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D a s V i d e o z u mT h e m a f i n d e nS i e u n t e r h t t p : / / b i t . l y / v e r s c h u l d u n g o d e r u n t e r w w w . f o r t s c h r i t t s i n i t i a t i v e .

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Von der Schuldenbremse zur Sparregel


Anstze zu einer regelgebundenen Haushaltskonsolidierung
Jan Schnellenbach

Inhalt
1. Einleitung 2. Die grundstzliche Anwendbarkeit der Sparregel 2.1. Vernderung des Budgetprozesses 2.2. Wahl des Referenzwertes der Sparregel 2.3. Zusammenspiel mit der Steuerregel 2.4. Die Glaubwrdigkeit von Spar- und Steuerregel 3. Unmittelbare Effekte auf die Finanzpolitik des Bundes 4. Weiterreichende finanzpolitische und gesamtwirtschaftliche Auswirkungen 4.1. Die Entwicklung langfristiger Budgetspielrume 4.2. Der zustzliche Investitionsspielraum 5. Fazit Literatur ber den Autor 5 6 6 7 9 11 12

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1. Einleitung
Der diesem Kurzgutachten zugrunde liegende Auftrag besteht darin, einen Vorschlag fr eine einfachgesetzliche Haushaltsregel auf seine praktische Umsetzbarkeit sowie seine finanzpolitischen und gesamtwirtschaftlichen Auswirkungen hin zu untersuchen. Diese Haushaltsregel (im Folgenden: Sparregel) soll wie folgt ausgestaltet sein: a) Die Ist-Einnahmen des vorangegangenen Kalenderjahres sollen als Obergrenze fr die zulssigen Ausgaben im aktuellen Haushaltsjahr herangezogen werden. b) Falls sich in der Steuerschtzung zum Novembertermin des laufenden Jahres herausstellt, dass die Steuereinnahmen dieses Jahres voraussichtlich hher sein werden als im vorangegangenen Jahr, dann sind diese zustzlichen Einnahmen entweder zur Schuldentilgung zu verwenden oder zur Finanzierung von Investitionen in Bildung und Forschung. Die Sparregel soll ergnzt werden durch Begrenzungen des Besteuerungsspielraumes (im Folgenden: Steuerregel). Die Steuerregel sieht ein Moratorium ber die bisherige Belastung der Steuerpflichtigen vor, d.h., Erhhungen von Steuerstzen werden ausgeschlossen. Vielmehr werden in der Einkommensteuer Tarifabsenkungen zur Bekmpfung der kalten Progression gefordert. Darber hinaus soll der Halbteilungsgrundsatz gesetzlich verankert werden. Der Schwerpunkt dieses Kurzgutachtens liegt auf der Untersuchung der Sparregel. Dabei ist die Steuerregel als komplementre institutionelle Restriktion zu bercksichtigen, sie ist aber selbst nicht Gegenstand detaillierter Analysen. Darber hinaus beschrnken sich die folgenden Untersuchungen auf eine konomische Analyse; insbesondere eine Diskussion von rechtswissenschaftlichen Aspekten kann hier nicht geleistet werden. Im zweiten Abschnitt wird zunchst die grundstzliche Anwendbarkeit der vorgeschlagenen Sparregel diskutiert. Kleine Modifizierungen zur besseren praktischen Anwendbarkeit werden vorgeschlagen. Im dritten Abschnitt folgt eine Abschtzung der unmittelbaren haushaltspolitischen Folgen. Es wird gezeigt, dass die Sparregel grundstzlich zu einem stark beschleunigten Abbau der Staatsverschuldung beitragen wrde. Im vierten Abschnitt schlielich werden die lngerfristigen gesamtwirtschaftlichen Auswirkungen diskutiert, bevor im fnften Abschnitt das Fazit die Untersuchung abschliet.

2. Die grundstzliche Anwendbarkeit der Sparregel


2.1. Vernderung des Budgetprozesses Der Haushaltsprozess des Bundes beginnt formal auf der Ebene der einzelnen Fachressorts, die auf das Aufstellungsrundschreiben des Bundesfinanzministeriums mit einem Budgetvoranschlag fr ihre Ressorts antworten. Die Erarbeitung dieser Voranschlge erfolgt in der Regel im ersten Quartal eines jeden Jahres fr das darauf folgende Haushaltsjahr. Darauf folgen im zweiten Quartal Verhandlungen zwischen dem Finanzministerium und den Fachressorts. Nach der ersten Lesung des Haushaltsentwurfs in Bundestag und der ersten Beratung im Bundesrat folgen die Beratungen des Haushaltsausschusses. In der Regel im Dezember wird der Haushalt fr das folgende Jahr in Bundestag und -rat beschlossen. Mit der Anwendung der Sparregel ergeben sich gegenber der bisherigen Praxis der Haushaltsaufstellung einige grundstzliche nderungen. Der bisherige Haushaltsprozess ist ein iteratives Verfahren, in dem das Bundesfinanzministerium zwar eine starke Stellung einnimmt es ist an die Vorschlge aus den Fachressorts nicht gebunden aber in der Regel doch Kompromisse zwischen den Positionen des Finanzministeriums und denen der Fachressorts gefunden werden. Diese Kompromisse werden je nach politischem Gewicht der handelnden Personen und je nach den sonstigen politischen Umstnden unterschiedlich ausfallen. Ein politisch sehr schwacher Finanzminister knnte im Extremfall soweit an Verhandlungsmacht verlieren, dass ihm die Kontrolle ber die Gre des Gesamtbudgets entgleitet. Mit der Sparregel wird diese Art von Einflssen auf die Hhe der Ausgaben aber weitgehend ausgeschlossen, da die Steuereinnahmen des vergangenen Jahres eine verbindliche Deckelung der Gesamtausgaben darstellen. Der Gesamtumfang des Budgets ist institutionell festgelegt, die Stellung des Finanzministers in den Budgetverhandlungen damit nochmals gestrkt, sofern dieser ein Interesse an der Durchsetzung einer sparsamen Haushaltspolitik hat. Einem hhere Ausgaben prferierenden Finanzminister hingegen sind nun die Hnde gebunden. Damit trgt die Sparregel zu einer Verstetigung der Haushaltspolitik bei. Steigende Ausgaben als Folge einer nderung der politischen Wetterlage sind nicht mehr zu erwarten. Insofern stellt die Sparregel einen plausiblen Lsungsansatz fr das Problem der fiskalischen Allmende dar, also fr die Gefahr, dass die Fachressorts jeweils hohe Ausgabenwnsche uern, aber dabei negative Effekte hoher Steuerlasten auf die Leistungsfhigkeit und

