O desenvolvimento necessariamente um processo de concertao1.

Esther Bemerguy de Albuquerque Maria Luiza Falco Silva 2

Este trabalho foi apresentado no XIV Congresso Latinoamericano de Administrao para o Desenvolvimento (CLAD) realizado em Salvador, Bahia, em 2009. 2 As autoras so, respectivamente, Secretria da Secretaria do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (SEDES) e diretora da Diretoria Internacional da SEDES.

Resumo Inmeros analistas tm examinado as profundas consequncias que a implantao em mbito global do projeto neoliberal trouxe para as sociedades modernas. Este artigo se prope a resgatar a trajetria da problemtica do desenvolvimento brasileiro luz dos estudos do Professor Celso Furtado, reconhecido mundialmente como um dos principais economistas e pensadores sociais, no apenas pela amplitude de suas contribuies, mas pelo seu pioneirismo no tratamento das questes relativas ao desenvolvimento econmico e social, entendido como um processo que produz distribuio da renda e da riqueza e fruto da vontade do povo. Desenvolvimento que se distingue de um simples crescimento da economia, medido essencialmente por indicadores econmicos, porque pressupe o avano dos indicadores sociais. O resgate do debate sobre o desenvolvimento nos conduz ao exame de suas modalidades polticas mais recentes onde est inserida a participao dos Conselhos Econmicos e Sociais e de forma mais explcita do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social do Brasil CDES, que surge com o despertar do novo sculo. Palavras-chave: desenvolvimento, concertao, conselhos econmicos e sociais, Estado. Abstract Several analysts have examined the profound consequences that the implementation of neoliberal project, brought about to civil society participation in modern societies. This paper revisit the discussion of the Brazilian Development path, since the works of Celso Furtado in which he suggests that development, with income and wealth distribution, results from people political will and differs from simple economic growth. We discuss recent models that contemplates the participation of social and economic councils and in a special way the Brazilian Social and Economic Development Council CDES created at the dawn of the XXI Century. Key words: development, social and economic development council, participation, State.

1 Introduo Inmeros analistas tm examinado as profundas consequncias que a implantao em mbito global do projeto neoliberal trouxe para as sociedades modernas. Evelina Dagnino (2004) sugere que se essa constatao hoje senso comum no que se refere reestruturao do Estado e da economia, os impactos desse processo sobre a cultura poltica das sociedades latinoamericanas so menos reconhecidos e menos ainda se levamos em conta as especificidades nacionais. Advoga a pesquisadora, que no caso brasileiro h uma confluncia perversa entre um projeto poltico democratizante, participativo, e o projeto neoliberal, que marcaria hoje [..], o cenrio da luta pelo aprofundamento da democracia brasileira. Ademais, aponta para a existncia de uma disputa poltico-cultural e dos deslocamentos de sentido que ela opera em trs noes Sociedade Civil, Participao e Cidadania como referncias centrais para o entendimento dessa confluncia (DAGNINO, 2004, p.95). Este artigo prope um resgate da trajetria da problemtica do desenvolvimento brasileiro, desde os estudos de Celso Furtado (1991, 1992, 2000), nos quais ele aborda o conceito de desenvolvimento com distribuio da renda e da riqueza - fruto da vontade do povo - em contraposio ao simples crescimento econmico, at suas modalidades polticas mais recentes, nas quais est inserida a participao dos conselhos econmicos e sociais e, de forma mais explcita, do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social do Brasil CDES, que surge com o despertar do novo sculo. Do ponto de vista analtico, o artigo procura mostrar o deslocamento conceitual produzido pela incorporao do tema das estruturas de governana e dos mecanismos de regulao social. Do ponto de vista emprico, analisa o perfil das intervenes fundadas na lgica da concertao social, usando como exemplo o caso da atuao do CDES. No nosso entendimento, a atuao do CDES uma experincia profundamente inovadora em uma sociedade caracterizada pela prevalncia de uma cultura elitista e de prticas autoritrias, em um cenrio no qual, mesmo em perodos democrticos, os grupos de interesse mais poderosos sempre tiveram canais privilegiados de circulao de suas demandas no interior do Estado. Para organizar nossas idias, o artigo est dividido em cinco sees, alm desta introduo. A seo 2 examina o projeto neoliberal e a interdio do debate sobre planejamento econmico e desenvolvimento. A seo 3 destaca as instncias participativas no Governo Lula. A seo 4, analisa de forma sucinta o pensamento sobre a questo do desenvolvimento brasileiro: a reestruturao do Estado e a participao da sociedade civil luz dos modelos do economista Celso Furtado. O longo caminho trilhado pelo CDES, seus percalos e desafios, abordado na seo 5, com anlise complementar na seo 6, que discute a trajetria do CDES e suas

