MINISTRIO PBLICO FEDERAL

N - PGR - RG

RECLAMAO N 14.404 RECLAMANTE : INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVVEIS IBAMA : UNIO RECLAMADO RELATOR : TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA PRIMEIRA REGIO : MINISTRO PRESIDENTE

Reclamao. No conhecimento. Ausncia de ofensa deciso proferida na SL 125. O Decreto Legislativo 788/2005, ao permitir a construo da UHE Belo Monte, sem oitiva prvia das comunidades indgenas atingidas, violou a Conveno 169-OIT e o art. 231, 3, da CR. Indeferimento da liminar: periculum in mora reverso.

1.

Trata-se de reclamao em que se pretende, liminarmente, a

suspenso da eficcia do acrdo proferido pela 5 Turma do Tribunal Regional Federal da 1 Regio nos Embargos de Declarao na Apelao n 0000709-88.2006.3.01.3903, sob a alegao de seu desrespeito

deciso proferida pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento da Suspenso de Liminar n 125. 2. Referida deciso, prosseguem os reclamantes, teria

afirmado a inexistncia de vcios de ilegalidade e inconstitucionalidade no Decreto Legislativo 788/2005, que autorizou o aproveitamento hidreltrico de Belo Monte. Em consequncia, o acrdo ora combatido no poderia ter concludo por sua invalidade. 3. reclamao.
4.

Esse, em brevssima sntese, o argumento central da

O seu pano de fundo est em ao civil pblica ajuizada

pelo Ministrio Pblico Federal com o objetivo de que fosse reconhecida a nulidade do Decreto Legislativo 788/2005, porque no precedido de consulta s comunidades afetadas. Houve liminar deferida pelo juiz substituto da vara federal em Altamira, em seguida revogada pelo juiz titular. O MPF interpe, ento, agravo de instrumento, ao qual concedido efeito suspensivo. Na sequncia, a Unio ingressa com a suspenso de liminar. Sobrevm, no entanto, julgamento do agravo de instrumento, ao qual se d provimento parcial. A Presidente do STF, Ministra Ellen Gracie, considerou o acrdo impugnado ofensivo ordem jurdica, aqui entendida no contexto da ordem administrativa, e economia pblica, quando considerou invlido, neste momento, o Decreto Legislativo 788/2005 e proibiu ao IBAMA que elaborasse a consulta poltica s comunidades interessadas. 5. Tal deciso parte dos seguintes pressupostos: (i) a discusso

de ndole constitucional, da ser possvel a propositura da suspenso de liminar diretamente ao STF; (ii) o Congresso Nacional, ao permitir o aproveitamento hidreltrico de Belo Monte, por meio do Decreto Legislativo 788/2005, agiu no exerccio de sua competncia soberana e exclusiva; (iii) no houve violao ao art. 231, 3, da CR, porque o

prprio decreto determina que sejam ouvidas as comunidades afetadas, providncia que deve ser conduzida pelo IBAMA. 6. Inconformado com essa deciso, o Ministrio Pblico

Federal ingressou com agravo regimental, que veio a ser julgado prejudicado por perda superveniente de objeto, vista da informao do juiz federal da vara nica de Altamira, de que proferira sentena julgando integralmente improcedentes os pedidos deduzidos na referida ao civil pblica. 7. Em relao ao principal, o MPF interps recurso de

apelao, que no veio a ser provido. Foram, ento, opostos embargos de declarao, objeto do acrdo ora reclamado, nos quais se deliberou basicamente no sentido de que o Decreto Legislativo 788/2005, ao no se fazer preceder de consulta s comunidades afetadas, contrariou a Conveno 169 da OIT.
8.

J de incio possvel afirmar a impropriedade da via da

reclamao, em relao ao pedido final deduzido, de que seja anulado o acrdo ora impugnado, por desrespeitar a autoridade da deciso proferida pelo Plenrio do Supremo Tribunal Federal no julgamento do SL n 125.
9.