-willigkeit der Steuerpflichtigen nur unvollstndig in Rechnung stellen (siehe z.B. Wagner 1992, Velasco 2000, Buchanan und Yoon 2004). Zu beachten ist jedoch, dass die neue Haushaltsregel nicht die einzelnen Ressorts daran hindern wird, hohe Ausgabenwnsche zu uern sie kanalisiert diese nur anders. Whrend es bisher fr Ressortpolitiker eine oft sinnvolle Strategie ist, den Finanzminister zur Bewilligung zustzlicher und oft defizitfinanzierter Mittel zu drngen, steht nun der horizontale Wettbewerb der Fachministerien um finanziellen Spielraum im Vordergrund. Es ist daher nicht auszuschlieen, dass eine Sparregel unerwnschte Nebenwirkungen auf die Kollegialitt und den Modus der Zusammenarbeit in einem Bundeskabinett hat. 2.2. Wahl des Referenzwertes der Sparregel Eine nicht unwesentliche praktische Schwierigkeit ergibt sich aus der Dauer und dem frhen Beginn des Budgetprozesses. Unterstellen wir beispielsweise, dass im Dezember 2014 die Aufstellungsrundschreiben fr die Haushaltsplanung fr das Jahr 2016 verschickt werden und dass im ersten Quartal 2015 mit der eigentlichen Haushaltsplanung begonnen wird. Zu Beginn dieses Prozesses ist das Bundesfinanzministerium ber die Ist-Steuereinnahmen des Jahres 2013 informiert. Fr die Jahre 2014 und 2015 kann es auf die Ergebnisse der Steuerschtzung aus dem November 2014 zurckgreifen. Es ist daher nicht mglich, bei der Planung des Haushaltes fr das Jahr 2016 die Ist-Steuereinnahmen des vorangegangenen Haushaltsjahres, also 2015, zugrunde zu legen. Will man ausschlielich mit Ist-Daten als Referenzwert arbeiten, so knnte man zu Beginn der Haushaltsplanung nur auf diejenigen aus dem Jahr 2013 zurckgreifen. Auch die Daten aus der Steuerschtzung knnten herangezogen werden, die fr das jeweils aktuelle Jahr (im Beispiel fr das Jahr 2014) in aller Regel sehr zuverlssig sind. Tatschlich betrgt in den Jahren 1991 bis 2011 die Abweichung der November-Steuerschtzungen vom Ist-Wert des gleichen Jahres nur einmal mehr als ein Prozent der tatschlichen Steuereinnahmen, in der Regel aber deutlich weniger als ein Prozent, wie in Tabelle 1 zu sehen ist. Eine plausible Strategie wre es daher auch, die Haushaltsplanung fr 2016 mit den Schtzungen fr das Haushaltsjahr 2014 zu beginnen und im Laufe des Planungsjahres 2015 die dann bekannt werdenden Ist-Zahlen fr 2014 heranzuziehen. Die November-Schtzung fr das eigentliche Vorjahr des zu planenden Haushaltsjahres, im Beispiel das Jahr 2015, ist dagegen naturgem noch mit grerer Unsicherheit behaftet. Darber hinaus werden die Ist-Daten fr 2015 erst im Laufe des Haushaltsjahres 2016 bekannt. Insofern erscheint es wenig praktikabel, die Steuereinnahmen des jeweils direkten Vorjahres des

zu planenden Haushaltsjahres als Referenzwert heranzuziehen. Eine Verzgerung von zumindest zwei Jahren wre hinzunehmen.
Jahr Steuereinnahmen (geschtzt) 161,8 179,8 181,2 193,4 188,5 174,1 168,8 173,6 191,4 201,8 194,7 190,7 191,9 186,6 188,5 202,3 231,9 238,7 227,0 223,7 246,7 Steuereinnahmen (tatschlich) 162,5 180,4 182 193,7 187,2 173 169,2 174,6 192,4 198,8 193,8 192 191,9 186,9 190,1 203,9 230,1 239,2 227,9 225,8 247,9 Differenz Abweichung in % 0,414492308 0,319174058 0,436967033 0,168477026 -0,703157051 -0,664034682 0,217931442 0,551271478 0,530358628 -1,514139839 -0,464396285 0,677083333 0 0,160513644 0,841662283 0,784698382 -0,782268579 0,2090301 0,394910048 0,930026572 0,484066156

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

0,7 0,6 0,8 0,3 -1,3 -1,1 0,4 1,0 1,0 -3,0 -0,9 1,3 0,0 0,3 1,6 1,6 -1,8 0,5 0,9 2,1 1,2

Tabelle 1: Gte der Steuerschtzungen seit 1991. Die geschtzten Daten stammen aus der Herbst-Steuerschtzung fr das jeweilige Jahr (z.B.: November 1991 fr 1991). Alle Betrge in Milliarden Euro.
Quelle: Eigene Berechnungen auf der Grundlage von Daten des Bundesministeriums der Finanzen.

Gegen die Wahl des jeweils letzten Jahres, fr das von Beginn an die Ist-Daten verfgbar sind, scheint die lange Verzgerung von drei Jahren zwischen Haushaltsjahr und Referenzjahr zu sprechen. Drei Jahre alte Steuereinnahmen sind in einer nicht stagnierenden Volkswirtschaft zunchst einmal kein guter Indikator fr die aktuelle fiskalische Leistungsfhigkeit. Mchte man einen solchen Indikator verwenden, so wre man allerdings mit der Steuerschtzung fr das Jahr 2016 am besten bedient. Eine Sparregel, die dies als Referenzwert whlt, wrde jedoch einfach eine Haushaltsplanung fordern, die nach bestem Wissen einen Budgetausgleich herbeifhren wird. Da es eine im Grundgesetz verankerte Schuldenbremse gibt, welche den Verschuldungsspielraum schon drastisch einengt, wre eine solche Sparregel aber wohl berflssig. Wenn das Ziel dagegen darin besteht, dem Bund in Ergnzung zur Schuldenbremse zustzliche Ausgabendisziplin aufzuerlegen, dann wren tatschlich die letzten bekannten Ist-Einnahmen der Referenzwert der Wahl, und zwar gerade wegen der dreijhrigen Verzgerung. Bei im Trend steigenden Steuereinnahmen in einer wachsenden Volkswirtschaft erzwingt die Sparregel in diesem Fall im Durchschnitt Budgetberschsse, die dann entsprechend der Regel zur Tilgung der bestehenden Schuldenlast oder zur Finanzierung spezifischer Investitionen genutzt werden knnen. Die beiden anderen denkbaren Referenzwerte sind mgliche Kompromisse zwischen einer unter der Schuldenbremse redundanten einfachen Budgetausgleichsregel auf der einen und der im Durchschnitt hohe Budgetberschsse erzielenden dreijhrigen Verzgerung auf der anderen Seite. Je nach politischen Prferenzen wre die in der Einleitung skizzierte Sparregel also in diesem Punkt zu przisieren. 2.3. Zusammenspiel mit der Steuerregel Betrachtet man die weiteren Anreize fr die Finanzpolitik, so folgt aus der Sparregel selbst eine Strkung der Anreize fr die Politik, Steuern zu erhhen. Wenn der Ausgabenspielraum von vergangenen Steuereinnahmen abhngt und ein Ausweichen auf die ffentliche Verschuldung grundstzlich ausgeschlossen ist, dann besteht die einzige Mglichkeit zur Erffnung neuer ausgabenpolitischer Freirume in vorausschauenden Steuererhhungen. Unterstellt man eine Neigung von ffentlichen Organisationseinheiten zur Ausweitung ihrer diskretionren Ausgabenspielrume (z.B. Niskanen 1968, 1994; Carnis 2009) dann folgt daraus sofort, dass auf eine Sparregel mit einem hheren politischen Druck zu Steuererhhungen reagiert werden wird. Mchte man eine hhere Steuerbelastung der Brger vermeiden, so ist es dann grundstzlich sinnvoll, zustzlich zur Sparregel auch eine komplemen-

