TECNOLOGA

Y SOCIEDAD

LA URBANIZACI~N EN

AMERICA
LATINA

TECNOLOGfA Y SOCIEDAD

E n la coleccin Tecnologa y sociedad (anteriormente Evolucin tcnica y tensiones sociales)

Education in a technological society ducation et iechnologie T h e community factor in modern technoogy L e progres technique e t lintgration sociale por Jerome Scott y R. P. Lynton Cultural patterns and technical change Socits, traditions et technologie preparado por la Federacin Mundial de la Salud Mental y redactado por Margaret M e a d Social aspects of technical assistance in operation Problemes sociaux de IAssistance technique por Morris E. Opler

The naiure of confiict-Studies on the sociological aspects of international tensions De la naiure des conflits - valuation des tudes sur les tensions internationales por la Asociacin Internacional de Sociologa
Social implications of industrialization and urbanization in Africa south of the Sahara Aspects sociaux de lindustrialisation et de lurbanisation en A frique au .sud du Sahara preparado por el International African Institute, Londres, bajo los auspicios de la Unesco Urbanization in Asia and the Far East L e phnomene de lurbanisation en Asie et en Extrtme-Orient redactado por Philip M. Haiiser Urbanization in Lutin America L a urbanizacin en Amrica Latina redactado por Philip M . Hauser

LA URBANIZACIN EN AMRICA LATINA

Actas del seminario sobre problemas de urbanizacin en Amrica Latina, a patrocinado conjuntamente por l ONU,l a CEPAL y l a Unesco, con l a cooperacin de l a OIT y l a OEA, Santiago de Chile, del 6 al 18 de julio de 1959
Redactadas por

Philip M. HAUSER
relator general presidente del Departamento de Sociologa de la Universidad de Chicago

UNESCO

Publicado en 1961 por la Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura, place de Fontenoy, Pari~-7~ Impreso por G. Thone. Lieja (Blgica)

(-> Unesco 1961 SS.6iIV.9lS

PRLOGO

E l seminario sobre problemas de urbanizacin en Amrica Latina

celebrado en Santiago de Chile, del 6 al 18 de julio de 1959, fue patrocinado conjuntamente por la Direccin de Asuntos Sociales de las Naciones Unidas, la Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL)y la Unesco, con Ia cooperacin de la Organizacin Internacional del Trabajo y la Organizacin de los Estados Americanos. L a Direccin de Asuntos Sociales de las Naciones Unidas y la a parsecretara de la CEPAL enviaron documentos y patrocinaron l ticipacin de expertos y la preparacin de estudios; asimismo mediante sus funcionariospresentes en e l seminario, proporcionaron asesoramiento especializado. L a Unesco tom a su cargo la participacin de un grupo de especialistas en ciencias sociales que, con anterioridad y por contrato con su Departamento de Ciencias Sociales, haban preparado estudios de casos concretos y documentacin, en consulta con e l profesor Philip M.Hauser, director cientfico del seminario. E l seminario se reuni en la sede de la CEPAL,en Santiago de Chile. E n la sesin inaugural pronunci un discurso e l Excmo. Sr. Pablo Prez Zaartu, ministro de Obras Pblicas de Chile, quien seal que el acelerado ritmo de crecimiento de nuestra poblacin urbana ha tenido graves repercusiones humanas y sociales derivadas de la necesidad de asimilar y adaptar grandes masas de poblacin rural l a las nuevas modalidades de vida que impone la ciudad. E Sr.Celestino Saudo, representante de la Organizacin de los Estados Americanos, ley un mensaje del secretario general de sta, Sr. Jos A. Mora, en que formulaba votos por e l xito del seminario; y, en nombre del Director General de la Unesco, e l Sr. H.M. Philipps agradeci a l gobierno de Chile su hospitalidad y a los patrocinadores su colaboracin, y seal que los problemas planteados requieren un examen coordinado que supone estudios de mltiples disciplinas y una accin m u y variada. E n nombre del Secretario General de las Naciones Unidas y del secretario ejecutivo de la CEPAL, e l Sr. Gustavo Durn, de l a

Direccin de Asuntos Sociales de las Naciones Unidas, dio l a bienvenida a los participantes y pronunci el discurso de apertura. Refirindose a los anteriores seminarios reunidos sobre e l mismo tema y a l a validez general de sus conclusiones, subray que el proceso histrico de las repblicas latinoamericanas no es el mismo que e l de los pases asiticos o africanos; tampoco es igual, ello es evidente, su estructura econmica y social. A este respecto no basta atender el aumento y la mejora de la vivienda, encauzar racionalmente e l crecimiento de la poblacin urbana o incrementar tal o cual servicio en la medida requerida por las crecientes necesidades de la ciudad. Aunque, desde luego, de eso se trata, lo que principalmente importa es algo ms: la armnica coordinacin de esas medidas y servicios, la implantacin de un riguroso orden de prelacin y la determinacin de los recursos que se necesitan para hanciarlos. Asistieron a l seminario expertos designados por los gobiernos de los siguientes pases :Argentina,Colombia, Cuba, E l Salvador, Guatemala, Panam, Paraguay, Uruguay y Venezuela. A otros ttulos, asistieron tambin expertos del Brasil, de Bolivia, Mxico y el Per. Participaron tambin en los debates y presentaron documentacin, representantes de la Direccin de Asuntos Sociales de las Naciones Unidas, l a secretara de la CEPAL, la Unesco, la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) y la Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin (FAO),la Organizacin Mundial de la Salud (OMS), la Organizacin de los Estados Americanos (OEA)y la directora del Centro Latinoamericano de Demografa, Srta. Carmen A. Mir. E n calidad de observadores participaron representantes de trece organizaciones no gubernamentales. Actuaron como secretarios del seminario e l Sr. Gustavo Durn, asesor especial encargado de l a encuesta (Subdireccin de Estudios, Investigaciones y Desarrollo en la Direccin de Asuntos Sociales de las Naciones Unidas) y e l Sr. H.M. Phillips, jefe de la Divisin de Ciencias Sociales ApIicadas, en e l Departamento de Ciencias Sociales de l a Unesco. E l captulo 1 de este volumen est constituido por completo por las tareas del seminario, preparado por los relatores generales: el profesor J. Medina Echavarra y e l profesor Philip M.Hauser. Las conclusiones a que lleg e l seminario y que fueron aprobadas en su sesin de clausura, figuran en e l captulo 11. E l seminario actu como reuniones de expertos, quedando entendido que los participantes, ya fuesen funcionarios oficiales o especializados en ciencias, no deban comprometer con sus criterios a los pases que representaban. Algunos de los expertos que asistieron fueron designados por sus gobiernos, mientras otros estaban patrocinados por las Naciones

Unidas y por la Unesco, como se indica en la lista completa de participantes que se da en e l anexo 1. E n e l anexo 11 figura e l orden del da y e l programa del seminario. Los presidentes y los directores de debates de las diferentes sesiones fueron los siguientes : Orientaciones fundamentales : presidente, Emmanuel Vergara (Panam); director tcnico, Jos Medina Echavarra, director de la Escuela Latinoamericana de Sociologa. L a realidad demogrfica:presidente, M o h a m m e d Yampey (Paraguay); director tcnico, Carmen A . Mir, directora del Centro Latinoamericano de Demografa. Urbanizacin y desarrollo econmico :presidente, Lauro Olimpio Laura (Argentina); director tcnico, Jorge Ahumada, jefe de la Divisin de Desarrollo Econmico de la C E P A L . M a n o de obra urbana : presidente, Jos Sust Mndez (Cuba); director tcnico, Wilbert E. Moore, profesor de sociologa de la Universidad de Princeton. Problemas de urbanismo :presidente, Julio C. Roig (Uruguay); director tcnico, Luis Dorich T.,director de la Oficina Nacional de Planeamiento y Urbanismo del Per. Los efectosen l a estructura social : presidente, Ricardo Anaya (Bolivia); director tcnico, Gino Germani, director del Departamento de Sociologa de l a Universidad de Buenos Aires. Cuestiones de administracin : presidente, Manuel Orellana Cardona (Guatemala); director tcnico, Diego Lordello de Mello, director adjunto del Instituto Brasileo de Administracin Municipal. Conclusiones y plan de accin : presidente, Hctor Mardones Restat (Chile); director tcnico, Philip M.Hauser, presidente del Departamento de Sociologa de la Universidad de Chicago. En e l anexo 111 figura una lista completa de los documentos recibidos y de sus autores.

N O T A PRELIMINAR

E l seminario sigui el mtodo adoptado en el reunido en 1956 por

las Naciones Unidas y l a Unesco en l a regin de Asia y e l Lejano Oriente, consistente en que las respectivas organizaciones internacionales encarguen a socilogos de los pases interesados l a preparacin de estudios con anterioridad a l a reunin. E l nmero de esos estudios y de otros documentos presentados a l seminario era excesivamente voluminoso para que pudieran incluirse l o s textos en esta publicaa presentacin de l a cin abreviada de sus actas,que no slo excluye l mayor parte de l a documentacin del seminario, sino que necesariamente da versiones muy reducidas de l a mayora de los documentos publicados. Sin embargo, en e l informe de los relatores generales (captulo I) y en las conclusiones del seminario'(captulo II) se tienen en cuenta todos los materiales. Hay que sealar que en esta publicacin l a inclusin o exclusin de documentos no est determinada por l a calidad relativa de las aportaciones. Todos los documentos del seminario, sin excepcin, merecen ser publicados. E l criterio fundamentalutilizado para seleccionar los textos presentados como captulos en este volumen fue la amplitud con que abarcan e l asunto e interesan a los pases, as como las limitaciones impuestas por e l tamao de l a presente publicacin. L a lista completa de documentos examinados en e l seminario se da en e l anexo III. E l ritmo de la industrializacin y de la urbanizacin mundiales se va acelerando.L a urbanizacin,especialmente aumenta con rapidez en las regiones insuficientemente desarrolladas desde e l punto de vista econmico. E n los centros urbanos de Amrica Latina, as como de Asia, los problemas materiales, econmicos y sociales que ya ofrecan un carcter agudo, se agravan an ms por l a aceleracin del ritmo de l a urbanizacin. Este seminario en Amrica Latina sirve para aportar l a prueba documental de que muchos de los graves problemas que afectana l a humanidad, especialmente en las regiones insuficientemente desarrolladas, se derivan de l a rpida urbanizacin. E n sus conclusiones se seala l a necesidad de que los gobiernos estu-

dien los problemas del crecimiento urbano y de l a vida en lnr ciudades, como parte esencial de los programas de desarrollo econmico y social. N o habra sido imposible llevar a cabo m i tarea sin l a asidua colaa Escuela boracin del Sr. Jos Medina Echavarra, director de l Latinoamericana de Sociologa en Santiago de Chile, que actu de relator adjunto general. Nuestra tarea comn fue jacilitada en gran parte por l a excelente cooperacin del personal de l a Comisin Econmica para Amrica Latina. E l seminario debe mucho al Dr. Louis N. Swenson, secretario ejecutivo interino de la CEPAL y a SUS colegas, que nos prestaron ulul excelente acogida y fueron indispensables colaboradores. Por ltimo, he de expresar m i reconocimiento por sus aportaciones a l Sr. Gustavo Durn, asesor especial encargado de l a encuesta, del Servicio de Estudios, Investigaciones y Desarrollo en l a Direccin de Asuntos Sociales de las Naciones Unidas, y al Sr.H.M.Phillips, jefe de l a Divisin de Ciencias Sociales Aplicadas, de l a Unesco, que actuaron de secretarios del seminario y que compartieron con los relatores una tarea intelectual ardua e intensa, a l mismo tiempo que estimulante. E l xito en l a gestin del seminario se debe principalmente a los secretarios y a l personal de l a CEPAL que con ellos colabor.

Septiembre de 1960

Philip M.HAUSER relator general

fNDICE

PARTE PRIMERA. SUMARIO Y CONCLUSIONES

1. INFORME DE LOS RELATORES Orientaciones fundamentales . . La realidad demogrfica . . . Urbanizacin y desarrollo econmico M a n o de obra urbana . . . Los efectos en la estructura social Problemas de urbanismo . . . Cuestiones administrativas . . 11.
CONCLUSIONES DEL SEMINARIO

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19 26 34 42 48 60 64

Definiciones y conceptos . . . Aspectos demogrficos . . . Aspectos econmicos . . . . Aspectos profesionales . . . Planeamiento fsico . . . . Educacin . . . . . . Aspectos de bienestar social . . Aspectos administrativos . . . Investigaciones . . . . . Medidas que deben adoptarse .

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77 78 19 81 81 83 84 86 88 88

PARTE SEGUNDA. SELECCIN DE DOCUMENTOS

111. ASPECTOS D I M O G R ~ C O S DE LA URBANIZACI~N
EN AMRICA

LATINA

por la Divisin de Poblacin. Departamento de Asuntos sociales. Naciones Unidas Introduccin . . . . . . . . . . . Situacin de la urbanizacin en Amrica Latina . . Tendencia histrica de la urbanizacin latinoamericana Relacin de masculinidad . . . . . . . . Fecundidad . . . . . . . . . . . Estado civil . . . . . . . . . . . Mortalidad . . . . . . . . . . . Personas nacidas en e l extranjero . . . . . . Migracin de las zonas rurales a las zonas urbanas .
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93 95 98 104 105 108 109 111 112

Distribucin por edades . . . . . . . . . . . Alfabetismo . . . . . . . . . . . . . . Distribucin de la poblacin econmicamente activa por ramas . . . de actividad econmica . . . . . . . Apndice : Definiciones de las poblaciones urbanas de los pases de Amrica Latina segn se las utiliza en este texto . , . .

114 116 117 119

IV. CREACI~N DE OPORTUNIDADES

MANO DE OBRA DISPONIBLE

DE EMPLEO EN R E L A C I ~ N CON LA

por la Secretara de la Comisin Econmica para Amrica Latina Introduccin . . . . . . . . . . . . . Composicin del empleo urbano y creacin de oportunidades de empleo en relacin con la disponibilidad de mano de obra en las zonas urbanas . . . . . . . . . . . . . Composicin del empleo urbano . . . . . Anlisis de los factores que determinan la capacidad de absorcin de mano de obra en distintas ramas de actividad en las zonas urbanas . . . . . . . . . . . . Subempleo y desempleo urbanos . . . . . . . . Urbanizacin y capitalizacin . . . . . . . . . Volumen del ahorro . . . . . . . . . . . Inversiones . . . . . . . . . . . . . . Conclusiones . . . . . . . . . . . . . .

122 123 123 128 134 136 136 140 149

V.

RELACIONES ENTRE DESENVOLVIMIENTO ECONMICO, INDUSTRIALIZACIN E INCREMENTO DEMOGRFICO URBANO EN EL BRASIL

por T.P. Accioly Borges Sntesis histrica . . . . . . . . . . . . . E l desarrollo econmico y e l proceso de creacin del mercado interno . . . . . . . . . . . . . . . E l mercado interno y el proceso de urbanizacin . . . . . Anlisis macroeconmico sumario . . . . . . . . Produccin real . . . . . . . . . . . . Distribucin del ingreso entre inversiones y consumo . . . Distribucin de los gastos de consumos entre productos de importacin y de produccin interna . . . . . . . Produccin interna de bienes de capital . . . . . . Distribucin de la produccin entre los mercados interno y externo . . . . . . . . . . . . . . . Consumo alimenticio . . . . . . . . . . . La estructura agraria y e l crecimiento de l a poblacin . . . Algunas consideraciones tericas sobre e l desenvolvimiento equilibrado urbano-rural y la dinmica de crecimiento de la poblacin activa . . . . . . . . . . . . . . .

152 156 157 160 161 161

162 163
163 165 166 169

Y URBANIZACI6N -LASBARRIADAS VI. MIGRACI~N

LIMEAS : UN CACO

DE INTEGRACIN A LA VIDA URBANA

por J. Matos M a r Introduccin . . . . . . . L a urbanizacin y las barriadas lirneas L a nacin y e l cambio cultural . . Cultura rural en la ciudad . . . Las barriadas marginales . . .

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173 175 177 179

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Nmero y poblacin . . . . . . . Procedencia . . . . . . . . . Instruccin . . . . . . . . . . Ocupacin e ingresos . . . . . . . Servicios existentes . . . . . . . . Composicin de los grupos domsticos . . . Motivaciones de las migraciones de provincianos a Lima . . . . . . . . . . . . Motivaciones econpmicas . . . . . . Motivaciones sociales . . . . . . . Motivaciones educativas . . . . . . Otras motivaciones . . . . . . . .

81 . . . 1 . . . . 182 . . . . 183 . . . . 183

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. . . . la ciudad de

1 8 4 184

185
. 186 8 Y . 1
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DE

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1 9 1 192

VI1. ALGUNAS CARACTER~STICAS DE LA URBANIZACIN EN Ro por Andrew Pearse

JANEIRO
194 196 197 199 202 202 203

Condiciones generales de vivienda . . . . . . . Determinantes geogrficos del desarrollo de ias favelas . . . Algunas condiciones socioeconmicas del desarrollo de las favelas Migracin. integracin social y asimilacin cultural en relacin con la organizacin y estructura familiares . . . . . . Actuacin de la familia nuclear y del grupo de parentela en la migracin hacia la ciudad . . . . . . . . . . Funcin del grupo familiar en la vida de la favela . . . . D e la dependencia rural a la independencia urbana . . . . VI11. INVESTIGACI~N
SOBRE LOS EFECTOS SOCIALES DE LA URBANIZACI~N EN UN REA OBRERA DEL GRAN BUENOSAIRES por G . Germani

Objeto y mtodo del estudio . . . . . . . Propsitos . . . . . . . . . . . L a poblacin estudiada . . . . . . . . L a seleccin de los casos . . . . . . . E l cuestionario empleado. Aplicacin y codificacin L a migracin . . . . . . . . . . . Origen de los inmigrantes . . . . . . . Motivaciones y forma de la emigracin . . . Organizacin de la familia . . . . . . . Composicin de la familia . . . . . . . Matrimonios legales y no legales . . . . . Limitacin voluntaria de los nacimientos . . . Los ingresos familiares y e l comportamiento econmico Relaciones familiares internas . . . . . . . Algunas caractersticas de la vivienda . . . . . Ocupaciones. Actitudes hacia el trabajo. Ocupacin tcnica . Grado de ocupacin y rama de actividad . . . . . Nivel. estabilidad y movilidad ocupacionales . . . . Actitudes hacia e l trabajo . . . . . . . . Nivel de instruccin generai y tcnica . . . . . . Participacin social. Recreacin . . . . . . . . Asociaciones voluntarias . . . . . . . . . Particiuacin social informal . . . . . . . . Medio; de informacin : diarios y revistas; radio . . . Algunos aspectos de la adaptacin de los inmigrantes. Desorganizacin social . . . . . . . . . . . . .

208 205 209 211 212 214 714 214 216 116 217 219 219 220 2 2 1 222 222 223 225 226 226 226 228 229 230

Cumplimiento de expectativas y dificultades segn la percepcin y las actitudes de los inmigrantes . . . . . . . . 230 Menores . Desercin y abandono escolar . . . . . . 232 Desorganizacin social . . . . . . . . . . . 233

Ix.

ASPECTOS DE LA ADAPTACIN D E LOS MIGRANTES RURALES A LAS CONDICIONES URBANO-INDUSTRIALESDE SKo PAULO. BRASIL por J . R . Brando Lopes

Naturaleza y alcance del estudio . . . . . L a fbrica y la naturaleza de su proceso productivo Los migrantes rurales . . . . . . . . Adaptacin al trabajo urbano . . . . . Comportamiento en l a fbrica frente a l a produccin Conclusin . . . . . . . . . .

236 237 . . . . 238 . . . . 241 . . . . 245 . . . . 250

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x.

ALGUNOS ASPECTOS
DE URBANEACIN

DE SALUD MENTAL EN RELACIN AL F W ~ M E N O

por H.Rotondo .

252

X I. PROBLEMAS QUE EL PLANIFICADOR Y EL ADMINISTRADOR

RALDAS.

HAN DE SUPERAR BAS~NDOSEEN LA FXPERIENCIA DE LA CIUDAD DE ESME-

E~UADOR
262 265 266 261 268 270 271 272 273 274 275 275 276 276 278 279 280 280 281 282 282 284

por Gonzalo Rubio Orbe, Reinaldo Torres Caicedo y Alfredo Costales Descripcin general de la ciudad . . . . . . . . . Vivienda . . . . . . . . . . . . . . . Parroquias y barrios . . . . . . . . . . . . Relaciones de las zonas dentro del radio municipal -~ y la aglomeracin urbana . . . . . . . . . . . Los barrios pobres . . . . . . . . . Poblacin . . . . . . . . . . . Localizacin de las industrias y del comercio . . . Administracin pblica y servicios fsicos . . . . Agua potable . . . . . . . . . . Electricidad . . . . . . . . . . Alcantarillado . . . . . . . . . . Transporte . . . . . . . . . . . Servicios sociales. culturales y de defensa de la salud . Educacin y cultura . . . . . . . . Instituciones de salud y servicios de bienestar . . Otras instituciones culturales y sociales . . . Servicios del seguro social . . . . . . . Leyes del trabajo y mtodos de aplicacin . . . Programas y leyes de habitacin . . . . . . Servicios especiales para ayudar a los migrantes . . Perspectivas . . . . . . . . . . . Conclusiones . . . . . . . . . . .

X I I.

URBANIZACI6N Y PLANEAMIENTO FfSICO EN EL PER

por L . Dorich T. E l proceso de urbanizacin . . . . Planes reguladores urbanos y regionales . . Planes reguladores urbanos . . . . Planes reguladores regionales . . . . Actividades de planeamiento en e l Per . . Oficina nacional de planeamiento y urbanismo

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286 290 290 292 293 294

El Ministerio de Fomento . . . . . . La Corporacin Nacional de la Vivienda . . E l Fondo Nacional de Salud y Bienestar Social E l Fondo de Desarrollo Econmico . . . E l informe de la Comisin para la Reforma Vivienda (RAV) . . . . . . . .
X I I I .ALGUNASCONSECUENCIAS POLTICAS DE

. . . . . Agraria . .
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. . 296 . . 297 . . 297 . . 298 y la . . 300

LA URBANIZACI~N

por l a Direccin de Asuntos Sociales de las Naciones Unidas Introduccin . . . . . . . . . . . . . . Datos e investigaciones necesarios como fundamento de una poltica . . . . . . . . . . . . . . Planificacin, coordinacin y administracin . . . . . . En e l plano nacional . . . . . . . . . . . En e l plano local . . . . . . . . . . . . Medidas encaminadas a reducir l a tasa de crecimiento urbano o la concentracin de la poblacin en las ciudades principales . . Desarrollo rural , . . . . . . . . . . . Descentralizacin de la administracin, de las instituciones sociales y de l a industria . . . . . . . . . Medidas especiales para los posibles migrantes a las ciudades . Informacin . . . . . . . . . . . . . Orientacin . . . . . . . . . . . . . Medidas especiales para los migrantes en las ciudades . . . Recepcin . . . . . . . . . . . . . . Orientacin . . . . . . . . . . . . . Eliminacin de secuelas involuntarias de leyes y reglamentos . La poltica social en relacin con l a pobreza de las masas . . Mantenimiento y estabilizacin de la familia :nios y adolescentes Servicios de vivienda y otros servicios urbanos afines , . . . Planeamiento y control del uso de la tierra . . . . . .

301 304 307 307 309 312 312 312 315 315 316 316 317 318 319 321 323 324 328

ANEXOS
1. 11.

LISTA DE

PARTICIPANTES .

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333 337 338

CkDENDELDfA

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111. LISTA DE LOS DOCUMENTOS PRESEJWADOS AL SEMINARIO .

P A R T E

PRIMERA

SUMARIO Y CONCLUSIONES

1. INFORME DE LOS RELATORES

por J. Medina Echevarra y Philip M. Hauser

ORIENTACIONES F U N D A M E N T A L E S
PLANTEAMIENTO

U n o de los fenmenos universales del momento es e l denominado proceso de urbanizacin. Quiere esto decir que apenas puede sealarse parte o regin del mundo que no se enfrente en medida mayor o menor con los considerables cambios en las formas de vida y de organizacin que trae consigo e l crecimiento de sus ciudades, as como de sus zonas cada vez ms amplias de influencia urbana. Se comprende por s mismo que un hecho de semejantes caractersticas haya atrado e l mximo inters de los organismosinternacionales que estn en la mejor situacin para promover su estudio y conocimiento. Por ello, las Naciones Unidas por s, o en conjuncin con la Unesco, han patrocinado una serie de seminarios para e l estudio de este tema, entre los cuales constituye un importante eslabn e l celebrado ahora en Santiago de Chile. E l anlisis del complejo fenmeno de urbanizacin en Amrica Latina, que es e l objeto de este seminario tal como se articula en su programa de trabajos l, tiene desde luego una finalidad inmediata, que es la de desprender no slo las cuestiones ms importantes que deben investigarse o divulgarse, sino asimismo e l conjunto de medidas administrativas de todo orden que parezcan ms aconsejables para resolver los problemas de mayor urgencia o adelantarse a su inteligente previsin. Pero no puede olvidarse otra finalidad mediata o ms ndirecta, de acentuada importancia, a largo plazo, y que consiste en contribuir a l mismo tiempo tanto a l desarrollo de la ciencia social internacional, como a l estmulo de su necesario cultivo en los centros latinoamericanos de enseanza e investigacin. Por un lado, lo que cabe denominar en sentido amplio sociologa urbana se encuentra hoy en una crisis de crecimiento, provocada en sus cultivadores por
1. Vase el anexo 11.

