ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO 1.

CONCEITO

O Estado no deixa de ser uma grande associao. Enquanto tal, existe para o atingimento de certos fins que dizem respeito aos interesses da prpria coletividade. a atividade poltica que determina a escolha dos objetivos que devem ser perseguidos prioritariamente, visto que no possvel querer-se atingi-los, a todos, simultaneamente. Isto se d em razo da escassez de meios financeiros. Fundamentalmente o Estado dispe daquilo que arrecada na sociedade, no mais das vezes, de forma coercitiva. No este, contudo, o ponto que no momento interessa aprofundar. O importante reconhecer-se que o funcionamento do Estado conduz, necessariamente, existncia de uma atividade financeira consistente na obteno de recursos, na sua gesto e, ao final, na sua aplicao. uma atividade, sem dvida, importante porque torna possvel a existncia das demais. Sabe-se que so hoje muitos os fins colimados pelo Estado: manuteno da ordem interna, assegurarnento da defesa contra eventual inimigo externo, aplicao do Direito aos casos controvertidos (distribuio da justia), feitura das leis que regero a comunidade, prestao de servios pblicos, construo de estradas, fiscalizao de muitas atividades particulares, e at mesmo no campo social e econmico a presena do Estado faz-se sentir de forma acentuada. Ora, a implementao destas tarefas envolve, necessariamente, custos insuscetveis de serem cobertos exclusivamente com o patrimnio prprio do Estado. Da necessitar ele sempre de recursos, a serem obtidos num volume tal que implica a utilizao de mtodos exclusivos seus, isto , que envolvem a prtica de atos coercitivos, diferenados, portanto, da atividade financeira de uma entidade privada. Os fins estatais diferem, tambm, daqueles prprios dos particulares. A passagem dos dinheiros arrecadados pelos diversos rgos estatais feita tambm segundo regras prprias. Em sntese, portanto, a atividade financeira do Estado toda aquela marcada ou pela realizao de uma receita ou pela

administrao do produto arrecadado ou, ainda, pela realizao de um dispndio ou investimento. o conjunto das atividades que tem por objeto o dinheiro. 2. O FENMENO FINANCEIRO O fenmeno financeiro se manifesta sobretudo na atividade de obteno de ingressos de recursos e na realizao de gastos. Situa-se no contexto interventivo dos entes pblicos tanto no trfico jurdico quanto na atividade econmica. Cumpre aprofundar, no entretanto, o conceito de

necessidade pblica. Esta no se confunde nem com a necessidade individual nem com a coletiva. A necessidade coletiva no a soma de necessidades individuais. O agrupamento das necessidades individuais d lugar a necessidades gerais. A diferena entre uma e outra reside no seguinte: estas ltimas, as gerais so homogneas, enquanto a necessidade coletiva no tem essa caracterstica, no revestida de homogeneidade: surge de uma contraposio de interesses. O carter coletivo de uma necessidade dado tanto pelos sujeitos que a ressentem como pelos meios utilizados para satisfaz-1as. certo que as necessidades coletivas no so necessariamente sofridas por todos os cidados. Basta que a coletividade se conforme com seu financiamento por todos. A atividade pblica no consegue satisfazer a todas as necessidades coletivas. Essa a razo da inevitabilidade da intermediao de uma escolha feita pelos governantes, que optam dentre as necessidades coletivas por aquelas que merecem satisfao por meio de uma atividade pblica. As necessidades assim satisfeitas recebem a qualificao de necessidades pblicas. So os governantes, pois, que determinam quais so as necessidades pblicas, visto serem eles que apontam os fins da comunidade, no importando nem a forma de governo nem o carter democrtico ou autoritrio assumido pela atividade poltica. foroso, contudo, observar-se, quanto afirmao de Dehov de que a transformao de uma necessidade coletiva em pblica se d independentemente do carter autoritrio ou democrtico do Estado, ser ela uma verdade que no deve ser aceita de maneira absoluta, visto que

as motivaes e as presses sofridas por um governo de ndole democrtica so diferentes das de um sistema autoritrio. Em assim sendo, muito provavelmente, as necessidades pblicas respondam a interesses de grupos e classes diferentes, conforme se esteja em Estado autoritrio ou democrtico. De outra parte, inegvel que o fenmeno financeiro se apresente como objeto de anlise no mbito das cincias sociais. Diversas so as teorias elaboradas, principalmente por autores italianos, que procuram explicar essa atividade, ora conceituando-a como puramente econmica, ora como poltica ou poltico-sociolgica.

CARACTERSTICAS DA ATIVIDADE FINANCEIRA

O desempenho da atividade financeira revela certas caractersticas consistentes em traos que nela esto sempre presentes e cujo estudo colabora para desvendar a sua natureza ntima. Presena constante de uma pessoa jurdica de direito pblico A atividade financeira tem sempre como sujeito um ente pblico. So, na verdade, as pessoas de direito pblico, razo das exigncias e das demandas que lhes so intrnsecas, profundamente diferentes das pessoas jurdicas regidas pelo direito privado, a ponto de desenvolverem a atividade financeira conformada por uma dogmtica jurdica prpria. Essa atividade financeira dos entes pblicos concretizada sob duas modalidades fundamentais: numa primeira ocorre o que Eugenio Simon Acosta denomina uma relao jurdica intersubjetiva, na qual cada uma das partes adota uma situao jurdica complementar (direito-obrigao, poder-sujeio, potestade- dever etc.). Pode contudo assumir a vestimenta de uma atuao de carter interno, o que significa dizer que se est diante de relaes entre rgos da mesma pessoa jurdica, sem implicar verificao daquelas mencionadas situaes correlatas. Essas modalidades de atividade financeira encontram o seu respaldo em duas categorias diferentes de normas jurdicas: normas de relao no primeiro caso e normas de ao no segundo.

Fica excluda da atividade financeira do Estado a desenvolvida por pessoas de direito privado no exerccio de alguma sorte de funo ou servio pblico. Nada obstante do ngulo do Direito Administrativo ser esta uma funo que, em princpio, poderia estar sendo prestada pelo prprio Estado, a verdade que a qualidade da pessoa que a desempenha, por no ser ela mesma de direito pblico, exclui a qualificao de atividade financeira. Dentro desta recai, portanto, s a levada a efeito por pessoas a quem no se recusa a qualificao de pblicas: a Unio, os Estados-membros, os Municpios, o Distrito Federal e as suas respectivas autarquias. Convm, como sntese desse ponto, transcrever a concluso de Eugenio Simon Acosta, para quem em todos os casos, necessria, para poder falar de atividade financeira e de Direito Financeiro, a presena de um ente pblico nas relaes ou situaes que este ramo do Direito regula. Mas isto no significa que toda relao econmica em que intervenha um ente pblico seja atividade financeira. Para que tenha os efeitos dessa atividade necessrio que concorram outros elementos.

Atividade de contedo econmico A atividade financeira tem, inequivocamente, um objeto econmico na medida em que lida com recursos que tm essa natureza. No entretanto, seria um grave erro identificar-se como financeira toda a atividade econmica do Estado. H muitos momentos em que este interfere na economia, quer regulamentando-a, quer praticando, direta ou indiretamente, atos de economicidade manifesta. Nem por isso, contudo, se tornam eles financeiros. necessrio separar-se o Direito Econmico do Direito Financeiro: o primeiro tem por objeto o estudo das normas que disciplinam o comportamento do Estado relativamente economia a disciplina jurdica da macroeconomia. O segundo disciplina a captao, guarda e dispndio dos recursos pblicos. Na atividade econmica, propriamente dita, est sempre presente o objeto consistente na gerao de bens ou servios, enquanto na atividade financeira figura sempre a preocupao com o fenmeno do ingresso ou sada de recursos exclusivamente financeiros. Contedo monetrio

J vimos que a atividade financeira tem um objeto econmico, no, contudo, confundvel com quaisquer dos objetos com que lida a economia, mas consistente num muito especfico, qual seja o dinheiro. Est fora da atividade financeira a captao de outros valores representados por bens in natura ou mesmo pela prestao pessoal de servios. Portanto, o Direito Financeiro regula as situaes e relaes jurdicas que, de forma mediata ou imediata, se referem obteno, gesto e gasto de recursos monetrios por parte dos entes pblicos. Esto a includas as operaes que envolvam ttulos pblicos, como tambm aquelas que tm por objeto crditos ou dbitos. A instrumentalidade da atividade financeira No se pode incluir a atividade financeira nos fins ltimos do Estado. Como reconhecido, estes compreendem a segurana pblica, a realizao do Direito, a prestao do ensino, da sade etc. Acontece, entretanto, que esses fins no se cumprem sem que tenham um suporte financeiro. indispensvel que haja recursos econmicos para enfrentar o custo da implementao desses objetivos. Da a necessidade de o Estado simultaneamente levar a efeito toda uma srie de atividades destinadas a arrecadar os meios financeiros e direcion-los para a concretizao dos referidos fins. Isto faz emergir o que os autores apontam como o carter instrumental da atividade financeira. Afirmao verdadeira, na medida em que se entenda que esta atividade no se esgota em si mesma, ou seja, que o Estado no arrecada recursos para o fim de armazen-los indefinidamente. H, portanto, uma relao de meio e fim, na medida em que por intermdio da atividade financeira que o Estado pode cumprir suas metas de custear a sua existncia. Em sntese, a atividade financeira no visa diretamente satisfao de uma necessidade coletiva, mas cumpre uma funo instrumental de grande importncia, sendo seu regular desenvolvimento condio indispensvel para o desempenho de todas as demais atividades. O reconhecimento da atividade financeira como instrumental no nos deve levar errnea concluso de que tudo que tem carter de meio na atuao do Estado de natureza financeira. No. Na verdade o Estado uma complexssima engrenagem de servios humanos. Nem tudo, pois, que meio de atuao administrativa do Estado constitui atividade financeira. O trao diferenciador parece residir no objeto sempre

presente na atuao financeira, que o dinheiro. Rodriguez Bereijo enfatiza bastante essa realidade: A . . nota caracterstica da atividade financeira aquela que a distingue da atividade administrativa pelos mecanismos ou instrumentos atravs dos quais se atua. Neste sentido a atividade financeira se caracteriza por ser uma atividade de gesto direta e movimento do dinheiro pblico, abarcando o ciclo financeiro completo, que comea no momento em que o Estado retira rendas monetrias das economias privadas, as administra ou gestiona, fixando-as para o atingimento de determinados fins, e termina no momento em que o Estado emprega ou gasta os ingressos obtidos na forma de bens ou servios pblicos com objeto de satisfazer necessidades coletivas. Neste sentido a atividade financeira aparece qualificada precisamente pela nota caracterstica de referir-se ao manejo de um bem instrumental por excelncia, que o dinheiro. Na verdade, a moeda possui caractersticas que lhe so muito peculiares. Em primeiro lugar um bem que no serve em si mesmo para nada; s se presta a servir de instrumento de trocas. Com o dinheiro pode-se adquirir todo e qualquer bem, este sim revestido de utilidade. O dinheiro , em conseqncia, o meio de troca por excelncia. Da porque a atividade financeira do Estado tem por objeto a obteno de recursos monetrios. J houve pocas, no h negar-se, em que os Estados se valiam, como fontes de recursos, da explorao do seu prprio patrimnio ou, ento, dos deveres que os sditos tinham de prestar servios ao monarca. No essa, contudo. a realidade dos nossos dias. A prestao do servio obrigatrio foi reduzida a hipteses e situaes restritssimas (exemplificando, cite-se o servio miiitar), e a explorao do prprio patrimnio, por sua vez, assume pequena expresso nas organizaes polticas modernas. Em conseqncia, o Estado necessita como fonte

primordialssima dos recursos econmicos para a sua atuao de arrecadar valores na forma de dinheiro, com o qual possa, tambm aqui, de forma praticamente generalizada, saldar os seus compromissos. em dinheiro que os Estados quitam os seus dbitos. A prpria utilizao de ttulos da dvida pblica no constitui exceo, visto que so destinados a ser convertidos, no futuro, em dinheiro. Instrumentalidade e poltica econmica

 de admitir-se que a instrumentalidade no fica comprometida mesmo naquelas hipteses em que, por meio da atividade financeira, pretenda o Estado interferir na economia. Ainda aqui o que interessa para o Direito Financeiro so to-somente os aspectos de ingresso ou sada de recursos. Os fins econmicos colimados ficam fora da disciplina. Simon Acosta felicssimo na exposio que faz dessa realidade: ... a instrumentalidade que se predica dos institutos financeiros no bice para que, com base em princpios e normas que no pertencem a nossa disciplina, possa ocasionalmente fazer-se uso de tais institutos com o objetivo de perseguir determinados fins de interveno na economia. A atividade financeira interessa ao Direito Financeiro enquanto atividade de obteno, conservao e gasto de meios monetrios e no enquanto atividade dirigida consecuo do pleno emprego ou o desenvolvimento e estabilidade econmicos, do mesmo modo que as relaes laboriais interessam ao Direito do Trabalho desde o ponto de vista de regulao dos possveis conflitos entre empregador e empregado e no como fonte de ingressos tributrios (El derecho financiero, cit., p. 125-6 trad. nossa). FINS DA ATIVIDADE FINANCEIRA Temos reiteradamente visto que os objetivos

fundamentais da atividade financeira so os de proporcionar recursos econmicos para o custeio da manuteno e funcionamento do Estado. A primeira inferncia que se pode extrair que esta atividade de propiciar meios ao Estado est intimamente vinculada aos prprios fins do Estado. Em outras palavras, sendo a atividade financeira uma parcela da atuao do Estado, s destacvel para fins de conhecimento, mas no isolvel das demais funes na concreta atuao do ente estatal, parece claro que o papel que as finanas pblicas devem cumprir dentro dessas organizaes polticas condicionado pela prpria concepo que se tenha dessas entidades. Assim que num primeiro momento que coincide com o surgimento do Estado de Direito predominou a idia de um Estado mnimo, o que no significa dizer inexistncia ou insuficincia do Estado, mas, sim, de um Estado dimensionado para o atingimento to-somente daquelas atividades que se consideravam inexoravelmente inseridas no seu campo de atuao. Era o pensamento liberal, formulado sobretudo durante o sculo XVIII e que viria atingir a plenitude de seu desabrochar durante o sculo XIX e uma retomada de vigor no ltimo quartel deste sculo XX,

depois do intermdio das correntes estatizantes nas suas diversas modalidades, que mais adiante examinaremos. Note-se que a idia central do pensamento liberal consiste em conceber o Estado como um mal, embora necessrio. Enquanto tal, h de ser mantido e valorado na medida em que se traduza em entidade insubstituvel na prestao de algumas atividades para as quais o indivduo isolado, ou voluntariamente associado, impotente. A manuteno da ordem interna, a defesa contra o inimigo externo, a distribuio da justia, a aprovao e a imposio de um Direito Penal, Civil, Comercial etc., a prestao de um ensino pblico para propiciar a justia social eram todas atividades cuja legitimidade da prestao pelo Estado no se questionava. De outra parte, no se permitia que o mesmo Estado ultrapassasse o crculo de suas atividades prprias, pela bvia razo de que, fora destas, ele encontra agentes mais aptos para prest-las e que o fazem sem os nus e os inconvenientes que toda atuao estatal acarreta (improdutividade, empreguismo e, do ponto de vista poltico, o favorecimento do autoritarismo). Nesse contexto parece claro que as finanas pblicas tinham de se ajustar a essa realidade. De que maneira? Principalmente pela sua neutralidade. dizer, se o Estado no deveria imiscuir-se nos campos econmico e social, as suas finanas tambm deveriam mostrar-se equilibradas, isto , no-geradoras de efeitos sobre a economia. A manipulao dos oramentos, sobretudo pelo

alargamento das despesas pblicas, era uma arma poderosa de interveno do Estado na economia. Foi uma virtualidade que s muito mais tarde veio a se descobrir. Para o pensamento liberal isto era inconcebvel. As finanas tinham de conformar-se prpria descrio do perfil do Estado no interferindo na ordem econmica. Os oramentos necessitavam de ser equilibrados, e o Estado s poderia gastar aquilo que arrecadasse, procurando, outrossim, repartir essa arrecadao da forma mais eqitativa possvel entre todos os habitantes do pas. Portanto, pugna-se no bojo dessa corrente pelos menores gastos possveis do Estado e pelo equilbrio oramentrio. As despesas devem ser cobertas por impostos, os quais so concebidos como improdutivos do ponto de vista econmico e devem molestar o menos possvel os contribuintes, sem, inclusive, alterar os preos dos produtos. O sigilo patrimonial deve ser respeitado, com a conseqente condenao de qualquer forma de inquisio fiscal, e, o que

muito importante, prevalece uma recriminao absoluta da inflao monetria. A partir do final da Segunda Guerra Mundial a desorganizao da economia, sobretudo dos pases derrotados, convocou a presena do Estado na tentativa de resolv-las. Era compreensvel que assim ocorresse, j que diante de contingentes populacionais enormes, sem emprego, e diante da destruio quase completa dos parques industriais, ante a falta de moradia, era praticamente inevitvel que o Estado fosse chamado a remediar tanta aflio. O prprio desenrolar da guerra, com a incumbncia que gerou para ss finanas pblicas de custearem os gigantescos gastos blicos, j havia suscitado mecanismos interventivos, como se deu com a implantao da progressividade das imposies tributrias incidentes sobre as rendas e as heranas e com a acentuao do papel extrafiscal dos tributos. Surgem taxas aduaneiras protecionistas, grava-se o celibato, estimulam-se as famias numerosas. Por outro lado, as despesas do Estado aumentam enormemente, sobretudo pelo incremento de investimentos no campo social, tais omo os subsdios familiares, penso por invalidez, socorro aos desempregados, ampliao do crdito pblico. Em conseqncia, instaura-se o dficit oramentrio, ao qual se seguem acentuadas flutuaes monetrias . Altera-se a concepo da atuao do Estado com o enfraquecimento dos objetivos do liberalismo, que so substitudos por preocupaes sobretudo com o social. Da falar-se em Estado-previdncia ou mesmo liberalismo social. O que importante notar que esta interveno no tinha ainda a preocupao de alterar o prprio regime econmico. Procura-se respeitar a sua essncia, baseada ainda no papel das leis de mercado como instrumento de regulao da economia. Almejase, to-somente, a alterao de seus efeitos, alm de respeitar-se o carter acidental e, conseqentemente, transitrio dessas medidas, que no objetivavam ainda um efetivo papel de direo da economia. As tendncias intervencionistas sofrem profunda acentuao no perodo posterior Segunda Guerra Mundial. Torna-se uma nota caracterizadora desse perodo uma ao paralela provinda, de um lado, de um capitalismo poderoso e, de outro, de uma classe operria cada vez mais homognea e influente. A meta fundamental a procura da prosperidade social como caminho para evitar que se produzam transformaes por meios violentos. Almeja-se, pois, uma revoluo

pacfica. O que caberia agora perguntar-se como se expressaria esse procurado bem-estar social. Em trs pontos fundamentais. Em primeiro lugar, o atendimento pelo Estado de necessidades sociais bsicas, como segurana, instruo, servios pblicos (correios e telecomunicaes, transportes, energia etc.). Em segundo lugar, a adoo de medidas voltadas ao desenvolvimento econmico do pas, com o objetivo do asseguramento do pleno emprego e do aumento da renda nacional. Propugna-se pela redao de um plano econmico geral, por um plano de investimentos, pela criao de novos empregos pblicos em geral e pelo favorecimento e controle da atividade econmica privada e, finalmente, colima-se a redistribuio da renda nacional como forma de realizao da justia e do aumento do nvel de vida. Ganha corpo nesse perodo a idia do planejamento como forma de coordenar a atividade econmico-financeira do Estado. certo que esse planejamento adquire uma colorao muito diversa conforme se trate de pases d economia centralizada (marxista) ou de pases de economia aberta (capitalista). Nos primeiros, o planejamento vinculante e obrigatrio; o prprio instrumento ordenador da economia. Nos segundos, merc da predominncia das leis de mercado, o planejamento no pode ter essa fora coercitiva. No deixa, contudo, de apresentar instrumentos tendentes a conduzir a economia nos sentidos desejados. Os fundamentais so os prmios e os incentivos. As finanas pblicas, como no poderia deixar de ser, sofrem o influxo dessas novas realidades. Giuliani Fonrouge sumaria em cinco pontos as repercusses fundamentais. Transcrevamo-lo, pois: 1) o oramento sofre a ao da economia e, por sua vez, influi sobre esta; abandona-se a mstica do equilbrio anual e procura-se um equilbrio econmico (oramentos cclicos); 2) o gasto pblico no constitui um simples meio para atender os servios pblicos; tambm deve cumprir funes econmicas, fomentando o incremento do poder aquisitivo; 3) o imposto tem finalidades extrafiscais e deve atuar positivamente como elemento regulador e redistribuidor (cerceamento de certas rendas); absoro da economia; estmulo industrial etc.; 4) o emprstimo j no um recurso extraordinrio; pode ser empregado normalmente e utilizado nos seus efeitos sobre o mercado de capitais; 5) criao da moeda em condies e circunstncias especiais, com fins transitrios (Derecho jinanciero, cit., p. 22 trad. nossa). O destino do planejamento econmico no foi to glorioso quanto os seus epgonos faziam crer. Independentemente do sistema econmico, o

planejamento tem-se mostrado instrumento imperfeito para a regulao da economia. Embora o seu abandono nunca possa ser total, porque o Estado no pode abdicar de uma antecipao de suas necessidades fundamentais e de uma atividade, no que diz respeito, contudo, execuo dessas polticas, a tendncia moderna de liber-las o mais possvel iniciativa privada, reservando-se o Estado para uma atuao meramente supletiva das omisses da sociedade. As finanas pblicas e esta parece ser a grande lio oferecida pelo passado so, simultaneamente, um reflexo do prprio sistema econmico adotado, como podem tornar-se um instrumento reforador desse sistema. Em outras palavras, as finanas pblicas podem tornar-se poderoso instrumento de atuao do Estado no domnio econmico. Atualmente a tendncia a utilizao moderada desse recurso, porque a sua exacerbao pode conduzir a profundas distores da economia. Embora no haja mais condies para voltar-se a uma concepo de finanas neutras, porque, obviamente, alguma influncia elas havero de cumprir, no entretanto, a procura de um oramento equilibrado e a conteno dos gastos pblicos continuam a ser metas almejadas. Cr-se que por a que se propiciam as condies ideais de desenvolvimento, sobretudo com o combate ao gigantismo estatal, ao desperdcio dos dinheiros pblicos e, fundamentalmente, inflao. . Em sntese, os aspectos atinentes poltica financeira so preocupaes importantes da prpria poltica econmica do Estado, da qual a financeira no , seno, uma parte. 12 13 Captulo Direito Financeiro Sumdrio: 1. Conceito. 2. Delimitao. 1. CONCEITO O Direito Financeiro a disciplina jurdica da atividade financeira . As caractsticas desta j foram estudadas no captulo precedente. O que cumpre dgora examinar em que consiste, especificamente, o Direito Financeiro. II

Nada obstante ser o Direito Financeiro um segmento ou uma parcela do Direito em geral, foroso reconheer-se, no entretanto, que, de outra parte, deve ser tomado como uma unidade autnoma para efeito de seu estudo, da sua interpretao, da elaborao das suas normas e mesmo para efeitos didticos. Contudo esta diviso no deve ser entendida como algo abissal e intransponvel, que torne o Direito Financeiro estanque. No. H um processo de interpenetrao do Direito Financeiro com outras reas jurdicas, assim como destas com o Direito Financeiro. Em se reconhecendo essas ressalvas e em se tendo em conta que o Direito compe um todo no fundo indivisvel, no h por que deixar-se de reconhecer a autonomia do Direito Financeiro 1. Giuliani Fonrouge, sintetizando a definio de Direito Financeiro elaborada por Ingrosso, diz: . . . o direito financeiro o conjunto de normas jurdicas que regula a atividade financeira do Estado em seus diferentes aspectos: rgos que a exercem, meios em que se exterioriza e contedo das relaes que originam (Derecho financiero, cit., p. 28). 2. Nesse sentido, Giuliani Fonrouge, para quem a autonomia um ramo do direito que dispe de princpios gerais prprios e que atua coordenadamente, em permanente conexo e interdependncia com as demais disciplinas, como integrantes de um todo orgnico (unidade do direito) (1)erecho financiero, cit., p. 33). De outra parte h que se reconhecer no Direito Financeiro duas ver- tentes principais. Em primeiro lugar, o conjunto de normas jurdicas que o compem. Elas esto dispersas pelo ordenamento jurdico, comeando na prpria Constituio, que rica em normas dessa natureza, descendo, ao depois, pelos escales normativos inferiores. So as fontes por excelncia do Direito Financeiro. Em segundo lugar, a cincia do Direito Financeiro no composta to-somente da catalogao dessas regras objetivas. A elas necessrio acrescentar o esforo sistematizador da cincia jurdica. I pelo trabalho dos doutrinadores que emerge um conjunto sistemtico de normas e princpios ao qual se confere a condio de cincia. As meras normas no so suficientes para desvendar todo o Direito Financeiro; preciso buscar- lhes o sentido profundo, o alcance da sua significao, e isso s possvel mediante a utilizao de tcnicas prprias da cincia jurdica . Vimos que o Direito Financeiro tem por objeto o estudo das normas que compem a organizao e a estrutura financeira do Estado. H, sem dvida, uma diferena de enfoques entre a cincia das finanas e o Direito

Financeiro. Aquela tem por objeto os fenmenos financeiros, e a sua metodologia fundamentalmente descritiva e especulativa. Visa tambm a formular leis, mas no ao modo das leis jurdicas. As leis financeiras vistas pelo ngulo da cincia das finanas so aquelas que decorrem das prprias relaes financeiras regidas por um princpio de causalidade. especulativa, porque no precisa cifrar-se realidade concreta de um pas, pode idealizar modelos extrados de outros Estados, assim como cri-los imaginativamente. O Direito Financeiro, pelo contrrio, sempre individualizado. necessariamente referido a um pas sobre cujo ordenamento jurdico se erige. Da porque suas concluses, em regra, no so extrapolveis. So prprias do pas sobre cuja ordem jurdica a doutrina se alicerou, e o seu objeto no so os efetivos comportamentos financeiros do Estado, mas as normas que o disciplinam. Contudo, mais uma vez faz-se necessrio um contemperamento. Embora como cincia normativa estude o dever ser, o cultor do Direito Finan 3 Sainz de Bujanda: Uma disciplina jurdica ser sistemtica quando compreende um conjunto de relaes entrelaadas, de tal modo entre si, que a estrutura e o contedo de cada uma delas no sejam irrelevantes para as restantes, mas que se condicionem, limitem e orientem reciprocamente (apud Javier Sainz Moreno. Ele,nentos de derecho financiero; parte geral, Madrid, Rafael Casteilanos, 1988, t. 1, p. 74); Norberto Bobbio (Teoria dellordinamento giuridico, Torino, Giappicheili, p. 69): Entendemos por sistema uma totalidade ordenada, isto , um conjunto de entes, entre os quais existe uma certa ordem. Para que se possa falar de uma ordem, preciso que os entes constitutivos no estejam apenas relacionados com o todo, mas que mantenham tambm uma relao de coerncia entre si (trad. nossa). 14 15 ceiro, todavia, no pode desconhecer as realidades econmicas, polticas, sociolgicas sobre as quais incidem as normas, objeto de seu estudo. que essas realidades interferem na compreenso do fenmeno jurdico. A norma tal como vazada na lei uma abstrao que s se concretiza ao contato da realidade, e essa dimenso s oferecida por outras cincias sociais, das quais, como dissemos, o estudioso do Direito Financeiro no pode estar desligado.

