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I. DIAGNSTICO SOBRE LA SEGURIDAD PBLICA Y LA JUSTICIA PENAL EN OAXACA 1.

- LA SEGURIDAD PBLICA Como en todo el pas, una de las preocupaciones principales de quienes habitan en Oaxaca es la seguridad pblica. En 2004 se denunciaron en las agencias del Ministerio Pblico del fuero comn y federal, establecidas en la entidad, un total de 53,572 delitos, mismos que corresponden a 1,498 por cada cien mil habitantes. De estos, las autoridades locales conocieron de 51,535 (96.2%). El nmero de delitos denunciados en este ao representa un incremento del 45.29% respecto a los reportados en 1994 y de 25% en comparacin con las denuncias de 2003 pero tambin significa que en Oaxaca, por primera vez en la ltima dcada, se rebas el promedio nacional de denuncias que es de 1,481 por cada cien mil habitantes1.
Grfica N 1
DELITOS DENUNCIADOS EN EL ESTADO DE OAXACA (1994-2004)

60000 51535 50000 36804 32921 38342 40093 43241 40414 40119 40184 35469

40704

40000

30000

20000

10000 1175 0 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 1090 1140 1187 1242 1339 1175 1167 1169 1184 1499

Total de Delitos

Delitos por cada 100 mil habitantes

FUENTE: Elaborado con base en los Anuarios Estadsticos del INEGI de los aos 1994-2004

Las regiones del Estado en las que, en el transcurso de los ltimos aos, ms delitos se han denunciado son: Valles Centrales, Istmo, Papaloapam y Costa. En 2004, en estas cuatro regiones se produjo ms del 80% de la actividad delictiva en la entidad, sumando,
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Es la cifra que para 2001 nos brinda ZEPEDA LECUONA, Guillermo, La investigacin de los delitos y la subversin de los principios del subsistema penal en Mxico, en repositories.cdlib.org/cgi/viewcontent.cgi?article=1032&context=usmex p.4. El mismo autor, para el ao 2000 reportaba un promedio de 1,434 delitos. Crimen y castigo. Procuracin de justicia penal y Ministerio Pblico en Mxico, FCE, Mxico, 2004. p.37.

entre ellas, 41,998 delitos de los 51,042 reportados. Las Sierras Norte y Sur son las regiones donde menos delitos se denuncian. Al contrario de lo que pudiera pensarse, en Oaxaca no son los delitos patrimoniales los ms denunciados sino los delitos contra la vida y la integridad corporal (por lo menos es lo que ha venido ocurriendo desde el ao de 1996 siendo 1999 una excepcin a esta tendencia). Estos ltimos se han duplicado en su comisin en los ltimos once aos. Las Sierras Sur y Norte y la Caada son las regiones que ms contribuyen a esta tendencia. El mayor nmero de denuncias de ste tipo de ilcitos est en relacin con varios factores pero, principalmente, con la percepcin de la gravedad de los mismos por parte de la poblacin, la existencia de algunas formas de resolucin de disputas o conflictos que poseen y desarrollan muchas comunidades del Estado y la desconfianza de los oaxaqueos en sus instituciones de seguridad y justicia. Con respecto a los delitos patrimoniales, en 2004 se denunciaron 9,707 delitos de robo, es decir, 282 por cada cien mil habitantes. El promedio nacional es de 534 por cada cien mil habitantes2 por lo que Oaxaca est muy por debajo del mismo. Sin embargo, el robo representa el 18.83% del total de delitos denunciados en el Estado3. El mismo ao se presentaron 4,654 denuncias por daos (135 por cada cien mil habitantes) ms del doble que en 1995. Valles Centrales es la regin donde ms delitos de este tipo se cometen seguido del Istmo y la Costa. Desde 2000 se viene registrando un aumento constante en el nmero de delitos de fraude y estafa, despojo y abuso de confianza. Los primeros casi se han triplicado desde 1995. Con respecto a los delitos contra la vida y la integridad corporal, durante 2004, en el Estado se denunciaron 8,840 delitos de lesiones, el nmero ms alto desde 1995. En este periodo la cifra se elev en ms del 60%. Se pas de 166 lesiones por cada cien mil habitantes a 257. La media nacional es de 2664. El homicidio es de los delitos que ms significado tiene en el espectro de las conductas ilcitas que se cometen en Oaxaca. Durante los ltimos diez aos se puede apreciar una tendencia no uniforme, pero creciente, en su nmero. En 1996, ao en el que ms violencia derivada de homicidios se reporta en el Estado, y en el que en varias regiones los ndices se dispararon, se
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Es la cifra que para el ao 2000 seala, ZEPEDA LECUONA, Guillermo, Crimen y castigo. Procuracin de justicia penal y Ministerio Pblico en Mxico, op.cit. p.57. 3 No tenemos informacin precisa del nmero de robos con violencia cometidos en el Estado. Hay algunos datos dispersos. La Procuradura de Justicia del Estado inform que de enero a octubre de 2000 se cometieron 1,175 robos con violencia, mismos que correspondieron al 3.87% del total. En el mismo periodo, pero de 2001, se reportaron 1,453 robos con violencia que representaron el 4.29% del total; y, en 2002, 1,362, el 4.29% de los delitos. Estos datos se pueden ver en Justicia en Marcha, num.12, PGJE, Oaxaca, 2002. p.25. 4 ZEPEDA LECUONA, Guillermo, Crimen y castigo. Procuracin de justicia penal y Ministerio Pblico en Mxico, op.cit. p.60.

lleg a la cifra ms alta, 2,810 homicidios (87 por cada cien mil habitantes), pero, vertiginosamente, dos aos despus, se report la ms baja de los ltimos diez aos, 1,529 (47 por cada cien mil habitantes). A partir de 1998 el nmero de homicidios empieza a repuntar, con un ligero descenso en 2002, hasta llegar a las cifras de 2004, segundo ao, despus de 1996, en el que ms homicidios se denunciaron en el Estado en la ltima dcada: 2,570 (75 por cada cien mil habitantes). Los niveles de violencia que estos ndices indican son de alarma, si consideramos que el promedio nacional es de 33.6 homicidios dolosos por cada cien mil habitantes5 y 14.7 homicidios culposos6. A nivel mundial el promedio es de 28.8 por cada cien mil habitantes7 y en Amrica Latina, en el ao 2000, fue de 25.18. Si tomamos en cuenta nicamente esta regin del mundo, Oaxaca slo est por abajo, en sus ndices de homicidios, de pases como Colombia y El Salvador9, pero hay lugares como la Sierra Sur donde la tasa es solo inferior a Colombia.
Grfica N 2

Para 2003 en el informe denominado Estado de la justicia en las Amricas se reporta que el promedio para Mxico era de 29.1 homicidios por cada cien mil habitantes. http://www.cejamericas.org/reporte/muestra_seccion.php?idioma=espanol&capitulo= ACJU-030&tipreport=REPORTE2&seccion=INST_235 6 Para el ao 2000 es el promedio que registra ZEPEDA LECUONA, Guillermo, Crimen y castigo. Procuracin de justicia penal y Ministerio Pblico en Mxico, op.cit., p.61. 7 Para el ao 2000 es la cifra reportada en el Informe mundial sobre la violencia y la salud: resumen, Organizacin Panamericana de la Salud para la Organizacin Mundial de la Salud, Washington D.C., 2002. pp.7-8. 8 La democracia en Amrica Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos. Compendio Estadstico, Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Buenos Aires, 2004. p.105. 9 www.cejamericas.org/reporte/muestra_seccion.php?idioma=espanol&capitulo=ACJU030&tipreport=REPORTE2&seccion=INST_235

En el ao 2004 se denunciaron 491 violaciones. Si se compara con el nmero reportado en 2001 se puede decir que este delito se ha incrementado en ms del doble lo que si bien podra significar, por ello hay que analizar el nmero con cautela, que hay mayor violencia sexual en la entidad, tambin que es mayor el nmero de personas vctimas de este ilcito que se atreven a denunciarlo. Los delitos sexuales en ocasiones no se denuncian porque las vctimas consideran que ello lesiona, an ms, su persona y su dignidad. Segn los datos que tenemos y que, para este tipo de ilcitos comienzan en 2002, en solo dos aos se ha pasado de contar 1,119 delitos de violencia intrafamiliar a 1,696. En Oaxaca, con la reforma publicada el 7 de febrero de 1998 en la que se adicion al Cdigo Penal del Estado un ttulo denominado Delitos contra la familia, con un captulo denominado violencia intrafamiliar, se cre ste tipo delictivo. Lo anterior indica que dentro de las familias oaxaqueas se viven preocupantes niveles de violencia. Entre los delitos contra la paz y la seguridad de las personas, resaltan las amenazas. Durante 2004 se presentaron 4,315 denuncias por este delito (125 por cada cien mil habitantes). La cifra representa el 8.31% del total de delitos reportados en el Estado. Hay que destacar que desde 1999 el ndice va creciendo constantemente. En 1998 se reportaron un total de 515 delitos de privacin ilegal de la libertad disminuyendo la cifra tres aos despus drsticamente a 281. La causa de esta disminucin en el registro es que en el ao 2000 se reform el Cdigo Penal del Estado para separar las diversas modalidades de privacin de libertad y hacer autnomo el delito de secuestro. Respecto a este ltimo delito la informacin oficial es que en el ao 2000 se registraron 66, dos en 2001, siete en 2002 y tres el ao siguiente. Al referirse a la seguridad ciudadana es muy importante considerar que el total de delitos denunciados no necesariamente se corresponde con el total de delitos cometidos. El nmero de denuncias no refleja la criminalidad real que tiende a ser ms alta que aquella. Una cosa es el nmero de delitos denunciados y otra el fenmeno delictivo real. La diferencia entre ambas constituye la denominada cifra negra. Para analizar esto ltimo en torno a lo que sucede en Oaxaca, la nica y ms reciente fuente con la que contamos es la Tercera Encuesta Nacional sobre Inseguridad 2005 realizada por el ICESI que informa sobre algunos temas importantes como la victimizacin, la cifra negra, la percepcin de inseguridad entre la poblacin y la opinin de sta sobre la actuacin de la polica en el pas y, concretamente, en los Estados de la Repblica.

Segn los resultados de esta Encuesta, durante 2004, el 8% de la poblacin en Oaxaca fue vctima de algn delito (cifra que est abajo de la media nacional que, segn los mismos resultados, es de 11%) y en el 11.3% de las viviendas hubo al menos una persona vctima de ilcitos. En la entidad se cometieron 6,115 delitos por cada cien mil habitantes, ocupando el lugar 24 de incidencia delictiva en el pas. Con respecto a la cifra negra10 esta es para el Estado de 83.2%. En otras palabras, solo 17 de cada cien delitos quedan registrados. El promedio en el pas es de 77%. Las personas no denuncian, principalmente, porque consideran que ello es una perdida de tiempo y porque desconfan de las autoridades. Adems, segn la Encuesta, en Oaxaca, solo en el 17% del total de delitos denunciados se inicia averiguacin. El robo en el pas representa el 73% de los delitos cometidos sobresaliendo los efectuados con violencia a transente y a casa habitacin, sumando, entre ambos tipos, el 64% del total. Sin embargo, el 76% de las vctimas de este delito no acude a denunciarlo ante el MP principalmente porque consideran que es una perdida de tiempo, por desconfianza en las autoridades y por ser los trmites tardados y difciles. 2.- LA PROCURACIN DE JUSTICIA EN OAXACA Con respecto a la procuracin de justicia, como hemos dicho, durante 2004 se presentaron ante las agencias del MP instaladas en el Estado, 51,535 denuncias. Segn la LOPGJE, la Institucin est dividida en dos grandes reas que definen su organizacin y operacin: averiguaciones previas y consignaciones y control de procesos. El artculo 95 de la Constitucin del Estado dispone que para cada Juzgado de Primera Instancia se nombrar un agente del Ministerio Pblico, pero en los distritos en que haya dos o ms juzgados del mismo ramo e igual categora, se podr nombrar un agente para dos o ms de ellos. La Ley de la materia seala que existen agentes del Ministerio Pblico auxiliares del procurador y adscritos a los tribunales penales, civiles, mixtos y al TSJ (arts.38-42). Tambin los hay auxiliares de rea, investigadores, adscritos y fiscales especiales (art.3 fraccin XVII). El nmero de agentes ha variado significativamente en los ltimos diez aos. Se ha pasado de 154 que haba en 1995 a 281 en 2004, es decir, 8.17 agentes por cada cien mil habitantes. El incremento
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Para ICESI la cifra negra est integrada por: los delitos no denunciados; los delitos que no dan lugar a averiguacin previa a pesar de haberse denunciado; los varios delitos sufridos en un solo incidente, por una o varias vctimas, que quedan registrados en una sola averiguacin previa; y, por los delitos que no se registran por deficiencias en el sistema estadstico oficial. Creo que el problema de esta definicin, en estados como Oaxaca, es que no se considera que hay instancias no estatales que tambin pueden da solucin a los conflictos derivados de delitos y que no llegan al sistema de justicia ordinario.