1 9

la conviccin de que es necesario superar la fase anterior, nacional o localista, para entrar en un estudio de amplias investigaciones comparativas. Por otro lado, esa misma disciplina apenas ha tenido cultivadores en Amrica Latina, porque semejante especialidad, ms all de una simple recepcin de doctrinas ajenas, exige elaborar la adecuada teora a travs de la investigacin emprica de los propios datos. Los resultados secundarios, por as decir, de este seminario pueden ser muy valiosos por las investigaciones empricas que aporta y las que estimula por analoga, as como por los datos y hechos de la realidad latinoamericana que recoge y que pueden servir para la formulacin de hiptesis y generalizaciones, quiz no siempre coincidentes con las tenidas como de validez universal en este momento. Corresponde consignar al respecto que, desde e l punto de vista cientfico, uno de los ms interesantes resultados del seminario de Bangkok consiste precisamente en mostrar cmo se quebraban frente a la realidad asitica algunas de las generalizaciones consideradas como ms firmes segn la experiencia histrica de Europa y de los Estados Unidos. E s decir, la leccin del citado seminario fue la de inducir a una actitud crtica, cautelosa y alerta ante doctrinas elaboradas en medios econmicos muy diferentes. Sin embargo, no estar de ms declarar una simple sospecha -no formulable desde luego como hiptesis precisa-, y es que la experiencia del fenmeno de urbanizacin en Amrica Latina, aunque pueda alejarse en sus resultados de los modelos europeos o norteamericanos ms conocidos, no por ello marcar la extrema distancia de los resultados asiticos, encontrndose quiz a medio camino entre ambos. E n efecto, no cabe olvidar que Amrica Latina constituye una civilizacin urbana centenaria, que slo ahora se transforma aceleradamente con nuevas caractersticas. Aunque es cierto que cabra examinar la secular contradiccin entre l a estructura agraria de base de toda l a regin y la significacin politicocultural de sus principales ciudades, elemento permanente de transmissin de valores universales, tambin lo es que hay una diferencia histrica en l a formacin y peso de las ciudades en las dos zonas de penetracin ibrica. Pero, en definitiva, cualquiera que sea e l influjo de los hechos apuntados, que slo en detalle se podran perseguir, Amrica Latina es una regin en que las ciudades preindustriales se han formado de manera muy peculiar y las ms de las veces, en e l rea hispnica, con carcter fundacional. Esas particularidades de su movimiento y desarrollo han tenido que influir necesariamente hasta e l da de hoy, en que e l progreso econmico modifica de arriba a abajo e l viejo modelo. No extraar, as, por ejemplo, que en un tema cientfico y prctico como e l de la ecologa de las ciudades latinoamericanas no hayan podido aplicarse las orientaciones de la clsica escuela de Chicago, y que se tenga la conviccin de que esa ecologa, por lo 20

menos hasta e l momento, obedezca a principios distintos. Lo que vale para este tipo de investigacin pudiera quiz valer rnutatis rnutandis para otros fenmenos, siempre como consecuencia del mismo pasado histrico de la urbanizacin de estos pases.
CONCEPTOS ESENCIALES

Dados e l carcter universal del fenmeno que e l seminario estudia ye l carcter internacional de la ciencia contempornea,es recomendable por lo pronto e l manejo comn de algunos conceptos esenciales; es decir, e l inters de conocimiento y de comunicacin, la necesidad de contar con elementos que faciliten la comparacin aconsejan a una e l manejo de conceptos unvocos, aunque se reconozca a cada instante su carcter convencional. A s ocurre ante todo con e l concepto clave de urbanizaciny7, equvoco desde luego, y usado en sentidos contradictorios en e l lenguaje corriente, pero que a los h e s que ahora importan debiera tener la connotacin m u y precisa de aludir a la proporcin de la poblacin total que vive en ciudades o zonas urbanas dentro de una determinada unidad. Lo que cuenta en este sentido es e l grado de urbanizacin de un pas, con independencia del tipo de ciudades que posea, pues es ese grado o proporcin e l que de alguna manera aparece en relacin con otros fenmenos econmicos y culturales. Lo mismo ocurre con la distincin entre lo rural y lo urbano, para la que conviene adoptar un criterio que, no siendo en modo alguno perfecto e inobjetable, permita sin embargo manejar los datos que son ms asequibles y que, por otra parte, son m s fcilmente comparables. E n este sentido, las publicaciones tecnicoestadsticas y demogrficas de las Naciones Unidas definen como agrupaciones urbanas los asentamientos de ms de 20 O00 habitantes. No l o hacen as por considerar que esa sea l a definicin demogrfica ideal, sino por las razones antedichas; o, para expresarlo de otra forma, sin dejar de reconocer que las distintas definiciones que usen los diferentes pases puedan responder mejor a sus peculiares caractersticas. Por otro lado, cuando se trata de definir lo que sea una zona urbanizada, parece tambin cada vez ms aconsejable e l abandono de sus contenidos de unidad poltica para apresar por medio de trminos estadsticos la genuina funcin de unidad econmica que representa. Se entiende as en general por zona urbanizada a la ciudad misma de que se trate, ms e l rea contigua edificada, que responda a determinados criterios de densidad y otros anlogos. A su vez, se considera hoy rea metropolitana la zona ms amplia en torno a una gran ciudad cuya poblacin orienta sus actividades en funcin de la misma. Por l o tanto, l a poblacin de las ciudades variar en mayor o

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menor medida segn cul de l o s conceptos indicados sea e l que se aplique. Un ejemplo basta :en 1950 la unidad poltica de la ciudad de Chicago cubra una superficie de 213 millas cuadradas y tena 3,6 millones de habitantes; en cambio,la zona urbanizada abarcaba 638 millas cuadradas, con una poblacin de 4,8 miliones; por su parte, l a zona metropolitana representaba una superficie de 3 600 millas cuadradas y una poblacin de 5,5 millones. Atenidos a l rpido ritmo de crecimiento de las ciudades, sealan algunos la aparicin en e l futuro de conglomerados fusionados de grandes zonas metropolitanas,que se han denominado ya la megalpolis del maana. Pueden observarse indicios de ello en diversas partes, aunque su forma ms clara es la que ofrece e l largo cordn de ciudades que se extiende entre Boston y Wshington. En lengua inglesa y en estos ltimos aos ha surgido un vocablo que ha arraigado en e l uso cientfico y que desde luego no puede adaptarse s i n ms en lengua castellana.Se trata del trmino urbanismo,que denota muy precisamente la forma de vida tpica de la ciudad y que en Amrica Latina tiene por l o comn e l significado de abarcar e l conjunto de actividades referidas a l planeamiento fsico de las ciudades.Sin embargo,aunque e l vocablo no sea directamente adaptable,es fcil de entender que por l se alude a lo especfico de la cultura urbana en todos sus aspectos psicolgicos y sociales.
LA CIUDAD EN

su

PROCESO HIST~RICO

Desde los ms primitivos asentamientos de tipo aldeano hasta las grandes metrpolis de hoy es considerable e l lapso de historia humana transcurrido, y la interpretacin de esa historia, tomando como centro la ciudad misma, tendra que descomponer e l juego de los complicados factores -polticos, militares, econmicos, religiosos, etc.- que hicieron posible su aparicin y crecimiento. E n e l lenguaje abstracto de la ciencia, la ciudad se mostrara as como la variable dependiente de ese complejo entrelazamiento. No obstante, en la cronologa que cuenta desde la aparicin del hombre sobre la tierra, la vida urbana es sin duda un fenmeno relativamente tardo. Las primeras agrupaciones de tipo urbano, por as llamarlas, surgieron en los tiempos neolticos,cuando e l hombre domestica algunas plantas y animales y consigue establecerse en pequeas aldeas. En cambio, las primeras ciudades de ms de 100000 habitantes no surgieron sino en los tiempos romanos, en que una singular estructura econmica y militar permiti su existencia. S i la economa esclavista,el comercio costero y la existencia de excedentes agrcolas constituyen e l aspecto econmico de esa realidad,no menos decisivo fue para su mantenimiento la existencia de la legin romana y sus apoyos materiales y administrativos. Por eso y sea dicho a t t u l o de ejemplo y recuerd- esa ciudad decae,
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y con ella la cultura antigua, a l modificarse en sus bases la mencionada estructura poltica y econmica. Hay que aguardar hasta e l siglo XIX -posiblemente con excepcin de la China, del Japn y del Cercano Oriente- para ver surgir las ciudades de un milln de habitantes gracias a otra constelacin distinta de factores polticos, econmicos y sociales, que se basan en la revolucin operada en l o s instrumentos de la ciencia y de la tcnica, En efecto, esas ciudades no hubieran sido posibles s i n la coetnea aparicin de la estabilidad poltica, de l o s mercados internacionales y de l o s sistemas de produccin, comunicacin y transporte capaces de organizar y mantener sus grandes masas; todo l o cual slo importa por e l momento para subrayar e l hecho de que, si la aparicin de las grandes ciudades es un fenmeno reciente, nada tiene de extrao que vivamos todava en una poca de transicin en que no estn resueltos plenamente en parte alguna l o s problemas que presenta e l proceso general de urbanizacin. C o m o se ha hecho ms de una vez, es posible clasificar histricamente las ciudades desde muy diversos puntos de vista, que no agotan la riqueza de sus manifestaciones singulares, l o que vale l o m i s m o para la historia universal que para la de Amrica Latina. S i n embargo, desde la perspectiva de l o s problemas actuales, quiz no exista tipologa ms t i l que aqulla que f i j a sus caractersticas segn se trate de la ciudad preindustrial,de la ciudad industrial o de la ciudad metropolitana.Como toda tipologa,sta no apresa por entero la realidad, pero subraya de un modo singular los factores tecnolgicos y econmicos de mayor peso en la situacin presente y que mejor permiten bosquejar e l pasado inmediato y la actualidad latinoamericanos. L a ciudad preindiistrial tiene s i n duda una gran significacin cultural :es sede de gobierno,centro religioso y albergue de la creacin cientfica y espiritual;pero econmicamente slo ofrece una conexin ms bien laxa con e l territorio que suministra su sostenimiento S i menticio, y un comercio interregional incipiente, sin mostrar una clara divisin territorial del trabajo. L a ciudad industrial por e l contrario, se caracteriza por la existencia de esa divisin territorial del trabajo, organizada en torno de su produccin fabril.Como se ha dicho con acierto,esa organizacin se apoya tcnicamente en la fuerza socialmente centrpeta de la mquina de vapor y del sistema de transmissin de sus engranajes y correas. Frente a la ciudad industrial,la urbanizacin metropolitana es una acentuacin de algunas de sus caractersticas,pero tiene su base en una tecnologa diferente. A la mquina de vapor suceden e l motor de explosin y la electricidad,los cuales aparecen en todas sus aplicaciones -produccin, comunicacin y transporte- como una fuerza socialmente centrfuga, que puede permitir de nuevo la radiacin de la poblacin hacia e l campo.
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En suma,se trata en l o anterior de un apretado esbozo en donde l a historia de la moderna ciudad aparece como un correlato de la denominada revolucin industrialy de sus fases sucesivas;y en donde l o esencial consiste en destacar no slo que la tcnica del siglo xx permite aglomeraciones humanas mucho mayores que las del siglo anterior, sino que e l problema esencial de nuestra poca consiste todava,como residuo histrico, en adaptar toda l a estructura fsica y social formada en e ls i g l o xx a los requerimientos y posibilidades de la tcnica presente. D e esta manera, y dejando por e l momento de lado todos los aspectos negativos que quepa reconocer, es indudable que la ciudad que resulta de toda la mencionada evolucin es, como manifestacin ecolgica, l a unidad ms grande y ms eficiente de produccin y consumo que e l hombre haya jams imaginado. Algunas de sus caractersticas ms objetadas desde ciertos puntos de vista humanitarios son precisamente las que desempearon un papel ms decisivo; en virtud del gran tamao, la densidad y la congestin fue posible e l progreso econmico de los pases ms avanzados. Se redujeron a l mnimo l o s conflictos y entorpecimientos derivados del espacio,se intensific la divisin del trabajo, se hizo posible e l juego ms eficaz de las economas externas y de escala,todo l o cual en definitiva se tradujo en un producto por habitante relativamenteelevado.
LA CIUDAD COMO MOTOR DE CAMBIO

S i hasta aqu se ha mostrado la posibilidad de estudiar la ciudad

como un resultado de diversos factores,de fuerza distinta segn las circunstancias y momentos histricos, para otros fines de anlisis cabe invertir por completo l a perspectiva y contemplar la ciudad por s misma, como una potencia social capaz de producir con s u influencia los ms diversos efectos en la vida del hombre. L a ciudad se postula ahora como la variable independiente de todo un amplio proceso social. E n este sentido, su consecuencia de mayor alcance es la misma cultura urbana a que da lugar. En su aspecto material, esa cultura crea un medio tcnico que es necesario mantener en constante buen uso y que cuando ya existe facilita por sus estmulos e l proceso mismo de urbanizacin. En cambio, en los pases poco desarrollados, con escasos recursos para las inversiones ms urgentes, la infraestructura econmica exigida por ese medio tcnico -transportes, electricidad,alcantarillado,etc.- plantea a l urbanista graves problemas adicionales al encarar la cuestin de cmo proveer los servicios que se consideran ms necesarios. Por eso puede preverse sin ninguna dificultad que e l planeamiento fsico de las ciudades tropieza con mayores dificultades en l o s pases en vas de desarrollo que en los ms avanzados econmicamente.
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En su aspecto psicosocial, la cultura urbana se manifiesta en un nuevo tipo de personalidad, es decir, en una clase de hombre que tiene un modo peculiar de encarar e l mundo y las relaciones con sus semejantes. L a contraposicin entre la mentalidad rural y la mentalidad urbana es e l origen de casi todas las dificultades del proceso de urbanizacin, sobre todo cuando ste es demasiado rpdo. No es cosa de precisar pormenorizadamente e l contenido de esa contraposicin, pero a todos los efectos de las cuestiones de este seminario basta con recordar su esquematismo psicolgico esencial, por virtud del cual a la apertura ante el extrao, a la neutralidad afectiva y a la capacidad de pensamiento abstracto tpicas del habitante de la ciudad se oponen e l hermetismo ante e l forneo, la vinculacin emocional y e l pensamiento directamente concreto del campesino, que dificultan su rpida adaptacin a las relaciones estereotipadas y annimas de la gran urbe. Por ltimo, la cultura urbana representa un foco permanente de innovacin y creacin.Dnde reside e l soporte ms activo de esa innovacin, cul es el estrato social ms progresista, por ejemplo, depende de circunstancias concretas que varan en cada caso. E s de suyo evidente la conexin en este punto con e l desarrollo econmico como fenmeno de cambio e innovacin. Sin embargo, las repercusiones de la ciudad como fuerza dinmica que ms han llamado la atencin, y que son m s notorias en toda urbanizacin acelerada, se refieren a sus efectos disolventes en los controles sociales tradicionales,efectos manifiestos en numerosos sntomas de desorganizacin social y personal. L a aparicin de elementos annimos en ciertas fases del proceso de urbanizacin ha sido siempre algo tan patente en su gravedad que explica sin dificultad e l inters sociolgico casi exclusivo por esos fenmenos.No obstante, se reconoce hoy que, si esas consecuencias patolgicas de la gran urbe merecen atencin cuidadosa, no por ello debe descuidarse e l estudio de las fuerzas de organizacin que la misma ciudad posee y que tienden a estabilizar la existencia humana en formas de vida deiinidas y asimiiables. Las anteriores consideraciones confiuyen todas ante un hecho que justifica las tareas del seminario y constituye en estos momentos uno de los mayores desafos a la capacidad creadora; porque se trata de que e l desarrollo de la urbanizacin en los pases ms avanzados se hizo en forma no querida, regulada tan slo por las fuerzas espontneas del mercado. A la vista estn sus xitos, pero a su vez sus fracasos y su elevado precio en sufrimiento humano. H o y se impone por todas partes y m u y especialmente en los pases poco desarrollados- la necesidad de un esfuerzo por encauzar ese proceso de manera que una planificacin inteligente y previsora pueda aminorar en lo posible todos sus aspectos negativos.
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LA REALIDAD DEMOGRAFICA
LA CIUDAD Y LA DOCUMENTACI~N

E n fecha reciente,a l exponer la historia de la formacinde las sociologas de las ciudades en diversos pases europeos y americanos,e l demgrafo y socilogo Louis Chevalicr destacaba la relacin estrecha entre ciertos momentos crticos del desarrollo urbano, los problemas por ellos planteados a l o s servicios administrativos y e l acopio de la necesaria documentacin,sobre todo de tipo estadstico. D e manera que s i las urgencias prcticas planteadas por una rpida aglomeracin urbana han estimulado siempre la necesidad de aportar l o s datos indispensables para una descripcin social de las ciudades, ocurre por otra parte que s i n una elaboracin cada vez ms refinada de esa documentacin no es posible adelantarse y prever con inteligencia las transformaciones de una realidad en permanente cambio. L a situacin a este respecto no es distinta en Amrica Latina. En modo alguno es ya tierra incgnita s u realidad demogrfica fundamental, pero todava es necesario mejorar y esa ser tarea de los prximos aos- l a documentacin de base en sus diversos aspectos estadsticos. E s por eso forzoso declarar que en l o que sigue se tienen en cuenta ante todo los datos ceiisales.L a mayora de los pases latinoamericanos levant sus ms recientes censos de poblacin en 1950, y por tanto hay que referir a ese ao los ms de los datos. S i n embargo,esta circunstancia no invalida en principio las conclusiones que van a exponerse.E s cierto que la urbanizacin ha continuado su avance en los ltimos aos,y en muchos casos acelerando su ritmo de desarrollo; pero por l o que se refiere a las caractersticas de la poblacin urbana, a sus rasgos demogrficos, no parece que hayan cambiado en ese perodo, o slo l o han hecho en muy pequea medida. Como es natural, slo se atiende aqu a las tendencias generales, sin que sea posible recoger las excepciones que a las mismas se ofrecen en este u otro caso singular.
GRADO DE URBANIZACI~N

E l documento Aspectos demogrficos de la urbanizacin en A m rica Latina presenta diversos cuadros fundamentales. En e l primero
de ellos se dan tres ndices de urbanizacin para cada pas: a) e l porcentaje de la poblacin total que habitaba en ciudades de ms de 20O00 habitantes en e l momento del ltimo censo;b) e l porcentaje de l a poblacin total que en la misma fecha viva en ciudades de
1. Vase doc. E/CN.l2/URB/i8-Unesco/SS/URB/LA/l8.

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ms de 1 0 0O00 personas, y c) e l porcentaje de la poblacin urbana de acuerdo con la definicin oficial de cada pas, en modo alguno uniforme dentro de Amrica Latina. Puede tomarse una u otra de las tres series de valores como instrumento adecuado de juicio sobre e l grado de urbanizacin. La correlacin entre esos valores es en efecto muy alta. En l o que toca a ese grado de urbanizacin hay, por l o pronto, cinco pases que destacan en forma muy neta por e l alto valor de su ndice : la Argentina, Cuba, Chile, Uruguay y Venezuela. Algunos de ellos aparecen altamente urbanizados y no slo en comparacin con otros pases latinoamericanos,sino con los del resto del mundo. Sin embargo,este grupo de pases no puede considerarse como representativo del conjunto de Amrica Latina, cuyo ndice de urbanizacin se estim para 1950 en un 25 %, es decir, de cada 4habitantes 1 viva en una ciudad de ms de 20 O00 habitantes.Con todo, e l grado de urbanizacin de Amrica Latina es superior al de otras regiones subdesarrolladas del mundo. Por otro lado, e l anlisis separado de l o s pases muestra notables variaciones. Amrica Central y e l Caribe estn menos urbanizados que Amrica del Sur. Hay pases como Hait, que apenas tienen un 5 % de poblacin viviendo en ciudades de 20 O00 habitantes,y otros como la Argentina en que ese porcentaje se eleva a l 48,3 %.
RITMO DE CRECIMIENTO

Se trata de sealar la evolucin de la poblacin urbana, es decir, de ciudades de ms de 20 O00 habitantes, comparndola con la de la poblacin de localidades menores y la rural. Tal como se llev a cabo en e l trabajo antes mencionado,la investigacin se hizo sobre la base de todos los censos de poblacin disponibles en cada pas. En primer lugar, se determin el total de personas que en cada caso vivan, a tenor del ltimo censo, en las ciudades de ms de 20000 habitantes; se estudi luego la evolucin de la poblacin de esas ciudades y de la poblacin total, as como la de la poblacin rural y la de las localidades menores. Las tasas para e l perodo intercensaldefinidaspara cada uno de esos sectores,permiten formular la comparacin que interesa en este momento. Se analiz asimismo la diferenciaen e l crecimientode la poblacin de las grandes ciudades (de ms de 1 0 0O00 habitantes) y de las ciudades medias (de 20 O00 a 1 0 00 0 0 ) . Los resultados pueden expresarse brevemente como sigue : 1. L a poblacin total de Amrica Latina presenta una elevada tasa de fecundidad y, en consecuencia, un acelerado r i t m o de crecimiento natural, fenmeno que tiene notorias repercusiones sobre e l grado de desarrollo econmico y sobre la intensidad de urbanizacin de la regin.

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2 . E 1 crecimiento de la poblacin urbana acusa una tendencia ms

elevada an que e l de la poblacin total. E n muchas ocasiones, e l crecimiento urbano es dos veces mayor que el de la poblacin total dndose casos verdaderamente dramticos, como es e l de Venezuela, donde l a poblacin de tres ciudades se estima que se duplicar en el corto lapso de diez aos. Semejante crecimiento, aparte de los problemas que surgen ante la necesidad de mantener y mejorar el nivel de vida de todos los habitantes, agrega otras dicultades en esas ciudades respecto a vivienda, transportes, servicios sanitarios, etc. 3.Dentro de ese crecimiento urbano, ha sido ms acelerado el de las ciudades grandes (100O00 y ms habitantes), que e l de las ciudades medias, siendo especialmente notorio en el caso de las capitales de la mayora de los pases.
CARACTERfSTICAS DEMOGRFICAS

Conviene ahora resear rpidamente las principales caractersticas demogrfkas de l a poblacin urbana, tal y como se ofrecen por el anlisis comparativo de la poblacin total de un pas. Los rasgos demogrficos que interesan son los siguientes: a) relacin entre el nmero de hombres y mujeres; b) fecundidad; c) composicin de la poblacin por estado civil; d) mortalidad; e) proporcin de habitantes extranjeros;f) estructura de la poblacin por grupos de edades, y g) alfabetismo. L a relacin de masculinidad -nmero de hombres por cada 100 mujeres- es sin excepcin netamente menor en la poblacin urbana que en la total de cada pas de Amrica Latina, fenmeno que refleja l a composicin predominantemente femenina de las migraciones internas del campo a l a ciudad. Tambin sin excepcin alguna, la fecundidad de la poblacin urbana es inferior a la fecundidad de la poblacin total. Aunque los ndices urbanos son menores que los de la poblacin total, sealan en muchos pases latinoamericanos una elevada fecundidad. L a composicin por estado civil de la poblacin urbana difiere en forma significativa de la distribucin de la poblacin total. E n comparacin con l a poblacin total del pas, hay en las ciudades latinoamericanas una mayor proporcin de personas solteras, menor proporcin de casados, y mucho menor an de personas que viven en uniones consensuales libres, diferencias todas ellas que indudablemente actan en el sentido de hacer menor la fecundidad urbana que la total. E n las ciudades es mayor la proporcin de divorciados y separados. Con respecto a la viudez la conclusin es curiosa: se observa en general mayor proporcin de viudas en las ciudades que en la poblacin total, sucediendo lo contrario con los viudos. Son varias las causas que pueden explicar el fenmeno: por ejemplo,

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que la muerte del marido sea e l origen de la migracin hacia las ciudades de muchas mujeres; que la mortalidad masculina sea superior en las ciudades que en e l campo; que las tasas de nupcialidad de los viudos difieran en forma significativa, segn e l sexo y la condicin urbana o rural. Los datos asequibles no permiten estudiar este asunto con la minuciosidad que se necesitara para establecer cul de esas explicaciones es la valedera, o para descubrir quiz otra causa de esa diferencia. Las estadsticas vitales y los censos de poblacin tampoco permiten establecer con claridad si existe o no diferencia en la mortalidad urbana y rural. Algunos indicios hacen pensar que l a mortalidad femenina es inferior en las ciudades que en e l campo, y ello parece ser cierto a l menos en algunas ciudades de determinados pases. En cambio, se carece de datos para afirmar que suceda lo mismo con la mortalidad masculina. Por otra parte, parece lgica la falta de diferencia en la mortalidad urbana comparada con e l nivel medio del pas. E n efecto, son varios los factores que operan en e l sentido de hacer la mortalidad urbana inferior a la media, y entre ellos cabra citar los mejores servicios sanitarios urbanos, la mayor asistencia mdica y e l ms alto nivel de educacin de la poblacin. Pero hay tambin otros factores que pueden actuar en sentido contrario : la exagerada concentracin de personas en las viviendas, las malas condiciones alimenticias, e l mayor desgaste de la vida urbana. E s posible que en algunos pases y dentro de un pas, en algunas ciudades- prevalezcan los primeros factores sobre los segundos y, en consecuencia, la mortalidad urbana sea menor a la media. E n otros casos, sucede posiblemente lo contrario. D e cualquier modo, si existe, la diferencia debe ser mucho menos importante que la encontrada a l analizar otros aspectos demogrficos de la poblacin urbana, como por ejemplo l a fecundidad. E n lo que se refiere a la mortalidad infantil -mortalidad durante e l primer ao de vida- los pocos datos de que se dispone indican en general menor mortalidad urbana. L a tasa de mortalidad infantil ha sido considerada como indicador de las condiciones de vida de una poblacin. Los resultados a que se ha llegado en esta materia sealaran que en Amrica Latina las condiciones urbanas de vida suelen ser mejores que las rurales. Quede, sin embargo, constancia de que hay excepciones al resultado dado como general, y que en algunos casos la mortalidad infantil rural es aparentemente inferior a la urbana. L a poblacin extranjera se concentra en los medios urbanos en medida mayor que la nativa. L a composicin por grupos de edades de la poblacin urbana comparada con l a de l a poblacin total, presenta estas caractersticas : menos proporcin de menores (de quince aos), mayor proporcin de adultos y diferencias no significativas en l o que respecta a la

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proporcin de personas de edad avanzada entre una y otra poblacin. L a menor proporcin de nios debe atribuirse a la meior fecundidad urbana. L a alta proporcin de adultos -notable especialmente en las edades comprendidas entre l o s quince y los cuarenta aos- se produce en la mayora de l o s pases por las migraciones interiores. Cabe sealar, por ltimo,que en e l conjunto de Amrica Latina l o s ndices de alfabetismo urbanos son sistemticamente superiores al o s ndices de l a poblacin total de cada pas considerado.
MIGRACIONES INTERNAS

Qu importancia han tenido las migraciones internas e internacio-

nales en e l crecimiento urbano de algunos pases latinoamericanosen pocas recientes? Los resultados de los anlisis hechos permiten deducir que e l aumento de la poblacin de pequeas localidades y de l a poblacin rural -con fecundidad superior a la urbana y con una mortalidad parecida- debe estar regido por una mayor tasa de crecimiento natural. C o m o se sabe, esta tasa es la diferencia entre las tasas de natalidad y mortalidad. Claro est que la tasa de crecimiento natural depende no slo de los niveles de fecundidad y mortalidad, sino tambin de la composicin por edades de la poblacin que se considere.Para producir una tasa de crecimiento natural alto, l a estructura por edades de la poblacin urbana es ms favorable que la de l a poblacin no urbana. Se tiene entonces que la menor fecundidad urbana acta en e l sentido de producir una tasa de crecimiento natural urbana menor a l a media del pas y que la estructura por edades l o hace en sentido opuesto. En Chile -pas en que las estadsticas vitales se registran segn e l lugar de residencia habitual y no de ocurrencia de nacimientos y muertes- las tasas de aumento natural de 1952 fueron de 19,s%O para la poblacin total y de 2 0 , l%o la media no ponderada para ciudades de ms de 20 O00 habitantes. Los valores son casi iguales. Puede generalizarse este resultado y suponerse, con algn fundamento,que la tasa de crecimiento natural de las poblaciones urbanas y no urbanas son sensiblemente iguales en la realidad. Aceptada esa hiptesis,se ha calculado para un conjunto seleccionado de pases de Amrica Latina cul hubiera sido e l aumento de la poblacin de sus ciudades durante e l ltimo perodo intercensal de no haberse registrado migraciones hacia las ciudades. E l crecimiento total de la poblacin urbana se ha podido descomponer as en dos partes de un modo aproximado : una, que se asigna a l crecimiento natural, y otra, que se atribuye a las migraciones internas e internacionales. Dado que en casi todos l o s pases latinoamericanos las migraciones internacionales no han tenido mayor importancia en trminos relativos en los ltimos aos,e l crecimiento debido a migracin puede atribuirse sin cometer grave error a las migraciones
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internas. L a conclusin a que cabe llegar en la mayora de los pases considerados es que ese tipo de migracin contribuy a l a mitad y en algunos casos hasta a las dos terceras partes- del crecimiento de la poblacin urbana en e l ltimo perodo intercensal.
POBLACI~N ACTIVA MASCULINA

Se tratar ahora de mostrar los resultados de comparar la composicin por ramas de actividad econmica de la poblacin masculina econmicamente activa de algunas ciudades de Amrica Latina con distribuciones similares de grandes ciudades de otras regiones del mundo. L a conclusin que se obtiene no deja de sorprender, pues resulta que en Amrica Latina la proporcin de personas que trabajan en l a industria es similar a l a que corresponde a ciudades de pases econmicamente ms desarrollados. Sin embargo, ese resultado debe considerarse con ciertas reservas, porque se basa en datos de unas cuantas ciudades europeas y una norteamericana, en lo que a los pases econmicamente desarrollados se refiere. L a proporcin de personas ocupadas en e l comercio es menor aqu, y mayor e l porcentaje ocupado en servicios. E s evidente que esw conclusiones no son satisfactorias.Para tener una idea ms precisa sobre la diferencia de personas ocupadas en una rama de actividad econmica l a industria por ejemplo- sera necesario disponer de datos estadsticos ms minuciosos que los que ofrecen por lo comn los censos de poblacin levantados en 1950. E s m u y posible que lo que se define como industria en Amrica Latina, difiera mucho de lo que se entiende por esa actividad en un pas altamente industrializado. Iguales diferencias existen sin duda entre las definiciones utilizadas dentro de los propios pases latinoamericanos. Para comparar ndices y distribuciones como las que aqu se analizan, sera menester utilizar deiniciones uniformes y, en este caso concreto, distinguir entre industrias de distinto tamao, servicios de diferente naturaleza, etc.
ALGUNAS HIPTESIS

Todo lo anterior pone de manifiesto que la condicin de urbana o rural de una poblacin es un atributo que se asocia estrechamente con casi todos los aspectos demogrficos analizados. Los rasgos demogrficos de la poblacin total de un pas pueden considerarse como e l promedio resultante de l a ponderacin de las caractersticas de los habitantes urbanos y rurales. Por consiguiente, si e l proceso de urbanizacin contina y si las poblaciones de las ciudades conservan sus actuales caractersticas, l a poblacin total de esos pases tender cada vez ms a asemejarse a la poblacin urbana presente. Desde e l punto de vista demogrfico, esto puede significar una dis-

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minucin en e l nivel de fecundidad,que de modo necesario aparejara un importante cambio en la tasa de crecimiento de la poblacin y en su composicin por edades. Las proyecciones de poblacin preparadas para Amrica Latina en 1958 por las Naciones Unidas consideran l a posibilidad -conforme a la hiptesis designada como intermedia- de una reduccin en e l ritmo de crecimiento derivada de una baja de la fecundidad y que esa reduccin slo se operar a partir de 1975.L a CEPAL utiliza precisamente estas proyecciones, con algn pequeo ajuste, en sus trabajos sobre e l desarrollo econmico de l o s pases latinoamericanos.Quiz e l acelerado avance de la urbanizacin produzca esa reduccin en la fecundidad antes de la fecha mencionada, hacindose ms moderado e l ritmo de aumento de la poblacin y determinando,por l o tanto,que la poblacin latinoamericana quede por debajo de las estimaciones mencionadas. L a urbanizacin puede tambin ser un factor positivo en la reduccin de la mortalidad infantil y ejercer gran influencia,desde e l punto de vista del desarrollo econmico y social, en la elevacin del nivel de alfabetizacin,la disminucin de la proporcin de uniones no legalizadas,e l incremento de la poblacin activa en e l sector industrial con l o s mayores ingresos consiguientes.Adems, l o s cambios en l a composicin por edades de la poblacin seran de ndole tal que contribuiran a aminorar e l peso por concepto de personas dependientes. Todo esto podr suceder s i se cumplen las hiptesis de que la urbanizacin contine en Amrica Latina l o que parece muy probable- y se conservenlas caractersticas actuales de sus poblaciones urbanas. Respecto a la primera hiptesis, todos l o s datos estadsticos asequibles permiten suponer que la urbanizacin se llevar adelante en forma ininterrumpida.En cambio, que se cumpla l a segunda -es decir,que se conserven las caractersticas actuales de las poblaciones urbanas de Amrica Latina- no parece ofrecer iguales elementos de certeza.Para que se mantengan esas caractersticas de 1950, ser necesario proporcionar y a un ritmo aproximadamente igual a l del crecimiento urbano, que es de un 6 7 % en algunos pases- e l nmero de escuelas y maestros necesarios a f i n de que no descienda e l nivel de alfabetismo;la indispensable capacitacin profesional, para que pueda contarse con la mano de obra calificada requerida por la expansin industrial;las viviendas suficientes para alojar a l o s nuevos matrimonios y a los migrantes, de manera que puedan mantenerse las actuales condiciones de convivencia social; en fin,los transportes urbanos,los servicios pblicos, las calles, etc., indispensables.S i no se hacen esfuerzos para mantener por l o menos los actuales niveles con respecto a estos y otros importantes requisitos
1. Vase E l futuro crecimiento de la poblacin mundial (STjSOA/Scr.A/28).