Em sntese, at aqui procuramos demonstrar o seguinte: a realidade jurdica muito ampla e muito complexa para ser abarcada por uma nica disciplina. Da a consagrao do recurso diviso do Direito em reas. Essa diviso tem muito de convencional, uma vez que os critrios sobre os quais se funda no so de bsoluta cientificidade. O papel da tradio nesse particular tambm muito grande. Nada obstante isso, deve conceber-se o Direito Financeiro como uma rea especfica do Direito. Especificidade esta a que se d o nome de autonomia, que no deve ser, de forma alguma, confundida com separao estanque ou absoluta independncia . Enquanto cincia normativa, o Direito das Finanas no se confunde com as finanas emi mesmas, que so objeto de interesse de outras cincias, as quais todavia so de inegvel valia para o jurista na compreenso e interpretao do texto normativo financeiro. Fica, assim, posta a distino entre o Direito Financeiro e o objeto de seu estudo. Conviria agora distinguir um pouco melhor o Direito Financeiro de outras reas jurdicas que lhes so prximas. 2. DELIMITAO Cumpre tecer desde logo algumas consideraes sobre a finalidade do Direito Financeiro. lhering observou com irrefutvel acerto que toda norma jurdica, por ser um produto da vontade, tem sempre um fim ou. causa final. Neste sentido muito claro que as normas jurdicas protegem deter4. Javier Sainz Moreno, Elementos de derecho financiero, cit., p. 72, diz: Definitivamente, hoje em dia pode-se dizer que o que caracteriza uma cincia sua capacidade para criar leis, dizer, no terreno social, para unir conseqncias realizao de atos. Uma cincia autnoma quando as conseqncias que se produzem pela realizao de certos fatos derivam de princpios prprios diferentes aos das demais disciplinas. Como escreveu Vanoni, igualmente ao Direito penal, ao Direito processual e ao Direito do trabalho, o Direito financeiro representa um conjunto de normas que, pelo fim a que se destinam, pela natureza da tutela jurdica, pela ordem das relaes da vida social a que se referem, apresentam caractersticas prprias que as diferenciam de outras normas de Direito pblico (trad. nossa). minados interesses que lhes so opostos. Qual seria o interesse nuclear protegido pelo Direito Financeiro? o de os entes pblicos obterem meios econmicos com que financiar os gastos pblicos e conseguirem um emprego correto dos aludidos meios .

H outro ponto, qui de maior importncia, a merecer destaque. o fato de que, para o atingimento de suas finalidades, o Direito Financeiro se vale de um regime jurdico dotado de prerrogativas que no so encontrveis em outros ramos do Direito. H, portanto, uma tcnica jurdica prpria ao Direito Financeiro que o insere dentro do direito pblico. Destarte, fica bem demarcada a distino existente entre as finanas do Estado e as dos particulares. Embora o nome Direito Financeiro possa prestar-se a confuses e chegar-se mesmo a entender que ele cuida do sistema financeiro, na verdade tal no acontece. As operaes de natureza financeira levadas a efeito pelos particulares obedecem a regras do direito privado, enquanto o Direito Financeiro, ramo do direito pblico, rege exclusivamente as finanas pblicas. Dentro do direito pblico, o Direito Financeiro se diferencia de outros ramos que lhe so prximos, o que nem sempre foi reconhecido no passado. No entretanto, hoje no mais se aceita qualquer dvida quanto distino, por exemplo, entre Direito Financeiro e Direito Administrativo. Eis uma das razes fundamentais: o Direito Administrativo cuida de administrar os bens que o Estado possui, enquanto o Direito Financeiro cuida de arrecadar o que o Estado no tem. bom notar que os ingressos que hoje se do nos cofres pblicos e que so produzidos ou gerados pelo prprio patrimnio estatal representam muito pouco do total dos gastos pblicos. Fala-se em 10% no mximo. Da decorre que h forte dependncia estatal do produto da arrecadao de dinheiro por mtodos originrios, isto , impostos ao cidado sem qualque relao de derivao de um bem estatal. De outra parte, o controle parlamentar da atividade financeira remonU ao sculo XIII, quando surgiram as cortes, assim como a Carta Magna esta com significao transcendente no processo de criao de tributos O controle da atividade administrativa, por sua vez, algo bastante poste nor. Procede da Revoluo Francesa e obra do sculo XIX. 5. Cf., nesse sentido, Eugenio Simon Acosta, El derecho financiero, cit., p. 127-8. 6. Carlos Alberto Longo, Por um oramento confidvel, cii., p. 32: Depois de 1215, quando os bares ingleses foraram o Rei Joo a assinar a Carta Magna, o princpio de que o rei no podia impor tributos sem o consentimento do Parlamento foi reconhecido repetidas vezes. Os bares definiram e elaboraram os direitos recprocos do rei, e seus sditos, com respeito tributao, numa seqncia de contratos (charrers) que reiteravam os princpios da Carta Magna, no fim do sculo XIII.

16 H uma outra faceta ainda a diferenar o Direito Financeiro do Administrativo. a discricionariedade. Sabe-se que esta se mostra freqente nos atos praticados pela Administrao. No que diz respeito, contudo, ao Direito Financeiro, ela inexistente. A razo a seguinte: na atividade administrativa no h um delineamento exaustivo do comando legal, restando, em conseqncia, ao administrador uma margem de apreciao subjetiva destinada a concretizar a vontade da lei nos casos a que se volta. Ora, o Direito Financeiro procede diferentemente. O interesse pblico que a Administrao deve gerir no exerccio da atividade financeira est perfeitamente definido pela ordem jurdica, o que vale dizer, pelas normas de carter genrico. Do exposto resulta claro que, salvo casos realmente excepcionais, a Administrao carece de poder discricionrio, quer dizer, de possibilidade para definir o interesse pblico quando na aplicao do Direito Financeiro . Mais tormentosas so as ligaes do Direito Financeiro com o Direito Tributrio. Alguns pases negam a autonomia do Direito Financeiro, por no ter este princpios homogneos a informarem-no. S seria cientificamente autnomo o Direito Tributrio. Outros, no entretanto, procedem de forma diametralmente oposta. No conseguem vislumbrar no Direito Tributrio princpios que possam destac-lo do Direito Financeiro, do qual, na verdade, seria apenas um mero captulo. Cremos que a questo posta em termos to radicais remanesce insolvel. preciso ter sempi-em mente a relatividade da noo de autonomia cientfica de um ramo do Direito. Em ltima anlise, a cincia jurdica nica, e h princpios que informam a todas as suas reas . Portanto, a maior ou menor diviso do conjunto de Direito vai sempre depender do 7. Eugenio Simon Acosta, citando o Prof. Calvo Ortega, faz excelente apanhado sobre a inexistncia de discricionariedade no exerccio da atividade financeira: O professor Calvo Ortega, a quem corresponde o mrito de haver descoberto o valor principal da ausncia de discricionariedade no Direito Financeiro, indica ainda outra causa alm da importncia dos princpios de reserva e preferncia (da lei) do carter regrado da atividade financeira: que se trata de uma atividade que especialmente apta para uma construo de tipos porque, ainda que esta atividade possa apresentar, como toda atividade social, uma pluralidade de matizes, estes matizes, contudo, so suscetveis de uma quantificao, de uma medio e,

em definitivo, de uma tipificao a priori (El derecho financiero, cit., p. 211) (trad. nossa). 4 8. Segundo Tuilio Ascarelli, Um ramo jurdico especfico fundamenta-se na originalidade dos princpios jurdicos que se afirmam em relao a uma determinada matria, mas no limitados a ela; princpios jurdicos que encontram em relao a uma determinada matria o principal e mais intenso campo de aplicao, porm que so suscetveis de aplicaes e desenvolvimentos ulteriores (La funzione dei diritto speciale e le trasformazioni dei diritto commerciale. Rivista di Dirirto Comrnercia le, 1934. p. 5). rigor com que se estabelecem os requisitos para configurao de uma disciplina autnoma. O que parece certo, tambm, que o reconhecer-se a autonomia relativa de uma disciplina no significa deixar de admitir-se, igualmente, que ela mantm laos com uma mais abrangente. o que acontece com o Direito Tributrio, que no deixa de constituir uma das grandes vertentes do Direito Financeiro, qual seja a dos ingressos de dinheiro nos cofres pblicos de forma Coercitiva, assunto que muito justificadamente mereceu a ateno e os estudos cujas dimenses ningum pode ignorar. De outra parte no h negar-se ser perfeitamente exeqvel o identificarem-se certas regras ou princpios mais acentuadamente aplicveis ao Direito Tributrio, ou at mesmo exclusivamente a este concernveis. Isto no significa, no entretanto, recusar-se que o Direito Tributrio tambm possa ser encarado de forma vinculada com o Direito Financeiro. Alis, a tendncia moderna vai mesmo no sentido de analisar os ingressos pblicos luz dos prprios dispndios ou gastos, tambm pblicos. Em ltima anlise, uma justia tributria s se perfaz com uma justia na distribuio das despesas. Portanto, sob muitos aspectos, o Direito Tributrio no pode ser destacado do Financeiro. Isto no implica, contudo, que se lhes confira uma relativa autonomia. O nosso sistema constitucional, de resto, oferece suporte tanto para o estudo isolado de cada uma das concrees do fenmeno financeiro quanto tambm para a sua tomada em considerao como um fenmeno unitrio. bvio que a prpria extenso da matria est a convidar que o seu estudo seja feito de forma autnoma, o que j levara Baleeiro a constatar no Brasil a existncia tanto de cadeiras de Direito Fiscal (outro nome por que identificado o Direito Tributrio) nas Faculdades de Direito quanto de Legislao Tributrja nas Faculdades de Cincias Econmicas . Em sntese, portanto, para ns existe a autonomia do Direito Tributrio como ramo do

Direito Financeiro, sem que com isso queiramos significar uma diviso estanque entre ambos, que, de resto, no existe em nenhuma rea do Direito. O fenmeno financeiro pode, portanto, ser passvel de estudos mais abrangentes e abstratos que o tomem na sua unidade, desde a receita at os gastos, como pode tambm ser passvel de um destaque da parte tributria para merecer um estudo de menor nvel de abstratividade e, conseqentemente, de maior especificidade . 9. Aliomar Baleeiro, Uma introduo cincia das finanas, 13. cd., Rio de Janeiro, Forense, 1981, p. 32. 10. Esse entendimento basicamente coincidente com o de Aliomar Baleeiro. Para o saudoso mestre, o Direito Financeiro compreende o conjunto de normas que disciplinam todas as instituies financeiras, sendo o Direito Fiscal ou Tributrio um sub-ramo do Direito Financeiro, O Direito Financeiro compreensivo do con 18 19 _xarninados os aspectos atinentes sua autonomia, ao seu objeto e onceituao, cumpre agora adentrarmos nos institutos fundamentais que compem o Direito Financeiro, para o que consagraremos a segunda parte desta obra. SEGUNDA PARTE Captulo 1 Despesas Pblicas Sumdrio: 1. Conceito. 2. Aspectos da funo econmica da despesa pblica. 3. Evoluo das despesas pblicas. 3.1. Causas do aumento real das despesas pblicas. 3.2. Concluses sobre a evoluo das despesas pblicas. 4. Classificao das despesas pblicas. 5. Disciplina jurdica da despesa pblica. 6. O processamento da despesa pblica. 1. CONCEITO junto das normas sobre todas as instituies financeiras receitas, despesas, oramento, crdito e processo fiscal ao passo que o Direito Fiscal, sinnimo de Direito Tributrio, aplica-se contemporaneamente e a despeito de qualquer contra-indicao etimolgica. ao campo restrito das receitas de carter compulsrio. Regula precipuamente as relaes

jurdicas entre o Fisco, como sujeito ativo, e o contribuinte, como sujeito passivo. O Direito Fiscal o sub-ramo do Direito Financeiro que apresenta maior desenvolvimento doutrinrio e maior riqueza de diplomas no direito positivo dos vrios pases. Alguns destes j o codificaram, como o Brasil com o projeto Oswaldo Aranha Rubens Gomes de Souza, hoje integrado na Lei 5.172, de 1966 (Uma introduo cincia das finanas. cit.. p. 33). Aliomar Baleeiro define despesa pblica como sendo a aplicao de certa quantia, em dinheiro, por parte da autoridade ou agente pblico competente dentro de uma autorizao legislativa para execuo de fim a cargo do governo . Comentemos, rapidamente, os termos dessa conceituao. Antes de mais nada, a despesa , sem dvida, uma aplicao, dizer, uma perda de substncia econmica do Poder Pblico feita com o propsito de saldar uma obrigao de pagar. O acerto h de ser em dinheiro, que a forma usual pela qual se d o resgate dos compromissos obrigacionais 2, o dinheiro da essncia das prprias despesas. Se houve o resgate da dvida por 1. Uma introduo cincia das finanas, cit., p. 65. 2. Nesse mesmo sentido, Aliomar Baleeiro, Uma introduo cincia das finanas, cit., p. 66: Toda despesa pblica pressupe, como elemento essencial, emprego de dinheiro para objetivos pblicos. Em conseqncia, se o objetivo pblico alcanado sem essa aplicao de dinheiro, no h despesa pblica, mas outro processo financeiro e administrativo. Admitem alguns, no entanto, que o Estado possa despender em natureza, quando requisita coisas e servios, ou quando paga certos encargos por meio de vantagens materiais, como o direito de habitar em 20 21 outros meios, j de despesa no se trata. E inegvel que, historicamente, houve outras modalidades de o Estado saldar obrigaes. Ora valia-se da concesso de honrarias, ttulos, ora da faculdade de exigir pagamento direto do pblico, a requisio de hospedagem, de forragem para cavalos, feitas pelos reis em vilegiatura, o recebimento pelos juzes, no Brasil Colonial, de emolumentos e salrios diretamente das partes. Todos esses so exemplos de uma realidade j caduca que o Estado de Direito no

permitiu perdurar. H, assim, certo, hipteses de delegao de funo pblica ou de servio pblico em que o Estado se evade da obrigao de pagar, conferindo o direito de o concessionrio cobrar-se diretamente do pblico. Ainda assim, a rigor, no se trata de uma efetiva despesa paga por outros meios. O que existe a no-ocorrncia do prprio encargo. Em sntese, pois, parece mais certo ficar-se com a afirmao de que a despesa pblica se salda por um pagamento em dinheiro. Devem-se equiparar a este os ttulos da dvida pblica, visto que, por fora da prpria Constituio, h modalidades expropriatrias (reforma agrria e reforma urbana) cujo preo pago mediante ttulos da dvida pblica. Caracterstica importante da despesa pblica que h de ser sempre antecedida de previso oramentria, que far a fixao da despesa. Alis, o art. 167, II, da Constituio da Repblica probe a realizao de despesas que excedam os crditos oramentrios ou adicionais. H, portanto, uma disciplina bastante estrita a regular a realizao da despesa pblica. H mais ainda: a onstituio procura dirigir a realizao da despesa para essa ou aquela finalidade. O art. 169 dispe que a despesa com pessoal ativo e inativo da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios no poder exceder os limites estabelecidos em lei complementar. preciso atentar-se bem para a diferena existente entre a remunerao do servio pblico pelo usurio procedimento este ainda atual e correntio e a remunerao do prprio servidor diretamente pelo pblico. Esse ltimo processo est em franca, seno absoluta, extino. No mais aceitvel o servidor receber diretamente do pblico. De qualquer sorte edifcios pblicos, palcios, e de utilizar veculos oficiais, franquias telegrficas ou postais e outras utilidades. Mas essas parcelas representam infima percentagem em comparao com as despesas em dinheiro. Por outro lado, no se deve confundir possveis excees de resgate em dinheiro com o direito de o Estado exigir prestaes gratuitas. Embora raras, essas ainda existem. Por exemplo, o servio de jurados, o prestado nas mesas receptoras e apuradoras nas eleies. ainda as possveis excees so meramente aparentes, j que no se trata propriamente de despesas do Estado que sejam resgatadas por outros bens que no o dinheiro. O que existe como reminiscncia de tempos histricos, em que esses procedimentos eram encontradios, que em algumas cir

cunstncias, muito excepcionais, a quantia paga destinada ao servidor como forma de evitar que o Estado arque com os vencimentos totais ou parciais do seu agente. Exemplo dessa modalidade so as custas pagas pelas partes aos oficiais de justia. A despesa pblica tem de ser feita por um ente pblico, dizer, por uma entidade que a qualquer ttulo manipule receitas pblicas. O Estado hoje tanto pode efetuar as suas despesas diretamente pela Administrao centralizada quanto pela descentralizada. O art. 165, 5,0, II, da Constituio Federal diz que o oramento de investimentos das empresas em que a Unio, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto constar da lei oramentria anual. Assini, embora empresas dessa natureza no se rejam pelo direito pblico, o fato que as suas despesas com investimentos recebem um tratamento oramentrio, o que, portanto, as ala condio de despesas do prprio Poder Pblico. Finalmente, a despesa h de ser sempre um dispndio visando a uma finalidade de interesse pblico. certo que entram muitas variveis na determinao pelo Estado de quais os fins que devem ser perseguidos e, conseqentemente, custeados pelas despesas pblicas . De qualquer forma embora no se negue que haja sempre uma deciso poltica de gastar, que expressa, sobretudo na legislao oramentria , uma vez editada esta, o administrador h de ater-se estritamente s autorizaes constantes da lei. Os procedimentos que possam implicar desvios dessas finalidades so sempre passveis de represso, graduada conforme a gravidade do prprio desvio, que pode ir desde os meros desperdcios at a m gesto dos dinheiros pblicos. 3. Antonio L. de Sousa Franco, Finanas pblicas e direito financeiro, 2. ed., Coimbra, Almedina, 1988, p. 269: O conceito de despesa pblica, de resto, h de ser construdo em termos de poder abranger realidades to distintas como, por exemplo, o pagamento de um funcionrio pblico, o gasto com a construo de uma estrada, a concesso de um subsdio a uma empresa, a amortizao de um emprstimo anteriormente contrado pelo Estado, a aquisio de material de guerra, a atribuio de uma bolsa de estudos, etc. A natureza da despesa pblica num Estado moderno , assim, crucial para a compreenso do contedo da actividade financeira e a sua importncia na concretizao das polticas financeiras, embora se no possa retomar em absoluto a anlise clssica, que privilegiava as despesas pblicas, reduzindo a importncia das receitas.

22 23 2. ASPECTOS DA FUNO ECONMICA DA DESPESA PBLICA

Tem variado no tempo a viso acerca da natureza da despesa pblica. Em primeiro lugar surgiu a concepo chamada por muitos de clssica, que coincide com as posies dominantes no liberalismo do sculo XIX. Em funo dessa ideologia liberal hegemnica entendia-se que o Estado deve restringir a sua atuao quelas funes para as quais chamado de forma inexorvel. Por exemplo, a manuteno da segurana nacional, o asseguramento da ordem interna eram alguns dos casos em que a atuao do Estado era tida por insubstituvel. Em conseqncia, os gastos pblicos, para os autores informados por esta ideologia, devem restringir-se a assegurar estas funes. O mais importante ainda que, para o pensamento estruturado segundo os parmefros liberais, a atividade estatal no economicamente produtiva. Para essa corrente o Estado consome, no entretanto no produz. Para preencher este vazio ele subtrai recursos dos particulares que estariam, no fundo, em condies de lhes dar uma aplicao mais conveniente. ntida a preveno contra a atuao do Estado, alm do estritamente necessrio. Sobretudo no que diz com as atividades do tipo comercial ou industrial, o Estado visto como um mau administrador. Duverger chama a esse modelo de Estado consumidor. Normalmente chamado na doutrina de Estado gendarme ou do laissezjaire. A outra posio que comea a desabrochar depois da guerra de 1914-1918, mas que ganha plena aceitao no final da Segunda Guerra Mundial, a de que o Estado no um mero consumidor, mas sim um redistribuidor de riquezas. Nega-se nesta corrente que, do ponto de vista econmico, seja o Estado sempre ineficaz. Prega-se que em muitas hipteses a atuao estatal pode ser mesmo mais produtiva que a da iniciativa privada. Ganha aceitao a imagem de Laufenburger, para quem o oramento atua como um filtro econmico, atuando como se fora um aspirador capitando rendas para logo em seguida passar a injet-las novamente no mercado sob a modalidade de gastos pblicos, os quais as expandem sobre toda a economia, oferecendo novas possibilidades de consumo e investimento. So idias propugnadas por Keynes, Beveridge, Marchal. Ao Estado gendarme sucede o Estado-providncia. A grande novidade embutida nessa concepo era a de que o Estado podia

deter um controle da economia no que diz respeito s suas manifestaes cclicas, isto , a ocorrncia de desequilbrios entre a oferta e a demanda geradores de inflao ou de recesso. Para Keynes, por exemplo, o papel econmico das despesas pblicas era de vital importncia como elemento de estimulao econmica para uma economia em recesso . Se esta caracterizada por uma insuficincia da demanda em face da oferta, segundo ele, os Poderes Pblicos deveriam, em tais circunstncias, adotar oramentos deficitrios, para que o dficit pblico resultasse numa injeo de recursos financeiros no mercado que iriam robustecer uma demanda enfraquecida. E o que se pode chamar uma juno estabilizadora. Ela no implica, necessariamente, a superao do liberalismo. No deixa de ser, entretanto, uma modalidade interventiva em que o Estado no se resigna, to-somente, a observar o livre jogo das leis de mercado, mas procura sobre elas interferir. Constitui modalidade de assuno pelo Estado de um papel protagonizador na economia, que no encontraria cabida no pensamento dominante no sculo XIX. Na hora que corre, caminha-se no sentido do revigoramento do pensamento liberal. Tanto nos pases que haviam adentrado profundamente pelas sendas do marxismo, quanto nos ocidentais (informados pelo Welfare State), sente-se a preocupao em conter os gastos pblicos, como forma de diminuir o perfil do Estado enquanto agente econmico e prestador de benefcios sociais. E lgico que este retorno no pode ser completo. Nos pases de renda per capita-elevada, subsiste ainda uma forte presena do Poder Pblico no atendimento dos casos de misria, invalidez, velhice etc. Nos Estados Unidos, por exemplo, cada cidado americano recebe, em mdia, s a ttulo de ajuda social, o equivalente metade da renda per capita de cada brasileiro. Nos pases subdesenvolvidos, o problema se torna mais aflitivo, na medida em que as carncias de toda ordem aumentam e os recursos so 4. Sousa Franco, magistralmente, expe o assunto: Para Keynes, diz ele, a realizao de uma qualquer despesa, em determinado momento, produz um aumento proporcional ou mais que proporcional do rendiinento, que tende a esbater-se em perodos sucessivos. Por exemplo: uma despesa de cem Contos vai atribuir rendimentos ou poder de compra aos vrios agentes economicos. Ela determinar, num primeiro momento, o aumento de procura efetiva correspondente ao valor da despesa; para a satisfazer, segue-se um

acrscimo de oferta, que gera novo acrscimo de rendimento em favor de todos os que contribuem para a produo dos bens e servios procurados. Esse rendimento vai ser em parte Consumido e em parte poupado. a propenso marginal para o consumo que vai definir, como se sabe, a relao entre este Consumo e o rendimento, sendo poupada a parte residual (poupada, isto , aforrada e no gasta entesourada: se houvesse despesa de aplicao do aforro, ela expandiria tambm a oferta) (Finanas pblicas, cit., p. 450). 24 25 mais escassos. Aqui cumpre determinar um ponto ideal de equilbrio, onde, sem se deixar de atender as demandas mais agudas da sociedade, no se olvide de alocar os meios necessrios para a manuteno do desenvolvimento econmico, nica via pela qual se pode chegar, se no extirpao absoluta da pobreza (meta, no momento, ideal), ao menos sua reduo a propores inexpressivas. 3. EVOLUO DAS DESPESAS PBLICAS Ficou muito conhecida a obra do alemo Adolf Wagner, elaborada no final do sculo XIX, na qual sustentou a existncia de uma verdadeira lei, que ganhou o nome de Lei de Wagner, segundo a qual haveria uma tendncia insopitvel nas sociedades modernas para o aumento das despesas pblicas. A confirmao da absoluta procedncia dessa suposta lei encontra dificuldades. De um lado, h o que os autores falam um aumento aparente das despesas pblicas, que ningum nega. Acontece, entretanto, que nem sempre factvel uma operao de converso desse aumento aparente em aumento real, por falta de ndices precisos de desvalorizao da moeda desde o incio do sculo at os nossos dias. ara que se pudese falar de um autntico aumento real haveria de se descontar tambm aquele crescimento que se limitou a acompanhar o prprio desenvolvimento nacional, dizer, o crescimento do produto nacional bruto. Alm disso, tambm haveria de ser levada em conta a velocidade de crescimento da prpria populao. Vamos de qualquer forma tomar por certo que pelo menos um aumento aparente das despesas pblicas tenha ocorrido. dizer, gasta-se, ao menos em termos monetrios, muito mais do que no incio do sculo. Para esse aumento aparente trs causas so apontadas: a desvalorizao monetria, a exigir um maior nmero de unidades monetrias para obter-se o mesmo

poder de compra; o aumento da populao; e o crescimento do produto nacional bruto. evidente que se as despesas aumentaram na mesma proporo que cresceram, quer a populao, quer o produto nacional bruto, no houve uma maior participao do setor pblico na formao da renda nacional. Para que haja um aumento real da despesa necessrio que esta corresponda a uma maior participao do Estado no produto ou no rendimento nacional. Para muitos autores, a Lei de Wagner obteve confirmao no correr do sculo XX. Aceitam eles que, mesmo descontados os fatores acima referidos, que, certamente, falseiam as comparaes, ainda assim subsiste um aumento real das despesas pblicas, traduzido numa maior participao delas no produto nacional bruto. Cumpre que examinemos as causas desse aumento real. 3.1: Causas do aumento real das despesas pblicas So apontadas as seguintes: a) O progresso tcnico e a cumulao de capital. A criao de tecnologias inteiramente novas traduziu-se, sem dvida, numa possibilidade de maior satisfao das necessidades, tanto pblicas quanto privadas. A esse processo correspondeu, inexoravelmente, um aumento de encargos, no s na manuteno dos servios, como tambm na formao dos capitais, muitas vezes volumosos, necessrios nessas reas de tecnologia avanada. Como exemplo, citem-se as despesas com os armamentos. b) A alterao do papel do Estado. No h dvida de que durante todo o transcorrer do sculo XX notou-se uma gradual assuno de novas funes pelo Estado, assim como o desenvolvimento de novas necessidades sociais cujo nus recaiu sobre o Poder Pblico. muito ntido o caso da segurana social, que, de atividade a cargo dos particulares ou de grupos sociais privados, passa, fundamentalmente, para a esfera da responsabilidade estatal. Em muitos campos no desenvolvimento social advindo de uma complexidade maior da organizao societria emergem reas inteiramente novas de atuao que o Estado do sculo XIX no podia suspeitar . 5. Referindo-se expanso das atividades do Estado como uma das causas do aumento das despesas pblicas em maior proporo que o das despesas privadas, Jos Joaquim Teixeira Ribeiro, apoiado na Lei de Wagner, ressalta que essa expanso se d de forma intensiva e extensiva:

Intensiva, quando o Estado melhora e desenvolve actividades que vem exercendo, como tem acontecido desde h muito com a Administrao pblica, o ensino, a investigao cientfica, a defesa, as vias terresIres e martimas; extensiva, quando o Estado empreende novas actividades, o que frequentemente sucede, sendo exemplo disso no nosso tempo a interveno em outros sectores da vida econmica, a instaurao da segurana social, os subsdios de redistribuio dos rendimentos, a construo de aeroportos e de centrais nucleares (Lies de finanas pblicas, 2. cd., Coimbra, Coimbra Ed., 1988, p. 127). No resta dvida de que o Estado, no sculo XX, passou por um alargamento no ambito das suas funes. Embora nos dias atuais se note uma reverso desse processo, ainda que gradual, mas bastante sensvel, o fato que, tomado como um todo, o saldo at o presente nitidamente intervencionista. Quanto aos desenvolvimentos mais recentes no sentido de um maior esvaziamento do Estado, essa tendncia ainda nao se encontra bem avaliada e dimensionada na literatura do Direito Financeiro. um exemplo disso tudo a seguinte passagem de Sousa Franco: Por razes muito variadas, que levaram afirmao crescente do intervencionismo estadual, o certo que o papel do Estado se alterou radicalmente, determi 1 26 27 Citem-se dois exemplos, o desenvolvimento urbano, que contribuiu para a acelerao da estatizao de certas necessidades, assim como acarretou o surgimento de problemas sem precedente, e, de outra parte, a necessidade de preservao ecolgica que determinou, sem dvida, uma interveno do Estado, quer no sentido de distribuir eqitativamente os custos da defesa ambiental e da qualidade de vida, quer na direo da tomada de medidas concretas para satisfao de necessidade nessa rea. e) A influncia das guerras. Os autores so muito incisivos em reservar um papel de destaque para os conflitos mundiais de 1914-19 18 e 1939- 1945 nesse processo de acelerao do aumento das despesas pblicas. facilmente compreensvel que a economia de guerra conduza a uma forte estatizao tanto nos gastos quanto no controle das atividades sociais. Muito interessante nesse sentido a observao de Sousa Franco: Os apelos ao patriotismo dos contribuintes permitiram, na situao de emergncia que caracterizava tais conflitos armados, elevar sensivelmente

a tributao e o nvel das despesas pblicas; e sabido que, no domnio psicolgico, se difcil motivar os contribuintes para um aumento das despesas pblicas, menos difcil faz-los esquecerem-se de reivindicar uma baixa do nvel de gastos, depois de ter terminada a situao de emergncia que provocara a elevao dos encargos pblicos. este o efeito de deslocao 6, que leva transposio para nveis mais elevados de desnando o crescimento das despesas como expresso ou conseqncia dessa maior interveno. E f-lo sob a presso de eleitores pobres, que so mais beneficirios do gasto do que sacrificados pelo imposto (sufrgio universal), e sob a presso dos grupos de interesses, que no Estado acham a manuteno do seu crdito, a expanso artificial das suas vendas ou a defesa dos seus interesses privativos (polticos, burocratas. . .). Deve notarse que nos anos setenta e Oitenta a crise do Estado-providncia fez contravapor mas ainda no inverteu a tendncia (Finanas pblicas, cit., p. 442). 6. Muito oportuna a exposio de Jos Joaquim Teixeira Ribeiro sobre a teoria formulada por Preacock e Wiseman, na qual destacam os efeitos deslocao e inspeo que se seguem s perturbaes sociais: Com as perturbaes sociais (guerras, revoltas, grandes mutaes polticas. . .) aumentam muito geralmente as despesas pblicas, o que exige, em maior ou menor medida, o aumento dos impostos. Quebra-se, assim, a resistncia dos contribuintes ao agravamento da carga tributria. De sorte que, quando as perturbaes cessam, os contribuintes j se encontram conformados com esse agravamento, no reivindicando a reduo dos impostos. Os Governos aproveitam-se, ento, da tolerncia dos contribuintes para fazerem, no apenas despesas que s anteriormente no faziam por falta de receitas, como, sobretudo, despesas cuja necessidade sugerida pelas prprias perturbaes sociais. que estas chamam a ateno dos Governos e dos povos para vrias carncias de que o pas sofre, para vrias necessidades coletivas que o Estado ainda no satisfaz, mas deve comear a satisfazer. pesa, regressado o tempo de normalidade, do que os de antes da guerra (finanas pblicas, cit., p. 441). d) Causas financeiras. O grande financista portugus que acabamos de citar muito claro no exame desse fator: As novas concepes financeiras tiveram tambm uma influncia direta num aumento das despesas pblicas que foi extremamente facilitado pela

reviso do pensamento clssico e pelo abandono da ortodoxia liberal, no que diz respeito, por exemplo, rejeio consciente do equilbrio oramenta 1, ao recurso crescente ao crdito pblico, s restries da estrita legalidade fiscal e ao crescimento do patrimnio pblico. O alargamento dos poderes dos Governos e a reduo dos poderes dos Parlamentos podero ainda ser citados como fenmenos polticofinanceiros que contriburam para o aumento geral das despesas pblicas (Sousa Franco, Finanas pblicas, cit., p. 442). 3.2. Concluses sobre a evoluo das despesas pblicas Uma avaliao do ocorrido no sculo XX permite extrarem-se algumas concluses para a compreenso do momento atual. Em primeiro lugar parece assistir razo queles que tm como certa a Lei de Wagner, pelo menos at um dado momento da evoluo das despesas pblicas. De fato, foram muitas as causas que levaram a um agigantamento do papel do Estado relativamente ao da sociedade. Para a convergiram desde grandes concepes filosficas e ideolgicas at pequenos motivos de ordem tecnolgica, passando por causas que vo desde a poltica, os interesses de classe, os segmentos da sociedade, at a,prpria organizao das finanas pblicas. No entretanto, o que esta experincia demonstra que o processo exauriu-se e, mais do que isso, tornou-se fonte de ineficincia, de tal sorte que tornou-se necessrio, um pouco em toda a parte, regredir-se no avano anteriormente feito. Em pases a braos com inflaes sempre crescentes tm sido uma constante nas polticas de combate ao surto inflacionrio o chamado enxugamento do Estado. Da imporem-se polticas de privatizao que visam a devolver para as mos da iniciativa privada empresas que, expIoDurante as perturbaes sociais, portanto, as despesas deslocam-se do sector privado para o sector pblico: o efeito-deslocao (displacement effect) das despesas;, e, uma vez terminadas as perturbaes, as despesas no regressam ao nvel Primitivo e, embora quase sempre diminuam, ficam-se a nvel bastante superior. Isso Principalmente porque as perturbaes sociais tornam os Governos e os povos conscientes ou mais conscientes de novas necessidades a satisfazer: o efeito-inspeo (Inspecflon ef feci) das despesas, que representa, no fundo, um outro aspecto um aspecto, sucessivo s perturbaes sociais, do efeito-deslocao (Lies de finanas publicas, cit., p. 127-8). 28

29 radas pelo Estado, s tm sido causa de aumento das despesas pblicas e de gerao de inflao. Em sntese, portanto, esse final de sculo XX est cata de uma redefinio do nvel ideal da despesa pblica, assim como do seu perfil, dizer, que setores devero ser priorizados. Nesse particular, note-se, tambm, um retorno s funes clssicas do Estado, com prioridade para a segurana, o ensino, a sade, assim como para outros itens, como de preservao ecolgica e previdncia social que, nada obstante no poderem ser tidos por fins clssicos do Estado, dele dependem de forma acentuada. Finalmente, o que se percebe do alijamento do Estado no campo econmico rea na qual mostra-se ineficiente e facilmente substituida com proveito pela iniciativa privada. 4. CLASSiFICAO DAS DESPESAS PBLICAS A classificao moderna das despesas pblicas no acolhe certas concepes do passado, como, por exemplo, a de que o Estado seja um parasita cujas despesas so improdutivas. Na verdade, todas elas visam a satisfazer necessidades coletivas, O Estado, sem dvida, produz bens e, em conseq ncia, gera utilidades. Mesmo nos casos em que o indivduo no pode fruir diretamente do servio (ex.. manuteno de exrcito), ainda assim ele est dele se beneficiando de forma coletiva. Portanto, mesmo que no se possa avaliar economicamente esse bem, uma vez que ele no se presta a ser submetido s leis de mercado, ainda assim a sua avaliao pode ser feita por via do clculo de seu custo. Uma classificao que costuma ser feita entre as despesas que se limitam a criar utilidades e as despesas que, alm disso, aumentam a capacidade produtora do pas. As primeiras so chamadas meramente produtivas e as segundas, reprodutivas. Sobre estas ltimas assim se manifesta Jos Joaquim Teixeira Ribeiro: H despesas pblicas, com efeito, que se traduzem no aumento da quantidade dos bens de produo duradouros, despesas que representam investimento econmico em capital fixo, compreendido o capital humano (sade, instruo e educao). Ora, aumentando o capital fixo ao dispor da economia do pas, claro que aumenta a respectiva capacidade produtora. Assim sucede quando o Estado constri edifcios para os servios pblicos, rasga estradas, lana pontes, irriga ou defende terrenos, difunde instruo, cuida da sade dos cidados capazes. . . (Lies de finanas ptblicas. cit.,

p. 30

129-30).

As meramente produtivas so as que se limitam a criar utilidades atravs dos servios que o Estado presta. Exaurem-se a, pois, delas no emergindo um aumento da capacidade de produo. So, por exemplo, os servios de polcia, de segurana, prestados pelo Estado. Outra classificao adotada entre despesa-compra e despesatransferncia. Despesas-compra so aquelas que so levadas a efeito toda vez que o Estado adquire produtos e servios. So exemplos o pagamento dos funcionrios, a compra de imveis ou de material de consumo. A sua caracterstica criar rendimento, que passa a compor o rendimento nacional no perodo em que so realizadas. Nas despesas-transferncia, o Estado cinge-se a transferir poder de compra. Ele nada adquire, simplesmente fornece subsdios, subvenes ou qualquer outra forma de auxlio financeiro que, no fundo, nada mais significam do que tomar dinheiro dos contribuintes para repass-lo para outros cidados. No geram, portanto, rendimento. H, to-somente, uma mudana de mos dos rendimentos j criados; dos contribuintes o dinheiro vai para as mos dos beneficirios, que, estes sim, ao comprarem bens, estaro criando rendimento. 5. DISCIPLINA JURDICA DA DESPESA PBLICA 7. Importara em crime de responsabilidade o ato praticado em desacordo com o legal. da ndole dos regimes republicanos que todas as autoridades Sejam responsveis pelo desempenho de suas funes. Em conseqncia, mesmo os titulares dos mais altos postos em cada um dos trs Poderes so passveis de responSabilizao pela prtica de delitos. Sobre o crime de responsabilidade, assim se manifesta Jos Celso de Melio Filho (Constituio Federal anotada, So Paulo, Saraiva, 1984, p. 20 1-4: So infraes poltico-administrativas definidas na legislao federal, Cometidas no desempenho da funo, que atentam contra a existncia da LJniao, o livre exerccio dos Poderes do Estado, a segurana interna do Pas, a probidade da Administrao a lei oramentcjrjc, (grifos nossos), o exerccio dos direitos POliticos. individuais e sociais e o cumprimento das leis e das decises judiciais. Esses ilicitos POlticoadministrativos cuja prtica legitima a imposio de sano poltica. 31

A regra fundamental que a realizao de despesa depende de previso na lei oramentria. O art. 167 da Constituio probe, taxativa- mente, a realizao de despesas ou a assuno de obrigaes diretas que excedam os crditos oramentrios ou adicionais (mc. li), assim como o incio de programas ou projetos no includos na lei oramentria anual (mc. 1). Da resulta o princpio da legalidade: nenhuma despesa pode ser levada a efeito sem lei que a autorize e que determine o seu montante mximo . Note-se que a autorizao para que se efetive a despesa no 1 1 .9 significa o dever de o administrador lev-la a efeito. Pode perfeitamente considerar no oportuna a sua realizao. O controle dos limites mximos permanece, contudo, firmemente enfeixado nas mos do Legislativo. Basta que se considerem os seguintes dispositivos constitucionais, que vedam: a abertura de crdito suplementar ou especial sem a prvia autorizao legislativa e sem indicao dos recursos correspondentes (art. 167, V); a transposio, o remanejamento ou a transferncia de recursos de uma categoria de programao para outra ou de um rgo para outro, sem prvia autorizao legislativa (art. 167, VI); a concesso ou utilizao de crditos ilimitados (art. 167, VII). Consigne-se, ainda, a existncia, na Lei Maior, de uma preocupao com a conteno de despesas, que exibida, muito nitidamente, no art. 169, o qual estipula que a despesa com pessoal ativo e inativo da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios no poder exceder os limites estabelecidos em lei complementar. O mesmo propsito constritor encontrvel no art. 63, que probe, na sua tramitao legislativa, o aumento de despesas, no projeto de iniciativa exclusiva do Presidente da Repblica, ressalvado o disposto no art. 166, 3. e 4. (mc. 1), assim como nos projetos sobre a organizao dos servios administrativos da Cmara dos Deputados, do Senado Federal, dos Tribunais Federais e do Ministrio tblico. H diversas etapas a serem cumpridas para que a despesa se processe regularmente. A primeira o empenho da despesa . O art. 60 da Lei submetem-se, por inteiro, ao princpio da reserva legal ou da tipicidade. Os crimes de responsabilidade, definidos em lei federal, ainda quando simplesmente tentados, justificam a imposio de sano poltica,

consistente na desqualificao funcional do agente (perda do cargo mais inabilitao temporria para o exerccio de qualquer funo pblica eletiva ou de nomeao). Submetem-se jurisdio poltica, no plano federal, pela prtica do crime de responsabilidade, consumado ou tentado, os seguintes agentes pblicos: a) o Presidente da Repblica: b) os Ministros de Estado; c) os Ministros do STF: e d) o Procurador-Geral da Repblica (Lei federal n. 1.079/50, art. 2.); no plano estadual: o Governador e os Secretrios de Estado (Lei federal n. 1.079/50, art. 74); no plano municipal: o Prefeito e os Vereadores (Decreto-lei n. 201/67). 8. H situaes em que se inverte a seqncia normal, que consiste na realizao do compromisso ao qual se segue o empenho. Trata-se de situaes excepcionais. Esse regime ganha o nome de adiantamento, muito bem analisado por Jos Afonso da Silva: 11 4 320 estatUi que toda realizao de despesa depende de prvio empenho. lraa-se, pois, de manifesto ato financeiro, sem cuja prtica no se ultimar validamente a despesa. Excelente sntese do assunto feita por Jos Afonso da Silva: Consiste (o empenho) na reserva de recursos na dotao inicial ou no saldo existente para garantir a fornecedores, executores de obras ou prestadOres de servios pelo fornecimento de materiais, execuo de obras ou prestao de servios. Segundo a Lei n. 4.320, o empenho de despesa o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado (Unio, Estados ou Municpios) obrigao de pagamento pendente ou no de impleniento de condio (art. 58). Materializa-se pela emisso de um documento denominado nota de empenho, que indicar o nome do credor, a especificao e a importncia da despesa, bem como a deduo desta do saldo da dotao prpria (art. 61) (Oramento-programa no Brasil, Revista dos Tribunais, 1973, p. 337-8). O empenho no cria a obrigao jurdica de pagar, como acontece em outros sistemas jurdico-financeiros. Ele consiste numa medida destinada a destacar, nos fundos oramentrios destinados satisfao daquela despesa, a quantia necessria ao resgate do dbito, O item oramentrio prprio resulta diminudo, visto que a quantia em questo lhe foi subtrada, quedando espera da efetiva feitura do pagamento. Rud de Andrade preleciona com brilho: O empenho foi criado para controlar o emprego de uma dotao evitando anulaes por falta de verba oramentria ao pagamento a ser feito, proporcionando, ao mesmo tempo, s diversas reparties do Governo conhecerem, sucessiva e regularmente,

as parcelas comprometidas pelas despesas j efetuadas, ou em perspectivas de liquidao ou pagamento (Apontamento de cincia das finanas, 2. eci., Rio de Janeiro, Konfino, p. 225). A segunda etapa na execuo da despesa consiste na sua liquidao, que vem a ser a verificao do direito adquirido pelo credor, em face dos titulos e documentos comprobatrios do respectivo crdito, de conformidade com o art. 63 da Lei n. 4.320. Visa-se com a liquidao apurar: a origem e o objeto do que se deve pagar; Por isso, a lei previu o regime de adiantamento, modo pelo qual se comprometem recursos, em despesas ainda no compromissadas. aplicvel diz a lei aos Casos de despesas expressamente definidos em lei e consiste na entrega de numerrio a servidor sempre precedida de empenho na dotao prpria para o fim de realizar que no se possam subordinar ao processo normal de aplicao. O regime e adiantamento assim um modo de salvaguardar a exigncia de empenho prvio, que, caso, claramente no impe obrigao ao Estado (Oramentoprograma io Brast(, cit,, p. 340). 6. O PROCESSAMENTO DA DESPESA PBLICA 32 33 II a importncia exata a pagar: III os comprovantes da entrega do material ou da prestao efetiva do servio. Vista a liquidao por Alberto Deodato como constitutiva da obrigao, encarada, contudo, por Jos Afonso da Silva (aquele que, a nosso ver, melhor atinou com a sua natureza jurdica) de forma diametralmente oposta. Ao referir-se liquidao, com peremptoriedade, assevera: No cria nada; verifica apenas se a obrigao nasceu efetivamente com o cumprimento das clusulas contratuais, que so a fonte da obrigao e do direito que se verifica se foi adquirido (Oramento-programa no Brasil, cit., p. 342). Segue-se a ordem de pagamento. Dela cuida o art. 64 da Lei n. 4.320. Consubstancia-se em despacho exarado por quem de direito (chefe do servio de contabilidade, contador), veiculando determinao para que a despesa seja paga.

, Finalmente, chega-se ao pagamento, ato para o qual se volta todo o processamento da despesa. Com ele extingue-se a obrigao d pagar. primeira vista pode parecer mera operao material consistente na transfef rncia de dinheiro. ).. melhor loutrina, contudo, vislumbra no pagamento J um faceta jurdica, que decorre do art. 62 da Lei n. 4.320, que estipula s pder ser o pagamento ordenado aps suaregular liquidao. H, portanto, por parte de quem paga a necessidade de uma implcita manifestao jurdica expressa no juzo que formula acerca da regular liquidao. No ocorrendo esta, deve sobrestar o pagamento, at que a questo se resolva definitivamente. H que se referir aqui o caso dos pagamentos levados a efeito por fora de sentena judiciria. Nestas hipteses, o processamento segue o rito especial ditado pelo art. 100 e seus pargrafos da Constituio. Fica a certo que as pessoas de direito pblico devero providenciar a incluso de verba adequada, nos seus oramentos, para fazerem face aos precatrios judicirios apresentados at 1.0 de julho. O pagamento dever ocorrer at o final do exerccio financeiro seguinte. obrigatria a obedincia rigorosa da ordem do recebimento dos precatrios, ressalvados to-somente os crditos de natureza alimentcia, que gozam de preferncia. O 2. disciplina a forma do pagamento, deixando certo que as dotaes oramentrias sero consignadas ao Poder Judicirio, cabendo ao presidente do tribunal que proferir a deciso exeqenda determinar o pagamento, segundo as possibilidades do depsito, e autorizar, a requerimento do credor e exclusivamente para o caso de preterio de seu direito de precedncia. o seqUestro da quantia necessria satisfao do dbito. d 1. CONCEITO Captulo Receitas Pblicas II

As despesas pblicas tm, obviamente, de ser satisfeitas por receitas. Uma noo meramente introdutria j est a nos indicar que receita todo ingresso de dinheiro nos cofres de uma pessoa de direito pblico. A primeira observao que cumpre ser feita acerca da receita que ela assume formas muito variadas no Estado Moderno. J se foi o tempo em que o Estado atuava como qualquer pessoa, isto , valia-se dos recursos que pudesse obter pela explorao de seu patrimnio. Diante do fenmeno

examinado no captulo anterior, consistente no agigantamento das despesas do Estado tornou-se imperioso o apelo para outras fontes de ingresso. Fundamentalmente o que se passou que o Estado veio, cada vez de forma mais acentuada a lanar mo da sua fora coercitiva para impor aos particulares o pagamento de quantias em dinheiro, independentemente de contraprestao de sua parte. Antes, porm de adentrarmos mais profundamente a classificao das receitas, cumpre defini-las melhor. Antonio L. de Sousa Franco conceitua: As receitas pblicas podem ser assim genericamente definidas como qual 1 Sumjrio: 1, Conceito. 2. Classificao. 2.1. Receitas patrimoniais. 2.1.1. Conceito. 2.1.2. Evoluo histrica e significao atua). 2.1.3. Modalidades de receitas patrimoniais: a) patrimnio mobilirio; b) patrimnio imobilirio. 2.2. Receitas tributrias. 2.2.1. Conceito. 2.2.2. Distino entre contribuio de melhoria e taxa. 2.2.3. A taxa. 2.2.4. Distino entre taxas e preos. 2.3. Receitas creditcias. 2.3.1. O crdito pblico: a) os emprstimos pblicos; b) a dvida pblica. 2.3.2. Formas de extino da dvida pblica. Amortizao. Converso. Repdio. 2.3.3. A dvida pblica brasileira. 2.3.4. Regime constitucional da dvida pblica brasileira. quer recurso obtido durante um dado perodo financeiro, mediante o qual o sujeito pblico pode satisfazer as despesas pblicas que esto a seu cargo (Finanas pblicas. cit., p. 272). Sainz de Bujanda mais sinttico e define receita pblica como as somas de dinheiro que recebem o Estado e os demais entes pblicos para cobrir com elas seus gastos . De qualquer sorte, o conceito de receita est muito atrelado idia de ingresso ou, se se quiser, de entrada. Sainz de Bujanda chama a ateno para o carter dinmico do ingresso, isto , supe ele um movimento de fora para dentro do patrimnio. Da que, ainda na sua feliz observao, o conceito de receita ser mais restringido que o de meio para a satisfao das necessidades pblicas, que mais amplo. So meios e no receitas, por exemplo, os bens que em um momento dado pertencem ao Estado, sejam patrimoniais ou de domnio pblico, assim como as prestaes pessoais estabelecidas por fora de lei (o servio militar, p. ex.) Quando se fala em receitas pblicas, o qualificativo pblicas, na verdade, faz referncia natureza do ente que as recebe e no qualidade em si da receita. Da porque ser lcito afirmar que so receitas pblicas as que so

recebidas por uma pessoa pblica e, reversamente, so privadas as receitas auferidas por uma pessoa jurdica de direito privado. \Quanto ao objeto das receitas, na sua concepo moderna ele h de recair unicamente no dinheiro. Expressa-se, pois, em moeda. No se pode esquecer que as receitas constituem uma das grandes divises do oramento, o qual, por sua vez, exprime-se em unidades monetrias. oportunssima a advertncia feita pelo grande mestre espanhol acerca do exato papel dos bens in natura e dos servios pessoais que, embora integrando o patrimnio do Estado, no constitui em receitas. Transcrevamo-lo nesse particular: No patrimnio do Estado e demais entes pblicos, entendido no sentido amplo de conjunto de relaes de carter econmico de que estes entes so titulares, entram tambm bens in natura; por exemplo, adquiridos mediante expropriao ou mediante liberalidades inter vivos ou causa mortis, incluindo servios pessoais, como o militar. Porm a aquisio de tais bens e servios, ainda que suponham um incremento patrimonial e constituam meios com os quais o Estado e os demais entes suprem suas necessidades, no constituem ingressos no sentido tcnico nem so, por1. Sainz de Bujanda. Lecciones de derecho financiero, Madrid, Artes Grficas Renzal, 1987, p. 114. 2. Cf. Sainz de Bujanda. Leccic;nes de derecho financiero. cit.. p. 112. tanto, objeto do Direito financeiro, mas de outras disciplinas (Direito civil, poltico, administrativo etc.) (Lecciones de derecho jinanciero, cit., p. 113 trad. nossa). O mestre luso, Sousa Franco, demonstra como as receitas deixam de fora algumas realidades afins, tais como: os chamados, em Portugal, recursos de tesouraria, as entradas de caixa vinculadas a fundo de garantia e as antecipaes estas podem servir para pagamentos futuros, s ento dando origem receita, por exemplo, os chamados preparos (Finanas pblicas, cit., p. 272). O prprio autor fornece uma noo do que sejam os recursos de tesouraria: Entende-se de uma maneira geral que eles se limitam a antecipar as verdadeiras receitas pblicas, que, por diversos motivos, no deram ainda entrada na caixa do Estado, sem representarem, no entanto, uma verdadeira receita, j que a sua natureza meramente transitria. Tratase, de alguma forma, de recursos momentneos; o Estado contrai um emprstimo em Janeiro por conta das receitas de impostos a cobrar em Julho, s estas so receitas pblicas, sendo as outras meras antecipaes

de tesouraria (Finanas pblicas, cit., p. 272). No Direito brasileiro essa modalidade de ingresso tratada por emprstimo por antecipao de receitas. Quanto aos referidos fundos de garantia, tratam-se de quantias que, embora nas mos do Estado, tero de ser devolvidas ao seu proprietrio, uma vez que, como o seu prprio nome indica, a passagem do numerrio 3. Sainz de Bujanda coloca a questo fundamental: a que ttulo a soma de dinheiro entra no patrimnio da pessoa de direito pblico. Conforme seja a natureza desse traspasse, temos ou no receita. Com muita preciso averba ele: A doutrina costuma afirmar que necessrio que este ttulo seja de domnio, dizer, que traspasse a propriedade do dinheiro ao Estado, com a finalidade de excluir do conceito de ingresso pblico aquelas quantidades de dinheiro das quais no pode dispor, ainda que tenham entrado no seu patrimnio, como ocorre no caso de depsitos em cauo com finalidade de garantia, ou aquelas outras com respeito s quais atua como simples mandatrio ou gestor. Exemplo desse segundo caso pode encontrar-se no art. 956 do Cdigo Civil, no caso de heranas do Estado ab intestato. No Direito brasileiro este ltimo instituto corresponde herana jacente, arts. 1.591 e 1.592 do Cdigo Civil. A seguir Sainz de Bujanda fere o ponto nodal da questo, ao trazer a colao o conceito de finalidade, sem o qual no se atina com a diferenciao ultima entre as entradas e ingressos em geral e as receitas propriamente ditas. Na verdade, o problema de determinar quando nos encontramos diante de entradas que sao ingressos e quando no, se resolve fixando-se no no ttulo, mas no destino das quantidades para o financiamento do gasto pblico. Enquanto que as quantidades que o Estado arrecada sob um conceito que no seja de ingresso esto afetas a uma finalidade distinta daquela de cobrir os gastos pblicos, os ingressos pblicos se destinam essencialmente satisfao das necessidades do Estado (Lecciones de derecho fnanciero, cit., p. 113). 36 37 2. CLASSIFICAO

Vejamos agora em que categorias fundamentais podem aglutinar-se as diversas formas de receitas do Estado. So reconhecidas: as patrimoniais, as tributrias e as creditcias .

