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Le Conseil constitutionnel : un contre-pouvoir ?

« La création du Conseil constitutionnel manifeste la volonté de subordonner la loi, c'est-à-dire la décision du Parlement, à la règle supérieure édictée par la Constitution. La Constitution crée ainsi une arme contre la déviation du régime parlementaire », dit Michel Debré en 1958. Cette citation illustre très bien la vision des constituants de cette nouvelle institution dont le but premier était de « surveiller le Parlement ». Néanmoins, si le Conseil constitutionnel a été à sa naissance conçu majoritairement comme « une arme pointée contre le Parlement », depuis une quarantaine d'années, il a su progressivement s'imposer, dans la logique de l'évolution de la théorie de l'État de droit, comme un garant de la Constitution et défenseur des droits de l'homme auxquels il se réfère depuis le 16 juillet 1971. De plus, avec l'élargissement de la saisine du Conseil constitutionnel par la révision constitutionnelle de 1974 et plus encore par celle de 2008, cette institution ne pourrait certainement plus être qualifiée de « chien de garde de l'exécutif », elle est en effet devenue un contre-pouvoir, ou plutôt contre-abus de pouvoir, dont la neutralité, comme le remarque Marie Anne Cohendet, « devrait être gage de légitimité », mais qui n'est pas forcément toujours respectée. Le Conseil constitutionnel est donc une institution créée par la Constitution de 1958, spécialisée dans le contrôle de constitutionnalité des lois et des traités internationaux, elle statue également sur la régularité des élections nationales et des référendums et donne un avis lorsqu'elle est consultée par le Chef de l'État sur la mise en oeuvre de l'article 16 de la Constitution. Le Conseil constitutionnel exerce un contrôle a priori sur les lois et les conventions internationales. La révision constitutionnelle de 2008 a instauré par ailleurs la procédure de la « Question prioritaire de constitutionnalité », autrement dit, la possibilité d'un contrôle a posteriori réservé au Conseil constitutionnel sur renvoi des juridictions suprêmes. Le Conseil constitutionnel est formé de neuf personnalités nommées pour neuf ans (trois par le Président de la République, trois par le Président du Sénat et trois par le Président de l'Assemblée nationale). Leur mandat n'est pas renouvelable. De plus, les anciens Présidents de la République en sont membres de droit à vie. Le président du Conseil constitutionnel est désigné par le Président de la République parmi ces membres. Cependant, cette définition ne nous clarifie pas grand-chose quant à la nature ambiguë du rôle du Conseil constitutionnel. En effet, si on étudie les débats doctrinaux relatifs à cette problématique, on remarque que celle-ci est assez liée à la question de savoir si le Conseil constitutionnel est un véritable contre-pouvoir. Dans le silence des textes, certains considèrent que le Conseil constitutionnel est une juridiction, tandis que d'autres lui attribuent une nature politique. Les adeptes de la première définition qui alors prévoit un Conseil neutre, impartial et de ce fait pouvoir modérateur légitime, basent leur point de vue sur plusieurs éléments. Par exemple, ils précisent que le rôle premier du Conseil est celui de statuer en droit, ainsi, lors d'un contrôle de constitutionnalité d'une norme, le Conseil n'a qu'à lire la Constitution afin d'en déduire sa décision, il n'a pas donc à créer un raisonnement lui permettant de résoudre le problème donné. Un autre élément permettant de qualifier le Conseil comme une juridiction est celui que l'on retrouve à l'article 62 de la Constitution : « Les décisions du Conseil constitutionnel ne sont