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econmicos y sociales, es probable que la creciente urbanizacin no contribuya a elevar e l nivel de vida de un pas, sino ms bien a deteriorarlo.
COMENTARIO BIBLIOGF~FICO

Durante las discusiones del seminario se tuvieron en cuenta los siguientes documentos : 1. Un estudio,Factores determinantes y consecuencias de las ten7 ) , preparado en cumplidencias demogrficas (ST/SOA/Ser. A/1 miento de una recomendacin formulada por la Comisin de Poblacin de las Naciones Unidas, y en que se presentan en forma resumida e l estado del conocimiento y las hiptesis existentes con referencia a los factores que determinan las tendenciasde poblacin y la influencia de esas tendencias sobre las condiciones econmicas y sociales.E l estudio ofrece pues un anlisisde lasrelaciones recprocas entre poblacin y ambiente econmico y social, de cuya cabal comprensin depender en ltima instancia la adopcin de una determinada poltica de poblacin. En e l captulo Factores econmicos y sociales que influyenen las migraciones se examinan ampliamentelas migraciones internasdestacando los factoresque inciden en ellas.Hay asimismo otro captulo destinado a analizar los factores que inuyen en la distribucin de la poblacin. En la tercera parte del estudio -Efectos econmicos y sociales de los movimientos demogrficos- se seala la incidencia de las migraciones sobre la mano de obra, e l consumo, la produccin y otros aspectos econmicos y sociales.E l seminario destac la gran utilidad de la mencionada obra para la comprensin de algunos de los aspectos fundamentales de la urbanizacin y su relacin con otros fenmenos econmicos y sociales. 2. Dos informes, L a poblacin de Amrica Central (incluido Mxico) 1950-1980 (ST/SOA/Ser. A/16) y L a poblacin de A m rica del Sur 1950-1980 (ST/SOA/Ser. A/21), en que se hace para cada pas una estimacin de su poblacin futura por sexos y grupos de edades, conforme a tres hiptesis en l o que se refiere a l nivel de fecundidad que se anticipa. Estos trabajos fueron preparados en 1954 y 1955, cuando no se dispona de los datos completos de los ltimos censos de poblacin en todos los pases. Las Naciones U n i das emprendieron en 1958 la tarea de reexaminar la situacin de la poblacin del mundo y las perspectivas de evolucin futura. Este trabajo incluy desde luego a Amrica Latina. E s interesante comparar los datos de poblacin proyectada que surgen de las dos fuentes -es decir, las dos publicaciones mencionadas- y e l trabajo ms reciente realizado con datos bsicos ms completos. Las proyecciones de poblacin efectuadas en 1954 y 1955 daban para 1975 una poblacin total en Amrica Central y Amrica del Sur
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que oscilaba entre 246 y 281 millones de personas, segn se considere la hiptesis mnima o mxima. Conforme a los resultados alcanzados en 1958,los valores esperados para ese ao son 257 y 276 millones, respectivamente. Se considera que esta ltima cifra (276 millones) es ms probable que la primera. L a tasa de crecimiento de Amrica Latina tiende a aumentar a medida que se reduce la mortalidad en forma generalizada y, en cambio, no se manifiesta tendencia marcada alguna sobre e l nivel de fecundidad. Esto produce un aceleramiento en e l ritmo de aumento de l a poblacin. L a tasa de crecimiento actual se estima en 2 5 YO,-, a l ao. Se prev que este valor sobrepasar la tasa de 27 %O hacia 1975. E l conocimiento del ritmo de expansin de la poblacin total resulta de inters para e l seminario por la indudable relacin que debe existir entre ese fenmeno y e l del crecimiento urbano.

URBANIZACIN Y DESARROLLO ECONMICO

EL DESARROLLO ECON~MICO EN AMRICA LATINA

Los problemas de la urbanizacin estn indisolublemente unidos a los del desarrollo y la solucin inteligente de ambos implica la necesidad de comprender su naturaleza y sus interrelaciones con claridad meridiana. Por ello conviene ante todo revisar brevemente lo que se considera esencia de los problemas del desarrollo en Amrica Latina, regin que forma parte de la familia de los pases subdesarrollados,es decir, de todos aqullos cuya poblacin cuenta con un nivel de ingreso tan bajo que no pueden sustentar los patrones de vida material que se estiman satisfactorios.L a produccin anual de bienes y servicios por habitante en 1957 fue de 290 dlares comparado con 2 500 dlares en los Estados Unidos. Adems, Amrica Latina y esto es quiz ms importante- es una regin en proceso de desarrollo. A partir de 1945 e l ritmo de crecimiento del producto total fue de 5,3 % por ao, tasa m u y elevada si se compara con la que han registrado otros pases del mundo y la propia Amrica Latina en perodos anteriores. E l hecho mismo de que e l ritmo de crecimiento del pasado haya sido satisfactorio indica que mantenerlo constituye una tarea difcil. Sin embargo, es esa una tarea que los latinoamericanos tienen que afrontar con la mxima decisin y entereza, pues en su cumplimiento reside mucha de l a estabilidad poltica y social del continente. L a poca en que era deseable contar con una economa en expansin, pero en que a l mismo tiempo bastaba tener una economa estable, ha pasado definitivamente a la historia. E l rpido crecimiento de la economa latinoamericana desde e l

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trmino de la segunda guerra mundial se explica fcilmente con la enorme expansin que experiment e l mercado internacional para sus productos tradicionales de exportacin.E l poder de compra de Amrica Latina en e l resto del mundo creci a una tasa de 5,4% a l ao.Esto le permiti adquirir en e l extranjero los equipos y maquinarias que precisaba para su desarrollo y que no produce dentro de sus fronteras. E s muy poco probable que en los prximos veinte aos se repita la experiencia de postguerra en materia de exportaciones.Los estudios realizados indican que e l crecimiento de las exportaciones tradicionales podra fluctuar alrededor de una tasa de 3 % por ao, o sea slo ligeramente superior al crecimiento demogrfico previsto para igual perodo. Con esta perspectiva resulta evidente que dos de los problemas ms serios a que habr de enfrentarse Amrica Latina en e l futuro inmediato sern e l de cmo crear los medios con que obtener los bienes de capital necesarios para que la produccin siga aumentando y cmo mejorar e l rendimiento de l o s recursos de capital de que se disponga. Pero no son estos,como es natural,los nicos problemas que debe resolver la regin en e l campo del desarrollo. Hay otros igualmente importantes y de cuya solucin depende en parte e l xito que se tenga en resolver los dos antes mencionados. E l problema de la agricultura se destaca entre ellos. L a produccin agropecuaria latinoamericana ha crecido menos que la poblacin en l o s ltimos quince aos y e l consiguiente deterioro de las dietas slo ha podido evitarse sacrificando en gran parte los excedentes exportables de que dispona Amrica Latina.E l estancamiento relativo del sector agropecuario es reflejo de un conjunto de complejos factores entre l o s cuales cabra sealar especialmente e l atraso de la tecnificacin y la falta de adaptacin a las necesidades actuales de los sistemas de tenencia de la tierra, que, no obstante las transformaciones operadas en otros sectores,continan caracterizndose por la existenciade grandes propiedades trabajadas con deficiente productividad. Otro gran problema latinoamericanoes e l de la notoria desigualdad en la distribucin del ingreso. L a secretara de la CEPAL l o ha sealado recientemente al examinar la poltica antiinflacionista que han aplicado algunos pases subrayando que vienen a ser patentes -ms patentes que nunca- las profundas desigualdades de la distribucin del ingreso,los contrastesmanifiestos y crecientes en ciertos sectores entre grupos de a l t o s ingresos que a su vida holgada de otros tiempos agregan todas las conquistas de la tcnica moderna [ . . . ] mientras e l nivel de vida de las masas registra lento crecimiento1.
1. Vase la exposicin hecha por el director principal a cargo de l a secretara ejecutiva ante l a Comisin en su octavo perodo de sesiones, celebrado en Panam en mayo de 1959 (doc. El32461Rev.l y E/CN.12/530/Rev.l, anexo 11, pgs. 147 y siguientes).

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Extremar y, en muchos casos,mantener desigualdades muy grandes constituye una barrera a l desarrollo econmico porque implica mercados estrechos, hace muchas veces inevitables los monopolios, supone bajos niveles en materia de educacin,habitacin y salubridad y provoca en f i n graves resentimientos sociales. Finalmente,en esta sumaria lista de problemas importantes para e l desarrollo de Amrica Latina y que guardan relacin estrecha con la urbanizacin,debe incluirse e l de la obsolescenciaque ha sufrido la maquinaria del Estado, sobre todo en l o que toca a los mecanismos de elaboracin de la poltica econmica y social. Ms que por sus ideologas l o s gobiernos latinoamericanos se han visto obligados por las circunstancias a tomar una participacin creciente en la orientacin socioeconmica de sus pases. Para darse cuenta de la magnitud de esta transformacin,baste mencionar que alrededor del 40 % de las inversiones totales en capital f i j o en e l conjunto de la regin se realizan a travs del sector pblico. Pero estas nuevas y complejas responsabilidades gubernamentales hubieran requerido una adaptacin adecuada de los mecanismos administrativos y ese ajuste no se ha hecho todava.Las consecuencias de ello se registran en todos los mbitos de la vida latinoamericana y habr oportunidad de sealarlo ms adelante.
URBANIZACI~N Y DESARROLLO

Cules son las relaciones entre l o s problemas del crecimiento y los problemas de urbanizacin? E l trmino urbanizacin se usa en esta seccin del informe en e l sentido de concentracin geogrfica de la poblacin y de la actividad econmica, concentracin que puede o no ir acompaada de urbanismo,en e l sentido de la creacin de una cuanta mnima de l o s servicios tpicos de la urbe (en e l sentido espaol de la palabra). L a urbanizacin es una consecuencia inevitable del desarrollo econmico, pero no as e l urbanismo u organizacin administrativa de la ciudad. E n efecto, la caracterstica ms universal del desarrollo econmico es e l cambio que trae consigo en l a estructura de produccin, cambio que consiste en una reduccin de la importancia relativa de l a agricultura y en e l aumento de la que tienen las actividades no agrcolas.Entre l o s pases en que se registra un ingreso nacional por habitante menor de 200 dlares a l ao es difcil encontrar alguno en que la actividad agropecuaria contribuya con menos del 35 % del producto anual t o t a l y entre aquellos que cuentan con un ingreso superior a 500 dlares es raro encontrar que esa contribucin exceda de 25%. A l modificarse la estructura productiva en la direccin indicada se modifica tambin la estructura de la ocupacin de la mano de obra : la agricultura va perdiendo importancia como fuente de trabajo. En
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los pases de bajo nivel de ingreso no menos de dos tercios de la poblacin activa se ocupa en l a agricultura, mientras que en los pases de ingreso superior a 500 dlares por habitante al ao esa proporcin no excede de un tercio. Como las actividades no agrcolas tienden a concentrarse geogrficamente,e l cambio de l a estructura productiva que acompaa a l desarrollo provoca necesariamente un incremento rpido de las concentraciones demogrficas ya existentes o bien da origen a nuevas concentraciones. Por otra parte,puede haber urbanizacin sin desarrolio econmico, debido a que pueden registrarse cambios en l a estructura productiva en contra de l a agricultura y en favor de las actividades no agrcolas, sin que aumente el ingreso total por habitante. Esto puede ocurrir tambin porque una vez iniciado un proceso de urbanizacin como reflejo de un proceso de desarrollo aqul tiende a continuar, por su mayor inercia,aunque se detenga el desarrollo. Durante la depresin de los aos treinta el desarrollo de Amrica Latina se detuvo. Sin embargo, los pocos datos de que se dispone parecen sealar que el movimiento migratorio del campo a l a ciudad continu, aunque a un ritmo menos acelerado,durante el perodo de estancamiento. E l desarrollo econmico es condicin esencial para la organizacin material, tecnicoadministrativa y eficaz de la ciudad. E n realidad, la provisin de habitaciones higinicas, de agua potable y alcantarillado, de escuelas y hospitales y de toda l a gama de servicios que exige el habitante urbano slo puede ser realizada en trminos satisfactorios en l a medida en que aumente su ingreso. Las ciudades ricas en estos servicios son incompatibles con habitantes pobres. Por su parte, el urbanismo (en el sentido espaol de l a palabra) es indispensable para que tenga lugar el desarrollo econmico, pues la falta de servicios urbanos afecta a l a productividad. Hay una cuanta mnima de servicios urbanos que tiene que satisfacerse para que el desarrollo econmico no se perturbe. Por otro lado, el intento de cubrir con demasiada generosidad ese tipo de necesidades frena tambin a l desarrollo econmico. Por ejemplo,en Amrica Latina una inversin de 1 0 0 dlares en capital f i j o genera en promedio una produccin de 4 0 a 50 dlares por ao. Esos 1 0 0 dlares invertidos en construccin residencial generan solamente de 1 0a 1 2 dlares por ao. E s muy posible que el rendimiento de la inversin en otros servicios urbanos tambin sea bajo. En consecuencia,mientras mayor es l a proporcin de los recursos de inversin que se dedica a servicios urbanos,menor es -hasta cierto puntol a velocidad del desarrollo econmico. Pero como l a mayor provisin de servicios urbanos aumenta e l atractivo que ejerce l a ciudad sobre el habitante rural, el exceso de urbanismo no slo tiende a frenar el desarrollo, sino tambin a acelerar l a urbanizacin. E l desarrollo sin urbanismo es un fenmeno indeseable,pero no

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hay peor combinacin que la Urbanizacin sin desarrollo, porque a la falta de facilidades urbanas, agrega la falta de oportunidades de ocupacin.
LAS TENDENCIAS REALES DEL MOMENTO

L a relacin entre urbanizacin y desarrollo tiene aspectos cuantitativos y cualitativos. E n otras palabras, aparte de su velocidad, la formapeculiar del desarrollo urbano latinoamericano-caracterizado por la hipertrofia de las capitales,por la concentracin en e ll i t o r a l y por la concentracin en las montaas del trpico- obedece, en gran parte, a las caractersticas del crecimiento econmico experimentado en e l pasado. En efecto, hasta el perodo de la gran depresin, el crecimiento econmico de Amrica Latina estuvo orientado hacia l o s mercados externos. S i se considera en conjunto con las influencias que ejerci e l sistema de administracin colonial,aquel fenmeno explica satisfactoriamente l a presencia de esas ciudades hipertrofiadas que ya existan en la regin a l comienzo de l o s aos treinta. Desde esa poca en adelante,Amrica Latina comenz a crecer por la va de l a sustitucin de importaciones, empendose primero en llevarla a cabo en los bienes de consumo,ms bien que en las materias primas. L a mayora de las industrias de bienes de consumo tienden a localizarse en l o s centros consumidores y por ello l a nueva orientacin econmica hizo que los grandes centros urbanos ya existentes tendieran a seguir creciendo con mayor rapidez que e l resto del pas. L a reorientacin del desarrollo econmico exigi una intervencin estatal mucho mayor, que se ejerci,entre otros campos, en e l del abastecimiento de servicios de previsin social para paliar las tensiones sociales que aparej la industrializacin,en e l del racionamiento de las escasas divisas disponibles y en e l de las fuentes estatales de crdito. Todo ello se hizo en forma centralizada, contribuyendo a reforzar e l proceso de concentracin inherente a l o s fenmenos subyacentes de desarrollo que estaban teniendo lugar. Qu perspectivas hay de que e l proceso de urbanizacin contine en l a forma que ha tenido en e l pasado? L a respuesta a esta cuestin depende de l o que ocurra con e l crecimiento econmico. S i ste se detiene,es probable que e l proceso de urbanizacin se retarde,pero que no se detenga.Son varias las razones que hay para que as pueda suceder, pero hay tres que revisten quiz mayor importancia. L a primera reside en las grandes diferencias de remuneracin entre la poblacin campesina y la poblacin urbana. En 1950 cada hombre ocupado en la manufactura ganaba en promedio tres veces lo que un hombre ocupado en las actividades agropecuariasl. L a segunda es
1. En los Estados Unidos l a proporcin era de 1,s y en el Reino Unido todava menor.

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l a forma especsca que ha adquirido la intervencin del Estado en l a vida econmica, que lo ha convertido en un gran redistribuidor de ingresos y en las pocas de dificultades,si se esta cerca del repartidor, hay mayores posibilidades de conseguir una parte de la torta. La tercera razn es l a estructura de l a tenencia de la tierra, que hace que a l a escala social agrcola l e falten ms peldaos que a Ia urbana y eso parece agravarse con el estancamiento.La tenencia de l a tierra en Amrica Latina se caracteriza, como es sabido, por la presencia de grandes latifundios junto a muchos minifundios. E s difcil para un miniiundista incrementar su propiedad en estas condiciones, pero en las pocas de prosperidad suele hacerlo recurriendo a l arrendamiento y a l a aparcera.Esas formas de actividad son las que tienden a contraerse ms en las pocas de depresin, y a ello se suma l a mayor oferta de mano de obra que resulta de l a desaceleracin del movimiento migratorio hacia l a ciudad. En resumen, si el crecimiento econmico se detiene en el futuro, es probable que l a urbanizacin contine con e l mismo sentido que en e l pasado, pero a un ritmo ms lento.E l resultado sera urbanizacin sin desarrollo, es decir, con menos urbanismo y ms desocupacin. Por otra parte, si el desarrollo contina su orientacin ser significativamente diferente a l a del pasado y tambin tendr que serlo l a tendencia de l a urbanizacin. Amrica Latina no podr continuar creciendo sobre l a base de l a sustitucin de bienes de consumo. D e ahora en adelante tendr que hacerlo a base de sustituir importacin de materias primas, productos intermedios y bienes de capital. La produccin de estas actividades tiende por lo general a localizarse cerca de las materias primas y la mayora de stas se encuentra ms hacia e l corazn del continente, o por lo menos, rara vez coincide con los actuales centros importantes de consumo. E l desarrollo de este nuevo tipo de actividades tender a provocar una tendencia hacia l a continentalizacin,con e l resurgimiento de antiguas ciudades o la creacin de otras nuevas. Ese fenmeno de continentalizacin se ve acompaado tambin del xodo desde las montaas. A l l donde la malaria constituy una barrera-infranqueable,que mantuvo al hombre del trpico en la montaa o a lo ms a l pie del monte cafetalero- se produjo una concentracin demogrfica notable. Esa barrera est rota ahora y e l montas de Colombia, Guatemala, Venezuela y otros pases semejantes est comenzando a bajar a l llano. A l igual que la continentalizacin,este fenmeno aparejar el resurgimiento de antiguos poblados, pero ms que nada e l nacimiento de otros nuevos. Por ltimo, tender tambin a cambiar la orientacin del proceso demogrfico el hecho de que es muy posible que algunas capitales hayan alcanzado ya una dimensin tan excesiva que las inversiones adicionales que son necesarias para nuevas expansiones lleguen a
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tener rendimientos decrecientes. Costar cada vez ms abastecerlas de agua, energa, alimentos, etc. L a comprobacin de este hecho puede despertar la conciencia de la necesidad de combatir e l centralismo. Claro es que la capacidad de adaptacin de los pases a los distintos cambios reseados depender en buena parte - c o m o siempre ha ocurrido- de la naturaleza y vigor de sus sistemas educativos. E l ejemplo histrico de Dinamarca es areccionador a este respecto. Cuando a mediados del pasado siglo se empezaron a cultivar en gran escala las tierras del nuevo mundo, e l sistema agrcola europeo entr en una grave crisis;pero Dinamarca pudo hacer frente a l a situacin mejor que otros pases gracias a haberse adelantado a ellos por e l camino de la enseanza obligatoria; de esta manera pudo sustituir rpidamente e l cultivo de granos por la produccin lechera intensiva, evitando las emigraciones y las polticas proteccionalistasque fueron necesarias, y no siempre con xito, en otras partes.
CONSECUENCIAS PRCTICAS

Se ha trazado aqu a grandes pinceladas l o que podra llamarse e l marco de referencia futuro del proceso de urbanizacin en Amrica Latina. En resumen,se ha airmado que e l proceso continuar por inercia en caso de que e l problema ms general del crecimiento no se resuelva, agregando e l desempleo a todos l o s problemas de suburbanismo que ahora se registran, y que s ie l desarrollo contina, se tender a modificar la orientacin del proceso de urbanizacin.Debe aadirse ahora que su velocidad puede ser mayor que en e l pasado, principalmente porque habr que acelerar la tecnificacin agrcola. En la medida que ello ocurra,una mayor proporcin de la poblacin campesina tendr qiie buscar ocupacin en los centros urbanos. Cules son las derivaciones prcticas del tipo de especulaciones que se ha hecho en las notas anteriores? En primer lugar, cualquier poltica inteligente de urbanizacin tendr que tomar en cuenta,por una parte, que las crecientes dificultades que se prevn en e l desar r o l l o futuro harn que se agudice la notoria escasez de capital de Amrica Latina, y, por otra, que e l proceso de urbanizacin debe ser facilitado y no precisamente acelerado- acomodndolo a las tendencias subyacentes que l o orientan. L a agudizacin de la escasez de capital exige que l a urbanizacin se realice a l menor costo posible. Hay varias maneras de reducir Tos costos de ese proceso. Una de ellas sera desacelerarlo. Esta es una posibilidad real, porque no hay una relacin nica e invariable ante l a velocidad del desarrollo econmico y la del crecimiento de las ciudades.Por ejemplo,en la medida en que la poltica de desarrollo econmico tienda a resolver e l problema de l a extrema desigualdad en l a distribucin del ingreso, y segn l a forma en que eso se rea40

lice,la urbanizacin puede desacelerarse s i n reducir e l desarrollo.En efecto,si e l ingreso de l o s pobres aumenta en e l futuro ms rpidamente que e l de los ricos, la demanda de productos agropecuarios tender a crecer ms que si e l ingreso no se redistribuye,y la produccin agrcola encontrar mercados ms amplios y ofrecer mayores oportunidades de ocupacin. S i n embargo, esto no ocurrir s i una parte importante de la redistribucin en favor de l o s pobres se materializa a travs de la provisin de servicios pblicos, que suelen concentrarse en las ciudades y que, en e l fondo, vienen a financiar esos mismos grupos pobres. U n a segunda frmula puede residir en ordenar e l proceso. Ordenarlo quiere decir planificarlo. Los procesos que se estn analizando suelen generar sus propias fuerzas correctoras, pero esas fuerzas operan con mucho retraso. No puede pues confiarse en que la mano invisible modifique a tiempo la direccin de las tendencias cuando stas han llegado a hacerse indeseables. L a accin colectiva consciente en este campo tiene que basarse por l o menos en tres presupuestos para ser eficaz; a ) en que se consiga un enfoque coordinado interdisciplinario;no debe continuar e l divorcio entre programadores econmicos y urbanistas y planificadores fsicos; b) en que se formulen criterios de prelacin para la provisin de los servicios urbanos,y c ) en que se elaboren patrones de nivel satisfactorio de provisin de servicios urbanos que estn en consonancia con e l nivel de desarrollo econmico de l o s pases latinoamericanos. U n a tercera frmula para reducir los costos mencionados es examinar crticamente las tcnicas en uso para la provisin de esos servicios y buscarles soluciones alternativas. Por ejemplo, se sabe categricamente que una alta proporcin de la poblacin urbana de algunas ciudades latinoamericanascarece del ingreso suficiente para cubrir los costos de la vivienda mnima. E l intento de eliminar esas viviendas usando las tcnicas actuales de construccinllevar a restar recursos a l desarrollo econmico y a tener que pagar enormes sumas en subsidios.Tambin se sospecha que pasarn muchos aos antes de conseguir patrones satisfactorios de escolaridad si no se modifican las tcnicas de enseanza l. Otra derivacin prctica de las presentes reflexiones es la de que hay que evitar la marcha a contrapelo del proceso de urbanizacin. S i es verdad que se ha iniciado el proceso de continentalizacin y de xodo de las montaas que antes se indic, los esfuerzos colectivos conscientes debieran orientarse a quitar las piedras del camino. Los procesos de urbanizacin y desarrollo econmico habrn de fomentarse a un mismo ritmo y como parte de objetivos nacionales comu1. Vase bajo el epgrafe Cuestiones administrativas de este captulo. e l apartado Educacin, pgs. 66 a 69.