intervenes fundadas na lgica do dilogo e da concertao social. Na seo 7, so apresentadas as consideraes finais. 2 O projeto neoliberal e a interdio do debate sobre planejamento e desenvolvimento O neoliberalismo surgiu aps a II Guerra Mundial, na Europa e na Amrica do Norte, onde imperava o capitalismo. Foi uma reao terica e poltica veemente contra o Estado intervencionista e de bem-estar liderada por Rpke, Rstow, Hayek, Von Mises . A partir da refutao poltica Keynesiana que orientou a maioria dos programas de recuperao das naes envolvidas na II Guerra Mundial, o neoliberalismo constri uma crtica permanente da ao governamental, dos pactos sociais e do crescimento do Estado por meio dos programas econmicos e sociais (Foucault, 2008). Essa nova ordem no admite o planejamento econmico. O poder pblico no pode intervir na economia e constituir-se em um sujeito capaz de dominar o conjunto do processo econmico. A ao pblica deve ser limitada antecipadamente pela lei e no pode se propor a um fim particular, a um objetivo. Porm, um Estado subordinado governana neoliberal no um Estado ausente, ativo, vigilante e responsvel pelo resultado da poltica econmica, mas no tem como princpio a justia social e sim a economia empresarial e a liberdade de mercado (Foucault, 2008). A grande crise do modelo econmico do ps-guerra, em 1973, promove as idias neoliberais que identificam nas reivindicaes sociais dos sindicatos e do movimento operrio o problema a ser enfrentado para restaurar as bases da acumulao capitalista. Os anos 1980 foram o triunfo da ideologia neoliberal. Em 1979, na Inglaterra, foi eleito o governo Thatcher, o primeiro regime de um pas de capitalismo avanado publicamente empenhado em pr em prtica o programa neoliberal. Um ano depois, em 1980, Reagan chegou presidncia dos Estados Unidos. Em 1982, Khol, na Alemanha e no ano seguinte a Dinamarca caiu sob o controle de Schluter. Em seguida, quase todos os pases do norte da Europa Ocidental, com exceo da Sucia e da ustria, tambm aderiram s ideias neoliberais. Os pontos bsicos do projeto neoliberal foram sistematizados no chamado "Consenso de Washington, em 1989. Integrantes do Instituto de Economia Internacional de Washington, do Banco Mundial, do Banco Internacional de Desenvolvimento, do Fundo Monetrio Internacional, representantes dos EUA, pases da Amrica Latina, Central e Caribe se reuniram com o objetivo de ditar regras de comportamento para as economias dos diversos continentes. Em sntese, pregavam i) a abertura da economia, tanto para bens quanto para o capital estrangeiro; ii) a reduo drstica do tamanho do Estado o Estado mnimo - com redefinio das funes em direo adoo das consideradas funes tpicas do Estado. A saber: garantia

de segurana aos cidados, direito propriedade e soberania nacional; privatizaes; desregulamentao; flexibilizao do cmbio; reestruturao do sistema previdencirio; investimentos em infraestrutura bsica; fiscalizao dos gastos pblicos. O pensamento neoliberal ganha importncia no Brasil no perodo que se segue ao golpe militar de 1964. Embora os instrumentos e os objetivos de poltica econmica apontassem para a importncia do Mercado, alguns importantes formuladores da poltica econmica brasileira, como Roberto Campos e Delfim Netto, em particular, no abandonaram a noo de planejamento, com o Estado produtor de bens e um setor privado que se mantinha sob elevada barreira tarifria protecionista. Na dcada em que se constitua a hegemonia neoliberal na Europa e EUA, as foras populares, sociais e polticas do Brasil, forjadas na luta contra a ditadura,
viviam uma verdadeira efervescncia social, com a ecloso de quatro greves gerais nacionais, proibidas desde 1964, alm de uma onda de paralisaes que estava entre as mais altas no mundo. Houve, tambm, uma intensa mobilizao sindical, nas cidades e nos campos, entre os trabalhadores industriais e os assalariados pblicos e de servios (ANTUNES, 2008).

Vrios elementos progressistas reivindicados por essas lutas se inserem na nova Constituio, promulgada em 1988, especialmente o captulo que trata dos Direitos Sociais. O projeto democratizante e participativo, fundado na luta pelos direitos universais e pelas transformaes sociais, na conquista de espaos pblicos baseados na negociao de conflitos e na busca de um novo contrato social, vai se mostrar capaz de gerar um campo de disputa com o projeto neoliberal. Essa contenda, porm, resultar na fragmentao desse projeto poltico e restringir a agenda poltica e o campo de ao desses movimentos (Dagnino, 2004). Os nossos carros parecem carroas a frase emblemtica do presidente Fernando Collor de Mello, no comeo dos anos 1990, que marca o incio da hegemonia do pensamento neoliberal. A abertura da economia se deu rapidamente e as tarifas caram em toda a pauta de importaes. O capital internacional privado fluiu para o Pas alimentando a especulao financeira no mercado de capitais. Polticas fiscais e monetrias mais conservadoras, em consonncia com o pensamento neoliberal e para se adequar ao modelo de Estado mnimo, ganharam fora. Em 1994, com o Plano Real, no final do governo do presidente Itamar Franco, o modelo foi se consolidando e se manifestou de forma ainda mais evidente durante o governo de Fernando Henrique Cardoso com as sucessivas privatizaes e a adoo do sistema de cmbio flutuante em 1999. Em junho de 2004, na abertura da Mesa Redonda do CDES, intitulada Dilogo Social: Alavanca para o Desenvolvimento, resumiu assim esse cenrio: o pensador Celso Furtado, falando aos Conselheiros,

a hegemonia do pensamento neoliberal acabou com a possibilidade de pensarmos um projeto nacional. Em planejamento governamental, ento, nem se fala. O Brasil precisa se pensar de novo, partir para uma verdadeira reconstruo. Para mim, o que preza a poltica. No espero que haja o milagre da superao desse pensamento pequeno, pois hoje em dia no tem ningum que lidere essa luta ideolgica. Todo mundo foge dessa confrontao. Planejar o presente e o futuro do pas passou a ser coisa do passado. Como se pode dirigir uma sociedade sem saber para onde vai? O mercado que decide tudo. O pas passou a ser visto como uma empresa. Isso um absurdo.