Paul Coste-Floret. La majorité des pays européens ont adopté pendant le XXe siècle le contrôle de type autrichien. grâce au silence des textes. préconisé par Hans Kelsen. Ces deux aspects du Conseil a priori opposés peuvent néanmoins être conçus comme un tout logique et légitime. c'est-à-dire effectué par une juridiction spécialisée : une Cour constitutionnelle. Il s'agit d'un contrôle diffus. la majorité des pays d'Europe centrale et orientale ainsi que dans certains pays d'Afrique. définit celui-ci comme « un organe politico-juridique ayant compétence pour statuer du point de vue juridique et du point de vue de l'opportunité politique ». la France n'a connu aucun véritable contrôle de constitutionnalité des lois. mais a ensuite inspiré la création du Conseil actuel. il faut noter qu'avant la Ve République. à travers plusieurs décisions du Conseil et des juridictions suprêmes. Du point de vue historique. Ce système . ce n'était pas l'idée d'un contrôle de lois. Un Comité constitutionnel devait effectuer un contrôle de constitutionnalité relatif à l'organisation des pouvoirs publics. ancien ministre de De Gaulle et ancien membre du Conseil constitutionnel a énoncé que le Conseil constitutionnel était un « corps politique par son recrutement et par les fonctions qu'il remplit ».susceptibles d'aucun recours. par exemple Bernard Chenot. En matière de droit comparé. plusieurs auteurs se sont exprimés pour soutenir la théorie de la nature politique. c'était surtout l'idée d'un contrôle juridictionnel de lois et donc d'un possible « gouvernement des juges ». Ainsi. certains « contrôles » de lois ont en effet été adoptés avec par exemple l'attribution au Roi du droit de véto au XVIIIe siècle ou en 1799 et en 1852 l'instauration du contrôle par le Sénat. En effet. le Conseil pouvant être considéré comme un contre pouvoir tout en gardant des éléments politiques. Dominique Rousseau alors parle d'une « assemblée de légistes ». En effet. Ce comité n'a été saisi qu'une seule fois8. néanmoins complètement dépendant de l'Empereur. et de ce fait nettement moins impartiale. également membre du Conseil constitutionnel. c'est-à-dire que le contrôle est exercé directement par tous les juges de droit commun. on estime que les décisions du Conseil constitutionnel ont l'autorité de la chose jugée. ce que la France a particulièrement craint suite à l'expérience des Parlements de l'Ancien Régime. Le type anglo-saxon a été le premier à avoir été mis en place suite à l'affaire Marbury-Madison (1803). D'ailleurs. l'Espagne. du Conseil. On ne retrouve une véritable démarche pour créer une sorte de Conseil constitutionnel que pendant la IVème République. l'idée d'un contrôle de constitutionnalité des lois a possiblement été présente dans la pensée des rédacteurs de la DDHC de 1789 qui réalisaient bien que la loi n'était pas toute puissante. Elles s'imposent aux pouvoirs publics et à toutes les autorités administratives et juridictionnelle ». Ce système de contrôle est adopté par exemple par l'Allemagne. Ces deux hommes supposent que la nature politique du Conseil découle de sa composition (membres nommés par les hauts responsables de l'État) et de ses fonctions qui amènent le Conseil à « colégiférer » et à possiblement parfois devenir une sorte d'arme d'opposition contre la majorité. suite à l'expérience des régimes autocratiques de la IIe Guerre mondiale permise par le pouvoir législatif. précisons qu'il y a deux types majeurs de contrôle de constitutionnalité. Néanmoins. Ainsi. ancien Vice Président du Conseil d'État. Il s'agit d'un contrôle concentré. l'Italie. le type anglo-saxon et le type autrichien.