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nes. E l l o implica que debern eliminarse las incompatibilidades entre ambos procesos, incluso los obstculos de orden poltico y administrativo que en muchos pases latinoamericanos llevan a un crecimiento desmesurado de las ciudades capitales. L a descentralizacin administrativa plantea problemas en cuya resolucin es indispensable la cooperacin interdisciplinaria. Los programadores econmicos y fsicos tendrn que formarse una idea ms cabal sobre cul debe ser la unidad regional de programacin, y los especialistas de otrasdisciplinasdebern manifestarse en relacin con l o que podra llamarse la dimensin ptima de la unidad territorial administrativa. Todo esto y mucho ms forma parte de la problemtica de la estrategia del cambio social, y constituye un tremendo desafo a la imaginacin de los urbanistas en particular y de los especialistas en las ciencias sociales en general.

MANO DE OBRA URBANA

LA MANO DE OBRA Y LA URBANIZACI~N ACELERADA

Se ha dicho con frecuencia que l a urbanizacin latinoamericana es ms acelerada que l o que cabra esperar desde la perspectiva de las relaciones histricas entre la urbanizacin y la industrializacin en l o s pases ms desarrollados. Lo m i s m o podra sostenerse de gran parte del Asia meridional y oriental. En este sentido, ambas situaciones podran inducir a poner en duda e l carcter de relacin causal que por l o comn se asigna a la mencionada conexin histrica. No obstante, s i n entrar a examinar este punto, es evidente que las condiciones que ms preocupan a este respecto estn contenidas en el hecho de que e l crecimiento urbano sea ms rpido que e l crecimiento del empleo fabril y, como su consecuencia, que puedan multiplicarse las ocupaciones en servicios urbanos que tienen una productividad muy baja. Algunas de las causas de este rpido crecimiento urbano mantiene especial relacin con l o s problemas de la mano de obra.U n a de ellas es indudablemente demogrfica, aunque su efecto opere y se haga sentir a travs de la organizacin econmica. L a rpida disminucin de la mortalidad en las zonas rurales, sin una reduccin paralela de la fecundidad,ocasiona e l deterioro de la relacin hombre-tierraen la agricultura. Este fenmeno se presenta cualquiera que sea la evolucin del sistema de tenencia de tierra,aunque e l problema se hace ms agudo si, como observa e lD r . Gino Germani respecto de la Argentina l, existe a lm i s m o tiempo una tendencia a concentrar las parcelas de tierra.
1. Vase doc. E/CN.lZ/URB.9.

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U n a reforma agraria tendra por consecuencia retardar las mencionadas repercusiones demogriicas, a l permitir, gracias a la accin de la familia como instrumento de seguridad econmica, una mayor proporcin de desocupacin encubierta en la agricultura. Sin embargo, despus de un primer momento en que se disfrute de una distribucin ms equitativa del capital y el ingreso, volver a manifestarse la impresin de un empeoramiento de las condiciones materiales de vida. Cabra entonces sostener que en muchas zonas los niveles de vida de la poblacin rural estn decayendo en comparacin con los de la poblacin urbana tanto en trminos absolutos como relativos. Hay, en segundo lugar, una serie de circunstancias de ndole ms estrictamente econmica. E n las economas agrarias la produccin artesanal rinde con frecuencia considerables ingresos, ya sea como una ocupacin complementaria y estaciona1 de la familia campesina, o como ocupacin especializada.Cuando las industrias artesanales se resienten por la competencia de las manufacturas baratas, la proporcin de la poblacin que depende de la agricultura propiamente dicha puede aumentar, pese a todos los dems indicios de crecimiento econmico. Hay un tercer grupo de consideraciones que tiene carcter ms especulativo, pero vale la pena mencionarlas. Parece ser que la impresin de insatisfaccin relativa aumenta en muchas zonas rurales. Gran parte de la solucin de continuidad histrica entre la ciudad y el campo en funcin de las normas materiales de vida y de los niveles de aspiracin, ha sido eliminada por efecto del progreso de los transportes y de los medios de comunicacin que marchan unidos a l a modernizacin econmica, incluyendo la urbanizacin. Se ha dicho repetidas veces que las ciudades constituyen centros de evolucin y de difusin cultural, aunque en realidad hay algo ms y es que la ciudad ha invadido a l campo en muchos aspectos decisivos. L a simple conciencia de la alternativa de diferentes estilos de vida, unida m u y en particular a una percepcin realista del aumento de la pobreza rural, explica por s la emigracin en masa, a veces poco realista, hacia los centros urbanos. C o m o esta migracin urbana suele ser mayor que el crecimiento de las posibilldades de empleo en las fbricas, es comprensible que muchos emigrantes, si es que consiguen una ocupacin, tengan que ganarse la vida en trabajos no calificados de construccin o en una variedad de servicios comerciales, personales, etc. Desde la perspectiva del economista, el Dr. Rottenberg 1 sostiene que, cuando semejantes servicios proporcionan ingresos, cumplen a l mismo tiempo un valor social y que cabe suponer que la productividad de estas ocupaciones ser mayor que la de otras alternativas,
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1. Vase doc. EJCN.lZJURBI6.

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siempre que exista libertad de movimiento hacia otras ocupaciones de igual grado de preparacin.Sin desconocer l o que esta tesis pueda tener de correcto, no cabe olvidar sin embargo que e l autor citado, f i e l en este caso a una conviccin comn de los economistas,postula la existencia de un mercado perfecto del trabajo, cosa que no siempre se ofrece en la realidad.L a existencia de una cantidad considerable de obreros ocupados en servicios deficientes,redundantes o intiles desde e l punto de vista social,podra a l parecer explicarse por causa de los diversos impedimentos que se oponen a l conocimiento de la situacin real y, en consecuencia, a la movilidad, as como por virtud de preferencias por la vida urbana no susceptibles de medicin econmica. Como norma general de poltica, sera conveniente tratar de convertir a l o s obreros desocupados o subocupados en productores del capital social bsico que se necesita.
OFERTA DE MANO D E OBRA, ESTABILIDAD Y MOVILIDAD

Parecera que muchos antroplogos y socilogos tienen un inters creado en exagerar las barreras que impiden la transformacin social y econmica, en virtud de la interdependencia funcional de los sistemas sociales tradicionales. No es posible indicar aqu todas las dudas que suscita semejante posicin, y es por e l momento preferible ceirse a l tema del reclutamiento y oferta de mano de obra. Como antes se indic, a l examinar la urbanizacin acelerada, la cantidad en la oferta de trabajo para la industria u ocupaciones similares no constituye en realidad problema alguno. Las dificultades radican ms bien en otra parte; por ejemplo, en los niveles de preparacin y aspiracin, en las oportunidades de ascenso personal y en la distinta profundidad y permanencia de la aceptacin por los obreros de los valores institucionales urbanos. Se reconoce por l o comn que en Amrica Latina existe escasez de mano de obra calificada, incluidos los empresarios, tcnicos y supervisores. E s ms, algunos economistas creen que un pas con limitados medios educativos debera concentrarse tan slo en la formacin de tcnicos y empresarios aun a costa de la educacin elemental,l o cual supone la creencia de que un buen jefe de empresa es capaz de trabajar eficazmentecon una mano de obra impreparada y renuente. S i n entrar a explicar sus complejas razones, podra sostenerse quiz la posicin contraria,es decir,la de impulsar a l mximo posible la educacin elemental y la secundaria y, a lm i s m o tiempo, traer especialistas del extranjero o enviar a l o s nacionales a formarse en e l exterior. Vale sealar entre parntesis que muchos pases poco desarrollados - entre ellos algunos latinoamericanos -no tienen en modo alguno escasez de personal de elevada capacitacin, y en cambio carecen de algunos expertos en comercializacin e ingenieros.
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Respecto a la movilidad de la mano de obra, en un informe presentado a l seminario 1 se ofrecen datos acerca de tres de l o s muchos y diversos tipos de movilidad : 1.Hay algunos indicios de que existe una movilidad ocupacional ascendente de carcter generacional con una posicin en general ms elevada para e l nacido en la ciudad, mientras que los emigrantes ms antiguos ocupan una posicin intermedia y otra mucho ms inferior l o s ms recientes; l o cual coincide con e l conocido fenmeno del desplazamiento hacia arriba de los obreros arraigados, que suele ofrecerse cuando entran nuevos emigrantes a engrosar la fuerza trabajadora urbana,y est asimismo de acuerdo con l a expectativa de l o s nacidos en la ciudad de disfrutar de mayores ventajas tanto educativas como de otra clase; 2.La movilidad ascendente de carcter individual -es decir, en e l curso de una carrera personal- es ms frecuente entre l o s habitantes urbanos ms antiguos en relacin con l o s recin llegados; 3.L a movilidad estrictamente ocupacional,del tipo lateral, es ms frecuente entre los obreros recin llegados y no calificados. Hecho ste que est de acuerdo con e l principio general de que la variacin en e l traslado horizontal es ms alta en l o s grados no calificados y disminuye a medida que se eleva e l nivel cultural y profesional. (En los niveles profesionales ms altos las exigencias de preparacin impiden l a posibilidad de importantes cambios de ocupacin.) Aunque no se sabe a ciencia cierta cul es la estabilidad de la fuerza trabajadora urbana,puede presumirse en principio que la migracin rural-urbana en Amrica Latina teqga un carcter de permanencia mayor que en grandes partes de Africa y Asia. No obstante, en muchos casos, e l emigrante puede conservar distintas clases de vnculos con su lugar de origen, sea por la expectativa de herencia de algn terreno, por e l mantenimiento de relaciones con sus parientes rurales,e incluso por e l envo de remesas monetarias y l a seguridad de contar en perodos de adversidad con e l socorro econmico de sus familiares campesinos. Un problema enlazado con l o anterior es e l grado en que e l obrero urbano haya sido capaz de asimilar e incorporar en su persona e l complejo de creencias y normas que constituyen la forma de vida tpica urbano-industrial. Se impone entonces averiguar hasta qu punto ese obrero se encuentra a gusto en su trabajo o si es ms bien aptico, si piensa que su situacin es temporal (aunque se haya radicado de modo permanente) y si en defmitiva ha hecho ya suyas l o que los socilogos suelen denominar tradiciones industriales. o que ocurre en Amrica Latina. Poco se sabe a este respecto de l Ahora bien, e l hecho de que existan pocas investigaciones sobre este
1. Vase doc. E/CN.IZ/URB/lO.

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punto pudiera deberse a que e l asunto no se ha considerado importante o quiz a que se le ha asignado una baja prelacin. En todo caso la situacin es de lamentar porque e l tema sigue siendo de importancia capital en todas las sociedades industriales y ms an s i cabe para los pases que se encuentran en trance de una evolucin social muy rpida. Quiz un aspecto particular del problema podra servir para aclarar toda esta cuestin. En e l captulo relativo a la urbanizacin en Amrica Latina del Informe sobre l a situacin social en el mundo, publicado por las Naciones Unidas, se describen las condiciones de frustracin y apata de muchos migrantes a la ciudad que apenas se ganan e l sustento casi a l margen del mercado del trabajo l. No se sabe con seguridad s i es verdad aquello de que a cualquiera que tuviere, la ser dado y tendr ms, pero la ciencia de la psicopatologa ofrece pruebas evidentes de que es cierta la segunda parte del versculo: y a l que no tuviere, aun l o que tiene le ser quitado 2. Tarde o temprano habr que enfrentarse con la necesidad de investigar y de conocer con precisin cul es e l estado de los dist i n t o s grupos sociales y ocupacionales respecto de su sentido de la equidad, de la satisfaccn y goce en e l trabajo, y del grado de su asimilacin de las vigencias de la sociedad industrial.
LA DESCENTRALIZACI~N

L a secretara de la CEPAL y e l reverendo padre Oscar Domnguez han sugerido que se considere la descentralizacincomo una medida para crear posibilidades de empleo en las zonas rurales en que hay desocupacin. Con este punto se relacionan complejas consideraciones de poltica social,pues como indica e l informe de la CEPAL, en las ciudades actuales existe ya un elevado grado de desocupacin. Deben hacerse aqu unos mnimos comentarios acerca de la industria descentralizada en pequea escala. Semejante tipo de empresa fabril se encuentra en la mejor situacin para explotar una mano de obra barata, evadiendo F menudo las leyes sociales y del trabajo (aunque l om i s m o pueda darse en las pequeas industrias y en las empresas urbanas gandes), y evitando las protestas que pudiera articular e l asalariado a travs del sindicato.Ahora bien,todo intento de evitar cambios radicales en e l medio social creado por la emigracin y por la nuevas formas de empleo constituye,en cualquier caso, desde l a perspectiva de la continuidad en e l desarrollo econmico, una ventaja transitoria y muy a corto plazo. E s cierto histricamente que el empresario asumi todos los gastos
1. Op. cit., captulo IX, pgs. 174 y siguientes. 2. Moieo XXV-29. 3. Vanse doc. E/CN.I2/URB/I9 y documento informativo n.o 2, respectivamente.

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necesarios para reunir los factores de produccin, excepto los referentes al trabajo, lo cual no puede considerarse, en efecto, como equitativo. Pero la verdad es que, desde un punto de vista realista, es forzoso reconocer que otras injusticias de variada ndole contribuyeron asimismo a la formacin de la oferta urbana de trabajo. E s de suponer que esta oferta de mano de obra slo pesar en la localizacin de ciudades e industrias fuera de los centros metropolitanos cuando e l crecimiento econmico encarezca la mano de obra de modo considerable.
RELACIONES OBRERO-PATRONALES

Ninguno de los documentos presentados a l seminario trata de las relaciones entre patrones y obreros, o de las organizaciones sindicales en Amrica Latina. E n realidad slo caben a este respecto unas cuantas consideraciones de carcter general, ya que no puede tratarse e l problema en forma extensa y con abundante documentacin. En primer lugar, existe desde luego una radical diferencia entre los patrones y la clase obrera respecto a ingresos, educacin, situacin y origen social, autoridad, etc., lo cual es un fenmeno corriente en todas las regiones y pases en vas de desarrollo. Mas, en e l avance de ese mismo desarrollo, es probable que ocurra lo que se ha dado en otras partes :la atenuacin de las latentes tensiones por obra de las clases medias l a denominada nueva m u y en especial- y por e l efecto de una gran variedad de distinciones verticales y diferenciaciones laterales no slo dentro de la organizacin industrial, sino de la propia clase trabajadora. En segundo lugar, se sabe que los sindicatos corren una suerte m u y desigual segn sean los regmenes polticos imperantes, aunque ellos mismos suelen tener por su parte una orientacin predominantemente poltica. Este punto se relaciona con la primera observacin y deriva en parte en muchos casos del escaso desarrollo de organizaciones polticas locales, razn por la cual los sindicatos, as como otros grupos de anloga naturaleza, se convierten para todos los que no forman parte de la estructura de poder en e l principal instrumento de participacin en la vida poltica. Por ltimo, conviene destacar un aspecto de cierta importancia para la poltica social. Los sindicatos pueden ser un medio muy eficaz para canalizar las protestas que surgen de modo inevitable cuando se realiza una transformacin radical de la sociedad,pues de iguai manera que las asociaciones profesionales representan organizaciones a travs de las cuales es posible estimular una participacin positiva en las tareas de una sociedad, en ms de algn caso son organizaciones capaces de constituir un enlace entre las pequeas estructuras sociales superadas por e l obrero urbano y la realidad social impersonal y annima de l a gran empresa y de la metrpolis.

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LOS E F E C T O S EN LA ESTRUCTURA SOCIAL

SUPUESTOS METODOL~GICOS

E l estudio del proceso de urbanizacin desde e l punto de vista

sociolgico casi se viene a confundir con la sociologa misma o al menos con e l anlisis completo de l a sociedad contempornea. Conviene, en consecuencia, limitar nuestros propsitos inmediatos. Pues lo que importa es destacar ante todo algunos de los efectos del mencionado proceso que parecen ms manejables a los fines de una adecuada y previsora poltica social. Claro es que para tales fines sera necesario poder contar con estudios pormenorizados de los fenmenos ms importantes, del tipo de algunos de los aportados a este mismo seminario. Sin embargo, como slo representan e l comienzo de una etapa de cuidadosas investigaciones, importa subrayar que ese es e l camino en e l que hay que perseverar en los aos futuros. E n ese sentido, podra sostenerse, y no sin parte de razn, que convendra evitar perderse en consideraciones demasiado generales; pero por otra parte no es menos cierto que en la fase en que se encuentran las investigaciones urbanas en Amrica Latina parece indispensable poder contar con un esquema de hiptesis generales que guen esa investigacin de una manera uniforme. Por eso no parece inadecuado en estas circunstancias acudir a la utilizacin de tipologas que permitan plantear los problemas de una manera precisa. C o m o ya se dijo en las primeras pginas de esta parte del informe estas tipologas no son una descripcin o copia de la realidad, sino meros instrumentos conceptuales indispensables para su interpretacin y manejo. E n lo que sigue se trata de aplicar una tipologa que distingue dos formas extremas de estructura social, con e lf i n de apresar, dentro de un continuo m u y variado, los principales problemas ofrecidos por e l proceso de urbanizacin desde e l punto de vista sociolgico.
SOCIEDAD TRADICIONAL Y SOCIEDAD INDUSTRIAL

S i se denomina sociedad industrial a l punto final del proceso y

sociedad no industrial,o tradicional, a su punto inicial, pueden analizarse en tres puntos los cambios que ms interesan para los fines de este seminario : 1. En las sociedades tradicionales,e l tipo de accin predominante se encuentra fijado, prescrito, para cada situacin de una manera ms o menos rgida. E n cambio, en las sociedades industriales rige e l tipo de accin qur cabe denominar deliberada. L a sociedad ofrece diversos criterios que deben tenerse en cuenta al realizar l a elec-

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cin, pero lo esencial es que la eleccin misma l a deliberacinest impuesta por la estructura social; 2.,La sociedad tradicional y la industrial se oponen radicalmente en su actitud respecto del cambio. L a sociedad tradicional desalienta e l cambio, y exalta ms bien la herencia del pasado. L a sociedad industrial, por e l contrario, valora y estimula toda mudanza, es decir, e l cambi se encuentra institucionalizado; 3.Una oposicin pareja ocurre respecto a la especializacin de las instituciones. Mientras que en las sociedades tradicionales la mayora de las funciones se concentra en unas pocas instituciones, en l a sociedad industrial dominan las instituciones especializadas, cada una con una tarea limitada y especfica. Lo ocurrido con la famiiia es a este respecto e l ejemplo ms conocido y expresivo. Los tres puntos que se acaban de sealar -carcter electivo de la accin, institucionalizacin del cambio y especializacin de las instituciones -implican a su vez una cadena de transformaciones de enorme importancia. Conviene analizar sumariamente cinco de ellas : la estructura de la personalidad;la comunidad local; la estratificacin social;l a familia y la organizacin poltica.
Estructura de l a personalidad

A cada uno de los dos tipos de sociedad corresponde una cierta estructura de la personalidad. L a personalidad tradicional es aquella que se ajusta a l a accin-hbito, a l cumplimiento no deliberado de l a pauta prescrita. Por e l contrario, la personalidad tpica de la sociedad industrial posee la capacidad necesaria para elegir, luego de una ponderacin cuidadosa entre diversas alternativas. Por otra parte, con una u otra terminologa, los socilogos estn de acuerdo en que en la sociedad tradicional predominan las relaciones de carcter primario, mientras que en la industrial prevalecen las de carcter secundario. En este sentido, tanto la ciudad como la sociedad industrial han sido descritas como encarnaciones representativas de sistemas secundarios.
Comunidad local

Por su parte, l a comunidad local suele perder importancia,al menos en ciertas fases del proceso. E n su lugar se impone la nacin, a l a que se transfieren las lealtades que absorba la primera.

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Estratificacin social

L a estratificacin social experimenta tambin cambios fundamentales. En primer lugar, e l principio de la ascripcin tiende a ser reemplazado por e l del mrito.D e la sociedad estamental o de castas se pasa a la sociedad de clases. L a igualdad de oportunidad -por l o menos en teora- es un requisito para lograr la distribucin ptima de la poblacin en las diferentes actividades especializadas. Y la divisin del trabajo obedece ahora al principio electivo de la racionalidad instrumental. S i n embargo, dicha igualdad de oportunidades se ve ms o menos restringida en la prctica por otros factores,en particular por la permanencia de un sector de la estructural a familia-, que sigue rigindose de acuerdo con los principios tradicionales. Entre la proclamada igualdad de oportunidades y la posibilidad efectiva de ascenso quiz existe un hiatus, pero siempre tendr que darse una cierta posibilidad de libre circulacin de los individuos con e lf i n de permitir su mejor encaje dentro del sistema especializado de tareas. Esta es, en pocas palabras, la transformacin que da lugar a la estratificacin dominante en las sociedades industriales. Aparecen nuevos estratos: se transforma la clase alta, que de la tradicional aristocracia pasa a ser la moderna burguesa; surge un nuevo sector en creciente expansin : las clases medias, que llegan a ocupar una posicin de singular importancia en la estructura industrial; y se transforman las clases inferiores, al surgir e l obrero urbano, que reemplaza a los antiguos artesanos y a la vez a l o s campesinos. L a creciente importancia de las ciudades reduce cada vez ms a l o s grupos rurales,que en proporcin considerable pasan a engrosar las filas de las clases urbanas. E l cambio de estructura implica en s m i s m o un acentuado grado de movilidad social,pues e l crecimiento de las capas medias y e l desplazamiento rural-urbano suponen un considerable grado de ascenso social. Y esta movilidad estructural se agrega a la movilidad propia de una sociedad de clases abiertas. Estos cambios en la estratificacin se vinculan de manera directa con l o s cambios de la estructura econmica: e l predominio de la industria y de l o s servicios a expensas del sector llamado primario -produccin agropecuaria principalmente- significa la formacin de las nuevas clases altas,medias y populares.
Familia

L a familia se modifica profundamente. En la sociedad tradicional predominan tipos de familia extensa,en que pueden convivir varias generaciones; la familia cumple numerosas funciones; es estable; e l p p o de parentesco ms amplio tiene mucha importancia como mecanismo de control social, de cooperacin, de relaciones comuni50

tarias; las relaciones familiares internas tienden a ser autoritarias; las jerarquas generacionales estn claramente respetadas. En la sociedad industrial la familia se reduce y aparece la familia nuclear aislada. Cada unidad familiar comprende tan slo a esposos e hijos; e l parentesco externo a ese ncleo familiar pierde importancia, aunque mantenga todava alguna significacin. L a mayora de las funciones desempeadas por la familia pasan a otras instituciones. L a existencia familiar es apenas una parcela de la vida de cada uno de sus miembros, que tienen la posibilidad de moverse libremente y escoger los sectores de sus varios intereses y actividades. Esta libertad se manifiesta tambin con respecto a los hijos y a la mujer. Las relaciones internas se tornan ms igualitarias y la estabilidad familiar no depende ya del nexo de relaciones institucionalizadas de la familia extensa y de la comunidad local, de la convergencia de funciones econmicas, religiosas, educacionales y asistenciales, sino de manera cada vez ms exclusiva de la compatibilidad de las personalidades, de las relaciones afectivas internas, de la capacidad de cada ncleo familiar de funcionar como grupo de intimidad destinado a la expresin difusa, no reprimida, de la personalidad total. Sin ese mbito familiar,en un ambiente dominado por relaciones impersonales secundarias,esa personalidad no encontrara m o d o de formarse y expresarse. Pero es evidente que estas nuevas clases de vnculos son menos estables que en e l tipo tradicional.
Organizacin poltica

Cambios no menos fundamentales se dan en e l campo de la organizacin poltica y en su funcionamiento.Histricamente, la sociedad industrial se present vinculada a una determinada forma poltica : la democracia liberal. Esto parece hoy sujeto por algunos a una revisin. Sin embargo, cualquiera que sea e l tipo de estructura poltica, la sociedad industrial parece exigir un grado ms amplio de participacin poltica en sectores cada vez ms extensos de su poblacin.
CARACTERfSTICAS DE LA TRANSICIN

Conviene examinar ahora, en forma naturalmente sumaria, algunas de las caractersticas generales del proceso ms o menos dilatado de transicin. Su nota esencial es, desde luego, que no se produce de m o d o uniforme y paralelo, sino al contrario, de manera asincrnica. Existen as diferentes ritmos y velocidades en los distintos pases, en las varias zonas de un mismo pais, entre los diversos grupos sociales y entre los diversos sectores de la estructura social. Las ciudades desempearon y siguen desempeando un papel decisivo en e l proceso analizado, de manera que actualmente cultura 51

urbana y sociedad industrial casi pueden considerarse sinnimos. Sin embargo, la forma que semejante cambio adopt en los pases iniciadores del proceso no tienen necesariamente que repetirse de un l contrario, es evidente que e l simple modo idntico en los dems. A hecho de la coexistencia de pases en distintos grados de desarrollo ejerce sobre los rezagados una influencia determinante, que modifica los elementos de la situacin originaria. Del hecho de que la transicin se produzca en esa forma desigual, asincrnica, resultan vanas consecuencias. E n primer lugar sucede que en un mismo momento no slo coexisten pases en distinto grado de desarrollo, sino que dentro de un mismo pas existen zonas ms prximas a l tipo de civilizacin industrial junto a otras ms cercanas a l tipo tradicional. Ello es valedero asimismo para las ciudades, pues aunque la estructura urbana -cualquiera que sea su tipo- encierra elementos que la acercan a l tipo de la sociedad industrial o facilitan al menos su adquisicin- en un mismo momento algunas ciudades lo encarnan plenamente, mientras que otras siguen todava prximas a l tipo tradicional. En los pases ms avanzados las mismas zonas rurales adquieren los caracteres de la sociedad industrial, de suerte que en cierto punto del desarrollo tienden a desaparecer en todos los rdenes las diferencias urbano-rurales. Por las mismas razones, existen zonas rurales en diferentes fases de desarrollo, y por ello deben tenerse presente a menudo todas esas diferencias, sobre todo en los problemas relacionados con las migraciones. E n segundo lugar, si las instituciones no se transforman con la misma velocidad y a veces en la misma direccin-, en un mismo lugar y en determinado instante existirn diversas instituciones ms o menos cercanas a los tipos tradicional e industrial. E s posible que la estructura tecnicoeconmica se haya transformado en la direccin requerida por e l tipo industrial,mientras que otras esferas se encuentran rezagadas. O al contrario.E n todo caso estas asincronas pueden encontrarse en diferentes partes de la estructura social. Por otro lado, las mismas asincronas pueden percibirse como conflictos entre determinados aspectos de l a estructura sociocultural y la estructura de la personalidad. Una y otra habran de corresponderse entre s, lo que slo ocurre en e l caso de su sincronizacin. Una estructura tecnicoeconmica de tipo industrial requiere motivaciones adecuadas. Por lo tanto, no puede funcionar con las que son peculiares de l a sociedad tradicional. Impuestos por las transformaciones en e l sector ocupacional, los cambios en la estructura familiar pueden no estar acompaados de los cambios necesarios en las actitudes, motivaciones y sentimientos de los individuos afectados. O bien las actitudes pueden haber evolucionado en e l sentido requerido por la sociedad industrial, pero haber estancamiento en los aparatos tecnicoeconmico,educacional, poltico, etc. Los niveles de aspiracin, las actitudes hacia e l consumo, e l estilo de vida, etc.,

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pueden aproximarse al tipo industrial, mientras que la produccin permanece en una fase de escaso o insuficiente desarrollo. E s t a s mismas asincronas pueden manifestarse como un desarrollo desigual de l o s diferentes grupos sociales. L a transformacin suele empezar en determinados sectores de las lites urbanas, y propagarse luego en direccin descendente hacia las diferentes capas de la poblacin de la ciudzd, desde las ms elevadas hasta las ms bajas. Tambin podra descubrirse una cierta secuencia entre las ciudades : las ciudades mayores, las capitales de estado, los centros del comercio internacional suelen preceder a todas las dems ciudades. Por ltimo, hay circunstancias histricas peculiares de cada nacin que explican e l desarrollo temprano o ms veloz de ciertas zonas rurales o de determinadas ciudades. Por todo lo cual en un determinado pas pueden ofrecerse grupos situados en diferentes etapas del proceso de transicin. Se observar as en las grandes ciudades de Amrica Latina que coexisten en un mismo instante clases medias y ciertos grupos de las clases altas en un grado comparativo de elevado desarrollo desde e l punto de vista de la sociedad industrial : su tipo de familia, su actividad econmica, sus formas de consumo, sus aspiraciones y actitudes ideolgicas encarnarn o estarn m u y prximas a encarnarlas- las caractersticas de ese tipo de sociedad. E n un grado inferior se encontrarn las clases populares nativas de la metrpoli, y por f i n ,en un grado todava menor de adecuacin a la estructura industrial, se hallarn aquellos grupos de la clase popular que han inmigrado recientemente de zonas menos desarrolladas. Ms all de l a ciudad metropolitana se encontrarn otras ciudades en diferentes fases de desarrollo, en las que tambin se repite la misma secuencia interna entre sus distintas clases, y, por ltimo, los habitantes de las zonas propiamente rurales -asimismo segn la zona- en diferentes grados de adquisicin de los rasgos de la sociedad industrial. Cuando se tratan los problemas de la urbanizacin, se suele hacer referencia de manera casi exclusiva a los grupos de inmigrantes a la gran ciudad, originarios de zonas rurales poco desarrolladas. En efecto, estos grupos ofrecen en forma notoria el contraste entre los dos tipos de sociedad, y ponen de manifiesto en forma dramtica los traumas de la transicin de uno a otro tipo. Pero si e l fenmeno se observa desde una perspectiva ms amplia, e l caso de los inmigrantes rurales a zonas urbanas no es ms que un aspecto particular, aunque de suma gravedad, de este gran proceso de transicin de un tipo de civilizacin a otro m u y distinto. Ninguno de los problemas del caso particular podrn entenderse en forma adecuada si no se colocan dentro del marco ms amplio, todas sus dikultades de adaptacin, tensiones, contrastes y conflictos pueden reducirse a ciertas proposiciones generales aplicables al proceso de transicin general.