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tre Steuerregel zu implementieren. Die vorgeschlagene formale Verankerung des Halbteilungsgrundsatzes wrde hier vor allem die Rolle eines individuellen Abwehrrechtes spielen. Der einzelne Brger htte die Gewissheit, dass sein Einkommen mit direkten Steuern nicht strker als zur Hlfte belastet wird. Dies wre gerade auch im Hinblick auf immer wieder einsetzende politische Gedankenspiele zur Reaktivierung der Vermgensteuer ein deutliches Signal, denn bei den aktuellen Spitzensteuerstzen bliebe unter einem Halbteilungsgrundsatz kaum ein Spielraum zur zustzlichen Besteuerung von Vermgen. Dieses Signal wrde durch ein glaubhaftes Steuermoratorium natrlich noch untersttzt. Es wre damit klar, dass keine Wege zur Einnahmenverbesserung am Halbteilungsgrundsatz vorbei gesucht werden, etwa durch Erhhungen indirekter Steuern. Auch die Forderung nach Tarifabsenkungen zur Kompensation der kalten Progression ist fr sich genommen vernnftig, um zu verhindern, dass bereits Brger mit einem moderaten realen Einkommen in Tarifzonen mit hohen Grenzsteuerstzen rutschen. Tatschlich knnen negative Effekte kalter Progression auf das Arbeitsangebot und die Ersparnisse dazu fhren, dass das Bruttoinlandsprodukt sinkt (Heer und Sssmuth 2003). Als Folge einer Inflationsindexierung der Einkommensteuer wre also langfristig ein positiver Effekt auf das BIP zu erwarten. Hinzu kommt, dass die Vermeidung der kalten Progression natrlich unmittelbar das Wachstum des Steueraufkommens bremst. Es ist auch kaum zu erwarten, dass der oben angesprochene positive Effekt auf das BIP so gro wre, dass hierdurch das Abbremsen des Einnahmenwachstums durch Absenken des Tarifs kompensiert werden knnte. Damit kme es zu zwei Effekten: Einerseits wird das Wachstum des ffentlichen Sektors strker restringiert, was durchaus von den Urhebern dieses Vorschlags beabsichtigt sein drfte. Andererseits aber wird so der durch die Sparregel erffnete Spielraum fr Schuldentilgung und Investitionen wieder reduziert; die durchschnittlich zu erwartenden Budgetberschsse sinken und der in Abschnitt 3 im Detail beschriebene Prozess der schrittweisen Schuldentilgung wird entsprechend ausgebremst. Der Zielkonflikt zwischen enger Beschrnkung des diskretionren Spielraums zur Besteuerung und einem schnellen Abbau des Schuldenstandes des Bundes ist nicht zu vermeiden. Hier ist eine politische Entscheidung darber ntig, welchem Ziel man den Vorrang gibt. Da aufgrund des Trendwachstums der Steuereinnahmen mit dem Wirtschaftswachstum auch bei Ausschaltung der kalten Progression und Vermeidung zuknftiger Steuererhhungen das Steueraufkommen weiter ansteigt, wird aber auch bei einer vollstndigen Implementierung der Steuerregel zusammen mit der Sparregel ein Spielraum zur

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Schuldentilgung erhalten bleiben. Zustzlich sichert man sich die Vorteile einer regelgebundenen Finanzpolitik (siehe z.B. Kydland und Prescott 1977; Buchanan und Brennan 1985), die auch dem Brger grere Verlsslichkeit bietet. 2.4. Die Glaubwrdigkeit von Spar- und Steuerregel Das Ausma der von den Regeln geschaffenen Verlsslichkeit hngt wesentlich davon ob, wie glaubwrdig die Spar- und Steuerregeln in der Praxis sind. Zahlreiche Erfahrungen, nicht zuletzt diejenigen mit dem Stabilitts- und Wachstumspakt auf europischer Ebene, zeigen, dass es sich bei Fiskalregeln hufig um Lippenbekenntnisse handelt, die im Ernstfall von politischen Entscheidungstrgern schlicht ignoriert oder kunstvoll umgangen werden (siehe bereits Kopits 2001). Selbst die deutsche Schuldenbremse wird ihre langfristige Wirksamkeit in der Praxis erst noch unter Beweis stellen mssen. Ein wesentliches Element zur Strkung der Glaubwrdigkeit von Fiskalregeln besteht in einer expliziten Strafkomponente (Drazen 2004). Potenzielle Regelbrecher sollten von vornherein wissen, dass sprbare politische Kosten auf sie zukommen, falls die Fiskalregeln verletzt werden. Idealerweise sollte die Strafe selbst dem politischen Prozess entzogen sein, also automatisch erfolgen. Eine entsprechende Sanktionskomponente sollte den beiden hier vorgeschlagenen Regeln daher noch hinzugefgt werden. Denkbar wre etwa, dass im Fall einer Verletzung der Sparregel alle Fachressorts im Folgejahr automatische Ausgabenkrzungen in gleichem prozentualen Umfang nach der Rasenmhermethode hinzunehmen htten. Ein Problem besteht darin, dass die hier diskutierten Fiskalregeln einfach gesetzliche Regelungen sein sollen und damit jederzeit mit einfacher Mehrheit auer Kraft gesetzt werden knnen. Grundstzlich wre im Hinblick auf ihre Glaubwrdigkeit eine nur mit qualifizierter Mehrheit zu ndernde grundgesetzliche Regelung vorzuziehen (Brennan und Buchanan 1980). Jedoch ist dies angesichts politischer Restriktionen wohl ein utopischer Vorschlag, so dass ein anderes Fundament die Stabilitt der Haushaltsregeln auch bei wechselnden Parlamentsmehrheiten gewhrleisten sollte. Ein Ansatzpunkt hierzu besteht darin, dass es sich hier nicht um eine rein numerische Haushaltsregel handelt, wie es etwa bei den sogenannten MaastrichtKriterien der Fall war, sondern um eine den Budgetprozess selbst verndernde Regel. Wie oben bereits diskutiert, strkt die Regel tendenziell die Rolle des Finanzministers gegenber den Fachressorts. Empirische Evidenz deutet darauf hin, dass gerade solche prozeduralen Regeln erfolgreicher als numerische

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Budgetregeln sind (siehe etwa Fabrizio und Mody 2006; von Hagen und Harden 1995). Dies knnte auch im Hinblick auf die Stabilitt gelten: Man kann davon ausgehen, dass kein Finanzminister ein Interesse daran hat, dass seine Rolle wieder geschwcht wird. Es gibt also ein in der Regel einflussreiches, mit politischem Gewicht ausgestattetes Kabinettsmitglied, das ein prinzipielles Interesse am Erhalt der Regel haben sollte. Dieses Argument gilt jedoch mehr fr die Spar- als fr die Steuerregel. Letztere kann auch von einem Finanzminister mit entsprechenden politischen Prferenzen leicht als unerwnschte Restriktion wahrgenommen werden, whrend sie nicht wesentlich dazu beitrgt, seine Stellung im Budgetprozess zu strken. Schnrt man also das Paket auf, so scheint eine langfristige Durchsetzung der Sparregel wahrscheinlicher als ein dauerhafter Bestand der Steuerregel. Unter dem Strich bleibt die Frage der Stabilitt einer einfachgesetzlichen Regel aber in beiden Fllen die Achillessehne des Vorschlages. Stabilitt ist aus den oben genannten Grnden mglich, aber doch unsicher. Diese Unsicherheit ist auf der Ebene einer einfachgesetzlichen Regelung aber kaum zu beseitigen.

3. Unmittelbare Effekte auf die Finanzpolitik des Bundes


Den folgenden berlegungen liegt die Annahme zugrunde, dass die Sparregel zuverlssig angewendet wird. Ein weiteres praktisches Problem besteht dann aber noch in der Frage, wie neben den Steuereinnahmen die sonstigen Einnahmen (z.B. Bundesbankgewinne, Erlse aus der LKW-Maut, sonstige Einnahmen aus Wirtschaftsttigkeit) gehandhabt werden sollen, die ebenfalls einen substanziellen Beitrag zur Finanzierung des Budgets leisten in manchen Jahren deutlich ber 10 Prozent der Ausgaben. In den folgenden Szenarien wird unterstellt, dass fr diese Einnahmen stets der letzte im Laufe der Haushaltsplanungen bekannte Ist-Wert als Referenzwert herangezogen wird, so dass hier jeweils mit einem um zwei Jahre verzgerten Wert gerechnet wird. Tabelle 2 zeigt die Ergebnisse im ersten Szenario ber einen Zeitraum von 15 Jahren von 1997 bis 2011.

