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Idias, interesses e mudanas institucionais

Jorge R. B. Tapia e Eduardo R. Gomes

Introduo
Este trabalho uma discusso da relao entre instituies, interesses e idias, tendo como referncia emprica as experincias de concertao social na Europa desde os anos de 1990. Assim, luz da literatura internacional recente, argumentamos que, diferentemente das primeiras anlises sobre as relaes das idias com a dinmica dos interesses e das instituies, o debate atual tem incorporado uma maior complexidade no entendimento dessa interao, interpelando algumas vises correntes da cincia poltica. Enfatizando as relaes entre mudana econmica, instituies, paradigmas e aprendizado social, as novas contribuies ressaltam a importncia da dimenso cognitiva dos processos polticos na tentativa de construir abordagens mais ricas e adequadas sobre os fenmenos em pauta. Nesse sentido, embora inovadora, a nfase dada at agora ao papel das idias ainda no parece ser suficiente para explicar a difuso e a natureza dos processos de reformas econmicas e sociais, sua legitimidade ou sustentao no plano poltico. preciso que o processo de adoo das idias produza resultados avaliados positivamente, oferecendo respostas, mesmo que no consensuais, para questes consideradas centrais na agenda pblica. Ademais, h um complexo processo de aprendizado e de mimicking 1 no

1.Mmica, imitao mantido no original em ingls.

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mbito das polticas e das reformas econmicas e sociais que permite elucidar intrincados desdobramentos, no podendo portanto ser desconsiderado, inclusive porque talvez permita adicionar novas dimenses s abordagens das reformas econmicas e sociais inspiradas nas instituies ou na competio poltica. Este trabalho est organizado em quatros partes. A esta introduo se segue uma parte dedicada discusso terica, na qual sublinhamos as contribuies recentes ao debate sobre o papel das idias nos processos de reforma econmica e social. Depois, procuramos ilustrar os conceitos tericos luz das experincias de concertaes sociais de segunda gerao na Europa. Na quarta e ltima parte, rediscutimos os principais aspectos tericos destacados ao longo do trabalho.

Idias, interesses, instituies e paradigmas


Nas ltimas dcadas, no campo da cincia poltica, tm adquirido importncia e rpida difuso os enfoques institucionalistas, cuja variedade foi apropriada com rigor pelo trabalho de Hall e Rosemary (1996). Dados os propsitos deste estudo, optamos por abordar o tema resgatando as perspectivas do institucionalismo na sua interseco com as polticas pblicas, privilegiando como eixo as relaes entre instituies e idias no contexto mais amplo das experincias de reformas tanto no mbito econmico como no social (cf. Immergut, 1996). Os trabalhos de Heclo (1974) e de Peter Hall (1989, 1993, 1997) representam as contribuies mais consistentes na perspectiva do institucionalismo histrico, e defendem um papel-chave das idias na determinao dos resultados obtidos pelas instituies. Inspirado no livro clssico de Thomas Kuhn, Peter Hall em essncia afirma que uma poltica feita dentro do contexto de um paradigma de polticas pblicas. Esse esquema internalizado pelos polticos, administradores governamentais, analistas polticos, entre outros agentes decisrios relevantes, razo pela qual surge um conjunto legtimo de tcnicas polticas, mecanismos e instrumentos que delimitam os objetivos e os alvos da poltica pblica. Como discute Hall (1989) no seu clssico estudo sobre a difuso das idias keynesianas, esse movimento analtico est longe de representar um desdobramento comum, como explicao de por que as idias se difundem mais em alguns pases e menos em outros. Hall identifica trs perspectivas de anlise que procuram determinar as causas da emergncia das idias
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keynesianas no perodo ps-1930, quais sejam, aquela centrada na economia, aquela centrada no Estado e aquela centrada em coalizes, cada uma com uma concepo particular sobre a importncia de determinadas dimenses explicativas. Assim, no enfoque centrado na economia, enfatiza-se o papel desempenhado pelo conhecimento especializado (particularmente aquele detido pelos economistas) e os impactos produzidos entre os formuladores de polticas, resultando em mudanas na concepo e na implementao de determinadas polticas pblicas. Mais especificamente, o papel das idias nesse enfoque reside na sua capacidade de persuaso no mbito de uma determinada rede de compartilhamento de polticas por economistas profissionais e por formuladores de polticas, caracterstica essa associada prpria qualidade das idias, dados os diagnsticos e as solues concretas que apresentam para problemas centrais em determinados momentos histricos. Contudo, parece haver uma excessiva nfase no papel dos economistas e dos prprios assessores especializados na dinmica do fazer polticas pblicas, pois, como o prprio Hall (1989) demonstrou, a influncia dos economistas variou significativamente no tempo e entre os diferentes pases. Sem dvida, o carter persuasivo das idias um aspecto extremamente importante, como tm destacado as correntes da chamada perspectiva cognitiva das polticas pblicas, porm as idias esto situadas num campo relacional no qual h a disputa com outras idias e, para sua viabilidade, preciso incorporar outras dimenses explicativas, como veremos mais adiante. O enfoque centrado no Estado, por sua vez, elaborado a partir do artigo seminal de Weir e Skocpol (1985), o qual est fortemente identificado com a obra de Peter Evans, oferece uma maneira diversa de explicar o papel das idias no processo de mudana poltica. Dessa perspectiva, a difuso de novas idias depender da configurao institucional do Estado e da experincia prvia com polticas relacionadas com elas. No mbito da formulao de polticas, a relativa abertura das instncias decisrias influncia de consultores externos, economistas, pode acelerar a incorporao de novas idias e proposies s polticas pblicas. Alm disso, a orientao adotada implicitamente na diviso institucional de responsabilidades entre os diferentes ministrios e rgos governamentais ser crucial para a recepo de novas idias pelas instncias decisrias fundamentais dentro do governo. Um ltimo elemento destacado pela abordagem centrada no Estado o papel incentivador ou inibidor na adoo de
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novas idias, associado existncia de qualificaes da burocracia estatal. Quando essas qualificaes esto presentes, aumenta em muito a probabilidade de que novas idias e propostas sejam incorporadas, e a percepo de fragilidades na capacidade institucional tende a reforar resistncias contra a assimilao de novas idias. A principal contribuio desse enfoque resgatar a relevncia e o papel das estruturas institucionais do Estado, a influncia da cultura institucional, as caractersticas do sistema estatal e da sua efetiva capacidade de implementao de novas idias e propostas. Esses aspectos so relevantes porque relativizam, inclusive, o uso abusivo da noo de inovao, muitas vezes sinnimo de fazer uma coisa de maneira diferente. Com isso, so oferecidas ferramentas analticas que permitem explicar uma variao atravs dos pases da recepo das idias keynesianas, enfatizando as distintas configuraes institucionais dos Estados e a importncia das experincias prvias das polticas em cada pas. Por outro lado, esse enfoque padeceria de uma nfase excessiva no papel das burocracias pblicas e de uma simtrica negligncia em relao ao papel desempenhado pelos polticos. Essa superestimao do Estado conduziria, segundo Hall, a uma viso imutvel da prpria dinmica das instituies. Finalmente, o enfoque centrado em coalizes procura explicar o papel das idias e das prprias polticas no mbito mais amplo do sistema poltico. Aqui, as referncias so os trabalhos desenvolvidos por Peter Gourevitch (1986), cuja nfase est na assertiva de que as polticas pblicas precisam mobilizar suporte entre coalizes de interesses econmicos mais amplos, dos quais dependem os votos dos polticos e o bem-estar dos eleitores. Portanto, o desafio a formao de coalizes de interesses polticos, econmicos e sociais capazes de persuadir os formuladores dos benefcios associados a determinadas opes de polticas pblicas. Essa perspectiva, aplicada ao caso da difuso das idias keynesianas como resposta aos desafios trazidos pela grande depresso dos anos de 1930, significa que a explicao da maior ou menor difuso est na habilidade de cada regime poltico de construir coalizes de sustentao aos novos experimentos de tipo keynesiano dentro das polticas deflacionrias. A contribuio da abordagem centrada em coalizes recolocar a importncia da anlise da dinmica da poltica no mbito das relaes do conjunto do sistema poltico, no qual encontramos as diferentes modalidades de articulao de interesses que refletem as clivagens existentes nas diferentes sociedades. Isso particularmente importante no caso da poltica econmi242