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PRINCIPALES PROBLEMAS

Los problemas planteados en los pases contemporneos por la formacin de la sociedad industrial pueden clasificarse en las siguientes categoras : u ) Problemas derivados de las tensiones y contrastes inherentes a la estructura de la sociedad industrial como tal; por ejemplo, la posible coexistencia de requerimientos funcionales contradictorios. b ) Oposicin de actitudes de los diferentes grupos sociales respecto a la aceptacin o rechazo de la transformacin de un tipo a o t r o de sociedad.Algunos grupos pueden aceptar,desear o promover e l cambio hacia la sociedad industrial con todas sus consecuencias; mientras que otros pueden rechazarlo en form no menos total, y muchos pueden aceptar ciertos aspectos y rechazar otros. Estos contrastes,debidos en parte a la diferente posicin de l o s distintos grupos en la estructura social,y variables segn sea la etapa en que se encuentre cada sociedad, se traducen en conflictos ideolgicos que ocupan buena parte de la escena poltica de l o s pases en desar r o l l o reciente y rpido.Adems de los conocidos conflictos relativos a l tipo de organizacin econmica, merece destacarse esta otra forma :algunos grupos estn dispuestos a aceptar y promover incluso e l cambio en l o que afecta a l aparato tecnicoeconmico l a persecucin de un considerable nivel de industrializacin-, pero se oponen en cambio a que las formas de accin deliberada,e l predominio de las actitudes racionales, y e l acceso a todas las posiciones se apliquen a otros sectores de la sociedad, en particular a l sistema de estratificacin,a las instituciones familiares y a la organizacin poltica. Desde una perspectiva cientfica,no parece fcil declarar esta solucin como compatible con l o s requerimientos funcionales de la sociedad industrial. D e todos modos, es evidente que ha de tropezar con resistencias en aquellos que estn dispuestos a aceptar con todas sus consecuenciase l proceso de racionalizacin,y aunque entre ellos no deje de haber diferencias respecto a l modo de percibirlas y actualizarlas. c ) Problemas derivados de las circunstancias propias de la transicin y que se confunden fcilmente con l o s indicados en primer lugar. Las divergentes interpretaciones acerca del carcter de la transicin o de la naturaleza de los problemas proviene a menudo de las opuestas concepciones ideolgicas. L a mayora de l o s problemas derivados de la transicin -si es que no todos- pueden interpretarse como consecuencias o efectos de los desajustes provocados por e l carcter desigual o asincrnico del desarrollo. Todos l o s conflictos mencionados hasta ahora pueden clasificarse brevemente en unos cuantos puntos : 1:Las estructuras tradicionales se dislocan sin ser reemplazadas por las nuevas estructuras propias de la sociedad industrial o compa54

tibles con sta. Este fenmeno de desorganizacin social puede darse en zonas rurales no menos que en zonas urbanas y manifestarse adems en varios sectores de l a estructura social. Este tipo de problemas se ofrece sobre todo con respecto a la familia, a la comunidad local, a la situacin de la juventud y comprende una buena parte de l o s conictos de orden poltico; 2. Se producen conflictos entre diversos sectores de la estructura social que resulten incompatibles en s, colocando a l individuo frente a contradicciones y requerimientos opuestos, sin posible solucin. Este tipo de conflicto puede surgir de la coexistencia de actitudes, normas y valores pertenecientes a diferentes etapas del desarrollo, y en algunos casos tambin a tensiones inherentes a la sociedad industrial misma o a las formas particulares que adopta en cada uno de ellos. 3.E l cambio ocurre de una manera tan rpida que no pueden funcionar l o s mecanismos usuales de adaptacin sea en virtud del reemplazo de generaciones sucesivas o por adaptacin dentro de una misma generacin. Los problemas de la migracin rural en masa se incluyen en esta tercera categora,pues se trata de grandes ncleos de poblacin que se enfrentan de manera ms o menos repentina con formas de pensar y actuar a las que no corresponde su tipo de personalidad. E l desajuste se manifiesta en las tres categoras a l nivel del individuo como falta de normas, como anomia. Las personas actan siempre en funcin de una serie de esquemas de referencia, que l o s guan en su actividad,en sus maneras de sentir y de pensar. Puede tratarse de las normas ms rgidas de la sociedad tradicional, o bien de los criterios ms elsticos de eleccin que son tpicos de la sociedad industrial. En todo caso e l individuo debe poseer l o s adecuados resortes internos,la aplicacin de soluciones prescritas o e l manejo de diversos criterios de eleccin;pero en las situacionesde transicin sucede que se encuentran desprovistos de uno u otro de esos mecanismos. En los casos comprendidos en las tres categoras reseadas se ofrece una inadecuacin de l o s esquemas internos frente a l o s requerimientos de la situacin objetiva.Esta puede exigir decisiones racionales, que no puede dar e l individuo con personalidad tradicional. Por l o tanto, se pueden plantear dilemas insolubles.Tambin puede ocurrir que, a consecuencia de la desorganizacin social, la familia fracase en su f i n de conseguir una adecuada formacin de la personalidad de l o s jvenes,que s i n las normas necesarias se encuentran expuestos a toda suerte de desviaciones. Muchos de l o s problemas sociales de la urbanizacin surgen de situaciones de anomia : varias formas de comportamiento anormal -delincuencia, alcoholismo,suicidio,enfermedades mentales- cons55

tituyen una respuesta a l desajuste entre la personalidad y los requerimientos de la situacin, o son su directa consecuencia. Los problemas creados por las migraciones urbanas rpidas y en masa, as como otros aspectos de la transicin hacia el tipo de sociedad industrial tal como ahora se lleva a cabo en Amrica Latina pueden y deben realizarse con la ayuda de los esquemas tericos antes formulados, incluso ciertos fenmenos de orden poltico e ideolgico. E n efecto, mucho de lo que se observa en este campo puede interpretarse como e l resultado de u n rpido proceso de transicin. L o s pases de Amrica Latina se rigen por un sistema democrtico. Esto significa que tienden a asegurar una participacin poltica adecuada a todos los ciudadanos.Debido a la desigualdad del desarrollo y a otras causas, grandes capas de la poblacin quedaron excluidas de dicha participacin. D e esta suerte, la etapa de la democracia limitada, restringida a las clases altas y medias, precedi a la participacin total,incluso desde e l punto de vista de la ley, con la tarda implantacin del sufragio universal. Pero en los pases latinoamericanos, por efecto de los cambios en la estructura de las clases sociales que ocasionaron la industrializacin y las grandes migraciones urbanas, se ha hecho cada vez ms aguiio e l problema de la integracin de estas masas, planteando l a necesidad de los canales institucionales adecuados. En las repblicas en que e l desarrollo comenz e l pasado siglo, esas estructuras se fueron formando lentamente, y l a incorporacin pudo ocurrir de manera menos explosiva, aunque nunca sin confiictos. Pero en la mayora de los pases latinoamericanos esta estructura no tuvo tiempo de constituirse. L a situacin se toma ahora ms tensa por e l hecho de que en l a actualidad e l nivel de aspiracin de las clases populares se ajusta a los criterios fijados en los pases ya desarrollados,cosa que no ocurri en las fases correspondientes en los primeros pases industriales.E l problema se ve agravado por los confiictos ideolgicos entre los grupos que difieren en su actitud respecto a la orientacin y meta que debe imprimirse a l desarrollo. Parece, pues, evidente la correlacin entre urbanizacin rpida y agudas tensiones polticas.
RESULTADOS DE LA INVESTIGACIN EMPfRICA

E l esquema de interpretacin que antecede se basa sin duda alguna,

y como es natural, en los estudios efectuados principalmente en los Estados Unidos y en Europa occidental en un ambiente econmico, social y poltico distinto del de Amrica Latina. Los miembros del seminario reconocieron por eso la necesidad de investigaciones empricas adicionales, en particular de estudios comparativos y de carcter intercultural, que proporcionaran un marco ms ceido dentro de Amrica Latina para entender e l efecto de la urbanizacin en e l orden 56

social as como sobre e l pensamiento y la conducta humanos. A l mismo tiempo, se hizo notar que muchos de los problemas asociados con la vida urbana no son resultado de la urbanizacin como tal, o del medio urbano, sino manifestaciones de cambios ms profundos y radicales que afectan a l mundo entero. Sin embargo, e l seminario estuvo en condiciones de considerar diversos estudios sobre problemas especficos de urbanizacin o reas urbanas industriales (informes sobre Buenos Aires, S5o Paulo, Lima, Ro de Janeiro, Montevideo, Esmeraldas, Cochabamba y la Ciudad de Mxico). Del conjunto de esos estudios se desprenden las siguientes observaciones : u) Muchos de los problemas sociales en Amrica Latina se relacionan con la gran inmigracin de poblacin desde las reas rurales. b) Las razones fundamentales para la emigracin de las reas rurales son de orden econmico y social. En e l aspecto econmico, las emigraciones de las reas rurales a los centros urbanos reflejan e l desequilibrio de las economas rural y urbana en Amrica Latina. Los emigrantes sufren la presin determinada por la situacin crtica de l a pobreza y por la falta de oportunidades en e l medio rural, que se agrava an ms por e l aumento excesivo de la poblacin rural. En e l aspecto social son factores importantes en la migracin las que pudieran denominarse razones familiares, que reflejan la carga creada por la familia en e l rea rural empobrecida y la atraccin de la ciudad. Estas generalizaciones se comprueban directamente en dos de los trabajos de campo auspiciados por la Unesco. E l estudio de un sector de la clase trabajadora en Buenos Aires realizado por Germani, muestra que las razones principales de los migrantes recientes para su marcha a la ciudad fueron falta de trabajo (80% ) , deseo de mejorar (10 %) y gran pobreza (6 % ) .En su estudio de Lima, Matos M a r encontr que e l 61 % de los inmigrantes venan por razones econmicas y e l 23 % por razones sociales. E s significativo sealar que este ltimo estudio puso de manifiesto que la razn ms importante para la migracin a Lima no fue e l deseo de mejorar las condiciones sanitarias o de vivienda sino e l afn de obtener una mejor educacin. c) Los mayores problemas sociales de las reas urbanas en A m rica Latina se registran tal vez en las llamadas poblaciones callampas, de gran profusin y de considerable tamao. E l carcter agudo del problema de la vivienda en las ciudades latinoamericanas se hace en ellas dramtico y revelan algunas de las peores consecuencias fsicas y sociales de l a pobreza y del bajo nivel de vida de las capas populares. ) Los moradores de las poblaciones callampas han tomado a menudo la iniciativa de organizarse para mejorar sus condiciones de

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vida y para administrar sus asuntos locales, llegando en ocasiones a constituir verdaderas agrupaciones polticas. e) L o s problemas higinicos y de nutricin abundan en las ciudades y ofrecen un carcter particularmente crtico entre los inmigrantes. E n este sentido, las tensiones y los sentimientos de inseguridad provocados por la vida urbana pueden alcanzar especial significacin. Algunas de las investigaciones presentadas al seminario exploraron precisamente ciertos problemas psicolgicos y de higiene mental relacionados con la vida urbana, por ejemplo, el trabajo de Rotondo, basado en anlisis de casos en el Per, y e l estudio de Martucelli sobre las caractersticas de la personalidad en relacin con la movilidad social en So Paulo. D e esos informes se desprende que el ambiente urbano crea una cierta angustia, que en pequea escala no dejara de ser favorable, en la medida en que estimula a una adaptacin afortunada a la vida urbana; pero las tensiones que produce una angustia excesiva pueden provocar fenmenos de desorganizacin social y personal. Los fenmenos registrados en el Per se asemejan mucho, en algunos puntos, a los que se encontraron en Suecia, en particular en lo que toca al alcoholismo. f)E s e tipo de problemas de desorganizacin social -delincuencia, criminalidad, prostitucin, enfermedades mentales, alcoholismo, etc.- se ha hecho patente en forma desproporcionada entre los inmigrantes que trataban de adaptarse a l medio urbano. Segn Germani, en Buenos Aires la desorganizacin social entre los inmigrantes recientes ful: mayor que entre los inmigrantes anteriores o entre los naturales de la ciudad. M s de una quinta parte de las familias de inmigrantes recientes, alrededor de una sptima parte de los inmigrantes anteriores y slo un 3 % de los naturales de la ciudad mostraron sntomas de desorganizacin social o personal por motivos de prostitucin, alcoholismo, delincuencia y otro tipo de problemas juveniles. Matos M a r pone de Ielieve serios conflictos reflejados en desadaptacin mental, social y econmica entre los inmigrantes rurales en Lima. E l trabajo de campo que realiz la Divisin Tcnica de la Junta Nacional Ecuatoriana de Planificacin y Coordinacin Econmica describe las formas de criminalidad y desadaptacin social en Esmeraldas. E l delito es ms frecuente entre los agricultores y los trabajadores agrcolas que emigran a la ciudad, y sus caractersticas son la pobreza, l a relativa juventud (veintiuno a treinta aos) y el bajo nivel educativo y cultural. g) Los servicios de bienestar social y de salubridad son inadecuados para hacer frente a las necesidades de l a poblacin, y muy en particular a las de los inmigrantes recin llegados. h) Los consumidores suelen necesitar proteccin, y la encuentran cada vez ms en las cooperativas as como en las medidas reguladoras adoptadas por los gobiernos. Las cooperativas han sido fomen-

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tadas y algunas veces creadas por organismos pblicos y por empresas comerciales e industriales (por ejemplo, en la Argentina, Colombia y e l Uruguay). E s manifiesta la tendencia de las cooperativas a federarse y es de esperar que adquieran cada vez mayor importancia en Amrica Latina. En ese sentido debieran estimularse y sostenerse. i) L a asimilacin de los inmigrantes por las ciudades ha sido de carcter diverso en los pases latinoamericanos. Las grandes oportunidades econmicas aceleraron e l proceso de asimilacin en algunas de ellas (So Paulo); en cambio, en otras (Caracas, por ejemplo) los grupos de inmigrantes tienden a mantenerse como un ncleo no asimilado o incluso a regresar a su pas de origen. j) Por l o general e l inmigrante es analfabeto y no posee e l tipo de capacidad de trabajo exigido en e l medio urbano. Por ello es en extremo importante que pueda disponerse dc los instrumentos necesarios para e l logro de su capacitacin educativa y vocacional. k) E l trabajo del inmigrante est sujeto a una gran movilidad y a muchos cambios, siendo escasa su productividad.A esta situacin se une la relativa individualizacin de su trabajo. E l trabajador inmigrante no se identifica fcilmente con la estructura industrial, no slo por la ruptura de la comunidad rural y de las sanciones que en ella controlaban su conducta, sino por la ausencia de una accin colectiva en materias de trabajo que a l l sola predominar. Por otra parte, e l inmigrante en las ciudades slo se interesa a veces en su trabajo urbano como medio de acumular ahorros para retornar a su lugar de origen. Z ) En las ciudades latinoamericanas,y especialmente entre los inmigrantes, escasean los obreros especializados y los empresarios.Existen datos suficientes para armar que hay cierta movilidad vertical entre los trabajadores con larga residencia en la ciudad o de segunda generacin o generaciones subsiguientes de residencia urbana. m) Los sindicatos obreros tienden a ser instrumentos de protesta poltica m s que defensores de las necesidades especficasdel trabajador urbano. Los inmigrantes suelen tener escasa conexin con los sindicatos. Algunas organizaciones sindicales sirven de nexo entre las pequeas estructuras sociales dejadas atrs por los emigrantes rurales y la realidad social annima e impersonal de la fbrica y del medio general urbano. n) L a familia, a pesar de estar sujeta a grandes presiones en e l medio urbano -especialmente entre los inmigrantes- sigue desempeando por lo comn funciones esenciales para sus miembros y contina siendo una fuerza modeladora importante en e l comportamiento personal. Como arrna Oscar Lewis en las conclusiones de su estudio L a cultura de l a vecindad en l a ciudad de Mxico l, los
1. Vase el documento informativo n.o 1.

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lazos de la familia extensa son fuertes, muy en particular en tiempos de emergencia. o) En algunas situaciones el medio urbano promueve l a organizacin y mantenimiento de la familia, sobre todo en el caso de l a poblacin indgena, pues slo despus de su migracin a la ciudad tiene que adaptarse a los modelos dominantes de la estructura conyugal y familiar. p) L a conducta de muchos de los que habitan en la ciudad, tanto residentes antiguos como inmigrantes recientes, se caracteriza por encontrarse orientada ms por las estructuras tradicionales que por las industriales o urbanas. L a descripcin hecha por Lewis de los residentes de l a vecindad en Mxico D.F.sugiere el hecho de l a persistencia de un campesinado urbano y muestra cmo la vecindad acta como un parachoques en relacin con los migrantes rurales gracias a l a semejanza de su medio cultural con e l de las regiones rurales. Las estructuras de tipo ideal en la literatura sociolgica no siempre pueden aplicarse a las situaciones urbanas de las regiones poco desarrolladas, de igual manera que pueden no coincidir con la realidad en las regiones desarrolladas.

PROBLEMAS DE U R B A N I S M O

E l deterioro del medio urbano es una de las consecuencias ms visibles del rpido ritmo de urbanizacin que se advierte en Amrica Latina :poblaciones callampas y tugurios, excesiva densidad demogrfica, uso incontrolado de la tierra;servicios urbanos inadecuados : vivienda, agua, alcantarillado y otros servicios pblicos y de transporte; pobreza de medios educativos y de recreo, as como de centros comunales;servicios de bienestar y salubridad en extremo deficientes y hasta servicios comerciales y de abastecimiento ineficaces. E n resumen, la rpida urbanizacin latinoamericana va unida a un medio urbano incompleto e imperfecto, poco favorable para una vida urbana decente y que ocasiona graves molestias a grandes proporciones de la poblacin. Se estima que en las ciudades latinoamericanas hay alrededor de 4,5 millones de familias que residen en poblaciones callampas y tugurios y que algunos millones de personas ms viven en situacin todava muy lejana de lo que podran considerarse condiciones urbanes ideales. Los urbanistas en Amrica Latina estn de acuerdo en que e l mejoramiento del medio urbano requiere mucho ms que la pura planificacin fsica.L a planificacin de una ciudad no puede limitarse a la simple estructura de las reas urbanas, sino que comprende adems la necesidad de restaurar y organizar e l medio urbano como un lugar agradable en que vivir y trabajar. Todava ms, e l urbanista latinoamericano sostiene y reconoce que l a planificacin ha de tener
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un carcter integral, o sea, que debe hacer frente a la necesidad de coordinar la planificacin fsica con la econmica, social y adminisl seminario tuvo a su disposicin informes trativa. En este sentido, e excelentes sobre la funcin planificadora, sus dificultades y los progresos alcanzados en relacin con algunas ciudades como Esmeraldas (Divisin Tcnica de la Junta Nacional Ecuatoriana de Planificacin y Coordinacin Econmica), San Jos (Sakari Sariola) y Cochabamba (Ricardo Anaya). Quizs e l problema principal y sin duda e l ms evidente- del medio urbano en Amrica Latina sea e l relacionado con la vivienda y e l medio fsico. L a imposibilidad en que se encuentran muchas familias de escasos recursos para obtener viviendas con las comodidades adecuadas -sobre todo servicios de agua y alcantarilladoes uno de los problemas de ms aguda urgencia a que hace frente el urbanista. Buena parte de su solucin est indudablementevinculada con la posibilidad de lograr un aumento del ingreso de los grupos de bajos recursos, y ello a su vez depende del incremento de la produccin total y por habitante. Sin embargo, aunque a los actuales niveles de ingreso nacional y familiar sea difcil e l mejoramiento de la vivienda, es indispensable que e l urbanista afronte e l problema. E n la mayora de los pases de Amrica Latina los gobiernos han iniciado programas de vivienda. Sin embargo, debe hacerse notar que esas viviendas benefician en su mayor parte a familias de moderados recursos, que estuvieron en condiciones de contribuir a l costo de su construccin. L a poltica habitacional en Amrica Latina no ha resuelto todava e l problema de las familias de ms bajos recursos, o sea de los residentes en poblaciones callampas y tugurios. Por otra parte, tanto en Amrica Latina como en los Estados Unidos, l a seleccin de los residentes en las viviendas construidas por e l sector pblico ofrecs a menudo e l difcil dilema de satisfacer por un lado ras necesidades de las familias de ms escasos recursos, o de crear comunidades razonablemente equilibradas y estables. Esta poltica presenta asimismo otros graves problemas de fondo, y entre ellos e l de saber en qu medida las construcciones estimulan las nuevas inmigraciones de las zonas rurales. Se han hecho ciertos progresos en relacin con las poblaciones callampas. Por ejemplo, en Colombia, aunque con grandes dificultades, se proporcion nuevo alojamiento para toda la poblacin de un tugurio de Barranquilla. A pesar de que slo el 20 % de esa poblacin se cambi a las nuevas casas que se l e haban destinado, es evidente que se haba logrado bastante. En Lima se hicieron interesantes experiencias para suministrar viviendas con ciertos requisitos mnimos de decencia. Se consider la posibilidad de suministrar agua e incluso alcantarillado para crear un medio en que las familias de bajos recursos pudieran construir sus propias casas, pero bajo cierta vigilancia y siempre que reunieran unas determinadas condi61

ciones mnimas. Esas viviendas,rudimentariaspero decentes,podran mejorarse ms adelante. En general de los datos que se dispone sobre muchas ciudades parece desprenderse que los pobladores de tugurios tienen considerables iniciativa y que, con la orientacin y gua debidas podran desplegar actividades destinadas a l desarrollo de l a comunidad en beneficio propio, con l o cual las viviendas y e l medio ambiente se mejoraran en forma notable. Otro gran problema que enfrentan los urbanistas es e l uso incontrolado de l a tierra y la especulacin. L a rpida urbanizacin ha producido un crecimiento expansivo en las afueras de las ciudades, en su mayor parte incontrolado.Se han ocupado terrenos baldos, a menudo inadecuzdos para e l uso urbano; se han ubicado industrias en l o s lmites de la ciudad para evadir impuestos y reglamentos, estimulando as e l desarrollo de las poblaciones callampas,y algunos especuladores acaparan la tierra en previsin de las grandes u t i i i dades que pueden obtenerse con e l futuro crecimiento de la ciudad o simplemente para conseguir rpidas ganancias mediante l a venta de terrenos con fines rzsidenciales,aunque todava no estn preparados para ese uso. L a propiedad de terrenos con fines especulativos obliga muchas veces a ubicar l o s proyectos pblicos y privados de viviendas a distancias relativamentegrandes del centro delas ciudades,con efectos desastrosos sobre l o s ya sobrecargados e inadecuados servicios de transporte y con la consecuencia de ocupar innecesariamente unos terrenos que podran emplearse de otra manera en cultivos,campos de recreo, etc. Las medidas frente a l uso incontrolado y daino de la tierra son conocidas : planificacin a largo plazo, parcelacin, tributaciones y diversos tipos de reglamentacin. Sin embargo, los urbanistas latinoamericanos se ven muchas veces en l a imposibilidad de encarar los problemas del uso de l a tierra por la limitacin de la competencia y atribuciones de las autoridades locales. E l urbanista tiene tambin ante s otros problemas, como por ejemplo e l de tipo general que representa facilitar l a infraestructura adecuada para l a vida y e l desarrollo urbanos. Pero a l igual que los planificadores econmicos, sociales y administrativos, se encuentra seriamente limitado por el nivel de la economa nacional y por la difcil eleccin entre la inversin social y la productiva. Las grandes necesidades sociales de las ciudades -saneamiento ambiental,comprendida l a lucha contra l a contaminacin del agua y e l aire; los servicios urbanos, incluidas las viviendas mismas que permitan una vida decente, y las facilidades educativas, culturales, de bienestar, higinicas y recreativas- se contraponen muchas veces a aquellas exigencias que redundan en un aumento del producto global y por habitante : energa, transportes, instalaciones, agua, caminos, puentes, etc., de uso industrial y comercial. E l urbanista se encuentra en Amrica Latina con serios obstculos para e l desempeo de sus funciones :bajos niveles de ingreso,rpido
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aumento de la poblacin, m a l concebidos criterios sobre vivienda y devaluacin monetaria frente a rgidos controles de alquiler. E s indudable que se trata de problemas que afectan a la nacin entera y que el urbanista no puede dominar por s solo. E n la consecucin de metas urbanas locales, en la coordinacin de la planificacin econmica, social, administrativa y fsica requerida por los gobiernos centrales, regionales y locales por medio de los planes adecuados que interesan tanto a l sector privado como al sector pblico en sus diferentes niveles, el urbanista se enfrenta a situaciones muy diversas que pueden comprender : 1.Problemas de pequeos centros urbanos. a) Relativamente aislados, como Esmeraldas, y b) Dentro de un rea metropolitana, como Alajuelita. 2.Problemas de reas metropolitanas. a)Con centralizacin de actividades, como en las capitales y en las grandes ciudades, y b)Derivados de la descentralizacin de las actividades y del mejor equilibrio en la distribucin de la poblacin, como en Brasilia y en algunas ciudades industriales. 3.Problemas relativos a l establecimiento de prioridades en programas de planificacin para realizar una inversin racional y efectiva de los fondos pblicos. E l urbanista debe conocer e l tamao de la poblacin que atiende, ha de tener en cuenta el nivel de vida que sera apetecible alcanzar y ha de procurar un equilibrio entre la centralizacin y la descentralizacin de las actividades requeridas. E l urbanista desea satisfacer las necesidades sociales y trabaja m u y en particular con factores que influyen en l a organizacin social, como son el uso de la tierra, la circulacin y la estructura fsica de las ciudades. L a Organizacin de los Estados Americanos, a travs de su program a de planificacin, vivienda y construccin del Departamento de Asuntos Sociales y Econmicos de la Unin Panamericana, que estimula el desarrollo del personal planificador y le ayuda a obtener una base profesional slida para las tareas urbanizadoras, ha establecido en Bogot (desde el 1." de enero de 1959) el Centro Interamericano de Vivienda y Planificacin y ha iniciado la creacin de institutos regionales de planificacin de ciudades mediante los cuales podr obtenerse la asistencia tcnica necesaria para los cursos de planificacin regional en las instituciones de enseanza superior. D e esta suerte se destaca la importancia de tres objetivos : a) la investigacin,merced a l a cual se estudiarn las zonas urbanas dentro de su funcin econmica y del medio social general; b) la capacitacin profesional, que persigue aumentar el nmero y la calidad del personal planificador, y c) l a orientacin cvica, necesaria para ofrecer y poner en marcha la asistencia tcnica requerida. 63