O objetivo da suspenso dos efeitos de medidas liminares

evitar grave leso ordem, sade, segurana e economia pblicas . Costuma-se afirmar que a cautelar incidente de suspenso tem um mrito prprio e relativamente autnomo em relao ao objeto da medida liminar concedida contra o Poder Pblico. Enquanto este se prende ao pedido articulado na ao originria, a suspenso de liminar objetiva a salvaguarda do interesse pblico. Sendo assim, a suspenso pode dar-se, por suposio, independentemente de o pedido na ao originria revelarse bem fundado e aparentemente procedente. Mais ainda, a suspenso pode ser deferida ainda que a pretenso liminar esteja bem lastreada nos

pressupostos da verossimilhana do direito e do perigo de demora. Basta que, do deferimento da liminar, decorra objetivamente perigo ordem, sade, segurana e economia pblicas . 10. Da se segue que, por terem lgicas prprias e diversas,

jamais uma deciso proferida em suspenso de liminar pode condicionar o julgamento de mrito da ao principal. De modo que juridicamente impossvel, por meio da reclamao, o pedido de anulao do acrdo proferido em embargos de declarao em apelao cvel. E, se a via eleita no suporta o pedido principal, tampouco permite o pedido liminar, daquele dependente. 11. Por outro lado, o pedido principal contm uma inverdade: a

de que o acrdo impugnado desrespeitou deciso proferida pelo plenrio do STF no julgamento da SL n 125. Como visto, essa suspenso de liminar jamais foi submetida ao plenrio da Corte Suprema. Houve apenas a deciso singular da Presidente do STF e, quando provocada mediante agravo regimental, teve este por prejudicado em razo do julgamento de mrito da ao civil pblica.
12.

Alis, a deciso monocrtica da presidente do STF suscita

uma indagao adicional quanto ao cabimento da reclamao. que, tanto no texto constitucional 1, quanto no regimento interno do STF2, as normas respectivas permitem supor que o instituto prprio para a preservao de deciso colegiada, mas no de deciso monocrtica, sobre a qual o relator ou o presidente tem domnio absoluto, podendo conhecer e decidir casos de eventual descumprimento mediante mera petio.
13.

A questo fica mais aguda quando o fundamento da tal como aqui ocorre, de

deciso,

constitucionalidade/inconstitucionalidade de ato normativo, uma vez que o

1 Art. 102: Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituio, cabendolhe: (...) l) a reclamao para a preservao de sua competcia e garantia da autoridade de suas decises. 2 Art. 156. Caber reclamao do Procurador-Geral da Repblica, ou do interessado na causa, para preservar a competncia do Tribunal ou garantir a autoridade das suas decises.

 2 da CR estabelece que as decises definitivas de mrito, proferidas pelo Supremo Tribunal Federal nas aes diretas de inconstitucionalidade e nas aes declaratrias de constitucionalidade produziro eficcia contra todos e efeito vinculante, relativamente aos demais rgos do Poder Judicirio e administrao pblica direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal. 14. Ou seja, s seria possvel o manejo da reclamao, para

preservar a declarao de constitucionalidade do Decreto Legislativo 788, se esta fosse uma deciso do plenrio do STF, e no uma deciso monocrtica da ento presidente da Corte.
15.

H, tambm, um aspecto de contedo que inviabiliza a

presente reclamao. A jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal pacfica quanto exigncia de absoluta identidade material entre a deciso reclamada e aquela tida por paradigma3. 16. Pois bem, a deciso proferida na SL 125 teve em conta o

plano da constitucionalidade; j o acrdo reclamado julgou o feito exclusivamente luz da Conveno 169, da Organizao Internacional do Trabalho. 17. O Estado brasileiro encontra fundamento na cidadania e na

dignidade da pessoa humana. Essa proeminncia do respeito aos direitos fundamentais do cidado se estende tambm ao mbito das relaes internacionais, as quais devem ser desenvolvidas sob o princpio da prevalncia dos direitos humanos (art. 4, II). 18. De fato, o Brasil, ao menos desde a promulgao das

Convenes de Haia, em 1907 (ratificada em 1914) e especialmente com a subscrio da Carta de So Francisco (1945) de constituio das Naes Unidas, assumiu na comunidade internacional o papel de corresponsvel pela promoo dos direitos humanos.
3 Emb. Decl. na Reclamao 11.022/RJ, rel. Ministra Crmen Lcia, DJe 7/4/11; Ag. Reg. na Reclamao 8.988/MG, rel. Ministro Cezar Peluso, DJe 1/2/2011

19.