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ca, que afeta de maneira direta interesses materiais dos diferentes grupos e classes sociais. Todavia, a exemplo dos outros dois enfoques anteriores, o enfoque centrado em coalizes tambm apresenta suas limitaes. Nas palavras de Hall, ficam em aberto as indagaes sobre como esses grupos sociais definem especificamente seus interesses. Ou seja, esse enfoque no permitiria especificar o modo concreto como os contedos particulares dos diferentes membros das coalizes de apoio so construdos. Esse movimento de especificar a construo prpria de interesses depende da incorporao de outras variveis, como, por exemplo, o legado das polticas existentes e o impacto do desenvolvimento da teoria econmica e mesmo da avaliao da aplicao de certas idias em outros contextos. Embora apresentando aspectos problemticos, os trs enfoques oferecem perspectivas de anlise bastante estimulantes do porqu da difuso das idias e de seu impacto no plano das polticas adotadas pelos diferentes governos. Obviamente, cada uma delas privilegia determinadas dimenses e conjuntos de atores, o que oferece uma pluralidade de razes e de fatores para explicar a maior ou menor relevncia das idias keynesianas. A sntese analtica proposta por Hall (1989) destaca que a influncia de novos conjuntos de idias econmicas tem sido examinada em termos de viabilidade administrativa, poltica e econmica. O autor destaca quatro fatores como os principais na explicao da difuso e dos impactos das idias sobre as polticas pblicas: a orientao do partido no governo, a estrutura do Estado e as relaes entre Estado e sociedade, a natureza do discurso poltico e o impacto de eventos externos. A necessidade de adicionar outros fatores queles tradicionalmente evocados para explicar a recepo ou no de novas idias est relacionada, de um lado, com a excessiva abrangncia das questes involucradas nas dimenses viabilidade econmica, administrativa e poltica, e, de outro, necessidade de especificar um conjunto de fatores mais restritos que reforam ou obstaculizam a adoo de polticas anticclicas keynesianas. O primeiro elemento, a orientao do partido no governo, bastante reconhecido na cincia poltica para explicar certos arranjos ou configuraes institucionais. Dois exemplos bastante conhecidos so a associao entre a presena do neocorporativismo e a de partidos pro-labour no poder (cf. Cameron, 1984) e a relao entre a presena de governos socialdemocratas no governo e a adoo de polticas keynesianas (cf. Przeworski, 1989). Peter Hall retoma a importncia da orientao ideolgica do partido no governo
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2. Cabe aqui uma observao feita luz da anlise comparada sobre a difuso do keynesianismo. H uma intrigante situao em que a introduo de polticas e idias ligadas a Keynes geralmente associada a partidos socialdemocratas, mas sua continuidade obra de partidos conservadores. Os casos em que a iniciativa coube a partidos conservadores foram raros. A forte resistncia verificada na Alemanha, na Itlia e no Japo no psguerra expressa a hegemonia de partidos conservadores, apoiando este argumento. 3. No caso do estudo sobre as idias keynesianas, Hall menciona o poder do Banco Central sobre as polticas pblicas. A nosso ver, essa assertiva pode ser aplicada ao caso de outras reas de polticas pblicas, nas quais o poder poder ou no estar concentrado nos rgos ligados poltica econmica.

para explicar a difuso das idias keynesianas. No perodo entre guerras, das cinco experincias keynesianas, apenas duas (Japo e Estados Unidos) no estiveram associadas voz da classe trabalhadora, e sim ao esforo blico. Por outro lado, a associao entre keynesianismo e socialdemocracia muito evidente na experincia do Norte da Europa. Como mostra Pekkarinen (1989), o compromisso com as idias keynesianas foi maior nos pases em que havia hegemonia da socialdemocracia Sucia e Noruega , e bem menor onde no havia o mesmo vigor. Esse era o caso da Dinamarca, onde a coalizo poltica envolvia outros partidos polticos, e da Finlndia, onde a socialdemocracia era fraca. Apesar de ressaltar que no est afirmando a plena identidade entre socialdemocracia e keynesianismo, Hall considera um fator essencial para explicar a maior ou menor receptividade das idias keynesianas nos diferentes pases a existncia ou no de robustos partidos socialdemocratas2. O segundo elemento apresentado a estrutura do Estado e as relaes entre Estado e sociedade. Por mais que os polticos possam ter qualidades de empreendedores, eles operam em determinadas estruturas institucionais estatais. O aspecto relevante saber quais so as estruturas que recebem fluxos de recomendaes, quais so os interesses dos decisores pblicos com maior autoridade na formulao de polticas pblicas no que diz respeito dinmica poltica e capacidade tcnica para implementar novas idias em programas e polticas pblicas. Trs caractersticas da estrutura estatal seriam particularmente importantes para explicar a incorporao de novas idias: 1) a permeabilidade dos funcionrios pblicos; 2) o grau de concentrao do poder sobre as decises da rea de reforma concernida; e 3) o poder especfico de um rgo ou agncia governamental3. Da mesma forma, as relaes entre Estado e sociedade oferecem uma melhor especificao dos fatores e das condies de adoo de novas idias e de seu impacto. Segundo Hall, o grande interesse sobre a estrutura do Estado deixou em plano secundrio o estudo da dinmica das relaes entre Estado e sociedade. Essas relaes correspondem a redes institucionalizadas que organizam os fluxos de informao, os recursos e as presses entre atores pblicos e privados. Aqui esto presentes redes estabilizadas de intermediao de interesses e arranjos institucionais para a proviso de financiamentos pblicos. Esse conjunto de relaes pode ter impacto positivo ou negativo sobre a capacidade do Estado de implementar certas polticas e, por isso, deve ser incorporado nas anlises sobre o tema. O terceiro elemento sugerido a estrutura do discurso poltico. Essa varivel aproxima-se do prprio conceito de referencial de polticas (cf. Jobert