Par ailleurs. étudions d'abord la séparation des pouvoirs horizontale. néanmoins. en veillant au respect de la Constitution. par la disposition des choses. A) Le Conseil constitutionnel. on peut noter que certaines limites relatives au rôle du Conseil constitutionnel subsistent (II). au motif de l'article 41. Cette théorie reste actuelle et doit être appliquée dans tout régime qui se veut démocratique. on verra d'abord que le Conseil constitutionnel est aujourd'hui bien considéré comme un contre-pouvoir essentiel à l'État de droit démocratique (I). le rôle du Conseil constitutionnel s'est considérablement étendu depuis sa création. Néanmoins. comme on a vu. on peut désormais effectuer même un contrôle des lois par voie d'exception (QPC). Ainsi. Pour exercer effectivement ce rôle. Organe subissant à de nombreuses critiques lors de sa création. en France.européen est également basé sur un contrôle a priori des lois. lors d'un conflit entre le Parlement . Le Conseil constitutionnel veille à la répartition des compétences entre le gouvernement et le Parlement. le Conseil tranche la question de savoir si une proposition ou un amendement relève ou non du domaine législatif. L'article 38 lui permet de décider. le pouvoir arrête le pouvoir ». → En matière des pouvoirs internes. Tout d'abord. un garant de la séparation des pouvoirs → Afin d'éviter un régime despotique. dans leur règlement. Le contrôle du règlement des assemblées est obligatoire du fait des expériences de la IIIe et de la IVe République ou les parlementaires avaient tendance. Ainsi. I. on a compris que la loi ne permettait par forcément le respect des droits de l'homme. disait Montesquieu. On peut faire la distinction entre la séparation entre les pouvoirs internes a l'État (la séparation horizontale et verticale) et les pouvoirs externes à l'État (séparation entre les pouvoirs étatiques et extra étatiques). à s'approprier des pouvoirs qui ne leur étaient pas conférés par la Constitution. Le Conseil constitutionnel. le Conseil veille à ce que les parlementaires n'abusent pas de leurs pouvoirs lors de l'organisation de leur travail dans le règlement (Article 61. un contre-pouvoir essentiel a l'État de droit démocratique Suite à l'expérience des régimes autoritaires du XXe siècle. Il a alors fallu créer une institution qui pourrait contraindre les gouvernants ainsi que la majorité au respect des droits de l'Homme. cette institution récente a-t-elle tout de même des pouvoirs suffisants pour exercer la fonction de pouvoir modérateur? Les aspects politique et juridique du Conseil peuvent-ils vraiment coexister? Peut-on aujourd'hui qualifier le Conseil constitutionnel de contre-pouvoir? Afin de répondre à cette question. Néanmoins. le Conseil constitutionnel vérifie que les parlementaires n'excèdent pas leur domaine de compétence qui leur est attribué par la Constitution (Articles 34 et 37). le Conseil. « il faut que. il est maintenant un acteur indéniable de la sphère politique. 1 de la Constitution). garantit la séparation des pouvoirs (A) et défend les Droits de l'Homme (B). Le Conseil constitutionnel est ainsi devenu un pouvoir modérateur essentiel à l'État de droit démocratique. al.

et le Gouvernement. Il s'est ainsi prononcé par exemple sur la séparation entre le pouvoir étatique. Egalement. Aussi. Enfin. Par ailleurs. le Conseil constitutionnel a veillé au respect de la souveraineté interne et externe de l'État. → Enfin. l'article 39 prévoit que « les projets de loi ne peuvent être inscrits à l'ordre du jour si la Conférence des présidents de la première assemblée saisie constate que les règles fixées par la loi organique sont méconnues. que les décisions du Conseil « s'imposent aux pouvoirs publics et à toutes les autorités administratives et juridictionnelles ». En effet. En cas de désaccord entre la Conférence des présidents et le Gouvernement. le Conseil constitutionnel est devenu lui même un pouvoir juridictionnel considérable. par une décision du 22 juillet 1980. Le Conseil contrôle les lois de décentralisation afin d'assurer l'équilibre entre les pouvoirs étatiques et les pouvoirs des collectivités locales. comme on l'avait déjà évoqué. le président de l'assemblée intéressée ou le Premier ministre peut saisir le Conseil constitutionnel qui statue dans un délai de huit jours. (de manière discrète). le droit dérivé échappe. En matière du contrôle de l'exécutif. si une proposition ou un amendement est conforme ou non à une habilitation accordée par le Parlement au Gouvernement afin qu'il intervienne dans le domaine