Nesse processo participou ativamente da promulgao da

Declarao Americana dos Direitos e Deveres do Homem e da Declarao Universal dos Direitos Humanos, ambas de 1948. E, mais recentemente, ratificou a Conveno Americana sobre Direitos Humanos e reconheceu a jurisdio da Corte Interamericana de Direitos Humanos. 20. O Brasil est vinculado a essa ordem internacional de

proteo aos direitos humanos por fora de deciso de sua prpria Constituio, que determina que o Estado se reger em suas relaes internacionais com base no princpio da prevalncia desses direitos (art. 4, II). Esse preceito reforado pelas normas ampliativas do rol de direitos fundamentais constantes do 2 a 4 do artigo 5. 21. Isso acarreta uma consequncia extremamente relevante para a

presente controvrsia: as leis e atos normativos s tm validade se forem compatveis, simultaneamente, com a Constituio Federal e com os tratados internacionais de direitos humanos incorporados ao ordenamento jurdico brasileiro. 22. Na SL, o que se entendeu foi que o decreto legislativo que

autorizou o aproveitamento hidreltrico de Belo Monte era constitucional porque a oitiva das comunidades afetadas, a que se refere o art. 231, 3, da CR, poderia ser a ele posterior. J o acrdo reclamado afirmou que a deciso do Congresso Nacional sobre o aproveitamento hidreltrico em terras indgenas deve ser precedida de consulta s comunidades afetadas por fora do que estabelecem os artigos 6 e 7 4 da Conveno 169, da OIT, promulgada pelo Decreto n 5.051, de 19 de abril de 2004.
4 Artigo 6 1. Ao aplicar as disposies da presente Conveno, os governos devero: a) consultar os povos interessados, mediante procedimentos apropriados e, particularmente, atravs de suas instituies representativas, cda vez que sejam previstas medidas legislativas ou administrativas suscetveis de afet-los diretamente. Art. 7 1. Os povos interessados devero ter o direito de escolher suas prprias prioridades no que diz respeito ao processo de desenvolvimento, na medida em que ele afete as suas vidas, crenas, instituies e bem-estar espiritual, bem como as terras que ocupam ou utilizam de alguma forma, e de controlar, na medida do possvel, o seu prprio desenvolvimento econmico, social e cultural. Alm disso, esses povos devero participar da formulao, aplicao e avaliao dos planos e programas de desenvolvimento nacional e regional suscetveis de afet-los diretamente.

23. diversos,

Se os fundamentos da deciso reclamada e da paradigma so um no plano da convencionalidade, outro no da

constitucionalidade, a presente reclamao ressente-se de requisito inafastvel: a identidade material entre ambas as decises. DO MRITO 24. A Constituio de 1988 representa uma clivagem em relao a

todo o sistema constitucional pretrito, ao reconhecer o Estado brasileiro como pluritnico, e no mais pautado em pretendidas homogeneidades, garantidas ora por uma perspectiva de assimilao, mediante a se qual instala, subrepticiamente, na alma dos diferentes grupos tnicos, novos gostos e hbitos, corrompendo-os e levando-os a renegarem a si prprios, eliminando o especfico de sua identidade, ora submetendo-os foradamente a uma invisibilidade. 25. Idntica mudana de paradigma tambm observada no plano

do direito internacional, especificamente no que concerne aos ndios, quando a Conveno n 107 da OIT, de 5/6/1957, que evidencia, j em seu prembulo, o propsito de integrao dessas populaes comunidade nacional, sucedida pela de n 169, de 7 de junho de 1989, que, tendo por pressuposta a evoluo do direito internacional desde ento, reconhece as aspiraes desses povos a assumir o controle de suas prprias instituies e formas de vida e seu desenvolvimento econmico, e manter e fortalecer suas entidades, lnguas e religies, dentro do mbito dos Estados onde moram. 26. A consulta aos povos indgenas, quanto s medidas