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e Muller, 1987; Jenkins-Smith, 1993) e corresponde existncia de idias ou de certo cluster delas, que exerce um papel de orientao tanto na definio dos diagnsticos como na delimitao das alternativas plausveis e desejveis. Na formulao apresentada por Hall, trata-se de concepes acerca da natureza da sociedade e da economia, diferentes idias sobre o papel apropriado do Estado e do governo, ideais comuns e a memria coletiva sobre experincias passadas. Um exemplo da pertinncia de examinar as relaes entre Estado e sociedade est no escrutnio pblico ao qual est submetido o conjunto de idias novas quando essas so apresentadas como elementos inovadores e capazes de oferecer alternativas para problemas reconhecidos pela sociedade e pela opinio pblica como graves e crnicos. luz do caso das idias keynesianas, lembra Hall, a natureza do discurso poltico dominante pode trabalhar como um elemento favorvel ou desfavorvel introduo de novas idias e propostas de polticas pblicas. As diferentes experincias nacionais em termos de planejamento e a diversidade dos modelos de Estado de Bem-Estar Social (cf. Esping-Andersen, 1990; Huber e Stephens, 2001) correspondem a distintos significados de experincias e de semntica poltica, que afetam por caminhos especficos a adoo de novas idias e polticas. Por isso, um mesmo conjunto de idias tende a adquirir pela natureza do discurso poltico nacional diferentes sentidos, que podem impulsionar, retardar ou bloquear sua difuso. Portanto, como a estrutura do Estado ou a orientao do partido no governo, a natureza do discurso poltico nacional pode ser decisiva para que um novo conjunto de polticas seja aceito (Hall, 1989, p. 383). Como discutiremos mais adiante, a hiptese da existncia do mecanismo do processo de aprendizado e mimicking (cf. Hemerijck e Visser, 2001) na difuso de idias e de desenhos de novas polticas pblicas introduz novos elementos ao argumento defendido por Hall. Por exemplo, a forte difuso de metodologias do tipo melhores prticas e de benchmark 4 por organismos internacionais tem induzido a esse tipo de mecanismo de aprendizado e de imitao, mesmo quando adotada com prudncia e seguindo uma orientao seletiva. O quarto e ltimo fator o impacto de eventos externos, como a Segunda Guerra Mundial. A natureza desse elemento bastante diversa dos trs primeiros porque se trata de eventos que dificilmente vo se repetir, embora, hoje, os chamados choques externos, como as crises financeiras, paream ter uma forte afinidade eletiva com a globalizao capitalista. Mesmo assim, esses eventos parecem ser variveis intervenientes em termos

4.Termo j bastante difundido e cuja traduo mais aproximada seria padres de qualidade.

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5. Ou, nas palavras do autor, se o exemplo keynesiano demonstra que as idias tm um poder real no mundo poltico, isto tambm confirma que elas no adquirem fora independentemente da constelao de instituies e interesses que j estavam presentes (Hall, 1989, p. 390).

do modelo explicativo em discusso. Uma analogia interessante entre os ditos choques externos e os impactos dos acontecimentos da Segunda Guerra Mundial est em que ambos parecem reforar certas escolhas polticas. Fica em aberto o problema da relao entre a dinmica interna e o modo como os eventos externos so traduzidos internamente. O que resta como tema para reflexo saber se nas condies atuais houve uma modificao na dinmica entre os eventos externos e seus impactos ou sua recepo interna nos diferentes pases. Em sntese, uma importante concluso do amplo trabalho comparativo coordenado por Hall a de demonstrar que o poder efetivo das idias no pode ser dissociado dos arranjos das instituies e dos diferentes interesses econmicos, polticos e sociais organizados5. No entanto, a observao de que a importncia das idias no pode ser tratada revelia das configuraes de interesses e das instituies insuficiente. H necessidade de qualificar em termos tericos como essas relaes se estabelecem e qual a sua dinmica, enfrentando um elenco bastante intrigante de questes tanto analticas como empricas, o que poderemos explorar com o trabalho de Gofas. De maneira estilizada, Gofas (2001a) identifica dois modelos bsicos utilizados para conceituar as relaes entre fatores materiais (interesses e instituies) e idias. O primeiro enfoque v as idias como resultado randmico, fruto das condies de incerteza e complexidade social, afirmando-se dessa forma a antecedncia das idias sobre os interesses. O segundo enfoque prope uma relao na qual os interesses so anteriores, as idias so variveis de mediao, auxiliares nas explicaes dos processos polticos cuja principal varivel so as instituies. A nova onda de estudiosos que tem resgatado a perspectiva a partir das idias teria criado uma espcie de nova ortodoxia, a qual, seguindo o vis racionalista, separaria as idias dos interesses, tratando-as como variveis em competio, cujo peso metodolgico deve ser escrutinado sistematicamente. Ademais, essa corrente institucionalista teria estabelecido um problemtico primado ontolgico das instituies. A sugesto terica alternativa de Gofas considerar a relao entre idias e interesses como um processo de constituio simultnea ou mtua. A adoo desse axioma inicial traz como decorrncia lgica a negao de um primado ontolgico, seja dos interesses, seja das instituies. Segundo o autor, a superao do reducionismo contido na polarizao idias-interesses aponta para um enfoque em que as idias fornecem um quadro de trabalho no qual os interesses se definem ou se constituem (Gofas, 2001a, 2001b).