3 Instncias participativas no Governo Lula Uma das primeiras medidas do governo Lula, em 2003, foi a criao do Conselho de Desenvolvimento Econmico e SociaL3 (CDES), rgo de consulta da Presidncia da Repblica sociedade civil e um canal institucionalizado de negociao de pactos entre diferentes atores societrios e o governo, em relao agenda das reformas econmicas, polticas e sociais4. Conforme destacam Vaz de Mora e Silva (2008, p.43),
a redemocratizao brasileira, a partir da segunda metade da dcada de 1970, teve como um de seus fatores propulsores e, ao mesmo tempo, como um de seus resultados mais significativos, um intenso e complexo processo de transformao do tecido associativo do Pas, que se expressou na entrada em cena de novos personagens, conforme o ttulo do j clssico trabalho de Eder Sader (1988).

Esse processo foi considerado por inmeros analistas um dos fatores centrais na conformao do contexto poltico-institucional posterior ao fim da ditadura militar, marcado por iniciativas de descentralizao e pela criao de espaos institucionais abertos participao e representao poltica da sociedade civil. Assim, assistiu-se ao longo das dcadas de 1980 e 1990, proliferao de fruns, conselhos, comits e parcerias, que instituram, nos diversos nveis de governo e nas mais variadas reas de atuao do Estado, canais institucionais abertos para a expresso poltica de atores e de segmentos da sociedade civil (Silva, 2003). Essa proliferao de espaos institucionais de participao foi acompanhada por diversas e controversas reflexes tericas nas Cincias Sociais, especialmente no que se refere ao papel desempenhado pela sociedade civil na consolidao e no aprofundamento da democracia (Avritzer, 1994; 2003; Costa, 1994 e 1997; Gohn, 1997; Santos, 2002). Essa literatura, contudo, tem sido crescentemente problematizada e por fugir ao escopo do nosso trabalho no ser aqui abordada, apenas referenciada. Uma anlise da criao do CDES, em particular, tendo como referncia a experincia internacional e da teoria democrtica, discutindo sua efetividade em relao criao de um
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Medida Provisria n 103, de 1 de janeiro de 2003. O Art. 1 do Regimento Interno do CDES, define-o, como rgo colegiado de assessoramento direto e imediato do Presidente da Repblica, com a misso de: I propor polticas e diretrizes especficas, voltadas ao desenvolvimento econmico e social, produzindo indicaes normativas, propostas polticas e acordos de procedimento; II- apreciar propostas de polticas pblicas e de reformas estruturais e de desenvolvimento econmico e social que lhe sejam submetidas pelo Presidente da Repblica, com vistas articulao das relaes de governo com representantes da sociedade civil organizada e a concertao entre os diversos setores da sociedade nele representados.
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espao institucionalizado de democracia deliberativa, foi realizada por Fleury (2006), conselheira do CDES entre 2003 e 2007:
a experincia internacional de Conselhos de Desenvolvimento remonta metade do sculo passado com a criao dos primeiros conselhos na Frana (1946/1958) e Holanda (1950), vinculando-se tradio de negociao e representao corporativa que fundamentou a experincia da social-democracia europia. (FLEURY, 2006, p.79106)

Atualmente, a experincia j se disseminou pela maioria dos continentes. Existem conselhos em Portugal, na ustria, Espanha, Itlia, Irlanda, China, Rssia, em inmeros pases da frica, etc. Comeam a surgir, tambm, agrupamento de conselhos, a exemplo do Comit Econmico e Social Europeu (CESE) e a Unio dos Conselhos Econmicos e Sociais da frica (UCESA). Em escala bem mais ampla, h um movimento na direo do surgimento de associaes de conselhos como a Associao Internacional dos Conselhos Econmicos e Sociais e Instituies Similares (AICESIS). Desde sua criao, por exemplo, o CDES tornou-se membro da AICESIS, que hoje abriga cerca de 76 conselhos de todos os continentes e para a qual o Brasil foi escolhido presidente para o perodo 2007-2009. Pases que passaram por situaes de transio para a democracia tambm inauguraram a modalidade de conselhos (Portugal, Espanha, frica do Sul, Brasil etc) como um formato institucional para transacionar os conflitos entre os interesses sociais organizados. Para a proposta deste trabalho, a contribuio de Fleury (2006, p.79-106.) interessante porque aps examinar contribuies de pensadores como Przeworski 5; Offe6; Bobbio, Matteucci e Pasquino7; e de Schumpetter (1984, p.336), que critica a concepo clssica da democracia fundada na realizao do bem comum, para defini-la em termos procedimentais, como o mtodo democrtico aquele acordo institucional para se chegar a decises polticas em que os indivduos adquirem o poder de deciso atravs de uma luta competitiva pelos votos da populao, a pesquisadora Snia Fleury conclui que
o esvaziamento do contedo moral da democracia absolutiza os aspectos formais e procedimentais em detrimento dos valores relacionados ao bem comum, igualdade e participao ativa dos cidados. As regras da democracia dizem respeito a como se deve chegar s decises, mas no ao contedo destas decises, destaca. (FLEURY 2006, p. 89)