2.1. Receitas patrimoniais 2.1.1. Conceito Receitas patrimoniais so aquelas geradas pela explorao do patrimnio do Estado (ou mesmo pela sua disposio), feitas segundo regras de direito privado, conseqentemente sem carter tributrio. Com efeito, os Poderes Pblicos desfrutam de um patrimnio formado por terras, casas, empresas, direitos, que so passveis de serem administrados moda do que faria um particular, isto , dando em locao, vendendo a produo de bens ou mesmo cedendo o imvel ou o direito. que importante notar que, ao assim proceder, os Poderes Pblicos esto se valendo de tcnicas de direito privado, o que implica o respeito integral livre manifestao de vontade dos particulares. No est presente nunca o carter impositivo ou coercitivo prprio, sobretudo, das receitas tributrias. No importa que essa submisso ao direito privado venha por vezes acompanhada da incidncia tambm de normas de direito pblico. O Estado, na verdade, nunca pode praticar um ato integral e exclusivamente disciplinado pelo direito privado, porque a tutela dos inte 4 Adotamos a terminologia receitas patrimoniais e receitas tributrias, mas note-se que h quem tambm as classifique em receitas de direito privado e receitas de direito pblico ou ainda em receitas originrias e derivadas. Como diz muito bem Alberto Deodato: A receita originria a que o Estado aufere dos seus prprios recursos, da venda de seus bens, do exerccio de sua prpria atividade, como se fosse um indivduo. A receita derivada a que arrecadada dos contribuintes. sob o nome genrico de tributos. A receita originria tambm chamada de economia privada, O Estado a arrecada de uma coisa que lhe pertence e que ele explora por meio de vendas ou contratos. como se fora uma pessoa privada. A receita derivada chamada de economia pblica. O Estado a arrecada pelo jus imperii, enquanto que, na originria, o Estado a arrecada pelo jus gestionis. O trao caracterstico da receita derivada a coercibilidade (Manual de cincias das finanas, cit., p. 30). resses a que est voltado de ordem coletiva impe o respeito a uma normatividade especfica incumbida de assegurar o atingimento daquelas finalidades . O que remanesce, sem dvida, verdadeiro que nas receitas patrimoniais h um predomnio bastante acentuado das normas de direito privado e a ausncia do recurso coero. 2.1.2. Evoluo histrica e significao atual

Um perpassar de olhos pela histria demonstra que, durante grande parte dela, esses recursos patrimoniais desempenharam um papel quase exclusivo como fonte de receitas. Por muito tempo se confundiram o patrimnio do Estado com o do prprio rei, do que resultava, obviamente, uma confuso entre as finanas de um e de outro. Na Idade Mdia assiste-se a uma privatizao das instituies polticas, e a soberania passa a confundir-se com o direito de propriedade, do que resulta um conceito dominical do Estado. Os bens da coroa continuam a confundir-se com os bens privativos do monarca. Nessa poca, o prprio tributo tinha muito que ver com uma prestao paga pelo cultivo das terras do monarca, embora no estivesse ausente a idia de contribuio ao rei na qualidade de titular do Poder Pblico. E durante a Idade Moderna que, diante do aumento das despesas pblicas, os tributos passam a desempenhar um papel mais importante, rele 5 De fato, conforme salienta Sainz de Bujanda (Lecciones de derecho man- clero, cit,, p. 122-3), os ingressos obtidos ou pela alienao de bens que sejam propriedade do Estado ou pelos benefcios alcanados atravs de exploraes econmicas regidas por ele (Estado), ou por empresas das quais participe, resultam do direito real de domnio ou dos contratos mercantis em que se manifesta uma atividade empresarial, regida, portanto, pelo direito privado. Porm observa o grande mestre espanhol se se penetra um pouco mais a fundo na entranha do problema, percebe-se que essas situaes jurdicas em que o Estado pode encontrarse (proprietrio, vendedor, empresrio ou acionista), que lhe proporcionam ingressos e que aparentemente se regem inteiramente pelo Direito privado, se explicam melhor se se tem em conta que se produzem como resultado da pertena da Fazenda Pblica estatal ou local de um certo tipo de recursos cuja organizao jurdica aparece amplamente dominada por normas de Direito pblico, concretamente, por normas jurdicofinanceiras. Isto o que precisamente ocorre com todas as modalidades de propriedade pblica ou de empresa pblica. Quando adentramos na ordenao desses institutos, captamos de imediato que o que neles domina e lhes confere genuna configurao justamente a presena de um conjunto de tcnicas, de privilgios, de prerrogativas, de frmulas de desenvolvimento e, sobretudo, de princpios retores e orientadores de claro interesse pblico, precisamente por tratar-se de institutos diretamente dirigidos consecuo de fins comunitrios e no, como prprio do Direito civil, que visa a proteo e defesa de direitos privados no sentido da comunidade.

se deu meramente a ttulo de garantia do cumprimento de determinada obrigao. So disso exemplos os depsitos ou caues judiciais. 38 39 gando as receitas patrimoniais para um segundo plano. Com o advento das idias liberais, o patrimnio pblico passa a ser malvisto, porque se via nele um obstculo livre circulao de riqueza. Sainz de Bujanda observa com muita propriedade que Se julgou o Estado um mau administrador, que obtm de seus bens um rendimento inferior ao que se produziria em mos dos particulares, e se estimou nociva toda interveno do Estado na vida econmica. Como conseqncia disso, foi produzida a legislao desamortizadora e as receitas patrimoniais reduziram-se a sua mnima expresso 6 Na medida em que, como se sabe, as concepes puramente liberais sofreram o impacto das idias intervencionistas e socializantes, sobretudo no correr do sculo XX, as prprias receitas patrimoniais sofreram tambm o impacto dessas alteraes. De um lado, a propriedade territorial perde a primazia de que desfrutava como fonte principal das receitas hauridas do patrimnio. Toma-lhe o lugar a riqueza mobiliria, a atividade industrial e comercial da Administrao. Mas h um outro dado, muito provavelmente de maior relevncia. que as prprias receitas hauridas do domnio patrimonial na poca do liberalismo eram apenas voltadas obteno de recursos financeiros. Debaixo do intervencionismo, passam a ser encaradas como instrumento de conformao da vida econmica nacional com vistas a finalidades predeterminadas. O Estado soma-se aos particulares na prossecuo de determinadas atividades tidas como de interesse geral, e a obteno de receitas ocorre apenas como conseqncia acessria do cumprimento de ditos fins . 6. Sainz de Bujanda, Lecciones de derecho financiero, cit., p. 125. 7. Sousa Franco faz um belssimo apanhado sobre o assunto: A evoluo histrica das receitas acompanhou os diversos perodos da histria financeira, em coerncia com a forma do Estado e com o sistema econmico dominante em cada cultura e civilizao e em cada fase histrica. Os sistemas de economia arcaica tomemos os casos concretos das formas civilizacionais que precederam a nossa - concebiam o Estado e o poder segundo formas que oscilavam entre a semelhana com as

instituies privadas (para os cidados ou equiparados, dentro da coletividade) e o exerccio puro do poder, de modos potencialmente arbitrrios e sem limites (se se tratava de estrangeiros, cidados excludos de cidadania comunitria ou inimigos). Tm, de algum modo, f inanas assentes no predomnio de receitas de tipo patrimonial, com escassas e excepcionais contribuies obrigatrias dos cidados, e receitas baseadas em formas arbitrrias de poder para os no cidados: quer se trate da fruio dos benefcios da escravatura, quer do apresamento, do saque, do confisco ou da tributao expoliatria (expoliao dos vencidos ou dominados). Nos sistemas de economia urbana (de que temos como exemplo prximo os tempos ureos da Grcia e de Roma) surge um Estado e uma actividade social e 2.1.3. Modalidades de receitas patrimoniais A explorao do patrimnio do Estado para a obteno de receitas pode derivar de trs componentes fundamentais: do patrimnio mobiliri, do imobilirio e do empresarial. econmica mais diversificada. Tambm por isso aparece, a par da manuteno dIa estrutura anterior, certo predomnio crescente das receitas tributrias, designadasnente dos impostos chamados indirectos porque recaem sobre acto dos cidados e no sobire a sua riqueza estvel (imposto sobre consumo, impostos alfandegrios, impostos de passagem pelas portagens, taxas pela utilizao de bens ou servios pblicos). A economia feudal origina nova regresso do imposto, com abolio da cscr.avatura e do arbtrio expoliatrio. A sua receita tpica a renda feudal: pela construo de um complexo sistema de participao nos rendimentos da terra prinipai fonte de produo e ainda pelo sistema de prestaes pessoais que tpico dlo feudalismo, institui-se a participao diferenada dos estratos sociais, dotados de a:utoridade (clero e nobreza), na riqueza criada pela actividade dominane a agricultura e a cobertura dos encargos pblicos. medida que o comrcio se ese:nvolve neste sistema fragmentrio e esttico, renasce o peso de pequenos impost.os sobre actos mercantis. O capitalismo surge com o aumento das trocas: internas, pela expanso das cidades e dos mercados rurais; e externas, pelo alongamento do comrcio e su;as rotas, que culmina na transformao qualitativa dos Descobrimentos, empreendimento estadual por excelncia. A par dele nasce tambm o Estado moderno que, ia sua primeira fase, amplia a

tributao indirecta, designadamente na forma ds tributao alfandegria, em pases descobridores como Portugal, e participa no com&cio e depois na indstria, induzidos pela mundializao resultante dos Descobrimentos, mediante um aumento significativo do patrimnio, comercial e martimo primeiro, industrial depois (nas modalidades de mercantilismo industrial; cm Frana sobretudo, com o colbertismo). O verdadeiro Estado capitalista que resulta no plano poltico das revolu.es inglesas do sc. XVII e do desenvolvimento da Magna Carta (sc. XII) no Eu .0! RiRhls e na Petition o! Righf, da revoluo norteamericana e da revoluo france:sa (tudo factos em que, nos afrontamentos sociais, o instrumento financeiro teve papeI relevante) erige em receita por excelncia o imposto. Chama-se-lhe ento contribuio, porque votado livremente pelos prprios cidados (que primeiro o co.nsentem autoridade rgia: e depois o estabelecem, como detentores do poder legislativo soberano). Do mesmo passo, assiste-se a uma certa tendncia para liquidar o patrimnio estadual; por isso se pode dizer que sob o liberalismo se vive o perolo tributrio por excelncia da histria financeira. O Estado super-capitalista assiste a uma intensificao do peso dos imposkos. sem semelhana, todavia, com a imposio arbitrria tpica dos Estados da Anitiguidade. E a uma diversificao das receitas, no apenas pela assuno de novas funes, como pelo peso assumido pelas novas formas de interveno. Estas aumentam o recurso ao patrimnio produtivo, atingem por vezes as raias do limite psicoligico do sacrifcio fiscal, mesmo para as classes mdias, e socorrem-se abundantemente do recurso ao crdito e da manipulao monetria para sustentar o auinemto das despesas pblicas (Finanas pblicas, cit., p. 373-5). 40 41 a) Patrimnio mobilirio 1 sempre encontrvel no patrimnio dos Estados uma certa quantidade de ttulos representativos de crdito ou mesmo de parte do capital de mpresas aes. So mltiplas as razes que levam o Poder Pblico a deter esses papis; por vezes decorrente do direito sucessrio. A ausncia de herdeiros e legatrios faz reverter ao patrimnio pblico os bens vacantes, e, dentre estes, podem figurar valores mobilirios cuja administrao e explorao o Estado tem que cumprir.

Tem sido freqente nos tempos modernos a assuno por parte do Estado de parte do capital de empresas em situao de dificuldades financeiras. Isto feito assim na suposio de que esta infuso de capital redunde num benefcio de ordem social ou na preservao de uma empresa cujo objeto se considere de relevncia coletiva. No tem sido tambm infreqente o comparecimento do Estado na composio de capitais com o propsito de desenvolver setores para os quais o capitalismo privado no estivesse em condies de assumir todos os riscos advindos do investimento. Esses valores mobilirios acabam por render frutos que podem assumir a forma de juros ou de dividendos, e o Estado a eles faz jus, embora seja de se notar que esse item representa, em regra, parcela muito pequena das rendas dos Estados. b) Patrimnio imobilirio Patrimnio rural. Historicamente, o domnio rural desempenhou papel importantssimo como fonte de receitas pblicas. Tanto na Idade Mdia quanto na Moderna, traduziu-se em elemento gerador principal dos recursos pblicos, s tendo perdido essa primazia a partir de fins do sculo XVIII, tanto por fora do aumento crescente dos impostos quanto pelo fato de que os bens rurais foram na maior parte alienados durante o sculo XIX. Cabe, sem dvida, aqui uma explicao das razes dessa alienao. Prende- se ela no fato de que a viso liberal predominante no sculo passado no podia deixar de constatar que o Estado administra com menor eficincia do que os particulares, quer quando age como agricultor, quer como industrial ou como comerciante. Ora, no foi difcil extrair-se a concluso de que, se fosse dada ao Estado a incumbncia de explorar a agricultura de subsistncia, seguir-se-ia inexorvel uma carestia da vida. Assim, ficava claro que a manuteno do domnio rural, ao fim e ao cabo, acabaria por prejudicar os interesses dos consumidores. Mas h tambm uma grande razo de ordem poltica, muito bem exposta por Jos Joaquim Teixeira Ribeiro: A Revoluo Francesa representou a vitria da burguesia contra as classes ento privilegiadas: a nobreza e o clero. Mas qualquer revoluo s vinga definitivamente quando encontra um forte apoio social que a sustente e defenda. Ora, a revoluo liberal no podia encontrar esse apoio no operariado, pois no era revoluo dos trabalhadores; s podia encontr-lo na prpria burguesia, mas numa burguesia que precisava de ser reforada atravs do nmero e da riqueza. E a venda dos bens do Estado em condies vantajosas para os compradores isto a preos baixos permitiria,

precisamente, ou transformar em pequenos proprietrios, em burgueses, muitos camponeses que no possuam terras, ou enriquecer os que j as tinham (Lies de finanas pblicas, cit., p. 197-8). de notar-se que o Estado continuou no domnio das suas florestas. que, com relao a estas, considerou-se que no estavam presentes as mesmas razes que levaram privatizao das terras agricultveis. Veja-se o problema da eficincia. A crtica fundamental que se fazia era ao desinteresse cio burocrata, pouco motivado para uma laboriosidade diligente. Ora, ponderou-se que na slvicultura esse possvel desinteresse no levaria necessariamente ao malogro da explorao, dado o pequeno papel que nela representa a interveno do homem: as rvores crescem por obra da natureza. Patrimnio urbano. O Estado possui, sem dvida, um grande nmero de imveis urbanos. Tanto a Unio quanto os Estados-Membros e os Municpios necessitam de prdios para a realizao dos servios pblicos ou mesmo para uso dos cidados, como os museus e centros de cultura. Estes imveis, nada obstante o seu valor possa ser grande, no proporcionam rendimento expresso numa receita. A doutrina os denomina patrimnio de uso, para diferen-lo do patrimnio de rendimento normalmente voltado explorao sob regime de direito privado, gerador tambm de uma baixa rentabilidade produzindo uma menor utilidade social que o patrimnio de uso. c) Patrimnio empresarial. As receitas patrimoniais podem advir da assuno pelo Estado da atividade empresarial. Foram diversas as razes que levaram Poderes Pblicos de uma posio de meros regulamentadores ou disciplinadores da atividade privada a uma outra, de gestores diretos da prpria empresa. O Estado passou a criar entidades dessa natureza ou a assumir o controle de outras j existentes. Essa interveno assume tambm uma variante, conforme a composio acionria esteja inteiramente nas mos do Estado ou se apresente ela em associao com capitais particulares A prpria explorao da atividade industrial ou comercial Pode assumir uma feio concorrencial ou monopolstica. 8. Cf. Antonio L. de Sousa Franco, Finanas pblicas, cit., p. 481. 1 42 43

C rn relao ao monoplio, seu objetivo pode ser de duas ordens diferentes: ou se trata de obter receitas, o que feito mediante a fixao de preos que maximizem a receita, ou ento o fim do monoplio reside na preteno de melhor satisfazer as necessidades coletivas. Os monoplios fiscais assim chamados aqueles que objetivam auferir receitas foram sempre instrumentos de natureza tributria. De fato, recaindo normalmente sobre jrodutos de demanda muit generalizada, como o tabaco, por exempio, e levando em conta que os seus preos so bem acima daqueles que vigoraliam sob o regime de concorrncia, bvio que os Poderes Pblicos esto, le maneira praticamente coercitiva, a obter receitas. rvis a utilizao das empresas pelo Estado pode prestar-se a fins bem diverss, inclusive chegando ao ponto de fixar preos sem pretenso de lucro. So exploraes industriais e comerciais tidas por de utilidade pblica. Os autores apontam diversas causas que levam o Estado a criar empr5as dessa natureza. Uma delas o jropsito de evitar o monoplio que, ria maioria das vezes, ocorre quando a atividade explorada demanda forte poporo de capitais fixos. Os transportes ferrovirios, a distribuio de gtla, de energia eltrica etc. requerem, sem dvida, uma forte conjugao de capitais fixos. O terror que, se liberadas ao livre jogo da iniciativa privada, essas empresas se convertessem em monoplios de fato ou cartel. i-l hipteses, de outra parte, em que o Estado exerce atividade industrial ria suposio de estar cumprindo uma tarefa estratgica, o que vale dizer, uma influncia decisiva na economia. Isso muito freqente nas indstrias produtoras de energia e de matrias-primas essenciais, como a dos ccinbustveis, eletricidade, ferro e ao. H outras razes, que no seria o caso tegistr-las aqui. Todas se prendem a um vis desfavorvel sob o qual vista a iniciativa privada. Portanto, o problema deixa de ser econmico para ganhar um matiz ideolgico. ucarada a questo de um ponto de vista tanto quanto possvel neutro, constcila-se o seguinte: a rigor, no existem atividades que no possam ser prestadas pelos particulares mesmo quando demandantes de grandes capitais. Pepende, bvio, do nvel de desenvolvimento econmico do pais. O perigo supostamente existente no exerccio privado de certas indstrias no comprovado pela experincia. Ademais, caso malefcios possam surgir, tCFn-se demonstrado mais eficiente o apelo a uma regulamentao da atividade ou, ao menos, a sua transformao em servio pblico prestado, no entanto, por particulares, merc de contratos de concesso. O que parece certo que a tendncia dominante nos ltimos anos tem sido a

de privatiza. Do ponto de vista que nos interessa aqui, vale dizer, a atividade empreaarial como fonte de receita do Estado, foroso reconhecer que o seu papel muito pequeno, mesmo nos casos da explorao monopolista com fins fiscais; embora seja inegvel o auferimento de recursos financeiros que da advm, no menos certo que esse mesmo objetivo tambm poderia ser utilizado, como de fato o em muitos pases, mediante uma forte tributao. No Brasil, por exemplo, os impostos cobrados sobre o lcool, sobre o fumo so extremamente elevados e certamente so muito mais rendosos para o Estado do que se este se abalanasse a montar indstria de cigarro ou mesmo destilaria de lcool. Em sntese, o fator que mais tolheu o desenvolvimento das receitas empresariais foi o fato capital da manifesta ineficincia da maioria das empresas do Estado. Quer se trate de empresa inserida em regime de economia coletivizada, quer se trate de entidade estatal atuante em economia de mercado, o fato que o controle burocrtico da empresa mostrou-se avesso a critrios de eficcia econmica. 2.2. Receitas tributrias 2.2.1. Conceito As receitas tributrias so as mais importantes no Estado Moderno. No dizer do lcido Sousa Franco: So receitas que o Estado obtm mediante o recurso ao seu poder de autoridade, impondo aos particulares um sacrifcio patrimonial que no tem por finalidade puni-los nem resulta de qualquer contrato com eles estabelecido, mas tem como fundamento assegurar a co-participao dos cidados na cobertura dos encargos pblicos ou prosseguir outros fins pblicos (Finanas pblicas, cit., p. 273). Ningum pode negar a importncia do tributo, sobretudo na sua modalidade de imposto, na atividade financeira do Estado. De fato, por sua prpria natureza, o Poder Pblico volta-se para a realizao de diversos servios cujos benefcios no so divisveis. So utilidades no suscetveis de exclusiva imputao individual. Assim sendo, de justia que tambm a coletividade seja chamada a cobrir essas despesas mediante o pagamento do imposto. As caractersticas fundamentais deste so: a) A coatividade o que significa que o contribuinte posto debaixo da obrigao de pagar o tributo sem consulta sua vontade, mas por mera decorrncia da lei.

b) Inexistncia de contraprestao o devedor do imposto no tem qualquer direito de exigir uma contraprestao do Estado. V-se obrigado a satisfazer ao imposto to-somente por ter incorrido na prtica de um ato ou mesmo numa mera situao descrita hipoteticamente na lei como geradora da obrigao tributria. Normalmente so situaes ou atos que exprimem riqueza. c) A prestao que feita ao Estado no devida a ttulo de sano pela prtica de algum ato ilcito. Este um trao distintivo entre 44 45 o tributo e as multas, j que estas podem ser consideradas receitas punitivas. Na verdade, no podem esconder alguma analogia com as receitas tributrias, uma vez que tambm no so voluntrias. Ocorre, no entanto, que a multa tem finalidades e fundamentos diversos. Ela objetiva evitar a prtica de certos ilcitos. Da porque a sua cobrana s se torna possvel na medida em que haja um infrator. As finalidades do tributo so as de satisfazer as necessidades pecuniriaS do Estado, embora seja sabido que sobretudo o imposto pode ter fins extrafiscais, isto , o Estado dele se utiliza para objetivar metas de poltica econmica e mesmo programas de ao social. No h negar-se que os fins financeiros esto sempre presentes. O Estado Moderno no pode viver sem tributo, que constitui, como vimos, a forma fundamental pela qual ele capta os recursos financeiros dos quais tem absoluta imprescindibilidade para manter-se e para realizar as suas metas. O tributo um conceito amplo que abarca diversas modalidades, dentre elas as mais importantes so o imposto e a taxa. So caractersticas do tributo: a) a coatividade, o que significa dizer que cobrado por um ato de autoridade estatal independentemente da vontade do contribuinte; b) ter como finalidade o custeio dos encargos pblicos. Vimos que as modalidades fundamentais dos tributos so o imposto e a taxa, no entanto, foroso reconhecer que em diversos pases h a construo jurdica de outras modalidades que, sem perderem as caractersticas prprias de todo e qualquer tributo, possuem, ademais disso, uma ou mais notas particularizadoras que acabam por lhes conferir um papel jurdico prprio e autnomo. Dentre essas modalidades, as mais consistentes juridicamente so as denominadas contribuies especiais, encontrveis em alguns pases, inclusive no Brasil, que possui, ao menos, uma delas a contribuio de

melhoria. O que caracteriza a contribuio especial ela ter um dos dois fundamentos: ou o benefcio gerado para o particular, resultante da atuao do Estado, causando-lhe uma valorizao especial do imvel, ou, ento, a necessidade de indenizar a pessoa de direito pblico pela utilizao fora do normal dos bens ou servios pblicos. exemplo desta ltima modalidade o imposto existente em alguns pases sobre a circulao de veculos pesados, que, obviamente, provocam maiores despesas de manuteno e reparao de estradas. Esta modalidade no conhecida no Brasil. 2.2.2. Distino entre contribuio de melhoria e taxa A distino entre a contribuio especial na sua modalidade de contribuio de melhoria e a taxa um tanto sutil, mas rigorosamente preci svel Ouamos a respeito o eminente Sousa Franco, que inicialmente salienta a semelhana que h nos fundamentos de ambas as contribuies especiais: O fundamento dos dois tipos de prestaes semelhante: ou h um benefcio especial auferido por uma atuao que no directamente orientada para produzi-lo; ou h encargos especiais para o errio pblico, resultantes de uma actividade normal do contribuinte. . pois, uma situao geral, individualizvel e anormal, que justifica a imposio de uma prestao tributria (Finanas pblicas, cit., p. 489-90). A seguir, passa a ferir o ponto que nos interessa, qual seja a discriminao da taxa: A satisfao individual ocasional e indirecta no intencional e directamente conexa com os fins da actividade estadual que lhe d origem (diversamente do que sucede com a taxa). Em relao ao imposto tpico, h pois uma situao de satisfao especial; mas ela no resulta de uma contraprestao especfica, imposta pela natureza de um servio que s possa funcionar prestando satisfaes individuais; da que se no trate de uma taxa (Finanas pblicas, cit., p. 490). Na contribuio de melhoria, pela realizao de obras pblicas fica muito clara a exposio feita pelo mestre portugus. O objetivo do Poder Pblico consiste na construo de uma ponte, por exemplo. No entretanto, embora no diretamente visado pelo Estado, h um subproduto da sua atividade que uma valorizao especial dos imveis mais diretamente servidos pela ponte. Este aumento de valor, com carter de especialidade, uma caracterstica essencial da contribuio de melhoria. Ela visa, pois, a captar, a transferir para a coletividade o rendimento econmico

representado pela plus valia do imvel, mas financiado com o dinheiro pblico. portanto modalidade tributria com inegveis fins extrafiscais que, lamentavelmente, no Brasil tem sido pouco utilizada. 2.2.3. A taxa Alm dos impostos, os Estados podem custear as suas despesas de forma coercitiva, mediante a utilizao de taxas. Diz-se de forma coercitiva para tornar claro que as taxas fazem parte da atividade tributria do Estado. Nessas condies, tem que estar presente o carter imperativo sempre encontrvel nos tributos. O trao discriminador por excelncia da taxa est na circunstncia de que s cobrvel em existindo uma atividade do Poder Pblico que se volte diretamente a um destinatrio especfico. perfeitamente discernvel 46 47 no conjunto da atuao do Estado aquele grupo de atividades que se voltam ao atingimento de um bem comum indivisvel. Estas s so passveis de serem financiadas por impostos. Mas, de outro lado, h prestaes do Estado que, nada obstante fundarem-se na procura do atingimento de um bem coletivo, se concretizam mais acentuadamente em determinados indivduos da coletividade. Se na manuteno das Foras Armadas no possvel determinar quem concreta e individualmente frui do servio de defesa nacional, j no caso do servio de transporte coletivo ou de distribuio de gua e coleta de esgotos torna-se vivel a determinao das pessoas que se relacionam com a prestao e at mesmo a quantificao com que o fazem. No seria justo continuar a financiar esses servios, cujos beneficirios so perfeitamente identificveis, com rendas provenientes do sistema de impostos. Isto equivaleria a arrcudar de toda a coletividade em proveito apenas de alguns destinatrios. A taxa procura uma correspondncia da quantia cobrada com o custo da prestao ou atividade. H, aqui, sem dvida, um carter remuneratrio ou contraprestativo. No entretanto, no esse o nico fim visado por essa modalidade tributria. A taxa no visa to-somente a colher uma prestao por um servio pblico prestado em que fica perfeitamente caracterizada a fruio da utilidade e o pagamento da taxa correspondente. H, pelo menos, mais duas outras finalidades na cobrana da taxa. Uma a voltada a obter uma compensao pecuniria pela utilizao especial, pelos particulares, de certos bens pblicos . Embora destinado a uma utilizao

coletiva, o Estado pode ceder o uso do seu patrimnio de forma exclusiva para determinadas pessoas, sempre, bvio, com vistas a uma finalidade pblica. Nessas hipteses, tambm so cobrveis taxas que procuram, portanto, compensar o Estado do uso mais intenso ou especfico feito de um bem do patrimnio pblico pelo particular . 9. Taxa, diz Sousa Franco, uma prestao tributria (ou tributo) que pressupe, ou d origem, a urna contraprestao especfica, resultante de uma relao ccncreta (que pode ser ou no de benefcio) entre o contribuinte e um bem ou servio pblico. Isto : trata-se de uma receita pblica ligada a relaes, normalmente de utilidade, entre quem obrigado a pag-la e um servio ou um bem pblico (Finanas pblicas, cit., p. 4912). lO. O Direito brasileiro no contempla essa modalidade de taxa. A utilizao especial de um bem pblico pelo particular se d atravs de contrato administrativo sob a forma de permisso (bancas de jornais, vestirios em praias) ou concesso de uso (locais para bares ou restaurantes em edifcios ou logradouros pblicos) ou, ainda, atravs de simples autorizao quando se trate de ocupao de terrenos baldios ou retirada de gua de fontes no abertas ao uso comum do povo etc. Note-se que a Constituio Federal s autoriza a instituio de taxas em razo do exerccio do poder de polcia ou pela utilizao, efetiva ou potencial, de servios pblicos especficos e divisveis, prestados aos contribuintes ou postos a sua disposio (art. 145, II). O terceiro fim possvel se revela naqueles casos em que a cobrana de uma taxa visa indenizar o Estado no exerccio do seu poder de polcia ou de controle e regulamentao das atividades dos particulares. A obteno de uma licena para construir, embora seja manifestao de uma das expresses do direito de propriedade, no deixa de acarretar um nus especial para o Poder Pblico, que dever examinar se o projeto de construo objetivado pelo proprietrio se amolda s exigncias feitas pelas normas vigentes. Este tipo de atividade tambm costuma ensejar a cobrana de uma taxa, pelas razes j acima aduzidas. No seria justo atribuir coletividade o custeio de um servio que suscitado pelo particular para resolver uma situao especfica sua. Conviria, ainda, chamar a ateno para dois pontos bastante impor. Inicialmente as taxas so uma fonte de receita tributria. Visam, pois, a auferir recursos para os cofres pblicos. Devem, em princpio, circunscrever-se a esse propsito, guardando uma relao de

correspondncia entre a quantia cobrada e os gastos feitos pelo Poder Pblico. A ausncia dessa equivalncia, aproximada ao menos, isto , a cobrana de taxas em monJ no Direito portugus so diversos os fundamentos em que a taxa pode ocorrer. Conforme expe Sousa Franco: Em termos jurdicos e financeiros, as taxas podem assumir trs formas prinipais, consoante os seus fundamentos. A primeira a que resulta de uma concreta relao com um servio pblico: isto acontece nas custas judiciais, motivadas pelo facto de ambas as partes se poderem socorrer do tribunal. O facto de um contribuinte entrar em relao concreta com o servio judicial no significa, porm, que ele aufira uma utilidade; pode receber prestaes teis ou benefcios da remoo de um obstculo jurdico sua capacidade; pode at ser prejudicado em concreto; o condenado pelo tribunal que paga as custas; h taxas que suportam o funcionamento de servios de fiscalizao do contribuinte. Na utilizao de um bem do domnio pblico, por seu lado, no h um servio, mas um acto de utilizao que d origem obrigao de pagar a taxa. Em princpio. ser lcito dizer que esse acto corresponder a uma forma de uso comum do bem dominial (taxa dominial). Enfim, consideramos que a remoo, por acto administrativo, de obstculos jurdicos a um comportamento de particulares, que passa a ser livre, uma utilidade justificativa da dvida de taxa (licena). Algumas figuras especiais devem ainda mencionar-se, Os emolumentos normalmente atribuidos a funcionrios e em princpio correspondentes a uma forma particular de consignar receitas do servio ao pagamento dos seus funcionrios ou agentes deveriam, na sua originria pureza, considerar-se figuras diferentes das taxas. Muitos emolumentos so hoje, porm, rendjmentos consignados a certos fins OU servios e j no revertem directamente e apenas em benefcio dos agentes relacionados com o servio por cujo funcionamento so devidos. Os direitos de merc importncias pagas pela atribuio de ttulos e galardes resultam do benefcio Imputvel ao acto de graa ou merc (Finanas pblicas, cit., p. 492-3). tantes. 1 48