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Nessa linha de argumentao, o papel das estruturas compartilhadas de conhecimento oferecer uma explicao de como se conformam as motivaes dos atores, tanto em termos daquilo que relevante como da escolha dos meios ou dos instrumentos para atingir os objetivos. Assim, no debate sobre a relao entre idias e instituies, possvel identificar na literatura recente alguns esforos de pensar essa problemtica partindo da premissa de que as idias so como mapas e produtos da condio de incerteza dos processos polticos e sociais. Assim, uma primeira corrente sustenta a anterioridade das idias em relao aos interesses. As estruturas cognitivas teriam uma espcie de ordenao lgica causal, que permitiria identificar padres causais transferveis para as estratgias dos atores e consubstanciados no prprio desenho das polticas. As idias desempenhariam a funo de guias para o comportamento, seja estipulando relaes causais, seja delimitando estratgias para alcanar os objetivos. Entre as debilidades desse enfoque est a ausncia de uma explicitao do mecanismo explicativo da adoo de um conjunto de idias em detrimento de outros. A desconsiderao do contexto social no qual as idias se desenvolvem leva a que sejam tratadas como entidades que flutuam livremente, tendo em mente o pressuposto de que as idias tm propriedades que produzem efeitos causais. Ainda entre as correntes que partem da antecedncia das idias sobre os interesses, merece ateno aquela organizada em torno do conceito de comunidades epistmicas. Ao contrrio da anterior, esta fornece um mecanismo de seleo das idias e tambm insiste na importncia do aprendizado sobre polticas, seja dentro de comunidades que compartilham polticas pblicas, seja nas suas relaes com os formuladores de polticas. Entretanto, tambm esse enfoque apresentaria pelo menos duas dificuldades analticas importantes (cf. Gofas, 2001a, 2001b). A primeira o tratamento das idias como produtos aleatrios que respondem situao de incerteza. A segunda a afirmao de que os atores so redutores da incerteza na coordenao da lgica causal. A crtica de Gofas ao trabalho de McNamara (1998) sobre a Unio Monetria Europia (UME) parece pertinente; embora afirme a interconexo entre idias e interesses, a autora afirma que as idias so fatores crticos no campo da poltica monetria porque a gesto macroeconmica afetada pelas condies de incerteza. Dessa forma, ela estabelece uma distino em termos de perodos histricos e setores especficos da economia, nos quais haveria um maior peso das idias em funo da presena da incerteza. Em outras palavras, a assertiva de que h conexo
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entre idias e interesses abandonada, e a explicao se constri ad hoc baseada em fatores contextuais. Alm disso, dado o carter aleatrio das idias, elas so consideradas variveis intervenientes. Para Gofas (2001a, 2001b), essa definio traria como implicaes tericas srios riscos de simplificaes excessivas no papel desempenhado pelas idias e estruturas cognitivas nos processos polticos, como por exemplo tom-las como filtros cognitivos que do o significado para as estruturas. A definio das idias como variveis ajuda a problematizar os processos de formao de interesses e de preferncias, ao se deter nas bases materiais e no contexto social, mas tambm, em contrapartida, dificulta a explorao plena das potencialidades de um enfoque a partir das idias. Finalmente, a concepo do processo de aprendizado poltico como unidirecional das comunidades epistmicas para os formuladores de polticas tambm seria uma viso reducionista. A principal objeo a conseqncia dessa concepo unilateral: privilegiar a priori um conjunto de atores e de idias em detrimento de outros. Novamente, defrontar-nos-amos com a ausncia de mecanismos explcitos de seleo de idias e interesses, que conduziria a solues metodolgicas como a firmao do primado ontolgico de idias ou instituies ou, ento, a explicaes contextualizadas associadas necessidade de enfrentar os limites impostos pela incerteza. O segundo enfoque, que parte do axioma de que as idias so posteriores aos interesses, considera as idias como pontos focais. Nas palavras de Goldstein e Keohane (1993), as idias afetam as interaes estratgicas, seja contribuindo seja dificultando esforos conjuntos para atingir resultados mais eficientes, resultados que sejam pelo menos to bons quanto o status quo para todos os participantes. Nessa perspectiva, as idias contribuem para resultados na ausncia de um equilbrio especfico (apud Gofas, 2001b). Na verdade, nesse enfoque as idias concebidas como pontos focais podem desempenhar duas funes diametralmente opostas: ou permitem a definio de solues cooperativas ou impedem que essas sejam atingidas. A objeo mais relevante a esse enfoque est associada afirmao de que o primado dos interesses sobre as idias tem como conseqncia consider-las uma dimenso exgena, o que leva reiterao da viso dualista de interesses e idias. Em outras palavras, o vis racionalista estaria sendo reintroduzido no momento em que o dualismo interesses-idias mantido. Finalmente, as idias so, tambm, definidas como elementos
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dentro das instituies, como variveis auxiliares, includas em cadeias causais institucionais, cuja dinmica faz a mediao entre as idias e os resultados das polticas pblicas. Aqui as idias so variveis de mediao inseridas nas diferentes lgicas institucionais. So as instituies que afetam as polticas pblicas, cabendo s idias um papel secundrio na explicao das performances das polticas. A explicao de por que certo conjunto de idias aceito enquanto outras so rejeitadas est na natureza dos arranjos institucionais, que serviriam como filtro de seleo das idias mais aptas. Em outras palavras, as instituies seriam filtros que determinariam quais idias tm maiores chances de ser mais influentes. Na perspectiva analtica elaborada por Gofas, a preocupao principal , enfim, contestar a incorporao residual ou exgena das idias nas explicaes sobre as escolhas pblicas, a definio e a implementao de polticas. Em termos analticos, essa postura terica est sintetizada na assertiva de que interesses e idias se constituem reciprocamente, na rejeio das correntes que sustentam seja o primado das instituies, seja a antecedncia das idias sobre os interesses.

