Sociedade e Estado no Combate a Fome no Brasil Licemar Vieira Melo 1 Jacqueline Oliveira Silva 2

Resumo: O enfrentamento de questes sociais, como a fome, a misria e o desemprego, tem se efetivado mediante a articulao de diversos atores sociais, sejam eles provenientes do Estado ou da sociedade civil. Esse paradigma contemporneo de parceria, que abre um espao de interface para a atuao conjunta desses atores, denota que a fronteira que h pouco tempo ainda delimitava a atuao dos diferentes agentes, hoje se configura numa linha tnue que impossibilita a percepo distinta de ambos. A visibilidade desse paradigma acontece, por exemplo, nas abordagens que promovem a discusso de temas como polticas sociais. No Brasil esse fenmeno facilmente percebido se nos reportarmos a iniciativas que, originrias de atores sociais e momentos distintos da poltica nacional, assumiram a mesma proposta: a implementao de polticas sociais para a promoo de segurana alimentar e nutricional3 no pas. Esse o caso da Ao da Cidadania contra a Misria e pela Vida (ACCMV), surgida em 1993, e do Programa Fome Zero, implementado a partir de 2003. Aquela originria da sociedade civil brasileira e essa do Estado. Em

Jornalista, Mestre em C incias Sociais pela Unisinos So Leopoldo (RS), professora da Faculdade Metropolitana de Maring (UNIFAMMA) e do Instituto Paranaense de Ensino Maring (PR)
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Doutora em Educao pela Pontifcia Universidade Catlica do Rio Grande do Sul. Coordenadora do Laboratrio de Pesquisa Sobre Polticas Pblicas e Terceiro Setor. Integrante da Comisso de Coordenao do Programa de Ps Graduao em Cincias Sociais Aplicadas. Professora Titular no Programa de PsGraduao em Cincias Sociais Aplicadas e do Curso de Servio Social na Universidade do Vale do Rio dos Sinos, So Leopoldo, RS, CEP 93022-000, Fone: 51 5911185, E-mail jacque@bage.unisinos.br.
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Um dos conceitos de segurana alimentar teria surgido na dcada de 1980, e se refere ao garantia de acesso por parte de todos, todo o tempo, a quantidades suficientes de alimentos para levar uma vida ativa e saudvel (VALENTE, 2002, p. 112). Esse mesmo autor defende que a alimentao um direito do cidado e a segurana alimentar e nutricional para todos um dever da sociedade e do Estado.

comum, entre ambas: a previso de espaos de interface que possibilitam a articulao desses dois atores sociais. Nesse artigo, a partir da discusso do tema polticas sociais, nos reportamos a anlise das duas iniciativas de combate fome, j referidas, atravs das quais conseguimos cotejar esse novo paradigma de regulao social que pressupe a interao de distintos atores que passam a agir em parceria.

POLTICAS SOCIAIS No h unanimidade em torno da concepo epistemolgica do termo poltica social, que, em diferentes perspectivas tericas, adquire, na literatura vigente, distintos sentidos. Esse horizonte de diversidade de sentidos corroborado por Bottomore & Outhwaite (1996) que fazem referncia a trs diferentes enfoques epistemolgicos para o termo: pragmtico, funcionalista e estrutural. Na abordagem pragmtica a poltica social pode ser concebida como um campo de ao que consiste em instituies e atividades que afetam positivamente o bem-estar dos indivduos (p. 586) . Nesse sentido h referncia as aes de servios de bem -estar pbli co fornecidos pelo Estado. Na perspectiva funcionalista a poltica social discutida como um elemento sistmico que opera no contexto da reproduo social e econmica (p. 587), funcionando como um agente regulador que possibilita a reproduo do sistema social. E, nas abordagens estruturais, as polticas sociais so as que determinam a distribuio de recursos, status e poder entre diferentes grupos (Walker apud BOTTOMORE & OUTWAITE, 1996, p. 589). J Sousa et al. (1998) defendem a poltica social como uma forma de assegurar a todos condies para uma existncia em nvel que lhes proporcione pelo menos o mnimo de bem-estar condizente com as necessidades e as aspiraes da pessoa humana (p. 425).

Ao se remeter ao pensamento de Tobens (1966), Sousa identifica a finalidade da poltica social, assegurar, com meios adequados muito variveis mas sempre em termos de justia, o que com frmulas diversas se chama a paz social, o interesse geral ou o bem comum. (SOUSA, 1998, p. 426). O caminho escolhido por Abranches et al. (1987) foi o de analisar a poltica social tendo como referncia o combate s desigualdades sociais. Esse autor enfatiza que a poltica social intervm no hiato derivado dos desequilbrios na distribuio, em favor da acumulao em detrimento da satisfao de necessidades bsicas, assim como na promoo da igualdade (p. 11). Nessa mesma perspectiva que prope a reduo da desigualdade social, atravs de polticas sociais, Demo (1996) apresenta quatro pressupostos para a poltica social:
primeiro, que poltica social carece ser preventiva , no sentido de ir s razes do problema, evitando que se processe. (...) Em segundo lugar, poltica social precisa ser redistribuitiva de renda e poder, no apenas distribuitiva. Se distribuitiva, no toca a desigualdade social. (...) Em terceiro lugar, poltica social necessita ser equalizadora de oportunidades, partindo-se de que as oportunidades foram apropriadas pelo grupo dominante. (...) Em quarto lugar, poltica social deve ser, sempre que possvel, emancipatria4, unindo autonomia econmica com autonomia poltica. O processo de emancipao funda-se, simplificadamente, em duas pilastras mutuamente condicionadas: uma econmica, voltada para a auto-sustentao, outra poltica, plantada na cidad ania. (p. 21-23).