49 tantes muito acima dos custos dos servios, desnatura-as, convertendo-as em verdadeiros impostos. Se a taxa tem uma natureza contraprestativa, deve guardar consonncia com os servios objeto da contraprestao, o que no impede que se cobrem taxas tomando em conta a capacidade contributiva do contribuinte . Isto fica claro quando, ao pagar-se pelo registro de um documento, a base de clculo da taxa leva em conta o valor da operao jurdica consubstanciada na pea a ser registrada. Neste caso, as taxas passam a desempenhar um papel redistribuidor de renda. Cobra-se mais de quem est a externar uma maior capacidade contributiva. O custo do servio, no entanto, remanesce o mesmo. Tanto faz registrar-se um documento relativo a um negcio jurdico de grande monta ou a uma operao de pequena monta. Registre-se, ainda uma vez, que as consideraes aqui tecidas o so luz do que encontradio no mundo. bvio que o regime jurdico ltimo da taxa acaba por ser delineado pelo sistema jurdico sob o qual se erige. Para a compreenso da temtica luz da realidade brasileira, urge aguardarmos o momento oportuno do seu tratamento, que na terceira parte desta obra, no captulo prprio. 2.2.4. Distino entre taxas e preos As taxas e os preos cobrados pelo Poder Pblico no deviam prestar-se a confuses, visto que se trata de fenmenos jurdicos bem diversos. A taxa uma modalidade tributria e, portanto, submetida fora coercitiva do Estado, que a cobra independentemente da vontade do contribuinte. Est submetida s garantias constitucionais, inclusive ao princpio da anterioridade e ao da legalidade. No Brasil, a Constituio fixa-lhe os pressupostos: pode haver a cobrana de taxa toda vez que houver o exerccio do poder de polcia ou a utilizao efetiva ou potencial de servios pblicos 11. A aplicao do princpio da capacidade contributiva nas taxas encontra opositores, tornando a questo polmica. O seguinte trecho de Sainz Moreno d uma boa idia dos termos da questo: No se apresenta clara a capacidade econmica do contribuinte na taxa, e alguns autores tm entendido que esta s era prpria dos impostos por exemplo, Griziotti ou Berliri , enquanto que nas contribuies especiais havia um benefcio nas taxas uma vantagem ou interesse. Romperia este critrio o princpio da capacidade contributiva que deve inspirar todo o Direito Tributrio e tornaria impossvel ) conceito de tributo como o gnero

que pode abarcar as espcies dos impostos, as taxas e as contribuies especiais. Entendemos, pelo contrrio, que quando o particular provoca a taxa porque tem interesse, e que quando a atividade pblica se refere especialmente a ele d arigem a uma certa vantagem que automaticamente se traduz em capacidade contributiva (Ele,nentov de derecho financiero, cit.. p. 436-7). especficos e divisveis prestados ao contribuinte ou postos a sua disposio (art. 145, II). Os preos constituem a contraprestao contratualmente assumida de um servio ou de uma coisa. Portanto, seus traos so nitidamente diferenados. Em primeiro lugar, o preo voluntrio. A sua fixao, em regra, depende da avena entre as partes e, em ltima anlise, encontra seus parmetros nas prprias leis de mercado. Quando se trata de vender coisas, o Estado no encontra dificuldade em determinar o instituto adequado: o preo, sem qualquer qualificativo, o que permite concluir tratar-se do mesmo preo de direito privado e submetido s regras deste. Quando, no entretanto, de prestao de servios se cuida, surge, de fato, uma rea nebulosa, onde a doutrina hesita entre a taxa e um sucedneo do preo privado, que seria o chamado preo pblico ou tarifa. A razo fundamental do surgimento desta celeuma prende-se ao fato de que a noo de servio pblico se esvaneceu com o correr do tempo. Dentre outros motivos, porque o Estado passou a desempenhar atividade econmica em reas muito distantes daquelas inicialmente assumidas, que, pela sua prpria natureza, estavam a exigir um tratamento jurdico diferenado. Exemplos tpicos seriam as linhas de ferro carris e de distribuio de gs por canalizao. As prprias caractersticas tcnicas do servio, a exclurem a competitividade e a imporem o monoplio, estavam a convidar a adoo de um regime de exclusividade por parte do Estado. Com a interveno do Estado no domnio econmico, passou ele a desempenhar uma srie de atividades que, pelas suas prprias caractersticas tecnolgicas, no impunham um regime de exclusividade e de monoplio estatal. Nem, tampouco, se traduziram em atividades de tal maneira sensveis continuidade da vida econmica e social que justificassem qualquer confuso com o servio pblico. A assuno destas atividades deu-se por um misto de razes poltico-econmicas e mesmo ideolgicas. O certo que o instituto da taxa, como instrumento de arrecadao compulsria de recursos, era absolutamente inadequado para

contraprestao de um servio que, em si mesmo, nada tinha de pblico, a no ser o fato de estar sendo prestado pelo Estado, quer pela sua administrao centralizada, quer por empresas pblicas ou sociedades de economia mista. Tornou-se necessrio, na verdade, para remunerar o servio, aproveitar-se de um instituto de direito privado, o preo agora tornado pblico, somente para revelar que a sua formao no se dava necessariamente por leis de mercado, mas encontrava a sua determinao em critrios de suposta convenincia pblica ou de interesse coletivo. Mas os traos marcantes d voluntaredade e da dispensa lei assim como do no-atendimento ao princpio da anterioridade so marcas inequivocamente distintivas do preo pblico. 50 51 De outra parte, um fenmeno inverso ocorria, qual seja a transferncia do servio pblico para o exerccio de particulares atravs de concesses e permisses. Da certas atividades tidas como inevitavelmente da peculiaridade do ente estatal terem sido transformadas em operaes exercidas por empresas particulares, se bem que regidas por um direito pblico que assegurava ao Estado uma ingesto na sua vida sem correspondncia com o que ocorre no desempenho da atividade econmica prpria do domnio privado. Esta imbricao entre servios que, originariamente, tinham notas de distino bem marcantes com atividades outras, mais ou menos identificadas ao prprio atuar das empresas privadas, tornou inevitavelmente difcil a demarcao de onde termina a taxa e de onde comea o preo pblico. bom notar, no entretanto, que, por mais difcil que por vezes se torne a determinao da figura adequada, esta h de resultar dos critrios constitucionais a respeito e no do arbtrio do administrador. Esta assertiva encontra pleno respaldo na jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal. Entre outros julgados em que o Supremo Tribunal Federal ocupou-se do assunto, cabe registrar aqui o RE n. 89.876-RJ (Tribunal Pleno), que teve como Relator o Sr. Ministro Moreira Alves. Nesta ocasio discutiu-se a constitucionalidade do Decreto n. 196, de 12 de novembro de 1975, do Poder Executivo do Municpio do Rio de Janeiro, que instituiu tarifa de lixo. Desse julgado extraiu-se a seguinte ementa: Tarifa Bsica de Limpeza Urbana.

 Em face das restries constitucionais a que se sujeita a instituio da taxa, no pode o Poder Pblico estabelecer, a seu arbtrio, que prestao de servio pblico especfico e divisvel corresponde contrapartida sob a forma, indiferentemente, de taxa ou de preo pblico. Sendo compulsria a utilizao do servio pblico de remoo de lixo o que resulta, inclusive, de sua disciplina como servio essencial sade pblica , a tarifa de lixo instituda pelo Decreto n. 196, de 12 de novembro de 1975, do Poder Executivo do Municpio do Rio de Janeiro, , em verdade, taxa. Inconstitucionalidade do referido Decreto, uma vez que taxa est sujeita ao princpio constitucional da reserva legal. Recurso extraordinrio conhecido e provido. A melhor forma de assumir uma posio que possa fornecer um parmetro seguro para a separao das duas figuras jurdicas levar m conta que a taxa s pode existir nas hipteses em que a prpria Constituio autoriza. Embora a polmica seja de mbito muito extenso, isto , lavra na maioria dos pases, foroso reconhecer-se que, no Brasil, ela ganha contornos muito especficos em razo do detalhamento a que a matria tributria submetida no prprio bojo da Constituio. Assim sendo, foroso reconhecerem-se alguns parmetros de direito positivo sem os quais as questes no Brasil perdem a sua real significao. Embora o tema tenha de ser retomado nessa obra na parte dedicada ao Direito Tributrio, no nos escusamos de avanar desde logo alguns pontos. Assim sendo, taxa uma modalidade tributria, conseqentemente, submetida s prerrogativas e s restries que so prprias dos tributos. S pode ser utilizada quando o Poder Pblico exerce o poder de polcia ou quando presta ao contribuinte um servio pblico especfico e divisvel ou, ao menos, o coloca sua disposio. Da se segue que pode haver cobrana de taxa sem fruio efetiva do servio. o que a Constituio chama de utilizao potencial (art. 145, II). O preo pblico ou tarifa, por sua vez, toda cobrana de um servio efetivamente prestado, portanto frudo pelo particular que o contratou por um ato de vontade. No pode haver, em conseqncia, preos pblicos obrigatrios, dizer, advindos de qualquer fator ou de qualquer consumo de servios que no sejam decorrentes de uma manifestao voluntria do usurio. No h possibilidade, pois, de cobrana de preo por servio pblico potencial. A mera colocao em disponibilidade por ato de iniciativa

do Poder Pblico no gera o direito da cobrana de tarifa. Se, contudo, o particular solicita o servio,. ingressa na relao jurdica, ainda que no venha a consumir propriamente a utilidade posta sua disposio, bvio que a mera instalao do servio j pode gerar o direito cobrana de uma tarifa correspondente e compatvel. o caso dos telefones pblicos. Obtida a ligao telefnica, ainda que o usurio dela no faa uso, deve pagar a tarifa correspondente instalao da respectiva linha. 2.3. Receitas creditcias O terceiro grande grupo de receitas pblicas o das receitas creditcias. Estas resultam da entrada do Estado no mercado financeiro. Fundamentalmente o crdito pblico resulta de uma relao bilateral voluntria em que o particular empresta dinheiro ao prprio Estado. Esta no deve confundir-se, no Brasil, com o emprstimo compulsrio. A Constituio trata a este como modalidade tributria, e no como uma operao creditcia comum, precisamente por lhe faltar o carter de voluntariedade 12 12. No Direito portugus esta modalidade denominada emprstimo forado e, apesar de guardar estreita semelhana com as caractersticas do nosso emprstimo compulsrio, no considerado imposto, j que existe a possibilidade de reembolso. Sobre o assunto assim se manifesta Sousa Franco: 52 53 2.3.1. O crdito piblico

O crdito piblico inclai-se, sem dvida, entre os meios de. que desfruta o Estado para obter fundos. Guarda, contudo, uma ntida diferena com as receitas tuributrias. Estas no geram o dever de restituir as quantias havidas. No fundo, os omprstimos pblicos no acrescem o patrimnio estatal porqu e a cada entrada de caixa corresponde o surgimento de um lanamento no passivo, de tal sorte que a operao se torna patrimonialmente neutra, o que levou Aliomar Baleeiro a afirmar que no se incluem os emprstimos entre as receitas ou, quando muito, so receitas impropriamente ditais . O crdito pblico hojo alimentado por operaes voluntrias. Tem-se tornado em muitos pases um instrumento ordinrio de suprimento dos cofres pblicos. preciso observar que se trata de recurso j utilizado na Antiguidade, quando duas notas chamavam muito a ateno: os juros altos

da cobrana e as circunstncias que cercavam sua celebrao ou sua cobrana. Eram freqentes as operaes blicas para forar os devedores ao pagamento, do que resultavam, por vezes, autnticas chacinas. Durante a Idade Mdia e at os primeiros sculos da Idade Moderna pratica-se largame nte o emprstimo pblico. No entretanto, havia uma abissal diferena entre essas operaes e o que se entende, hodiernamente, por crdito pblico. Eram emprstimos feitos ao prncipe segundo a maior ou menor confiana que este despertasse aos burgueses enriquecidos. Eram obrigaes pessoaiis do monarca e no se transferiam a seus herdeiros e sucessores. Alionijar Baleeiro dispe muito bem sobre as conseqncias dessa falta de garantias: Por isso os prestamistas exigiam juros onerossCaracterizase essenciainente por, no momento da contraco do emprstimo, o devedor pblico praticas um acto unilateral de autoridade, impondo um sacrifcio que consiste na priva de determinados meios econmicos imposta aos particulares com o fim de custear os encargos pblicos. Distingue-se, porm, do imposto; pois, enquantc no imposta nos encontramos perante um acto autoritrio unilateral, impondo um a transferncia de rendimentos sem possibilidade de reembolso, da natureza do ennprstimo fcsado que aquele que sofre o sacrifcio patrimonial tenha direito a um areembolso uterior ao pagamento de juros. Trata-se de um tipo de operao semelhante requisio de coisas fungveis, mas dela distinta; na verdade, eliquanto a requisio de coisas fungveis d direito a uma ulterior indenizao, o emprstimo forado, quando d direito ao pagamento ulterior de juros, ver esses juroc calculados recorrendo aos mecanismos do mercado e no a ttulo de indenizao. O emprstimo forado constitui, pois, uma figura autnoma. Quando se fala em emprstimo pbilico simplesaente, tem-se em vista normalmente o emprstimo voluntrio (Finana!s pblicas, cit., p. 519-20). 13. Cf. Uma introduo cincia das finanas, cit., p. 431. simos e garantias humilhantes, que iam desde o fio da barba sacratssima de Sua Majestade, prncipes tomados como refns, relquias de santos, at o penhor da coroa, jias ou a vinculao de certas rendas ao servio de juros e amortizaes da dvida (Uma introduo cincia das finanas, cit., p. 434). No era de estranhar que o volume dessas operaes acabava sendo muito pequeno, ridculo mesmo, ante o volume da dvida pblica das naes

modernas. Baleeiro aponta alm da causa j descrita outros fatores que impediam o crescimento do volume da dvida pblica: a) inexistncia de vultosos capitais como expresso da riqueza mais ou menos generalizasda; b) doutrinas morais e religiosas infensas ao juro, que fora condenado pela Igreja no Conclio de Viena (1311) 14; c) insegurana jurdica poltica numa fase histrica de absolutismo e de poder pessoal dos prncipes, cujo patrimnio no se distinguia do errio; d) precariedade dos sistemas financeiros da poca, na qual os monarcas buscavam a maior parte de seus recursos nos rendimentos dominiais da terra ou de suas empresas e direitos regalianos; sem que os tributos representassem o papel precpuo, que lhes coube no mundo contemporneo (Uma introduo cincia das finanas, cit., p. 434-5). Os emprstimos nessa poca no se voltavam para melhorar as condies de vida do povo, no mais das vezes financiavam a guerra. Era freqente o seu no-pagamento. De tudo, acabou por avivar-se o forte pensamento provindo de intelectuais contra o emprstimo pblico como processo financeiro . 14. Sousa Franco muito esclarecedor sobre a repercusso religiosa no crdito pblico. Depois de afirmar que este uma instituio recente nas finanas pblicas ocidentais, justifica tal assertiva: Nos pases catlicos, com efeito, a proibio da usura tornava difcil que os reis recorressem confessadamente a operaes financeiras, mesmo quando se passava de sociedade feudal a formas sociais mais evoludas. Nos Estados protestantes, foram-se ao invs desenvolvendo instituies de crdito, que entravam em relaes com os prncipes. Mesmo nos pases catlicos, porm, o recurso ao crdito por parte do prncipe como da Coroa fazia-se disfarada- mente, por processos pessoais, desviados e indirectos, como necessidade inelutvel do desenvolvimento de um incipiente capitalismo. No sculo XVIII, o documento pontifcio Vix pervenir permite afirmar que a doutrina catlica passa a aceitar que seja legtimo pagar juros em certas situaes e com determinados fundamentos. Assim, a criao de instituies oramentais (Inglaterra) e o desenvolvimento do sistema bancrio (Holanda, Inglaterra) tornam generalizado e legtimo o recurso ao crdito pblico, no sculo XVIII, tanto nos Estados protestantes como nos catlicos, cessando as dvidas, tericas e prticas, quanto sua legitimidade (Finanas pblicas, cit., p. 517). 15. Baleeiro narra esse episdio: Os emprstimos, nesse perodo histrico,

so manobras espordicas, de que se valiam os monarcas para seus emprstimos guer 54 55 H de notar-se que, j em poca muito posterior, o pensamento liberal no viu com bons olhos o apelo ao crdito pblico. Temia-se que os oramentos crescessem desmesuradamente. Ademais, como era da essncia dessa corrente ideolgica, tinha-se por mais produtivo o capital que remanescesse nas mos dos particulares. Qualquer transferncia sua para o Poder Pblico era tida como medida financeira da prodigalidade estatal e da falta de disciplina financeira. O sculo XIX tambm encontrou razes para ver de maneira negativa o crdito pblico. Tinha-se-o como uma forma de transferncia de encargos das geraes presentes para as futuras. Sousa Franco admite a procedncia dessa crtica na medida em que o emprego do emprstimo se no dirija a aplicaes reprodutivas. Se, no entanto, adversamente, der origem a um aumento do rendimento nacional, tambm as geraes futuras dele se beneficiaro 16 A situao no mundo atual bastante diversa. Na verdade, o crdito pblico assume na vida moderna dos Estados capitalistas uma importncia sem precedente. Logo aps a Segunda Grande Guerra, as operaes com reiros, muitas vezes temerrios ou de puro carter dinstico, ou por embaraos provindos de administraes ineptas, mprobas ou dissipadoras. Geralmente, no eram aplicados em investimentos para melhoria da rede de servios pblicos ou noutros fins de proveito coletivo. Nem sempre, eram pagos: muitas vezes, os sucessores do soberano, quando no ele prprio, abriam falncia, repudiando a dvida, atitude, alis, que no era mal recebida pela opinio pblica. Isso se explica j porque os juros, alis exagerados, chocavam as idias religiosas e morais, j porque os credores muitas vezes se recrutavam entre judeus perseguidos de quando em quando, e que compravam a paz por esse meio, ou eram negocistas que se aproveitavam de aperturas do errio em momentos de desgraa nacional. Homens de pensamento e de elevao moral, nos sculos XVII e XVIII, como Montesquieu, Colbert, Saint-Simon e Quesnay, na Frana, no s estigmatizaram o emprstimo pblico, como processo financeiro, mas alguns deles aconselharam ou justificaram o repdio das obrigaes dele decorrentes. Na Inglaterra, a mesma opinio era compartilhada, nessa

poca, por outros espritos lcidos, como os de David Hume e Adam Smith, que se esforaram por anatematizar o lado pernicioso do crdito pblico, envolvendo na repulsa a este, a que merecia o mau emprego que dele faziam, ento, sistematicamente, os governantes. Para esses pensadores, o emprstimo provocava a runa das naes, afastava das aplicaes produtivas da agricultura, do comrcio e da indstria, os capitais, aniquilando-os em despesas estreis de consumo, enquanto se formava uma classe parasitria de pessoas, que, graas ao juro, no trabalhavam, nem assumiam riscos de empresas. A possibilidade de tomar fundos emprestados estimulava o esprito belicoso dos prncipes e os conduzia a aventuras nefastas (Uma introduo cincia das finanas, cit., p. 435). 16. Cf. Sousa Franco, Finanas pblicas, cit., p. 518. 56 ttulos da dvida pblica tinham mais por finalidade exercer um controle sobre a liquidez da economia. Era, portanto, um instrumento destinado a repercutir no equilbrio entre a oferta e a procura. Na medida em que esta era muito alta, prenunciando uma inflao eminente, o Poder Pblico vendia ttulos de sua responsabilidade, com o que recolhia parte da moeda circulante. Quando a conjuntura se mostrasse contrria, dizer, com tendncias para uma fraca demanda, prenunciadora de uma recesso econmica, o Estado resgatava esses ttulos. Com isso, injetava recursos monetrios na economia, responsveis por um incremento da procura de bens e servios, estimulando, destarte, as atividades econmicas. Modernamente, o crdito pblico se autonomizou, vale dizer, passou a ser utilizado como fonte de financiamento das despesas estatais. Em razo da natureza do prprio Estado este crdito pblico ganhou caractersticas prprias que o distinguem do crdito privado. Essas circunstncias so excelentemente expostas por Antonio L. de Sousa Franco (Finanas pblicas, cit., p. 274): enquanto o crdito privado assenta numa base real de confiana, a confiana que o prestamista aqui tem no Estado no deriva de garantias reais, mas da sua prpria posio especial (de ser o Estado, em suma); o carter pblico do devedor marca de uma forma essencial as relaes de crdito, j que o devedor conserva faculdades que no seriam normais num devedor privado, como sejam, por exemplo, a de em certas circunstncias poder alterar as condies do emprstimo. Atualmente a legitimidade abstrata do crdito pblico no sofre

contestaes, mesmo porque, pela complexidade das ec9nomias modernas, as suas finalidades clssicas foram altamente alteradas. Mas isso j ser melhor examinado no tpico seguinte. a) Os emprstimos pblicos Embora as expresses crdito pblico e emprstimo pblico tenham muitas afinidades, no se confundem. A noo de crdito mais ampla. Tem um duplo sentido, pois envolve tanto operaes em que o Estado toma dinheiro como aquelas em que fornece pecnia. O que est sempre presente a dilao temporal, dizer, trata-se de entrega de algo no presente em troca de uma contraprestao no futuro. J o emprstimo pblico aquele ato pelo qual o Estado se beneficia de uma transferncia de liquidez com a obrigao de restitu-lo no futuro, normalmente com o pagamento de juros. De outro lado, o emprstimo pblico no se confunde com o privado. um ato que tem regras prprias de direito pblico e inclusive abarca modalidades no encontrveis nos emprstimos privados. 57 Algumas classificaes so formuladas pela doutrina a respeito dos emprstimos pblicos. Uma a que os divide em forados e voluntrios. Os chamados emprstimos forados so conhecidos no nosso Direito como emprstimos compulsrios. Depois de grande tergiversao a respeito, fixou-se a tese do seu carter tributrio. O mesmo no acontece, contudo, na generalidade dos pases, que preferem ver neles como que um sucedneo do imposto ou, como preferem outros, um emprstimo que implicitamente contm um imposto. De fato, essa figura hbrida. No h dvida existir na contrao do emprstimo um ato de autoridade que acarreta para o particular uma privao patrimonial. A s diferena existente em relao ao imposto que neste no h promessa de reembolso, que prprio do emprstimo forado. O mesmo ato que institui o dever de fornecer uma soma a ttulo de mtuo contempla a favor do destinatrio do ato o direito de reaver esta quantia, inclusive com o pagamento de juros em montante conforme as taxas vigorantes no mercado. uma frmula, portanto, que visa a captar recursos particulares sem contudo faz-lo de forma..definitiva e destituda de compensao, como ocorre nos impostos. No emprstimo forado, resta ao emprestador o consolo de manter no seu patrimnio o direito de recuperar essa quantia.

O emprstimo forado teve no passado grande voga, sendo mesmo anterior inclusive ao voluntrio. Mais recentemente, contudo, tem sido defendido, mas com uma caracterstica de instrumento excepcional apto para ser utilizado em economia de guerra ou ento para captar excesso de liquidez no mercado. Os emprstimos pblicos, hoje, so eminentemente voluntrios. Resultam de um contrato de mtuo ou de aquisio de ttulos pblicos representativos da dvida, porm, estando sempre presente a espontaneidade. O mutuante empresta o dinheiro ao Estado em troca das contrapartidas: restituio do dinheiro no prazo avenado, percepo de juros ou de outras rendas e, conforme o caso, at mesmo correo monetria. No contexto dos emprstimos voluntrios, a doutrina costuma destacar os chamados emprstimos patriticos. A sua caracterstica repousa na quase coao psicolgica sob a qual eles so levados a efeito. So momentos de guerra externa ou civil e que despertam um sentimento patritico responsvel por um esprito de renncia e generosidade para com a coisa pblica no encontrveis em poca de normalidade. No mais, so autnticos emprstimos voluntrios, sem nenhum regime jurdico especial que 58 os individualize.