Paradigma de polticas pblicas, aprendizado institucional e mimicking


A perspectiva do paradigma de polticas pblicas trabalha com diferentes situaes tpicas. A primeira delas corresponde aos perodos normais, nos quais o processo decisrio, as mudanas e o paradigma permanecem inalterados, e as mudanas so de natureza incremental e evolucionista. Na segunda, referida aos perodos excepcionais (de mudanas e de reformas), a situao totalmente diversa, porque h a contestao e a substituio dos princpios estruturantes dos paradigmas que delimitam as opes de polticas pblicas, e nessas circunstncias h uma reconfigurao dos objetivos polticos. Essa perspectiva relativiza bastante o peso do legado institucional das polticas, sustentando que uma poltica responde menos diretamente a condies sociais e econmicas do que s conseqncias de polticas passadas (Hall, 1993, p. 277). Vale lembrar que o clculo dos atores polticos reflexivo e estratgico, afastando-se da viso instrumental do agente maximizador. Precisamente a lgica da ao estratgica dos atores incorpora o conceito de aprendizado social, definido como uma tentativa deliberada de ajustar os objetivos ou as tcnicas de respostas polticas a experincias passadas e a novas informaes. O aprendizado social, portanto,
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ocorre quando as mudanas polticas resultam de processos como esses (Idem, p. 278). Hall prope um aprofundamento analtico pela distino de diferentes nveis de aprendizado social. Trs ordens de aprendizado social correspondem a trs ordens de mudana poltica: a) A de primeira ordem, na qual as condies especficas dos instrumentos de polticas so modificadas, enquanto os prprios instrumentos (e mesmo os amplos objetivos das polticas) permanecem inalterados. b) A de segunda ordem, na qual tanto o contexto como os instrumentos so alterados (embora ainda dentro de um contexto de objetivos estveis). c) A de terceira ordem, que corresponde mudana do prprio paradigma de poltica e, portanto, do prprio processo de fazer polticas, diferentemente das mudanas de primeira e segunda ordem, que ocorrem dentro dos limites do processo normal. Essa perspectiva inspirada na literatura do aprendizado social introduz explicitamente uma variante nova do papel dos processos de aprendizado externo dos atores exteriores no espao nacional ou de imitao de polticas e programas pblicos e de reformas. Essa a anlise apresentada por Hemerijck e Visser (2001) num artigo de ttulo sugestivo, Learning and mimicking: how European welfare states reform, que discute as relaes entre aprendizado (do ngulo da poltica domstica) e aprendizado externo ou de imitao (do ngulo do aprendizado oriundo de fora). O argumento central dos autores que os fatores-chave do processo de aprendizado no mbito das polticas domsticas (nacionais) so as idias, o poder, os formuladores de polticas e as instituies do processo decisrio pblico. Na literatura h dois grandes enfoques que discutem as relaes entre as mudanas de polticas, o aprendizado sobre as polticas e a imitao das polticas (mimicking ). O conceito de rede de compartilhamento de polticas, cujas origens remontam aos trabalhos de Karl Deustch (1963), sobre a aplicao da teoria dos sistemas cincia poltica, posteriormente desenvolvidos por diversos autores (cf. Hall, 1993; Sabatier e Jenkins-Smith, 1993; Olsen e Peters, 1996), sugere que os formuladores de polticas aprendem lies de sucessos e fracassos de polticas anteriores, e usam essas lies e o novo conhecimento para lidar com novos problemas. Sob outra perspectiva, a literatura que discute os processos de transferncia, imitao de polticas e difuso de polticas (cf. Rogers, 1962; Walker, 1969; Rose, 1993; Berry e Berry, 1999)
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sustenta que os formuladores de polticas examinam as melhores prticas e adotam os modelos ou os padres bem-sucedidos no exterior. A importncia do conceito de mimicking est diretamente associada ao papel crescente desempenhado por atores internacionais instituies multilateriais e supranacionais na definio das agendas de reformas econmicas e sociais. Exemplos disso so os processos de internacionalizao e de integrao econmica regional, as facilidades de comunicao e as estratgias explcitas dos organismos multilaterais a Organizao Econmica para a Cooperao Desenvolvimento (OCDE), o Fundo Monetrio Internacional (FMI), o Banco Mundial , que tm ampliado sua ateno no monitoramento da difuso de prescries de polticas nacionais orientadas para a adoo das diretrizes da Nova Gesto Pblica, a desregulao do mercado de trabalho, a privatizao dos sistemas de penses e a introduo de competio administrada na rea de sade. Hemerijck e Visser (2001) sustentam que os processos de aprendizado6 tm limites inerentes sua prpria lgica. Os autores insistem na existncia de fortes ambigidades nos processos de feedback, bem como na prpria conceituao de experincias de sucesso e de fracassos. Os critrios de sucesso e fracasso so freqentemente objeto de disputa e contestao, enquanto o feedback enfrenta os obstculos da incerteza dos contextos institucionais e da dificuldade de atribuir os efeitos a uma determinada ao ou conjunto de iniciativas. Os exemplos so os mais variados; um bastante presente no debate europeu sobre se a moderao salarial ou a reduo da jornada de trabalho produzem uma elevao no emprego. Alm disso, a natureza poltica dos sistemas sociais impele para um aprendizado conservador, no qual os erros e equvocos so simplesmente cancelados. Do mesmo modo, os eleitores tendem a responder melhor aos erros das polticas do que a oportunidades perdidas pela no escolha de certas polticas pblicas. As escolhas em condies de racionalidade limitada so baseadas em tentativas e erros, que somente em situaes de muita mobilizao pblica levam a um debate aprofundado do diagnstico e das alternativas viveis. O aprendizado e a introduo de novas orientaes de polticas pblicas esto associados a choques externos ou a contextos de crise grave. A situao da Holanda no incio da dcada de 1980 e a crise da lira italiana nos anos de 1990 so dois exemplos limites em que foi possvel dar incio a processos de concertao social inaugurando novas orientaes no plano das relaes entre os atores Estado, associaes empresariais e sindicatos

6.O aprendizado definido como a habilidade de detectar e corrigir erros, e melhorar o funcionamento dos sistemas sociais (Olsen e Peters, 1996, p. 4).

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que conduziram a um aprendizado poltico inovador (cf. Visser e Hemerijck, 1997; Tapia, 2003; Baccaro, Carrieri e Damiano, 2002).
Estado, sociedade e mudana nas reformas dos anos de 1990