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Jahr

Einnahmen total 193,5 204,7 220,6 220,5 220,2 216,6 217,5 211,8 228,4 232,8 255,7 270,5 257,7 259,3 278,5

Ausgaben

Referenzwert 1 218,2 207 197,3 199,3 202,8 214,1 225,2 218,4 217,6 216,8 225,2 219 229,5 261,4 269

Differenz

Ausgabenreduktion in % 3,4 11,4 20,1 18,5 16,6 14,1 12,3 13,2 16,3 16,9 16,7 22,4 21,5 13,9 9,2

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

225,9 233,6 246,9 244,4 243,1 249,3 256,7 251,6 259,9 261 270,5 282,3 292,3 303,7 296,2

7,7 26,6 49,6 45,1 40,3 35,2 31,5 33,2 42,3 44,2 45,3 63,3 62,8 42,3 27,2

Tabelle 2: Sparregel Szenario 1. Alle Betrge in Milliarden Euro.


Quelle: Ist-Werte in den ersten beiden Spalten Bundesministerium der Finanzen, Spalten 3-5 eigene Berechnungen.

Der hier angewandte Referenzwert 1 fr die zulssigen Ausgaben wird berechnet, indem der zu Beginn der Haushaltsplanungen letzte bekannte Ist-Wert fr die Steuereinnahmen zugrunde gelegt wird (fr 1997 also der Wert von 1994 und so weiter) und fr die sonstigen Einnahmen der Wert mit zweijhriger Verzgerung. Der Grund fr diesen Unterschied liegt wie oben bereits diskutiert in der Intention des Schuldenabbaus durch Ausnutzung des Trendwachstums des Steueraufkommens ber drei Jahre. Fr die sonstigen Einnahmen ist ein hnlicher, klarer Trend nicht zu erkennen; diese Einnahmen schwanken vielmehr eher zyklisch. Das Ergebnis zeigt, dass es tatschlich zu einer drastischen Reduktion der zulssigen Ausgaben kommt. In einigen Jahren wre gegenber dem Status quo etwa

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ein Fnftel der Ausgaben einzusparen. Im Hinblick auf den politischen Prozess wre aber anzumerken, dass natrlich nicht in jedem Jahr wieder eine neue, massive Sparpolitik notwendig wre. Vielmehr wre eine einmalige Absenkung des Ausgabenniveaus anzustreben und dieses relativ zum Status quo niedrigere Ausgabenniveau dann dauerhaft beizubehalten, bis das gewnschte Ausma der Reduktion des Schuldenstandes erreicht ist. Es ist jedoch auch unstrittig, dass diese Niveauabsenkung kaum ber Nacht zu erreichen wre. Plausibel wre es, die Sparregel hnlich wie schon die Schuldenbremse erst einige Jahre nach der Verabschiedung des entsprechenden Gesetzes wirksam werden zu lassen. ber ein solches Einschleichen der Regel knnte eine langsame, politisch leichter durchsetzbare Absenkung des Ausgabenniveaus relativ zum Status quo erfolgen. Stellt man sich etwa vor, dass man die Sparregel im Jahr 2005 beschlossen und im Jahr 2010 htte wirksam werden lassen, dann htte man ber diese fnf Jahre die Ausgaben lediglich konstant halten mssen, um schlielich eine regelkonforme Politik zu betreiben. Drastische Einsparungen in kurzer Frist wren hingegen nicht notwendig gewesen. Selbst dieses sehr wirksame Regelszenario wre insofern nicht vllig utopisch und msste bei seiner Einfhrung nicht mit einer drastischen, unmittelbaren Ausgabenreduktion verbunden sein. In Tabelle 3 werden die Effekte der Sparregel auf die Nettokreditaufnahme und den Schuldenstand des Bundes deutlich. Die Effekte auf den Schuldenstand sind dabei uerst konservativ berechnet und enthalten nur den unmittelbaren buchhalterischen Effekt. Weitere Zins- und Zinseszinseffekte sind in dieser einfachen berschlagsrechnung nicht enthalten, wrden den schuldendmpfenden Effekt aber nochmals verstrken. Es wird deutlich, dass die jhrlichen Nettokreditaufnahmen reduziert und in zwei Drittel der Jahre in Budgetberschsse transformiert werden. Insgesamt wird der Anstieg des Schuldenstandes in den hier betrachteten 15 Jahren zum Halten gebracht, es findet aber zwischen 1997 und 2011 in diesem Szenario kein signifikanter Abbau des Schuldenstandes statt. Verantwortlich sind hierfr Sondereffekte wie die bernahme der Schulden von Sondervermgen in den Bundeshaushalt im Jahr 1999 und (mit wesentlich geringerer Bedeutung) des Sonderfonds Finanzmarktstabilisierung SoFFin im Jahr 2008. Betrachtet man die Zeitreihe nur ab dem Jahr 1999 und lsst man damit den ersten Sondereffekt auer acht, so wird deutlich, dass die Sparregel zu einem deutlichen Schuldenabbau fhrt.Relativ zur aktuellen Situation sinkt der Anteil der Schulden des Bundes am BIP im Jahr 2011 von 50,1 Prozent auf 22,5 Prozent; die Schuldenquote des Gesamtstaates sinkt von 81,2 Prozent auf 53,5 Prozent.

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Jahr

Referenzwert 1 218,2 207 197,3 199,3 202,8 214,1 225,2 218,4 217,6 216,8 225,2 219 229,5 261,4 269

Nettokreditaufnahme 32,6 28,9 26,2 23,9 22,8 31,9 38,6 39,5 31,2 27,9 14,3 11,6 34,1 44 17,3

Nettokreditaufnahme neu 24,9 2,3 -23,4 -21,2 -17,5 -3,3 7,1 6,3 -11,1 -16,3 -31 -51,7 -28,7 1,7 -9,9

Schuldenstand 521,0 547,9 770,3 774,9 760,2 784,7 826,6 869,4 901,6 933,5 940,1 966,2 1033,0 1075,4 1081,3

Schuldenstand neu 513,3 513,6 686,4 645,9 590,9 580,2 590,6 600,2 590,1 577,8 539,1 501,9 505,9 506,0 484,7

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Tabelle 3: Sparregel Szenario 1. Alle Betrge in Milliarden Euro.


Quelle: Nettokreditaufnahme Bundesministerium der Finanzen, Schuldenstand Sachverstndigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, andere Spalten eigene Berechnungen. Negative Nettokreditaufnahme entspricht Schuldentilgung.

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Jahr

Einnahmen total 193,5 204,7 220,6 220,5 220,2 216,6 217,5 211,8 228,4 232,8 255,7 270,5 257,7 259,3 278,5

Ausgaben

Referenzwert 2 211,7 192,8 193,5 204,7 220,6 220,5 220,2 216,6 217,5 211,8 228,4 232,8 255,7 270,5 257,7

Differenz

Ausgabenreduktion in % 6,3 17,5 21,6 16,2 9,3 11,6 14,2 13,9 16,3 18,9 15,6 17,5 12,5 10,9 13,0

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

225,9 233,6 246,9 244,4 243,1 249,3 256,7 251,6 259,9 261 270,5 282,3 292,3 303,7 296,2

14,2 40,8 53,4 39,7 22,5 28,8 36,5 35,0 42,4 49,2 42,1 49,5 36,6 33,2 38,5

Tabelle 4: Sparregel Szenario 2. Alle Betrge in Milliarden Euro.


Quelle: Ist-Werte in den ersten beiden Spalten Bundesministerium der Finanzen, Spalten 3-5 eigene Berechnungen.