en el nmero de agentes durante esta dcada ha sido sustantivo ya que en 1995 haba 5.10 agentes por cada cien mil habitantes. A partir de 1999 se mejora la proporcin entre agentes y habitantes. Si consideramos que el promedio nacional es de 5.14 agentes por cada cien mil habitantes11 podemos decir, como primera observacin, que su nmero es muy satisfactorio contndose Oaxaca entre las entidades de la Repblica con mejor proporcin entre el nmero de agentes del ministerio pblico y su poblacin, lo que pudiera significar que la Institucin cuenta con los elementos necesarios para brindar el servicio de procuracin de justicia de forma eficiente porque sus recursos son proporcionales a las exigencias de los habitantes del Estado. Sin embargo, esta afirmacin se topa con la excesiva burocratizacin que parece existir en la procuradura y la utilizacin de los agentes en tareas diferentes a la de investigar y perseguir los delitos. En 2004, nicamente 125 agentes estaban trabajando en agencias, juzgados o tribunales mientras que 156 realizaban otras funciones, normalmente administrativas. El nmero de agencias instaladas en el Estado no parece contribuir a una adecuada atencin a sus habitantes en esta materia. En la ltima dcada no se observa una mejora significativa en la capacidad de atencin a la ciudadana. En 2004 haba en el Estado 83 agencias del MP, diecisis ms de las existentes en 1994. Sin embargo, el nmero de agencias en el Estado en relacin con la poblacin no ha variado significativamente. Durante este periodo se pas de tener 2.22 agencias por cada cien mil habitantes a 2.41. En la funcin de investigacin y persecucin del delito que realiza la PGJE, podemos asegurar que existe un grave dficit de eficiencia. Es importante decir, para poder comprobar esta afirmacin, que nunca se haban iniciado en Oaxaca tantas averiguaciones como en 2004; mientras que en 1994 se iniciaron 23,994, en aquel ao el nmero lleg a 36,592. Si observamos estos datos con cuidado, el crecimiento del nmero de averiguaciones que se inician no parece ser desproporcionado. Lo que hace crecer la carga de trabajo de la Procuradura de forma desorbitada es el nmero tan alto de averiguaciones que se dejan pendientes cada ao. As, en 2004, el 48.02% de las averiguaciones vigentes fueron de las que quedaron pendientes en el ao anterior, por ello hubo 70,399 averiguaciones vigentes ese ao, ms del doble de carga de trabajo que en 1994. A pesar de que puede considerarse una cifra demasiado alta es importante sealar que no es la ms elevada de los ltimos aos ya que en 2001, se lleg a la cifra record de 92,490 averiguaciones vigentes, de las cuales el 63.59% provena de aos anteriores. Si comparamos el rezago que exista en 1994 con el de 2004 apreciaremos que, en este rubro, el
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Esta es la cifra que para el ao 2000 registra ZEPEDA LECUONA, Guillermo, Crimen y castigo. Procuracin de justicia penal y Ministerio Pblico en Mxico, FCE, Mxico, 2004. p.158.

crecimiento es desorbitado: en 1994 haban 8,746 expedientes rezagados mientras que en 2004 eran 33,807. Asimismo, en los aos de 1999 y 2000 empieza a ser mucho mayor el nmero de averiguaciones dejadas pendientes que las tramitadas. Esos aos slo se tramitaron el 24.72% y el 18.97%, respectivamente, de las averiguaciones vigentes. En los aos posteriores hay un mayor porcentaje de averiguaciones tramitadas. Se observa, adems, que el nmero de averiguaciones que se tramitan bajo la decisin de archivadas con reservas de ley, es decir, por no contar con los elementos necesarios que acrediten los requisitos de la consignacin a los tribunales, crece de forma importante desde 2001. Si en 1994 se archivaban con reservas de ley el 12.76% de las averiguaciones vigentes, en 2004 encontraron este camino el 52.82%. Al mismo tiempo, hubo un importante crecimiento en el nmero de averiguaciones concluidas durante 2001 y 2002 aunque un estrepitoso descenso durante 2003 y 2004, en los que solo se concluyeron 2,492 y 3,100 averiguaciones que corresponden al 3.72% y 4.4%, respectivamente, de las averiguaciones vigentes durante el ao. De las averiguaciones vigentes, el nmero de archivadas definitivamente12 y de incompetencias es relativamente bajo en los ltimos dos aos. Sin embargo, del total de averiguaciones vigentes en 2001, en el 13.52% de ellas la Procuradura se declar incompetente y en 2002 en el 7.8%. Con respecto a las averiguaciones consignadas el problema en este rubro parece iniciarse en el ao de 1998 en el que slo se consignaron 2,807 averiguaciones, cifra casi cinco veces menor a la reportada para el ao anterior. Es importante decir que esta cifra fue variando en los aos siguientes hasta caer a los niveles ms bajos de los ltimos aos en 2004 en el que se consignaron solo 1,930 averiguaciones, el 2.74% de las averiguaciones vigentes durante el ao, como sealamos arriba. La Procuradura no ha podido consignar desde 1998, ao en que comienzan los problemas relacionados con la consignacin de asuntos, ni el 9% de los casos de que conoce cada ao.

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Las averiguaciones van a archivo definitivo en los siguientes casos: cuando los hechos no son constitutivos de delitos; prescribe el ejercicio de la accin penal; perdn del ofendido, en los casos de delitos que se persiguen por querella; existencia de excluyente de responsabilidad o excusa absolutoria; y muerte del inculpado.

Grfica No. 3
Averiguaciones previas concluidas

14000 12000 10000 8000 6000 4000 2000 0


A RCHIV A DA S EN DEFINITIV A INCOMPETENCIA CONSIGNA DA S A COMULA DA S 1994 10 223 9817 1995 55 1235 9814 1996 98 1528 10575 1997 146 577 11676 1998 113 801 2807 16 1999 125 505 2352 21 2000 23 988 2435 11 2001 243 12503 7658 21 2002 509 4689 4964 25 2003 75 202 2205 10 2004 510 644 1930 16 2005 6508 583 3480

FUENTE : Elaborado con base en los Anuarios Estadsticos del INEGI de los aos

1995-2005

Ante lo anterior la pregunta es Cmo se va a reducir la frecuencia de comisin de delitos y la corrupcin si hay escassimas posibilidades de que quien cometi un delito llegue a las instancias de justicia?. Hay un doble problema que hay que atender urgentemente: el incremento del ndice delictivo o su mantenimiento y la capacidad de respuesta de la institucin estatal encargada de perseguir, investigar los delitos y llevar ante la justicia a los presuntos delincuentes. Es ilusorio pensar que la delincuencia va a disminuir si el sistema institucional de combate a la misma es ineficiente. Los datos anteriores tambin nos permiten destacar otras cuestiones importantes que es preciso considerar si queremos construir un sistema de procuracin de justicia de calidad y eficiente: el sistema de investigacin que existe actualmente en el Estado no puede ocuparse de todos los delitos ni de todas las denuncias, est saturado, no tiene capacidad para investigar todos los delitos ni tiene respuestas adecuadas a la diversidad de casos que se presentan. El resultado es ineficiencia, impunidad, inseguridad y desconfianza en las instituciones por parte de la poblacin. Los recursos, materiales y humanos, se agotan ante un sistema que no tiene una poltica criminal definida. Con respecto a esto, se han desarrollado criterios de seleccin de casos que no estn regulados objetivamente por las normas penales, es decir, existe un sistema de selectividad informal de asuntos. No desconozco que todos los sistemas de justicia penal funcionan mediante criterios de seleccin de casos pero, como escribe Duce, lo que no podemos permitir es el hecho de que la selectividad se maneje en forma oscura, sin obedecer a criterios prepauteados en la ley, es decir, al margen de mandatos legales y pblicos que la encaucen y al margen de presupuestos valorativos que la fundamenten. En definitiva, la selectividad no puede quedar abandonada al criterio de los operadores 8

del sistema, sin controles, sin ninguna racionalidad y sin ningn presupuesto valorativo detrs de su ejercicio13. 3.- EL PODER JUDICIAL EN OAXACA El artculo 99 de la Constitucin del Estado establece que el Poder Judicial se ejerce por el Tribunal Superior de Justicia, por los Jueces de Primera Instancia y por los Jurados. El artculo 4 de la Ley Orgnica del Poder Judicial del Estado seala que la funcin jurisdiccional es ejercida por el Pleno del Honorable Tribunal Superior de Justicia del Estado; las Salas Centrales; la Sala Auxiliar; las Salas Regionales y Tribunales Unitarios; los Juzgados de Primera Instancia; y el Jurado de Ciudadanos. Realmente, el Poder Judicial del Estado funciona a travs del Pleno del Tribunal Superior de Justicia, de las Salas Centrales y de los Juzgados de Primera Instancia. El Pleno es la mxima autoridad del Poder Judicial del Estado, se integra con 22 Magistrados y lo preside el Magistrado Presidente del Tribunal Superior de Justicia (art.10 LOPJE). En la actualidad existen siete Salas, divididas por materias, cuatro de ellas penales, integradas cada una con tres magistrados (la Ley exige que las Salas se integren con un nmero impar de magistrados). En 2004 haban 70 juzgados divididos por materias: penales, civiles, familiares y mixtos. La LOPJE seala que la competencia de estos se determina en base a dos criterios: las condiciones geogrficas y la facilidad de las comunicaciones entre los centros de poblacin (art.33). Adems de las actividades jurisdiccionales, los jueces ejercen funciones administrativas; el artculo 36 fraccin VIII de la Ley les otorga el carcter de ser jefes administrativos de los juzgados. Si comparamos el nmero actual de jueces y el que haba en 1992 apreciaremos que en estos aos ha habido un incremento en su cantidad y se ha mejorado su proporcin respecto a los habitantes del Estado. En aquel ao haba 58 jueces, es decir, 12 menos que en 2004, y 1.92 jueces por cada cien mil habitantes mientras que en este ao la proporcin fue de 2.04. Este ndice est por arriba del promedio nacional que es de 0.9 jueces por cada cien mil habitantes pero muy por debajo de la media internacional14 que es de 14. El anlisis de lo anterior es muy importante ya que, como se ha dicho, mientras menos
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DUCE, Mauricio, Principio de legalidad y seleccin de casos en el nuevo Cdigo Procesal Penal, en http://www.lasemanajuridica.cl/LaSemanaJuridica/728/article4081.html. El verdadero nudo o problema central del funcionamiento del MP, segn Bovino es impedir que las decisiones persecutorias o no persecutorias se ajusten a las exigencias legales y no a cualquier tipo de criterio arbitrario e ilegtimo. BOVINO, Alberto, El Ministerio Pblico en el proceso de reforma a la justicia penal de Amrica Latina. op.cit., p.14. 14 ZEPEDA LECUONA, Guillermo, Crimen y castigo. Procuracin de justicia penal y Ministerio Pblico en Mxico, FCE, Mxico, 2004. pp.236 y 237.

jueces por habitante existan, menor ser la posibilidad de ofrecer un servicio eficiente en trminos de disposicin y competencia. Adems, esto incide en que la carga de trabajo por juez sea ms elevada, con lo cual la calidad de sus decisiones se puede ver afectada15. Los juzgados que conocen de asuntos penales pueden ser ordinarios y mixtos. Estos, como seala la Ley, se identifican por el orden que les corresponde y su lugar de residencia y se agrupan en 39 distritos judiciales. De los setenta juzgados existentes en 2004, 49 conocan de asuntos penales: 18 eran especializados y 31 mixtos. En 1992 conocan de esta materia 44, es decir, en doce aos se habilitaron slo cinco jueces ms. Resalta constatar que en la ltima dcada ha habido un proceso de especializacin de juzgados que permiti pasar de 11 juzgados penales que haba en 1996, a 18 en 2001 (y hasta la fecha). En Oaxaca hay 1.42 jueces penales por cada cien mil habitantes proporcin ligeramente menor a la que haba en 1992. La media nacional en el ao 2000 fue de 1.03 por lo que Oaxaca, a pesar de la reduccin que hubo en los ltimos aos, an est por arriba de la misma lo que puede significar que con mejor posicin para prestar el servicio de justicia. En 2004 ingresaron al sistema judicial 7,455 casos penales mismos que corresponden a 217 por cada cien mil habitantes y a un promedio de 152 por juzgado. Lo importante es advertir que estos son los ndices ms altos de los ltimos trece aos. Desde 2000, el nmero de asuntos que ingresan a los juzgados va en aumento; solo en el periodo que corre de este ao a 2004 la diferencia fue de 1,980. Si nuestro punto de referencia es 1992, el aumento es de 3,078 procesos, es decir, del 70%. Hay que destacar que el promedio nacional de casos que conoce cada juzgado penal en los Estados es de 17516 as que los de Oaxaca conocen, si consideramos el conjunto del sistema judicial, un nmero menor al promedio nacional.

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HERNNDEZ BREA, Wilson, Indicadores sobre administracin de justicia, IDLPontificia Universidad Catlica de Per-Justicia Viva, Per, 2003. p.66. 16 Es el nmero de procesos promedio recibidos por juzgado penal en el pas que indica ZEPEDA LECUONA, Guillermo, Crimen y castigo. Procuracin de justicia penal y Ministerio Pblico en Mxico, op.cit., pp.238-239.

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Grfica No. 4
Ca sos Pe na le s e n e l Esta do de Oa x a ca , 1992 - 2004
8000 7000 6000 5000 4000 3000 2000 1000 0 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

7227 6222 5533 4377 4546 5748 4909 6193 5475 5897 6313

7202

7455

145

151

183

190

152

193

192

170

171

184

210

209

217

TOTA L

Total por c ada 100 mil hab.

FUENTE: Inform es del Tribunal Superior de Justicia del Estado de Oaxaca, 1992 - 2004

4.- EL SISTEMA PENITENCIARIO OAXAQUEO El sistema penitenciario del Estado est integrado por 29 reclusorios y un anexo psiquitrico17. El nmero de personas internadas en los reclusorios del Estado pas de 2,989 que haba en 1992, a 5,188 en 200418. Nunca haban estado encarceladas tantas personas en Oaxaca como en los dos ltimos aos (2003-2004). De tener 99 personas en prisin por cada cien mil habitantes, ese ao hubo 151. Este ndice est entre los tres ms altos de los ltimos aos y por arriba del promedio en Amrica Latina, que es de 14519. El nmero de presos por ao ha sido variable: hasta 1994 se mantuvo en dos mil mientras que en el trienio 1995-1997 se rebasaron los tres mil hasta pasar los cuatro mil en 1998. El incremento ms notorio en los ltimos trece aos ocurri entre los aos de 1997 y 1999 en los que se pas de 3,475 presos a 5,049, es decir, en solo dos aos la poblacin penitenciaria creci un 45%. A partir de este ao, el nmero de internos se ha mantenido casi en los mismos niveles pero siempre por arriba del ao de 1997. Se puede constatar en Oaxaca una relacin entre el nmero de delitos denunciados y el de presos. Como
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En el pas existen 447 establecimientos penitenciarios: 5 federales, 330 estatales, 103 municipales y 9 en el DF. 18 En 1991 exista un reclusorio central y reclusorios regionales, distritales y municipales. 19 Cifras para el ao 2000 dadas a conocer en La democracia en Amrica Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos. Compendio Estadstico, Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Buenos Aires, 2004. p.114.