Frente a essa diversidade epistemolgica de poltica social, e independente de se optar pelo conceito de combate s desigualdades ou pela busca da efetivao da justia social, nos defrontamos com um desafio, o de identificar os atores sociais que devem promov-la.

Grifo nosso.

t A Promoo das Polticas SociaisEstado? Sociedade civil? Ou Estado e Sociedade Civil? Quem deve promover as polticas sociais para combater a desigualdade e promover a justia social? Pereira (2000) uma das autoras que aponta o Estado, como o promotor das polticas sociais ao definir que (...) as polticas sociais constituem uma espcie de poltica pblica que visa concretizar o direito seguridade social por meio de um conjunto de medidas, instituies, profisses, benefcios, servios e recursos programticos e financeiros. (p. 16). Abranches et. al. (1987) e Villalobos (2000) compartilham da mesma postura ao delegar ao Estado a incumbncia pela promoo da justia social e garantia dos direitos sociais de cidadania.

a) O Estado Por algumas dcadas foi esse o paradigma dominante (Kliksberg, 2002), por encontrar suporte na experincia histrica dos pases industrializados, principalmente da Europa, de possuir um Welfare State - Estado de Bem-Estar Social - fato que , a partir da II Guerra Mundial influenciou, e influencia ainda hoje, diretamente nas polticas sociais desses pases. Nesse contexto o Estado, por assegurar, a todo o cidado, como direito poltico tipos mnimos de renda, alimentao, sade, habitao e educao (Wilenski, 1975) se coloca como protagonista, ao assumir o papel de promotor e executor das polticas sociais. Nesse modelo, verificam-se elevados nveis de proteo social garantidos como direitos de cidadania pelo Estado, cuja interveno assegura a solidariedade nacional e torna possvel a desmercadorizao da proteo social. (SANTOS, 2002, p. 24).

O Estado de Bem-Estar Social, segundo Santos (2002), surgiu centrado num acordo entre o Estado, o capital e o trabalho, que ligava os ganhos de produtividade a direitos sociais e, portanto, tentava criar direitos sociais com base no desenvolvimento da economia. (p. 24). Na dcada de 80, no entanto, esse modelo de regulao social que tendia a se generalizar, no contexto mundial, se transforma num a exceo, quando o Estado comea a dar sinais de esgotamento (Santos, 2002). Kliksberg (2002) considera que, a partir desse contexto, quando a capacidade do Estado em responder as demandas sociais aparece reduzida, passa-se a postular a necessidade de um Estado mnimo: Afirmava-se que suas funes deveriam ser totalmente mnimas e que se deveria deixar o desenvolvimento entregue ao mercado e a mo invisvel. (p. 38-9). o modelo que Santos (2002) denomina de hegemnico neoliberal, segundo o qual o Estado, em termos de promoo de polticas sociais, passa a exercer funes residuais: A sade, educao a seguridade social devem ser asseguradas por estruturas do mercado e o Estado deve apenas ter polticas compensatrias. (p. 25). Novelo U. (1997) corrobora esse pensamento ao enfatizar que a partir do chamado neoliberalismo, certas apologias em voga consideram possvel a onipresena do mercado e a reduo da ao do Estado funo nica de regulamentador e administrador. (p. 53). Numa referncia ao contexto latino-americano, Laurell (1997) considera que houve, simultaneamente, uma reduo considervel nos gastos sociais, o que indica uma reduo dos servios sociais pblicos e dos subsdios ao consumo popular, contribuindo para deteriorar as condies de vida da maioria absoluta da populao, incluindo amplos setores das camadas mdias. (p. 151). Com base nesse modelo, o Estado s deveria adotar polticas sociais para eliminar as formas extremas de pobreza, as formas de excluso social mais

extrema originadas pelo mau funcionamento do mercado, e s estas que devem estar a cargo do Estado.5 Laurell (1997) apresenta: o corte dos gastos sociais, a privatizao, a centralizao dos gastos sociais pblicos em programas seletivos contra a pobreza e a descentralizao (p. 163), como quatro estratgias concretas da implantao da poltica social neoliberal. Nesse panorama, em vez do Estado promotor de polticas sociais, passou-se a exigir do mercado essa funo. Todavia, essa postura em relao adoo, a partir de polticas neoliberais, de um Estado mnimo no foi unnime. Conforme Cohn (1997), na segunda metade dos anos 80 e nos anos 90, houve um embate entre duas correntes sobre o Estado: de um lado a concepo neoliberal que advoga o Estado mnimo e o mercado como principal agente regulador da ordem econmica e em decorrncia tambm da ordem social, e de outro, a concepo que defende a necessidade da presena de um Estado democrtico forte, demandada pelo prprio ajuste estrutural e pelas enormes desigualdades sociais das realidades latino-americanas. (p. 263). Esse Estado que retoma seu papel de promotor das polticas sociais, no age sozinho, mas em parceria com outros atores sociais originrios da sociedade civil, iniciando um processo que Giddens (2001) vai denominar de Terceira Via - contraponto tanto ao Welfare State quanto ao Estado Mnimo ou Neoliberal definida como um processo de aprofundamento e ampliao da democracia. O governo pode agir em parceria com instituies da sociedade civil para fomentar a renovao e o desenvolvimento da comunidade(p. 79). Corroborando o pensamento de Giddens, Kliksberg (2002) defende que as sociedades que mais avanaram, nas ltimas dcadas, foram as que superaram a antinomia Estado versus mercado:

Ibidem, p. 25-6.