Embora sem enfrentar a problemtica epistemolgica do primado ou no das instituies, uma gerao recente de estudiosos dos pactos sociais e das concertaes sociais de segunda gerao, na Europa, tem insistido na importncia das interaes estratgicas e do processo evolutivo de construo de novos paradigmas polticos. Essa concepo evolucionista do neocorporativismo enfatiza precisamente a capacidade dos atores, nas suas interaes, de encontrar solues negociadas que permitam responder positivamente a constrangimentos externos ou dificuldades internas. A inovao no plano da ao e da estratgia pode ocorrer em condies econmicas adversas, como mostram os exemplos da Holanda e da Itlia, nos quais a percepo dos riscos, mas tambm das oportunidades, foi fundamental para os resultados alcanados. No caso holands, dificilmente a retomada da concertao social pode ser explicada de forma adequada lanando mo da hiptese de resgate das instituies e das estruturas corporativas. preciso introduzir algumas mediaes para explicar de maneira consistente por que se rompe o imobilismo dessas estruturas durante os anos de 1970. Assim, o processo de aprendizagem seria um elemento fundamental para explicar a superao do imobilismo, embora no devamos subestimar a anlise da articulao dos interesses e os conflitos decorrentes da arbitragem assimtrica dos diferentes interesses. Esse repertrio compartilhado de prticas e de vises constitui elemento que afeta positivamente a lgica de operao das instituies, introduzindo alteraes nos seus comportamentos tpicos. Visser, fazendo uma reflexo sobre os ensinamentos dos pactos sociais de segunda gerao, afirma que a caracterstica mais interessante da concertao social a possibilidade que ela oferece s partes de redefinir o contedo de suas estratgias sob o ngulo do interesse coletivo (Hemerijck e Visser, 2001, p. 52). O aprendizado aqui dependeria basicamente das caractersticas organizacionais e da relao de confiana mtua entre os atores, mesmo numa situao de relaes assimtricas e de troca poltica pouco redistributiva no curto prazo. Indiscutivelmente, a obra mais influente sobre a experincia de concertao social holandesa das ltimas dcadas foi o livro A Dutch Miracle
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de Visser e Hemerijck (1997). Do ponto de vista terico, a hiptese desses autores que houve uma combinao entre gravidade dos problemas, transio de poder, instituies, poltica e idias (1997, p. 12). Particularmente, a dimenso concertativa da economia holandesa no s teria auxiliado na implementao das polticas negociadas entre os agentes sociais e o Estado como facilitado a introduo de inovaes tanto no contedo das propostas como no comportamento estratgico dos atores. Aqui se explicita o argumento terico nuclear dos autores: a estrutura corporativa e as prticas de concertao dos anos de 1980 teriam sido fundamentais para uma reorientao substantiva no contedo das negociaes entre os agentes sociais e no prprio comportamento estratgico de confederaes empresariais e sindicais. A combinao de aprendizado institucional voltado para solues concertadas e uma robusta tradio da democracia consensual numa conjuntura crtica, a de 1982, seria a alma do milagre holands. O processo de aprendizagem aplicado a trs mbitos: relaes industriais, proteo social e mercado de trabalho. Os problemas e as solues nessas trs reas formao de salrios, poltica social e mercado de trabalho foram se interconectando. No comeo dos anos de 1980, teria havido uma reviravolta nessas trs reas de deciso poltica, que passaram a se reforar e articular entre si. Em primeiro lugar, a deciso de adotar uma poltica de moderao salarial veio como resposta aos problemas de adaptao da economia holandesa nova ordem econmica internacional. Segundo Visser e Hemerijck, a moderao salarial ajudou a baixar os custos do trabalho e a melhorar a competitividade dos preos dos produtos holandeses no mercado internacional. Os principais resultados positivos atribudos moderao salarial foram o crescimento do emprego, a recuperao das margens de lucro das empresas e o aumento dos filiados aos sindicatos e s confederaes. Esses resultados reforaram a confiana entre os parceiros sociais, ampliando os apoios entre os membros das confederaes orientao pr-moderao salarial. Em segundo, a reforma da proteo social, que comeou com o congelamento dos benefcios e a reviso do seguro desemprego e, posteriormente, se estendeu s mudanas nas penses por invalidade e seguro doena. Essas reformas, diversamente da moderao salarial, enfrentaram a resistncia dos sindicatos. Ao mesmo tempo, no caso da proteo social, houve uma reduo na participao dos parceiros sociais na gesto dos programas sociais. Assim, contrastando com o que ocorreu nas relaes industriais, no campo da proteo social houve uma considervel descontinuidade institujunho 2008
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cional e forte oposio entre o governo, de um lado, e as confederaes patronais e sindicais, de outro. Em terceiro lugar, a introduo de polticas inovadoras no mercado de trabalho, com destaque para o combate ao desemprego juvenil de longa durao. O governo adotou uma orientao voltada para o aumento da taxa de participao no mercado de trabalho, insistindo em que a soluo para a crescente presso fiscal enfrentada pelo Estado de Bem-Estar Social estava no estmulo ao crescimento do emprego, como forma de reduzir a presso sobre o gasto social pblico. Para obter a ativao do mercado de trabalho, o governo lanou mo, com resultados desiguais, de diferentes mecanismos: reduo dos salrios (salrio mnimo legal) nas negociaes coletivas, reforma das agncias pblicas de emprego e autorizao para o funcionamento de agncias privadas de emprego. Ao longo do tempo, as mudanas nesses diferentes mbitos foram se reforando e produzindo resultados positivos, permitindo arbitrar as perdas de setores do funcionalismo pblico e de grupos sociais ligados aos programas de penso por invalidez, alm de criar uma coalizo de apoio estratgia de reforma concertada da economia holandesa. Na interpretao de Visser e Hemerijck, a existncia de estruturas corporativas e da tradio de negociao que exprime uma lgica poltica consorcionista condio necessria, porm no suficiente, para explicar a guinada vivida pela Holanda. O retorno da estratgia de concertao foi resultado dos sinais emitidos pelo mercado particularmente as elevadas taxas de desemprego e da eroso do poder contratual das confederaes sindicais no incio da dcada de 1980. A poltica de moderao no comeou com o consenso, mas produziu o consenso. A origem da troca poltica entre confederaes patronais e sindicais esteve amparada na combinao de moderao salarial e reduo gradativa da jornada de trabalho. No entanto, como reconhecem os autores e enfatizam seus crticos, apenas nos anos de 1990 possvel falar de resultados positivos das polticas de moderao salarial. Ento, como explicar a adeso negociao concertada nos anos de 1980, nos quais havia uma situao econmica deteriorada e o Estado fez um severo ajuste no setor pblico cortando pessoal, reduzindo benefcios e gastos pblicos? Segundo Visser e Hemerijck, as principais razes da adeso dos sindicatos durante essa dcada foram a adeso de novos membros e a criao de novos postos de trabalho. A essas razes se aduziria o papel exercido pelo
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governo, denominado sombra da hierarquia, isto , a possibilidade de interveno nas relaes entre os agentes sociais, em caso de necessidade, pelo Estado. Ao mesmo tempo, embora no explicitamente, os autores sugerem que a percepo de riscos numa conjuntura econmica e poltica desfavorvel impulsionou mudanas nas preferncias estratgicas das lideranas sindicais. Em circunstncias histricas particulares, uma crise cria um sentido de urgncia e necessidade, e funciona como iniciador de aprendizado social e de mudana poltica. Na conjuntura do incio dos anos de 1980, a principal mudana de mentalidade e poltica teria sido a de identificao do aumento de rentabilidade como condio para elevao dos investimentos, condio essencial para criar empregos e combater o desemprego. Certamente, o argumento do carter inovador das estratgias das confederaes sindicais prescinde da hiptese do ator racional, porque essa deciso pode ser justificada em termos de experimentalismo e percepo de riscos diante de um quadro no qual as opes adotadas por um certo perodo no produziram resultados satisfatrios. Alm disso, a inexistncia de resultados econmicos salientes no curto prazo torna pouco atraentes as explicaes centradas numa lgica pragmtica e maximizadora. Ou seja, parece improvvel associar as opes estratgicas das confederaes sindicais teoria da escolha racional, ao menos nas suas vertentes mais ortodoxas. Na verdade, os ingredientes bsicos mencionados no clssico trabalho de Katzenstein (1985) esto presentes no esquema interpretativo de Visser e Hemerijck: a ideologia compartilhada dos parceiros sociais sobre as vantagens das decises conjuntas; a existncia de uma coordenao voluntria, muitas vezes informal, por meio de uma contnua consulta entre as organizaes de representao de interesse, burocracia estatal e partidos polticos. Dados os enormes desafios colocados pela reforma do Estado de Bem-Estar Social, incluindo-se a o mercado de trabalho, o consenso social um recurso estratgico para responder aos atores com capacidade de veto e s coalizes anti-reforma (cf. Pierson, 2001). As estratgias concertadas teriam essa vantagem sobre aquelas impositivas, que introduzem riscos maiores de bloqueio e de agudos conflitos polticos. Em contraste com a via impositiva das reformas do Estado social, o exemplo holands mostra as vantagens da concertao e negociao social como mecanismo bsico de elaborao e implementao das mudanas socioeconmicas. Ou seja, nas palavras dos autores, [...] identificamos o papel central da concertao entre organizaes [de interesses] altamente coorjunho 2008
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7.Modelo holands de negociao tripartite, datado do incio dos anos de 1980, que tem lugar no Conselho Econmico Social e tem produzido muitos acordos entre capitalistas e trabalhadores ao longo dos anos.