Die Auswirkungen einer alternativen Regel zur Bestimmung des Referenzwertes werden in Tabelle 4 deutlich. Hier wird davon ausgegangen, dass der Ist-Wert fr die Steuereinnahmen mit einer Verzgerung von zwei Jahren noch im Budgetprozess bekannt wird und daher als Planungsgrundlage verwendet werden kann, wenn auch nicht von Beginn an. Im Unterschied zu Szenario 1 werden nun also z.B. fr die Planungen des Haushaltsjahres 2009 die Ist-Einnahmen des Jahres 2007 als Referenzwert gewhlt. Wie erwartet ist der Wert der gesamten Einsparungen ber den Simulationszeitraum hier etwas geringer (562 Mrd. Euro statt 597 Mrd. Euro), da mit einer krzeren Verzgerung der langfristige Trend steigender Steuereinnahmen schwcher fr die Haushaltsregel ausgenutzt wird. Dieser Verlust ist aber nicht dramatisch und es wre durchaus vertretbar, ihn als Preis fr eine hhere Aktualitt der Planungsgrundlage zu

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zahlen. Dies spiegelt sich auch in der Entwicklung des Schuldenstandes in Tabelle 5 wider.
Jahr 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Referenzwert 2 211,7 192,8 193,5 204,7 220,6 220,5 220,2 216,6 217,5 211,8 228,4 232,8 255,7 270,5 257,7 Nettokreditaufnahme 32,6 28,9 26,2 23,9 22,8 31,9 38,6 39,5 31,2 27,9 14,3 11,6 34,1 44 17,3 Nettokreditaufnahme neu 18,4 -11,9 -27,2 -15,8 0,3 3,1 2,1 4,5 -11,2 -21,3 -27,8 -37,9 -2,5 10,8 -21,2 Schuldenstand 521,0 547,9 770,3 774,9 760,2 784,7 826,6 869,4 901,6 933,5 940,1 966,2 1033,0 1075,4 1081,3 Schuldenstand neu 506,8 492,9 661,9 626,8 589,6 585,3 590,7 598,5 588,3 571,0 535,5 512,1 542,3 551,5 518,9

Tabelle 5: Sparregel Szenario 2. Alle Betrge in Milliarden Euro.


Quelle: Nettokreditaufnahme Bundesministerium der Finanzen, Schuldenstand Sachverstndigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, andere Spalten eigene Berechnungen. Negative Nettokreditaufnahme entspricht Schuldentilgung.

Die Ausschlge werden hier in beide Richtungen gedmpft; einerseits fllt der Schuldenhchststand im Jahr 1999 deutlich niedriger aus, aber andererseits erfolgt auch der folgende Schuldenabbau etwas langsamer. Die Schuldenstandsquote des Bundes im Jahr 2011 betrgt nun 24,04 Prozent, die des Gesamtstaates 55,1 Prozent. Schlielich bietet es sich auch an, mit den Daten der letzten November-Steuerschtzung fr das Vorjahr des zu planenden Haushaltsjahres zu arbeiten. Zum Beispiel wrde also die im Dezember 2009 beginnende Budgetplanung fr 2011

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mit Daten aus der Steuerschtzung im November 2009 fr das Jahr 2010 arbeiten. Die Resultate dieses Vorgehens werden in Tabelle 6 ausgewiesen.
Jahr Einnahmen total 193,5 204,7 220,6 220,5 220,2 216,6 217,5 211,8 228,4 232,8 255,7 270,5 257,7 259,3 278,5 Ausgaben Referenzwert 3 202,6 196,1 193,7 216,7 225,0 218,9 223,3 224,2 222,6 215,6 229,0 248,1 263,8 278,2 245,5 Differenz Ausgabenreduktion in % 10,3 16,0 21,5 11,3 7,4 12,2 13,0 10,9 14,4 17,4 15,3 12,1 9,8 8,4 17,1

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

225,9 233,6 246,9 244,4 243,1 249,3 256,7 251,6 259,9 261 270,5 282,3 292,3 303,7 296,2

23,3 37,5 53,2 27,7 18,1 30,4 33,4 27,4 37,3 45,4 41,5 34,2 28,5 25,5 50,7

Tabelle 6: Sparregel Szenario 3. Alle Betrge in Milliarden Euro.


Quelle: Ist-Werte in den ersten beiden Spalten Bundesministerium der Finanzen, Spalten 3-5 eigene Berechnungen.

Hier ergibt sich ber den simulierten Zeitraum eine aufsummierte Differenz von insgesamt 514 Mrd. Euro, wiederum aufgrund des geringer ausgenutzten langfristigen Trends. Die resultierende Entwicklung des Schuldenstandes ist in Tabelle 7 abzulesen.

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Jahr

Referenzwert 3 202,6 196,1 193,7 216,7 225,0 218,9 223,3 224,2 222,6 215,6 229,0 248,1 263,8 278,2 245,5

Nettokreditaufnahme 32,6 28,9 26,2 23,9 22,8 31,9 38,6 39,5 31,2 27,9 14,3 11,6 34,1 44 17,3

Nettokreditaufnahme neu 9,3 -8,6 -27,0 -3,8 4,7 1,5 5,2 12,1 -6,1 -17,5 -27,2 -22,6 5,6 18,5 -33,4

Schuldenstand 521,0 547,9 770,3 774,9 760,2 784,7 826,6 869,4 901,6 933,5 940,1 966,2 1033,0 1075,4 1081,3

Schuldenstand neu 497,7 487,1 656,3 633,3 600,5 594,6 603,1 618,5 613,4 599,9 565,0 556,9 595,2 612,1 567,3

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Tabelle 7: Sparregel Szenario 3. Alle Betrge in Milliarden Euro.


Quelle: Nettokreditaufnahme Bundesministerium der Finanzen, Schuldenstand Sachverstndigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, andere Spalten eigene Berechnungen. Negative Nettokreditaufnahme entspricht Schuldentilgung.

Die Haushaltsregel sieht vor, dass eine positive Differenz zwischen der November-Steuerschtzung fr das laufende Jahr und den fr dieses Jahr erlaubten Ausgaben fr zustzliche Investitionsausgaben genutzt werden kann. Wie gro dieser Spielraum unter den drei verschiedenen Referenzwerten ist, kann in Tabelle 8 abgelesen werden. Wie nach den bisherigen berlegungen zu erwarten, ergibt sich der grte zustzliche Investitionsspielraum mit Referenzwert 1, der den Trend steigender Steuereinnahmen am strksten nutzt. Erhebliche Spielrume ergeben sich aber in allen drei Szenarien. Dies wirft die Frage nach der praktischen Durchfhrbarkeit dieses Teils der Sparregel auf.

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Steuerschtzung 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Summe 193,1 203,7 219,6 223,5 221,1 215,3 217,5 211,5 226,8 231,2 257,5 270,0 256,8 256,8 277,1

Investitionsspielraum R1 0,0 0,0 22,3 24,2 18,3 1,2 0,0 0,0 9,2 14,4 32,3 51,0 27,3 0,0 8,1 208,3

Investitionsspielraum R2 0,0 10,9 26,1 18,8 0,5 0,0 0,0 0,0 9,3 19,4 29,1 37,2 1,1 0,0 19,4 171,8

Investitionsspielraum R3 0,0 7,6 25,9 6,8 0,0 0,0 0,0 0,0 4,2 15,6 28,5 21,9 0,0 0,0 31,6 142,1

Tabelle 8: Investitionsspielraum nach Steuerschtzung im laufenden Jahr. Alle Betrge in Milliarden Euro.
Quelle: Steuerschtzungen Bundesministerium der Finanzen, Spalten 2-4 eigene Berechnungen.