Em seu lugar, procuraram desenvolver um esquema de cooperao entre os principais atores sociais, e integraram ativamente neste esquema as importantes foras latentes na sociedade civil, quem ambos os plos tendiam a marginalizar. Nestes esquemas identifica-se que, entre Estado e mercado, existe uma ampla gama de organizaes, que inclui, entre outras, os espaos de interesse pblico, entidades que cumprem fins de utilidade coletiva, mas que no fazem parte do Estado nem do mercado, a nova gerao de cooperativas empresariais com extensa difuso em numerosos pases desenvolvidos, as organizaes no-governamentais, as organizaes sociais voluntrias de base religiosa, que cresceram significativamente, as organizaes de vizinhos, os grupos ecologistas, o voluntariado e outras que o Estado pode desempenhar, as potencialidades do mercado e as mltiplas contribuies que podem provir da sociedade civil. (p. 45).

Nessa trajetria, assim como houve mudanas na concepo do papel do Estado, que, primeiro tinha exclusivamente para si a incumbncia da promoo das polticas sociais, depois relegou ao mercado essa funo e por ltimo retomou, mas no de forma exclusiva, essa incumbncia, a sociedade civil, com que o Estado tem se articulado para o enfrentamento das questes sociais, tambm se apresenta, na contemporaneidade, de forma diferenciada.

b) A sociedade civil Numa referncia a distintos modelos de regulao social do Estado Kliksberg (2002) j havia ponderado que centralizar a promoo das polticas sociais no Estado, como o caso do Welfare State ou no mercado, como no Estado Mnimo ou Neoliberal, significa marginalizar e subestimar a sociedade civil. Nesse sentido se faz necessrio destacar que, assim como o Estado, a sociedade civil tambm se apresentou, ao longo do tempo, de maneiras distintas da qual a percebemos hoje. Em Bobbio (1999) verificamos os diferentes olhares epistemolgicos para o termo, at a contemporaneidade. Se no modelo criado por Hobbes e seguido por Kant e Locke temos uma sociedade civil, como sinnimo de Estado (p. 1206), para Rousseau essa se apresenta como uma sociedade civilizada

sociedade natural do ponto de vista hobbesiano - (p.1207), pois a sociedade poltica, relativa ao Estado, s vai surgir a partir de um contrato social6. A transio entre esses dois conceitos a teoria lanada por Hegel. Para ele, a sociedade civil encontra-se entre a famlia e o Estado (p. .1208) A emancipao da sociedade civil do Estado vai, segundo Bobbio, ser apresentada na modernidade quando Marx afirmou que a sociedade era formada por indivduos que se proclamam libertos e iguais perante esse Estado (idem). Mais tarde Gramsci, seguindo esse pensamento, vai defender que a sociedade civil corresponde ao conjunto de organismos vulgarmente denominados privados (p. 1209). Na linguagem de hoje a sociedade civil vai ser entendida como um ator social distinto do Estado, sendo, nesse contexto, definida como a esfera das relaes entre os indivduos, entre grupos, entre classes sociais, que se desenvolvem margem das relaes de poder que caracterizam as instituies estatais (idem) .

Apesar de aparecer de maneira distinta ao Estado, a definio da sociedade civil, na atualidade, tem aparecido, algumas vezes, em funo daquele ator social. o que encontramos em Bobbio (1999) que contempla a sociedade civil como

o terreno conflitos econmicos, ideolgicos, sociais e religiosos que o Estado tem a seu cargo resolver, intervindo como mediador ou suprimindo-os; como a base da qual partem as solicitaes s quais o sistema poltico est chamado a responder; como o campo das vrias formas de mobilizao , de associao e de organizao das foras sociais que incitam conquista do poder poltico. (ibidem)

Aps defender a necessidade de reconstruo do Estado e lanar o conceito de Terceira Via, Giddens (2001) afirma que a sociedade civil aparece, na atualidade, de forma ativa e renovada.
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Nesse contexto o autor destaca que

O Estado resultante de um consenso e assume a funo de garantir os direitos de todos os cidados.

governo e sociedade civil atuam em parceria, h uma renovao comunitria, atravs do aproveitamento da iniciativa local e o envolvimento do terceiro setor. Segundo Gohn (1996), essa uma nova sociedade civil, j que o conceito herdado do sculo XX, de uma sociedade civil pautada por regras universalistas, no consegue explicar os fenmenos contemporneos.
Da nova concepo de sociedade civil resulta que se reconhece como legtima a existncia de uma srie de instituies, situadas entre o mercado e o Estado, instituies estas que exercem o papel de mediao entre indivduos e coletivos organizados e as instituies do sistema governamental privado. Esse espao trabalhado segundo princpios da tica e da solidariedade, como valores motores de suas aes, resgatando as relaes diretas, pessoais e as estruturas comunitrias da sociedade, dadas pelos grupos de vizinhana, parentesco, religio, hobbies , lazeres, aspiraes culturais, laos tnicos, afetivos etc. (p. 50).