A respeito pronuncia-se Sousa Franco: Entre os emprstimos voluntrios costuma-se tambm autonomizar os chamados emprstimos patriticos, que seriam os que eram emitidos em situaes de grave crise nacional, apelando para os sentimentos patriticos dos subscritores, e os voluntrios stricto sensu. Os chamados emprstimos patriticos, apesar das condies social- mente prementes, de quase coao psicolgica sobre os subscritores (v. g. durante a a guerra mundial), so juridicamente emprstimos voluntrios; no tm relevncia especial, nem a sua motivao prpria, nem uma certa presso ou coao genrica social ou jurdico-pqltica. O emprstimo patritico deve assim considerar-se como exemplo histrico de realizao, em situaes de crise, de emprstimos voluntrios, por formas que o mercado no tornaria fceis nem adequados; nem pelo regime nem pela vontade constitutiva se autonomizam. O emprstimo voluntrio um acto jurdico bilateral, pelo qual o Estado ou outra pessoa colectiva pblica recolhe fundos (dinheiro, activos financeiros, outros meios de liquidez, eventual- mente, mesmo, coisas fungveis), comprometendo-se a realizar em contrapartida diversos

tipos de prestaes, das quais a mais tpica ser o reembolso dos capitais. Para alm desta (e s vezes em sua substituio) o devedor pblico compromete-se a pagar juros ou, em alternativa, apenas rendas (Finanas pblicas, cit., p. 520). So encontrveis, ainda, referncias a emprstimos perptuos e temporrios. A marca distintiva da perpetuidade reside no fato de no se prever a restituio do capital, mas to-somente o pagamento pelo Estado, indefinidamente, de juros ou rendas, ou, ainda, dos dois conjuntamente. Os emprstimos perptuos so classificveis em remveis e irremveis. Dse o primeiro caso quando o Estado reserva para si a faculdade de efetuar o reembolso quando quiser. , pois, perptuo porque no obriga o Poder Pblico a resgat-lo. Mas, se o desejar fazer, ele o pode. J nos irrei iveis no existe tal faculdade; o reembolso impossvel. Uma conceituao cientificamente mais rigorosa leva a desqualificar os emprstimos perptuos como autnticos mtuos e identific-los como rendas perptuas. a opinio de Jos Joaquim Teixeira Ribeiro, com a qual concordamos. Diz ele: Daqui se conclui que os emprstimos perptuos no so verdadeiros emprstimos. No o so os emprstimos irremveis, uma vez que o Estado nem sequer pode pag-los; e no o so os emprstimos remveis, uma vez que o Estado, embora possa, no tem de os pagar. Trata-se, antes, de duas espcies de rendas perptuas, de juros que o Estado se obriga a satisfazer sem limite de tempo rendas, essas, umas insusceptveis, e outras susceptveis, de remio (Lies de finanas pblicas, cit., p. 143). 59 1 a 1 Para o Estado, os emprstimos perptuos remveis so os mais vantajosos: permitem-lhe o resgaste sem que a isso, no entanto, possa ser compelido. Nos emprstimos irremveis, o nus perptuo, e s pode haver a sua eliminao se houver acordo com os credores. Do ponto de vista do mutuante, h sempre a possibilidade de transferncia do crdito, visto que tais emprstimos perptuos so sempre representados por ttulos da dvida pblica negociveis em bolsa. Portanto, para quem fornece o emprstimo h sempre essa possibilidade prtica de recuperar o dinheiro pela cesso

do ttulo em bolsa. E bvio que nessa operao o ttulo ter que ser cotado, isto , torna-se ele passvel de uma avaliao de mercado em funo do montante dos juros a que obriga no caso de serem fixos: se acima dos de mercado, o ttulo sofre uma valorizao; se abaixo, uma depreciao. H ainda aluso a emprstimos a curto e a longo prazo. Normalmente se tem por de curto prazo os emprstimos com reembolso previsto dentro do perodo financeiro em que esto celebrados , enquanto os de longo prazo 17. Segundo Jos Joaquim Teixeira Ribeiro, dois so os motivos que levam o Estado a lanar mo do emprstimo a curto prazo: 1.) Para cobrir o dficit da tesouraria. Compreende-se que a tesouraria apresente uma situao deficitria. Decerto que no oramento se previram receitas suficientes para cobrir todas as despesas. Mas, ao longo do perodo financeiro, os montantes das cobranas no coincidem com os montantes dos pagamentos. Haver dias em que afluam aos cofres pblicos receitas superiores, outros em que afluam receitas inferiores, aos pagamentos que nesses dias se tm de efetuar. Da que o Tesouro possa encontrar-se, em determinada altura, com fundos insuficientes para ocorrer aos pagamentos, isto , que possa encontrar-se em situao de dfice. Quando tal se der, h que conseguir receitas, e as receitas conseguem-se atravs do crdito. Simplesmente, trata-se de um dfice passageiro, transitrio, proveniente da falta de sincronismo entre a entrada de receitas e a sada de despesa. O facto que se previram no oramento receitas bastantes para cobrir as despesas todas. De modo que, at ao fim do perodo financeiro entre ns, at ao dia 31 de Dezembro , ho de afluir aos cofres do Estado receitas suficientes para fazer face quelas despesas cujo pagamento exigiu o contraimento de emprstimos. Estes emprstimos, afinal, nada mais representam do que uma antecipao de receitas que ho de ser cobradas, e destinadas ao reembolso deles. E como as receitas ho de ser cobradas at ao fim do perodo financeiro, e este tem a durao de um ano, tambm os emprstimos ho de ser reembolsados dentro desse prazo, que um prazo curto. Portanto, quando o Estado contrai emprstimos para ocorrer aos dfices momentneos da tesouraria, lana mo do crdito a curto prazo. 2.) Para esterilizar o poder de compra. . . .0 Estado no s recorre ao crdito para financiar despesas pblicas. Tambm a ele recorre, por vezes, para impedir despesas privadas. quando se desenvolve um processo inflacionista em que a subida dos preos imputvel presso da procura. A fim de reduzir esta, o Estado pode absorver, atravs de emprstimos,

aforros de capitalistas que de outro modo seriam gastos, pelo menos em boa parte. 60 vencem em outro oramento, isto , j debaixo da vigncia de ufna pea oramentria subseqente quela sobre a qual foi contrado. A distino de maior alcance , sem dvida, a que se faz entre emprstimos internos e externos, embora deva dizer-se que a sua conceituao na doutrina no pacfica. No h acordo sobre o critrio discriminador. Ora apontado o local da celebrao, ora a nacionalidade da moeda, ora, ainda, a qualidade dos contratantes se nacionais ou estrangeiros. Em tese, o emprstimo pode ser externo por quaisquer dessas razes. Do ponto de vista prtico, contudo, o que mais conta saber-se quando um emprstimo deixa de ser interno e ganha a condio de externo para o efeito de imputar-se-lhe um regime jurdico especial. Por isso se nos af igura mais conveniente a seguinte definio: externo o contrato de mtuo em que o prestamista se encontra no estrangeiro e normalmente celebrado em moeda no brasileira. No importa a origem econmica do dinheiro, qui poder ser at mesmo de brasileiros. Por vezes estes emprstimos so feitos anonimamente pela subscrio de bnus que o governo lana em praas financeiras do exterior. Portanto, quer-nos parecer que o local onde feita a captao dos recursos deva, necessariamente, ser no exterior, o que no significa que a assinatura do ato tambm a deva se dar. Quanto moeda, para pases cujo meio circulante no dotado de aceitao internacional, h uma necessidade de proceder-se a contratao em moeda estrangeira, porque s nessas condies o prestamista se sentir seguro. E praticamente impensvel o Brasil endividar-se em moeda nacional, sujeita a todo o instante a desvalorizaes, converses, deflaes etc. A conseqncia a se extrair que o endividamento externo implica dificuldades para o seu resgate maiores do que o da dvida interna. Faz-se necessrio uma operao intermediria, consistente no cmbio, dizer, na converso da moeda brasileira em divisa internacional. Em conseqncia, o pas tem que obter essas moedas de conversibilidade ampla, e isso ele o Visando estes emprstimos a reduo do poder de compra, claro que o Estado se encontra inibido de utilizar o seu produto na cobertura de despesas. Tem de o manter em saldo, at que as circunstncias se modifiquem a ponto de ser aconselhada a poltica contrria a poltica do fomento do poder de compra.

Mas como o Estado no pode prever com segurana quando essas circunstncias viro a modificar-se se dentro de menos ou de mais de um ano , est quase sempre indicado que contraia emprstimos a prazo curto, os quais, chegado a termo, reembolsar definitivamente ou substituir por outros emprstimos, conforme for ento prefervel. Por conseguinte, quando o Estado contrai emprstimos para esterilizar poder de compra, convm-lhe geralmente recorrer ao crdito a curto prazo (Lies de finanas pblicas, cit., p. 140-1). 61 4 pode fazer por um supervit na sua balana comercial por recebimento de investimentos estrangeiros no pas ou mesmo pela celebrao de um outro emprstimo. O endividamento internacional provoca por essa razo srios problemas. Por vezes, o pas tem os recursos em moeda nacional, mas no tem condies de gerar a captao de moedas fortes, o que o coloca diante da contingncia da moratria, quer declarada formalmente, quer de fato. Os emprstimos internos suscitam, inegavelmente, muito menos problemas por se encontrarem os emprestadores ou subscritores dos ttulos pblicos no territrio nacional e sujeitos soberania do Estado. Podem sofrer nos limites da ordem jurdica constitucional medidas dilatadoras dos prazos de vencimento e at mesmo conseqncias advindas de prticas fundadas no poder de emitirem moedas. A prpria inflao constitui, em muitos casos, meio pelo qual o Estado avilta o montante da sua dvida real. Em sntese, a insolvncia internacional muito mais facilmente atingida do que a nacional. Para evitar esta, o Poder Pblico desfruta de prerrogativas que no lhe so teis do ngulo das relaes internacionais. b) A dvida pblica Das operaes de crdito, em que o Poder Pblico figura como toma- dor do dinheiro, acaba por resultar uma dvida pblica. Esta , portanto, uma decorrncia das operaes creditcias. Da que seus problemas, sua natureza, suas classificaes apresentam, logicamente, estreita relao com o estudo do prprio emprstimo pblico. O fato de o Estado ser responsvel por dbitos, muitas vezes, avolumados gera problemas com repercusso na ordem econmica, financeira, poltica, quer se trate de uma dvida interna, quer externa. J vimos como o Estado nas operaes de crdito interno dispe de

instrumentos que no lhe so acessveis no mercado externo. Do ponto de vista da administrao destas dvidas, as mesmas diferenas se colocam. Conviria record-las, pois, aqui, na boca do grande mestre das finanas pblicas, que Jos Joaquim Teixeira Ribeiro: Ora, tem muita importncia ser interna ou externa a dvida dum pas. Desde logo, porque no igual o nus que uma e outra acarretam, como veremos em breve. E, depois, porque h mais diferenas, nomeadamente as seguintes: Enquanto os encargos da dvida interna so geralmente satisfeitos em moeda nacional, os encargos da dvida externa so satisfeitos, ou em ouro, ou em moeda que goze de confiana internacional, e que pode no ser, e 62 quase sempre no , a moeda do pas devedor. Compreende-se: os credores estrangeiros querem premunir-se contra as variaes desfavorveis dos cmbios e, portanto, exigem o pagamento dos juros e a amortizao ou reembolso em moeda que lhes merea confiana. Da resultam estas conseqncias: primeiro, a dvida externa no assegura ao Estado devedor o benefcio da desvalorizao da moeda, ou pelo menos no lho assegura no mesmo grau que se se tratasse de dvida interna sem garantia contra a desvalorizao; segundo, a dvida externa, ao contrrio do que sucede com a dvida interna, pode provocar ou agravar o dfice da balana dos pagamentos, colocando eventualmente o pas devedor em situao difcil para solver os seus compromissos internacionais. o que nos acontece agora a ns. Outra diferena, esta de ordem poltica: sendo interna a dvida, o Estado deve, na generalidade dos casos, aos seus cidados; mas, sendo externa, o Estado deve a cidados de outros pases. Ora, o Estado goza de soberania perante aqueles, e no perante estes. E estes os credores estrangeiros muitas vezes associam-se, constituindo grupos, que tm fora, e, ainda quando no se associam, os seus interesses so defendidos pelos Governos dos respectivos pases. Da que, atravs dos emprstimos externos, se possa exercer presso sobre os Estados devedores; da que, tambm os Estados devedores se vejam freqentemente inibidos de efectuar, em relao aos emprstimos externos, certas operaes que s vezes realizam,, sendo internos: nomeadamente, a reduo forada do capital ou do juro (Lies de finanas pblicas, cit., p. 166-7). Outra classificao da dvida de aceitao bastante generalizada a de consider-la ou dvida fundada ou flutuante. A dvida fundada a

resultante dos emprstimos temporrios a mdio e a longo prazo, compreendidos tambm os emprstimos perptuos. O termo fundada decorre de uma circunstncia histrica. Na Inglaterra, outrora, quando se emitiam emprstimos desta natureza, simultaneamente era institudo um fundo para fazer face aos nus advindos da operao: a compreendidos os juros e o resgate do principal. Quando a dvida fundada provm de emprstimos perptuos, recebe o nome de dvida consolidada. Dvida flutuante a decorrente dos emprstimos a curto prazo. De fato, o tesouro pode sentir necessidade, e isso se d muito freqentemente, de fazer corresponder os ingressos pblicos ao momento em que dever ocorrer a despesa. Acontece, entretanto, que isto nem sempre possvel, 63 porque o sistema arrecadador tem a sua cronologia prpria, que no corresponde, necessariamente, com aquela do desembolso. A diferena pode ser pequena, dois, trs meses, mas, para que no ocorra a insolvncia do Poder Pblico, cumpre antecipar as receitas, e isto feito por intermdio dessas operaes creditcias que do lugar chamada dvida flutuante. Ela flutua no sentido de que oscila muito rapidamente. Normalmente exige-se que a operao transcorra . dentro do exerccio financeiro, de molde a no haver saldo devedor a. ser transferido para exerccios futuros. uma dvida, portanto, precarssima e que contabilmente est lastreada na previso existente da arrecadao. Pode dar lugar emisso de ttulos representativos desse dbito, por vezes chamados bilhetes do tesouro, como pode ser lastreada em abertura de crdito em conta corrente levada a efeito por instituies financeiras. 2.3.2. Formas de extino da dvida pblica. Amortizao. Converso. Repdio Sendo a dvida pblica, hoje, fundamentalmente composta de obrigaes a prazo e no-perptuas, cumpre estudarem-se as formas pelas quais pode dar-se a satisfao do credor ou a extino do dbito. A primeira delas a mais natural, por ser a forma mais consentnea com a natureza do vnculo obrigacional. o pagamento na data do vencimento. D-se a esta operao o nome de amortizao 18, que significa a diminuio do principal da dvida pblica no montante reembolsado ao credor. Mas nem sempre o Poder Pblico tem condies ou v interesse no resgate da dvida em dinheiro. Pode, ento, o Poder Pblico valer-se de uma alterao da dvida, de sorte a alterar-lhe o contedo, principalmente no

que diz respeito ao prazo de vencimento. importante notar que essas alteraes ho de -lar-se enquanto estiver vigente o emprstimo pblico. 18. Jos Joaquim Teixeira Ribeiro apresenta duas formas de amortizao: ... pelo reembolso aos credores, pagando-lhe o valor nominal dos ttulos a amortizao direta; ou pela aquisio dos ttulos na Bolsa, conforme a sua cotao a amortizao por compra. Logo se v quando convm ao Estado proceder a uma ou a outra destas amortizaes: se os ttulos esto cotados acima do par, evidentemente que lhe prefervel a amortizao directa; mas, se os ttulos esto cotados abaixo do par, ento, convm-lhe a amortizao por compra. Deve notar-se, no entanto, que esta amortizao por compra s exeqvel dentro de estreitos limites, uma vez que . .. se o Estado aparece a procurar grandes quantidades de ttulos ... a sua cotao sobe rapidamente at ao par, l desaparecendo a vantagem que o Estado pretendia (Lies de finanas pblicas, cit., p. 178). A essa modalidade d-se o nome de converso da dvida. Pode ser voluntria quando os novos termos contratuais so atingidos mediante o respeito vontade dos credores, que, se recusarem os termos da proposta, podero permanecer na situao em que se encontravam. Forada quando o Estado se vale de sua prerrogativa, de, por meio de lei, alterar a relao de mtuo. Neste caso, no se toma em considerao a possvel recusa dos prestamistas; da o seu elo compulsrio ou, como se disse, forado. E, finalmente, pode ser facultativa. Esta se d quando se coloca o credor diante da possibilidade de optar pelo recebimento do seu crdito ao par, isto , pelo valor nominal, ou, ento, preferir receber, em troca dos ttulos que possua, outros, submetidos a clusulas tambm novas e diversas. A questo que pode ser posta de saber-se at que ponto o Estado pode exercer este poder de converso no sentido de criar situaes mais gravosas para o prestamista. A resposta muito fcil no caso da converso voluntria. Ela sempre vlida e legtima, visto que resulta do acordo livre das partes. No que diz respeito converso forada, a matria bem mais intrincada. No possvel uma resposta generalizadora Ser sempre necessrio examinar-se o alcance das alteraes introduzidas e a virtualidade que elas tenham de lesar o patrimnio do subscritor dos ttulos pblicos. Se se tratar de diminuio dos juros ou do capital, afigurase-nos isso impossvel, por configurar-se autntico confisco, lesando o

princpio da propriedade (CF, art. 5., XXII). No entretanto, pode-se imaginar hiptese em que a alterao respeite a expresso econmica do crdito, mas procure, to-somente, uma dilao 19. Os poderes do Estado na relao de emprstimo dependem visceralmente da natureza do vnculo obrigacional que consubstancia. O assunto muito bem exposto por Sousa Franco no seguinte excerto da sua obra Finanas pblicas, cit.: Um problema que interessa tratar ser o da natureza jurdica de emprstimo pblico. Tem-se defendido que um acto unilateral de soberania, ou um contrato de Direito Pblico, ou ainda um contrato de Direito Privado. Parece evidente que o problema ter de ser resolvido fundamentalmente perante cada ordem jurdica. Assim, muito possvel que, em perodos mais recuados da Histria, certos tipos de relaes de emprstimo tenham sido estabelecidos mais como relaes polticas, derivadas da soberania estadual, do que como uma relao social que atribui direitos subjetivos: tambm noutros casos ser possvel encarar o emprstimo pblico como uma mera relao creditria de Direito Privado, comparvel de qualquer entidade privada que contraia um emprstimo; ou ento, tender-se- a consider-lo como um contrato de Direito Pblico, em que o poder se limita sem renunciar autoridade. Tudo depende do regime jurdico escolhido, em boa parte expresso da forma como se encara, em cada Direito, a relao do Estado com os particulares. Ainda hoje, por exemplo, os emprstimos externos so normalmente actos de Direito Privado: ao invs, freqente a especificidade jurdica dos emprstimos internos como contratos de Direito Pblico (p. 539). 1 64 65 de prazo por motivos de interesse coletivo plenamente configurado. Ressalvado, pois, o direito indenizao, quer-nos parecer que deva prevalecer aqui a regra do predomnio do interesse pblico sobre o individual. Aquele que empresta ao Poder Pblico o faz sabedor da existncia de certas garantias, como, por exemplo, a impossibilidade de falncia do Poder Pblico, mas, por outro lado, no poder desconhecer que os Poderes Pblicos tm privilgios e prerrogativas que visam o melhor

asseguramento dos interesses da comunidade. Dentro de uma ordem jurdica em funcionamento regular inadmissvel o repdio da dvida. Entende-se por repdio a rejeio ou, se preferirmos, a autodesonerao das obrigaes decorrentes de um emprstimo, por razes de convenincia ou de validade jurdica. Sousa Franco observa muito bem tratar-se de uma declarao poltica ou administrativa. No pode ser jurisdicional porque, nesta hiptese, haveria uma anulao e no um repdio. No campo externo, no passado, o repdio foi invocado por governos revolucionrios que no se consideravam sucessores dos governos anteriores. Segundo eles, haveria, na verdade, a extino de um Estado com a criao de outro. Foi o que se deu com o acesso ao Poder pelo governo sovitico, para quem os governos burgueses poderiam suceder-se entre si, mas um governo proletrio nunca podia suceder a um governo burgus. 2.3.3. A dvida pblica brasileira O hbito de contrair emprstimos contemporneo ao nascimento do prprio Pas. J nos sculos XV1 e XVII registram-se casos de emprstimos celebrados por governadores e vereanas da Colnia. Note-se, todavia, que no rigor tcnico da palavra no se podia falar numa dvida pblica prpria do Pas, visto que, na condio de Colnia, no podia o Brasil atuar soberanamente no campo internacional. Tornado independente o Brasil, j em 1824, firmado em Londres o primeiro contrato de nossa dvida externa, em condies extremamente onerosas para o nosso pas. Durante o sculo XIX as operaes vo suceder-se a cada aperto do tesouro. A destinao do dinheiro obtido era voltada ao financiamento de guerras, como as de Rosas, Lopez, represso a revolues, crises e dficits crnicos. Baleeiro oferece o nmero dezesseis para quantificar os emprstimos externos celebrados at o fim do Imprio. A dvida interna em 31 de dezembro de 1889 alcanou o total de 583.535.700 $ (cinco vezes a receita daquele ano). O seguinte excerto da obra de Baleeiro, pelo confronto de opinies de que d conta, extremamente til para fazer-se um juzo valorativo da situao: Estas cifras, olhadas, hoje, serenamente, parecem modestas, ainda quando sejam confrontadas com as pequenas receitas do fim do Imprio. Alarmou-se, entretanto, Rui Barbosa, ministro da Fazenda do Governo Provisrio, quando, um ms e meio aps a inaugurao do novo regime, expe a situao financeira do pas. A dvida externa andava por volta de

30.419.500 que, somada interna, fundada e flutuante, totalizava 1.072.122.138 $. Um milho de contos parecia algo esmagador (Uma introduo cincia das jinanas, cit., p. 439). A situao no melhora com a Repblica. Pelo contrrio, agrava-se. Entre outras razes, porque os Estados e alguns Municpios tambm se envolvem no processo de endividamento. Quando se leva em conta a posio do comrcio externo, altamente baseado na exportao de produtos de carter colonial, muito sensveis a oscilaes de preos, fcil imaginar-se que dificuldades muito srias iriam surgir no balano de pagamento da Unio. Tudo isso faz com que haja necessidade de recorrer-se ao fundingloan 20 Aps a Revoluo de 1930 ocorre at mesmo a suspenso do pagamento da dvida externa, cujo resgate s retomado aps a celebrao de um terceiro funding-loan. Segue-se um perodo de abalo do crdito brasileiro, o que faz com que o Pas seja forado a deixar de recorrer ao mercado externo. A Segunda Guerra Mundial vai favorecer o Brasil do ponto de vista das suas finanas internacionais. O esforo de guerra dos pases beligerantes impede a importao de muitos produtos, cujo racionamento acaba por se impor gasolina, trigo etc. De outra parte crescem as exportaes. Os benefcios para o Pas so manifestos, at pelo estmulo que causam ao desenvolvimento do nosso incipiente parque industrial. A verdade que o Pas sai do conflito com uma folgada psio financeira da qual o governo do General Eurico Gaspar Dutra no vai tirar o proveito que era de se esperar para o desenvolvimento do Pas. Malbaratam-se divisas com importaes de produtos suprfluos, dilapidando, portanto, o precioso patrimnio em moeda estrangeira, cuja falta logo se fez sentir. O Pas v-se forado a ingressar no processo de endividamento exacerbado a partir da Revoluo de 1964, que escolheu um modelo desenvolvimentista fortemente alicerado na obteno de emprstimos externos. As crises do petrleo da dcada de 70 vo levar ao para 20 Funding-Ioan. Fundo de consolidao ou emprstimo fundado ou ainda emprstimo consolidado. Realiza-se mediante a emisso de ttulos da dvida externa, que incluem o principal, juros, juros de juros, considerando-se uma espcie de emprstimo de caixa. O Brasil, por trs vezes, sob a Repblica, recorreu ao funding-loan (Igor Tenrio 1. Motta Maia, Dicionrio de direito tributrio, Hushatsky, p. 160). :1

66 67 doxismo este processo. A necessidade de adquirir um produto com preo muitas vezes superior ao vigente antes da crise, assim como a elevao da taxa de juros, que, a partir de um certo momento, adotada pelos pases credores, como forma de compensar as suas dificuldades advindas da mesma escassez, e os altos preos do petrleo foram, para os pases endividados, um duro golpe. As conseqncias crticas da situao vo-se fazer sentir na dcada de 80, em que dois fenmenos salientes merecem registro. De um lado, a exausto financeira do Estado, que o leva a situaes de moratria, quer formalmente declarada, quer vigorante por mera fora da suspenso dos pagamentos. De outra parte, surgem planos propostos por autoridades ou organismos com papel estratgico no processo de endividamento. Os dois planos que ganharam mais repercusso so os provindos da Secretaria do Tesouro dos Estados Unidos e que ganharam o nome dos seus respectivos ocupantes poca da edio. Assim, em Seul, no ano de 1985, nasce o Plano Backer, cujas linhas mestras so as seguintes. Em primeiro lugar, a adoo, pelos principais pases devedores, de medidas de grande alcance estrutural e macroeconmico, financiadas por instituies internacionais de carter financeiro com a finalidade de promover o crescimento e o ajuste da balana de pagamentos, assim como a reduo da inflao. Em segundo lugar, uma atuao continuada do Fundo Monetrio Internacional FMI em conjugao com a oferta de crditos mais seletivos pelas instituies de desenvolvimento de carter multilateral, ambas as medidas com vistas adoo, pelos principais pases devedores, de polticas orientadas para um mercado em desenvolvimento. E, em terceiro lugar, um aumento dos emprstimos pelos bancos privados em apoio aos programas de ajuste. Observe-se, todavia, que nada obstante o fato de alguns desses ambiciosos objetivos terem conseguido algum tipo de implementao merc tanto de esforos dos pases devedores quanto da formulao de propostas de carter econmico por parte dos pases credores , sem se deixar de referir a uma tmida flexibilizao do lado de alguns bancos privados, no fundo, a situao da maior parte dos pases devedores continuou a agravar-se, o que fez desencadear o Plano Brady. No caso brasileiro, esse agravamento deu origem a uma srie de mudanas

na poltica econmica governamental pela adoo tanto de medidas especficas quanto de diretrizes bsicas. A primeira mudana refere-se ao relacionamento entre o Pas e seus maiores credores, isto , os bancos comerciais privados, verificando-se momentos de grande desarmonia at um quase total acordo. A situao no foi diferente quanto ao relacionamento entre o Brasil e o FMI, no qual os posicionamentos variaram desde um potencial rompimento at um estudo de acordos. Medida de grande controvrsia na histria do endividamento brasileiro foi, tambm, a decretao da moratria, em fevereiro de 1987. Por outro lado, teve grande repercusso o bem-sucedido programa de converso da dvida em capital de risco. E certo que ele no teve at o momento uma execuo continuada que lhe permitisse alcanar volumes substanciais da dvida. De qualquer sorte, no h como negar-se o seu sucesso, j que foi observado merc da sua implementao um decrscimo do principal da dvida, fato novo desde h muitos anos para c. Nesse exame no conjunto das medidas adotadas no pode deixar de ser mencionada a chamada securitizao da dvida. Por securitizao entendese o processo de troca de ttulos representativos da dvida por novos ttulos com um menor valor de face. Esse processo viabilizado via de regra pelo oferecimento de garantias aos compradores de ttulos novos 21 No que ela tenha at o momento tido alcance prtico, mas o fato de ter sido retomada no plano posterior d mostras de sua consistncia. D-se o nome de Plano Brady ao pronunciamento feito pelo Secretrio do Tesouro dos Estados Unidos acerca da poltica do Presidente George Bush para a questo da dvida externa do Terceiro Mundo. Trs so as principais propostas embutidas no plano. A primeira delas consiste numa incitao reverso da tendncia de fuga do capital dos pases devedores, para o que esses pases devero tomar medidas adequadas. Transcrevamos um excerto do plano: Em primeiro lugar, as naes devedoras devem concentrar sua particular ateno na adoo de polticas que fomentem novos fluxos de investimentos, fortaleam a economia domstica e promovam o repatriamento do capital em fuga. Isso requer uma ressonante poltica de crescimento que fomente a confiana nos investidres, tanto domsticos quanto estrangeiros. A segunda traduziu-se numa proposta da reduo da dvida, ponto no qual realmente foi o Plano Brady bastante inovador, visto que o anterior