administrativas e legislativas que possam afet-los, consequncia lgica e necessria de sua autodeterminao, ou seja, da possibilidade de traarem para si, livres da interferncia de terceiros, os seus projetos de vida. 27. Tambm decorrncia lgica da autodeterminao dos povos

indgenas, ideia fora de uma sociedade plural, que a consulta seja

prvia. A consulta posterior, quando j consumado o fato sobre o qual se pretende discutir, mera forma sem substncia, incompatvel com as liberdades expressivas e a gesto do prprio destino que tanto a Constituio, quanto a Conveno 169/OIT lhes asseguram. 28. A consulta prvia e informada dos povos indgenas consta da

maior parte dos documentos internacionais que, de alguma forma, lhes dizem respeito5. E, alm de ser uma norma convencional, tambm um princpio geral de direito internacional 6. 28. Os princpios e o contedo bsico da consulta prvia foram

elaborados pela Corte Interamericana de Direitos Humanos a partir da interpretao evolutiva do artigo 21 da Conveno Americana, tendo como parmetros as disposies da Conveno 169, a jurisprudncia do Comit de Direitos Humanos das Naes Unidas e os informes do Relator Especial das Naes Unidas sobre direitos humanos e liberdades fundamentais dos povos indgenas 29. No ltimo dia 27 de junho de 2012, a Corte Interamericana de

Direitos Humanos proferiu sentena no caso Pueblo Indgena Kichwa de Sarayaku vs. Ecuador, relativo a uma permisso outorgada pelo Equador a uma empresa petrolfera privada para realizar atividades de prospeco e extrao de petrleo no territrio desse povo indgena, sem que ele fosse consultado previamente e sem o seu consentimento. 30. Trata-se de uma sentena condenatria, mas o que interessa,

para o caso em exame, so as vrias consideraes feitas ao longo do texto. Comea por informar que diversos Estados membros da Organizao dos Estados Americanos possuem normas internas assegurando a consulta prvia e informada aos povos indgenas, em relao s medidas legislativas
5 A ttulo de mero exemplo, a Conveno sobre Diversidade Biolgica, art. 8, j, e 15, 5; Declarao das Naes Unidas sobre os Povos Indgenas. Art. 19: Os Estados consultaro e ooperaro de boa-f com os povos indgenas interessados, por meio de suas instituies representativas, a fim de obter seu consentimento livre, prvio e informado antes de adotar e aplicar medidas legislativas e administrativas que os afetem. 6 ver a propsito sentena da CIDH, Pueblo Indgena Kichwa de Sarayaku vs. Ecuador, P 49

e administrativas que possam afetar-lhes: Argentina, Bolvia, Chile, Colmbia, Estados Unidos, Mxico, Nicargua, Paraguai, Peru e Venezuela. E que tambm seus altos Tribunais vm assinalando a necessidade de respeitar as normas de consulta prvia e da Conveno 169-OIT7. Prossegue:
166. A obrigao de consultar as Comunidades e Povos Indgenas e Tribais sobre toda medida administrativa ou legislativa que afete seus direitos reconhecidos na normatividade interna e internacional, assim como a obrigao de assegurar os direitos dos povos indgenas participao nas decises dos assuntos que concernem a seus interesses, est em relao direta com a obrigao geral de garantir o livre e pleno exerccio dos direitos reconhecidos na Conveno (artigo 1.1). Isso implica o dever de organizar adequadamente todo o aparato governamental e, em geral, todas as estruturas atravs das quais se manifesta o exerccio do poder pblico, de maneira tal que sejam capazes de assegurar jurdicamente o livre e pleno exerccio dos direitos. O anterior leva obrigao de estruturar suas normas e instituies de tal forma que a consulta a comunidades indgenas, autctones, nativas ou tribais possa levar-se a cabo efetivamente, de conformidade com os estandares internacionais na matria. Desse modo, os Estados devem incorporar esses estandares dentro dos processos de consulta prvia, de modo a gerar canais de dilgos sustentveis, efetivos e confiveis com os povos indgenas nos procedimentos de consulta e participao atravs de suas instituies representativas.