Segundo essa autora, a construo dessa nova concepo de sociedade resultado de lutas sociais empreendidas por movimentos e organizaes sociais nas dcadas anteriores, que reivindicam direitos e espaos de participao social. (GOHN, 2000, p. 301). Abordando essa nova sociedade, que se apresenta de forma organizada, atravs dos movimentos sociais, ONGs, entidades representativas de classe, sindicatos e igrejas, para o enfrentamento de questes sociais, e que, agora, divide a funo de co-gesto administrativa com o Estado, Scherer-Warren (1999) destaca que, recentemente, novas formas de auto -organizao e de relacionamento interorganizacional tem sido propostas pelos atores sociais interessados nos processos de transformao social com base na ao coletiva. (p. 37).

c) Cooperao entre os atores sociais-

Essa sociedade civil organizada, acrescida de um Estado em transformao, que descentraliza a responsabilidade pela gesto das polticas pblicas, inaugura uma nova fase, de cooperao entre os atores, e passa a dispor de um espao de interface:
As polticas de desativao de ativ idades do Estado e a transferncia para setores da iniciativa privada encontraram, em muitas ONGs, interlocutores vidos por implementar as novas orientaes. Rapidamente o universo das ONGs alterou seu discurso, passando a enfatizar as polticas de parceria e cooperao com o Estado, destacando que esto em uma nova era onde no se trata mais de dar costas ao Estado, ou apenas critic-lo, mas de alargar o espao pblico no interior da sociedade civil, a construo de uma nova realidade social (...). (GOHN, 1998, p. 16).

Nesse sentido, Costa (2000) afirma que se por um lado existe uma reduo da responsabilidade social do Estado, por outro temos o fortalecimento da autonomia das organizaes da sociedade civil em todo o mundo. Tavares dos Santos (2001) cita como exemplo desse novo panorama: a responsabilidade social assumida por empresas pblicas e privadas, o que incrementa as relaes entre administraes pblicas, a sociedade civil e o terceiro setor; e os projetos sociais e culturais que, como um processo de ao coletiva, de iniciativa estatal ou da sociedade civil, busca intervir na mudana dos grupos sociais - normas, relaes, processos e instituies sociais. Sousa et al. delegam a outros atores sociais, alm do Estado, a promoo dessa poltica: Na sua melhor compreenso, a poltica social deve ter diversos agentes sindicatos livres, cooperativas, empresas e outras entidades e no apenas o Estado ao qual cabe uma funo supletiva. (SOUSA et. al., 1998, p. 425). Cohn (1997) designa essa fase como a de reconstituio do Estado, que deve ser capaz de captar as demandas e necessidades sociais, efetivando-as como direitos.
Ao contrrio, portanto, dos preceitos neoliberais, o ajuste estrutural exige a presena do Estado como um ator central no processo de construo

da modernidade. Mas no de qualquer Estado. Exige um Estado democrtico permevel s demandas e necessidades sociais, com capacidade de governo, isto , de ordenar as relaes entre sociedade civil organizada e as instituies polticas, com capacidade tcnicoadministrativa e de planejamento. (p. 239).

Numa referncia ao pensamento de Tobeas, temos a seguinte afirmativa: a poltica social deve dirigir e orientar uma atividade realizada pelo Estado ou pelos grupos sociais. (Tobeas apud SOUSA et. al., 1998, p. 426). Na contemporaneidade, quando o debate poltico e social se concentra nas redefinies do papel do Estado e da sociedade civil que v, atravs do mercado, o surgimento de novas questes como a responsabilidade social, acreditamos ser mais apropriado para a discusso que aqui se prope, a perspectiva que delega no apenas ao Estado, mas tambm a outros agentes a promoo das polticas sociais.

O COMBATE A FOME NO BRASIL

t Ao da Cidadania contra a misria e pela vida Incio da redemocratizao, ps-impeachmeant de Collor, a partir da ascenso do Movimento pela tica na Poltica (MEP), uma mobilizao social que pressionou providncias frente as denncias de irregularidades e corrupo na administrao pblica do primeiro presidente eleito por voto direto, depois da ditadura.

 nesse contexto que surge a Ao da Cidadania contra a Misria e pela Vida (ACCMV)7, uma mobilizao social que, em poucos meses, ganhou a adeso de distintos, e em muitos casos antagnicos, setores da sociedade brasileira, alm do prprio Estado. A estratgia, a partir da criao, seria formar comits por todo o pas, a partir da iniciativa das entidades que formavam o Movimento pela tica na Poltica MEP (Giumbelli, 1994), que foi a organizao que encampou a idia da ACCMV, caracterizada, desde o seu princpio, como um movimento suprapartidrio, ecumnico e plural que se propunha a organizar a sociedade nas aes emergenciais e na luta estrutural contra a misria no Brasil. Na data da criao da ACCMV 08 de maro de 1993 - foi redigida a Carta da Ao da Cidadania: democracia e misria no so compatveis, documento que, conforme Gohn (1996), sintetiza os princpios do movimento. O combate misria aparece, na carta, como prioridade dessa nova articulao, e s posteriormente a nfase se concentrar no combate fome. O lanamento nacional da Campanha contra a Fome, como ficou conhecida, foi em junho de 1993, em Braslia, marcado pela realizao de uma passeata, da qual participaram Betinho, personalidades polticas e os presidentes da CNBB e da OAB, alm de 300 manifestantes. (GIUMBELLI, 1994, p. 15). A meta, assumida pela Ao da Cidadania, foi expressa por Herbert de Souza, num artigo publicado no Jornal Primeira e ltima.
A Ao da Cidadania contra a Misria e pela Vida s terminar quando for erradicada a fome e a misria de 32 milhes de pessoas, no antes. Temos, portanto, uma grande tarefa pela frente e um longo caminho a percorrer. Por isso to importante sua organizao sob a forma dos comits e a participao de todas as entidades da sociedade civil como

