fr Arbeitgeber v. a. im Bereich kleiner und mittlerer Unternehmen realisiert. Unternehmen dieser Gre sind sich mangels spezifischer betriebsinterner Organisationsstrukturen hufig nicht smtlicher Pflichten, die ihnen kraft Gesetzes obliegen, bewusst. Durch die Anfertigung spezieller Betriebshandbcher und weiterer auf die Unternehmen zugeschnittener Hilfsmittel wird ein umfassendes Wissensmanagement bezglich Pflichten und Prvention hergestellt, das zu erheblichen Kostenreduktionen fhrt (Top 18 der Reduktionsmanahmen NL). Im Bereich der Arbeitssicherheit wurden in der Schweiz bereits durch die Revision der EKAS-Richtlinie zum Januar 2007 Vereinfachungen erzielt, die geschtzt rund 50 Mio. CHF an Ersparnis hervorrufen werden. In diesem Bereich lassen sich daher nur Teile der in den Niederlanden durchgefhrten Manahmen mit einem eher geringeren Potenzial umsetzen. Fazit: Obwohl die hier genannten Manahmen nur einen ersten Eindruck darber gestatten, inwieweit eine direkte bertragung von Reduktionsmanahmen als Mglichkeit betrachtet werden kann, wird dennoch deutlich, dass dieser Weg der direkten Nutzung der Ergebnisse anderer Lnder vor allem Ideen fr die Identifikation mglicher Reformen zur Entlastung der Wirtschaft in der Schweiz geben kann. Eine systematische Analyse der Reduktionsmanahmen in den Niederlanden kann daher insbesondere im Hinblick auf die hierdurch anfallenden Aufwnde als sinnvoll erachtet werden, wrde jedoch aller Voraussicht nach keine vergleichbaren Potenziale hervorbringen, wie eine Vollerhebung oder systematische, landesspezifische Messung.

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6.

Handlungsoptionen fr den Abbau von Informationskosten in der Schweiz auf Basis des Vorgehens und der Ergebnisse von SKM-Anwenderstaaten
Die Ergebnisse dieser Studie lassen sich als berblick in Bezug auf Handlungsmglichkeiten fr die Schweiz auf vier Optionen verdichten, durch die der Abbau brokratischer Belastungen fr die Wirtschaft vorgenommen werden kann: 1. 2. Durchfhrung einer Vollmessung mittels Standard-Kosten-Modell auf Bundesebene und eines Quick-Scans auf Kantonsebene Durchfhrung einer Messung in priorisierten Sektoren auf Basis der Ergebnisse der Messungen in Dnemark bzw. den Niederlanden sowie ergnzender Studien 3. Nutzung der Ranglisten der teuersten Gesetze und Informationspflichten aus Dnemark zur Identifikation mglicher Reduktionsmanahmen auf Basis ergnzender Studien 4. Analyse der Reduktionsmanahmen in den Niederlanden auf die direkte Umsetzbarkeit fr Reformen in der Schweiz Handlungsoption 1: Durchfhrung einer Vollmessung Die erste Option besteht in der Durchfhrung einer Messung der Informationskosten aller Gesetze auf Bundesebene sowie eines Quick-Scans auf Ebene der Kantone. Der besondere und alleinige Vorteil dieses Vorgehens besteht insbesondere darin, auf diesem Wege den Brokratieabbau auch im stark dezentralisierten System der Schweiz bergreifend und nachhaltig steuern zu knnen. Dieses Vorgehen stellt zugleich auch den einzigen Weg dar, alle Kostentreiber und Reduktionspotenziale sicher identifizieren zu knnen und ist daher in Bezug auf die Maximierung des Nutzens als erste Wahl zu benennen. Als Nachteil der Vollmessung kann insbesondere der vergleichsweise hohe Aufwand sowie die Bindung der Mittel genannt werden. Um hierbei eine hchstmgliche Effizienz zu erreichen, empfiehlt sich eine Umsetzung in Anlehnung an den in Deutschland und sterreich eingeschlagenen Weg. Hierbei wurde im Anschluss an die Ermittlung der Informationspflichten eine Priorisierung vorgenommen, um die Aufwnde der Messung auf die Kostentreiber zu konzentrieren, wodurch sowohl Zeit und Ressourcen eingespart als auch der Detailgrad der Ergebnisse erhht werden knnen. Handlungsoption 2: Durchfhrung einer Messung in priorisierten Sektoren Als Alternative zur Vollmessung ergibt sich durch die Mglichkeit des Rckgriffs auf die bereits ermittelten Kostendaten in den Niederlanden und Dnemark das Vorgehen einer Messung in priorisierten Sektoren. Hierbei kann ausgehend von den dnischen oder niederlndischen Daten zu Kostentreibern zunchst ein grober Abgleich mit dem Schweizer Recht unternommen werden, um eine Rangliste der zu messenden Sektoren zu erstellen. Diese