législatif par la voie des ordonnances. notamment avec l'extension de la saisine du Conseil constitutionnel par la loi constitutionnelle du 30 octobre 1974. puis. Le Conseil se prononce par ailleurs sur la compatibilité des traités internationaux (Articles 54 et 61-2) et certains actes émanant des organes de l'UE avec la Constitution (Articles 54. renforcé par l'article 62-2 de la Constitution qui prévoit. au titre de l'article 37-2. le Conseil constitutionnel s'est également prononcé sur la séparation du pouvoir juridictionnel et des autres pouvoirs. l'adoption d'un traité bouleversant les dispositions relatives à l'exercice de la souveraineté doit être conditionnée par une révision de la Constitution. Ceux ci peuvent alors être modifiés par décret si le Conseil constitutionnel admet leur nature réglementaire. le Conseil constitutionnel peut contrôler un décret de convocation à un référendum ou à l'élection présidentielle. il a reconnu l'indépendance des juridictions administratives. faisant de celui-ci « une arme d'opposition ». le Conseil constitutionnel statue sur la séparation des pouvoirs étatiques et des pouvoirs extra-étatiques. → En matière de la séparation verticale des pouvoirs. il a constitutionnalisé leur existence. 61-2 pour le droit communautaire primaire. Ainsi. par la décision du 23 janvier 1987. le Conseil constitutionnel donne un avis (publié) lorsque le Président veut mettre en oeuvre les dispositions de l'article 16 et il se prononce aussi sur les mesures prises en application de cet article. En effet. médiatique et financier ou sur la séparation ente le pouvoir d'opposition et le pouvoir majoritaire. on peut noter que lorsque le Conseil censure les dispositions adoptées par la majorité soumise au Président ou au Premier ministre. . en général – a part les directives – au contrôle de « constitutionnalité »). Il veille à ce que les mesures d'adoption de ces engagements par les hauts responsables de l'État ne nuisent pas à la répartition des pouvoirs entre la France et l'UE établie par le Peuple souverain. le Conseil constitutionnel peut être saisi lorsque des textes législatifs ont été adoptés dans le domaine réglementaire après la Constitution de 1958. » En ce qui concerne le pouvoir normatif du Président. il déclare ainsi anticonstitutionnelles les dispositions voulues par l'exécutif.

exerce ainsi un véritable pouvoir régulateur. et le contrôle de constitutionnalité donc renforcé. → Le bloc de constitutionnalité ainsi comprend aujourd'hui des droits de première génération (civils et politiques) grâce à la DDHC mais aussi des droits politiques. depuis la décision Liberté d'association de 1971 et la réforme de 2008. par la décision Liberté d'association datant du 16 juillet 1971.Le Conseil constitutionnel. les Principes fondamentaux reconnus par les lois de la République et surtout la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789. la répartition équitable entre tous les pouvoirs publics. En 2005. autrement dit. son rôle de pouvoir modérateur. on a rajouté au bloc de constitutionnalité la Charte de l'environnement. les critiques visaient à l'époque surtout son rôle ambigu. Dominique Rousseau a d'ailleurs qualifié la Constitution de « charte jurisprudentielle des droits et libertés » qui depuis les années 1970 constitutionnalise de plus en plus de droits « classiques » (politiques et civiques). C'est a cette date que l'on a ajouté au bloc de constitutionnalité le Préambule de la Constitution de 1946. économiques et sociaux (droits de deuxième génération encadrés particulièrement par le Préambule de la Constitution de 1946). en général. tout citoyen peut désormais contester la constitutionnalité d’une loi portant atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit. en étant aujourd'hui un acteur essentiel dans le processus législatif mais aussi une arme contre la majorité et assurant. Aujourd'hui. Au travers des décisions du Conseil constitutionnel. C'est aussi une institution garantissant le respect de la souveraineté du Peuple et plus encore. Néanmoins. la protection des Droits de l'Homme a été à nouveau renforcée par la réforme constitutionnelle de 2008 qui a instauré un contrôle a posteriori des lois. → Par ailleurs. depuis le 01 mars 2010. Cependant. le Conseil a su s'imposer comme un défenseur des Droits de l'Homme (contrôle obligatoire pour les lois organiques et les propositions de lois référendaires de l'article 11 ainsi que les règlements des assemblées). II. le respect des droits de l'Homme. son « contre-abus . droits économiques et