CUESTIONES ADMINISTRATIVAS
PROGRAMAS Y MEDIDAS FRENTE A LA URBANIZACI~N ACELERADA

Los problemas que plantea la urbanizacin, y especialmente l a adaptacin de los migrantes rurales a la vida ciudadana, requieren para su solucin una serie de medidas y programas de servicio social difciles de ejecutar y coordinar, por las dificultades de orden tcnico, material y administrativo que los mismos implican. Toda poltica de creacin o desarrollo de los servicios destinados a mitigar los problemas resultantes de una rpida urbanizacin deber, por lo tanto, tener en cuenta criterios de carcter general acerca del proceso mismo de urbanizacin, cuyo desconocimiento o falta de observancia podra conducir a resultados contraproducentes, o incluso a perjudicar e l desarrollo econmico del pas. Por ejemplo, se reconoce hoy que e l desarrollo rural, descuidado en e l pasado puede ejercer un influjo decisivo en e l proceso de urbanizacin, a l mismo tiempo que es una condicin indispensable para e l desarrollo general del pas. E n estas condiciones las medidas de ndole social tomadas en relacin con las ciudades, deben complementarse con aqullas adoptadas en el medio rural. E n muchos pases econmicamente subdesarrollados se has visto que ciertas medidas destinadas a elevar el nivel de vida de los sectores menos favorecidos de l a poblacin urbana tienden a aumentar el poder de atraccin de las ciudades y por lo tanto a estimular e l ritmo de migracin desde el campo a las zonas urbanas, a menos que se cuide a l mismo tiempo de mejorar las condiciones de vida y la productividad de la zona rural. Por este motivo, las medidas de desarrollo rural especficamente destinadas a contener el xodo desde e l campo se han concentrado en la creacin de nuevas fuentes de empleo en aquellas zonas. Por ltimo, las inversiones en servicios sociales deben guardar una estrecha relacin con la capacidad econmica nacional, a f i n de que no se desven hacia ellos recursos de los ms importantes sectores productivos del pas. Esta consideracin lleva a las mismas conclusiones a que se lleg en e l seminario a l discutir los aspectos econmicos de la urbanizacin,y en las que se destac que es preciso elaborar criterios de prioridad para proporcionar los servicios as como la necesidad de establecer normas para esos servicios en consonancia con e l nivel de desarrollo econmico de los respectivos pases. Se debe promover la ms estrecha cooperacin entre los planiicadores econmicos y los planificadores sociales, a fin de evitar que l o s programas de servicio social excedan la capacidad econmica del pas y vengan en fin de cuentas a derrotar sus propios objetivos. Hechas esas consideraciones de naturaleza general, conviene exa64

minar cules son especficamente los programas y las medidas que han sido adoptados o que podran adoptarse, sobre todo en los paises poco desarrollados econmicamente, para hacer frente a las consecuencias sociales de la rpida urbanizacin.
Centros de recepcin de inmigrantes

Algunas de esas medidas tienen por objeto adaptar a los inmigrantes rurales y a otros grupos en transicin a las condiciones de vida urbana y entre ellos cabe mencionar en primer lugar a los centros de recepcin de inmigrantes. E n algunos casos l a asistencia a l inmigrante a su llegada a la ciudad se limita a suministrarle alojamiento, alimentacin en comedores populares y orientacin sobre las oportunidades de empleo. E n los centros sociales y educativos creados a l respecto se suelen dar al inmigrante todas las informaciones necesarias acerca de los reglamentos y decretos municipales, la obtencin de alojamiento y otros servicios urbanos, orientndolo y aconsejndolo en sus problemas de relacin con l a comunidad, los vecinos, la familia y e l patrn o empleador.
Viviendas y adaptacin a las nuevas residencias

ste es sin duda uno de los problemas de mayor magnitud de las ciudades hacia las que se dirigen grandes masas migratorias, problema difcil tanto en su aspecto econmico como en sus muchas repercusiones de ndole social. Los gobiernos nacionales o locales no cuentan con recursos suficientes para resolverlo, ni los propios inmigrantes, por su bajo poder adquisitivo, estn en condiciones econmicas de costear los alquileres de las viviendas que pudieran proporcionrseles. A n ms, en general, los programas de habitacin popular hasta ahora puestos en prctica prevn viviendas dotadas de requisitos que estn por encima de las condiciones econmicas de sus futuros ocupantes, lo que no slo hace esa vivienda demasiado cara, sino que plantea problemas de adaptacin a un nuevo ambiente. E s preciso aclarar los efectos indeseables que pueden tener los programas de habitacin popular cuando la facilidad otorgada para la obtencin de casa en la ciudad se convierte de hecho en un nuevo atractivo que acenta el xodo rural. Por ltimo, en relacin con la habitacin popular debe considerarse siempre hasta qu punto las tcnicas simplificadas de construccin y e l principio de ayuda propia pueden contribuir a la solucin del problema.

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Educacin

Es indudable que la educacin constituye uno de l o s recursos fundamentales con que cuentan los pases en sus esfuerzos por resolver l o s problemas que plantean su desarrollo econmico y los efectos del proceso de urbanizacia.Por otra parte, no es menos evidente e l papel de la educacin como instrumento de adaptacin personal. Con relacin al primer aspecto, parece menos discutible cada da que los programas de educacin nacional deben plantearse como una totalidad coherente y orgnica y no como una combinacin mejor o peor urdida de sus diversos fragmentos. En consecuencia, se impone tener en curnta desde e l primer momento e l complejo total de las diversas necesidades educativas para percibir s u entrelazamiento recproco tanto en sus aspectos culturales como socioeconmicos. En este sentido, como antes se dijo, la eficacia con que un pas puede hacer frente a l o s problemas de una rpida urbanizacin depende en gran parte de una buena planificacin educativa. Respecto a la educacin como instrumento de adaptacin personal,conviene sealar e l hecho de que la rapidez del cambio urbano ha puesto en juego, a no dudarlo,diversos elementos contradictorios y contraproducentes.S i n embargo,al igual que en e l punto anterior, la conviccin comn es que la capacidad de l o s pases para resolver esos problemas est en relacin con la eficacia de su sistema educativo. Por l o que toca a l o s problemas ms concretos de los tugurios y zonas marginales,las investigaciones realizadas ponen de manifiesto que e l analfabetismo es mayor en estas zonas que en e l resto de la ciudad.L a diferencia,sin embargo,no es tan grande como se haba esperado y por otra parte, incluso en la peor de estas zonas,e l grado de analfabetismo es menor y e l de escolaridad mayor que en las rurales.Adems, e l grado de alfabetizacin de l o s hijos es superior a l de los padres. Estos hechos fundamentan cierto optimismo. Aunque las condiciones de la educacin en las zonas marginales estn lejos de ser buenas l o s edificios escolares son deficientes y por l o general se encuentran muy distantes del lugar de residencia de l o s alumnos- e l hecho de que las ciudades brinden posibilidades mejores de educacin es uno de los motivos que explican la marcha hacia ellas. L a solucin consistira al parecer en elevar l o s niveles educativos del campo, y sta debiera ser, en efecto, la meta. S i n embargo, en e l perodo intermedio -dada la estrecha relacin existente entre educacin y movilidad- la experiencia muestra que e l mejoramiento de la educacin rural puede ms bien fomentar que aminorar e l xodo hacia las ciudades. E s de esperar que estas influencias contradictorias se eliminen por s solas cuando se ofrezca un desarrollo econmico en que participen por igual tanto las zonas urbanas
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como las rurales. E n varios pases econmicamente muy desarrollados se ha conseguido un evidente estado de equilibrio a este respecto. Conviene examinar ahora otros dos aspectos. Primero, la poblacin de las zonas urbanas marginales para poder enfrentarse con los problemas del diario vivir necesita de la educacin en forma mucho ms urgente que la de las zonas rurales debido a su proximidad a los centros de competencia establecidos en e l centro de l a ciudad. E n esas zonas las medidas encaminadas a facilitar una rpida adaptacin son singularmente necesarias. Segundo, la significacin de las cifras contenidas en e l estudio del profesor Lewis que tienen e l inters de mostrar cmo en las zonas marginales existe en efecto una correlacin entre la falta de educacin y la pobreza. E l individuo con mayor cultura es e l que obtiene e l mejor nivel de vida asequible (por pobre que ste sea), y puede escapar as de ese ambiente y participar de la vida normal de la ciudad. Por lo que a la educacin escolar se refiere, es necesario disponer de un mayor nmero de profesores mejor preparados, de especialistas en educacin de diversos tipos capaces de organizar y administrar los programas escolares, as como de edificios escolares ms numerosos y mejor diseados. U n a gran proporcin de nios en edad escolar no asiste a la escuela en la ciudad porque no hay locales o porque faltan maestros. Si esto ocurre en la actualidad cul ser la situacin dentro de diez aos habida cuenta de las perspectivas demogrficas? Los gobiernos latinoamericanos hacen frente a estos problemas en cooperacin con e l proyecto de la Unesco de extensin de la educacin primaria en Amrica Latina. E s patente ya cierto progreso, pero queda mucho por hacer en los prximos ocho aos para cumplir e l objetivo de este proyecto decenal :que en 1968 todos los nios en edad escolar se encuentren matriculados en escuelas primarias. Con la ayuda de otros organismos interesados en los problemas de urbanizacin en Amrica Latina, es posible que en la mayora de sus pases pueda alcanzarse esa meta. Respecto a la educacin de adultos, la accin habr de encaminarse a prestar ayuda a jvenes y adultos con e l fin de ampliar su educacin y de que puedan llevar una vida til en las sociedades de que forman parte. Esto quiere decir que hay que ayudarlos a adquirir los conocimientos y tcnicas imprescindibles para que puedan liberarse de la rutina y de la necesidad de consejos y orientaciones de personas fuera de su comunidad. U n o de los principios fundamentales de la educacin para adultos en las regiones poco desarrolladas es la eliminacin del analfabetismo,como nica manera de introducir las modernas tcnicas industriales y de facilitar l a participacin popular en la vida nacional y de su comunidad, ampliando sus horizontes culturales y preservando e l comn patrimonio moral y espiritual. Conseguida esta meta se

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atenuar necesariamente la distancia entre la ciudad y e l campo que caracteriza a tantos pases latinoamericanos. En qu forma puede alcanzar este f i n la educacin de adultos? L a primera medida consistira en organizar programas de alfabetismo para adultos que funcionen el tiempo suficiente como para que la lectura se convierta no slo en un instrumento til, sino en un placer personal. L a estabilidad y utilidad de estos programas depende en buena parte de su correlacin con otros sistemas prcticos de educacin extraescolar, como son la enseanza vocacional, las casas de la cultura, los centros de material de lectura, etc. Esa conexin es lo que permitir encajar las campaas de alfabetizacin dentro del marco ms amplio de l o s programas de educacin para adultos, dndoles mayor sentido y posibilidad de xito, y ayudando a l o s adultos o comprender la conveniencia de saber leer y escribir, a l ofrecerles la oportunidad de adquirir otros conocimientos y tcnicas tiles mientras aprenden las primeras letras. En este sentido, los mejores programas de alfabetizacinde adultos son l o s que surgieron de la necesidad de saber leer y escribir, en relacin con las actividades destinadas a la formacin profesional,la enseanza de oficios, la organizacin de cooperativasy sociedades de crdito,la organizacin de comunidadesy la provisin de medios de recreo comunales. Otro mtodo podra consistir en organizar programas educativos extraescolares permanentes. Estos programas comprenden l o siguiente : a ) sistemas de educacin prctica,social,cvica, cientfica, y cultural estrechamente relacionados con las actividades de enseanza tcnica y vocacional fuera de la escuela; b ) centros de produccin de material de lectura para l o s recin alfabetizados y e l nuevo pblico lector; c) centros nacionales de investigacin experimental de los problemas de la educacin extraescolar y de la produccin de material didctico, y d) instituciones locales para la educacin de jvenes o adultos : centros de dirigentes rurales, hosteras de jvenes, etc. E s necesario persuadir a las autoridades locales de las zonas urbanas de que l o s proyectos o actividades de este tipo de educacin para adultos son elementos indispensables de los programas de bienestar social. Hay que estimular a las industrias para que asuman la responsabilidad de ayudar a los nuevos obreros a adaptarse a las condiciones urbanas. Por ejemplo, l o s servicios de bienestar obrero podran organizar programas de educacin y escuelas para adultos anexos a las fbricas o situados en los barrios obreros. E l esfuerzo de las autoridades locales por desarrollar programas de este tipo se ve facilitado por la concentracin de los nuevos obreros y de los trabajadores en general en determinados sectores y distritos de las ciudades. E l programa educativo de la Unesco comprende actividades en
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todos estos campos y los Estados Miembros interesados pueden solicitar su cooperacin para organizar cualquiera de estos servicios o todos ellos.
Servicios especializados

Han de ponerse a disposicin de los inmigrantes rurales diversos

servicios especializados para facilitar su rpida adaptacin a las condiciones de vida urbana. Entre ellos figuran los de salud pblica, educacin en materia de nutricin,enseanza artesanal, seguro social y educacin fundamental. Estos servicios se encuentran sobre todo en los pases ms avanzados, donde por otra parte el grado de cultura de los m i g r a n t e s les facilita la obtencin de los servicios en las ciudades a que se trasladan. E n los pases poco desarrollados no solamente se carece de recursos para proporcionarlos, sino que el atraso cultural, la timidez y las dificultades naturales del migrante para movilizarse en la gran ciudad no le permiten aprovecharlos en aquellos casos en que existen. En l a prestacin de estos servicios es importante el papel que desempean los sistemas de ayuda mutua (mantenidos por grupos tnicos, parientes,miembros de la misma localidad de origen y sociedades de ayuda mutua) y las organizaciones filantrpicas, religiosas o laicas, que mantienen policlnicos, asilos, orfelinatos y albergues, y que a veces distribuyen ropa y comida a los necesitados. o que toca a l a formacin de una mano de obra calificada Por l entre los migrantes, Amrica Latina no parece haber reconocido todava la importancia del problema. Conviene hacer notar, sin embargo, que e l migrante rural ya relativamente integrado a la vida urbana tiene oportunidad y facilidad mayores para utilizar esos servicios. E n muchos pases latinoamericanos -sobre todo en la Argentina, Brasil, Chile, Mxico y Uruguay-- existe ya gran nmero de escuelas artesanales e industriales para personas de ambos sexos adolescentes y adultos.
Seguro social

L a inclusin del migrante en el sistema oficial de seguro y previsin social mantenido por varios pases suele tener lugar cuando ya ha pasado algn tiempo despus de su llegada a la ciudad. L a mayor parte de los migrantes es absorbida en pequeas industrias, en establecimientos de servicios o en trabajos domsticos que estn generalmente excluidos del sistema de previsin social, que en muchos casos slo abarca a la gran industria. Incluso en pases en que e l seguro social cubre todas las actividades urbanas salvo los empleos domsticos, es frecuente no respetar los derechos de los trabajadores no calificados, y suelen burlarse las disposiciones legales acerca del

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salario mnimo en los centros urbanos en que existe exceso de mano de obra.
Servicios de salubridad

E n los pases poco desarrollados es regla la disparidad entre los servicios de salubridad existentes en las ciudades -especialmente en las mayores- y los establecidos en las zonas rurales. Los primeros -mucho ms abundantes- muestran a menudo una duplicacin de esfuerzos, de instalaciones y de programas en contraste con su carencia casi total en e l interior. L a concentracin de mdicos en los grandes centros y en las ciudades ms prsperas es otra manifestacin del enheno. En varios pases se est intentando llevar los servicios mdicos (dispensarios, puestos de puericultura, clnicas dentales, asistencia mdica prenatal, etc.) a las mismas barriadas de tugurios.
Asistencia a l a familia

E s sabido que una de las consecuencias inmediatas de la migracin

de habitantes rurales hacia las ciudades es l a ruptura de los lazos familiares tradicionales, lo que contribuye a que en los grandes centros haya un nmero considerable de personas adolescentes y adultas desarraigadas de su medio familiar, se den uniones ilegtimas y transitorias, y haya familias cuyas mujeres ignoren los principios ms rudimentarios de economa domstica, higiene y puericultura. Como es un principio reconocido que la estabilidad familiar constituye un poderoso factor favorable a l a adaptacin del migrante a las condiciones de vida urbana, se observa en todas partes un gran esfuerzo -sobre todo a travs de los asistentes sociales y las enfermeras visitadoras- en e l sentido de mejorar e l ambiente familiar. Vale l a pena mencionar aqu algunos de los mtodos que han sido utilizados con xito a este respecto, tales como los centros sociales de finalidades mltiples, dirigidos por asistentes sociales y que tienen por objeto estimular la iniciativa y la participacin de las familias en actividades de inters comn.
Actividades juveniles y prevencin de l a delincuencia

Los servicios destinados a proporcionar un esparcimiento sano a la juventud y prevenir l a delincuencia infantil son de gran importancia para l a adaptacin social de los migrantes rurales a su nuevo ambiente, pues las poblaciones de l a mayora de las ciudades de los pases poco desarrollados estn formadas predominantemente por personas muy jvenes. Generalmente, las ciudades no disponen de parques, campos de
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juego y otros medios pblicos de esparcimiento para la infancia y la juventud, siendo la carencia de tales medios particularmente grave en l o s barrios proletarios y de tugurios. Las escuelas, incluso cuando existen para los nios de la barriadas ms pobres, no funcionan sino unas pocas horas al da. Adems, e l perodo de escolaridad es excesivamente corto, de manera que los adolescentes suelen dejar la escuela antes de poder comenzar a trabajar. Muchos de ellos pasan a frecuentar las calles con e l consiguiente aumento de la delincuencia juvenil. E l problema de la infancia abandonada y de la delincuencia juvenil ha merecido la atencin de socilogos, educadores, moralistas y periodistas en los pases poco desarrollados pero no es mucho lo que ha podido adelantarse en este terreno. No cabe duda de que los programas destinados a solucionar e l problema son onerosos y rebasan la capacidad econmica de los respectivos pases. No obstante, con un mejor aprovechamiento de los recursos existentes y mediante una coordinacin ms perfecta, se podra aminorar la gravedad de la situacin.
MEDIDAS PARA EQUILIBRAR EL DESARROLLO URBANO Y EL RURAL

Programa de desarrollo rural

Muchos pases han aplicado en las zonas rurales una serie de medidas destinadas especficamente a disminuir las migraciones hacia las ciudades, pues como es evidente no toda urbanizacin se apoya en e l desarrollo industrial y menos an en e l desarrollo econmico general. E l xodo rural, que no siempre se debe a la liberacin de mano de obra en e l campo y a la necesidad de aprovecharla en actividades de naturaleza secundaria o terciaria,deriva en efecto muchas veces de las malas condiciones de vida rurales y de la mltiple atraccin que ofrece la ciudad. Pos esta razn los programas de desarrollo rural suelen tender a reducir la migracin hacia las ciudades, aunque raramente sean establecidos con ese objetivo, y aunque a veces puedan tener un efecto diametralmente opuesto. No obstante, es cierto que e l desarrollo econmico y social del campo tiende esencialmente a neutralizar los efectos de fenmenos de atraccin social de las ciudades y de expulsin o presin econmica de las zonas rurales. Los programas de desarrollo rural generalmente incluyen las siguientes medidas : a) fomento de industrias artesanales domsticas y de pequeas industrias locales; b) desarrollo de la industria ligera en general, de elaboracin de productos agrcolas en las propias zonas de produccin o en sus proximidades; c) establecimiento de industrias pesadas adecuadas en zonas subdesarrolladaso particularmente afligidas por crisis econmicas, y d) mejoramiento de las
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condiciones sanitarias,educativas, fsicas y sociales de las aldeas y pequeas ciudades.

Programas de relocalizacin

Los programas de relocalizacin de emigrantes rurales se hallan todava en una fase experimental y, por l o tanto, muy poco se sabe acerca de su xito, especialmente de aquellos destinados a los migrantes que se aglomeran en los barrios de tugurios al no haber encontrado posibilidades econmicas en la ciudad. Algunos de esos programas prevn la concesin de tierras y auxilio para la construccin de viviendas, adems de la orientacin que se da a l o s beneficiarios para obtener fuentes permanentes de ingreso.
Descentralizacin industrial

Mucho ms importante por su carcter econmico y por la multiplicidad de sus efectos es la descentralizacinindustrialcomo medida encaminada a establecer e l equilibrio entre e l desarrollo urbano y e l rural. D e hecho, esa descentralizacin se ha utilizado para descongestionar zonas metropolitanas,redistribuir la poblacin, atenuar e l crecimiento desmedido de algunas ciudades que tienden a absorber las energas y las riquezas del pas, as como para asegurar mejores oportunidades de empleo e ingreso a las ciudades pequeas y a las zonas rurales. Se han utilizado varios medios para lograr la descentralizacin industrial, desde la accin directa del gobierno en la instalacin de nuevas industriashasta medidas de fomento como l a concesin de franquicias fiscales; desde la provisin de servicios, sobre todo de la infraestructura urbana indispensable,hasta la construccin de ciudades nuevas. L a descentralizacin de la industria forma parte de planes ms amplios de naturaleza econmica. Su ejecucin en gran escala exige una considerable intervencin del poder pblico, razn por la cual esta medida ha tenido ms xito en los pases de economa dirigida.
PROBLEMAS DE ADMINISTRACI~N P~BLICA

Centralizacin y concentracin poltico-administrativa

En los pases latinoamericanos se insiste en la descentralizacin

poltica y en la mejor distribucin de los servicios pblicos como medidas indispensables, y se mantiene que sin ellas no ser posible la participacin efectiva de las energas locales en la solucin de los problemas econmicos y sociales y hasta polticos del pas. A menudo l o s provincias y los estados aspiran a una mayor autonoma sobre 72

bases ms o menos federales, y otras veces son los municipios los que buscan en la antigua tradicin de autonoma local de las cmaras y de los cabildos de los tiempos coloniales, l a inspiracin para revivir sus instituciones. Desde hace medio siglo existe una intensa campaa municipalista cuyos puntos capitales pueden resumirse as : 1. Mayor autonoma poltica para los gobiernos locales mediante l a eleccin popular de las autoridades municipales. 2.Administracin propia en los asuntos de peculiar inters para los municipios. 3.Recursos financieros propios delimitando e l campo tributario de las distintas esferas pblicas. 4. Poder constituyente de los municipios para otorgarse sus cartas orgnicas. E l xito de esta campaa ha sido m u y escaso. Slo en contados pases se han conseguido algunos resultados sin que eso signifique una descentralizacin poltica efectiva. Los que reclaman una mayor descentralizacin poltica no tienen en cuenta el hecho de que las nuevas condiciones sociales y econmicas de los pases latinoamericanos y la orientacin de su desarrollo econmico exigen una intervencin cada vez mayor por parte del estado en sectores fundamentales de la economa. E l poder central tiene que recurrir crecientemente a determinados controles econmicos. E n la mayora de los pases controla las fuerzas estatales de crdito, el sistema bancario, la poltica cambiaria, la poltica de salarios, el rgimen de produccin de numerosos productos bsicos para l a economa nacional, aparte del sistema impositivo nacional. E s t e ltimo instrumento tiende a aplicarlo como parte de una poltica econmica y social y no simplemente como un medio de allegar recursos a l erario. E n estas condiciones la autonoma poltica, administrativa e incluso financiera que e l gobierno central puede otorgar a las colectividades territoriales locales adolece de contenido econmico efectivo y no pasa de ser una expresin utpica del movimiento municipalista propuesto. As pues, la solucin de autonoma econmica y financiera de los gobiernos locales estribara en un sistema de subvenciones condicionadas, o de participacin de los gobiernos locales en los ingresos del gobierno central, pero siempre de acuerdo con los planes nacionales de inversin de los recursos as obtenidos. Los municipalistas y otros partidarios del principio de la descentralizacin debieran reclamar antes una de tipo tcnico, ya que es en s perfectamente compatible con la integridad de las competencias del gobierno central. L a descentralizacin del planeamiento gubernamental est as perfectamente dentro de este orden de ideas. La descentralizacin tcnica se realizara por medio de organismos destinados a prestar asistencia tcnica a los gobiernos locales. L a distribucin racional de funciones y competencias entre las

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distintas esferas de gobierno con e l fin de evitar duplicaciones antieconmicas, y la insuficiente utilizacin de la capacidad real de cada departamento, es un tema que no ha recibido an la atencin que merece, a pesar de lo que significa en todo esfuerzo de descentralizacin poltica y administrativa. Por todas estas razones, es posible explicar e l poco xito obtenido hasta ahora por e l movimiento municipalista, que ha adolecido de piecisin en sus reivindicaciones, dejando fuera de su atencin las verdaderas medidas capaces de fortalecer de manera efectiva a l o s gobiernos locales, como son sobre todo las relativas a la obtencin de asistencia tcnica y a la distribucin racional de funciones y competencias entre los distintos planos gubernamentales.
Formacin de funcionarios

Las tcnicas de administracin pblica se han perfeccionado hasta tal punto en l o s ltimos cincuenta aos,que ningn gobierno puede ignorarlas impunemente, o sea, sin grave perjuicio en la eficacia de sus actividades. Los pases poco desarrollados m u y en particular, dada la escasez de sus recursos frente a sus crecientes necesidades, no pueden permitirse e l lujo de continuar con las prcticas rutinarias e ineficientes de la vieja administracin heredada. Los estudios realizados por e l Consejo Interamericano Econmico y Social (y en 1954-1958 por los tcnicos de las Naciones Unidas y del Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento) han insistido en forma unnime en la necesidad de reformar la administracin pblica de estos pases. N o cabe hacerse ilusiones, sin embargo, acerca de que los pases latinoamericanos estn prestando la debida atencin a este problema. E n la mayora de ellos es todava m u y reducido e l nmero de administradores y funcionarios seriamente preparados en l a ciencia y las tcnicas de l a administracin pblica, sobre todo en e l nivel de l o s gobiernos provinciales, estaduales y locales. L a racionalizacin de los mtodos y procedimientos de administracin pblica est ntimamente ligada al problema de preparacin del personal. E l xito de las reformas administrativas depende de que exista por parte de l o s funcionarios y de l o s jefes de servicios en particular, una actitud favorable y una mentalidad idnea. A este respecto, cabe anotar que los movimientos reivindicatorios de l a autonoma municipal y del reforzamiento de las instituciones locales no han insistido en la forma que sera conveniente en semejante exigencia de formacin de un personal preparado. D e haberlo hecho as, no cabe duda que hubieran recibido mayor atencin por parte de los organismos internacionales de asistencia tcnica y de sus propios gobiernos nacionales.