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hemos visto antes, el nmero de aquellos comienza a estabilizarse en 2000 y lo mismo sucede con la poblacin penitenciaria del Estado. Ello demuestra que ante los delitos, la nica respuesta es la crcel. La poltica estatal de encarcelamiento, y su medicin de eficacia, responde nicamente al insumo derivado de la comisin de delitos: ms delitos ms presos, en otras palabras, mientras ms delitos hay ms se encierra a las personas porque no existen o no se aplican otras formulas o instrumentos para tratar el problema derivado de la comisin de ilcitos20.
Grfica N 5
Nmero de internos en los Centros de Readaptacin Social de Oaxaca (1992-2004)
6000

5049
5000

5053

5035

5084

5212

5188

4062
4000

3657 2989 2983 3218 2913

3475

3000

2000

1000

99
0 1992

99

96

107

113

108

126

156

147

146

148

152

151

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

TOTA L INTERNOS

NUM. DE INTERNOS X 100,000 HA B.

FUENTE: Elaborado con base en los Anuarios Estadsticos del INEGI de los aos 1992-2004.

En 2004, 4,341 personas, el 83.68%, estaban internas por delitos del fuero comn y 847 por delitos federales. En los ltimos doce aos se duplic el nmero de presos por delitos del fuero comn. En cambio, desde 2001 ha ido decreciendo la cantidad de personas internas acusadas o sentenciadas por delitos del fuero federal. Cada unidad penitenciaria tiene una poblacin variable. Las ms pobladas son la Penitenciara Central, y los reclusorios de Tehuantepec, Tuxtepec y Pochutla, seguidos de Matas Romero y Juchitn. En estos seis reclusorios, cuya poblacin sumaba en 2004, 3,464 internos, estaba casi el 70% de las personas presas en el Estado. Tres de estos seis Centros estn en la regin del Istmo. Slo la penitenciara central tena 1,514 internos mientras que centros como
20

Esta perspectiva puede resumirse as: si la justicia penal produce ms presos, quiere decir que es eficaz y que est funcionando bien; si produce menos presos, querra decir que no es eficaz y que est funcionando mal. CARRANZA, Elas, Situacin del delito y de la seguridad de los habitantes en los pases de Amrica Latina, en Delito y seguridad de los habitantes, CARRANZA E. (Coord.), ILANUDSiglo XXI-Unin Europea, Mxico, 1997. p.39.

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San Carlos Yautepec, Villa Alta y el Reclusorio Femenil de Tlacolula no llegaban a diez (6, 6 y 9, respectivamente). Con relacin a las caractersticas de la poblacin penitenciaria, en 2004, el 96.16% eran hombres y el resto mujeres. 4,989 y 199, respectivamente. Si bien el nmero de mujeres presas en el Estado parece ser reducido, y los datos muestran que su nmero ha tendido a disminuir desde 2000, no hay que dejar de considerar que aquel ao estuvieron internas ms del doble que en 1992 cuando slo haba 93. El ao en que ms mujeres estuvieron recluidas fue en 1998 cuando estas representaron el 5.17% del total de la poblacin penitenciaria. La capacidad total de los reclusorios del Estado ha pasado de 3,625 espacios que haba en 1992, a 4,881 que existan en 2004, es decir, 1,256 lugares ms. Es en 2001 cuando se crean el mayor nmero de espacios: mientras que un ao antes haba 3,343, para ese ao se reportan 4,164. 1,538 lugares nuevos de 2001 a 2004, ms del 30% de los existentes actualmente, aunque 237 de estos corresponden al Reclusorio femenil. Si comparamos, por ao, el nmero de presos y los espacios disponibles, nos daremos cuenta que el problema de la sobrepoblacin en el sistema penitenciario oaxaqueo comenz en 1997 cuando hubo 234 presos ms que espacios (en 1994 haba, segn se reporta, mil lugares ms que presos). Desde este ao el problema no ha cedido. Este fue creciendo durante los siguientes aos llegando a su cima en 1999 y 2000 en que hubo, respectivamente, 1,718 y 1,710 presos ms que espacios disponibles. La sobrepoblacin fue del 52% y 51%, respectivamente, lo que indicaba la existencia de sobrepoblacin crtica21. Al ao siguiente se report una significativa disminucin seguramente debido a la creacin de nuevos espacios porque la cantidad de poblacin interna no disminuy. El problema de sobrepoblacin, sin embargo, en 2004, an subsista ya que haba un dficit de 307 lugares, es decir, de 12%, si excluimos el reclusorio femenil. Con los datos que tenemos podemos asegurar que la sobrepoblacin si bien se atenu no se resolvi construyendo nuevos reclusorios y creando nuevos espacios ya que esta permaneci a pesar de que el nmero de presos en los Centros se estabiliz. En 2004, en 13 de los 29 reclusorios del Estado haba sobrepoblacin. En 1999, el panorama era peor, en 20 centros exista este problema. En aquel ao, faltaban 532 espacios en la Penitenciaria Central, 149 en Tehuantepec, 94 en Tuxtepec, 47 en Juchitn, 44 en Salina Cruz, y 21 en Jamiltepec, por ejemplo.
21

Como informa Elas Carranza, el Consejo de Europa, en 1999, elabor un informe especial acerca de la sobrepoblacin y defini como sobrepoblacin crtica los de unidades o sistemas penitenciarios con una densidad igual o mayor al 120%. CARRANZA, Elas, Sobrepoblacin penitenciaria en Amrica Latina y el Caribe: situacin y respuestas posibles, op.cit., p.20.

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Tambin en Oaxaca se ha dado la utilizacin desorbitada de la prisin preventiva. En 2004, del total de internos por delitos del fuero comn en el Estado, 2,167 eran procesados (48%) y 2,359 sentenciados (52%). Un ao antes, el nmero de presos sin condena era de 2,529 y el de sentenciados 1,898, es decir, los primeros eran el 57% y los segundos el 43% del total de sujetos encarcelados. Slo en dos de los ltimos doce aos se reportan ms personas sentenciadas que procesadas internas en las crceles de Oaxaca. Podemos asegurar que en promedio durante esta dcada hubieron ms personas encarceladas sin tener definida su situacin jurdica que personas presas con sentencia. En 1993, el 63% era preso sin condena, en 1996, el 61%, en 1998 y 2000, el 59%. No podemos dejar de comentar que la situacin penitenciaria en Oaxaca fue considerada recientemente en dos documentos: el Informe Especial de la CNDH sobre la Situacin de los Derechos Humanos en los Centros de Reclusin de la Repblica Mexicana, dependientes de gobiernos locales y municipales (Gaceta, num.170, septiembre, 2004. pp.83-109) y el Anlisis sobre la Situacin de los Derechos Humanos en el Estado de Oaxaca, realizado por la CEDH, y que se hizo pblico el mes de diciembre de 2003. Ambos coinciden, en el diagnstico que realizan, en la situacin de los penales mexicanos y, entre ellos, los oaxaqueos: corrupcin, privilegios, cobros indebidos, trfico y consumo de narcticos, insuficiencia de actividades laborales y educativas, escasez de personal, falta de separacin y clasificacin, malas condiciones de las instalaciones e insalubridad, sobrepoblacin y hacinamiento, maltratos, mala alimentacin, imposicin indebida de sanciones disciplinarias e inadecuada atencin a la salud.

II. EL PROCESO DE REFORMA Y MEJORA DE LA FUNCIN PBLICA DE SEGURIDAD CIUDADANA Y JUSTICIA PENAL En los ltimos aos se han realizado esfuerzos dirigidos a mejorar el funcionamiento del sistema de justicia en el Estado; se ha transformado su diseo legal pero esta no ha ido acompaada, a nuestro parecer, de un cambio de concepcin sobre el mismo y de medidas que procuren su adecuada realizacin, por ello, y por otras razones de orden jurdico y poltico, no se ha logrado hacer efectiva dicha modificacin formal. En lo que sigue me referir, en trminos generales, a algunas de las medidas que se han adoptado como forma de reaccionar ante el fenmeno de la inseguridad pblica y la delincuencia en el marco del sistema de justicia penal oaxaqueo 14

tratando de sealar cual ha sido la orientacin de las mismas. Me detendr, sobre todo, en las medidas legales que se han adoptado en los diferentes mbitos del sistema y, solo en algunos casos, en las polticas que se han ejecutado en la materia. 1.- La Legislacin penal. Los Cdigos Penal y de Procedimientos Penales vigentes en el Estado se promulgaron en 1979. Desde entonces, el primero ha sufrido 22 modificaciones y el segundo 15. Hay dos lneas generales que podemos apreciar en estas reformas y que me parece importante destacar ahora. Las mismas representan, en gran medida, la adaptacin de las normas penales locales a las reformas federales en la materia y establecen una va para el combate a la criminalidad. La primera vertiente tiene mltiples ejemplos, pero me parece que los ms adecuados corresponden a las reformas de 1995 y 1998 (a mi juicio, las ms importantes que se han realizado en la materia en los ltimos aos) cuyo objetivo fue adecuar la legislacin en la materia a las modificaciones constitucionales federales de 1993. Las mismas no representaron propiamente innovaciones locales sino adaptaciones al parmetro federal. Como se seal en la exposicin de motivos de la reforma de 1998, su finalidad principal sera adecuar la legislacin estatal a la legislacin federal en todo aquello que compagine con las condiciones y exigencias de la sociedad oaxaquea, contribuyendo con ello a la anhelada unificacin legislativa en todo el territorio nacional. La poltica estatal de combate a la delincuencia se ha centrado en la creacin de nuevos tipos penales y el aumento de las penas. Se pueden contar ms de cincuenta modificaciones a diversos artculos del Cdigo penal con este propsito. La justificacin de esta orientacin ha sido, y as se seal en la reforma de 1998 que permiti, a travs de la figura del concurso de delitos, elevar las penas de prisin, que esta forma de combatir la delincuencia satisface racionalmente y con creces el clamor popular de agravar las penas en tales casos. Es decir, la poltica penal sustentada en el populismo penal. Esta forma en que el Estado ha enfrentado el problema de la criminalidad tambin puede comprobarse mediante la revisin de las modificaciones que ha sufrido el catlogo de delitos graves establecido en el CPP que en muchas ocasiones va aparejado al aumento de penas en algunos delitos o a la creacin de otros tipos penales. Podemos con certeza sealar que, al igual que ha ocurrido a nivel federal, a partir de las reformas de 1993 a varios artculos, entre ellos, al 20 fraccin I de la Constitucin de la Repblica, se conforma un catlogo que ha tenido la tendencia a aumentar. Dicho catalogo ha sido reformado nueve veces desde que se estableci en 1994. Estas vertientes de la poltica estatal de combate a la criminalidad de los aos recientes no dejan duda que su fundamento ha 15

sido la idea de que las penas agravadas disminuirn la misma. Es decir, ha sido una poltica pblica cuya nica respuesta al clamor de mayor seguridad ha sido establecer ms penas y ms crcel. 2.- La procuracin de justicia. La concepcin y configuracin del proceso penal condiciona la nocin y diseo del Ministerio Pblico. Aquellas se pueden apreciar en la organizacin de la Institucin, en la conformacin de su estructura y en las funciones que se les encomiendan a cada uno de sus rganos. Entendemos que, entre otros objetivos importantes, la eficacia en las tareas bsicas de persecucin e investigacin de los delitos, con pleno respeto a los derechos fundamentales, es o debe ser la finalidad que gue los cambios orgnicos o funcionales al sistema de investigacin. Es interesante constatar que las reformas que ha sufrido el rgano de procuracin de justicia en la entidad, desde 1983 en que se promulga la Ley actual, han redefinido y reconfigurado a la Institucin, la han dotado de nuevas e importantes facultades, han estado dirigidas a facilitar el acceso a sus servicios a la poblacin, han intentado, a travs de la profesionalizacin de su personal, dotarla de mayor eficacia en la realizacin de sus funciones e, incluso, han tendido a que la Institucin cuente con los instrumentos tcnicos necesarios que definan la orientacin poltica criminal que fundamente su actividad. La primera modificacin a la organizacin de la Procuradura ocurri el 13 de marzo de 1993 y mediante ella se crearon las Direcciones Jurdica Consultiva, Derechos Humanos, Servicios a la Comunidad y Participacin Ciudadana (el texto original de la Ley haba establecido un Departamento de Servicios Sociales y Participacin Ciudadana (arts.43 y 44)) y se instituyeron los Delegados Regionales. Como puede comprenderse esta reforma sum importantes funciones a la Institucin. La Direccin de Derechos Humanos se conform como respuesta a la creacin de la CEDH, ocurrida en el mismo ao de 1993, por lo que entre las facultades que se le atribuyeron estuvo la de analizar y emitir opinin sobre las recomendaciones y quejas emitidas por esta; la Direccin Jurdica Consultiva se cre como un rgano tcnico de opinin y consulta interna; y, la Direccin de Servicios a la Comunidad y Participacin Ciudadana, para orientar jurdicamente a la poblacin, promover su participacin en el mbito de la justicia, desarrollar programas de prevencin del delito y, sobre todo, atender a las vctimas del delito. Adems, con esta reforma inicia el proceso de descentralizacin del servicio de procuracin de justicia en el Estado (que se reforzar aos despus) institucionalizndose a travs de la creacin de delegaciones regionales (art.43 y 44). Las funciones atribuidas a la Procuradura mediante estas modificaciones a su Ley Orgnica fueron de extrema importancia y creo que no nos equivocamos si decimos que ellas cambiaron en gran medida su orientacin y forma de operacin. 16

El 1995 se reform nuevamente la LOPGJE para establecer las subprocuraduras regionales y concretar y ampliar el proceso de descentralizacin de los servicios de procuracin de justicia en el Estado con el propsito de acercarlos a la ciudadana, facilitar su acceso, superar los rezagos existentes y resolver la acumulacin de asuntos pendientes. Las Delegaciones pasaron a denominarse Subprocuraduras pero conservaron las mismas atribuciones de aquellas (art.44). Mediante este Decreto tambin se cre la Direccin de Organizacin y Mtodos a la que se le atribuy el objetivo de recabar los datos necesarios para fijar las disposiciones, polticas, normas y lineamientos de la procuradura, coordinar sus actividades de planeacin y elaborar sus programas operativos anuales. El 9 de mayo de 2000 se public una amplia reforma a la LOPGJE que redefini el objeto y funciones de la Institucin, los fines del MP, e incluy en la estructura orgnica a la Direccin de la Academia de Formacin Profesional y a la Unidad del Fondo para la Procuracin de Justicia. Con esta reforma tambin se modificaron los requisitos para ser Agente del MP exigindose, hasta ste ao, ser licenciado en derecho (el texto original de la ley, vigente hasta esta reforma, exiga ser de preferencia licenciado en derecho) y haber aprobado el curso de formacin profesional y los necesarios para ser polica judicial conservndose el de la secundaria como mnimo pero adicionndose la obligacin de aprobar el curso de la Academia de Formacin Profesional para su certificacin. Adems, se adicionaron algunas facultades al procurador y se confiri a los subprocuradores generales la atribucin de coordinar a los regionales en el rea de su competencia. La organizacin de la Polica Ministerial establecida en 1983 permaneci intacta salvo el cambio de su denominacin. Todas estas reformas que, como hemos dicho arriba, han reconfigurado a la Institucin de procuracin de justicia en la entidad, han sido muy importantes pero no han hecho posible que la misma, como hemos comprobado en el captulo anterior de este trabajo, efecte su labor con niveles ptimos de eficacia. 3.- La defensa pblica La regulacin de la defensa pblica no ha sufrido cambio alguno desde el 8 de octubre de 1994 en que se public la Ley Orgnica de la Procuradura para la Defensa del Indgena22. Sus conocidos problemas de funcionamiento, eficacia y calidad en sus servicios no han conducido, hasta la fecha, a alguna reforma del sistema que permita percibir un esfuerzo dirigido a aliviar dichos problemas. Antes de la vigencia de la actual normatividad rigi la Ley Orgnica del Cuerpo de la Defensora de Oficio y Social del Estado de Oaxaca publicada en el POE el 23 de octubre de 1982.
22

Al parecer el nombre de la Ley iba a ser Ley de Defensora y Gestin Social.