sociaux. Les limites relatives au rôle du Conseil constitutionnel Le Conseil constitutionnel a subi à des critiques depuis sa naissance. En effet. celui-ci fait vivre la Constitution et protège de plus en plus de droits et de libertés des citoyens. mais aussi le principe d'égalité. il faut noter qu'il fait tout de même face a plusieurs limites. la mission du Conseil est assez concrète : il s'agit de garantir l'État de droit en veillant au respect de la Constitution et de protéger les Droits de l'Homme. Si le Conseil constitutionnel s'est transformé au fil des années d'un « chien de garde de l'exécutif » en un pouvoir régulateur indissociable d'un État de droit démocratique. → La protection des Droits de l'Homme a été établie. B) Le Conseil constitutionnel. un défenseur des droits de l'Homme → En exerçant le contrôle de constitutionnalité des lois à l'ensemble de la Constitution. on note que le Conseil se trouve aujourd'hui face à deux limites majeures qui l'empêchent d'accomplir avec efficacité ses objectifs.

. La Question prioritaire de constitutionnalité introduite par la réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008 a élargi la saisine du Conseil et a ainsi a priori renforcé son rôle. S'il dispose de nombreux moyens pour contrôler l'action du Parlement. lui même a refusé de l'exercer. A) Les pouvoirs du Conseil constitutionnel limités → Afin que la fonction du Conseil soit plus efficace. il n'a quasiment aucune possibilité de contrôler l'exécutif. pour assurer la protection des droits de l'homme et de la démocratie. le Président peut facilement violer la Constitution. Ce type de compétence est d'ailleurs présent par exemple en Allemagne. il serait souhaitable que le Conseil acquière une compétence permettant de mettre en oeuvre les dispositions de l'article 4 de la Constitution qui dispose que « Les partis et groupements politiques concourent à l'expression du suffrage. Les lois anticonstitutionnelles sont donc susceptibles de passer sans être contrôlées. → Enfin. la procédure étant longue et lourde. Il n'effectue pas de contrôle de constitutionnalité des actes du Gouvernement. L'actuel Président du Conseil constitutionnel Jean-Louis Debré est partisan de cette extension du rôle du Conseil. De plus. Ils se forment et exercent leur activité librement. Néanmoins. en ce qui concerne la protection des droits de l'homme. → Tout d'abord. Ils doivent respecter les principes de la souveraineté nationale et de la démocratie. de manière générale. le Conseil statuant que sur renvoi des juridictions suprêmes. néanmoins on constate que cette extension reste assez réduite. → Par ailleurs. finançant des partis inconstitutionnels dont le programme comprenait par exemple des discriminations raciales. le Conseil constitutionnel n'est saisi obligatoirement que pour trois sortes de normes. le Conseil ne disposant que du pouvoir de donner des avis relatifs à l'usage de l'article 16 de la Constitution. on peut supposer que les justiciables. préféreront d'invoquer une convention internationale puisque tout juge de droit commun peut tout de suite se prononcer sur l'inconventionnalité d'une loi. certains auteurs considèrent que le Conseil devrait effectuer l e contrôle de conventionnalité des lois. En effet. Il s'agit d'abord des limites liées à ses pouvoirs (A) mais aussi des limites relatives à sa légitimité (B). → Ensuite. il faudrait que ses pouvoirs soient élargis dans plusieurs domaines.de pouvoir ». Il serait donc bienvenu que l'on attribue au Conseil « une compétence générale de consultation » qui permettrait de limiter les conflits entre les différents pouvoirs publics et d'instaurer ainsi un meilleur équilibre entre ces pouvoirs. afin de protéger leurs droits. comme on l'a déjà évoqué. en ce qui concerne la séparation horizontale des pouvoirs. Si la Constitution lui attribue ce rôle. De plus. certains auteurs considèrent que la suprématie du droit communautaire et international est bien imposée par les juridictions de droit commun. il serait souhaitable que le Conseil effectue un contrôle de constitutionnalité des lois constitutionnelles pour ainsi éviter les révisions qui sont interdites par la Constitution. le Conseil ne dispose pas assez de prérogatives pour effectuer son rôle de pouvoir modérateur de manière équilibrée. » En effet. la pratique française a montré que l'État ne respectait pas forcément cette règle. il est donc totalement envisageable en France. les justiciables ne peuvent invoquer lors d'un procès que des éléments relatifs aux « droits et libertés ». → Aussi.