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Ausencia de planeamiento

E l tema del planeamiento regional y urbano en relacin con el fenmeno de la urbanizacin merece con razn e l mayor inters de este seminario. Actualmente existen amplias informaciones sobre esta materia, a la que las Naciones Unidas,en particular, han prestado su mayor atencin,como atestiguan los seminarios regionales y diversos estudios llevados a cabo bajo su patrocinio. Cabe aadir en apretada sntesis unos cuantos puntos ms. En primer lugar, la carencia general de planeamiento en los diversos niveles de gobierno y la necesidad por tanto de estimular la formacin de un estado de conciencia favorable no slo en l o s polticos, sino en e l pblico en general. En segundo lugar, e l hecho de que la prestacin de servicios pblicos se haga en general s i n obedecer a criterios fijos de prelacin -sobre todo de carcter econmico-, con la inevitable repercusin desfavorable en e l desarrollo econmico de l o s propios pases. Por ltimo, e l hecho igualmente patente de que, cuando existen organismos de planeamiento,se concentran en las ciudades capitales, con l o que se elaboran planes detallados para zonas distantes, que en ms de una ocasin no se ajustan a sus condiciones reales. D e esta suerte se olvida la necesidad de que las colectividades locales participen de alguna forma en las actividades de planeamiento y programacin.
Problemas del sistema administrativo

E s corriente, s i es que no excesiva, la reiteracin de los problemas tpicos de la administracin pblica latinoamericana -nepotismo, exceso de funcionarios,burocratismo, bajo nivel de sueldos, corrupcin e influencia desmedida de la poltica partidista-, as como su general condena por ineficacia.E s evidente que semejantes mtodos constituyen una barrera a la accin eficiente de l o s gobiernos,y que es necesario eliminarlos l o antes que sea posible. Pero cuando se trata de precisar las medidas del caso, conviene afirmar ante todo que no siempre pueden adoptarse s i n ms las formuladas en otros pases, o sea sin un previo y cuidadoso examen de las peculiares condiciones latinoamericanas. En efecto, esos mtodos arraigan muchas veces en la estructura agraria hasta ahora dominante en estos pases y en las tendencias de sus economas de exportacin. Punto por punto, todos y cada uno de los problemas sealados podran imputarse sin dificultad a las singulares condiciones del inmediato pasado histrico de Amrica Latina, l om i s m oe l nepotismo como la empleomana o e l bajo nivel de los sueldos y emolumentos. Pero ese anlisis, aparte de su propio valor interpretativo, pondra adems las bases realmente objetivas para emprender las
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reformas ms adecuadas, pues muchas veces no es posible saltar en un instante las etapas de trabajosa evolucin de l a realidad socioeconmica subyacente.
Participacin de l a iniciativa privada

E s deseo universal de administradores,especialistas en ciencia social

y urbanistas que se ofrezca una participacin efectiva de la colectividad en la actividad gubernamental. Se espera de todos los ciudadanos que acten con el debido espritu cvico, y se aguarda de los menos favorecidos econmicamente que sean capaces de actualizar, a travs de diversos proyectos de desarrollo de la comunidad, los principios fundamentales de la responsabilidad y la ayuda propia. S i n embargo, las tradiciones econmicas y culturales de estos pases deben poner en guardia contra un optimismo exagerado,pues en Amrica Latina impera una tradicin de paternalismo tanto en el mbito de la familia, como en e l del trabajo y de las relaciones polticas.E l espritu cvico y los principios de ayuda mutua, especialmente en las ciudades, estn en contradiccin con la tendencia de estos pases a esperarlo todo del gobierno. A pesar de elio, las autoridades gubernamentales pueden y deben estimular la participacin de la iniciativa privada en beneficio del desarrollo de sus programas de accin social, sobre todo a travs de la ayuda nanciera otorgada en forma de sbvenciones condicionadas a las entidades particulares que estn dispuestas a prestar servicios sociales. Muchas ciudades que estn hoy en un momento de expansin demogrfica constituyen un campo de accin apropiado para ese tipo de organizaciones, ofreciendo una excelente oportunidad para la accin comn del gobierno y de los particulares en la solucin de l o s problemas de la urbanizacin.

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11. CONCLUSIONES DEL SEMINARIO

D E F I N I C I O N E S Y CONCEPTOS

E l .seminario reconoci que la urbanizacin concebida como la creciente proporcin de l a poblacin nacional, regional o local que se concentra en aglomeraciones, es parte de un cambio profundo de tipo social y cultural y que por lo tanto entraa mucho ms que meros procesos demogrficos. L a urbanizacin como proceso demogrfico y la urbanizacin como proceso social no se acompaan necesariamente con una perfecta coincidencia. N o obstante, adoptando un uso internacional cada vez ms corriente y a falta de otros criterios que permitan la comparacin entre distintos pases, se acord emplear el trmino urbanizacin en e l sentido indicado, con un criterio arbitrario en cuanto a l tamao de l a agrupacin. As, hubo consenso en que en los debates del seminario se consideraran urbanos los lugares con 20000 y ms habitantes por haber datos disponibles para efectuar comparaciones internacionales sobre esta base, aunque se dej constancia de que el lmite referido es arbitrario y de que para muchos fines debern considerarse como urbanas agrupaciones de menor tamao. E n ese caso, y de acuerdo con las recomendaciones de las comisiones de estadstica y poblacin de las Naciones Unidas, cada pas debe seguir usando la definicin de urbano y rural que l e sea ms til, presentando siempre sus informaciones censales por clasificaciones de tamao a n de perm i t i re l mximo de comparabilidad en el plano internacional. Se consider la utilidad de otros trminos como los de ciudad para designar una gran aglomeracin de poblacin como entidad administrativa; zona urbana para designar una aglomeracin de edificaciones contiguas; zona metropolitana para designar una aglomeracin de poblacin junto con sus zonas adyacentes; y megalp~lis~, para referirse a un conjunto de zonas metropolitanas.

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ASPECTOS DEMOGRAFICOS
La tasa de urbanizacin en Amrica Latina es funcin en gran parte de l a elevadsima tasa global de crecimiento demograco. A l considerar cualquier aspecto demogrfico de la urbanizacin en Amrica Latina no hay que olvidar e l hecho ineludible de que l a poblacin total aument en alrededor de 4/5 partes entre 1920 y 1950,ritmo de crecimiento bastante superior a l promedio mundial; y que la poblacin latinoamericana,que crece a razn de ms o menos 2,5% anual podr duplicarse en los prximos treinta aos. E l seminario llam la atencin sobre e l hecho de que e l crecimiento de la poblacin urbana en Amrica Latina es todava mayor que e l de l a poblacin total,que alcanza a cifras tan altas como 7 % anual (en Venezuela). E n siete de l o s quince pases acerca de los cuales hay informaciones disponibles, la poblacin urbana con las tasas de crecimiento registradas se duplicara en menos de dieciocho aos, y en uno de ellos (Venezuela) en alrededor de diez aos. E l seminario destac que, por su grado de urbanizacin,Amrica Latina ocupa un lugar intermedio entre las naciones econmicamente ms avanzadas de Oceana; Amrica del Norte y Europa y las menos desarrolladas de Asia y Africa. U n 25 % de l a poblacin latinoamericana viva en agrupaciones de 20000 y ms habitantes alrededor del ao 1950 y un 17 % en zonas de 100000 y ms habitantes. En e l debate se hizo notar la analoga entre las caractersticas de la urbanizacin en Amrica Latina y en Asia. En las dos regiones se advierten las siguientes caractersticas : 1.La poblacin urbana es mayor que l a que corresponde a los actuales niveles de productividad agrcola y no agrcola. 2 . E lrpido crecimiento urbano es ms bien resultado de factores de expulsin econmica de una zona rural que de atraccin hacia las ciudades;la atraccin urbana tiende ms bien a ser de ndole social que econmica. 3.En gran medida la urbanizacin ha sido un fenmeno independiente de la industrializacin. 4.La poblacin urbana se concentra en las ciudades ms grandes, sobre todo en las capitales,que siguen creciendo con mayor rapidez que otras ciudades. Se concluy en general que las poblaciones urbanas de Amrica Latina a l contrario de l o que ocurre en las naciones econmicamente ms desarrolladas, no pueden considerarse como causa y resultado de los cambios tcnicos y culturales que necesariamente producen y reflejan un mayor producto por habitante y niveles ms elevados de vida. E n gran medida, e l crecimiento de Ia poblacin urbana en Amrica Latina representa un traslado de pobreza del campo a la ciudad. E l crecimiento de la poblacin urbana latinoamericana es en

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gran parte resultado de la migracin desde las zonas rurales a las urbanas. E n seis de los diez pases acerca de los cuales existen informaciones, la migracin -comprendida la migracin internacional- representa ms del 50 % del incremento de la poblacin urbana y en otros tres le corresponde de 40 a 50 %. L a consideracin de las normas generales de poltica y accin con respecto a los aspectos demogrficos de la urbanizacin en Amrica Latina llev a las siguientes conclusiones : 1. E s necesario estudiar la relacin entre e l crecimiento demogrfico total y el desarrollo econmico a l considerar los fenmenos y repercusiones de la urbanizacin. 2.Es aconsejable llegar a un mejor equilibrio urbano-mral de crecimiento demogrfico y tambin a una mayor armona entre e l crecimiento de las ciudades ms grandes y las dems ciudades. 3.C o m o la poblacin latinoamericana sigue siendo predominantemente rural, sobre todo si se compara con la de los pases ms avanzados, es todava posible lograr un crecimiento equilibrado de las zonas rurales y urbanas. 4.Amrica Latina necesita mejores estadsticas dem'ogrficas, especialmente en relacin con la migracin interna. L a oportunidad que ofrece e l programa censal de las Naciones Unidas de 1960 para conseguir mejores estadsticas demogrficas, debera ser plenamente utilizada. 5.Las informaciones que existen (junto con los datos que se recogern en e l censo de las Amricas de 1960) exigen un anlisis ms completo que el que se ha hecho hasta ahora. Adems, habra que aprovecharlas mejor en la elaboracin de la poltica y 'enla administracin de programas. 6.L o s programas de desarrollo econmico deben emplearse para lograr un mejor equilibrio del crecimiento urbano y rural, a travs de eficaces decisiones en cuanto a la centralizacin y descentralizacin de l a industria, y de las medidas tendientes a elevar el producto por habitante y los niveles de vida de las zonas rurales.

ASPECTOS ECONMICOS

E l seminario formul las siguientes conclusiones :

1. Los planes y programas econmicos nacionales y regionales deben contar con l a repercusin de programas especficos en e l equilibrio urbano-rural de la economa y sus consecuencias para la poblacin. 2. Deben adoptarse programas para elevar e l nivel de vida de toda la poblacin, tanto urbana como rural. Esto podra lograrse a travs de medidas destinadas a aumentar e l producto por habitante, de una parte, y de otra, con una distribucin ms equitativa del 79

producto. E l aumento del nivel de vida de la poblacin rural, entre otras cosas, tendera a mitigar e l traslado excesivo de migrantes desde las zonas rurales a las urbanas. 3. L a reforma agraria que resulte en una mayor productividad y proporcione a l a poblacin rural participacin en l a tierra y la posibilidad de elevar su nivel de vida puede constituir un elemento importante en la solucin de algunos de los problemas urbanos. 4 .Las decisiones relativas a la centralizacin o descentralizacin de la industria debe basarse en las circunstancias particulares de cada caso, teniendo en cuenta por un lado la eficiencia econmica de la concentracin y, por otro,las desinversiones resultantes de los estrangulamientos en l o s servicios y las empresas de utilidad pblica que se originan en las ciudades en rpido crecimiento. A este respecto, e l seminario acept en general las conclusiones del seminario de las Naciones Unidas sobre planificacin regional celebrado en Tokio en 1958. 5. Debe prestarse consideracin al desarrollo econmico de Amrica Latina sobre bases regionales. E l efecto neto de ese desarrollo econmico regional debe ser aumentar e l producto por habitante de cada una de las naciones interesadas y dar mayor flexibilidad a l a planificacin urbano-rur al. 6.Las demisiones que se tomen para distribuir los escasos recursos entre las inversiones de infraestructuraen las zonas urbanas y las inversiones productivas deben tener en cuenta consideraciones a largo y corto plazo. Debe darse prioridad a las inversiones sociales generales que complementen los servicios productivos y aumenten e l producto, y promuevan a l mismo tiempo la justicia social y l a empresa econmica. 7.Deben hacerse esfuerzos para estimular e l desarrollo industrial en reas no comprendidas en las ciudades capitales. Segn se ha podido constatar en varios pases,entre los instrumentos para lograr este objetivo, figura e l estmulo para la transferencia o creacin de nuevas industrias en esas reas mediante medidas tales como exenciones tributarias, abastecimiento de energa elctrica,mejoramiento de l o s medios de transporte, locales fabriles a un alquiler mdico, servicios de asesoramiento en l a localizacin de fbricas, etc., y ayuda en l a contratacin y capacitacin de la mano de obra y en la construccin de viviendas para los obreros. 8. E l tamao y la densidad de la poblacin urbana deben considerarse como un activo econmico en una situacin de equilibrio urbano-rural favorable, pues significan disponibilidad de mano de obra,mercado,y una gran variedad de servicios pblicos que sirven de estmulo a l a empresa industrial y comercial y permiten que e l comercio se realice en forma eficaz, reduciendo a l mnimo las dificultades del transporte y las comunicaciones.Supondra un despilfarro no aprovechar plenamente e l potencial econmico de las
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poblaciones urbanas existentes antes de desarrollar nuevos centros urbanos.

ASPECTOS PROFESIONALES
En e l seminario se lleg a las siguientes conclusiones con respecto
a la mano de obra urbana :

1. Los obreros procedentes de un medio rural no estn en general calificados para el trabajo industrial, tienden a la inestabilidad y a tener dificultades para adaptarse a l medio urbano, siendo en consecuencia de baja productividad. 2.Debe darse elevada prelacin a la educacin y formacin profesional de obreros calicados como requisito para e l desarrollo de l a industria y otras empresas de naturaleza semejante.Debe prestarse mucha atencin a la formacin de personal especializado en l o s niveles necesarios para aminorar l a dependencia de la ayuda externa en e l desarrollo econmico. 3. Las medidas a corto plazo para mejorar la situacin de l a mano de obra urbana deben incluir l o s siguientes programas : a ) Proporcionar en las reas rurales la informacin adecuada y completa con respecto a l a situacin real del mercado de trabajo, las condiciones de vida, etc., en las zonas urbanas. b ) Proveer capacitacin vocacional a los inmigrantes en las ciudades. Deben tenerse en cuenta l o s mtodos de capacitacin rpida utilizados en otras partes del mundo con buenos resultados. 4 .Las medidas a ms largo plazo deben incluir : a ) Ampliacin y mejora de l o s sistemas educativos rural y urbano (vase ms adelante Educacin). b) Reorientacin del programa de enseanza escolar para ajustarlo mejor a las necesidades locales. c ) Suministro de capacitacin prctica vocacional o prevocacional. d) Suministro de mejores servicios de empleo. e ) Proteccin contra l a explotacin a l o s inmigrantes obreros, en especial las mujeres y l o s nios, y a l o s obreros en general.

PLANEAMIENTO FfSICO

E l planeamiento fsico de Amrica Latina, segn se describi en los

debates del seminario, tiene las siguientes caractersticas generales :
a ) Los programas de urbanismo tienden a concentrarse en un nmero

relativamente reducido de las reas metropolitanas ms grandes, sobre todo en las capitales. b)Las reas metropolitanas y urbanas de Amrica Latina sufren graves deficiencias y estrangulamientos en l o s servicios bsicos de

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utilidad pblica, como agua potable, alcantarillado, transportes, energa elctrica, etc. c)El planeamiento urbano en general no se relaciona adecuadamente con e l planeamiento econmico nacional y regional, por una parte, y los planes sociales y administrativos, por otra. d )E n e l planeamiento fsico se plantean difciles interrogantes con respecto al equilibrio rural y urbano, distribucin equitativa de escasos servicios urbanos entre distintos sectores de la poblacin de l a ciudad, consideraciones a largo plazo frente a conveniencias inmediatas, y orden de prelacin que habr de darse a las muchas necesidades urgentes. e ) h s urbanistas latinoamericanos hacen frente a agudos problemas con e l crecimiento de los barrios de tugurios. E n vista de las consideraciones anteriores, los participantes del seminario coincidieron en que: 1. E l planeamiento fsico debe fijarse metas que puedan alcanzarse en un tiempo prudencial. Las ventajas a corto plazo a menudo deben postergarse por consideraciones de ms largo alcance, y los programas deben escalonarse en tal forma que no se atiendan las necesidades con medidas incompletas ni se produzca un desaliento general. 2. E l planeamiento fsico debe integrarse en planes nacionales y regionales de carcter social, econmico y administrativo. L a coordinacin de estas distintas actividades de planeamiento es requisito indispensable para lograr e l equilibrio y la equidad en la satisfaccin de las muchas necesidades de Amrica Latina. 3. E n e l planeamiento fsico debe reconocerse que e l problema fundamental de Amrica Latina es e l bajo producto por habitante y por l o tanto deben evitarse las desinversiones. E l planeamiento del medio fsico debe tener como uno de sus objetivos facilitar y acelerar la elevacin del nivel de vida. 4. Dentro de las posibilidades economicofinancieras, ha de prestarse primordial atencin a dotar de los servicios urbanos esenciales a los grupos de bajos recursos. Entre esos servicios figuran el agua potable, e l alcantarillado y otros servicios sanitarios y de utilidad pblica. Tambin debe considerarse la posibilidad de planes de vivienda en que se cumplan las normas mnimas de salubridad y bienestar para hacer frente a los problemas que crean las barriadas de tugurios. 5. H a n de hacerse esfuerzos para ejercer un mayor control sobre e l uso de l a tierra valindose de programas destinados, por ejemplo, a la : a) Ampliacin de la jurisdiccin municipal sobre e l uso de la tierra, especialmente en lo que se refiere a las reas metropolitanas en su conjunto. b) Ejecucin de un sistema de zonificacin previa la elaboracin de sus ordenanzas.

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c) Creacin de poderes municipales ms amplios para la expropiacin y compra de terrenos. ) Creacin de sistemas tributarios para castigar la tenencia de la tierra con fines especulativos. e) Autorizacin del loteo de terrenos para fines residencialesslo tambin estn provistos los servicios urbanos esenciales. j ) Adquisicin de grandes reservas de terreno urbano y suburbano para su uso futuro con fines pblicos. g) Insistencia en la planificacin fsica de los territorios abiertos o no incorporados al uso o a la actividad econmicas, a fin de obtener un mejor empleo de la tierra, e inducir a una real ocupacin de los territorios y a una ms adecuada distribucin de la poblacin. 6. Deben hacerse esfuerzos para l a proteccin sanitaria de cursos de agua y balnearios, con e l fin de evitar la contaminacin por desechos humanos e industriales, as como tomar medidas para prevenir l a contaminacin del aire por gases, vapores y humos industriales. Tambin conviene pensar en los peligros que para la salud entraan las instalaciones de energa atmica.

EDUCACIN L a planificacin y desarrollo de l a educacin deben desempear un papel decisivo en la solucin de los problemas de la urbanizacin, tanto porque la educacin proporciona la base que exigen las ciudades para las actividades econmicas y la organizacin social, como porque representa u11 instrumento de adaptacin personal a los problemas de transicin a la vida urbana. Se requiere un planeamiento de los sistemas educativos nacionales para asegurar e l mximo aprovechamiento de los recursos disponibles, ajustndolos a las nuevas condiciones sociales y econmicas. Esto significa que se requerir multiplicar e l nmero de integrantes del personal docente, de las edificaciones y otros recursos necesarios, as como asegurar una mayor asistencia a los establecimientos de enseanza. Adems deben emprenderse programas de educacin de adultos para promover e l alfabetismo y la seguridad en si mismo as como e l sentido de los valores comunales tanto por su propio valoi como para facilitar e l empleo en la industria y los servicios y la plena participacin econmica y cultural en la vida de la ciudad y de l a nacin. Convendra asimismo que existieran programas de capacitacin, casas de la cultura, centros comunales y de creacin literaria y que las autoridades locales reconocieran que los programas de educacin de adultos de este tipo son complemento necesario de los
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programas de asistencia social. Tambin debe estimularse a las industrias para que acepten la responsabilidad de ayudar a los nuevos obreros en sus problemas de adaptacin a las condiciones urbanas. Debe darse importancia a la formacin de planificadores entrenados para un trabajo interprofesional, especialmente a travs de cursos de postgraduados, bajo e l patrocinio de las universidades y con participacin de las escuelas especializadas, que tienen que ver con este problema y forman parte de las universidades. E l seminario tom nota de que e l programa de educacin de la Unesco prev actividades en estos diversos campos. D e especial importancia es e l proyecto principal de la Unesco para la extensin de la educacin primaria en Amrica Latina, programa decena1 que comenz en 1958 y que tiene por finalidad ayudar a los gobiernos latinoamericanos a solucionar sus problemas de educacin primaria. Los Estados Miembros interesados pueden solicitar asistencia para que estos servicios se extiendan a todos ellos.

ASPECTOS DE BIENESTAR SOCIAL

E l examen de los problemas sociales, de salubridad y recreativos de los habitantes urbanos, y especialmente de los inmigrantes, llev al seminario a las siguientes conclusiones : 1. L a planificacin de los servicios sociales y de bienestar debe considerarse como parte integral de los planes de urbanizacin, es decir, la planificacin social debe integrarse con la planificacin econmica,fsica y administrativa.Los servicios sociales, como parte integral de una poltica social, slo pueden llegar a convertirse en una realidad efectiva mediante la participacin de los asistentes sociales en colaboracin con otros profesionales, en la planificacin y ejecucin de la poltica social. 2. Cualquier programa de bienestar social relacionado con los problemas sociales de la urbanizacin debe orientarse principalmente a los grupos y a los individuos a travs de grupos -familia, comunidad local, asociaciones voluntarias- y debe basarse sobre la aceptacin y activa participacin de los grupos respectivos. 3. Los servicios sociales existentes deben ampliarse y orientarse para que : a) Satisfagan las necesidades de los nuevos inmigrantes a su Negada, incluyendo e l establecimiento de centros de recepcin cuando sean necesarios y factibles,a finde asegurar su integracin en la comunidad urbana. b) Proporcionen viviendas para los inmigrantes sin hogar, especialmente para los grupos ms indefensos, como mujeres solas, adolescentes, enfermos, lisiados y ancianos.
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c ) Adopten medidas para ayudar a l o s recin llegados a obtener las informacionesy servicios necesarios con respecto a la salud y la nutricin en l o s centros urbanos. 6) Ayuden a los migrantes rurales a volver al campo,pues estos movimientos de regreso podrn aliviar e l exceso de urbanizacin y pueden estimularse mediante una asistencia adecuada. e ) Se preocupen del establecimiento de servicios para la juventud, sobre todo cuando hay una diferencia entre la edad de egreso escolar y la mnima para trabajar. f) Consideren los medios para facilitar la obtencin de los documentos de identificacin necesarios en la ciudad,a saber,pruebas de identidad, ciudadana,edad, estado civil, etc. 4 .Los servicios sociales debern ajustarse al grado de urbanizacin. 5. E s necesario establecer centros sociales de nes mltiples que prestaran servicios sociales de bienestar general a todos los residentes en la ciudad, incluso l o s inmigrantes. 6.Habr que considerar la aplicacin de programas de desarrollo de comunidades en l o s centros urbanos cuando parezca adecuado. Las iniciativas que han tomado los habitantes de l o s barrios de tugurios para mejorar sus propias condiciones en algunas ciudades, sugieren la posibilidad de organizar eficaces programas de ayuda propia en las zonas urbanas, basndose en la natural propensin de los habitantes a organizarse para resolver sus problemas. 7. Tales programas de ayuda propia pueden y deben ensayarse iricluso en las zonas muy desorganizadas, empleando para elio tcnicas adecuadas que estimulen las tendencias a organizarse por s m i s m o s que de otro modo no daran fruto alguno. 8. Como hasta la fecha no ha habido ninguna reunin tcnica de trabajadores o asistentes sociales para debatir l o s problemas sociales de la urbanizacin, los tipos de servicios sociales que se necesitan o los mtodos que pueden ser ms eficacesen este campo, e l seminario recomend que se convocara a tal reunin como parte del programa de accin futura. 9.Se recomend asimismo que la enseanza del servicio social se realice en escuelas universitarias para asegurar un nivel cientfico de estudios y una conexin fecunda con las ciencias sociales. 1 0 .E l seminario consider, por ltimo, que las escuelas de servicio social deben tener en cuenta de manera principaisima las motivaciones socioeconmicas y l o s mtodos de organizacin de la comunidad y servicios sociales de grupo.

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ASPECTOS ADMINISTRATIVOS E l examen del problema de elaboracin de una poltica y de administracin de programas para tratar de los muchos problemas asociados con l a urbanizacin llev a l seminario a las siguientes conclusiones acerca de la administracin en general : 1. L a enorme tarea de manejar los muchos problemas econmicos, fsicos,sociales y administrativos,en condiciones de limitados medios y pobreza generalizada,puede llevar a la adopcin de programas antieconmicos con respecto a los recursos disponibles. Entre los tipos de proyectos que no debieran emprenderse figuran los siguientes : a) Pequeos proyectos de exhibicin que slo sirven y benefician a unos pocos. b) Organizaciones administrativas con propsitos demasiado ambiciosos. c) Sistemas tributarios que mantengan servicios sociales a expensas de los ms pobres. 2 . Habr que tomar medidas adecuadas para la recopilacin de los datos fundamentales y para realizar las investigaciones y anlisis de los distintos problemas, necesarios para asegurar una politica y accin convenientes. Aunque se reconoce que es a menudo ineludible actuar sobre la base de los datos de que se dispone, por inadecuados que sean deber hacerse siempre todo lo posible para obtener las informaciones ms seguras cn que apoyar la accin. 3. E s aconsejable crear un organismo central que se encargue de recoger y analizar las informaciones fundamentales que requiere e l administrador. Este organismo, que debera trabajar de preferencia en cooperacin con las universidades y otros centros de investigacin, ha de contar con e l personal de la calificacin necesaria para desempear su importante funcin informativa. 4. E n general las disposiciones administrativas dirigidas a resolver los problemas urbanos habrn de variar en los distintos pases segn e l grado de centralizacin o descentralizacin de su sistema administrativo. 5. Habr que prever la coordinacin de la poltica y de los programas referentes a los problemas urbanos en su mutua conexin. Tal coordinacin puede adquirir varias formas y encontrarse situada en distintas oficinas gubernamentales, como por ejemplo, en un organismo nacional de planificacin econmica y social. Aunque no es imprescindible establecer un organismo nacional encargado especficamente de los problemas de urbanizacin, sera aconsejable que -a travs de un mecanismo de coordinacin- existiera en el gobierno central alguna entidad destinada a examinarlos en conjunto, sin menoscabo de la iniciativa de las autoridades locales y regionales.
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6, L a enseanza de la administracin pblica en escuelas y cursos especiales debe estimularse para mejorar la competencia de los funcionarios pblicos en todos los niveles gubernamentales. 7. A n de eliminar e l conicto que existe actualmente entre las aspiraciones a una mayor y ms efectiva autonoma de las comunidades locales, por una parte y, por otra, la situacin en que e l gobierno central se encuentra de tener que aumentar sus atribuciones a expensas por lo general de las autoridades locales en cuestiones de poltica econmica, fiscal y social para hacer frente a sus crecientes obligaciones, debieran adoptarse las siguientes medidas : u) Distribuir en forma ms racional las funciones entre los distintos niveles gubernamentales. b) Establecer programas de ayuda en que los fondos sean utilizados de acuerdo con las normas o planeamientos nacionales. 8. Los gobiernos nacionales deben estudiar un sistema de administracin mediante e l cual las autoridades municipales puedan tomar la iniciativa y aceptar la responsabilidad de encarar los problemas que los afectan. L o s hechos indican que e l exceso de centralizacin tiende a desalentar la iniciativa local y a retardar la solucin de muchos problemas urbanos. 9. A este respecto, sera necesario proceder a un examen y reformas generales de la actual competencia de las autoridades municipales para aplicar impuestos, contratar prstamos, planificar y entrar en acuerdos intergubernamentales con otros municipios as como con las autoridades superiores del gobierno. H a de prestarse especial atencin a l a enseanza de las modernas tcnicas administrativas y de las materias fundamentales relativas a las actividades del municipio para que los gobiernos locales estn en condiciones de desempear sus tareas presentes y futuras. 1 0 . Debe modificarse la estructura de los gobiernos locales para que correspondan por lo menos con la zona de asentamiento urbano continuo rea urbanizadayy, si no fuera posible hacerlo con la regin metropolitana ms amplia. Estas organizaciones de gobierno local haran posible un planeamiento ms efectivo. 11. E s necesario tratar de elevar al mximo la participacin de los ciudadanos en los programas encaminados a resolver los problemas de l a ciudad. (Vase lo dicho anteriormente acerca de los programas de desarrollo de las comunidades.) 12. Convendra mejorar la eficacia de los servicios pblicos con las siguientes medidas : a) Creacin de sistemas de seleccin de personal que permitan contratar y mantener a personal calificado. b) Mejora de las condiciones de la administracin pblica, comprendidas las relativas a los niveles de remuneracin, para que esa administracin pblica ofrezca estmulos a hombres capaces. c) Adopcin de procedimientos administrativos eficaces.