21. Esta a definio dada por Edvaldo Ailder Catalani Morata em trabalho intitulado Endividamento externo uma anlise do ponto de vista do direito internacional econmico, sob a nossa orientao, com que obteve o ttulo de Mestre em Direito (Relaes Econmicas Internacionais) na Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo 1990. 1 1, 1 68 69 contemplava to-somente um refinanciamento da dvida com um aumento efetivo de seu principal. Chegou a dirigir-se especialmente aos bancos credores, nestes termos: preciso que os bancos comerciais trabalhem juntamente com as naes devedoras, a fim de oferecer uma variedade mais ampla de opes para o apoio financeiro, que incluam maiores esforos na busca da reduo tanto da dvida quanto do servio da dvida, e no sentido de proporcionar novos emprstimos. E, finalmente, o Secretrio Brady tratou de traar as tarefas que incumbiriam tanto ao FMI quanto ao Banco Mundial, a saber: a orientar as instituies financeiras internacionais atravs de um trabalho de assessoramento e apoio no sentido da viabilizao de financiamentos novos; e b apoiar e incentivar os esforos dos bancos comerciais e pases credores no sentido de reduo do principal e do servio da dvida. No momento em que este livro est sendo escrito no se beneficiou o Pas de nenhum acordo de atenuao da sua dvida externa. De outra parte, persiste de fato uma moratria, pelo menos relativamente aos bancos credores. muito difcil fazer-se qualquer tentativa de prognstico quanto sada do impasse. Quer-nos parecer que o mximo factvel fixarem-se algumas diretrizes muito gerais que, no entretanto, funcionaro como um balizamento seguro para qualquer acordo. Da parte do Brasil, parece certo o seguinte, O nosso pas no normalizar suas relaes financeiras internacionais a includos os prprios investimentos externos no Pas sem atingir alguma forma de acordo com os pases credores. Em segundo lugar, esse acordo tem um pressuposto

positivo e um negativo. S se obter a boa vontade dos pases credores se o Pas passar a adotar uma poltica de austeridade financeira no tocante aos gastos pblicos. As medidas at agora adotadas consubstanciam uma poltica desse teor. Os seus resultados, contudo, dependem da continuidade de sua implementao. Da mesma forma o acordo ser invivel se implicar sacrifcios que levem transferncia de recursos do Pas para o estrangeiro em montante superior ao que deles esteja a receber no mesmo perodo. O estgio atual da nossa economia torna-a ainda dependente de investimentos estrangeiros e seria um absurdo completo que, com esta carncia, o Pas ainda estivesse a exportar capitais. Do lado dos pases credores h, sem dvida, a necessidade da compreenso dessa situao at o ponto de resignarem-se a alguma sorte de sacrifcio que venha a tornar possvel a implementao das diretrizes anteriores. 2.3.4. Regime constitucional da dvida pblica brasileira de reconhecer-se que a Constituio de 1988 confere um tratamento razoavelmente adequado questo da dvida pblica. De fato, no seria o caso aqui de discutir as vantagens e desvantagens do endividamento pblico. Basta to-somente ter-se em conta que ele um processo que tem limites, significa dizer que o endividamento no pode seguir uma aspiraI crescente com um ponto no infinito. Isto colocaria problemas que afetariam a prpria soberania nacional quando de dvida externa se tratasse, assim como poderia impor aos habitantes de um pas srios gravames afetando nus e prerrogativas para os diversos membros da coletividade, de molde, inclusive, a pr em risco a prpria coeso social. No se pode ainda esquecer o problema consistente no gasto feito por uma gerao cuja conta, no entretanto, fica para ser resgatada pelas posteriores. Diante de tudo isso natural que o Texto Constitucional tenha procurado traar um balizamento desse processo, cujas regras principais sero a seguir abordadas. Dependem de autorizao do Senado as operaes externas de natureza financeira, quer sejam de interesse da Unio, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municpios. Qualquer uma dessas pessoas de direito pblico pode celebrar um contrato de emprstimo junto s praas financeiras internacionais. Ocorre, no entanto, que no basta a iniciativa do Executivo. necessrio que ela seja precedida de uma autorizao expedida pelo Senado, que obviamente levar em conta aspectos de toda

ordem, desde os econmico-financeiros at os poltico-administrativos (art. 52, V). O inciso VII do mesmo artigo refora as limitaes a que esto sujeitas essas pessoas pela previso que faz da competncia do Senado para fixar limites globais e condies para as operaes de crdito externo e interno da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, de suas autarquias e demais entidades controladas pelo Poder Pblico federal. Note-se, ainda, que o endividamento indireto, que seria aquele resultante no da contrao de um dbito, mas da outorga de uma garantia, tambm encontra vedao expressa na Lei Maior. O conferimento pela Unio de avales sofre as restries do inciso VIII, que diz caber ao Senado o dispor sobre limites e condies para concesso de garantia da Unio em operaes de crdito externo e interno. Os incisos VI e IX, quase que redundantes, vm prever a possibilidade de fixao de limites tanto para a dvida consolidada da Unio, dos 70 71 Estados, t4o Distrito Federal e dos Municpios. como tambm da prpria dvida mobiliria. Mais adiante, no captulo referente s finanas pblicas, a Constituio da Repblica retoma o tema para deixar certo que a dvida pblica externa e interna, includa a das autarquias, fundaes e demais entidades controladas pelo Poder Pblico, ser objeto de lei complementar. Esta dever tambm disciplinar a concesso de garantia pelas entidades pblicas, assim como a emisso e resgate de ttulos da dvida pblica (art. 163, II, III e IV). De outra parte, o art. 164, no seu 1.0, veda ao Banco Central conceder direta ou indiretamente emprstimos ao tesouro nacional e a qualquer rgo ou entidade que no seja instituio financeira. Ademais, permite, no 2. do mesmo artigo, o exerccio pelo Banco Central da tarefa de aumentar ou diminuir a liquidez do sistema financeiro mediante a compra e venda de ttulos de emisso do tesouro nacional. Captulo III Do Orantento Sumrio: 1. Conceito. 2. Elementos essenciais do orament*. 3. Regime constitucional do oramento. 4. Disciplina jurdica do planejaneinto. 5.

Vedaes constitucionais em matria oramentria. 6. Da fiscilizzao e do controle dos oramentos. 6.1. Sistema de controle interno. 62. Sistema de controle externo. 7. Da amplitude dos sistemas de controle. 7.1. Controle particular. 8. Os Tribunais de Contas nos Estados e nos Muncpios. O oramento ganhou relevo poltico na poca em que os Legislativos procuraram controlar os respectivos Poderes Executivos. Foi a poca do liberalismo . Sua inspirao ltima de se tornar um instrummto de exer 1 A instituio oramental est intimamente ligada na sua gnee afirmao do liberalismo poltico, apesar de muitos dos seus princpios resultaren ji de velhas aspiraes populares que se foram impondo aos monarcas, no sentido por exemplo, da necessidade de precederem audio das Cortes antes de lanarem quaisquer impostos. Este movimento foi-se generalizando ao longo da Idad Mdia, sofrendo um recuo a partir do sculo XVI com o absolutismo monrquico. Foi nomeadamente na Inglaterra que, aps as revolues liberais d sculo XVII, se foi desenhando a instituio oramental. No entanto, ela teria una consagrao mais exata, particularmente no que diz respeito aos aspectos da autorzao poltica, na Frana (com a Revoluo Francesa) e nos Estados Unidos (aps sua independncia e com base na Constituio de 1787). Na seqncia da Revoluo Francesa, a Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado e a Constituio Monrquica de 1791 vieram afirmar a competncia exclusiva do rgo legislativo para fixar as despesas pblicas e repartr os impostos, firmando de uma forma mais precisa o contedo do oramento. Na generalidade das democracias, a partir do sculo XIX, generaizou-se a instituio oramental, em regra a partir da autorizao parlamentar e de co.ntroles rigorosos da cobrana das receitas, da efetivao das despesas e da gest dos dinheiros 1 1. CONCEITO 72 73 ccio da democracia pelo qual os particulares exercem o direito, por intermdio de seus mandatrios, de s verem efetivadas as despesas e

permitidas as arrecadaes tributrias que estiverem autorizadas na lei oramentria. O oramento , portanto, uma pea jurdica, visto que aprovado pelo Legislativo para vigorar como lei dispondo sobre a atividade financeira do Estado, quer do ponto de vista das receitas, quer das despesas. O seu objeto, portanto, financeiro. Nada obstante as profundas alteraes por que passou do liberalismo at os nossos dias, inegvel a importncia que o oramento ainda detm, embora alguns autores falem na verificao de um certo declnio da instituio oramental clssica. O que nos parece certo que o oramento mudou de feio no correr dos dois ltimos sculos. Isto, contudo, no levou sua superao ou mesmo sua relativizao. De certo modo at reforou-se, j que extravasou das economias de mercado, no seio das quais havia sido forjado, para ser adotado como instrumento de planejamento de toda a economia nos pases que neste sculo adotaram o marxismo-leninismo. Outro ponto a notar-se que o oramento clssico era submetido a um rigoroso equilbrio financeiro 2 No sculo XX, em funo das manipulaes das finanas do Estado, o oramento, como instrumento econmico, passou tambm, necessariamente, a refletir essas novas concepes. As peas oramentrias ganharam, em conseqncia, muita complexidade. Hoje elas refletem a atuao de um Estado muito mais ampliado, como tambm encerram dentro de si opes fundamentais sobre a forma de custear as prprias despesas do Estado. Toda vez que o oramento no pblicos. Mesmo nos Estados autoritrios estes critrios e regimes se foram reforando formalmente, embora sem o contedo representativo e com concentrao de competncias oramentais nas mos dos Governos e da Administrao Central (Sousa Franco, Finanas pblicas, cit., p. 312-3). 2. O oramento clssico, cuja origem se identifica com a das instituies democrticas representativas, era uma pea de previso das receitas e autorizao das despesas pblicas, classificadas estas por objeto, sem se cogitar das necessidades reais da administrao e da populao, nem dos objetivos econmico-sociais a atingir com sua execuo. Informado pelos princpios do liberalismo, o oramento tradicional refletia a idia de que a atividade financeira do Estado deveria restringir-se ao indispensvel satisfao das necessidades primrias do Estado (segurana interna e externa, justia etc.), vedada qualquer ingerncia na ordem econmica e social. Todo o processo oramentrio, dentro dessa concepo clssica, tinha e tem um objetivo: o alcance do equilbrio financeiro; conduzir a economia pblica, pelo manejo dos recursos com

que conta o Estado, tanto no campo da receita, como no da despesa, a uma situao de equilbrio entre ingressos e gastos pblicos ordinrios (Jos Afonso da Silva, Oramento-programa no Brasil, cit., p. 1-2). consegue um equilbrio fiscal, quer dizer, quando as despesas pblicas no so cobertas pela totalidade dos tributos, h necessidade de o oramento contemplar as modalidades pelas quais se vai cobrir o dficit: rendas patrimoniais, emprstimos pblicos ou emisso de moeda. O oramento pblico na sua essncia tem muito que ver com a noo de planejamento econmico feito pelos particulares. De certa forma, com maior ou menor rigor, todos estimam as suas receitas e em funo delas definem as prioridades a serem atendidas. Ocorre, no entretanto, que essa analogia termina a; no mais, so s diferenas. Em primeiro lugar, uma palavra quanto s despesas. Com relao a estas, o oramento funciona como uma autorizao para sua efetivao. Sem previso oramentria no h possibilidade de realizao da despesa. O que no significa, no entanto, que o administrador esteja s por fora do oramento obrigado a realiz-la. No que toca s receitas, h no oramento to-somente uma previso, que pode cumprir-se ou no. Pode se dar o fato de que, por uma mudana no ritmo da economia, as receitas do exerccio em curso no correspondam s previses levadas a efeito com suporte no exerccio transato. Pode ocorrer o inverso: um excesso de arrecadao para o qual, de resto, a lei oramentria dever contemplar a destinao. Ante todo o exposto cabe reproduzir aqui uma definio tcnica do oramento em finanas pblicas. De todos, preferimos a de Antonio L. de Sousa Franco, que o conceitua como uma previso, em regra anual, das despesas a realizar pelo Estado e dos processos de as cobrir, incorporando a autorizao concedida Administrao Financeira para cobrar receitas e realizar despesas e limitando os poderes financeiros da Administrao em cada ano (Finanas pblicas, cit., p. 308). O prprio autor deixa claro que nessa conceituao esto includos os elementos fundamentais do oramento, em nmero de trs: o econmico, o poltico e o jurdico. 2. ELEMENTOS ESSENCIAIS DO ORAMENTO O elemento econmico traduz-se no fato de o oramento assumir, mequivocamente, a forma de uma previso da gesto oramental do Estado, o que seria um autntico plano financeiro. O elemento poltico consubstancia-se na autorizao poltica para a efetivao desse plano ou projeto de gesto estadual. E, finalmente, o ingrediente jurdico traduzido nos efeitos de direitos prprios dos oramentos e regulamentados pelos

diversos sistemas jurdicos. Postos os ingredientes fundamentais do oramento, fica fcil apart-los de figuras afins. o que passaremos a fazer seguindo ainda 1H 1 1 74 75 as pegadas do mesmo autor. Assim sendo, o oramento do Estado distingue-se: dos oramentos das pessoas privadas, que so meras estimativas racionais sem qualquer poder vinculativo prprio (pelo menos, externamente); da conta do Estado, que constitui um registro ex-post da execuo oramental, e no uma previso como sucede com o oramento; do balano do Estado, que constitui uma avaliao do activo e passivo do Estado num determinado momento; dos oramentos administrativos: mesmo para o Estado, nomeadamente em relao Administrao central, h oramentos isto , previses e autorizaes administrativas internas parciais; de um plano econmico que, na generalidade das economias de mercado, no tem fora cogente em relao aos sujeitos privados e por vezes mesmo em relao ao sector pblico, e que constitui a agregao de um conjunto de programas e projetos de investimento relativa a toda a economia, e no apenas actividade do Estado ( qual se restringe o oramento estadual), com vigncia anual (plano anual) ou plurianual (planos a mdio e longo prazo) (Sousa Franco, Finanas pblicas, cit., p. 309-10). Colocados os pontos fundamentais, convm esmiu-los um tanto. Vimos acima que o oramento tem uma dimenso econmica, que o oramento uma previso ou um plano. O papel econmico do oramento fica mais ntido quando se leva em conta a sua funo como instrumento posto a servio de uma maior racionalidade econmica. Confrontando receitas com despesas e forando a um processo de escolha sobre as metas a serem cumpridas com os gastos pblicos, o oramento fora, inexoravelmente, um clculo econmico consistente na avaliao de cada item que o compe

enquanto finalidade voltada a um mximo de bem-estar da coletividade mediante um dispndio mnimo. De outra parte, o oramento cumpre indisfarvel papel econmico, como veiculador de uma determinada poltica financeira. Tem-se como certo que todo oramento traz encartada dentro de si uma determinada poltica financeira, que , sem dvida, um dos elementos da poltica econmica global do Estado. Vimos mais acima que o oramento uma autorizao poltica. Por meio dela, dois efeitos fundamentais so colimados. Em primeiro lugar, o asseguramento dos direitos fundamentais. Isto fica manifesto quando se toma em linha de considerao que, por fora das regras que presidem o oramento, a propriedade privada s tributada na medida em que haja consentimento para tanto exarado pelos representantes dos proprietrios. Num plano mais abrangente, fica assegurada a garantia de que os rendimentos s so tributados mediante aprovao dos mandatrios dos titulares desses rendimentos. Os deputados, representantes do povo que so, cumprem o mister de fornecer o aval poltico de seus representados quaisquer que sejam as categorias scio-econmicas destes. O papel poltico fica evidenciado ainda pela funo do oramento como pea de controle do Executivo pelo Legislativo. No pode de forma nenhuma ser subestimado o relevo desta funo. um poder que se renova anualmente e que se traduz na outorga de uma autorizao para realizao de despesas. Mesmo quando estas j estejam previstas em leis anteriores, h necessidade de autorizao, que como uma confirmao para que se efetivem. politicamente muito importante esta misso do Legislativo, a quem cabe autorizar, pela via do oramento, a realizao das despesas pblicas. No pDde, outrossim, do ngulo poltico, o Poder Pblico autorizar a cobrana de tributos mesmo quando se sabe j terem sido eles criados por lei anterior. H at uma vedao constitucional de cobrana do tributo no mesmo exerccio financeiro em que haja sido publicada a lei que o instituiu ou aumentou. Modernamente este atrelamento entre receitas e despesas ambos dependentes da aprovao do Legislativo desemboca numa atividade planejadora do Estado de maior ou menor intensidade. H os planos meramente indicativos, que se valem de instrumentos como estmulos e incentivos, como, tambm, os planos vinculantes impositivos a toda a economia prpria dos Estados de economia centralizada. Sobre a posio do nosso Direito na matria, ver um dos itens subseqentes ainda dentro deste captulo.

A funo jurdica do oramento o espelho dos poderes enfeixados nas mos do Legislativo. Eles vo traduzir-se em toda uma disciplina jurdica da atividade financeira do Estado que visa a tornar efetiva a vontade poltica e as diretrizes econmico-financeiras infundidas na pea oramental. 3. REGIME CONSTITUCIONAL DO ORAMENTO Convm agora luz do direito positivo um estudo tanto dos oramentos previstos pela Constituio quanto da atividade planejadora. Quanto aos oramentos, nota-se uma maior complexidade normativa. Passam a ser trs, na verdade, os oramentos existentes no Pas (CF, art. 165). So todos leis de iniciativa do Poder Executivo. 1 1 76 77 O plano plurianual tem por objeto as despesas de capital para aqueles programas de durao continuada, dizer, que extravasem o oramento anual em que foram iniciadas. J a Lei de Diretrizes Oramentrias tambm tem uma durao maior do que a do exerccio financeiro anual. Nela devero constar as metas e as prioridades da Administrao, bem como servir de critrio para a elaborao da lei oramentria anual; da mesma forma, dispor sobre as alteraes na legislao tributria (CF, art. 165, 2.). A lei oramentria anual aquela que prev de forma estimativa as receitas da Unio, assim como autoriza a realizao das despesas. A lei oramentria anual, isto , vlida para o exerccio financeiro que tem a durao de um ano. Conter um oramento fiscal, dizer, uma pea prevendo as receitas fiscais da Unio, de seus fundos, de rgos e entidades da Administrao direta e indireta. Dever conter tambm um oramento de investimento daquelas empresas em que a Unio detenha a maioria do capital votante. E, finalmente, um oramento da seguridade social, com abrangncia de todos os rgos a ela vinculados. A lei oramentria anual n pode conter dispositivo estranho previso da receita e fixao da despesa. Fica proibido o que ficou conhecido como caldas oramentrias, matrias de natureza no-financeira, cura aprovao era forada por via da aprovao da lei oramentria. A Constituio

permite, no entanto, que na lei oramentria se inclua a autorizao para a abertura de crditos oramentrios, bem como a contratao de crdito por antecipao. Crdito suplementar aquele a ser aberto por ato do chefe do Executivo, no curso do exerccio financeiro, para reforar algum item do oramento que se encontre na iminncia de exausto. Operaes de crdito por antecipao de receita consistem naqueles emprstimos que os Poderes Pblicos tomam, para sald-los no curso do mesmo exerccio financeiro. uma forma de ajustar a sada com o ingresso das receitas. Maior detalhamento sobre a matria oramentria, inclusive sobre as diversas leis oramentrias, dever ser promulgado por meio de lei complementar. Devero tambm ser objeto da referida lei as prprias normas de gesto financeira e patrimonial da Administrao direta e indireta (CF, art. 165, 9.). Independentemente disso, a prpria Constituio impe algumas normas sobre o processamento dessas leis oramentrias. Elas sero, desde li logo, examinadas por uma comisso mista permanente de senadores e deputados, perante a qual j devero ser apresentadas as emendas, que sero apreciadas pelo Plenrio das duas Casas do Congresso Nacional. O cabimento de emendas obedece a critrios bem diversos dos admitidos na Constituio anterior, dentre os quais destaca-se o do inciso II do art. 166. V-se que cabe aos parlamentares mudar a destinao da despesa, isto , criar uma despesa no-prevista, acompanhada da extino de algumas outras de igual porte. Estas extines s no se podem dar no tocante a dotaes para pessoal e seus encargos, servio da dvida e transferncias tributrias constitucionais para Estados, Municpios e Distrito Federal. Os projetos de leis oramentrias so de iniciativa exclusiva do Presidente da Repblica, que dever exerc-la na forma do disposto na j referida lei complementar (CF, art. 165, 9.). A existncia dos diversos oramentos impe srias restries atuao administrativa. Elas vm elencadas no art. 167. Citemos como exemplo a regra fundamental de que a realizao de despesas s se pode dar dentro do limite dos crditos, suplementares ou adicionais: em outras palavras, Administrao no lcito gastar dinheiro com despesas no autorizadas

pela lei oramentria. Fica tambm proibida de proceder vinculao de receita de impostos a rgo, fundo ou despesa, salvo, lgico, a prpria repartio do produto da arrecadao dos impostos, a destinao de recursos para manuteno de desenvolvimento do ensino (art. 212) e a prestao de garantias s operaes de crdito por antecipao de receita, prevista no art. 165, 8.. A despesa com pessoal ativo e inativo das pessoas de direito pblico com capacidade poltica no poder exceder aos limites estabelecidos em lei complementar. As despesas com pessoal s podero ser feitas se houver prvia dotao oramentria suficiente para atend-las, e se tambm houver autorizao especfica na lei de diretrizes oramentrias. Desta ltima exigncia ficam excludas as empresas pblicas e as sociedades de economia mista. Uma questo que pode ser levantada diz respeito a saber se possvel o Congresso Nacional rejeitar a proposta oramentria. No Texto Constitucional anterior, isto era invivel por fora do art. 66, que dizia que, se at trinta dias antes do encerramento do exerccio financeiro o Poder Legislativo no o devolvesse para sano, seria promulgado como lei. O atual Texto Constitucional no prev esta soluo. No entretanto, faz aluso, ainda que de forma um tanto indireta, ao assunto. Em primeiro 1 ii 78 79 lugar, o art. 166, 6., prev que os projetos de lei de natureza oramentria sero enviados pelo Presidente da Repblica ao Congresso, nos termos da lei complementar a que se refere o art. 165, 9.. No de excluir-se pelo contrrio, tudo est a indicar que esta lei complementar possa ter abrangncia para definir esse ponto, mesmo porque a prpria Constituio oferece alguns vetores. Fica claro que os projetos de lei no campo oramentrio so bastante particulares, tanto que merecem um tratamento especial no que diz respeito sua tramitao. No se trata de lei discutida e aprovada nos mesmos moldes de uma lei comum. Os arts. 166 e 167 da Constituio traam um regime especial de tramitao do qual a idia central reside nas limitaes do Plenrio das duas Casas para introduzir emendas. Estas, embora possveis, sofrem

srias restries no que diz respeito ao seu procedimento e ao seu fundo. Disso infere-se que, embora insubstituvel o papel do Legislativo, na medida em que prerrogativa sua, indelegvel, o manifestar-se sobre as leis oramentrias assertiva esta corroborada pelo fato de que no pode haver delegao legislativa nessa matria, nos termos do art. 68, 1.0, fl , propsito constitucional o de que seja o Congresso a manifestar-se de forma insubstituvel sobre os projetos oramentrios. Isto no implica, contudo, que se possa submeter o Executivo a um exerccio financeiro sem oramento anual, que seria a situao ocorrente no caso de rejeio do projeto pelo Congresso Nacional. Esta impossibilidade de realizao de despesas, o que significaria a inviabilidade de governar, fica manifesia pela preocupao do 8. do j referido art. 166, deixando certo que, mesmo os recursos que ficam sem despesas correspondentes, toda vez que haja veto, emenda ou rejeio do projeto de lei oramentria anual, s podero ser utilizados mediante crditos especiais ou suplementares com prvia e especfica autorizao legislativa. certo que a se faa em rejeio de lei oramentria. Portanto, embora insistamos a matria deve merecer um tratamento em lei complementar , na ausncia desta, deve prevalecer o critrio oferecido pelo disposto no pargrafo sob comento, que indica o caminho das autorizaes legislativas especficas. 4. DISCIPLINA JURDICA DO PLANEJAMENTO Como vimos, todo oramento tem a feio de um plano econmico, no entretanto, modernamente a atividade planejadora vai adiante do oramento clssico. Assim sendo, convm aprofundarmos o estudo do planejamento, sobretudo com vistas a determinar a sua disciplinao jurdica na nossa Constituio, assim como a sua imbricao oramental. Embora seja freqente encontrar-se alguma sorte de planejamento, mesmo no sistema econmico de livre mercado, necessrio, contudo, observaremse duas coisas. A tendncia mais recente a de abandonar os rigores do planejamento mesmo em economias marxistas. De outra parte, o Brasil no tem nenhuma tradio planejadora que possa fazer com que a elaborao de planos econmicos pelo Estado tenha alguma possibilidade de ser encarada com otimismo. Geraldo de Camargo Vidigal tece reservas e justas crticas a esta atividade planejadora: Foi a incontinncia de planejar do Estado que nos levou s conseqncias do Plano Cruzado, s conseqncias do Plano Bresser. Cada vez que um