17

La Ley Orgnica de la Procuradura para la Defensa del Indgena reglamenta la fraccin IX del artculo 8 de la Constitucin del Estado en materia de asistencia jurdica de personas que carecen de defensor en los procesos penales; pero no se trata de un rgano especializado nicamente en la prestacin de ste servicio; tiene atribuidas otras competencias como la asistencia jurdica general, no slo penal (fraccin VIII del artculo 6 de la Ley, fraccin VII del art.7 y art.9 fraccin X); la prevencin de delitos (art.7 fraccin IX, art.8 f.VI); y la promocin de medidas y procedimientos que protejan y preserven el acervo cultural de las etnias y el desarrollo de las formas consuetudinarias de organizacin social y econmica de las comunidades indgenas del Estado. Su actividad se dirige a apoyar, como incluso su propia denominacin lo consigna, principalmente a los indgenas, aunque tambin atiende a personas de escasos recursos econmicos y a cualquier otro grupo social que lo solicite. Sus principales funcionarios son nombrados y removidos libremente por el gobernador del Estado (art.19). La PRODI est concebida como una institucin social encargada de defender y atender especialmente a los indgenas y su cultura y a los grupos sociales necesitados y a ella se integr, como se seala en el artculo inicial de su Ley, la funcin de defensa de oficio en materia penal. Por ello entre sus funciones se combinan medidas de proteccin y promocin del desarrollo de los pueblos indgenas con asesora jurdica. La Institucin es ms parte del sistema de proteccin social a grupos vulnerables que un rgano especializado en la defensa tcnica penal. As lo concibieron quienes impulsaron su conformacin que, en el momento de su puesta en operacin sealaron que la PRODI se creaba como un organismo gubernamental de apoyo a las demandas de los indgenas y para la defensa de sus intereses. Esto puede comprobarse en el texto de la Ley, por ejemplo, en los requisitos que se exigen para ser Procurador o titular de esta dependencia entre los que no figura el de ser licenciado en derecho (como si se le exiga al coordinador de la Defensora de Oficio y Social (art.5 fraccin IV)), bastando slo tener ttulo a nivel licenciatura debidamente registrado ante las autoridades competentes (art.15 fraccin III). 4.- La administracin de justicia Dos leyes han organizado al Poder Judicial en el Estado en las ltimas dcadas: la de febrero de 1992 y la que rige actualmente que fue aprobada el 3 de septiembre de 1999 y publicada en el POE el 16 de octubre del mismo ao. Esta Ley atribuye la funcin jurisdiccional al Pleno del H. Tribunal Superior de Justicia del Estado, las Salas Centrales, la Sala Auxiliar, las Salas Regionales y Tribunales Unitarios, los Juzgados de Primera Instancia y los Jurados (art.5). El TSJE, segn la Ley, debe funcionar a travs del Pleno, Salas Centrales, Auxiliar, 18

Regionales y Tribunales Unitarios (art.6). Se fij la competencia territorial tanto de las salas centrales como de las cuatro regionales (Ciudad Ixtepec, Huajuapam de Len, Tuxtepec y Puerto Escondido) (art.18 fracciones III a V) y se estableci que el mbito de competencia de los tribunales unitarios se determinar segn su lugar de residencia (art.19 fraccin III). La creacin de las Salas Regionales y de los Tribunales Unitarios es lo ms destacable de esta Ley en cuanto a los rganos a los cuales se atribuye la funcin jurisdiccional23 y su instauracin tuvo como objetivo hacer efectiva la descentralizacin de la administracin de justicia en la entidad. Al respecto, sus promotores sostuvieron que la nueva Ley abra la posibilidad, por primera vez en la historia de nuestro Estado, de llevar la justicia a todas las regiones a efecto de hacerla ms pronta, expedita y transparente24. La Ley de 1999 tambin cre, dentro de la propia estructura judicial, dependiente de la Secretara General de Acuerdos del Tribunal, la Defensora de Oficio para la asistencia jurdica de personas que carezcan de defensor en los procesos penales (arts.48-51). Se trataba de un rgano especializado en la defensa penal de quienes carecieran de recursos econmicos. Sin embargo, a siete aos de vigencia de la Ley, ninguna de estas reformas estructurales se ha hecho realidad. No se han creado las Salas Regionales ni los Tribunales Unitarios y las disposiciones relacionadas con la Defensora de Oficio pronto fueron derogadas. En pocas palabras: no se ha realizado el proyecto de facilitar el acceso a la justicia a los habitantes del Estado a travs de la creacin de nuevos rganos ni pudo conformarse un rgano de asistencia jurdica de alta calidad tcnica. Dos aportaciones importantes de la Ley actual son la creacin del Instituto de Capacitacin y Especializacin del Poder Judicial y de la Carrera Judicial (cuyo antecedente est en la Ley de 1992 que cre el Instituto de Capacitacin Judicial (arts.98-99)) encargado de instrumentar los cursos y programas de estudios terico-prcticos, para actualizar permanentemente a los servidores pblicos del Poder Judicial y examinarlos para preparar a los aspirantes a la carrera judicial (art.59) y, precisamente, la instauracin de la carrera judicial y su integracin con las siguientes categoras: juez de primera instancia; secretario de acuerdos de Sala o Tribunal Unitario; Secretario de Estudio y Cuenta de Sala o Tribunal Unitario; Secretario Proyectista de Juzgado; y Secretario de Acuerdos de Juzgado (art.60). Es muy difcil, como dijimos en el captulo anterior, determinar cuantos funcionarios judiciales actualmente ocupan sus puestos habiendo obtenido el mismo mediante el procedimiento marcado por la Ley.
23

As tambin lo perciban sus impulsores. Ver, BOLAOS CACHO, Ral, 1er. Informe, op.cit., p.5. 24 El ejecutivo a mi cargo tomar las medidas financieras que sean necesarias para, en la medida de lo posible, ir llevando a la prctica los beneficios de la nueva Ley. MURAT, Jos, Ier. Informe de Gobierno, op.cit., p.6.

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Me parece que, a pesar de los cambios constitucionales y legales que ha habido en esta materia durante los ltimos aos, se puede hablar de una sola y misma poca en la administracin de justicia en Oaxaca. La actividad del Poder Judicial est caracterizada por ciertas lneas de orientacin que actan como hilos conductores y comunicantes en las dcadas recientes. Los temas recurrentes, cuyo desarrollo en algunos casos ha sido considerable pero en otros slo se ha tratado de respuestas reiteradas a problemas persistentes, pueden ser agrupados de la siguiente forma: a) fortalecimiento de la funcin jurisdiccional, cuyo ms notable ejemplo es la desincorporacin, en 1999, de las actividades regstrales que realizaban los juzgados forneos y la consecuente concentracin de los jueces en la realizacin de actividades jurisdiccionales; b) elaboracin de jurisprudencia local, fortalecindose esta actividad desde el ao 2000 cuando comienzan a publicarse los criterios jurisprudenciales sostenidos por las diferentes Salas del Tribunal emitindose, entre este ao y 2002, 175 tesis y 22 criterios unificados de las Salas; c) lucha contra el rezago; d) capacitacin y especializacin de los integrantes del Poder Judicial, que se ha reflejado, principalmente, a travs de la institucionalizacin de la carrera judicial y el establecimiento de las categoras comprendidas en la misma que incluye la acreditacin de un curso de especializacin y la aprobacin de exmenes de oposicin para acceder a ocupar un cargo judicial; y, e) creacin de nuevas Salas y juzgados motivada por el aumento de la carga de trabajo, la necesidad de hacer efectivo el derecho de acceso a la justicia de la poblacin y las exigencias derivadas de la especializacin. 5.- La jurisdiccin indgena En Oaxaca el sistema de resolucin de conflictos no slo abarca al Poder Judicial. En los ltimos aos se reconoci la jurisdiccin indgena y se dio forma a la denominada justicia alternativa. La reforma constitucional de 6 de junio de 1998 reconoci la existencia de una jurisdiccin indgena. La reforma estuvo basada en el reconocimiento de la autodeterminacin de los pueblos indgenas entendida como autonoma en el seno del orden jurdico estatal y su objetivo fue establecer, con toda precisin los mbitos y alcances de esa autonoma de los derechos individuales y sociales de los indgenas. Con respecto a lo que a nosotros ahora nos interesa, la reforma reconoci a los pueblos y comunidades indgenas sus sistemas normativos internos y la jurisdiccin sobre sus territorios (art.16), dejando a la ley reglamentaria el establecimiento de los casos y formalidades en que proceda la jurisdiccin mencionada y las formas de homologacin y convalidacin de los procedimientos, juicios, decisiones y resoluciones de las autoridades comunitarias. En congruencia con lo anterior se agreg al ttulo cuarto de la Constitucin local, que se refiere al Poder Judicial del Estado, un captulo sexto denominado de la 20

jurisdiccin indgena integrado por el artculo 138 bis A, que a la letra dice: la jurisdiccin indgena se ejercer por las autoridades comunitarias de acuerdo con los usos y costumbres de los pueblos y comunidades indgenas, dentro del marco del orden jurdico vigente y en los trminos que determine la ley reglamentaria del artculo 16 de esta Constitucin (actualmente corresponde al artculo 112). Meses despus se aprob la Ley de Derechos de los Pueblos y Comunidades Indgenas del Estado de Oaxaca (POE de 19 de junio de 1998). Esta Ley integra los sistemas normativos internos de los pueblos y comunidades indgenas al derecho positivo local conformando en el Estado, as lo entendi la Comisin que dictamin el proyecto, un rgimen jurdicamente pluralista. El artculo 29 reconoce las normas o reglas a travs de las cuales los pueblos y comunidades indgenas previenen y dan solucin a los conflictos internos de sus comunidades. El artculo 38 enumera los casos en que las autoridades comunitarias pueden aplicar sus sistemas normativos internos: a) En las controversias en que ambas partes sean indgenas ya sea que pertenezcan a un mismo pueblo o a pueblos diferentes. En caso de que una de las partes no sea indgena, el infractor, cuando se trate de un asunto penal, tiene el derecho de elegir a la autoridad que resolver la controversia; si el asunto es de materia diversa a la penal el demandante ser quien tendr derecho a elegir. b) En las siguientes controversias: delitos que estn sancionados en el Cdigo Penal del Estado con pena econmica o corporal que no exceda de dos aos de prisin; tenencia individual de la tierra en la comunidad; faltas administrativas y de polica; atentados contra las formas de organizacin, cultura, servicios comunitarios, trabajos y obras pblicas; cuestiones de trato civil y familiar; incumplimiento del deber de las madres y padres de familia de enviar a sus hijos a la escuela; y todos aquellos casos en los que ascendientes, esposos y esposas no se conduzcan como buenos padres y madres de familia. La Ley, adems de establecer el mbito material de las decisiones de las autoridades indgenas, tambin seala algunas formalidades que el procedimiento de imposicin de sanciones debe respetar. Estas exigencias son: a) La publicidad de las audiencias; b) El derecho de infractor y demandado a ser odos durante el procedimiento; c) A no ser detenido ms de 36 horas en caso de asunto administrativo y de 48 si se tratare de un probable delito; d) Se prohbe la incomunicacin y la tortura; e) Las resoluciones principales deben asentarse por escrito y ser razonadas; y,