Portanto,
o modelo institucional que concretiza esta concepo de democracia a representao, por meio da qual as vontades individuais expressas atravs do voto em alternativas que
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A democracia capitalista simultaneamente estrutura as atividades polticas na forma de participao poltica e reduz os conflitos polticos a questes materiais de curto prazo. (PRZEWORSKI, 1989, p.174) 6 A estruturao das atividades polticas que permitiu a compatibilizao entre democracia de massas e o capitalismo identificada como decorrente de dois arranjos institucionais que permitiram a mercantilizao da poltica e a politizao da economia privada, quais sejam, a democracia partidria competitiva e o Welfare State Keynesiano. (OFFE, 1984, p.361) 7 O modelo hegemnico de concepo da democracia no sculo XX, afasta-se das origens clssicas do conceito, visto como governo dos cidados e tendo como base uma crtica ao despotismo, encontrando em Rousseau o ideal igualitrio com o ideal republicano, cujo fundamento do poder poltico a noo da soberania popular, que se expressa como vontade geral inalienvel e indivisvel. (BOBBIO, MATTEUCCI e PASQUINO (1995)

so oferecidas pelos partidos polticos, so agregadas e autorizam o exerccio do poder de forma legtima. Este modelo hegemnico da democracia representativa desconhece a experincia corporativa dos Conselhos como mecanismos de confrontao dos interesses e de negociao de consensos entre atores socialmente constitudos. No entanto, a experincia mostra que o modelo liberal da democracia representativa, ainda que hegemnico na teoria poltica, foi acompanhado de formas coletivas de concertao, em pases que experimentaram o fenmeno histrico da social democracia. Em grande parte isto se explica pelo crescente descrdito em relao democracia representativa como mecanismo eficaz de agregao de interesses e resoluo de conflitos e os problemas de governabilidade que vm sendo crescentemente enfrentados pela desconfiana nas autoridades governamentais e nos processos decisrios sobre as polticas pblicas. (FLEURY, 2006).

No caso brasileiro, a Constituio de 1988 que representa o processo de construo democrtica que consagra o princpio da participao da sociedade civil 8. Da ser conhecida como a Constituio Cidad, na medida em que institui mecanismos de democracia direta e participativa, entre os quais a criao de Conselhos Gestores de Polticas Pblicas, nos nveis municipal, estadual e federal, com representao paritria do Estado e da sociedade civil, destinados a formular polticas sobre questes relacionadas com sade, crianas e adolescentes, assistncia social, mulheres, etc. O caso do CDES diferente, pois no um rgo deliberativo como os demais. apenas um rgo consultivo e de assessoramento ao Presidente da Repblica. 4 A Trajetria do Pensamento sobre a questo do Desenvolvimento Brasileiro: a Reestruturao do Estado e a Participao da Sociedade Civil luz dos Modelos de Celso Furtado A viso de Celso Furtado sobre desenvolvimento econmico clara e distinta do conceito de crescimento econmico. Para ele, desenvolvimento envolvia mudana estrutural da economia e no apenas crescimento do Produto Interno Bruto (PIB). No mago deste processo de desenvolvimento estava o aumento da produtividade por meio do progresso tcnico, em geral proveniente do investimento estrangeiro ou da adaptao de novos processos. Nesse sentido, o papel do mercado era limitado como agente de desenvolvimento e o paradigma de concorrncia perfeita, um dos pilares do pensamento hegemnico neoclssico, no ajudava muito. Ele introduzia a idia de grandes unidades, grandes agentes econmicos que pudessem antecipar corretamente o efeito das mudanas e promov-las. Celso Furtado no rejeita, mas no advoga a ideia do Estado produtor de bens, e sim regulador da demanda final, do perfil da demanda e facilitador das mudanas estruturais. Assim, o Estado deveria buscar uma poltica alinhada com os demais agentes econmicos. A ideia moderna de incentivos estava na base das suas proposies contidas no livro Um Projeto para o Brasil (Furtado, 1968). A noo de que a planificao ou centralizao poderia desestimular a economia estava muito presente no
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Ver BERCOVICI (2009).

seu pensamento pela viso crtica que possua da experincia das economias centralizadas, em especial do Leste Europeu. Neste sentido, Furtado defendia a centralizao flexvel e incentivos para se distanciar do planejamento sovitico. A noo de planejamento a la Tinbergen est muito presente na obra de Furtado9. Contudo, o aspecto que mais nos interessa para avaliar a atuao dos Conselhos e da participao popular nas decises de poltica econmica sua ideia de alinhamento com os agentes produtivos e a populao em geral, para impulsionar o processo de desenvolvimento. O Professor Furtado dizia: quanto mais ampla a frente de ao, mais importante se torna o apoio da opinio pbica e mais necessria a participao efetiva da populao ali onde seus interesses esto em causa de uma forma direta (Furtado, 1968. p.14). Era imprescindvel, portanto, que o Estado funcionasse em equilbrio com o setor privado, pois deste ltimo dependeria as aes de mudana e melhoria da produtividade. O processo de desenvolvimento at ento tinha sido concentrador de renda e de poder. O progresso tcnico era controlado pelas empresas estrangeiras, que no repassavam o aumento da produtividade dele decorrente para os trabalhadores sob a forma de aumento de salrios, mas sim de aumentos de lucros. Cabia, ento, ao Estado induzir10 uma mudana no perfil de renda que provocasse uma mudana no perfil da demanda. Esta ltima seria acompanhada de alteraes nos preos relativos e na estrutura da oferta, de modo que o progresso tcnico pudesse chegar aos trabalhadores, sob a forma de transferncias de produtividade e promoo de desenvolvimento econmico. A descentralizao pura e simples do mercado - a recomendao liberal - dificilmente se traduziria em mudanas estruturais na economia. A busca pelo lucro privado nem sempre reflete o lucro social. Mudanas estruturais que acompanham o processo de desenvolvimento envolvem grandes externalidades e falhas de mercado que com certeza podem levar a um crculo vicioso e no virtuoso. No caso, a concentrao de renda seria cada vez maior, com uma estrutura de produo e progresso tcnico compatvel com o perfil dessa distribuio que autorreforaria a concentrao do consumo e da renda. Furtado conhecia profundamente as discusses sobre Big Push do Rosenstein Rodan e do Crescimento Equlibrado de Hirschman. Sem falar, naturalmente, da importncia que dava aos suecos e, em particular, a Gunnar Myrdal. A reflexo sobre o desenvolvimento do Brasil no mbito do CDES remete a Celso Furtado, porque se defende a viso de que