A data de 08 de maro de 1993 marca a criao oficial da Ao da Cidadania. Nessa poca o IPEA Instituto de Pesquisas Econmicas , rgo do Ministrio do Planejamento, divulgou o mapa da fome, que, na poca, revelou a existncia de 32 milhes de brasileiros vivendo como indigentes, ou seja, passando fome cotidianamente.

os sindicatos, as empresas, universidades, igrejas, assim como a parceria com as diferentes esferas de governo. (SOUZA, 1993, p. 1).

A abrangncia que, a partir da, a Ao da Cidadania alcanou e a sua respectiva importncia no cenrio social brasileiro so destacadas por Gohn (1993) ao enfatizar que desde que a Ao da Cidadania contra a Misria e pela Vida foi lanada, em junho de 1993, a sociedade brasileira acompanha e participa de uma das maiores campanhas cvicas da histria do Pas, em termos de abrangncia de regies, camadas sociais envolvidas, volume de bens arrecadados e formas de manifestao. (GOHN, 1996, p. 23).

-A parceria Sociedade Civil/Estado-

Corroborando essa tendncia contempornea de articulao de diversos atores para o enfrentamento de questes sociais, a parceria Sociedade Civil/Estado percebida, na ACCMV, em iniciativas como as de criao do Comit das Empresas Estatais e do Conselho Nacional de Segurana Alimentar (CONSEA). Sobre a primeira iniciativa temos que considerar que apesar de se caracterizar como uma mobilizao da Ao da Cidadania conquistou o apoio das empresas pblicas que aderiram Campanha e passaram a trabalhar com a proposta de combate fome, formando seus prprios Comits da Cidadania. Em maio de 1993, antes mesmo do lanamento oficial da campanha, que aconteceu em junho, em Braslia (Giumbelli, 1994), houve a formao do Comit das Entidades Pblicas no Combate Fome e pela Vida (COEP), mais conhecido como comit das estatais. (Sementes de Solidariedade, CD-ROM, 1998).

Petrobrs, Furnas Centrais Eltricas, Caixa Econmica Federal, Banco do Brasil, Financiadora de Estudos e Projetos (Finep), Rede Ferroviria, Fiocruz, Empresa de Correios e Telgrafos, BNDES e Banco do Estado do Esprito Santo, alm da Eletrobrs, Light e Vale do Rio Doce (antes da privatizao), foram algumas das 55 empresas estatais que aderiram a Ao da Cidadania (Sementes de Solidariedade, 1998) e formaram seus prprios comits. As empresas que integraram o COEP desenvolveram aes de combate fome e misria em duas frentes. A primeira, emergencial, consistiu na arrecadao de tquetes-refeio e coleta de mantimentos 8 e, a segunda, correspondeu disponibilidade e repasse de experincias tcnicas, peculiares a cada uma das empresas estatais. Sobre o Conselho Nacional de Segurana Alimentar (CONSEA), destacamos que esse se constituiu num esforo conjunto, de parceria, entre o governo e a sociedade civil para o enfrentamento da fome. Mais concretamente, atividades articuladas foram planejadas e realizadas a partir de um contato permanente entre o CONSEA e a Secretaria Nacional Executiva da Ao da Cidadania. (GIUMBELLI, 1994, p. 41). Criado por Decreto Presidencial, em abril de 1993, o CONSEA foi presidido por Dom Mauro Morelli, composto por sete ministros de Estado e 21 representantes da sociedade civil, dos quais 19 foram indicados pelo Movimento pela tica na Poltica MEP (Gohn, 1996). A esse conselho foi delegada a competncia de coordenar a elaborao e implantao do Plano Nacional de Combate Fome e Misria, do governo Itamar Franco. Numa referncia posio de Gohn, Plasencia (2001) reitera que com a criao do CONSEA conseguiu-se estabelecer uma parceria entre a sociedade civil e o Estado para o enfrentamento da fome e da misria: Esta foi uma parceria

indita na histria do Brasil, porque, pela primeira vez, essa prioridade foi definida e assumida por um governo e a Ao da Cidadania conseguiu interferir nas polticas pblicas elaboradas nesse perodo. (Gohn apud PLASENCIA, 2001, p. 95). Nessa tica, conclumos que, na ACCMV, o CONSEA representou um meio de presso da sociedade civil perante o estado (Giumbelli, 1994) e a consolidao de um espao de participao social na co-gesto das polticas sociais para a promoo da segurana alimentar no pas.