Es ist kaum zu erwarten, dass die Abgeordneten in der Lage sind, nach Verffentlichung der November-Steuerschtzung noch im laufenden Jahr sinnvolle Investitionsprojekte in Milliardenhhe fr dieses Jahr zu beschlieen und deren Implementierung zu beginnen. Es wre daher sinnvoll, ein neues Investitionsvehikel zu schaffen, etwa einen Fonds, in den allfllige jhrliche berschsse eingezahlt und dann unter parlamentarischer Kontrolle stetig fr Investitionen verausgabt werden. Ein solcher Fonds knnte auch so gestaltet werden, dass ein stark antizyklischer Effekt resultiert: Konjunkturell gute Jahre mit hohen Steuereinnahmen fhren eher dazu, dass der Fonds aufgebaut wird, whrend konjunkturell schlechte Jahre mit niedrigem Steueraufkommen eher

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zu einem Abbau fhren, der aber die Finanzierung antizyklischer Investitionsausgaben ermglicht, ohne dass dies jedenfalls nicht vollstndig ber eine Nettokreditaufnahme finanziert werden msste. Anzumerken ist allerdings nochmals ausdrcklich, dass die Nutzung der in Tabelle 8 dargestellten Investitionsspielrume natrlich den Schuldenabbau verlangsamen wrde, der in den vorhergegangenen Tabellen dargestellt ist. Hier wre stets neu zu entscheiden, ob die aktuelle politische Prioritt eher bei der Frderung ffentlicher Investitionen oder dem schnellen Abbau des aufgelaufenen Schuldenstandes liegt. Schlielich ist noch ein letztes praktisches Problem der Haushaltsregel zu diskutieren. Dieses besteht darin, dass alle drei Szenarien relativ groe Schwankungen der zulssigen jhrlichen Ausgaben vorsehen. Dies ist bei einer Regel, die sich an den Steuereinnahmen jeweils eines einzelnen, vergangenen Jahres orientiert, auch kaum zu vermeiden. Wenn die Einnahmen schwanken, was sie immer tun, so werden mit Verzgerung auch die zulssigen Ausgaben schwanken. Da eine Budgetregel eigentlich auch zu einer Verstetigung der Politik beitragen sollte, wre zu berlegen, ob nicht sinnvollerweise ein Durchschnittswert mehrerer Jahre herangezogen werden sollte. Dies wrde die jhrliche Varianz der zulssigen Ausgaben reduzieren, aber ber die lngere Frist den Zwang zur Ausgabendisziplin relativ zu den bisher diskutierten Szenarien nicht schwchen.

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Gewichteter Referenzwert 1 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Summe Summe (alt) 207,5 201,2 199,8 205,4 214,0 219,2 220,4 217,6 219,9 220,3 224,6 236,6 253,3 2839,9 2895,6

Gewichteter Referenzwert 2 199,3 197,0 206,3 215,3 220,4 219,1 218,1 215,3 219,2 224,3 239,0 253,0 261,3 2887,6 2950,5

Gewichteter Referenzwert 3 197,5 202,2 211,8 220,2 222,4 222,1 223,4 220,8 222,4 230,9 247,0 263,4 262,5 2946,5 3004,6

Tabelle 9: Geglttete Referenzwerte mit jeweils dreijhrigen Durchschnitten. Summe (alt): Summe der zulssigen Ausgaben bei einfachen Referenzwerten.
Quelle: Eigene Berechnungen.

Eine Mglichkeit hierzu besteht darin, gewichtete Referenzwerte zu berechnen, indem z.B. der Durchschnitt aus dem einfachen Referenzwert des aktuell zu planenden Haushaltsjahres und den einfachen Referenzwerten der davorliegenden beiden Jahre gebildet wird. Grundstzlich knnten auch noch mehr Jahre herangezogen werden, dies wrde die Glttung verstrken. Tabelle 9 illustriert dieses Prinzip. In den hier berechneten Beispielen senkt die Glttung den zulssigen Ausgabenspielraum nochmals etwas ab. Die Ursache hierfr ist, dass die Glttung den sonst fast parallelen Anstieg der zulssigen Ausgaben mit dem Trendanstieg der Einnahmen etwas abbremst.

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4. Weiterreichende finanzpolitische und gesamtwirtschaftliche Auswirkungen

Die bisherigen berlegungen haben gezeigt, dass eine Haushaltsregel, die den zulssigen Ausgabenspielraum an den vergangenen Einnahmen bemisst, grundstzlich praktikabel ist und den erwnschten Effekt eines beschleunigten Abbaus der ffentlichen Verschuldung gewhrleistet. Fr den Fall der Anwendung gegltteter Referenzwerte wre auch eine Verstetigung der Finanzpolitik gewhrleistet. Bei Anwendung der strengsten Regel fr den Ausgabenspielraum, also des gegltteten Referenzwertes 1, und einer vollstndigen Nutzung hherer Steuereinnahmen zu Schuldentilgung, htte sich im Jahr 2011 auerdem eine Staatsquote von 43,6 Prozent anstelle der tatschlichen 45,3 Prozent ergeben. Auch hier wird nochmals deutlich, dass die Auswirkungen der Haushaltsregel zwar sprbar, aber keinesfalls fr den Bundeshaushalt ruins wren. Zu bedenken sind aber stets auch die lngerfristigen gesamtwirtschaftlichen Auswirkungen einer solchen Durchsetzung verstrkter Haushaltsdisziplin. 4.1. Die Entwicklung langfristiger Budgetspielrume Parallel zum langfristigen Anstieg der Staatsverschuldung stiegen in den letzten Jahrzehnten natrlich auch die jhrlichen Zinszahlungen des Bundes. War der Bundeshaushalt im Jahr 1990 noch mit 17,5 Mrd. Euro belastet, so waren es 2011 bereits 32,8 Mrd. Euro. Dabei ist zwar die Zins-Steuer-Quote, d.h. der Anteil der Steuereinnahmen, der fr Zinszahlungen aufgewendet werden muss, nur gering angestiegen, nmlich von 10,3 Prozent auf 11,8 Prozent. Dies ist jedoch noch kein Grund zur Entwarnung. Trotz eines im Durchschnitt soliden, positiven jhrlichen BIP-Wachstums seit der deutschen Wiedervereinigung ist nmlich die Schuldenstandsquote drastisch angestiegen, von 40,4 Prozent im Jahr 1991 auf 81,2 Prozent im Jahr 2011. Gleichzeitig bewegte sich die Steuerquote im hier betrachteten Zeitraum relativ konstant um 22 Prozent herum. Die Ursache fr die weiterhin niedrige Zins-Steuer-Quote ist daher bei den gnstiger gewordenen Finanzierungsbedingungen des Bundes zu suchen. Die Rendite fr zehnjhrige deutsche Staatsanleihen betrug in den frhen 1990er Jahren noch um 9 Prozent und ist seitdem stetig gesunken, bis sie im Dezember 2012 noch 1,3 Prozent erreichte (Deutsche Bundesbank 2013). Die deutsche Finanzpolitik profitierte also in den vergangenen zwanzig Jahren von dem fr sie glcklichen Umstand, dass die Nachfrage nach deutschen Staatsanleihen schnell genug stieg, um die Finanzierungskosten trotz steigender Verschul-