Ver Furtado (1986) Teoria e Poltica do Desenvolvimento . Existe um processo causal circular entre a forma como se assimila a tecnologia moderna e a concentrao da renda o que exige, se o que se pretende romper o crculo vicioso, que se pressione um dos elos da cadeia. A ao sugerida por Furtado no sentido de uma modificao no perfil da demanda, concebida de forma a no afetar o sistema de incitaes que governa as decises econmicas.
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o desenvolvimento uma construo da sociedade, mas preciso que ela tenha vontade de faz-lo. [...]. A coisa mais importante para o governo de um pas so os homens que voc vai governar, a massa da populao [...] Portanto, preciso colocar o social frente de tudo. (SEDES, 2004, pp. 20 e 21).

Modelos como os de Furtado, que colocam o desenvolvimento social como objetivo, implicam repercusses profundas, uma vez que o social deixa de ser apenas um setor de atividades para se tornar uma dimenso de todas as nossas atividades, conforme ressalta Ladislau Dowbor (2001). Por outro lado, Celso Furtado contribuiu para mudar a postura em relao ao Estado no Brasil. A prpria trajetria de Furtado foi impulsionada pelas novas condies do pas, em que o planejamento e a ao do Estado na economia passaram a ter papel central. Mas essa situao foi se modificando ao longo da predominncia do modelo neoliberal. Ao falar para os Conselheiros do CDES, em agosto de 2004, durante a Mesa Redonda: Dilogo Social, Alavanca para o Desenvolvimento (SEDES, 2004), o prprio Professor Furtado critica a situao vigente naquele momento. Partindo de uma anlise histrica, salienta:
Eu fico pensando: o Brasil no era assim, havia mais harmonia entre as pessoas, entre os grupos sociais. [...] A hegemonia do pensamento econmico neoclssico/neoliberal acabou com a possibilidade de pensarmos um projeto nacional; de planejamento governamental, ento, nem se fala. Em um pas com o nosso, que tem um trabalho de construo estrutural a fazer, necessrio uma viso global das coisas. Aprendi isso com a escola holandesa, foi Tinbergen que compreendeu que para construir o capitalismo, salvar o capitalismo, era necessrio um bom planejamento. [...] O Brasil um pas com vocao diversificada porque tem uma sociedade muito heterognea. Ele precisa realmente partir para uma verdadeira reconstruo de se pensar de novo (SEDES, 2004, p. 19).

Na crtica aos conservadores, o Professor Furtado destaca que a resposta dada aos que diziam que o Brasil no tinha lderes, nem capacidade de autogoverno ou mesmo competncia para tirar proveito de suas potencialidades, foi um projeto nacional de desenvolvimento.
Em 1950, o Brasil estava muito atrs da Argentina, era mais atrasado do que o Chile, e muito atrs do Mxico. E quando terminaram os dez anos de trabalho com persistncia nessa luta pela industrializao, o Brasil estava em primeiro lugar como economia, na regio latinoamericana. Uma transformao completa. O Brasil mudou a sua tica no segundo governo Vargas, que construiu Volta Redonda, que partiu para implantar a Petrobras, que fez todas essas obras de infraestrutura, que se lanou nesta direo e tirou o pas l de baixo e levou a ser lder na industrializao da Amrica Latina. E esse era o caminho (SEDES, 2004:20).

5 O Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social: Tajetria, Percalos e Desafios. Desde sua criao o CDES tem despertado questionamentos acerca de suas atribuies e campo de atuao. Como salientou o Ministro Tarso Genro por ocasio do incio do funcionamento do CDES, em 2003, em artigo intitulado As Premissas da Concertao,
o Brasil no tem tradio de dilogo e debate poltico `entre classes, mas operou seus processos sociais, ou a partir principalmente da cooptao, como no processo de modernizao originrio do varguismo, ou a partir da eliminao violenta das foras adversrias, como ocorreu por ocasio do regime autoritrio, assim o trabalho do

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Conselho tem suscitado dvidas. A mais recorrente se ele pode ou deve manifestar-se sobre questes de `curto prazo, como em relao a medidas governamentais destinadas a impulsionar o crescimento. Entendo, como Secretrio-Executivo do Conselho, que pode e deve. Desde que as manifestaes sejam formuladas como propostas e no induzidas como se tivessem um carter normativo para o Governo ou para qualquer ministrio em particular. (GENRO, 2003)