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f) Las sanciones que se impongan no pueden atentar contra los derechos humanos, ni las garantas individuales y sociales establecidas en la Constitucin de la Repblica. Los sistemas normativos internos de los pueblos y comunidades indgenas tienen lmites legales que excluyen algunas materias de su aplicacin. As, se excluyen de los mismos los casos de delitos graves. La ley fija, adems, reglas para la determinacin de competencias entre autoridades indgenas prevaleciendo, en caso de delito, la del lugar donde ste se cometi (art.39) y ordena que las decisiones que se tomen en base a los sistemas normativos internos, mismas que pueden constituir autnticas sanciones, sern compatibilizadas y convalidadas por las autoridades estatales respectivas, cuando se sometan a su consideracin (art.34). La jurisdiccin indgena tiene lmites infranqueables y estos son las normas contenidas en la Constitucin de la Repblica (art.34), los derechos humanos y la normatividad vigente en el Estado para la aplicacin de sanciones. Estos lmites se hicieron explcitos debido a que las normas tradicionales pueden consentir comportamientos que las reglas bsicas de convivencia, establecidas a nivel nacional e internacional, consideran inaceptables, o prohibir otros que forman parte de las garantas individuales o sociales consagradas en la Constitucin y en derecho internacional. Junto con el reconocimiento a los sistemas normativos internos de pueblos y comunidades indgenas, la Ley otorga derechos especficos a los indgenas cuando se enfrentan a la jurisdiccin ordinaria. Entre estos derechos estn: a) Presentar denuncias y cualquier otra promocin en su propia lengua (art.31); b) Contar con traductor bilinge, oficial o particular, en los procesos penales (incluida la averiguacin previa), civiles, agrarios, administrativos o en cualquier otro procedimiento que se desarrolle en forma de juicio (art.32). En los casos en que durante la averiguacin previa no cuenten con la asistencia de traductores bilinges, la PRODI o directamente los interesados, pueden solicitar al MP que, de nueva cuenta, se desahoguen las diligencias subsanando dichas omisiones a efecto de ejercitar la accin penal correspondiente (art.32, segundo prrafo). c) Que jueces, procuradores y dems autoridades administrativas, consideren, durante todas las etapas procesales y al dictar las resoluciones, sus condiciones, prcticas, tradiciones y costumbres (art.32). d) Que se revisen de oficio todas las resoluciones en que sean parte (art.32 tercer prrafo). e) Que en los procedimientos en que intervengan y en las resoluciones que emitan las autoridades administrativas y judiciales y los procuradores, les apliquen las leyes estatales 22

vigentes articuladas con las normas del pueblo o comunidad a la que pertenecen (art.33). f) Que les sea suplida la deficiencia de la queja en todos los procedimientos en que intervengan (art.33 segundo prrafo). g) Que en la aplicacin de beneficios preliberatorios las autoridades consideren su condicin sociocultural y econmica. 6.- La justicia alternativa El 24 de agosto de 2002 se consagr a nivel constitucional la existencia de diversas vas a las que los ciudadanos pueden acceder para resolver sus conflictos25. El origen de esta transformacin est en la necesidad de establecer medios para la resolucin de disputas o controversias entre las personas. Su consecuencia es, o debe ser, la redefinicin de la poltica judicial en el Estado. El sistema judicial deja de ser el nico instrumento para resolver los conflictos sociales y se establecen, utilizando palabras de Binder, polticas de gestin de la conflictividad. En vez de proceder a crear ms tribunales o juzgados, el legislador abri paso a la idea de que lo que se requiere no es un sistema que albergue a todos los conflictos, sino uno capaz de discriminar y dejar pasar slo aquellos que por su naturaleza, relevancia o imposibilidad de llegar a un arreglo por otras vas, se estime necesario que sean jurisdiccionalmente resueltos26. Como mecanismos alternativos, en nuestro ordenamiento se han establecido la conciliacin, la mediacin y, recientemente, el arbitraje. La conciliacin ha sido, desde hace muchos aos, una va privilegiada para resolver disputas en el Estado (la primera Constitucin local de 1825, tiene un captulo dedicado al tema en materia civil y penal). Nos parece adecuado dividir en dos las materias en las que el ordenamiento local ha previsto la posibilidad de utilizar este instrumento como forma de resolver controversias: los asuntos agrarios y otra clase de conflictos. Con respecto a los primeros, una de las acciones de poltica pblica ms importantes en los ltimos aos ha sido la de procurar formulas para arreglar los mltiples conflictos agrarios que existen en la entidad. Entre todas estas medidas destaca la conciliacin como mecanismo de resolucin de controversias entre comunidades misma que refleja la intencin de dejar a ellas las formas y trminos de los acuerdos y al gobierno la construccin de vas para su ejecucin y reconocimiento o validez institucional. Con respecto a los segundos, la conciliacin es una va de resolucin de conflictos reconocida, por
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Es importante, para conocer el proceso y las razones por las que se incorpor la justicia alternativa en el ordenamiento local, PINACHO SNCHEZ, Eduardo, El porqu de la Justicia Alternativa, en Justicia en Marcha, num.8, PGJE, Oaxaca, 2002. pp.10 y ss. 26 VARGAS, Juan Enrique, La modernizacin de la justicia criminal chilena, op.cit., p.13.

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ejemplo, en la LOPGJE y en la Ley de Asistencia y Prevencin de la Violencia Intrafamiliar para el Estado de Oaxaca. La primera faculta, en su artculo 115, al Ministerio Pblico a conciliar los intereses de las partes en conflicto durante la averiguacin previa, cuando se trate de delitos que se persiguen a peticin de parte y con la anuencia del ofendido. Si se llega al acuerdo y se establece la conciliacin finaliza el proceso. La Ley de Asistencia y Prevencin de la Violencia Intrafamiliar, por su parte, publicada en el POE el 15 de septiembre de 2001, hace procedente la conciliacin ante los Juzgados familiares o ante el personal designado por el DIF, a travs de la Procuradura de la Defensa del Menor, la Mujer y la Familia a peticin de una de las partes o de ambas. Se exige la intervencin del juez y del MP en todos los casos en que se trate o afecte a menores y se excluye de dicho procedimiento las controversias que versen sobre acciones o derechos de carcter civil irrenunciables o aquellos delitos que se persigan de oficio. La conciliacin debe realizarse en una sola audiencia y el acuerdo debe constar en un convenio. El DIF, a travs de la Procuradura mencionada, es el rgano encargado de llevar a cabo los trmites necesarios para elevar el convenio a categora de cosa juzgada ante la autoridad jurisdiccional. El 12 de abril de 2004 se public, en el Peridico Oficial del Estado, la Ley de Mediacin para el Estado de Oaxaca. La aprobacin de esta implic reformas a diversos ordenamientos locales: a los Cdigos de Procedimientos Civiles y Penales; al Cdigo Penal; y a las leyes orgnicas del Poder Judicial y de la Procuradura General de Justicia del Estado. Su relevancia para el sistema jurdico estatal es enorme ya que tiene repercusiones en diferentes mbitos y materias pero sobre todo impacta en el modelo de administracin de justicia que se desarrollar en Oaxaca en los prximos aos. Se trata de un gran paso en el intento de acometer una profunda reforma a nuestras instituciones de justicia. Es importante destacar que la Ley consagra la obligacin del Estado de promover la mediacin en todos los mbitos de la vida social, al interior y exterior del sistema de justicia penal, convirtindola en un autntico servicio pblico y alentando la descentralizacin a travs de la creacin de centros de mediacin pblicos y privados en todo el Estado (Art.2). Con respecto a la materia que puede ser sometida a mediacin, y que resulta sumamente importante considerar ya que se trata de los asuntos escogidos para ser tratados fuera del sistema de justicia institucional, estos pueden ser aquellos casos de materia civil, mercantil, familiar y vecinal, susceptibles de transaccin o convenio, que no alteren el orden pblico, contravengan alguna disposicin expresa o afecten derechos de terceros. No puede ser sometido a mediacin ningn asunto que ponga en riesgo el orden pblico. No se consigna que la mediacin sea obligatoria en algunos casos, es decir, no se establece que sea un 24

requisito obligatorio anterior a la tramitacin jurisdiccional. En materia penal, la mediacin procede en aquellos delitos de querella que, adems, no sean considerados graves. Es decir, no procede la mediacin en delitos perseguibles de oficio ni en el caso de los delitos graves, lo que significa que estos sern resueltos necesariamente a travs del sistema jurisdiccional. En esta materia la mediacin puede realizarse en dos momentos procesales: durante la averiguacin previa (pre-procesal) y el proceso (intraprocesal). El efecto de la mediacin efectuada en el transcurso de la primera es el no ejercicio de la accin penal siendo el Ministerio Pblico el vigilante y responsable de la legalidad del proceso. Obviamente, si el convenio de mediacin sujeta el cumplimiento del mismo a la realizacin de una obligacin, el Ministerio Pblico no resolver el no ejercicio de la accin penal hasta el total cumplimiento. Los trminos del convenio a que lleguen las partes no deben ser aprobados por el juez sino por el MP quien solo debe juzgar de la legalidad del convenio y nunca del contenido del mismo ya que ste corresponde determinarlo nicamente a las partes. Hay que interpretar esta Ley como un paso adelante en el proceso de reforma y modernizacin judicial tan necesario en el Estado. Con ella, adems de que se pretenden resolver ciertos asuntos de forma ms gil y se promueve un cambio en la cultura jurdica (no es fcil sustituir el litigio por el dilogo) se acerca la justicia al ciudadano promovindose la tutela efectiva de sus derechos. La introduccin de la mediacin en nuestro sistema jurdico implica extender los caminos para acceder al servicio de la justicia, ampliar, descentralizar y diversificar los servicios que presta el sistema judicial y, con ello, ampliar nuestro entendimiento sobre la nocin de administracin de justicia en el Estado27. Su consolidacin exige promover su utilizacin (en esto se hizo nfasis en el punto cuarto de la Declaracin del Primer Coloquio Nacional sobre Justicia Alternativa llevado a cabo en mayo de 2002) a travs del establecimiento de programas y polticas generales, incluida la enseanza de ella en las escuelas de derecho, y conseguir su aceptacin social y, ms an, su apropiacin cultural. No podemos dejar de destacar la creacin de la Comisin Estatal de Arbitraje Mdico (11 de septiembre de 2004). Su competencia abarca los conflictos suscitados con motivo de la prestacin de servicios de salud derivados de la relacin mdico paciente (art.3). La Ley la dota del carcter de representante social especializado en la prestacin de servicios de atencin mdica, pudiendo intervenir de oficio a fin de emitir recomendaciones sobre la correcta prctica de la medicina (art.7 fraccin VII) y resolver las quejas de la poblacin en cuanto a presuntas irregularidades en la
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El 23 de marzo de 2005 se publicaron reformas que extienden los servicios de mediacin en el Estado.

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atencin mdica, a travs de acciones de gestin inmediata, conciliacin y arbitraje (art.5 fracciones IV y V). La Comisin est diseada como un rgano que resuelve conflictos derivados de la prestacin de servicios de atencin mdica y para llevar a cabo este objetivo sus instrumentos privilegiados son los medios alternativos de solucin de conflictos (art.22). Primero, el intento de gestin inmediata (art.23), despus la conciliacin, por lo que entre sus atribuciones est la de intervenir en amigable composicin para conciliar los conflictos derivados de la prestacin de servicios mdicos (art.7 fraccin IV, art.38), y, posteriormente, el arbitraje administrativo, que es procedente cuando se reclama el pago de daos y perjuicios y otras prestaciones civiles (art.24). Claro est que la Ley tambin seala que las quejas, acuerdos, recomendaciones y laudos que emita la Comisin no elimina el derecho de ejercer otros medios de defensa que puedan corresponder a los afectados ni suspende ni interrumpe sus plazos preclusivos, de prescripcin o caducidad (art.34). 7.- La seguridad pblica En los ltimos quince aos se ha conformado un conjunto normativo que representa la base de la poltica de seguridad pblica en la entidad misma que encontr su proclamacin ms elevada cuando el 22 de mayo de 1999 se incluy dicha materia en la Constitucin del Estado (recurdese que en 1994 se reform la Constitucin de la Repblica para establecer la seguridad pblica como una funcin a cargo de federacin, estados y municipios). Se adicion con un sptimo prrafo el artculo 12 para establecer lo siguiente:
el Estado otorgar a los ciudadanos la seguridad indispensable para salvaguardar su vida e integridad personal; la ley establecer la forma y trminos en que deba brindarse.

Antes de la consagracin del derecho a la seguridad en la Constitucin local, se haban dado pasos importantes en torno a este tema. El primer ordenamiento que encontramos en materia de seguridad, diferente a la Ley Orgnica de la Polica del Estado de Oaxaca que data del ao de 1962 y que todava est vigente, es el Reglamento de Seguridad Pblica del Municipio de Oaxaca de Jurez publicado el 23 de diciembre de 1997 en el POE. Claro est que con anterioridad los Municipios han venido desarrollando sus facultades en materia de seguridad en los denominados Bandos de Polica y Buen Gobierno estableciendo sus atribuciones y regulando las facultades y obligaciones de las policas municipales, incluso, creando en los propios Ayuntamientos reas especficas dedicadas a la atencin de dicha problemtica (slo por poner un ejemplo, en el Reglamento Interior del H. Ayuntamiento de Asuncin Nochixtln, publicado en el POE el 13 de septiembre de 1997, se estableci una Direccin de Seguridad Pblica). Pero el Reglamento que mencionamos es el primero que aparece como 26

una regulacin especfica en la materia. A ste le seguirn otros a nivel municipal. El 20 de abril de 2001 se public la Ley de Seguridad Pblica para el Estado de Oaxaca cuyo objeto es, segn se dispone en su artculo 1, establecer las bases de coordinacin del Sistema Estatal de Seguridad Pblica, de la prestacin del servicio pblico de seguridad pblica, del otorgamiento de la seguridad personal, as como regular los servicios privados de seguridad en el Estado de Oaxaca (art.1)28. La Ley entiende por seguridad pblica la funcin a cargo del Estado y de los Municipios, que tiene como fines salvaguardar la integridad y derechos de las personas as como preservar las libertades, el orden y la paz pblicos (art.2). Se fija la existencia de dos policas en el Estado, la Polica Preventiva y la Polica Auxiliar, Bancaria, Industrial y Comercial cuya funcin ser brindar servicios de seguridad especializada (art.6). La Ley seala quienes son las autoridades estatales y municipales en materia de seguridad pblica (arts.11 y 12) y establece sus facultades (arts. 13-18). Adems, fija con precisin cuales son los cuerpos de seguridad pblica del Estado (art.19). Se establece el Sistema Estatal de Seguridad Pblica y un sistema de coordinacin que incluye seis instancias: el Consejo Nacional y Estatal de Seguridad Pblica, los Consejos Regionales y Municipales, los Consejos Intermunicipales y las instancias de participacin ciudadana que son el Comit Estatal de Participacin Ciudadana y los Comits Municipales de Participacin Ciudadana (art.30). Se instituye la carrera policial como un elemento bsico para la formacin de los elementos de los cuerpos de seguridad pblica, a fin de cumplir con los principios de actuacin y desempeo. Comprende los requisitos y procedimientos de seleccin, ingreso, formacin, capacitacin, adiestramiento, desarrollo, actualizacin, permanencia, promocin y separacin del servicio as como su evaluacin (art.47). Se dispone que en cada cuerpo de seguridad debe existir un sistema de carrera policial y un rea de seleccin y promocin, autnoma en su funcionamiento y con amplias facultades. La Ley regula tambin los derechos de los miembros de los cuerpos de seguridad pblica, establece su rgimen disciplinario y los Registros Estatal del Personal de Seguridad Pblica y de Armamento y Equipo. Asimismo, promueve la participacin ciudadana en la planeacin y supervisin en la materia a travs de la formacin de Comits de Participacin Ciudadana (art.87). Por ltimo, la Ley se ocupa de regular los servicios privados de seguridad ciudadana atribuyendo al propio Estado la
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Al parecer, desde 1993, haba la intencin de legislar en la materia a nivel estatal. En ste ao el Gobierno del Estado present una iniciativa de Ley de Seguridad Pblica. Informe de Gobierno, Oaxaca, 1993.