denadas para o desenvolvimento e a implementao de estratgias eficazes e prolongadas de adaptao da economia nacional empresas e trabalhadores no nvel mais elevado de competio internacional (Visser e Hemerijck, 1997, p. 205). Apesar de insistirem nas vantagens da estratgia de concertao, Visser e Hemerijck falam de uma reconquista da concertao aps o bloqueio dos anos de 1970. Na verdade, o argumento desenvolvido aqui mais complexo do que deixa transparecer a comparao entre a imposio versus a concertao. Por qu? Basicamente porque as instituies de concertao no garantem per se a implementao de estratgias eficazes e contnuas tanto de reajustamento da economia holandesa ao novo cenrio da globalizao capitalista como de redefinio das relaes industriais. Como Ebbinghaus e Hassel (1999) e Hassel (2003) mostram, dependendo de um conjunto de condies institucionais e polticas, as estratgias de concertao podem produzir como resultados coalizes virtuosas ou coluses particularistas. No caso holands, a capacidade de renovao das estruturas corporativas nascidas no ps-1945 foi fortemente afetada pelos sinais negativos do mercado, os quais incentivaram os principais atores a rever suas percepes e modalidades de ao. Os resultados alcanados durante os ltimos vinte anos forte e consistente recuperao dos nveis de crescimento econmico e aumento da taxa de participao no mercado de trabalho e do emprego de tempo parcial criaram um mecanismo de feedback que reforou a legitimidade e o apoio dos atores sociais. O resultado foi a criao de condies polticas para avanar na reforma do Estado de Bem-Estar Social nos anos de 1990, com graus de conflito poltico e resistncias de grupos organizados relativamente modestos. Visser e Hemerijck procuram distncia da verso meditica do sucesso holands sintetizada na noo de Polder Model7, amplamente difundida pelos meios de comunicao e pelo prprio governo holands. A esse respeito, dizem os autores:
[...] no foi em nenhum momento um grande projeto, tampouco um plano geral ou uma troca poltica de grande envergadura, dos quais derivaram as polticas adotadas. A via holandesa de ajustamento e reforma est envolvida em muitos imprevistos: uma forte recesso, uma mudana no equilbrio entre capital e trabalho, uma crise resultante de uma crescente inatividade e mudana no cenrio poltico (1997, p. 208).

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Em sntese, a interpretao de Visser e Hemerijck est apoiada na idia de que a mudana na poltica resultado de um desafio, o processo de identificao e definio de problemas e de solues por parte do Estado e dos atores coletivos, e de construir poder, um processo de legitimao e mobilizao de apoios por que certos problemas e solues foram selecionados (1997, pp. 13-14). Contudo, a estratgia corporativa teria limites bem precisos. Os arranjos institucionais corporativos no so suficientes para a efetividade das suas polticas porque estas dependem da existncia de uma cultura poltica consensual, incluindo-se um compromisso dos principais jogadores com o interesse comum. E este freqentemente enviesado pelas relaes assimtricas de poder e pelas interpretaes dominantes sobre sua natureza, dinmica e resultados. Do ponto de vista do debate europeu sobre a natureza e as condies de sustentabilidade das concertaes de segunda gerao, h um forte ceticismo acerca das virtudes da chamada crtica interpretao do corporativismo competitivo (cf. Ferrera et al., 2000). Como argumentavam Uwe Becker e Vergunst, o conceito de corporativismo competitivo construdo sob inspirao do exemplo holands, envolvendo uma poltica prolongada de moderao salarial, como defendido por vrios economistas polticos (cf. Ferrera et al., 2000), no uma opo vivel. A forte assimetria a favor dos empresrios na relao com as confederaes sindicais, o papel impositivo desempenhado pelo Estado e as derrotas sofridas ao longo do perodo explicariam em grande parte a adeso das lideranas sindicais s polticas de moderao e de reforma do Estado de BemEstar Social. Em vez de um processo de aprendizado institucional e da mudana de paradigma cognitivo, teria havido uma acentuada assimetria na correlao de foras a favor das confederaes empresariais e do Estado (cf. Becker, 2001). Na verdade, embora predomine uma viso de que o corporativismo e a democracia consensual holandesa tm razes numa autonomia dos parceiros sociais, haveria uma forte imposio estatal, que parece ser reconhecida por Visser e Hemerijck quando dizem que no h um corporativismo forte sem um Estado forte.

Consideraes finais
A reflexo desenvolvida partiu de uma insatisfao com a tendncia das anlises sobre os processos de reforma econmica e social de navegar numa dicotomia analtica entre instituies e interesses, de um lado, e idias ou
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paradigmas cognitivos, de outro. Embora bastante estilizada, essa dicotomia est presente numa parte pondervel dos estudos recentes. Como vimos, h no debate internacional sobre o tema uma clara tentativa de superar essa polarizao entre instituies, interesses e idias. Ora colocando em xeque os diferentes enfoques institucionalistas, ora buscando incorporar de maneira no instrumental o papel das idias e dos paradigmas cognitivos no prprio processo de constituio dos atores, reservando ao aprendizado social um papel importante, ao mesmo tempo em que ele pensado como nascendo da interao e da negociao e da busca de regulao dos conflitos. O debate contemporneo nas cincias sociais tem buscado superar tradies clssicas, seja na cincia poltica, seja na economia, sobretudo por meio da redescoberta das instituies e da incorporao da dimenso cognitiva dos processos polticos e dos atores nas suas interaes estratgicas. Da perspectiva do novo institucionalismo na cincia poltica, a relao entre instituies, interesses e idias, ou paradigmas cognitivos, vista do prisma do primado das instituies. So elas que conformam as preferncias ou os interesses, estruturam o campo das escolhas e determinam a prpria dinmica. Certamente, as nuanas e diferenas entre o institucionalismo da escolha racional, o aspecto sociolgico e o histrico no so negligenciveis (cf. Thret, 2003). Entretanto, ao menos no caso da concepo instrumental dos interesses presente nos enfoques da escolha racional, e mesmo naqueles culturalistas associados ao institucionalismo sociolgico, parece haver pouco espao para uma concepo que afirma a constituio simultnea dos interesses e das idias, ou dos referenciais cognitivos. H pelo menos duas ordens de argumentos para apoiar essa observao. De um lado, na viso da escolha racional, as interaes estratgicas supem as preferncias dadas, elas so a afirmao do clculo, o qual exgeno interao, embora possa sofrer mudanas em situaes de jogos repetidos. De outro, no caso do institucionalismo sociolgico, a nfase dada ao papel de controle da cultura, dos valores, os interesses tendem inrcia, exprimindo o peso da dependncia de trajetria. E a nfase na dimenso cognitiva vista como sinnimo de institucionalizao, entendida como as regras e as classificaes que fornecem elementos para coordenar aes num contexto de racionalidade limitada e de incerteza. Diante dessas concepes, o institucionalismo histrico oferece uma vantagem analtica: ele v as instituies como mecanismos para regular conflitos de interesses, seja em funo da sua diferenciao, seja devido s situaes de assimetria de poder. Apesar de afirmar o primado das institui258