O exemplo utilizado pelo Ministro estava relacionado questo do estabelecimento do nvel da taxa de juros que deveria vigorar no Pas. Disse, naquela ocasio:
se toda a sociedade, inclusive `via colunas jornalsticas, bem (ou mal) autorizadas, estivesse discutindo - por exemplo taxa de juros - e o Conselho, que tem no seu interior todas as centrais sindicais, uma grande parte do Produto Interno Bruto (PIB) nacional, ONGs de responsabilidade social enorme, intelectuais respeitados da academia, no dissesse uma palavra sobre isso, seria uma sonegao de informao ao Presidente, inclusive das diferentes opinies sobre o assunto, que grassassem no interior do Conselho. bvio que as questes de curto prazo no podem nem ser o objetivo central do Conselho, em termos de prioridade poltica - o Conselho um rgo poltico do Governo e a sua Secretaria uma secretaria poltica, nem devem obscurecer aquele que o seu objetivo central: o dilogo entre classes, setores, corporaes, entidades de representao ampla da sociedade civil, na busca da Concertao Social. Concertao significa, em primeiro lugar, identificar os temas estruturantes de um novo Contrato Social e, ato contnuo, significa buscar posies pactuadas, que possam ser amplamente majoritrias e tambm hegemnicas na sociedade. Tudo para transitarmos, com o menor custo poltico e social possvel, para uma sociedade com mais igualdade, inclusiva, com altas taxas de crescimento econmico e radicalmente democrtica. (GENRO, 2003).

As premissas para a Concertao esto em andamento: primeiro, provou-se que os setores sociais aparentemente divergentes representados no Conselho querem e sabem dialogar; segundo, o encaminhamento das reformas, com a colaborao do Conselho est sendo bem sucedido e, terceiro, a possibilidade de retomada do crescimento, no fosse a crise econmica global que atingiu o mundo inteiro a partir de setembro de 2008, tornara-se realidade no Brasil, com incontestvel trajetria de crescimento sustentado desde 2003, incio do segundo mandato do governo do presidente Luiz Incio Lula da Silva.
Como ningum negocia seriamente ou renuncia a algo quando todos esto perdendo, esta ltima condio era vista como a premissa das premissas para que o processo de concertao fosse exitoso. O processo de reordenamento democrtico das sociedades, na fragmentao social e na diluio do `pblico na poca `ps-moderna, no ser feito sem tenses reguladas. Pelo simples fato de que as tenses, originrias das brutais excluses e desigualdades geradas pelos tatcherismos centrais e perifricos, iro se acentuar cada vez mais. Ora, se as tenses no forem incorporadas como mtodo e regulao para um dilogo transformador, a democracia que sucumbir. O que poucos querem. (GENRO, 2003)

6 Trajetria do CDES: intervenes do CDES fundadas na lgica do dilogo e da concertao social Nos ltimos seis anos, o CDES tem desenvolvido intensa atividade de dilogo sobre os rumos e os desafios para o desenvolvimento brasileiro, agregando outros atores da sociedade civil, do governo e do setor empresarial. Resultado deste processo dialgico, o CDES produziu importantes documentos que registram posies acordadas e proposies encaminhadas ao

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Presidente da Repblica sobre temas nacionais considerados prioritrios. Os principais acordos construdos tm em comum a preocupao com o desenvolvimento nacional com equidade e sustentabilidade e com a ampliao da democracia. 6.1 Cartas de Concertao No primeiro ano de funcionamento, o CDES adotou um
mtodo destinado a provocar a explicitao dos conflitos e a produzir um dilogo aberto e franco na busca de um consenso mnimo sobre questes que implicavam a definio dos limites da tolerncia dos vrios setores ali representados em relao a seus objetivos e interesses. (VANDA, 2006).

Esse mtodo foi fundamental para construir os acordos sobre as reformas que estavam em debate no Conselho, e, alm disso, resultou em um conjunto de documentos chamados Cartas de Concertao. As Cartas
procuravam enunciar, de forma sinttica, no s aspectos conceituais inerentes s prioridades do desenvolvimento, como tambm a explicitao de questes ticonormativas necessrias ao estabelecimento de marcos graduais de construo de consensos (KOVARICK, 2006).

Esse exerccio de construo de convergncias graduais de preceitos analticos e valorativos tinha como objetivo, como bem identificou Lcio Kovarick (2006), construir entre os diversos grupos do CDES um capital de confiabilidade que fizesse predominar uma prtica de cooperao para superar as arraigadas diferenas de interesses em uma sociedade pouco habituada interlocuo social. A primeira Carta de Concertao afirma o papel do CDES como espao pblico, no estatal, cujo objetivo a construo de um novo entendimento nacional. O processo de concertao iniciado no CDES busca, atravs do dilogo, diretrizes e propostas consensuais ou majoritrias em questes estruturais para o desenvolvimento econmico e social do Brasil, com o objetivo de celebrar um novo Contrato Social. A segunda Carta, coloca a necessidade de enfrentar a excluso social por meio de: i) polticas econmicas que promovam o crescimento e a gerao de empregos; ii) polticas sociais que universalizem o acesso proteo social; e iii) polticas culturais que promovam a emancipao. A terceira, afirma que o planejamento de longo prazo e o desenvolvimento econmico foram relegados ao segundo plano. O novo projeto nacional se compromete a firmar uma nova autoridade sobre a poltica econmica, sem ruptura e em consonncia com os mercados e com a estabilidade, que permita o acordo poltico para a sustentabilidade do crescimento, do emprego e da incluso. A quarta Carta, debate alguns enunciados polticos fundamentais, capazes de agregar amplas maiorias sociais, visando a concertao nacional. A quinta enfatiza os pontos em torno dos quais ser possvel definir