t Programa Fome Zero O cenrio da primeira dcada do sculo XXI marcado por num perodo em que a redemocratizao do pas, em fase de consolidao, no conseguiu atenuar as desigualdades sociais vigentes no Brasil:
Por volta de 2000/2001 dcada e meia aps o retorno da democracia -, o Brasil continuaria a exibir nveis vergonhosos de pobreza e excluso. Houve melhorias tpicas na distribuio de renda, mas nada se traduziu em termos de qualidade de vida ou melhores indicadores sociais. O nmero de brasileiros que sobreviviam com menos de US$ 1 por dia atingia 11,6% da populao, conforme dados do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD). Cerca de dois teros da populao (mais de 100 milhes de pessoas) obtinham uma renda mensal menor que US$ 150. Apenas 15 milhes de pessoas conseguiam ganhar por ms mais que cinco salrios mnimos (1 SM = R$ 240,00 = US$ 80, em setembro de 2003). Havia quase 3 milhes de crianas entre 10 e 14 anos fora da escola, muitas das quais no mercado de trabalho. Se antes se podia dizer que a pobreza estava represada em algumas regies do pas, passou-se a constatar que ela se transfigurou, cresceu em direes novas e assumiu formas mais perversas, rompendo limites e fronteiras

num balano de atividades entregue ao Conselho Nacional de Segurana Alimentar, o CONSEA, em outubro de 1993, o Comit das Estatais informou haver arrecadado um total de 739,2 toneladas de alimentos, distribudos 7.219 cestas bsicas e 26.775 vales-refeio (Giumbelli, 1994)

espaciais e ressurgindo (ou se alastrando) em reas onde se imaginava banida. (NOGUEIRA, 2004, p. 24-25).

nesse cenrio que, em 2002, Luiz Incio Lula da Silva, do Partido dos Trabalhadores (PT), foi eleito Presidente da Repblica, defendendo, entre as prioridades, o desenvolvimento social do pas, a partir de bandeiras como a gerao de emprego a promessa de campanha era de gerao de 10 milhes de postos de trabalho e o combate fome:
Logo ao assumir a Presidncia da Repblica, em primeiro de janeiro de 2003, o Presidente Lula reforou uma de suas bandeiras de campanha eleitoral: o combate fome no Brasil.

A partir de um proje to 9, elaborado em 2001, pelo Instituto da Cidadania10, com o objetivo de apresentar uma poltica nacional participativa de segurana alimentar e combate fome no pas, o presidente lanou, em 30/01/2003, um programa governamental de combate fome no Brasil, o Fome Zero.
O objetivo do Programa promover segurana alimentar e nutricional a todos os brasileiros, atacando as causas estruturais da pobreza. As iniciativas envolvem vrios ministrios, as trs esferas de governo (federal, estadual e municipal) e a sociedade civil organizada. (GOVERNO FEDERAL, 2004, p. 1).

Antes mesmo do lanamento do programa em nvel nacional, houve a criao, em 01/01/2003, atravs de uma medida provisria, do Ministrio Extraordinrio de Segurana Alimentar e Combate Fome (MESA), para coordenar as aes do Fome Zero.

Projeto Fome Zero cuja de movimentos sociais e ano. Verso completa do 10 entidade independente www.icidadania.org.br

elaborao envolveu alguns dos principais especialistas no tema, alm ONGs, nos diversos seminrios e debates realizados ao longo de um projeto disponvel no site: www.icidadania.org.br e apartidria fundada por Luis Incio Lula da Silva h 10 anos

A iniciativa governamental pressups trs eixos de ao especficos: a implantao de polticas pblicas, a construo participativa de uma poltica de segurana alimentar e nutricional e o mutiro contra a fome (Governo Federal, 2004); que denotam a inteno do Estado, enquanto coordenador do programa, de agir em parceria com outros atores sociais.

Entende-se por polticas pblicas a implantao de aes estruturais, especficas e locais. A construo participativa da sociedade na formulao, execuo e acompanhamento de uma Poltica Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional est sendo desenvolvida em conferncias municipais e estaduais que esto acontecendo por todo o Brasil (...). J o mutiro contra a fome um grande movimento nacional de solidariedade para atender emergencialmente aqueles que sofrem com a falta de alimentos e no podem esperar pelos resultados de mudanas profundas nas estruturas econmicas e sociais. (p. 1)

Durante o lanamento do programa, em janeiro de 2003, numa solenidade oficial no Palcio do Planalto, em Braslia, o Presidente Luiz Incio Lula da Silva apresentou a erradicao da fome e a promoo social das famlias beneficiadas, como sendo os objetivos gerais do Fome Zero (FOLHA DE SO PAULO, 31 de janeiro de 2003, p. A5), e reiterou a necessidade de adeso da sociedade civil, ao programa, para que seus objetivos fossem atingidos.

-Articulao Estado/Sociedade CivilNa iniciativa governamental, Fome Zero, a articulao entre o Estado e a Sociedade Civil percebida em duas iniciativas: a formao do Conselho de Segurana alimentar e Nutricional (CONSEA) e a criao do chamado Mutiro contra a Fome.