plano ambicioso foi posto em ao pelo Estado, o Brasil mergulhou mais fundamente em um processo de empobrecimento, de esvaziamento, de autodestruio. Chego a ter a impresso de que so inimigos nossos que do conselhos intencionalmente errados, assessoram errada- mente setores governamentais. E levam o Governo a adotar medidas que nos destroem, sob argumentos especiosos e falhos, capazes de confundir os governantes, capazes de lev-los a mergulhar neste mar de erros que ao longo de trs lustros nos destruiu (A constituio brasileira; interpretaes, Rio de Janeiro, Forense Universitria, 1988, p. 381-2). A idia de planejamento traz consigo a de racionalizao da economia. Isto significa dizer que os pases que penetraram fundo no campo do planejamento econmico foram aqueles que descreram das leis de mercado, como suficientes para instaurar a aspirada racionalidade. Ironicamente, a experincia no parece ter confirmado estas expectativas, e hoje a tendncia mais no sentido de evitar-se os rigores de um planejamento estritamente vinculante. lgico que a maior ou menor dose de planificao resulta do sistema econmico adotado, Se se trata de pas com economia de direo central, o plano afigura-se global, pois se dirige e abarca a totalidade, ou a quase-totalidade, dos meios de produo. E, alm disso, totalmente imperativo (cf. Manoel Afonso Vaz, Direito econmico, Coimbra, Coimbra Ed., 1984, p. 117). A prpria natureza jurdica do plano nesses pases no suscita maiores problemas. Trata-se de uma superlei, e uma superfonte de direitos e obrigaes. Em conseqncia dessa sua superioridade, todos os atos inferiores que contrariam a lei do plano so nulos, ainda que atos de natureza privada como os contratos. Na medida em que os pases repudiam o totalitarismo econmico, tendem tambm a relativizar o planejamento. O exemplo de Portugal 80 81 muito ilustrativo. Na sua Constituio de 1976 o plano foi colocado no centro da ordem jurdica do pas, com assento inclusive na prpria Constituio. Cabral de Moncada quem nos fornece excelente sntese das transformaes havidas por ocasio da Emenda economicamente liberalizante: A Constituio, depois da reviso de 1982, desvalorizou contudo o relevo constitucional do plano econmico, pois que deixou de fazer dele o garante

da efectivao dos direitos e deveres econmicos, sociais e culturais (art. 50. da Constituio de 76) e, verdadeiramente, critrio da transio para o socialismo. Isto significa que o novo texto constitucional retirou ao plano econmico o alcance ideolgico que to claramente o identificava face do texto de 1976. A concepo constitucional do planejamento econmico agora mais neutra, O plano econmico concebido como um instrumento de racionalizao da actividade econmica e no como critrio de uma rota poltica (Direito econmico, Coimbra, Coimbra Ed., 1988, p. 404-5). No extremo oposto aos pases marxistas temos o caso daqueles em que o liberalismo econmico dominante. o que se d com os Estados Unidos. Embora a tambm existam preocupaes em nvel da racionalidade econmica, o fato que elas no transcendem o mbito oramentrio, o que significa dizer que no se traduzem num documento juridicamente autnomo, como se d com o plano que visa a inserir a interveno econmica do Estado num quadro estratgico de mdio e longo alcance. O oramento utilizado para fins de manipulao da conjuntura econmica, dizer, procurando extrair-se dele as virtualidades que apresenta como instrumento om repercusso nos nveis de consumo, de poupana e de investimento. O plano econmico passvel de ser definido como um ato jurdico que tem por finalidade definir e hierarquizar fins econmicos a serem prosseguidos, assim como estabelecer as medidas ou os meios prprios a sua concreo. Assim que o plano econmico compe-se de diagnsticos e prognsticos. No primeiro renem-se os dados globais e setoriais; no segundo projeta-se, para o futuro, o conjunto de estimativas, tidas por mais plausveis e extradas do diagnstico. Isto leva Cabral de Moncada a falar que do conceito de plano econmico fazem parte trs elementos as previses, os objetivos e os meios, numa perspectiva sempre temporria (Direito econmico, cit., p. 402). A definio da natureza do plano no matria fcil. A razo principal a heterogeneidade das matrias que nele so embutidas. Encontram- se desde previses, diretrizes, at metas a serem alcaradas. Nota-se em todo plano, obviamente, um carter prospectivo, tornado para a ao e para o futuro, que, no entanto, no deixa de alicerar-se num slido diagnstico da situao. Tudo isto com a presena marcante de uma linguagem tcnica a que o jurista est pouco avezado. O plano antes de tudo um instrumento tcnico, de carter prospectivo, e

fortemente matizado pela contabilidade. H os que negam a juridicidade do plano. Diz Cabral de Moncada: Para esta teoria o plano seria um mero instrumento da poltica econmica, constante de um documento sem nenhuma eficcia jurdica. O plano seria um ato idntico ao programa do Governo, destinado como este a obter um simples voto de confiana parlamentar, e consistindo numa mera declarao de princpios do Governo. Esta doutrina tem muitos adeptos em Frana, mais do que em qualquer outro pas, muito embora tenda progressivamente a perder o carisma da doutrina dominante (A problemtica jurdica do planejamento econmico, Coimbra, Coimbra Ed., 1985, p. 157-8). H, sem dvida, os que reconhecem, adversamente da corrente anterior, o carter normativo do plano. Para estes, contudo, a dificuldade com que se defrontam o fato de o plano no se externar num ato jurdico individualizado e autnomo. Na verdade, o plano se concretiza numa pluralidade de atos jurdicos, que vo desde a lei ao ato administrativo, sem olvidar do prprio contrate. Insere-se, portanto, dentro da ordem jurdica global, assumindo, em conseqncia, todas as formas que esta pode revestir. Embora reconheam o carter normativo do plano, esses autores esquivam-se de definir a sua precisa natureza jurdica, dado, exatamente, o fato de que por plano se deve entender um conglomerado de atos jurdicos com individualidade prpria. No nosso sistema constitucional ficam muito claros estes nveis legais e sublegais em que o planejamento se decompe. O art. 174 da Constituio da Repblica refere-se aos atos sublegais. Consta do preceito que a funo de planejamento se dar na forma da lei. O 1.0 deste mesmo artigo deixa certo que a lei estabelecer as diretrizes e bases do planejamento do desenvolvimento nacional. De outra parte, o texto, ora comentado, elimina as dvidas quanto fora jurdica do planejamento, dispondo que ser ele determinante para o setor pblico e indicativo para o privado. Isto significa que no mbito pblico o planejamento obriga com fora legal. O que de certa forma acaba por contrariar, ao menos parcialmente, o que vem afirmado no art. 173, 1.0. Segundo este, as empresas pblicas, sociedades de econo 1 1 1

82 83 mia mista e outras entidades que exploram atividade econmica, sujeitamse ao regime jurdico prprio das empresas privadas. No se v muito bem como possa uma empresa governamental, simultaneamente, submeter-se s regras de um planejamento determinante e beneficiar-se da liberalidade de atuar segundo as leis de mercado, faculdade esta prpria da empresa privada. l foroso concluir-se que, mesmo com relao ao setor pblico, o planejamento no possa ser to determinante a ponto de frustrar o regime de livre empresa de que gozam os entes estatais voltados ao desempenho da atividade econmica. O fazer prevalecer rigidamente uma das disposies poderia anular a outra, o que no de boa hermenutica. 5. VEDAES CONSTITUCIONAIS EM MAT1RIA ORAMENTRIA Para que o oramento preencha de forma cabal as finalidades a que se preordena, sobretudo a de controle do Executivo quanto feitura de gastos, necessrio que se cumpram algumas regras que a Constituio tem a cautela de fixar, principalmente no seu art. 167. Essas regras tm por ncleo a noo de crdito, classificvel em diversas modalidades, como a seguir se ver. de notar-se que crdito, aqui, no significa o direito prprio daquele que est no plo ativo de uma operao financeira. Ao crdito oramentrio no corresponde um dbito. Nesse sentido, crdito significa a dotao que feita para qualquer dos fins contemplados no oramento. a consignao feita pela lei oramentria de uma certa quantia pecuniria com vistas a uma determinada finalidade. pelo recurso necessidade da existncia de crditos oramentrios que se realiza o controle das despesas. Sem uma dotao oramentria suficiente no pode ocorrer a realizao de gastos. A Constituio probe a concesso ou utilizao de crditos ilimitados (art. 167, VII). Ainda dentro desse mesmo esprito fica vedada a transposio, o remanejamento ou a transferncia de recursos de uma categoria de programao para outra ou de um rgo para outro sem prvia autorizao legislativa (mc. VI). Os crditos classificam-se em duas categorias fundamentais os oramentrios e os adicionais. Jos Afonso da Silva assim define os primeiros: So os previstos no oramento anual para ocorrerem s

despesas previstas para a execuo dos programas. So estabelecidos em favor das unidades oramentrias, que so as unidades administrativas (em geral, ao nvel departamental) responsveis pela execuo dos programas. As dotaes significam parcelas desse crdito destinadas para alguma despesa ou para a despesa de algum servio, para algum projeto ou atividade e at para algum rgo (Oramento-programa no Brasil, cit., p. 313). No correr do exerccio, normalmente faz-se necessri alteraes oramentrias. O caminho mais utilizado o dos crditos adicionais. Ainda na definio do mestre Jos Afonso, Crditos adicionais so autorizaes de despesas no computadas ou insuficientemente dotadas na lei de oramento. Os crditos adicionais classificam-se em: crditos suplementares, que se destinam a reforar dotao oramentria que se tornara insuficiente durante a execuo do oramento; II crditos especiais, que se destinam a atender a despesas para as quais no haja dotao oramentria especfica; III crditos extraordinrios, que so destinados ao atendimento de despesas imprevisveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, subverso interna ou calamidade pblica (Oramento-programa no Brasil, cit., p. 315-6). Os crditos suplementares e especiais dependem de autorizao legislativa e da indicao dos recursos correspondentes nos termos do inciso V do mesmo art. 167. J os extraordinrios dispensam tal autorizao, visto que as prprias razes que ensejam a sua abertura j esto a demandar uma soluo mais expedita. O 3. do art. 167 dita as circunstncias que justificam o crdito extraordinrio: o atendimento a despesas imprevisveis e urgentes, como as decorrentes de grave comoo interna ou calamidade pblica. A forma de sua veiculao a do decreto do Executivo. A Constituio faz, tambm, referncia s operaes de crdito. Estas tm inequivocamente uma natureza financeira, uma vez que envolvem a entrada antecipada de recursos aos cofres pblicos com a obrigao de devoluo. Ao estudarmos o crdito pblico vimos que, do ponto de vista doutrinrio, no so concordes os autores em considerar esses ingressos como autnticas receitas, dado que geram o dever de restituio. Do ponto de vista do direito positivo brasileiro, podemos dizer que o Texto Constitucional considera o produto destas operaes creditcias cono

receitas. O 8. do art. 165 permite extrair esta ilao ao determinar que a lei oramentria anual no conter dispositivo estranho previso da receita e fixao da despesa, no se incluindo na proibio a autorizao para a abertura de crditos suplementares e contratao de operaes de 84 85 crdito ainda que por antecipao de receita. Faz-se a aluso a dois tipos de operaes financeiras: uma denominada pura e simplesmente operaes de crdito e a outra operaes de crdito por antecipao de receita. Estas ltimas so aqueles emprstimos obtidos pelos Poderes Pblicos para fazer face s oscilaes do seu caixa. Dada a circunstncia de inexistir correspondncia entre os ingressos e sadas pblicas faz-se necessrio que, para regularizar o abastecimento dos cofres pblicos, realizem-se operaes destinadas to-somente a antecipar o produto da arrecadao futura mas prevista ainda para dentro do mesmo oramento. So operaes, portanto, destinadas a cobrir dficits no correr do prprio exerccio financeiro. Com relao a estes ingressos h, sem dvida, quem negue o carter de autntico crdito. F-lo com muita propriedade Jos Afonso da Silva, nos seguintes termos: Os recursos obtidos mediante operao de crdito por antecipao de receita no tm a natureza desta. Se so antecipaes de receita, no so receitas. As operaes de crdito por antecipao da receita so aquelas destinadas ao suprimento de caixa. Especialmente no incio do exerccio, quando a tesouraria ainda no conta com numerrio suficiente para as despesas iniciais, fazem-se operaes de crdito por antecipao da receita, tomam-se emprstimos bancrios, por exempio, para a realizao daquelas despesas inadiveis, o que dever ser liquidado preferentemente no correr do exerccio ou, no mximo, obrigatoriamente, trinta dias depois do encerramento do exerccio (Oramento-programa no Brasil, cit., p. 318). J as operaes de crdito que se destinam a cobrir no dficits momentneos, dizer, intra-oramentrios, mas extra-oramentrios, no sentido de que ultrapassam o perodo coberto pelo oramento, do lugar a autnticas receitas do ponto de vista do nosso direito positivo. Basta examinar-se o art. 3. da Lei n. 4.320. Essas operaes de crdito dependem, sem dvida, de lei, que pode, no entretanto, ser a prpria oramentria ou uma lei especfica. Estas operaes vo dar lugar ao que

se denomina dvida pblica, e sua contratao normalmente vem acompanhada da colocao de ttulos da dvida pblica. 6. DA FISCALIZAO E DO CONTROLE DOS ORAMENTOS 4A regra bsica do Estado de Direito que a Administrao se subordina lei. Esse princpio amplo de legalidade que informa toda Administrao restaria letra morta se no houvesse um sistema destinado a garantir-lhe a eficcia. Da surgir a necessidade do desempenho de uma funo fiscalizadora, que passaremos a analisar. Em primeiro lugar, necessrio reconhecer que essa fiscalizao no exclusiva da atividade financeira, mas ganha nesta um rigor especial. Se verdade, pois, que toda Administrao Pblica fica sujeita desde logo a um controle interno, isto , a um controle que se processa no mbito das relaes de hierarquia que se estabelecem na atividade administrativa, no menos certo que a administrao financeira e oramentria sujeita-se a controles mais drsticos, que podem residir no mbito de cada um dos Poderes denominado controle interno, assim como a um controle exercido pelo Congresso Nacional, considerado pela Constituio como controle externo. E o que dispe o art. 70, ao afirmar que a fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das entidades da Administrao direta e indireta ser exercida pelo Congresso Nacional e pelo sistema de controle interno de cada Poder. A fiscalizao se dar, nos termos do mesmo artigo, no s do ngulo da pura e simples legalidade formal, mas tambm quanto aos aspectos de legitimidade, economicidade, aplicao das subvenes e renncia de receitas. O pargrafo nico do mesmo artigo deixa certo quais as pessoas que ficam sujeitas fiscalizao: prestar conta qualquer pessoa fsica ou entidade pblica que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores pblicos ou pelos quais a Unio responda ou que, em nome desta, assuma obrigaes de natureza pecuniria. Examinado, pois, quem est sujeito ao controle, caberia, agora, enfrentar as seguintes questes: quais os sistemas de controle e a seguir qual a amplitude deles. Os sistemas so dois: o de controle interno e o de controle externo. 6.1. Sistema de controle interno Na conceituao de Hely Lopes Meirelles, temos como controle interno aquele que objetiva a criao de condies indispensveis eficcia do

controle externo e visa assegurar a regularidade da realizao da receita e da despesa, possibilitando o acompanhamento da execuo do oramento, dos programas de trabalho, e a avaliao dos respectivos resultados. E, na sua plenitude, um controle de legalidade, convenincia, oportunidade e eficincia (Direito administrativo brasileiro, 12. ed., So Paulo, Revista dos Tribunais, 1986, p. 603). A caracterstica marcante deste sistema que ele se d no mbito da prpria atividade administrativa e em cada um dos Poderes: o Legislativo, o Executivo e o Judicirio. Deflui na prtica do prprio vnculo hie 86 87 rrquico que impe s autoridades superiores o exercerem um controle sobre os seus subalternos. Os atos destes so sempre passveis de reviso pelos superiores hierrquicos, sobretudo em matria de execuo dos programas oramentrios e da aplicao do dinheiro pblico. O art. 74 da Constituio que estabelece as finalidades do controle interno, dispondo ainda, no seu 1.0, que os responsveis por esse controle, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela daro cincia ao Tribunal de Contas da Unio, sob pena de responsabilidade solidria. bvio que esta hiptese cuida daqueles casos em que o responsvel no tenha poderes para, isoladamente, sustar a despesa ou regularizar a situao, caso em que dever proceder nesse sentido. por isso que o controle chama-se interno aquele que ocorre no mbito da Administrao de cada um dos trs Poderes. Na medida em que a irregularidade ou ilegalidade levada ao conhecimento do Tribunal de Contas, o que se est, na verdade, a fazer desencadear o controle externo, hoje facilmente deflagrvel, j que o 2. do mesmo artigo estatui que qualquer cidado, partido poltico, associao ou sindicato parte legtima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da Unio. Ainda dentro do controle interno convm tratar aqui da questo atinente s formas por que se podero dar esse controle. Matria como de costume muito bem versada por Jos Afonso da Silva. Embora as formas quanto ao momento de atuao do controle interno no estejam definidas na Constituio, convm relembrar que so trs: a priori, concomitante e a posteriori. A atuao do controle interno varia admitindo-se diversas maneiras de proceder. O mais seguro o registro contbil, que basicamente concomitante com os atos de execup da lei

oramentria; em certos casos, pode ser prvio (a priori), como a necessidade de ordem de pagamento, que espcie de controle sobre pagamento de despesa, mas que tambm subseqente (a posteriori) em relao, p. ex., liquidao da despesa (Curso de direito constitucional positivo, 5. ed., Revista dos Tribunais, 1988, p. 626-7). 6.2. Sistema de controle externo por este sistema de controle que, na verdade, um mecanismo de natureza autenticamente fiscalizatria se aperfeioa. A prpria supremacia da lei no ficaria assegurada se fosse dado ao Legislativo to-somente aprov-la, sem possibilidade de controlar-lhe a execuo. sabido que a lei no pode prever todos os acontecimentos e circunstncias que circundam a aplicao do oramento. A Administrao goza, sabidamente, de uma discricionariedade para apreciar as circunstncias e decidir-se pelo ato com o qual melhor se realizam os desejos da lei. A discricionariedade no arbitrariedade, porque a pessoa pblica no movida por uma autonomia de vontade, mas, sim, por objetivos regrados. a excelente lio de Javier Sainz Moreno, que conclui afirmando: O que no se podia prever a priori se pode revisar a posteriori (Elementos de derecho financiero, cit., p. 935). Mas h outro ngulo pelo qual pode ser visualizada a necessidade do controle. Ainda neste ponto merece citao o douto Javier Sainz Moreno: A pessoa privada pode fazer tudo aquilo que no lhe esteja proibido; pelo contrrio, pessoa pblica est proibido tudo aquilo que no lhe esteja recomendado. A pessoa privada pode gastar tudo o que recebeu naquilo que no estiver proibido, para isso o controle fundamental a priori, a fim de evitar gastos delituosos; a pessoa pblica, pelo contrrio, s pode gastar naquilo que tenha sido designado, e suas receitas foram criadas em funo destes gastos que deve contrair, para isto o controle fundamental a posteriori, a fim de evitar j no despesas delituosas, mas simplesmente uma despesa que, vista das demais, resulte improcedente. A pessoa privada no tem que justificar a sua existncia, seno que existe, logo consome; a pessoa pblica tem que justificar a sua existncia, ou consegue cumprir seus objetivos ou no serve para nada. A pessoa pblica requer, por conseguinte, um controle ou fiscalizao de resultados (Elementos de derecho financiero, cit., p. 935-6). Mas nos itens 1 e II do art. 71 da Constituio que muito certamente se assentam as competncias que mais caracterizam a funo do rgo. Cabelhe emitir parecer prvio sobre as contas prestadas anualmente pelo Presidente da Repblica dentro de sessenta dias contados de seu

recebimento. Compete-lhe ainda o julgamento das contas dos administradores e demais responsveis por dinheiros, bens e valores da Administrao direta e indireta, includas as fundaes e sociedades institudas e mantidas pelo Poder Pblico federal. A utilizao da expresso julgamento das contas j levou no passado a que algum sustentasse que os Tribunais de Contas exercem autntica atividade jurisdicional. At seria desejvel que efetivamente assim o fosse. Cremos que um dos pontos em que andou mal a Constituio de 1988 foi exatamente este: o de no atribuir o carter de um autntico tribunal com fora jurisdicional aos rgos incumbidos do controle de contas. A no-jurisdicionalidade das suas decises fica manifesta quando se leva em conta que no cabe a eles julgar as pessoas. Bastam somente as contas. Ora, esta uma deciso tcnica. As contas podem ser tidas por regulares ou irregulares, mas, para que haja atividade jurisdicional neces 1 88 89 srio que estejam presentes as partes. S pessoas so julgadas; conseqentemente a atividade do Tribunal de Contas de natureza tcnica facilitadora da deliberao final pelo Legislativo. O controle externo funo do Poder Legislativo. Vem contemplada no art. 49, X, da Constituio, que diz competir exclusivamente a ele o fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo, includos os da Administrao indireta. Cabe, tambm, ao mesmo Congresso Nacional julgar anualmente as contas prestadas pelo Presidente da Repblica e apreciar os relatrios sobre a execuo dos planos de governo. Isto nos termos do inciso IX do mesmo artigo. Esta funo, todavia, exercida com o auxlio do Tribunal de Contas, nos termos do art. 71 da Constituio. Os Tribunais de Contas cumprem a sua funo fiscalizatria de diversas maneiras. Por vezes realizam inspeo e auditoria de natureza contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio, que pode ser feita por iniciativa prpria da Cmara dos Deputados, do Senado Federal e das Comisses tcnicas ou de inqurito e recaem sobre unidades administrativas de todos os Poderes, quer da Administrao direta ou indireta, quer das fundaes e sociedades institudas ou mantidas pelo Poder Pblico. Outras vezes, a prpria ultimao do ato administrativo

depende de sua apreciao. o que se d com os atos de admisso de pessoal, assim como com as concesses de aposentadorias que so submetidas ao Tribunal para obter, se aprovados, a determinao do seu registro. No caso de detectar alguma ilegalidade o Tribunal no autoriza o registro at que os responsveis pela edio do ato recusado adotem as providncias necessrias ao exato cumprimento da lei. Mesmo o ato deste Poder aprovando ou rejeitando a manifestao prvia do Tribunal de Contas no tem fora jurisdicional. Para que se possa traduzir em julgamentos dos responsveis, necessrio que se proceda sua acusao formal, asseguradas todas as garantias do devido processo legal. Nada obstante destitudas de fora jurisdicional, no h negar- se que os Tribunais de Contas gozam de competncias amplas que, se exercidas na sua plenitude, podero torn-los em guardies insuperveis da moralidade administrativa, assim como de outros aspectos da boa gesto da coisa pblica, como a seguir se ver. 7. DA AMPLITUDE DOS SISTEMAS DE ONTROLE A leitura dos arts. 70 e 71 da Constituio revela ter havido um profundo alargamento do controle do Tribunal de Contas. Tradicionalmente limitava-se ele a ser um controle de legalidade, dizer, aferia-se a conformidade do ato praticado com o disposto na lei. Podia ser chamado mesmo de um controle jurdico formal, que no levava em conta outros aspectos do ato controlado seno o da sua adequao ao disposto na lei. Esta modalidade fiscalizatria no deixou de existir. Acontece, entretanto, que h, ao lado dela, um controle de legitimidade e de economicidade. A expresso legitimidade bem mais ampla que a mera legalidade. ilegal o ato que afronta o disposto na lei. A legitimidade vai alm. Um ato pode ser legal, mas no ser legtimo por estar em descompasso com os valores fundamentais da coletividade. Destarte, um dispndio excessivo com atividades de representao ou mesmo com cerimnias festivas, embora regulares do ponto de vista legal, visto que financiados por verbas competentes do oramento, podem ter a sua legitimidade questionada. dizer, reconhecer-se que aquela despesa transcende ao que seria razovel a um ato daquela natureza. sem dvida nenhuma uma grande porta que se abre ao controle externo e que poder pr um cobro aos dispndios excessivos com certos gastos Suntuosos que debaixo da ordem anterior no encontravam instrumentos adequados de reparao. No menos importante, ainda, afigura-se o controle exercido quanto economicidade do ato.

Portanto, v-se que este pode ser legal, isto , conforme com os dispositivos legais, ser legtimo, vale dizer, estar de acordo com os valores fundamentais da sociedade, mas ser praticado ineficientemente, antieconomicamente, o que significa dizer, com desperdcio ou ainda com gastos superiores aos necessrios realizao do ato. H que se observar que nas Constituies anteriores a amplitude do controle era mais restrita tambm no que diz respeito s reas do Estado controladas. Nelas se determinava a fiscalizao o Poder Executivo, assim como das unidades administrativas dos outros Poderes da Unio. Agora diz a Lei Maior que sero objeto de fiscalizao as entidades da Administrao direta e indireta, assim como fica certo que dever prestar contas qualquer pessoa fsica ou entidade pblica que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores pblicos pelos quais a Unio responda, ou que em nome desta assuma obrigaes de natureza pecuniria. 7.1. Controle particular Medida extremamente interessante aquela autorizada pelo art. 74, 2., que torna acessvel ao povo a possibilidade de denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da Unio. De fato, qualquer cidado, partido poltico, associao ou sindicato parte legtima para, na forma da lei, proceder a essas denncias. mais 90 91 um instrumento colocado no arsenal dos direitos polticos do cidado. Conforme o tipo de medida a ser impugnada, pode tornar-se mais conveniente e mais prtico a simples denncia ao Tribunal de Contas, que, no exerccio das suas atribuies, poder introduzir as impugnaes e sanes que a hiptese comportar, evitando-se, destarte, o caminho mais tortuoso de uma ao popular. A expresso na forma da lei no deve induzir a ningum a idia de que o preceito por ora incuo, j que a referida lei no se encontra ainda editada. Jos Afonso da Silva focaliza muito bem a questo, demonstrando como tudo est a apontar no sentido de que as Cortes de Contas no devero deixar de conhecer as denncias a despeito de inexistncia das normas regulamentadoras. Transcrevamos o seguinte excerto da sua obra Curso de direito constitucional positivo (cit., p. 630-1): Na forma da lei diz o texto, como se para esse tipo de denncia aquelas partes legftimas dependessem de lei que as autorizasse. Ora, primeiro,

existe o direito de petio que independe de lei, e pode ser utilizado no caso; segundo, porque a denncia poder ser feita sempre, e o Tribunal a ter na conta que merecer. Ser realmente de pasmar se no tomar conhecimento do fato, s porque eventualmente no existe lei que autorize quele legitimao para agir perante ele. Se ele pode tomar conhecimento e tomar as providncias cabveis de ofcio, ento no h como recusar conhecer da denncia. 8. OS TRIBUNAIS DE CONTAS NOS ESTADOS E NOS MUNICPIOS Os Tribunais de Contas existem, sem dvida alguma, nos Estados e no Distrito Federal. O art. 75 da Constituio da Repblica manda aplicar a estas Cortes de Contas as mesmas normas estabelecidas para o Tribunal de Contas da Unio. So idnticas, pois, a organizao, a composio e a fiscalizao dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal de um lado, e o Tribunal de Contas da Unio, de outro. As Constituies estaduais dispem sobre os Tribunais de Contas respectivos, que sero integrados por sete conselheiros. H que se consignar, entretanto, uma diferena no Tribunal de Contas da Unio, que tem nove ministros. A situao um pouco mais confusa com relao a estas Cortes no campo municipal. A regra genrica a que vem prevista no art. 31, 4., que dispe no sentido de ser proibida a criao de Tribunais, Conselhos ou rgcs de Contas Municipais. Acontece, entretanto, que o art. 75 faz referncia a Tribunais e Conselhos de Contas dos Municpios. Na verdade, o art. 31, l., tambm se refere a Tribunal de Contas do Municpio, assim como ao Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municpios, acres92 centada a clusula onde houver. Consagrou-se, pois, a situao estabelecida, dizer, onde eles j existem so mantidos e constitucionalizados; onde eles no existem, no podem ser criados. H, portanto, Estados que tm um Tribunal de Contas com o nome de Conselho de Contas Municipais, voltado, exclusivamente, fiscalizao dos Municpios. Esses Conselhos so, pois, mantidos. De outra parte, h apenas dois Municpios (o de So Paulo e o do Rio de Janeiro) que tm Tribunais de Contas prprios, dizer, municipais. Ficam tambm mantidos e constitucionalizados. t 93