31.

E, mais especificamente no que diz respeito ao caso em

181. A respeito, o Comit de Expertos da OIT estabeleceu, ao examinar uma reclamao em que se alegava descumprimento pela Colmbia do Convnio n 169 da OIT, que o requisito de consulta prvia implica que esta deve levar-se a cabo antes de tomar a medida ou realizar o projeto que seja suscetvel de afetar as comunidades, incluindo medidas

exame, observa:

7 H uma referncia inclusive ao Brasil, sobre deciso proferida pelo juiz da 5 vara federal do Maranho no processo 2006.37.00.005222-7.

legislativas e que as comunidades afetadas sejam envolvidas o mais cedo possvel no processo. Quando se trate de consulta prvia adoo de uma medida legislativa, os povos indgenas devem ser consultados previamente em todas as fases do processo de produo normativa, e ditas consultas no devem ser restritas a propostas. (destacou-se).

32.

Segundo Peter Hberle8, na atualidade, so reconhecidas

tendncias no campo do direito constitucional de vrios pases ocidentais que indicam a diluio do esquema estrito interno/externo a favor de uma abertura ou amabilidade do Direito Internacional 9. Estaria a caminho uma converso do Estado nacional soberano em Estado constitucional cooperativo, assim resumidamente apresentado:
- Abertura para relaes internacionais com efeito de impor medidas eficientes no mbito interno (permeabilidade), tambm no acento da abertura global dos direitos humanos (no mais cerrados no domnio reservado) e de sua realizao 'cooperativa'. - Potencial constitucional ativo, voltado ao objetivo (e elementos isolados nivelados) de realizao internacional 'conjunta' das tarefas como sendo da comunidade dos Estados, de forma processual e material. - Solidariedade estatal de prestao, disposio de cooperao para alm das fronteiras: assistncia ao desenvolvimento, proteo ao meio ambiente, combate aos terroristas, fomento cooperao internacional tambm a nvel jurdico privado (Cruz Vermelha, Anistia Internacional)10.

32.

A Constituio brasileira, como j referido, contm vrios

dispositivos que apontam no sentido de um Estado cooperativo: a previso de que os direitos e garantias expressos na Constituio no excluem outros decorrentes de tratados internacionais em que o Brasil seja parte (art. 5, 2); a equivalncia de tratados e convenes internacionais sobre direitos humanos s emendas constitucionais, desde que aprovados com
8 Estado Constitucional Cooperativo, trad. Marcos Augusto Maliska e Elisete Antoniuk. Rio de Janeiro: Renovar, 2007. 9 Ob. cit., p. 47. 10 Ob. cit., pp. 70-71.

qurum especfico (art. 5, 3); a submisso do Brasil jurisdio de Tribunal Penal Internacional a cuja criao tenha manifestado adeso (art. 5, 4); relaes internacionais determinadas, dentre outros, pelos princpios da prevalncia dos direitos humanos, do repdio ao terrorismo e ao racismo, e da cooperao entre os povos para o progresso da humanidade (art. 4, incisos II, VIII e IX, respectivamente). 33. Nesse quadro de Estado constitucional fortemente marcado

por relaes internacionais, preciso redefinir as fontes de direito e a prpria teoria da interpretao. Segundo Hberle,
A ideologia do monoplio estatal das fontes jurdicas torna-se estranha ao Estado constitucional quando ele muda para o Estado constitucional cooperativo. Ele no mais exige monoplio na legislao e interpretao: ele se abre de forma escalonada a procedimentos internacionais ou de Direito Internacional de legislao, e a processos de interpretao11.

34.