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es, essa corrente se indaga sobre aonde levam as orientaes e quais as suas implicaes (cf. Immergut, 1996). Nesse sentido, possvel uma aproximao dos esforos desenvolvidos por autores como Peter Hall a outros como Gofas e Sabatier, para integrar as dimenses cognitivas como elemento constitutivo da explicao dos processos polticos formulao, implementao de polticas e programas , buscando uma articulao entre interesses, instituies e idias. Para isso, os conceitos de aprendizado poltico e mimicking parecem ser bastante promissores, embora, como observamos, haja necessidade de uma reflexo mais sistemtica e acurada, tendo como foco as experincias concretas de reformas econmicas e sociais. Do ponto de vista metodolgico, as sugestes de Gofas parecem contribuies relevantes. Trs questes-chave organizam a anlise da relao entre idias, interesses e instituies: 1) Quais so as idias transferidas8, isto , aquelas que esto em disputa, refletindo diferentes concepes sobre determinados problemas que orientam diagnsticos e delimitam o campo das alternativas plausveis9, que fornecem modelos de relaes causais etc. 2) Quem transfere as idias? Quais os atores e as instituies que difundem as idias dominantes ou as estruturantes, e por quais mecanismos? Aqui podemos trabalhar a noo de diferentes constelaes de atores (cf. Scharpf, 1997) ou de comunidades de polticas situadas no plano nacional ou internacional, que interagem dentro de uma lgica de redes de compartilhamento de polticas (cf. Kenis e Schneider, 1991). 3) Finalmente, como as idias so transferidas? Os mecanismos podem ser a emulao ou o aprendizado social. Aqui so cruciais as interaes estratgicas reiteradas que se do em arenas especficas (reunies peridicas, conselhos etc.). preciso lembrar que as reformas polticas so muito dependentes de diagnsticos efetivos e do papel das idias na competio pelo poder. Uma reorientao poltica requer uma coalizo de reivindicaes, que mina consideraes judiciosas sobre a experincia de fazer polticas. Os exemplos empricos apresentados na terceira parte deste trabalho oferecem, a nosso ver, alguns insights que merecem ser mais bem avaliados. Como mostram Visser e Hemerijck (1997), as interaes estratgicas, quando inseridas em arenas decisrias estveis, podem estimular inovaes
8. Por idias estamos considerando estruturas de conhecimento que desempenham as funes de organizar e informar os formuladores de polticas sobre determinado problema. 9. Na formulao de Jenkins-Smith, elas correspondem aos sistemas de crenas, isto , a um conjunto de valores prioritrios e pressupostos causais sobre como realiz-los (1993, p. 16) dos programas e polticas.

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tanto no plano dos objetivos como no dos instrumentos, dentro de um quadro institucional estvel. A trajetria da concertao social na Holanda interpela a hiptese do peso inercial das instituies porque, num contexto externo de crise aguda e de paralisia decisria, foram as decises estratgicas dos principais atores envolvidos que levaram superao da situao de impasse. Vale lembrar que a poltica de concertao nos anos de 1980 no comeou de maneira consensual, mas levou construo de um consenso sobre as solues para graves problemas ligados ao mercado de trabalho e ao Estado de Bem-Estar Social. Os conflitos e as divergncias no desapareceram; tampouco devemos esquecer as relaes assimtricas entre as organizaes empresariais e sindicais no perodo. No obstante essa situao adversa, a percepo dos riscos envolvidos, incluindo-se a a alternativa de uma interveno unilateral do Estado, induziu os atores sociais a modificarem seu padro de comportamento, buscando solues novas para os agudos problemas econmicos e sociais da dcada de 1980. Na verdade, a experincia holandesa e tambm a italiana so coerentes com a hiptese de que em determinados momentos de dramticas mudanas externas podem criar-se janelas de oportunidades para reformas e alterao de paradigma. Em suma, o corporativismo evolutivo sugere que sob determinadas condies os processos de aprendizado institucional e social se desenvolvem contestando a lgica inercial das instituies, abrindo espao para novos paradigmas de polticas, que se traduzem numa redefinio dos interesses dos atores, para os quais o jogo estratgico dos atores sociais crucial.

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Resumo Idias, interesses e mudanas institucionais

Este artigo uma discusso das relaes entre instituies, interesses e idias, tendo como referncia emprica as experincias de concertao social na Europa e as reformas da previdncia social na Amrica Latina dos anos de 1990. Reconhecendo que o debate atual sobre essas reformas tem incorporado a importncia da dimenso cognitiva dos processos polticos na tentativa de construir abordagens mais complexas e adequadas sobre os fenmenos em pauta, diferentemente das anlises anteriores com essa preocupao, argumentamos que a nfase dada ao papel das idias at agora ainda no parece ser suficiente para explicar a natureza e a difuso dos processos de reformas econmicas e sociais, sua legitimidade ou sustentao poltica. preciso que o processo de adoo das idias produza resultados avaliados positivamente, oferecendo respostas, mesmo que no consensuais, para questes consideradas centrais na agenda

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pblica. Alm disso, h um complexo processo de aprendizado e de mimicking no mbito das polticas sociais que permite elucidar alguns dos seus intrincados desdobramentos, fazendo com que estes elementos no possam ser desconsiderados, inclusive porque talvez permitam adicionar novas dimenses s abordagens das reformas econmicas e sociais inspiradas nas instituies ou na competio poltica.
Palavras-chave:

Neoinstitucionalismo; Idias; Interesses; Aprendizado poltico;

Concertaes sociais.
Abstract Ideas, interests and institutional changes

This article discusses the relations between institutions, interests and ideas, taking as its reference point experiences in social concertation in Europe and welfare system reforms in Latin America in the 1990s. Recognizing that the current debate over these reforms has incorporated the importance of the cognitive dimension of political processes as a way of building more complex and adequate approaches to the phenomena in question, we take a different approach to previous analyses, arguing that the emphasis given up to now to the role of ideas is insufficient to explain either the nature and diffusion of the processes of economic and social reforms, or their legitimacy and political support. The process of adopting ideas has to produce results that are positively assessed and offer answers whether consensual or not to questions deemed central to the public agenda. In addition, there is also a complex process of policy learning and mimicking that allows for better understanding of complex developTexto recebido em 6/ 4/2006 e aprovado em 11/1/2008. Jorge R. B. Tapia professor do Instituto de Economia da Unicamp e coordenador dos Centros e Ncleos da Unicamp. E-mail:bitapia@ reitoria.unicamp.br. Eduardo Rodrigues Gomes professor do Programa de Ps-Graduao em Cincia Poltica da Universidade Federal Fluminense. E-mail: gomeser@oi. com.br. ments, expressing the fact that these elements cannot be left out of the explanations, since they may add new dimensions to studies of economic and social reforms inspired by the role of institutions or by political competition.
Keywords: Neoinstitutionalism; Ideas; Interests; Political learning; Social concertation.

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Tempo Social, revista de sociologia da USP, v. 20, n. 1