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Rangliste muss im nchsten Schritt allerdings auf die Besonderheiten der nationalen Wirtschaft hin korrigiert werden, da hierdurch erhebliche Unterschiede zu erwarten sind. Im Vorgehen bedeutet dies insbesondere den Vergleich von Unternehmenszahlen in der Schweiz mit denen des Vergleichslandes im Bereich der Informationspflichten, da diese als ausschlaggebender Faktor fr die Informationskosten gelten. Der Vorteil der Messung in priorisierten Sektoren gegenber der Vollmessung liegt insbesondere in dem zu erwartenden geringeren Aufwand sowie der Entzerrung der Aufwnde, da diese Form der Messung ber mehrere Jahre verteilt werden kann. Ein Nachteil besteht hingegen darin, dass im Rahmen der Messung priorisierter Sektoren nicht alle Kostentreiber eindeutig identifiziert werden knnen, und die bergreifende Steuerung des Brokratieabbaus durch zustzliche Manahmen erfolgen muss. Handlungsoption 3: Nutzung der Ranglisten anderer Lnder zur Identifikation relevanter Abbaubereiche Im Gegensatz zu den vorangegangenen Optionen basiert dieser Weg im Kern nicht auf der Messung mittels Standard-Kosten-Modell, sondern auf der direkten Nutzung der Ergebnisse der Messungen anderer Lnder. Das Standard-Kosten-Modell kann hierbei zwar untersttzend eingesetzt werden, um die kostenmigen Auswirkungen in der Schweiz zu ermitteln, ist jedoch nicht zentraler Bestandteil des Vorgehens. Vielmehr werden die Kostendaten direkt genutzt und durch einen Abgleich der dnischen oder niederlndischen Ausgestaltung des Rechts mit dem Schweizer Recht die relevanten Kostentreiber identifiziert. Dieses Vorgehen bietet den Vorteil, einen Fokus auf hochgradig kostenrelevante Bereiche des Schweizer Rechts mit vergleichsweise geringem Aufwand legen zu knnen. Die Identifikation der geeigneten Reduktionsmanahmen bzw. Reformen kann anschlieend auf Basis weiterer Studien zu Kosten und Nutzen einer Regelung oder in Kombination mit dem als Handlungsoption 4 vorgestellten Vorgehen erfolgen. Der Nachteil dieses Vorgehens besteht darin, dass hierdurch weder eigene Kennzahlen fr die Schweiz gewonnen werden, durch die der Brokratieabbau gesteuert werden kann, noch Informationen darber gewonnen werden, welche national spezifischen Kostentreiber existieren. Handlungsoption 4: Analyse der Reduktionsmanahmen anderer Lnder Als schnellster und kostengnstigster Weg zur Nutzung der Erfahrungen aus dem internationalen Umfeld liee sich als vierter Weg die Analyse direkter Reformmglichkeiten auf Basis der Reduktionsmanahmen in anderen Lndern nennen. Hierbei kann insbesondere auf die ausfhrliche Auflistung der durchgefhrten und geplanten Manahmen in den Niederlanden zurckgegriffen werden, die mit der Ausgestaltung und den politischen Gegebenheiten