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projetos e pactuar regras que possam levar ao crescimento econmico sustentado com incluso social, trabalho e distribuio de renda. 6.2 Agenda Nacional de Desenvolvimento O CDES construiu entendimento sobre um conjunto de diretrizes e uma agenda para o desenvolvimento propondo aes a serem empreendidas pelo governo e pela sociedade. O objetivo central da Agenda superar as iniquidades e alcanar uma sociedade mais igualitria. Essa Agenda representou um esforo para retomar o tema do desenvolvimento na sociedade brasileira em um ambiente marcado por uma governana hegemonicamente neoliberal. Os requisitos para alcanar os objetivos da Agenda eram: capacidade de ao coordenada e integrada dos governos; sintonia entre os poderes da Repblica; estratgia de coordenao estatal e privada e poltica econmica comprometida com o desenvolvimento (Braga, 2007). A compreenso de desenvolvimento presente na Agenda remete concepo furtadiana que pensa o desenvolvimento como um complexo processo de mudana estrutural que se d em mltiplas dimenses a partir da articulao entre aes de curto, mdio e longo prazos. Esse empreendimento foi possvel porque a sociedade brasileira estava desgastada com as conseqncias das polticas neoliberais adotadas no perodo de 1995 a 2002. Alm disso, esperava-se que esse movimento contribusse com um exerccio de cooperao em uma sociedade extremamente desigual e patrimonialista. Havia um clamor por novas estruturas de governana e avanos sustentveis na economia, mesmo que incrementais. O CDES reconhecia como patrimnio da sociedade a democracia e a solidez das instituies republicanas, porm reclamava crescimento econmico e mais investimentos. Os empresrios pediam mais infraestrutura, energia, financiamento, mudanas no sistema tributrio e uma nova poltica econmica. Havia disposio para discutir uma poltica de emprego (Piva, 2007). Os trabalhadores reivindicavam distribuio de renda e riqueza, investimento em educao, poltica de pleno emprego, reduo da informalidade, novo regime de tributao para as micro e pequenas empresas e previdncia pblica. Polticas de emprego, inclusive, para os trabalhadores com baixa qualificao profissional, incluso social, poltica de valorizao do salrio mnimo e prioridade ao mercado interno e aos investimentos em infraestrutura social como habitao e saneamento (lcio, 2007). Os trabalhadores se posicionam como sujeitos de direito e os empresrios como lderes do processo de desenvolvimento atores polticos que tm reivindicaes ao Estado. Essas demandas faziam sentido porque o Estado brasileiro havia preservado instrumentos fortes de interveno, apesar do projeto neoliberal dos governos de Fernando Collor de Melo e Fernando Henrique Cardoso. Bancos pblicos, como o Banco do Brasil e Caixa Econmica

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Federal, e estatais, Eletrobrs e Petrobrs por exemplo, bem como o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) tm se mostrado aptos para definir e financiar a implementao de uma poltica industrial no pas, fazendo ressurgir a prtica do planejamento. Alm disso, foi sendo construdo, sob a gide do Estado brasileiro, um Sistema de Proteo Social constitudo de previdncia, do Sistema nico de Sade, de assistncia social (incluindo o Bolsa Famlia), polticas para proteo do trabalho (seguro desemprego e abono salarial por exemplo), que no perodo recente, com a ecloso da crise econmica e social global em setembro de 2008, tem se mostrado como o principal instrumento para o enfrentamento da crise, mantendo razoavelmente estvel a demanda agregada e o emprego. 6.3 Observatrio da Equidade O Observatrio da Equidade um instrumento do CDES implantado em 2006, cuja origem est nas formulaes apresentadas na Agenda Nacional de Desenvolvimento e outros consensos obtidos nos quatro primeiros anos de funcionamento do Conselho. Nesses trabalhos, o CDES aponta as desigualdades como um dos grandes e complexos problemas a serem enfrentados pelo Pas e adota a equidade como o critrio orientador para decises sobre estratgias de desenvolvimento, polticas pblicas e aes de outros setores da sociedade. Os objetivos do Observatrio da Equidade so produzir conhecimentos que informam os conselheiros e a sociedade e promover o dilogo social e interinstitucional sobre o estado da arte e os efeitos da aplicao de polticas pblicas nos temas em debate no CDES. Desta forma, busca ampliar a capacidade do Conselho e da sociedade para construir proposies promotoras de maior equidade, e para monitorar, avaliar e cobrar resultados das aes governamentais e dos demais atores sociais. O Observatrio da Equidade iniciou seus trabalhos com o tema da educao, acompanhando indicadores que identificam os principais problemas, de modo a estabelecer possibilidades de interveno poltica. O Observatrio identificou o macro-problema o nvel de escolaridade da populao brasileira baixo e desigual, resultando de seis problemas interrelacionados: a persistncia do analfabetismo; insuficincias e desigualdades nas etapas da educao bsica (educao infantil, ensino fundamental e ensino mdio), na educao profissional e no ensino superior. Para cada um dos problemas foram identificadas causas associadas e um quadro de indicadores de acompanhamento destes problemas. Em 2008, identificou-se no Conselho a necessidade de se incluir outro tema no Observatrio: o Sistema Tributrio Nacional (STN). Foram realizadas oficinas e diversas reunies, at que se chegou ao macro-problema: O sistema tributrio nacional injusto. Da