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dung drastisch zu senken. Dieser Trend wird allerdings kaum mehr fortgefhrt werden knnen. Zwar huften sich im Jahr 2012 einige Flle, in denen es dem Bund gelang, Abnehmer fr kurzfristigere Anleihen mit bis zu zwei Jahren Laufzeit sogar zu negativen Renditen zu finden. Dies ist aber wiederum einem historisch einmaligen Umstand zuzuschreiben, nmlich der Tatsache, dass deutsche Staatsanleihen in der Eurokrise als eine der wenigen verbliebenen sicheren Anlagemglichkeiten gelten und dass zahlreiche Akteure im Finanzsektor regulatorisch gezwungen sind, einen Anteil ihres Portfolios mit solchen Anleihen zu fllen. Wenn sich nun die Krisensituation in der Eurozone normalisiert und der Status deutscher Staatsanleihen als sichere Fluchtanlage an Bedeutung verliert, dann werden solche Anomalien nicht mehr auftreten. Im fr Deutschland besten Fall wre mit den aktuellen, niedrigen Renditen auf langfristige Staatsanleihen ein Boden erreicht, der bis auf weiteres auch nicht nach oben verlassen wird. Es wre aber auch denkbar, dass die Anleger sich nach einem Abschwchen der Krise wieder risikogeneigter zeigen und auf die Suche nach hheren Renditen in anderen Lndern begeben, was die Nachfrage nach deutschen Staatsanleihen eher sinken und ihre Renditen steigen lassen wrde. Kommt es schlielich gar nicht zu einer Beruhigung der Krise im Euroraum, dann besteht die groe Gefahr, dass Risiken eintreten, die Deutschland mit der Sttzung von Krisenlndern eingegangen ist. Ein erneuter Schuldenschnitt Griechenlands wrde beispielsweise vor allem ffentliche Glubiger betreffen, also auch den Bund. Je strker sich solche Risiken fr Deutschland aber materialisieren, desto strker wrde dies zu einem weiteren Anstieg der immerhin bereits recht hohen Schuldenstandsquote des Bundes fhren und Zweifel am aktuellen Bonittsstatus hervorrufen. Es besteht also die Gefahr, dass eine weitere Eskalation der Eurokrise auch die Finanzierungsbedingungen Deutschlands verschlechtern wird. Welches Szenario auch immer man fr wahrscheinlicher hlt eine weitere deutliche Verbesserung der Finanzierungsbedingungen des Bundes ist in keinem Fall zu erwarten. Das bedeutet aber auch, dass zuknftige Erhhungen der Schuldenstandsquote nicht mehr wie in den letzten beiden Jahrzehnten durch ein sinkendes Zinsniveau kompensiert werden. Sie werden vielmehr in Form hherer Zins-Steuer-Quoten einen Niederschlag im Bundeshaushalt finden und damit den Spielraum fr sinnvolle Staatsausgaben jenseits der Zinsausgaben einengen. Dieses Problem wrde verschrft und sogar bei im Zeitablauf konstanten Schuldenstandsquoten auftreten, wenn die Renditen auf Bundesanleihen wieder ansteigen.

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Hinzu kommt das Problem, dass die Politik mit ihren auf die Zukunft abzielenden Zahlungsversprechungen, etwa in sozialen Transfersystemen, eine erhebliche implizite Staatsverschuldung aufgebaut hat (Moog und Raffelhschen 2012). Damit wird aber der finanzpolitische Handlungsspielraum zuknftiger Generationen noch weiter eingeschrnkt. Diese mssen, um die heute gettigten Leistungsversprechen bedienen zu knnen, entweder die von ihnen selbst gewnschten ffentlichen Ausgaben reduzieren oder Steuern und Abgaben erhhen. Da auch in der aktuellen Legislaturperiode durch den Beschluss neuer Leistungsversprechen die implizite Staatsverschuldung erhht wurde, erscheint es unter dem Gesichtspunkt der Generationengerechtigkeit wnschenswert, Entlastung durch einen frhzeitigen Abbau der expliziten Staatsschuld zu schaffen. Die Gewhrleistung angemessener finanzpolitischer Spielrume fr zuknftige Generationen, aber auch die Abwendung des Risikos schnell ansteigender Zinslasten bereits in einem relativ kurzen Zeitraum sprechen also fr die Anwendung einer Haushaltsregel, die den Schuldenabbau beschleunigt. 4.2. Der zustzliche Investitionsspielraum Wie in Abschnitt 3 bereits diskutiert, erffnet die Haushaltsregel auch einen zustzlichen Spielraum fr Investitionen, die nach der Intention dieser Regel vor allem in Forschung und Bildung flieen sollten. Auch hier wren positive langfristige Effekte, insbesondere auf das Wirtschaftswachstum, zu erwarten, da ffentliche finanzierte Bildung und Forschung private Investitionen in diesen Bereichen sinnvoll ergnzen knnen. Beispielsweise ist davon auszugehen, dass eine solide finanzierte universitre Forschungslandschaft dazu beitrgt, Innovationsprozesse zu untersttzen (Aghion et al. 2008). Hier kommt es insbesondere darauf an, akademische Freiheit so vollstndig wie mglich zu gewhrleisten, damit universitre Forschung ihre spezifischen Vorteile, nmlich Unabhngigkeit und Kreativitt bei Abwesenheit enger Kontrollmechanismen, voll zur Geltung bringen kann. So wre es etwa mglich, ber eine hhere steuerfinanzierte Grundausstattung der Universitten und eine geringere Abhngigkeit von Projekt- und Drittmitteln die Innovationsrate in der universitren Forschung zu erhhen, was sich letztendlich auch im Wirtschaftswachstum niederschlagen wrde. Aghion und Howitt (2006) argumentieren auf der Grundlage empirischer Daten und eines Innovationen bercksichtigenden Schumpeterschen Wachstumsmodells, dass Europa insgesamt stark von hheren Bildungsausgaben profitieren knnte. Dies gilt insbesondere fr eine Volkswirtschaft wie Deutschland, de-

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ren erfolgreiche Industrien vor allem in hoch spezialisierten Hochtechnologiesektoren zu finden sind. Diese sind zur Ermglichung neuen Wachstums besonders stark von Innovationen abhngig, die in der Regel von hoch qualifizierten Forschern hervorgebracht werden, deren Umsetzung aber auch hoch qualifizierte Arbeitnehmer erfordert. Der damit hchst plausible positive Zusammenhang zwischen Investitionen in Humankapital und Wirtschaftswachstum hat sich in empirischen Studien insgesamt als robust erwiesen (siehe etwa Barro 2001; Bassanini und Scarpatta 2002; De La Fuente und Domnech 2006). Whrend sich die bisher diskutierten Zusammenhnge auf die Arbeitswelt beziehen und damit vor allem auf sekundre und tertire Bildung, gibt es noch einen weiteren, auf die Effekte frhkindlicher Bildung abzielenden Wirkungsmechanismus. Heckman et al. (2010) analysieren ber einen langen Zeitraum die Effekte eines amerikanischen Programms zur Frderung benachteiligter Vorschulkinder und zeigen, dass eine solche Frderung die Wahrscheinlichkeit reduziert, dass die teilnehmenden Kinder kriminell werden. Ebenso verbessert die Frderung die sptere Integration in den Arbeitsmarkt. Der Effekt ist grer, wenn die Frderung in frheren Lebensjahren einsetzt. Es sind also erhebliche positive gesellschaftliche Effekte zu erwarten, wenn auf allen Ebenen mehr Ressourcen in Forschung und Bildung investiert werden. Gerade in der deutschen politischen Diskussion wird der Wert der Bildung zwar stets betont, die praktischen Folgen bleiben aber berschaubar. Die Datensammlung der OECD (2012) zeigt, dass Deutschland im Hinblick auf den Anteil der Bildungsausgaben am BIP nur im unteren Mittelfeld liegt. Dies spiegelt sich wider in Bildungsresultaten, etwa in relativ geringen Studierendenquoten und einer relativ geringen sozialen Aufwrtsmobilitt deutscher Schler im Bildungswesen. Vor diesem Hintergrund erscheint es plausibel, die Investitionen in Forschung und Bildung erhhen zu wollen. Es erscheint auch durchaus plausibel, dies regelgebunden zu tun. Wie in Abschnitt 3 gesehen, werden durch die Haushaltsregel tatschlich hufig Chancen fr solche zustzlichen Investitionen erffnet. Allerdings ist dann in jedem Fall ber die jeweils aktuelle Zielgewichtung zwischen Schuldenabbau und hheren Investitionen zu entscheiden. Im Hinblick auf die Entlastung zuknftiger Generationen sind beide Wege gangbar: Sowohl ein Schuldenabbau, als auch ein beschleunigtes Wirtschaftswachstum erhhen den finanzpolitischen Spielraum der Brger in der Zukunft. Erwartet man mit hoher Wahrscheinlichkeit einen nahenden Anstieg der Refinanzierungskosten deutscher Staatsanleihen, so wre aber dem unmittelbaren, direkter wirkenden Schuldenabbau der Vorzug zu geben.