assurant la séparation des pouvoirs et la protection des droits et libertés des citoyens. → D'abord. la procédure du Conseil constitutionnel est également problématique du fait de sa nature secrète. on a pu constater que l'exercice du pouvoir modérateur du Conseil est aujourd'hui limité par l'absence de certains pouvoirs nécessaires à l'instauration d'un équilibre institutionnel. Cette absence d'impartialité est due majoritairement au caractère politique de la composition du Conseil. B) La légitimité du Conseil constitutionnel limitée → On dit que le Conseil a pu acquérir sa légitimité surtout grâce à l'extension de sa saisine. → Le Conseil tend ainsi par exemple à favoriser les droits économiques au détriment des droits fondamentaux. et ceci sans contreseing. on peut constater que la jurisprudence du Conseil manque parfois d'impartialité. Néanmoins. A travers l'évolution de la notion de l'État de droit démocratique et des réformes constitutionnelles au cours de la Vème République. le Conseil constitutionnel détermine. à l'amélioration de la technique du contrôle et surtout grâce à l'insertion de la DDHC dans le « bloc de constitutionnalité ». la Cour constitutionnelle est composée de juristes. on pourrait aussi invoquer la crainte d'un possible « gouvernement de juges ». → Enfin. → Ces décisions nous amènent vers la problématique de la sécurité juridique. Le pluralisme de l'institution n'est donc pas assuré. En effet. le Conseil constitutionnel. Par exemple. il ne suffirait pas d'accroitre seulement ses pouvoirs. le Conseil n'a pas censuré la reconnaissance de la liberté de produire avec OGM alors que celle ci est contraire à la Charte de l'environnement. Également. lui seul.Cependant. mais aussi sa légitimité. crée en 1958 pour éviter la « déviation parlementaire ». sa légitimité est remise en cause majoritairement par le manque de neutralité de sa jurisprudence découlant de sa composition politique et par une sécurité juridique pas forcément assurée. Il serait donc bienvenu que le Conseil adopte une audience publique. les décisions du Conseil ayant une influence majeure et pourtant étant peu encadrées et manquant d'objectivité. la France ne demande aucune formation juridique. on constate que pour rendre plus effectif le rôle du Conseil constitutionnel. cette légitimité est aujourd'hui remise en cause par plusieurs éléments. le Conseil a considéré légitime la restriction de la liberté d'expression au profit de la vidéo-surveillance. Ce phénomène est spécifique pour la France. Notons également que la composition du Conseil est souvent marquée par le camp politique proche de l'autorité de nomination. Cependant. . Si dans la majorité des États européens. quelles normes vont devoir être respectées. De plus. qu'il « s'impose aux pouvoirs publics et à toutes les autorités administratives et juridictionnelles. a su s'imposer comme un véritable garant de la Constitution. Les membres étant nommés par les hauts responsables de l'État. souvent remise en cause. il est légitime de s'interroger sur la partialité des décisions du Conseil. d'autant plus important. Il n'y a aucune réglementation qui limiterait ce pouvoir du juge. » → Par ailleurs. en 2008.

en la rendant plus juridique que politique.Afin de remédier à ces problèmes. . le Conseil constitutionnel pourrait par exemple rendre publique la procédure et devrait surtout réformer sa composition.