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partiu-se para a identificao dos problemas relacionados a ele e os indicadores de acompanhamento da situao. Alm dos relatrios anuais, o Observatrio elabora um Parecer com recomendaes sobre cada um dos temas observados, de modo a diminuir as iniquidades de cada um dos temas. 6.4 Enunciados Estratgicos para o Desenvolvimento Os Enunciados Estratgicos para o Desenvolvimento, elaborados pelo CDES em agosto de 2006 com base nas diretrizes da Agenda Nacional de Desenvolvimento, anunciavam um programa com prazos e metas para alcanar o desenvolvimento e destravar a economia. Os conselheiros sugeriram que maiores taxas de crescimento tinham que ser alcanadas e s o seriam com algumas polticas imprescindveis e urgentes. Tais polticas deveriam levar ao aumento do nvel de emprego, valorizao do salrio mnimo, queda da taxa de juros real, formao bruta de capital fixo em torno de 25% do PIB anualmente, priorizao de investimentos em infraestrutura com altas taxas de retorno social e polticas ativas para reduo de desigualdades regional e intrarregional. Com o anncio do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), em 22 de janeiro de 2007, comeava a se desenhar a poltica econmica do segundo mandato do Presidente Luiz Incio Lula da Silva. O CDES visualizava no Programa inmeros aspectos sobre os quais seus Conselheiros haviam se debruado e elaborado como sugestes Presidncia da Repblica, na forma dos Enunciados. Porm, reclamavam atendimento a outros importantes aspectos presentes no programa do Conselho, como o papel dos bancos pblicos no processo de desenvolvimento e a reforma tributria. 6.5 Grupos de Trabalho, Moes e Outros Documentos O CDES, alm das reunies plenrias, instituiu Grupos de Trabalho (GT) sobre temas especficos, com o intuito de realizar estudos e debates mais aprofundados, antes de elaborar as recomendaes aprovadas em Plenrio. Ao longo destes seis anos de atuao, o CDES criou vrios GTs, como o da Reforma Tributria; Reforma Poltica; Micro, Pequenas Empresas, Autogesto e Informalidade; Bioenergia: Etanol, Bioeletricidade e Biodiesel; Agenda da Infraestrutura para o Desenvolvimento e Matriz Energtica para o Desenvolvimento com Equidade e Responsabilidade Ambiental. Em geral, os GTs so encerrados com a elaborao de relatrios com recomendaes. Em alguns casos, como no do GT da Reforma Tributria, aps ter sido criado em 2003 e apresentado um relatrio, foi reativado com a tramitao de uma proposta de emenda constitucional. O grupo reuniu-se, novamente em 2007 e 2008, produzindo um Parecer sobre o projeto em questo e uma Moo pedindo a aprovao da reforma tributria.

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O GT Bioenergia encerrou seus trabalhos com um Parecer sobre diversos aspectos, tais como zoneamento agroecolgico, relaes de trabalho, papel do Estado etc. Devido, entretanto, complexidade e possibilidades de desdobramento do tema, o tema foi retomado sob um novo grupo: Matriz Energtica. Outro tema que ocupou o Conselho foi a crise econmica internacional. Os primeiros sinais foram detectados em maro de 2008 e, dada a grandeza de seus possveis efeitos, reunies regulares foram feitas ao longo do ano, resultando em uma Moo aprovada pelo Pleno do CDES com recomendaes, como a interrupo do aumento da taxa de juros, o restabelecimento do crdito e a manuteno dos investimentos. Depois da aprovao da Moo e sua entrega ao Presidente Lula, o tema foi, a pedido deste, retomado na ltima reunio plenria de 2008. 7 Consideraes Finais H um claro anseio compartilhado no Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social Brasileiro de promoo de desenvolvimento contemplando o dilogo social que implica em articulao entre o social, o econmico e o poltico; o crescimento com distribuio de renda; a sustentabilidade ambiental; o respeito diversidade de culturas e valores; o respeito s normas internacionais do trabalho; acesso universal educao, capacitao etc. Em Bermeguy de Albuquerque et alli (2008) foi advogada a necessidade premente de fortalecer mecanismos de governana que garantam o amplo dilogo social para buscar alternativas e fazer escolhas crticas mais apropriadas para lidar com novos problemas e oportunidades e para a construo de um futuro que esteja configurado sobre princpios de equidade e justia social. Entende-se, desta forma, que a atuao do CDES uma experincia profundamente inovadora em uma sociedade como a brasileira. Reconhecemos, no entanto, que ainda estamos distante da construo de uma estratgia nacional de desenvolvimento pactuada. Para a implementao dessa estratgia, os diversos atores sociais (governo, empresrios, trabalhadores, ONGs, acadmicos etc) devem ser capazes de agir de forma coordenada e concertada, apesar dos conflitos internos inerentes aos diferentes segmentos, no contexto de uma economia globalizada que agoniza para livrar-se da mais severa crise econmica e social vivenciada pelo mundo desde a crise dos anos 30 do sculo passado.

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