Criado mediante decreto presidencial, em janeiro de 2003, o Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional, formado por 62 conselheiros, sendo: 13 ministros de Estado, 11 observadores e 38 personalidades da sociedade civil, assume um carter consultivo, deve assessorar o Presidente da Repblica e funcionar em dilogo permanente com o Ministrio Extraordinrio de Segurana Alimentar e Combate Fome11 e servir como um instrumento de articulao entre governo e sociedade na discusso e estabelecimento de diretrizes na rea de alimentao e nutrio. (FOLHA DE SO PAULO, 31/01/2003, p. A 6). Presidido por um representante da sociedade civil, o CONSEA tambm assume como atribuio propor e pronunciar-se sobre diretrizes da Poltica Nacional de Segurana Alimentar de responsabilidade do Mesa e demais rgos executores desta poltica, bem como mobilizar a sociedade civil e estimular a sua participao em conselhos estaduais e municipais. (SILVA, 2003, p. 50). O que chama a ateno nesse espao de interlocuo que a maioria dos representantes da sociedade civil, integra ntes do CONSEA, so vinculados aos movimentos sociais e de igreja. A garantia de espaos para a participao social na elaborao de polticas pblicas - como o CONSEA
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- pode efetivamente, segundo Nogueira

(2004), facilitar a obteno de respostas para as demandas comunitrias, ampliar a comunicao entre governantes e governados, fornecer melhores parmetros
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disponvel no site: http://www.fomezero.gov.br/, acesso em 19/11/2003.

para a tomada de decises e, nessa medida, fortalecer a gesto pblica e promover a expanso da cidadania ativa. (p. 142-3). Chama a ateno, no Fome Zero, que esse espao de interlocuo, de maneira distinta a ACCMV, expandido. Ele acontece tanto na esfera federal, atravs do Conselho Nacional de Segurana Alimentar, como nas outras esferas de governo, atravs da implantao de conselhos estaduais e municipais de segurana alimentar. Alm do CONSEA, percebemos, no Mutiro contra a Fome, outra maneira pela qual o Estado, enquanto mentor e coordenador do Programa Fome Zero, conclama a mobilizao social, numa relao de parceria. Essa iniciativa prev a participao de diversos setores da sociedade civil, entre esses o prprio mercado, visto como parte integrante dessa, em aes como: doao de dinheiro, alimentos e organizao de voluntrios. No balano das aes implementadas pelo Fome Zero, em 2 003 primeiro ano do programa relativo ao Mutiro contra a Fome, vemos destacada a informao de que 99 empresas e entidades se tornaram parceiras do Fome Zero, com projetos de incluso social que sero desenvolvidos nos prximos trs anos. (GOVERNO FEDERAL, 2004, p. 4). Para estimular contribuies ao Fome Zero, o governo federal adotou uma ttica, qual seja: prometer visibilidade e publicidade s empresas, com divulgao dos nomes dos parceiros nos veculos oficiais de comunicao e, principalmente, nos discursos do presidente Luiz Incio Lula da Silva, que

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observao nossa.

costumam ter ampla difuso na imprensa. (Folha de So Paulo, 28/10/2003, p. A7). As empresas que participam do Fome Zero passaram a receber um certificado de Empresa Parceira do Fome Zero, sendo-lhes permitido o uso do nome do programa, a principal grife do governo na rea social, para divulgar suas aes no setor. (idem). Associada a essas iniciativas foi criada, em julho de 2003, a ONG Apoio Fome Zero, juridicamente, uma organizao da sociedade civil de interesse pblico, cuja presidente de honra a primeira -dama Maria Letcia Lula da Silva.
Em carta enviada no dia 20 de outubro a pelo menos cem grandes empresas e bancos do pas, a Apoio Fome Zero pede contribuies e sugere que os valores sejam proporcionais ao faturamento bruto anual das empresas. Os valores mnimos estipulados variam de R$ 100 a r$ 2.500,00 mensais. (FOLHA DE SO PAULO, 07/12/2003, p. A 14).

H registro que entre empresas como a Votorantin, Ford, Companhia Siderrgica Nacional, Nestl e ABN Amro Real (idem) aderiram ONG. Entre os benefcios previstos para os apoiadores dessa Organizao No-governamental so citados:

-a visibilidade de sua marca nas divulgaes institucionais da Apoio Fome Zero e no site da entidade. -a possibilidade de utilizao da logomarca da Apoio Fome Zero em material institucional da empresa. -a participao gratuita nos eventos promovidos pela Apoio Fome Zero. -recebimento das cartilhas e livros publicados pela Apoio Fome Zero. (idem).

 notria, todavia, a expectativa de que, alm do mercado, outros setores da sociedade civil participem do chamado Mutiro contra a Fome que associa a realizao de campanha de doao de alimentos; campanha de doaes em dinheiro; e a organizao de volunt rios ou iniciativas prprias que fortaleam o xito do programa13. Nesse sentido, Betto (2003) j enfatizava que o Fome Zero um mutiro idealizado pelo governo Lula e protagonizado pela sociedade civil: significativa a parceria de entidades, instituies e empresas privadas, alm das empresas pblicas, todas elas envolvidas no xito do programa, cada uma com a sua atuao especfica. (p. 58) Para incentivar a mobilizao social, h uma cartilha destinada s empresas privadas, disponvel no site www.ethos.org.br, que traz orientaes sobre como participar do Fome Zero. A proposta de uma parceria, por quatro anos, em que cada empresa credenciada pelo programa atravs do NAE Ncleo de Atendimento Especial, e recebe um certificado numerado e assinado pelo ministro da Segurana Alimentar. O discurso da solidariedade, no intuito de sensibilizar a sociedade para o enfrentamento das questes sociais, tambm referido quando encontramos a definio de que o mutiro um grande movimento nacional de solidariedade voltado para aqueles que precisam urgentemente de alimentos e no podem esperar pelos resultados de mudanas profundas nas estruturas econmicas e sociais do pas. (ASSEMBLIA LEGISLATIVA DO RIO GRANDE DO SUL & ONG MORADIA E CIDADANIA, 2003, p. 7). A campanha de doao de alimentos, prevista no mutiro contra a fome,