De resto, h evidente valorizao, pela jurisprudncia

nacional, dos comandos dos tratados internacionais incorporados. Nesse sentido, sustentou o Min. Gilmar Mendes que (...) o texto constitucional admite a preponderncia das normas internacionais sobre normas infraconstitucionais e claramente remete o intrprete para realidades normativas diferenciadas em face da concepo tradicional do direito internacional pblico. Refiro-me aos arts. 4, pargrafo nico, e 5, pargrafos 2, 3 e 4, da Constituio Federal, que sinalizam para uma maior abertura constitucional ao direito internacional e, na viso de alguns, ao direito supranacional 12. 35. De fato, no faz sentido que haja todo um conjunto de

normas constitucionais que privilegiem tratados internacionais em matria

11 ob. cit., p. 61 12 AC 2436 MC / PR Paran Medida Cautelar Em Ao Cautelar. Relator: Min. Presidente Julgamento: 03/09/2009.

de direitos humanos e se ignore, no momento da interpretao, os desdobramentos ocorridos de modo a torn-los de fato efetivos. 36. Pois bem, retornando ao caso concreto, na regio onde se

pretende construir a UHE Belo Monte, habitam povos indgenas, dentre os quais aqueles aldeados nas terras indgenas Paquiamba e Arara da Volta Grande do Xingu ou Arara do Maia. A reduo dos nveis de gua no trecho acarretar impactos de toda a ordem biolgicos, sociais, culturais, etc. Esse fato reconhecido no EIA:
Este diagnstico contm elementos que permitem afirmar que o enchimento do reservatrio do AHE Belo Monte, caso a usina seja construda, vai interferir de maneira drstica nas condies de vida da populao indgena moradora em Altamira, deixandoa permanentemente em situao de enchente e da populao indgena da Volta Grande, deixando-a permanentemente em situao de estiagem. Esta situao ser agravada, principalmente na cidade de Altamira, pelo afluxo esperado de quase 100.000 pessoas atradas pelas obras.13 A Volta Grande do rio Xingu ser a rea do rio com a maior perda de habitats de toda a rea afetada. Considera-se que os impactos para a fauna aqutica sero mais graves nesta rea do que na regio do reservatrio. A mortalidade e a diminuio de espcies que so caractersticas dos pedrais um dos impactos previstos nesta rea, como consequncia da perda de vazo.14

37.

O diagnstico da FUNAI segue o mesmo rumo:

Em linhas gerais, as maiores preocupaes dos ndios citadinos e da Volta Grande do Xingu, segundo os estudos, referem-se perda dos peixes, das praias e das casas, ao aumento da incidncia de doenas e da violncia. Menciona-se ainda a perda da paisagem e das ilhas.15

13 14

EIA, Meio Socioeconmico e Cultural, Estudos Etnoecolgicos, Apndice - Tomo 7, p. 224, d.n. EIA, Volume 19 Relatrios MPEG Ictiofauna, Relatrio Final Ictiofauna e Pesca V7, p. 306-307.

15 Parecer Tcnico n 21/2010, CMAM/CGPIMA-FUNAI, p. 84.

38.

O Painel dos Especialistas grupo de 40 renomados cientistas

que atuam no Brasil analisou o EIA/RIMA em extenso documento:

No caso de Belo Monte, isto se torna tanto mais grave porque o empreendimento vai modificar a vazo do Rio Xingu e de seus afluentes neste trecho, provocando um estado de vero permanente diminuio do lenol fretico, mudanas nos trechos navegveis, importante perda de fauna aqutica e terrestre, escassez de gua, etc. isto , perda de recursos naturais, inclusive hdricos, que incidem diretamente sobre os padres da vida social destes ndios.16 [...] E so justamente estas populaes indgenas, junto com 'os ndios moradores da cidade de Altamira e da Volta Grande do Xingu' parte dos quais ter de ser reassentada (RIMA, p. 57), que esto entre aquelas que vo ser mais gravemente afetadas pelas consequncias nefastas da UHE, caso construda. As aes 'mitigadoras' e 'compensatrias' propostas, de programa de sade indgena, projeto de educao ambiental, o plano de melhoria das habitaes indgenas, capacitao de professores indgenas, etc. so infinitamente aqum dos impactos nefastos e irreversveis decorrentes da implantao de uma grande obra hidreltrica.17 (Grifa-se)

39.