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normatividad y control de los mismos. Se seala que las modalidades de prestacin del servicio sern de proteccin y vigilancia de bienes muebles e inmuebles y de personas fsicas, de custodia y traslado de bienes y valores. Se establecen los requisitos y condiciones para la prestacin del servicio. El 6 de octubre de 2004 se public el Reglamento de la Secretara de Proteccin Ciudadana y el del Secretariado Ejecutivo del Consejo Estatal de Seguridad Pblica y, el 30 de noviembre del mismo ao, la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca, establecindose que la Secretara de Proteccin Ciudadana es una dependencia de la administracin pblica centralizada (art.17) sealndose, en el artculo 22, sus atribuciones. 8.- La ejecucin de sanciones. Es poco lo que en esta materia, a nivel legislativo, se ha reformado o creado despus de la publicacin de la Ley de la materia el 27 de enero de 1973. El sistema de ejecucin de sanciones en el Estado ha permanecido casi sin modificaciones por ms de tres dcadas. Entre las reformas podemos mencionar la de 1 de julio de 1996 en que se modific el artculo 38 de la Ley de Ejecucin de Sanciones Privativas y Medidas Restrictivas de Libertad para conferir a los Directores de los Centros Penitenciarios del Estado la facultad de interceptar y abrir la correspondencia expedida o recibida por los internos de dichos Centros. Adems, se estableci que los nicos medios de comunicacin a los que pueden tener acceso los reos son el telfono y el telefax prohibindose cualquier otro medio de comunicacin electrnica bidireccional. El 3 de octubre de 1998 se cre, en el Cdigo Penal, el ttulo denominado ejecucin de las sentencias, y se establecieron las figuras de la libertad preparatoria, la preliberacin, y la semilibertad como una medida que alterna la privacin de libertad con el tratamiento en libertad y que consiste en la aplicacin de medidas educativas, laborales o curativas conducentes al exclusivo fin de que el sentenciado no vuelva a delinquir (art.66). Su introduccin se justific diciendo que ha dado buenos resultados en otras latitudes y se prev que en Oaxaca ayudar a prevenir que los reos vuelvan a delinquir y a resolver en parte la actual sobrepoblacin carcelaria. Asimismo, se derog la figura de la retencin y se otorg la facultad al Ejecutivo del Estado, de conmutar sanciones tratndose de delitos polticos. El 23 de septiembre de 2000 se reform nuevamente la Ley de la materia. Entre otras normas se estableci que para la compurgacin de penas en ningn caso pueden variarse los trminos y condiciones impuestos por la autoridad judicial. Es importante mencionar que el 8 de abril de 2000 se cre el Patronato para la Reincorporacin Social por el Empleo en el Estado de Oaxaca como un rgano desconcentrado de la SEPROCI con autonoma operativa y con el objetivo de otorgar asistencia moral y 28

material a los liberados y menores externados y a sus familiares para contribuir en la prevencin y evitar la reincidencia delictiva. III. PROPUESTA DE NUEVA JUSTICIA PENAL Recientemente el Tribunal Superior de Justicia del Estado dio a conocer un Anteproyecto de Cdigo Procesal Penal. No se trata de una propuesta de modificaciones accesorias al proceso penal actual, ni de acomodar o adaptar las normas locales a las reformas federales como hemos sealado que sucedi en los ltimos aos, ni de uno ms de los recurrentes cambios a la normatividad en la materia. Estamos, y es importante entenderlo as para darle sentido a las normas que contiene dicho anteproyecto, al proceso de deliberacin pblica que debe producirse, y a la posterior etapa de implementacin que se efectuar en caso de su aprobacin, no slo frente a la propuesta de adoptar un nuevo Cdigo procesal penal sino ante la sugerencia de transformar y refundar la justicia penal en el Estado y de relegitimarla por vas democrticas, mediante el reemplazamiento del modelo de enjuiciamiento actual y la adopcin de una nueva cultura jurdica. Como ha escrito Alberto Binder, cambiar la justicia penal no es cambiar un cdigo por otro29. El proyecto, por lo mismo, rebasa lo estrictamente penal y tiende a situarse en el ncleo del sistema jurdico y poltico del Estado simplemente porque ninguna reforma procesal de la magnitud que se propone tendra sentido si no implicara la redefinicin de las relaciones polticas de los poderes entre si y con los ciudadanos. Desde el derecho penal se ha insistido en la estrecha relacin que existe entre los contenidos y reglas del derecho procesal y la forma de organizacin poltica imperante en un tiempo y un lugar determinados (Maier) y desde el derecho constitucional no deja de sealarse que, por las condiciones actuales de nuestro entorno, toda iniciativa dirigida a fortalecer el Estado de Derecho, como es el caso de ste nuevo Cdigo, implica el establecimiento o reforzamiento de lmites al poder poltico. Como escribe Rusconi: el proceso penal de un Estado es un adecuado termmetro del contenido autoritario o democrtico de su organizacin social. En primer lugar, es racional que lo sea si se repara en que el penal es el poder ms impresionante que
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Valdivieso seala: Para crear un nuevo sistema de justicia criminal, no se trata slo de modificar la ley. Lo legal es slo una parte y no el total del cambio. VALDIVIESO AHNFELT, Carlos, La experiencia chilena: un aporte a las reformas judiciales en Amrica Latina en www.oas.org/juridico/spanish/adjust20.htm p.1. Para Binder el Cdigo debe ser visto como un elemento desencadenante de un proceso que permita evolucionar hacia formas ms adversariales que perfeccionen el sistema. El modelo debe tener, por ello, capacidad de evolucionar. VARGAS VIANCOS, Juan E., La reforma a la justicia criminal en Chile: el cambio del rol estatal, Universidad de Chile, Santiago, 1997. p.4.

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legtimamente el Estado puede ejercer, el de ms alta cuota de violencia, y el que, por consiguiente, puede ms fcilmente batallar los derechos individuales del ciudadano30. El mismo Binder ha escrito con acierto que en la justicia penal en particular lo que est en juego es el cmo, el para qu y hacia quien de la violencia del Estado31. El proceso penal responde al cmo dicho poder puede y debe ejercitarse32. Por ello, el proyecto que existe en Oaxaca, por los principios, normas e instrumentos que propone adoptar, significa, no slo el cambio de Cdigo procesal penal, de proceso penal, sino la reorganizacin del poder poltico dentro del Estado y la instauracin entre nosotros de un nuevo paradigma jurdico y poltico. Creo que no me equivoco si digo que estamos ante la ms importante propuesta de transformacin jurdica que se ha planteado en nuestra entidad desde, por lo menos, que se promulg la Constitucin local en 1922. En lo que sigue abordar, en trminos generales, los contenidos de la propuesta. En congruencia con los captulos precedentes, me limitar a sealar, basndome en una premisa, cuatro vertientes de la misma que me parecen importantes para demostrar lo dicho con anterioridad. Mi intencin es, nicamente, subrayar la trascendencia e impacto de la reforma propuesta para nuestro sistema jurdico y poltico y las modificaciones de diseo institucional que esta implica al tiempo de sostener que su fundamento reside en la asuncin de un autntico cambio cultural y no slo. 1.- Premisas La reforma tiene una matriz y, por lo menos, dos fines visibles. Su origen se encuentra en el autntico fenmeno cultural que han significado las reformas a la justicia penal en Latinoamrica iniciadas en 1940 en Crdoba, Argentina, pasando por Costa Rica y el Cdigo Modelo para Latinoamrica, terminando en la ms reciente efectuada en Chile. En el mbito nacional su ms cercano antecedente es la iniciativa de reformas en materia penal y seguridad pblica presentada por el C. Presidente de la Repblica en marzo de 2004. En el Estado, es preciso reconocer que al Anteproyecto no lo preceden ni propuestas de reformas al sistema penal en el sentido contenido en el mismo ni reflexiones acadmicas en torno a muchas instituciones que incorpora. No se haban generado en Oaxaca ni, por tanto, discutido, en el mbito acadmico o judicial, sugerencias o propuestas por modificar, en el sentido propuesto, el actual sistema penal. No hay antecedentes
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RUSCONI, Maximiliano A., Divisin de poderes en el proceso penal e investigacin a cargo del ministerio pblico, en El Ministerio Pblico en el proceso penal, AD-HOC, Argentina, 2003. p.106. 31 BINDER, Alberto, La fuerza de la inquisicin y la debilidad de la Repblica, op.cit., p.13. 32 CAFFERATA NORES, Jos I., El proceso penal segn el sistema constitucional, op.cit., p.5.

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que puedan ser relacionados directamente con los fines del Anteproyecto ni en la doctrina oaxaquea ni en el mbito de la justicia local33. El proyecto de reforma es directamente producto del apoyo brindado por agencias internacionales que, junto con el TSJE, comenzaron a analizar la viabilidad de reformar el sistema de justicia penal del Estado en aras de mejorar la administracin e imparticin de justicia trayendo consigo un sistema adjetivo penal oral, pblico y expedito. Como se inform en 2004, este ao se inici el Proyecto con la colaboracin del Nacional Center For State Courts y la United Status Agency For International Development34. Al efecto, y siguiendo el ejemplo de otras experiencias en Latinoamrica, se constituy una comisin redactora de un proyecto de Cdigo Procesal Penal, conformada por magistrados y jueces, que cont con la asesora tcnica de expertos latinoamericanos. Al ao siguiente se dio a conocer el primer borrador del mismo. Todas las reformas procesales de las ltimas dcadas, y la propuesta de Oaxaca no es la excepcin, han tenido una vertiente normativa y otra pragmtica: la efectividad de los derechos fundamentales y la eficiencia del sistema de justicia. Proponer una reforma estructural al sistema de justicia penal implica, y esta es la vertiente pragmtica, reconocer que el modelo actual no satisface los objetivos para los que fue creado, no es eficiente en la persecucin y castigo de los delincuentes y persisten elevados niveles de impunidad y que existe el reclamo ciudadano, y esta es la vertiente normativa, de establecer los medios e instrumentos adecuados para proteger ciertos valores considerados fundamentales y de validez universal y de poner lmites al ejercicio del poder punitivo del Estado. Son, en trminos generales, la ineficiencia e incapacidad del sistema actual para resolver conflictos sociales y la necesidad de hacer efectivos los derechos fundamentales reconocidos a las personas cuando son imputados de la comisin de delitos (dignidad de la persona, proteccin de la intimidad, igualdad ante la ley, presuncin de inocencia, juicio previo, juez independiente e imparcial, inviolabilidad de la defensa, derecho a recurrir, etc.) los elementos que motivaran reformar la justicia penal en el Estado. Estos dos fines confirman que la historia de la evolucin del proceso penal en el mundo, no es ms que la crnica de la evolucin de las relaciones entre garantismo y eficacia (Alvear Valenzuela).
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Si pretendiramos ubicar en Oaxaca alguna propuesta con contenidos relativamente cercanos a la actual quiz el nico antecedente que encontraramos es la realizada, en 1987, por el maestro Elpidio Ramrez Hernndez, que present una iniciativa de Cdigo de Procedimientos Penales para el Estado Libre y Soberano de Oaxaca cuya exposicin de motivos se bas en un diagnstico de la justicia penal parecido al que ahora contiene el Anteproyecto que comentamos. 34 BOLAOS CACHO, Ral, Informe Anual de Labores. 2004, TSJE, Oaxaca, 2004. p.9.

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2.- La administracin de justicia El fundamento del Cdigo que se propone adoptar es la eliminacin del modelo inquisitivo y la adopcin del modelo acusatorio. Ello implica un cambio a todo el sistema de administracin de justicia, ya que, como escribe Binder, el modelo inquisitorial es un modelo completo de administracin de justicia, construido a lo largo de muchos siglos y que ha echado races en nuestra cultura jurdica que incluye la forma en que se organizan las instituciones judiciales, el modo como se ensea el derecho, el funcionamiento de la justicia penal y en general todo el modelo centralizado y verticalizado de organizacin y gobierno judicial. Un proceso acusatorio se fundamenta en la separacin de las funciones de investigar y juzgar. Como puede comprenderse, lleva implcita la idea de la divisin de poderes dentro del proceso. Acusador y juzgador quedan separados y aquel y la defensa en posicin de igualdad. El sistema penal debe diferenciar los roles que tiene cada uno de los que participan en l. Quien acusa debe ser un rgano diferente a quien decide y las partes deben poseer amplias posibilidades probatorias. Esta separacin est relacionada con la garanta de imparcialidad de los jueces frecuentemente vulnerada por la justicia penal (Bovino) pero que, como escribe Ferrajoli, es la primera de las garantas orgnicas del juez35, y significa que ste debe permanecer ajeno a los intereses de las partes de las causas, tanto a los del acusador como del defensor. El juez no debe tener ningn inters, ni general ni particular, en una u otra solucin de la controversia que est llamado a resolver, al ser su funcin la de decidir cual de ellas es verdadera y cul falsa36. Segn el Anteproyecto, el proceso penal est diseado con dos finalidades: obtener la verdad procesal y resolver la conflictiva social. Con respecto a lo primero, fijar esta finalidad implica excluir del proceso la bsqueda de la denominada verdad histrica que desdibuj los lmites de actuacin del Estado en perjuicio de los derechos del ciudadano, y caracterizar a la funcin jurisdiccional como una actividad cognoscitiva. Por ello, la exposicin de motivos del Anteproyecto seala que la fuente de legitimidad de la jurisdiccin penal es la naturaleza cognitiva del proceso y su fundamentacin la verdad mnima y controlada. Es decir, una concepcin garantista de la jurisdiccin que sostiene la existencia de un nexo indisoluble entre el esquema epistemolgico de tipo convencionalista y cognoscitivista y el sistema de las garantas penales procesales; vnculos metodolgicos para hallar la

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FERRAJOLI, Luigi, Derecho y razn. Teora del garantismo penal, ANDRS IBEZ P., RUZ MIGUEL A. y otros (Tr.), segunda edicin, Trotta, Madrid, 1997. p.567. 36 Ibidem, p.50.