deve arrecadar e distribuir alimentos (leite em p, leo vegetal, feijo, ervilha, lentilha, arroz, aveia, farinha de trigo e milho,
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Ibidem

protena de soja texturizada), prioritariamente, para populaes que vivem em lixes e dos lixes, moradores de rua, famlias acampadas, comunidades indgenas e remanescentes de quilombos (quilombolas). -As pequenas doaes devem ser entregues aos Centros de Recepo e Doao de Alimentos, localizados na prpria cidade do doador (...). -As grandes doaes (mais de um caminho) so centralizadas pela Companhia Nacional de Abastecimento(Conab), rgo do Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento, que dispe de infra-estrutura para recepo e distribuio. (idem)

J as doaes em dinheiro tm como destino o Fundo de Combate e Erradicao Pobreza,

que financia aes em benefcio de famlias em situao de pobreza. -Podem ser feitas diretamente para entidades assistenciais que j atuam nos municpios, a critrio do doador. -Ou podem ser feitas atravs de contas no Banco do Brasil e na Caixa Econmica Federal. (idem)

Nesse sentido, h meno de que, em 2003, as doaes em dinheiro nas contas da Caixa Econmica Federal e no Banco do Brasil chegaram a R$ 7,3 milhes. (Governo Federal, 2004). E a organizao dos voluntrios deve ser feita pela Prefeitura e pelos Conselhos Municipais e visa a contribuir para a implantao de aes do Programa Fome Zero nos municpios. (idem). A pressuposio da participao da sociedade civil no Programa Fome Zero corroborada na medida em que se defende que a organizao da sociedade condio essencial para as conquistas sociais e para a superao definitiva da pobreza. O Programa Fome Zero estimula a organizao da sociedade para que ela faa a sua parte na formulao, execuo e acompanhamento de polticas de segurana alimentar e nutricional. (ASSEMBLIA LEGISLATIVA DO RIO GRANDE DO SUL & ONG MORADIA E CIDADANIA, 2003, p. 8).

CONSIDERAES FINAIS:

Ao analisarmos a Ao da Cidadania contra a Misria e pela Vida e o Programa Fome Zero, duas iniciativas que surgem a partir de distintos atores sociais e em diferentes momentos da histria poltica recente do pas, consideramos que: a) embora no tenhamos tido a pretenso de comparar as duas iniciativas em anlise, percebemos que, apesar de coordenadas por atores sociais distintos, sociedade civil e Estado, ambas garantiram espaos de interlocuo entre esses atores sociais, seja atravs da formao do CONSEA, nas duas inicitivas, dos Comits das Empresas Estatais na ACCMV - e ou do Mutiro contra Fome no Fome Zero. Nesse novo paradigma, ambos os atores no mais atuam de maneira distinta e dissociada. Verificamos, nesse sentido, que foi assumido, nas duas iniciativas, o discurso de co-gesto das polticas sociais para o enfrentamento de questes como a fome no Brasil e, conseqentemente, a defesa de um direito humano e social, isto , o acesso alimentao. Nesse panorama, sociedade civil e Estado assumem novos papis sociais que implicam em formas ainda no claramente definidas e, portanto, em processo de construo. b) esse novo paradigma j foi previsto na Constituio Federal de 1988, legislao que, conforme destaca Nogueira (2004), preconizou a descentralizao participativa, ou seja, a participao cidad que manifesta-se de modo amplo e traduz dois elementos da dinmica poltica.

Por um lado, expressa a inteno de determinados atores de interferir (tomar parte) no processo poltico-social, de modo a fazer valer seus valores e interesses particulares. Por outro, expressa o elemento cidadania, no sentido cvico, enfatizando as dimenses de universalidade, generalidade, igualdade de direitos, responsabilidades e deveres (Teixeira, 2002, p. 32). H nela, portanto, ingredientes variados e mltiplos focos de ao, que vo do Estado ao mercado e sociedade civil (...). (Teixeira apud NOGUEIRA, 2004, p. 142).

c) esses apontamentos corroboram o que Draibe (1998) apresentou como os eixos de transformao recente das polticas sociais dirigidas populao pobre, entre eles: a seletividade e ampliao dos critrios de focalizao, a introduo da participao do setor privado empresarial, reforo das parcerias com o terceiro setor e a ampliao e institucionalizao da participao social.

Pensamos que a continuidade desse estudo se faz necessria para verificar, especificamente, se a adeso da sociedade acontece da mesma forma e proporo quando uma iniciativa, como a de combate fome proposta coordenada- pela Sociedade Civil, e, em outro contexto, pelo Estado.

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