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Neben dem in Abschnitt 3 bereits diskutierten Problem des Timings der Investitionsentscheidung gibt es noch zwei weitere praktische Probleme, die erwhnt werden sollten: Erstens ist dies die mglichst przise Definition des Investitionsbegriffs. In der Vergangenheit haben sich bereits einzelne deutsche Bundeslnder dadurch hervorgetan, dass sie eigentlich konsumtive Ausgaben als ffentliche Investitionen kategorisiert und sich so an einer politischen Verschnerung ihrer Haushaltsplne versucht haben. Wenn nun unter einer neuen Haushaltsregel der Zugriff auf Steuermehreinnahmen davon abhngt, dass man seine gewnschten Ausgaben in irgendeiner Weise als Forschungs- oder Bildungsinvestitionen kategorisieren kann, dann steigt natrlich der Anreiz, eben dies zu versuchen. Es wre daher zu empfehlen, die Haushaltsregel auch in diesem Punkt von vornherein restriktiv zu formulieren und klar festzulegen, fr welche Art von Investitionen die Mittel verwendet werden drfen. Zweitens besteht die Frage, wie die Forderung nach einer vermehrten Aktivitt des Bundes in Forschungs- und Bildungsinvestitionen sich in die fderale Ordnung der Bundesrepublik einfgt. Es wre also auch rechtswissenschaftlich zu berprfen, inwieweit ein umfangreiches Engagement des Bundes auf diesem Gebiet im Lichte des Kooperationsverbotes zwischen Bund und Lndern in der Bildungspolitik eigentlich mglich ist und auerdem unerwnschte Nebenwirkungen in Form einer Zentralisierung der Staatsttigkeit und einer weiteren schleichenden Aushhlung des Fderalismus mit sich bringt.

5. Fazit
Zusammenfassend kann zur Bewertung der vorgeschlagenen Haushaltsregel festgehalten werden: Die Sparregel ist grundstzlich anwendbar, sofern sie dahingehend modifiziert wird, dass die zulssigen Einnahmen fr ein Haushaltsjahr sich entweder an der Steuerschtzung fr das Vorjahr orientieren oder an den Ist-Werten mit zwei- oder dreijhriger Verzgerung. Die Sparregel verndert den Haushaltsprozess so, dass die Stellung des Finanzministers gestrkt und das Problem der fiskalischen Allmende im Bundeskabinett gelst wird.

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Es sind in allen hier diskutierten Varianten der Sparregel erhebliche Ausgabenreduktionen und ein schneller Abbau des Schuldenstandes mglich. Dieser Effekt wird aber reduziert, je strker Investitionsspielrume genutzt werden und/oder je strker die in der Steuerregel geforderten regelmigen Tarifabsenkungen in der Einkommensteuer tatschlich durchgefhrt werden. Es sollte erwogen werden, eine zustzliche Verstetigung der Ausgabenpolitik durch die Wahl gegltteter Referenzwerte fr die Ausgaben anzustreben. Es besteht die Gefahr einer Verschlechterung der Refinanzierungsbedingungen des Bundes und damit auch die Gefahr eines Anstiegs der Zinslasten im Budget; der Abbau der Schuldenstandsquote ist daher ein sinnvolles finanzpolitisches Ziel. Im Hinblick auf die Generationengerechtigkeit kann eine Entlastung zuknftiger Generationen sowohl durch einen Abbau der Staatsschuld, als auch durch wachstumsfrdernde Investitionen erreicht werden. Zustzliche Investitionen in Forschung und Bildung sind grundstzlich zu begren und drften mit positiven Wachstumseffekten verbunden sein. Im Rahmen der Haushaltsregel bestehen hier jedoch Probleme im Hinblick auf den fderalen Ordnungsrahmen und die Frage, ob der Investitionsbegriff in der Haushaltsregel so przise definiert werden kann, dass er nicht als Einfallstor zur Umgehung der Haushaltsregel dient.

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ber den Autor


Dr. Jan Schnellenbach ist geschftsfhrender Forschungsreferent am Walter Eucken Institut in Freiburg und Privatdozent fr Volkswirtschaftslehre an der Universitt Heidelberg. Seine Forschungsschwerpunkte liegen im Bereich der Finanzwissenschaft und der konomischen Theorie der Politik.

PositionLiberal
Positionspapiere des Liberalen Instituts der Friedrich-Naumann-Stiftung fr die Freiheit Weitere Publikationen unter www.libinst.de [112] Grard Bkenkamp Kirche und Staat in DeutschlandWelchen Spielraum hat die Politik? [111] Tim Stephan Soziale Netzwerke und politische Basisbewegungen am Beispiel der Auseinandersetzung um Stuttgart 21 [110] Gebhard Kirchgssner Finanzpolitische Konsequenzen direkter Demokratie [109] Theo Schiller Direkte Demokratie in Deutschland. Welche Beteiligungsformen sind auf der Bundesebene mglich? [108] Robert Nef Direkte Demokratie und Liberalismus Non-Zentralismus und Mehrheitsprinzip [107] Michael Gassner Wettbewerbspolitische Problematik ffentlicher Unternehmen [106] Jan Schneider Freiheit, Gerechtigkeit, Natur und Umwelt in Ethik-Schulbchern [105] Sven Speer Offene Religionspolitik Eine liberale Antwort auf religis-weltanschauliche Vielfalt [104] Detmar Doering Die Religionsfreiheit in der Welt [103] Thomas Volkmann ZURCK IN DIE ZUKUNFT? Der neue grne Konservatismus [102] Valerie Siegrist/Ren Sternberg (Hrsg.) Soziale Ungleichheit im deutschen Schulwesen [101] Ralf Dahrendorf Die knftigen Aufgaben des Liberalismus eine politische Agenda [100] Grard Bkenkamp Das Internet zwischen Datenschutz und Informationsfreiheit [99] Bodo Herzog Haushaltslcher und Steuerentlastungen Was ist zu tun? [98] Monika Reinsch (2011) Hochbegabung im Vorschulalter [97] Grard Bkenkamp (2010) Direkte Demokratie Geschichte, Entwicklungen und Perspektiven fr die Bundesrepublik [96] Marie Popp, Ren Sternberg (Hrsg.) Leuchttrme der deutschen Schullandschaft [95] Alexander Wimmer (2010) Risiken und Chancen der Deutschen Krankenversicherer im internationalen Vergleich [94] Kerstin Funk (2010) Kernprobleme des Gesundheitswesens in Industrielndern [91] Harald Bergsdorf (2010) Die Kultur der Freiheit argumentativ verteidigen Liberale Gesellschaft gegen Rechtsextremismus und andere Freiheitsfeinde [89] Charles B. Blankart (2009) Autonomieprinzip und Verwaltungsprinzip Zwei Anstze einer Gemeindeordnung

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