Nesse contexto, de uma obra que afeta to

significativamente os povos indgenas localizados em especial na Volta Grande do Xingu, a autorizao do Congresso Nacional para a sua realizao, sem oitiva prvia dessas comunidades, ofende o disposto nos artigos 6 e 7 da Conveno 169-OIT e da jurisprudncia que se firmou na Corte Interamericana de Direitos Humanos. 40. No plano constitucional, a melhor interpretao do art.

231, 3, da Constituio Federal, no sentido de que o prprio Congresso Nacional deve promover a prvia oitiva das comunidades
16 Pronunciamento do prof. Dr. Antnio Carlos Magalhes. (In: Painel dos Especialistas - Anlise Crtica
do Estudo de Impacto Ambiental do Aproveitamento Hidreltrico de Belo Monte, p. 64) 17 Pronunciamento do prof. Dr. Stephen G. Baines. (Op. Cit., p. 73)

indgenas afetadas, antes de autorizar o aproveitamento de recursos hdricos, a pesquisa e a lavra de riquezas minerais. Nesse sentido o magistrio de Robrio Nunes dos Anjos Filho:
No nosso entendimento, a realizao de oitiva da competncia exclusiva e indelegvel do Congresso Nacional, que dever exerce-la atravs de audincias pblicas, inclusive na rea indgena, para possibilitar a participao de toda a comunidade. Dessa forma, deve acontecer durante o processo de aprovao do Decreto Legislativo, antecedendo a autorizao do Congresso Nacional18

41.

De fato, a atribuio da competncia ao Congresso Nacional

para autorizao das iniciativas referidas no aludido preceito constitucional exprime a correta valorao, feita pelo prprio poder constituinte originrio, da gravidade da deciso que as permite, tendo em vista os seus graves impactos sobre os povos indgenas atingidos, bem como a relevncia da proteo dos direitos fundamentais dos integrantes dessa minoria tnica. 42. A outorga da competncia em questo ao Poder Legislativo

resulta do juzo de que se trata da instncia poltica mais aberta

deliberao democrtica, uma vez que em seus processos decisrios h espao para discusso e troca de argumentos entre representantes dos mais variados segmentos da populao brasileira. 43. decises Porm, para que no se frustre o potencial deliberativo das parlamentares, essencial assegurar mecanismos que

proporcionem aos congressistas o pleno acesso s informaes e aos pontos de vista relevantes em cada caso, especialmente os provenientes dos prprios povos indgenas que sero afetados.
18 Robrio Nunes dos Anjos Filho. Artigos 231 e 232. In: Paulo Bonavides, Jorge Miranda e Walber de Agra Moura. Comentrios Constituio Federal. Rio de Janeiro: Gen/Forense, 2009, p. 2420.

44.

A exigncia constitucional de oitiva prvia das comunidades

indgenas afetadas pelo empreendimento se justifica diante de dois objetivos, ambos da maior relevncia: de um lado, franquear aos parlamentares o acesso a dados e posies relevantes sobre o tema a ser decidido, possibilitando com isso uma deciso congressual mais bem informada e tendencialmente mais correta; de outro, ela d aos povos indgenas a chance de acesso ao contraditrio na esfera poltica, garantindo-lhes a possibilidade de tentar influenciar na tomada de deciso parlamentar que lhes atingir diretamente. 45. No demais salientar que os povos indgenas constituem um

minoria, com reduzido acesso esfera parlamentar. No espao legislativo, no h real paridade de armas entre os grupos interessados na realizao de empreendimentos econmicos de vulto, como a explorao de energia eltrica, e as comunidades indgenas. Por isso, to importante a existncia de mecanismo institucional que assegure a voz dos povos indgenas nas deliberaes parlamentares que lhes dizem respeito. 46. Da por que a interpretao do art. 231, 3, que possibilita a