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in der Schweiz abgeglichen werden mssen. Der Vorteil dieses Vorgehens besteht insbesondere darin, dass hierbei keine Messungen oder weitergehende Studien durchgefhrt werden mssen und dadurch mit sehr geringem Aufwand Reformmglichkeiten erschlossen werden knnen. Der Nachteil besteht hingegen darin, dass diese Reformmglichkeiten nicht spezifisch fr die Schweiz sind und daher nicht durch eine hohe Effektivitt gekennzeichnet sind. Zudem lsst sich vermuten, dass nur ein Teil der in anderen Lndern durchgefhrten Manahmen auch in der Schweiz umgesetzt werden knnen, da das Recht zum einen unterschiedlich ausgestaltet ist, bestimmte Manahmen bereits umgesetzt wurden oder das fderale System eine vergleichbare Umsetzung erschwert und andere Lsungswege bentigen wrde. Des Weiteren ergibt sich hierdurch keine Mglichkeit der bergreifenden Steuerung des Brokratieabbaus. Die vier dargestellten Varianten decken, wie aus den Beschreibungen ersichtlich, das gesamte Spektrum von der hchstmglichen Effektivitt bei vergleichsweise hohen Aufwnden bis hin zu den geringsten Kosten bei vergleichsweise geringem Nutzwert ab. Den Bruch stellt dabei insbesondere die Nutzung des Standard-Kosten-Modells als Steuerungsmedium des Brokratieabbaus dar, so dass die Optionen 1 und 2 als Wahlmglichkeiten der Politik, 3 und 4 hingegen als Verwaltungsoptionen betrachtet werden knnen, da diese direkt ohne politischen Entscheid von der Administration angegangen werden knnen.

Abbildung 20: bersicht Handlungsoptionen


Einsparpoten zial (Schtzung) Interne Aufwnde (Schtzung)

Option

Kurzbeschreibung

Nutzwert (nicht monetr) - bergreifende Steuerung des Brokratieabbaus - Zuordnung von Verantwortlichkeit - Abschlieende Identifikation der Kostentreiber - Entstehung von ffentlichkeit - Nachhaltigkeit des Kostenbewutseins

Kosten (Schtzung)

Zeitrahmen

- Messung aller Gesetze auf Bundesebene sowie Quick-Scan der Gesetze auf 1: Durchfhrung Kantonsebene auf Basis des SKM 2 Mrd. CHF einer Vollmessung - Festlegung prozentualer Reduktionsziele - Entwicklung und Umsetzung von Reduktionsmanahme

rund 4 Mio. CHF

6-7 Monate fr die 6 Mitarbeiter in Vollmessung, Vollzeit Gesamtzeitra um ca. 4 Jahre

2: Durchfhrung einer Messung in priorisierten Sektoren

- Priorisierung auf Basis der Kostendaten der SKM-Anwenderstaaten sowie Abgleiche - Etappenweiser Messprozesses auf Basis des SKM - Entwicklung und Umsetzung von Reduktionsmanahmen - Abgleich der Ranglisten anderer SKMAnwenderstaaten mit dem schweizer Recht zur Identifikation vergleichbarer Regelungen - Analyse der identifizierten Regelungen auf Reduktionsmanahmen - Umsetzung der Reduktionsmanahmen

1-1,5 Mrd. CHF

- Geringerer Aufwand als Vollmessung - Verteilung der Kosten und Aufwnde rund 2 Mio. auf einen greren Zeitraum CHF - Frhere Erschlieung von Reduktionsmglichkeiten

6 Mitabreiter in ca. 3 Jahre Vollzeit gesamt

3: Nutzung der Ranglisten anderer Lnder zur Identifikation relevanter Abbaubereiche

0,5 - 1 Mrd. CHF

- Geringerer Aufwand als Messungen

500.000 800.000 CHF

2-3 Mitarbeiter in Teilzeit (bei 1-2 Jahre externer Vergabe)

4: Analyse der Reduktionsmana hmen anderer SKMAnwenderstaaten

- Analyse der Reduktionsmanahen in den Niederlanden durch Abgleich mit den ca. 0,5 Mrd. schweizer Gegebenheiten - Anpassung der Reduktionsmanahmen CHF fr Reformen in der Schweiz - Umsetzung der Reduktionsmanahmen

- Sehr geringer Aufwand im Vergleich 200.000 CHF zu den anderen Optionen

1-2 Mitarbeiter in Teilzeit (bei 6-7 Monate externer Vergabe)

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Ergnzende Option: Fallspezifischer Einsatz des SKM und Ex-ante Schtzung Unabhngig von der Wahl des Vorgehens kann als Ergnzung die Anwendung des Standard-Kosten-Modells zur Ermittlung der Kosten und Kostenfaktoren einzelner Gesetze und Gesetzesvorhaben sowie die Ex-Ante Schtzung der Kosten aller neuen Gesetze als mgliches Vorgehen genannt werden. Der Vorteil besteht hierbei insbesondere darin, durch ein international anerkanntes Vorgehen Kostendaten der brokratischen Belastung zu ermitteln und mgliche Manahmen zu deren Senkung ergreifen zu knnen.

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Literatur
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