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verdad procesal corresponden a los lmites normativos impuestos por el sistema de garantas. Segundo, seala la exposicin de motivos que el nuevo proceso busca ampliar el horizonte de finalidades que ha caracterizado a la justicia penal. El proceso aporta soluciones a los conflictos de modo tal que se restaure el tejido social roto por la violencia proveniente del delito (art.1). El Cdigo se presenta as, para utilizar las palabras de Zaffaroni, como un programa de resolucin de conflictos y la justicia penal como dirigida a resolver el conflicto humano que subyace al proceso. Uno de los instrumentos incluidos para hacer realidad este principio es la justicia restaurativa37. As, la idea de restauracin se incluye entre los fines de la justicia. Es preciso sealar que, como parte de esta finalidad de solucionar conflictos que subyace a la nocin de justicia, el Anteproyecto tambin reconoce las formas de resolucin de controversias que tienen los pueblos y comunidades indgenas, cuando se trate de delitos que afecten bienes jurdicos propios de un pueblo o comunidad indgena o bienes personales de alguno de sus miembros, y tanto el imputado como la vctima o, en su caso, sus familiares, acepten las soluciones adoptadas conforme a los reglas de los sistemas normativos internos. En estos casos se declarar la extincin de la accin penal previa solicitud de cualquier miembro de la comunidad indgena ante el juez competente (art.421). Como no poda ser de otra forma, el juicio oral conforma la etapa principal del proceso penal acusatorio que se propone adoptar. Como escriben Baytelman y Duce, en el modelo acusatorio el proceso penal ES el juicio oral. Este define todo lo que ocurre en aquel. Todo est determinado por la sombra del juicio oral que se cierne sobre el resto de las etapas, an en aquella inmensa mayora de casos que jams llegarn al mismo. El juicio moldea la conducta de los actores en el momento de la persecucin y configura el resultado de todas las causas que ingresan al sistema. Permanece siempre como un derecho, el principal, del imputado38. A este lo conforman los principios de oralidad, contradiccin, publicidad, continuidad, concentracin,

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El artculo 26 del Proyecto seala: Se entender por justicia restaurativa todo proceso en el que la vctima y el imputado o condenado participan conjuntamente de forma activa en la resolucin de conflictos derivados del delito en busca de un resultado restaurativo, con o sin la participacin de un facilitador. Se entiende por resultado restaurativo, el acuerdo encaminado a atender las necesidades y responsabilidades individuales y colectivas de las partes y a lograr al reintegracin de la vctima y del infractor en la comunidad en busca de la reparacin, la restitucin y el servicio a la comunidad. 38 BAYTELMAN y DUCE, Mauricio, El juicio oral en el Ecuador. Modelo constitucional versus modelo del Cdigo de Procedimiento penal, en Litigacin penal y juicio oral. Fondo Justicia y Sociedad, Fundacin Esquel, USAID, pp.17-18.

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inmediacin (arts.3 y 134)39. Con respecto a estos principios solo me permito sealar ahora, por considerar el dficit de su realizacin en el proceso actual, los de inmediacin y publicidad. El primero debe regir en todo el proceso pero sobre todo en el momento de la presentacin de las pruebas. El juez debe recibir estas en forma personal y directa ya que slo as puede conocer realmente el caso y formarse una conviccin sobre l (Duce). Solo la percepcin directa de la prueba le permite formarse una conviccin adecuada que lo lleve al dictado de una sentencia razonable. Esta debe implicar la presuncin de que el juez obtuvo su conviccin de los hechos entrando en contacto directo con las pruebas y no simplemente con su reflejo documental40. Otro principio esencial en el juicio oral es el de publicidad. Los procesos penales tienen que realizarse en juicio pblicos en los que pueda estar presente y tener conocimiento de los hechos objeto de la imputacin cualquier persona y los medios de comunicacin. Los juicios tienen que ser pblicos para que no exista ninguna duda de su transparencia y para que los ciudadanos puedan presenciarlos y controlar sus resultados. Los beneficiarios de la publicidad son, concretamente, el imputado y la sociedad. El primero tendr la garanta de que el proceso a travs del cual ser juzgado estar exento de arbitrariedades. Adems, la publicidad del juicio representa una forma de control de la opinin pblica del sistema de administracin de justicia y, es ms, de la forma en que se ejercita el poder punitivo en un pas. Ello garantiza, tambin, una actuacin independiente e imparcial de los jueces e incluso propicia seguridad jurdica al justiciable. Por las condiciones actuales del sistema judicial en el Estado, una de las primeras condiciones para la implementacin de la reforma propuesta es fortalecerlo para que tenga mayor capacidad de respuesta a las demandas ciudadanas. La reforma exige el cambio de organizacin y funcionamiento de la administracin de justicia en el Estado y, ms an, impone una nueva idea del Poder Judicial. Muchas de las instituciones incluidas en el proyecto alientan importantes reformas a la organizacin judicial y el ms claro ejemplo de ello es el establecimiento de diversos tipos de tribunales: jueces de garantas, jueces de juicio oral y jueces de ejecucin de sentencias. La experiencia comparada ensea que el sistema podra encaminarse a la creacin de juzgados corporativos especializados en materia penal. Una transformacin de esta magnitud tambin habr de producir cambios en la infraestructura, modificaciones a la gestin judicial y, por tanto, al
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Estas dos ideas son resumidas en el art.134 del Anteproyecto que seala: el juicio es la etapa esencial del proceso. Se realizar sobre la base de la acusacin y asegurar la concrecin de los principios de oralidad, inmediacin, publicidad, concentracin, contradiccin y continuidad. 40 MONTERO AROCA, Juan, Los principios del proceso penal, un intento de exposicin doctrinal basada en la razn, op.cit., p.393.

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diseo de organizacin interior de los tribunales y de administracin de los mismos. El nuevo modelo procesal exige un nuevo modelo de gestin y administracin de tribunales. La causa es obvia: al sustituirse los papeles por las audiencias y la burocracia por la oralidad de los procedimientos, la gestin judicial tiene que variar ya que esta debe ser altamente especializada con operadores capaces de innovar permanentemente la solucin de los muy especficos y diversos problemas que los casos y audiencias plantean en los nuevos tribunales (Riego, 2004. p.400 y Vargas, 2003, p.54). Pero adems, si pensamos, con Binder, que los programas de reforma procesal se dirigen a dar una nueva ubicacin institucional a lo judicial en el contexto de la sociedad poltica, el proyecto representa, o debe representar, el inicio de un proceso de fortalecimiento del Poder Judicial del Estado que introduzca la discusin, anlisis y definicin de temas como la independencia judicial, el acceso a la justicia, la transparencia y acceso a la informacin judicial, los procesos o mecanismos de seleccin, preparacin y actualizacin de jueces, los controles a su actividad, la divisin entre funciones jurisdiccionales y administrativas, la creacin de rganos de gobierno, como podra ser un Consejo de la Judicatura u otras opciones, etc., precisamente para procurar que los jueces se concentren en la realizacin de funciones jurisdiccionales. En pocas palabras: la reforma exige, para ser efectiva, que el Poder Judicial ocupe el lugar que le corresponde en la estructura poltica del Estado y que asuma una posicin de poder dentro de la sociedad. La reforma al sistema penal debe acompaarse de una reestructuracin de la organizacin judicial porque es inconcebible la instauracin de un proceso acusatorio sin una institucin judicial rediseada y fuerte. Y este cambio o reorganizacin de la justicia es imposible que, como ha sucedido en Oaxaca en los ltimos aos, sea simplemente formal y no se traduzca, a travs de los correspondientes procesos de implementacin, en la realidad. 3.- La procuracin de justicia El cambio de entendimiento y estructura del proceso judicial incluye la variacin de la organizacin y funciones del MP. Con la reforma pretende crearse un nuevo paradigma del Ministerio Pblico, es decir, un conjunto de ideas e imgenes simples y claras que permitan moldear nuevas prcticas y actitudes y que, a su vez, aparezcan como consistentes con las nuevas condiciones tanto institucionales como sociales en que se desenvuelve la actividad de los fiscales41. Concretamente, y en palabras de Binder, el objetivo es abolir el modo
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Este nuevo paradigma aspira a ser consistente, por una parte, con el marco procesal, y por la otra, con las demandas del entorno poltico y social. DUCE, Mauricio, RIEGO, Cristin, y otros, Desafos del Ministerio Pblico fiscal en Amrica Latina, CEJA, 2005. p.29. www.cejaemericas.org/doc/proyectos/ceja-persecucin-penal.pdf.

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inquisitivo de ejercer el poder de persecucin penal del Estado y establecer otro42. En lo que sigue slo aludir brevemente a tres efectos de la reforma relacionados con el Ministerio Pblico: el cambio de concepcin de su naturaleza y fines; la necesaria reorganizacin de sus funciones y estructura; y, la apropiacin de la responsabilidad de ser el rgano que disee y ejecute la poltica criminal del Estado mediante la utilizacin de determinados instrumentos que la hagan posible. Primero, la reforma implica la redefinicin del Ministerio Pblico y, concretamente, la reconsideracin y revalorizacin de los fines de la accin penal. Las experiencias de los sistemas que han sido reformados en torno a esta Institucin varan desde aquellos que le otorgan la obligacin de proteger los derechos y garantas de las personas hasta las que le atribuyen la facultad de recomendar a las autoridades administrativas medidas de prevencin. Todas coinciden, sin embargo, en otorgar al MP el monopolio del ejercicio de la accin penal y hacer que sus fines sean la defensa de la legalidad y de los intereses de la sociedad. Un ejemplo de esta redefinicin, entre muchos otros relacionados con sus funciones de acusador y su papel dentro del proceso, es la posicin que este asume ante la vctima, misma que deja de ser tan solo un insumo que proporciona informacin til para la pesquisa y se convierte en un actor privilegiado en el proceso. Sus propios intereses resultan un objetivo propio y relevante de la accin punitiva estatal43 al grado de convertirse, si ello conviene a la vctima, en agente de respuestas no punitivas frente al delito. Esta posicin del MP se deriva del amplio reconocimiento a la vctima y las extensas facultades que se le otorgan para participar en el proceso. As, en el Anteproyecto, adems de que se define de forma muy amplia a quienes se considera vctimas, se establecen a su favor derechos adicionales a los otorgados en la Constitucin (art.127), entre los que estn: recurrir todas las decisiones que le causen agravio irreparable; impugnar la decisin del Ministerio Pblico que aplique o niegue un criterio de oportunidad que no se ajuste a los requisitos legales o constituya una discriminacin (art.198); ser escuchado por el juez antes de que este determine la procedencia de la suspensin del juicio a prueba, en la audiencia donde se tome la decisin y, en su caso, a expresar sus opiniones sobre las reglas impuestas; solicitar al Ministerio Pblico la reapertura del proceso y la realizacin de diligencias de investigacin, en caso de archivo temporal (art.217); impugnar las decisiones del Ministerio Pblico que declaren el archivo temporal, la decisin de abstenerse de investigar y el no
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BINDER, Alberto, Funciones y disfunciones del Ministerio Pblico penal, en Poltica criminal. De la formulacin a la praxis, Ad-hoc, Argentina, 1997. pp.165, 167 y 168. 43 VARGAS VIANCOS, Juan E., La reforma a la justicia criminal en Chile: el cambio del rol estatal, Universidad de Chile, 1997. p.19.

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ejercicio de la accin penal, ante el juez de la etapa preliminar, en va incidental (Art.220); y, sealar al MP los vicios formales y materiales que tenga su acusacin (art.293). Tambin se le reconoce el derecho de constituirse en parte coadyuvante y, en tal carcter, por escrito, ofrecer la prueba que estime necesaria para complementar la acusacin del Ministerio Pblico; concretar sus pretensiones, ofrecer prueba para el juicio y cuantificar el monto de los daos y perjuicios cuando hubiere ejercido la accin civil resarcitoria (art.295); recurrir las decisiones que pongan fin al procedimiento o versen sobre la reparacin del dao (art.426); y, entre otros, presentar solicitud motivada al Ministerio Pblico, para interponer los recursos que sean pertinentes, dentro de los plazos legales (art.428). La amplia participacin de la vctima en las decisiones ms importantes dentro del proceso tiene como efecto la modificacin de la forma de organizacin, actuacin y trabajo del MP44. El sistema propuesto, se basa, en gran parte, en la estrecha relacin que debe existir entre el MP y la vctima. Es importante destacar, junto con otros institutos importantes que se incluyen en la propuesta, y cuyo protagonista es la propia vctima, como la justicia restaurativa y las salidas alternativas, el de la conversin de la accin pblica en privada, cuyo sentido precisamente es reconocer la relevancia de la vctima en el proceso. Segundo. La reforma trae consigo la necesaria reconfiguracin institucional del Ministerio Pblico para fortalecerlo y adecuarlo al rol y las funciones requeridas por el nuevo modelo procesal penal de carcter acusatorio45. La organizacin de una adecuada respuesta estatal a los delitos exige cambios radicales a la Procuradura de Justicia del Estado, desde el punto de vista orgnico y funcional, orientados a convertirla en un rgano autnomo, fuerte, difuso, con facultades para propiciar la unidad de actuacin del organismo y coordinar el sistema adecuadamente, que dirija y oriente las investigaciones a su cargo y que efecte estas con objetividad, racionalidad y eficiencia. El sistema procesal acusatorio no puede funcionar sin un dinmico, flexible y eficiente sistema de investigacin46. Por ello, la reforma impulsa la desburocratizacin, desformalizacin y robustecimiento de la averiguacin y su conversin en una etapa, preparatoria, de bsqueda de elementos, no definitivos, para presentar la acusacin, y el establecimiento de efectivos controles
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BINDER, Alberto, Principios generales para la comprensin de la reforma procesal penal en la Repblica Dominicana, en www.enj.org/enj/esp/pdf/binder.pdf 45 Las reformas que ha sufrido el Ministerio Pblico en la regin obedecen a la necesidad de adecuar dicha institucin a los requerimientos de un modelo procesal que cambia de manera radical la funcin que los fiscales cumplan en el proceso inquisitivo, vigente en Amrica Latina con anterioridad a la reforma. DUCE, Mauricio, El Ministerio pblico en la reforma procesal penal en Amrica Latina: visin general acerca del estado de los cambios, op.cit., pp.1 y 2. 46 Ibidem, p.16.