oitiva das comunidades indgenas aps a autorizao parlamentar no pode ser adotada. Tal exegese impede que os congressistas tenham acesso a pontos de vista e informaes relevantes, que lhes permitiriam formar um juzo mais imparcial e bem informado sobre a questo que tero de decidir. Ademais, ela desempodera as comunidades indgenas, frustrando o desgnio do constituinte de lhes dar voz ativa nas decises que afetam a sua prpria vida. 47. Tal interpretao est em desarmonia com o princpio do

devido processo legislativo, cuja observncia no se resume ao mero cumprimento de frmulas e ritos ditados pela Constituio. O devido

processo legislativo 19 exprime a ideia de que as deliberaes legislativas devem ser adotadas de forma democrtica, num contexto aberto ao debate, com pleno acesso dos participantes s informaes e pontos de vista relevantes, e sem atropelo aos direitos das minorias. 48. No se pode considerar conforme democracia e ao devido

processo legislativo uma deciso parlamentar que pode afetar direta e profundamente uma comunidade indgena, sem que se assegure a esse grupo tnico pelo menos o direito a voz, pelo menos a possibilidade de tentar influenciar o convencimento dos parlamentares, cuja deciso afetar o seu destino. 49. Dita interpretao est tambm em profunda dissonncia com

a filosofia constitucional relacionada s comunidades indgenas, que, como j dito, no mais se baseia em premissas paternalistas, tratando-os como incapazes de defender os seus prprios interesses. Pelo contrrio, o objetivo do constituinte foi empoderar as comunidades indgenas, concebendo-as como sujeito e no como objeto da ao estatal, e permitindo-as lutar pelos seus prprios direitos em todas as esferas. o que se colhe, por exemplo, do art. 232 da Constituio, que deu aos ndios, suas comunidades e organizaes a legitimidade para defender em juzo os seus direitos e interesses. 50. E nesse mesmo sentido que deve ser compreendido o art.

231, 3, sendo desconforme com a Constituio a exegese que permite a aprovao congressual de empreendimentos ligadas explorao de potenciais energticos sem a prvia oitiva de comunidades indgenas afetadas.

19 Veja-se, a propsito, Marcelo Cattoni de Oliveira. Devido Processo Legislativo. Bealo Horizonte: Mandamentos, 2001. .

51.

Por fim, no deve ser concedida medida cautelar quando haja

periculum in mora inverso, que sobrepuje aquele alegado pelo autor 20. 52. o que acontece no caso. A concesso da medida liminar

postulada condenaria os povos indgenas alcanados pela UHE Belo Monte a um fato consumado. Ainda h tempo para que o Congresso Nacional promova a oitiva dessas comunidades e delibere adequadamente. Mas, medida em que o empreendimento avana, mais remota fica essa possibilidade. 53. Por outro lado, h tambm um efeito potencialmente

dramtico numa deciso, mesmo de carter liminar, que afirme a desnecessidade de o Congresso Nacional ouvir os povos indgenas antes de deliberar sobre a possibilidade de aproveitamento dos recursos hdricos, a pesquisa e a lavra das riquezas naturais em terras indgenas. que se estar enfraquecendo, a um s tempo, a luta quotidiana por uma sociedade de fato plural, e o espao do Brasil no sistema interamericano de direitos humanos.

54.

A magnitude do periculum in mora inverso justifica, s

por si, o indeferimento da medida liminar. Ante o exposto, o parecer pelo no conhecimento da reclamao. No mrito, pelo indeferimento da liminar e pela improcedncia do pedido. Braslia, de agosto de 2012.

DEBORAH MACEDO DUPRAT DE BRITTO PEREIRA VICE-PROCURADORA-GERAL DA REPBLICA APROVO: ROBERTO MONTEIRO GURGEL SANTOS
20ADIn n 2.163-0/RJ, Rel. Min. Nelson Jobim, j. 29.06.2000; ADIn n 2.435-3/RJ, Rel. Min. Ellen
Gracie, j. 13.03.2002

PROCURADOR-GERAL DA REPBLICA