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de actuacin al ministerio pblico y a la polica investigadora para garantizar los derechos de las personas. La desformalizacin y, en general, el carcter preparatorio de la investigacin, tienen la finalidad de evitar la formacin de criterios anticipados de solucin de los casos y hacer y conservar a la etapa de juicio como la ms importante47. Pero el Anteproyecto no solamente impulsa y organiza una adecuada y eficiente persecucin penal tambin disea una que adems de conferir la direccin jurdica y funcional de la misma al MP, que implica que este tenga la iniciativa y coordinacin de la investigacin y dirija la que realice la polica, le permita desarrollar estrechas lneas de coordinacin y cooperacin con esta, sea respetuosa de los derechos de las personas y transparente en el sentido de permanecer sujeta al control de la ciudadana48. Para controlar la actividad que realice el MP durante la persecucin del delito se propone la creacin de un juez de garantas que tendra a su cargo ejercer una labor de vigilancia y control sobre la actividad de la polica y del fiscal durante la investigacin, con el fin de minimizar o eliminar el abuso o la arbitrariedad49. Este juez controlar la investigacin efectuada por el MP siendo su funcin especfica proteger los derechos de las personas. Es importante advertir que esta figura es indicativa de que el proceso acusatorio impone lmites ineludibles a la actividad de persecucin penal y que estos son configurados en forma de derechos del imputado que nicamente pueden ser restringidos por causas legales y razonables relacionadas con los fines del proceso. Pero adems de esta importante funcin de control, que incluye la decisin sobre la solicitud de la imposicin de medidas cautelares, este rgano resolvera, entre otras cuestiones, sobre las salidas alternativas al juicio. La presencia de este juez en el proceso refleja con claridad la distincin, base de todo el sistema, entre los sujetos que investigan los hechos (ministerio pblico y polica) y quienes deben controlar el respeto a los derechos y garantas fundamentales, que es parte de la distincin entre las funciones de investigacin y las jurisdiccionales50. Tercero, la propuesta atribuye al MP la responsabilidad de ser el rgano encargado de disear, fijar, planear y ejecutar la poltica criminal del Estado misma que establecer los objetivos de sus funciones y condicionar y definir sus estrategias de persecucin. Esta poltica criminal, segn puede deducirse de los principios que inspiran la reforma y que se contienen en el captulo primero de la propuesta de
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GONZLEZ LVAREZ, Daniel, Actividades iniciales y diligencias preliminares, en www.enj.org/enj/esp/pdf/ncpp2.pdf#search='actividades%20iniciales%20y', p.59. 48 RIEGO, Cristin, Las reformas judiciales y la seguridad ciudadana, en Perspectivas, p.51. 49 GONZLEZ LVAREZ, Daniel, Actividades iniciales y diligencias preliminares, op.cit., p.75. 50 Ibidem, p.71.

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Cdigo, estar basada en el principio de intervencin mnima de los rganos de justicia penal y se realizar, bsicamente, a travs de mecanismos de racionalizacin que le permitirn controlar la carga de trabajo y seleccionar o priorizar los delitos o casos a investigar lo que tendr que reflejarse en una mayor eficiencia y calidad de sus actividades. Incluidos ineludiblemente entre los principios guas de esta poltica estarn, como lo hemos sealado antes, los intereses de la vctima y el fin de composicin de conflictos sociales que tiene el proceso. Los principales instrumentos o herramientas jurdicas que contiene el proyecto, para la realizacin de esta atribucin, y que forman parte del arsenal de todos los nuevos ordenamientos procesales penales latinoamericanos, son los denominados mecanismos de discrecionalidad que incluyen: a) facultades discrecionales, como el archivo provisional, la facultad de abstenerse de continuar una investigacin y el principio de oportunidad; b) salidas alternativas, como la suspensin condicional del proceso y los acuerdos reparatorios; y, c) mecanismos de simplificacin procesal, entre los que se cuentan la conciliacin y el procedimiento abreviado. Los mecanismos de diversificacin de la respuesta penal del Estado, que implican facultades para terminar casos antes de llegar a la sede jurisdiccional, Valdivieso los ha dividido en tres tipos segn las denuncias que un sistema reciba: las que son tcnicamente imposibles de investigar por diversas razones de hecho; las denuncias que incluyen delitos que si pueden ser investigados pero que es demasiado caro hacerlo, y, aquellos tcnicamente investigables y presupuestariamente factible de realizar y sobre los cuales el sistema debe concentrarse51. Lo ms importante es darse cuenta que, como escribe Duce, dotar de estas facultades al Ministerio Pblico significa darle la llave de entrada al sistema y, por tanto, atribuirle la funcin de decidir sobre la persecucin penal. La propuesta formula la posibilidad de resolver cada caso concreto mediante diversas soluciones regladas que consideren, y esto es importante en un Estado como Oaxaca, los diversos factores sociales, econmicos, jurdicos y hasta polticos de la comisin de delitos y se apliquen de forma coherente, igualitaria y sin discriminaciones. Adems, estos mecanismos permiten la satisfaccin de los intereses de la vctima52, la resolucin de los conflictos sociales de forma adecuada y
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VALDIVIESO AHNFELT, Carlos, La experiencia chilena: un aporte a las reformas judiciales de Amrica Latina, op.cit., p.2. Hay quienes consideran que la introduccin de criterios de oportunidad exige la consolidacin previa del MP como rgano funcionalmente autnomo. As, GARITA VILCHEZ, Ana Isabel, El Ministerio Pblico en Amrica Latina. Desde la perspectiva del Derecho Procesal moderno, ILANUD, Costa Rica, 1991. p.37. 52 El proyecto relaciona el principio de oportunidad con la reparacin del dao a la vctima. As, se seala en el art. 196 ltimo prrafo: En los casos en que se verifique un dao, el Ministerio Pblico velar porque sea razonablemente reparado.

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rpida y que el sistema de justicia, todo el sistema de justicia, no se sobrecargue de asuntos, lo que implica la posibilidad de establecer una poltica de control de la carga de trabajo que le permita a los diversos operadores manejar un nmero de casos razonable, controlarlos y dar respuestas efectivas, transparentes y de calidad a la demanda ciudadana de justicia. 4.- La defensa pblica. No puede entenderse el sistema acusatorio sin una adecuada e idnea defensa tcnica. No voy a referirme a la nocin de derecho a la defensa que est en la base de todo el proceso acusatorio. nicamente me interesa en este momento resaltar que el Anteproyecto que comentamos implica transformaciones importantes al sistema de defensa pblica en el Estado, ejercida actualmente por la PRODI, misma que debe constituir el eje del cambio en este tema por el simple hecho de que un gran porcentaje de los imputados por la comisin de delitos son personas de escasos recursos econmicos que necesitan patrocinio jurdico gratuito. Basta considerar, para apreciar la magnitud de las modificaciones necesarias, el Informe denominado Anlisis sobre la situacin de los derechos humanos en el Estado de Oaxaca, que present la CEDH en diciembre de 2004, donde se efecta un diagnstico de las condiciones actuales del servicio pblico de defensa local (pp.46-51). El Cdigo propuesto conlleva la creacin de un sistema de defensa pblica que garantice el derecho de defensa a los usuarios del servicio con eficiencia y calidad. Este aspecto de la reforma presenta varias vertientes importantes que tendrn que definirse y que el Anteproyecto deja abiertos: el modelo que se elegir para la prestacin del servicio (personal permanente dependiente del Estado, contratacin de abogados privados o sistema mixto); los mecanismos de seleccin de los defensores y las lneas de su profesionalizacin que debe incluir los elementos tcnicos necesarios para que puedan delinear estrategias que les permitan desarrollar sus teoras del caso y el cambio de su actitud ya que el proceso acusatorio les exigir ser autnticos contradictores del MP (igualdad entre ambos sujetos); la determinacin de la carga de trabajo, para que esta no sea obstculo para una defensa de calidad; el establecimiento de controles a la prestacin de ste servicio en los que tambin deben participar los usuarios a travs de la configuracin de mecanismos de reclamo; la posibilidad del imputado de elegir o cambiar, por causas razonables, al defensor pblico para que exista entre ambos un vinculo de confianza y exprese el ejercicio de un autntico derecho; las obligaciones del defensor frente al cliente entre las que deben contarse la transmisin de informacin sobre el caso y las estrategias a desarrollar; la autonoma del rgano que ejerce o ejercer la defensa pblica y la ubicacin institucional del mismo. Con respecto a esto ltimo, los temas de anlisis se enfocan hacia la necesaria 40

contraestatalidad del rgano entendida como su separacin de la acusacin en cuanto a su adscripcin (hoy en da el MP y la PRODI dependen del Ejecutivo estatal) y la necesaria autonoma de la institucin de la defensa lo que no quiere decir que no pueda formar parte de la administracin pblica pero confirindole un status de amplia independencia. 5.- La seguridad pblica La seguridad ciudadana tambin est ligada a la reforma procesal penal. No quiere esto decir, de ninguna forma, que esta resolver los problemas de inseguridad pblica o que ser un instrumento para disminuir los ndices delictivos o reducir la percepcin de inseguridad. Estudios recientes en algunos pases muestran que no existe una relacin entre la reforma procesal penal y los ndices de criminalidad53. Frente a la pregunta, dice Riego, de hasta qu punto los procesos de reforma de la justicia criminal pueden contribuir a mejorar la seguridad ciudadana, una respuesta ms o menos inmediata indica que las reformas no producirn mayor efectividad en el control de la criminalidadla justicia criminal no es el instrumento ms eficiente para mejorar la seguridad ciudadana, al menos en lo que se refiere a lograr una reduccin sustancial de los delitos cometidos por la va de aplicar sanciones54. Sin embargo es importante destacar la relacin entre seguridad pblica y justicia penal sobre todo porque en ocasiones no se logran percibir con precisin los beneficios concretos que una reforma como la que se plantea puede implicar en ste sector, por lo menos por la forma en que est organizado en el Estado. Algunos temas incluidos en la propuesta, de gran trascendencia para la seguridad pblica son: la descriminalizacin; la posicin y papel de las vctimas en el nuevo proceso; los controles a la polica (sobre todo por los niveles existentes de violencia institucional); los instrumentos para desincentivar el uso de prcticas violatorias de derechos; el cambio de reglas de la prisin preventiva; la aplicacin del principio de oportunidad y, en general, de acuerdos reparatorios; la agilizacin de los procesos; los instrumentos de economa procesal; la utilizacin de sanciones alternativas a la privacin de libertad; y la creacin de jueces de ejecucin, que representan la judicializacin del cumplimiento de la pena
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Un estudio reciente de la delincuencia en Chile seala: Si se analiza la evolucin de los delitos de mayor connotacin social en el pas, incluida la evolucin individual de cada regin, se puede observar que la tendencia es consistentemente al alza, independiente de la regin e independiente de la aplicacin o no aplicacin de la Reforma procesal penal y de la etapa de la implementacin de la reforma. As, la Reforma Procesal penal no pasa de ser un hito en el alza sostenida de la delincuencia. GREENE, Pa, y ILLANES, I., Delincuencia 1990-2005. Evaluacin crtica y propuestas, Serie Informe Poltico, num.91, Libertad y Desarrollo, Chile, 2005. p.21. 54 RIEGO, Cristin, Las reformas judiciales y la seguridad ciudadana, op.cit., pp.4647.

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De lo anterior, dos cuestiones ahora me parece importante destacar: las reglas de procedencia de la prisin preventiva y la consagracin de la judicializacin de la pena. Con la reforma, la prisin preventiva se convertira, en virtud de que se trata de una medida que restringe el derecho de libertad de las personas, en una medida judicial excepcional, respetuosa de la garanta de presuncin de inocencia y, en general, del debido proceso y, por lo tanto, se imposicin procedera nicamente por fines procesales y mediante un procedimiento legalmente determinado. Quedara excluida, por tanto, el fin punitivo de esta medida cautelar y su consideracin como una pena anticipada o como una medida de seguridad o de defensa social. Para hacer realidad su naturaleza cautelar se establecen los supuestos de su aplicacin que no seran ms que dos, la existencia de datos que acrediten el cuerpo del delito y hagan probable la responsabilidad del imputado; y la existencia de una presuncin razonable, por apreciacin de las circunstancias del caso particular, de que el imputado podra no someterse al proceso, obstaculizara la averiguacin de la verdad o que su conducta representa riesgo para la vctima. Junto con ello se establecen algunos criterios objetivos que pueden determinar la existencia de los supuestos anteriores. Asimismo, se fijan lmites temporales de duracin y se ordena su revisin de oficio lo que implica el establecimiento de un control jurisdiccional permanente. Adems, acorde con el carcter del proceso se determina un procedimiento contradictorio para su adopcin y revisin y la posibilidad de impugnacin de la resolucin que se emita en el mismo. Con respecto a la ejecucin de la pena, ser un juez quien vigilar y controlar el cumplimiento de las sentencias condenatorias, la realizacin de los fines de la pena y de las reglas impuestas cuando se trata de sentencias privativas y no privativas de libertad. Este juez, adems, resolver todas las cuestiones que se susciten durante la ejecucin de las sentencias, otorgar o revocar libertades condicionales y fungir como rgano de vigilancia de la autoridad administrativa penitenciaria y de proteccin de los derechos del interno colaborando en su reinsercin. Como puede apreciarse, la inclusin de un juez de ejecucin de penas y sus funciones est ligado a objetivos y temas como la prevencin general y especial del delito, la sobrepoblacin penitenciaria, la readaptacin social y los programas de rehabilitacin de delincuentes, que son actualmente competencia de la SEPROCI. 6.- Nota final Como puede comprenderse de todo lo anterior, la reforma que se propone implica mucho ms que la simple aprobacin de un nuevo Cdigo o el cambio en algunas leyes. Representa una transformacin radical en materias tan sensibles como el ejercicio de la fuerza por parte del Estado y el papel de la justicia en la sociedad 42

(Vargas Viancos). Se trata de una complejsima transformacin que engloba la estructura judicial y toda la organizacin institucional vigente relacionada con el sistema de justicia. Ms an, la propuesta implica la modificacin de las estructuras culturales conformadas por el sistema actual y, por tanto, una redefinicin de las funciones, prcticas, hbitos, destrezas y expectativas de jueces, juristas y abogados, de los programas y mtodos de enseanza del derecho y de las vertientes que han conducido y condicionado nuestra dogmtica jurdica local en lo que se refiere a sus presupuestos ideolgicos. Por ello, por ser un proyecto cultural, la reforma exige y necesita una amplia participacin social. En ella caben todos los intereses morales, por lo que su implementacin debe constituir, como ha ocurrido en otros lugares, una poltica pblica y, por lo mismo, debe ser conducida por la propia sociedad. En la conciencia y asuncin de este cambio cultural se debate el xito o fracaso de la reforma propuesta.

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