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INVESTIGACIONES

L o s trabajos del seminario pusieron de manifiesto una grave insuficiencia de informacin y datos sobre los problemas y l a realidad social de Amrica Latina, especialmente en lo que se refiere a las consecuencias sociales de la urbanizacin. Result evidente la necesidad de fomentar la realizacin de estudios concretos, sealndose a este respecto la conveniencia de que las universidades y dems centros cientficos pblicos y privados presten la atencin necesaria a estos problemas. E l seminario estim que un grave obstculo para este propsito reside en l a escasez de especialistas en este campo, subrayando l a necesidad de que la formacin de esos especialistas abarque la enseanza y l a prctica en la metodologa de la investigacin. Instituciones regionales como e l Centro Latinoamericano de Investigaciones en Ciencias Sociales y la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, que se han creado con el patrocinio de la Unesco, constituyen instrumentos de gran importancia para el logro de esta finalidad.
MEDIDAS QUE DEBEN ADOPTARSE E l problema fundamental en Amrica Latina, en torno a l cual giran
todos los dems, es evidentemente e l del bajo nivel de vida de l a poblacin, que se deriva en esencia de un bajo producto global. Los problemas relacionados con un rpido proceso de urbanizacin son en gran parte resultado de los bajos niveles de vida en el campo, que inducen a la migracin hacia las ciudades, aumentando as la pobreza que en las mismas se ofrece. E n un sentido fundamental,los principales problemas de l a vida urbana latinoamericana slo podrn resolverse si se eleva el producto global y se logra un nivel ms alto de vida para l a poblacin urbana y rural. L a accin encaminada a solucionar los problemas de la urbanizacin debe naturalmente comprender una planificacin completa e intensiva y l a elaboracin de programas tanto a corto como a largo plazo. Como primer paso hacia la solucin de los problemas de la rpida Urbanizacin, es deseable que los gobiernos designen un organismo en l a administracin central que se encargue de coordinar las polticas y programas que influyen en los problemas interrelacionados de la vida urbana. Sera funcin de tal organismo central y coordinador examinar los programas econmicos, de planificacin, sociales y administrativos en ejecucin, a f i n de evaluar su influencia en los problemas urbanos y tomar la iniciativa de recomendar las polticas y programas o a las enmiendas de polticas y programas- m s eficaces en relacin con los problemas urbanos.

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Los gobiernos miembros estaran as en mejor situacin de aprovechar los programas internacionales de asistencia tcnica en beneficio de la solucin de los problemas urbanos que se plantean en e l orden econmico, social, de planificacin y administrativo. L o s gobiernos miembros pueden recurrir a los programas regulares de las Naciones Unidas y sus organismos especializados relacionados con Amrica Latina y a los programas de la Organizacin de Estados Americanos. Programas ilustrativos de este tipo son e l desarrollo social y econmico equilibrados de las Naciones Unidas; los programas de las Naciones Unidas y sus organismos especializados destinados a definir y medir los niveles de vida, y e l proyecto principal de la Unesco para la extensin de la educacin primaria en Amrica Latina. Entre las dems actividades urgentes recomendadas por e l seminario, hay dos que se refieren al mejoramiento de las bases de investigacin necesarias para una poltica y accin fructferas. l seminario reafirm la recomendacin de que deben llevarse 1. E a cabo estudios de los niveles de vida fami1iarl. Esos estudios tienen por objeto dar una visin directa y completa de las condiciones de vida familiar y proporcionar una mejor base emprica que la que actualmente existe, para formular polticas concretas y programas de accin. 2. E l seminario tambin recomend que se tratara de conseguir e l mayor nmero de informaciones posibles acerca de los problemas urbanos en relacin con e l censo de las Amricas que se levantar hacia 1960 como parte del programa censal mundial de 1960 de las Naciones Unidas. Reviste especial importancia que se tomen las disposiciones adecuadas para tabular y analizar los resultados del censo de 1960, de m o d o que las estadsticas recopiladas puedan emplearse eficazmente en e l planeamiento total e integral en los campos econmico, fsico, social y administrativo. E l seminario expres la esperanza de que continuara el programa conjunto Naciones Unidas/Unesco en materia de urbanizacin, en cooperacin con los dems organismos especializados y de que se analizaran los resultados y conclusiones de los distintos estudios y seminarios regionales hasta ahora llevados a cabo. Tambin se recomend - c o m o queda indicado bajo e l epgrafe Aspectos de bienestar social, punto 8 - que se convocara a una reunin de asistentes sociales de los distintos estados membros para estudiar los problemas sociales de la urbanizacih, a f i n de llegar a recomendaciones de accin mancomunada acerca de los problemas urbanos en e l campo del bienestar social.
1. Informe acerca de las definiciones y mediciones internacionales de los niveles de vida,
que se bas en una reunin convocada por el Secretario General de las Naciones Unidas conjuntamente con la Oficina Internacional del Trabajo y l a Organizacin de las Naciones Unidas para l a Educacin, l a Ciencia y la Cultura.

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E l seminario expres la conveniencia de que los Estados miembros hagan llegar ejemplares de este informe a los funcionarios de todas las entidades gubernamentales, nacionales y locales que se preocupan de los problemas urbanos, as como a los medios universitarios. Se estima que e l estudio de este informe sera til para la formulacin de una poltica coordinada y la adopcin de las medidas necesarias, a l proporcionar un marco comn de referencia para la comprensin y consideracin de los problemas urbanos. E l seminario estim que no puede esperarse un progreso muy rpido en la resolucin de los problemas de urbanizacin en Amrica Latina. E s un hecho que, de continuar las tendencias actuales, la poblacin total de Amrica Latina se duplicar en treinta aos y l a de las ciudades crecer con mayor rapidez todava. L o s programas de desarrollo econmico, adems de elevar e l nivel de vida de la poblacin actual, deben tener en cuenta adecuadamente e l crecimiento demogrfico. Las autoridades urbanas hacen frente a l mismo problema y deben abordarlo en todos los campos de la planificacin -econmico, fsico, social y administrativo. Sin embargo, la magnitud de la tarea que implica elevar los niveles de vida y solucionar los problemas de la vida urbana no debe paralizar la accin y l a elaboracin de una poltica. Por e l contrario,e l objetivo de este y otros seminarios es definir la magnitud y la naturaleza de los problemas urbanos. E n los programas a largo plazo que habr que emprender ser importante evitar tanto l a complacencia con medidas incompletas como e l desaliento que pueden producir programas demasiado ambiciosos.

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P A R T E

S E G U N D A

SELECCI~N DE DOCUMENTOS

III. ASPECTOS DEMOGRFICOS DE LA URBANIZACI~N EN AMRICA LATINA

por l a Divisin de Poblacin, Departamento de Asuntos Sociales, Naciones Unidas

INTRODUCCIN
E l presente estudio tiene por objeto ofrecer un cuadro estadstico general de la urbanizacin en Amrica Latina y describir y analizar las principales caractersticas demogrficas de la poblacin urbana en relacin con la poblacin no urbana de l o s pases latinoamericanos. Los datos utilizados en e l anlisis se obtuvieron principalmente de l o s censos de poblacin ms recientes,levantados en la mayora de l o s casos alrededor de 1950.En e l apndice figuran algunas explicaciones de la expresin poblacin urbana. Durante algn tiempo, se ha venido operando en los pases latinoamericanos una urbanizacin relativamente rpida y clculos recientes indican que en e l curso de l o s ocho o diez ltimos aos este proceso ha continuado a lm i s m o ritmo y, en algunos casos, a un ritmo ms acelerado que antes. En los prrafos siguientes se resumen las principales conclusiones del anlisis. Los pases latinoamericanos difieren mucho en cuanto a l grado de urbanizacin que han alcanzado, pero hay ciertas caractersticas de l a poblacin urbana que son comunes a todos o a la mayora de ellos : 1. Las grandes ciudades se caracterizan por tener una relacin de masculinidad y una fecundidad relativamente bajas. 2.La distribucin, segn e l estado civil, de la poblacin que habita en las ciudades difiere significativamente de l a correspondiente distribucin de l a poblacin total. 3.L a s zonas ms urbanizadastienen una mayor proporcin de adultos jvenes y de edad madura y una menor proporcin de nios. 4.Las ciudades tienen ndices de alfabetismo ms elevados que e l resto de l a poblacin. Los datos disponibles no establecen una diferencia clara en los niveles generales de mortalidad entre la poblacin urbana y la poblacin total. Sin embargo, las tasas de mortalidad infantil en las ciudades son, por l o general,inferiores a los promedios nacionales. E l crecimiento ms rpido de la poblacin urbana en comparacin con la poblacin total se debe principalmente a la migracin del
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campo hacia la ciudad; las tasas de aumento natural en las localidades urbanas y no urbanas son aparentemente bastante similares. Los que emigran del campo hacia la ciudad son en su mayora adultos jvenes, es decir, entre los quince y treinta y nueve aos de edad, y son principalmente mujeres. L a migracin internacional,que influye principalmente en e l crecimiento de las ciudades metropolitanas, est constituida en su gran mayora por hombres; actualmente esta migracin internacional slo reviste importancia secundaria en la mayora de los pases latinoamericanos. L a distribucin de los varones econmicamente activos, por rama de actividad econmica, en algunas grandes ciudades de Amrica Latina difiere un tanto de la que se observa en ciertas grandes ciudades de pases con mayor desarrollo econmico :la proporcin de los que trabajan en las manufacturas es anloga para las ciudades de Amrica Latina y para las de fuera de esta regin, pero en las primeras un mayor nmero estn ocupados en la prestacin de servicios y un menor nmero en e l comercio. L a forma en que las caractersticas demogrficas de la poblacin que vive en las ciudades difiere de las de los habitantes de otras localidades indica la importancia que tiene la urbanizacin no slo desde e l punto de vista demogrfico, sino tambin desde e l punto de vista econmico y social. Los rasgos demogrficos de la poblacin total de un pas pueden considerarse como e l promedio resultante de la ponderacin de las caractersticas de los habitantes urbanos y rurales. Por consiguiente, si el proceso de urbanizacin contina y si las poblaciones de las ciudades conservan sus actuales caractersticas, la poblacin total de esos pases tender cada vez ms a asemejarse a la actual poblacin urbana. Desde e l punto de vista demogrfico, esto puede significar una disminucin en e l nivel de fecundidad, lo cual necesariamente acarreara un importante cambio en la tasa de crecimiento de la poblacin y en la composicin por edades de la misma. Desde e l punto de vista del desarrollo econmico y social, la urbanizacin puede ser un factor de gran importancia en la elevacin del nivel de alfabetismo, la disminucin de la proporcin de las uniones no legalizadas, e l incremento del nmero de los que trabajan en actividades industriales, etc. E s probable que esto ltimo traiga consigo una mayor productividad y, por ende, mayores ingresos per capita. Adems, los cambios en la composicin por edades de la poblacin seran de ndole tal que contribuiran a aminorar e l peso por concepto de personas a cargo. A esta altura, quiz convenga volver a examinar las hiptesis en que se basa e l razonamiento precedente. Dichas hiptesis son :a) que e l proceso de urbanizacin continuar, suposicin que parece razonable en vista de lo que se sabe actualmente acerca del crecimiento urbano y de los factores que lo afectan, y b) que los rasgos demo94

graicos que distinguen actualmente la poblacin urbana de la poblacin rural permanecern relativamente inalterados. L a poblacin de algunas grandes ciudades aumenta con mucha rapidez;en las principales ciudades de Colombia y Venezuela, por ejemplo, e l aumento es aproximadamente de un 6 a un 7 % anual. Para mantener por l o menos e l actual nivel de vida urbano, sera menester, entre otras cosas, proporcionar a un ritmo aproximadamente iguala l de l a tasa de crecimientourbano :a ) escuelasy maestros, af i n de que e l nivel de aifabetismo no descienda, b ) capacitacin profesional,para que haya ininterrumpidamentemano de obra calificada,en cantidad adecuada,para la expansin industrial,c) viviendas en nmero adecuado para alojar a l o s nuevos matrimonios y a los migrantes, etc. S i no se hacen esfuerzos para mantener por l o menos l o s actuales niveles con respecto a estas y a otras importantes necesidades econmicas y sociales,es probable que la creciente urbanizacin no contribuya a elevar e l nivel de vida de un pas, sino m s bien a empeorarlo.

SITUACIN DE LA URBANIZACIN EN AMRICA LATINA

Las definiciones censales de zona urbana y zona rural no permiten hacer un anlisis comparativo del grado de urbanizacin alcanzado por l o s distintos pases de la regin,ya que varan mucho de un pas a otro1.H a sido, pues, necesario servirse de una medida de urbanizacin que permita comparar l o s niveles y tendencias de l o s distintos pases. Para cada pas de la regin,se calcularon l o s siguientes ndices de urbanizacin,utilizando datos de los censos ms recientes, levantados generalmente alrededor de 1950 z. 1.Porcentaje de la poblacin total que vive en localidades de 20O00 habitantes o ms. 2.Porcentaje de la poblacin total que vive en localidades de 1 0 0O00 habitantes o ms. Cualquiera de estas dos medidas se presta para l o s fines del anlisis. Incluso los porcentajes de poblacin urbana determinados conforme a las definiciones censales (que recibirn en adelante la denominacin de ndice 3) pueden aplicarse en ciertas condiciones;en efecto, e l coeficiente de correlacin entre l o s ndices 1 y 3 fue de 0,93,y entre e l 2y e l 3,de 0,82.En e l cuadro 1 referente a 20 pases latinoamericanos se da e l porcentaje de la poblacin que vive en localidades de 20O00 habitantes y ms, de 1 0 0O00 habitantes y ms, y se indica e l porcentaje urbano segn las definiciones censales.
1. Para consideraciones generales sobre l a cuestin, vase el captulo 1 del Demographic yearbook 1952. de l a Naciones Unidas. 2. Para Uruguay, donde desde 1908 no se ha levantado ningn censo, se u t i l i z o una estimacin.

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CUADRO 1. fndices de urbanizacin en Amrica Latina

Ao
censal Porcentaje de la poblacin 1 en localidades de mds de 20 O00 habitanres Porcentaje de la poblacin urbana (segn l a definicin censal)

Pas

100 O00 habitante8

Amrica Central y Antillas

Costa Rica Cuba E l Salvador Guatemala Hait Honduras Mxico Nicaragua Panam Repblica Dominicana
Amrica del Sur Argentina Bolivia Brasil Colombia Chile Ecuador Paraguay Per Uruguay Venezuela

1950 1953 1950 1950 1950 1950 1950 1950 1950 1950 1947 1950 1950 1951 1952 1950 1950 1940 1950 1950

17,s 36,s 13,O 11,2 5,1 68 24,l 15,2 22,4 11,l 48,3 19,7 20,2 22,3 42,9 17,8 15,2 13,9 36,2 31,O

17,s 21,9 8,7 10,2 4 7 3 0,o 15,l 10,3 15,9 8,5 37,2 10,6 13,2 14,7 28,s 14,6 15,2 8,4 32,6 16,6

33,s 57,O 36,s 25,o 12,2 31,O 4 2 . 6 34,9 36,O 233 62,s 33,6 36,2 37,8 60,2 28,s 34,6 36,l
9

53,8

Fuentes: U . N. Demographic yearbook 1955 y datos de censos oficiales, uara Cuba : I I . L. Browning. Recent trend in Latin America urbanization, T h e nnnals of the American Academy of Polifical and Social Science, marzo de 1958.

1. Los datos bsicos para Panam y Colombia incluyen las problaciones indias de organizacin tribal. 2. Estimacin procedente de l a obra ihe world distribution of urbanization por Kingsley David e Hilda Hertz, Bulletin of the International Starisficai Insriluie, vol. XXXIII. parte IV, pgina 237. 3. No se dispone de datos.

Desde e l punto de vista de la situacin mundial, e l porcentaje de la poblacin latinoamericana que vive en localidades de 20000 y 1 0 0O00 habitantes es ligeramente superior al promedio, aunque en 1950 Amrica Latina figuraba entre las tres regiones menos urbanizadas. En e l cuadro 11 se dan las medias ponderadas de las principales regiones del mundo. Conviene tener presente que, entre los pases latinoamericanos hay notables variaciones en e l grado de urbanizacin, particularmente si se utiliza e l ndice 1. L a Argentina (1947), Chile (1952) y Uruguay (1950) figuran entre l o s
96

15 pases ms urbanizados del mundo l; sus respectivos porcentajes de poblacin urbana (habitantes en localidades de ms de 20000 moradores) fueron de 48,3, 42,9 y 36,2,respectivamente.E n cambio, para los cinco pases centroamericanos y Panam considerados conjuntamente, los bajos porcentajes de poblacin en localidades de ms de 20000 habitantes (13,O) y de ms de 100000 (93) se aproximan ms a los promedios de Asia que a los de Amca Latina. E l proceso de urbanizacin reviste formas diferentes en los distintos pases segn sean, entre otras cosas, la extensin del pas, sus antecedentes histricos y l a situacin de su economa, la ubicacin de los recursos naturales, puertos, etc., y otros varios factores de ndole social y cultural. Puede asumir cualquiera de las formas siguientes :a) un aumento en e l nmero de las ciudades con poblaciones de distinta magnitud acompaado de aumentos en la poblacin de estas ciudades; b) un aumento en e l nmero de los habitantes que viven en ciertas ciudades no acompaado de un aumento en el nmero de las localidades clasificadas como ciudades; o c) continuos e importantes aumentos en l a poblacin de una ciudad principal nicamente, por lo comn la ciudad capital. L a s datos de la columna 3 del cuadro 11 indican las diferencias que existen entre las principales regiones del mundo en cuanto respecta a la medida en que la poblacin urbana est concentrada en ciudades de 1 O00 O00 y ms habitantes. Se observar que Amrica Latina tiene un ndice de concentracin relativamente elevado. A menudo se ha hecho referencia a que la urbanizacin en esta regin se caracteriza por l a concentracin de la poblacin urbana en las grandes ciudades, por lo comn en la mayor ciudad del pas. Una explicacin parcial de este fenmeno pueden darla las mltiples funciones que desempean las grandes ciudades de la regin: la mayor ciudad de un pas suele ser la capital poltica, e l centro comercial e industrial as como tambin e l centro de las actividades culturales, educativas y recreativas 2.

1. K. Davis y H. Hertz, The world distribution of urbanization, Bulletin of the

. 3 1 . lnlernational Statistical Znstitute, vol. XXXIII, part IV. pg. 7

2. K. Davis y H. Hertz, O p cit.; Harley L. Browning, Recent trends in Latin

American urbanization. T h e annals of the American Academy of Political and Social Science, marzo de 1958, pgs. 111-120.

97

CUADRO 11. Porcentaje de la poblacin que vive en las ciudades en la prin-

__
Regin

cipales regiones del mundo, 1950

Porcentaje de poblacidn en ciudades de hdice de conceniracin en las grandes ciudades 100 x (2)

20 000 o m63
habifantes

100000 o ms habifanfes

(1)

Mundial Oceana Amrica del Norte Europa

URSS
Amrica Latina Amrica del Sur Amrica Central y Antillas Asia Africa

(1) 2 1 47 42 35 31 25 (26) (21) 13 9

13 41

(3) 62 87 69 60 58 68 (6%
(64) 63 51

Fuentes: Los datos para todas las regiones, con excepcidn de Amrica Latina, proceden de Unesco, Urbanizafion in Asia and the Far East, proceedings of rhe joini U N / U n e s c o Seminar, Bangkok, 8-18 de agosto de 1956. Calcuta 1958. captulo IV. de l a obra The World Distribution by Urbanization. por Kingsley Davis y H. Hcru, Bulletin of fhe infernational Statisfical Insfifute, vol. XXXIII, parte IV, pginas 227-242. Amrica Latina : U. N. Demographic yearbaok 1957 y cuadro 1.

1. Incluye a l o s Estados Unidos de Amrica y al Canad. 2. Con excepcin de l a URSS.

TENDENCIA HIST~RICA DE LA URBANIZACI~N LATINOAMERICANA

L a evolucin en e l grado de urbanizacin de un pas puede observarse en dos formas: se pueden considerar los cambios en l a proporcin de la poblacin que vive en localidades de distinto tamao en los censos sucesivos, o se puede comparar e l aumento de la poblacin que habita en ciertas ciudades con e l aumento de la poblacin total del pas. E n e l primer mtodo de anlisis va implcito e l problema de l a comparabilidad entre los censos. Por ejemplo, cuando la poblacin de una localidad de menos de 20000 habitantes, segn un censo, sobrepasa este total en e l censo siguiente, se l censo l a considera no urbana en e l primer censo y urbana en e siguiente. E l aumento de la poblacin urbana total de un censo a l otro se debe al crecimiento de la poblacin en las localidades de ms de 20000 habitantes y a l a adicin de personas residentes en localidades que pasaron de no urbanas a urbanas. Con e l segundo mtodo de anlisis, la poblacin urbana se refiere siempre a unas

mismas localidades, y por lo tanto su crecimiento obedece slo al aumento de sus respectivas poblaciones. En e l cuadro 111 se dan datos sobre la tasa meda anual de crecimiento de l a poblacin durante varios perodos en localidades de tamao determinado segn e l ltimo censo y la poblacin total de 15 pases de la regin ' . L a caracterstica principal de dicho cuadro es que, para cada pas, excepto Panam, y para cada perodo intercensal, la tasa de aumento de la poblacin residente en ciudades de m s de 20000 habitantes fue superior a la tasa correspondiente a la poblacin total del pas, y, a fortiori, tambin superior a la poblacin residente en localidades de menos de 20 O00 habitantes. E n Panam, de 1940 a 1950, la poblacin de las localidades pequeas y l a de las zonas rurales aument con mayor rapidez que las de la Ciudad de Panam y Coln, las dos ciudades de ms de 20 O00 habitantes. Dentro de las caractersticas generales, esto representa una desviacin muy significativa. E n general, se puede afirmar que la poblacin de las grandes ciudades aumenta con mayor rapidez que la de las ciudades de 20000 a 100000 habitantes.Las tasas de crecimiento de las ciudades de 20 O00 habitantes y ms son, con pocas excepciones, m u y elevadas. L o s aumentos medios anuales superiores a l 4 5 % son frecuentes. En Venezuela, por ejemplo, la tasa de aumento para e l perodo 1941-1950 fue, en promedio, del 7 % anual. E n ste y en algunos de los dems pases que figuran en e l cuadro, hay incluso pruebas de una aceleracin de la urbanizacin. Los datos bsicos que se utilizaron para e l clculo de las tasas comentadas aparecen en e l cuadro IV. L o s datos fragmentarios sobre la poblacin presente de algunas grandes ciudades de nueve pases permiten extender e l estudio del crecimiento urbano ms all del ltimo ao censal. Sin embargo, las tasas de aumento para esas ciudades que figuran en e l cuadro V se basan en estimaciones y, por ello, quiz sean menos fidedignas que los datos del cuadro 111, que se basan en los resultados censales. Las tasas poscensales indican que la tendencia de la poblacin de las principales ciudades a aumentar con ms rapidez que la poblacin total del pas durante e l ltimo perodo intercensd persisti en los aos ms recientes. Los elementos de juicio, que aparecen en e l cuadro V, indican la existencia de una tendencia opuesta slo en la Argentina, donde la tasa de crecimiento demogrfico del pas es ligeramente superior a la de la ciudad de Buenos Aires. Sin embargo, la diferencia es casi insignificante.

1. Los datos originales del cuadro 111 estn incluidos en el cuadro IV.

99

CUADRO 111. Tasa media anual de crecimiento de la poblacin que vive

en determinadas zonas y de la poblacin total de cada pas
Categora de las localidades (de acuerda con e l nmero de habiantes) segn e l ltimo censo

Pas

Perodo

Poblacin

inrercensa

M s de 100 O00

De 20 O00
a 100 O00

M s de 20 O00

Menos de 20 O00 2

Amrica Central y Antillas

Costa Rica

1927-1950 1919-1931 1931-1943 1930-1950 1940-1 950 1920-1940 1940-1950 1930-1940 1940-1950 1920-1935 1935-1950

Cuba

E l Salvador
Mxico Nicaragua Panam Repblica Dominicana
Amrica del Sur

Argentina

1869-1895 1895-1914 19 14-1947 1900-1950

Bolivia

. No existen localidades de este tamao. 1. L a tasa media anual de crecimiento se calcula dividiendo el crecimiento habido en el perodo intercensal por l a poblacin media (definida como e l promedio de l a poblacin censada inicial y final en cada perodo) y por el perodo interceusal expresado en aos. 2 Se forma esta clase sustrayendo de l a poblacin total l a poblacin que vive en ciudades de 20 O00 o ms habitantes. N o representa exactamente l a poblacin que vive en localidades de menos de 20 000 habitantes en Costa Rica, Mxico. Nicaragua y Brasil. Vanse las notas correspondientes a estos pases. 3. L a poblacin que figura en l a clase ms de 10 000. esto es, l a poblacin de San Jos, se calcula en forma aproximada sumando las poblaciones de los cantones Central, Goicoechea. Tibs y Montes de Oca, que forman parte de l a zona metropolitana de San Jos. Fuente :Algunas caracfersticas demogrficas del rea metropolilana de San Jos. E S A P A C , San Jos, 1957. 4. La poblacin que figura en l a clase de 20 O00 a 100 000 corresponde solamente a 19 ciudades. Fuente :Poblacin, por Julio Durn Ochoa, Fondo de Cultura Econmica, Mxico D. F.. 1955. 5. No se dispone de datos para dos ciudades que figuran en la clase de 20 O00 a 100 000. 6. Los datos bsicos no comprenden a l a poblacin india de organizacin tribal.
_.

CUADRO 111 (continuacin)

Categoria de las localidades (de acuerda con el nmero de habitantes) segn el ltimo censo

Pas

Perodo

Poblacin

intercensaL

M s de 100 O00

D e 20 O00
a 100 000

M s de 20 O00

M e n o s de 20 000 a

Brasil
Colombia Chile

1940-1950 1938-1951 1865-1875 1875-1885 1885-1895 1895-1907 1907-1920 1920-1930 1930-1940 1940-1952 1937-1950 1876-1940 1936-1941 1941 -1 950

Paraguay Per Venezuela

7. En l a clase menos de 20 000 se incluye l a poblacin de l a ciudad de So Caetano do Sui (55 399 habitantes en 1950) y l a de l a villa Coelho da Rocha (21 392). porque para dichas localidades no se dispone de datos correspondientes a 1940. 8. Los censos anteriores a 1907 no suministran datos acerca de l a poblacin de algunas de las ciudades que figuran en l a clase de de 20 o00 a 100 OOO. 9. Los datos bsicos correspondientes a 1937 se derivan de los resultados del censo de 1936.

1 0 1

CUADRO IV. Crecimiento de la poblacin en ciertas localidades segn el tamao de su poblacin en e l ltimo censo
Nmero de habilanles en localidades cuya poblacin se indica en el ltimo censo (nmero de ciudades entre parntesis)

pecho
Pas
del censo

PoblMn
totai del pas

Ms de
100 O00

D e 20 O00 a 100 O00

M s de M e n o s de 20000(urbana) 20000 (rural)

(39) (47) (8) 1869 285 093 146 142 431 235 1 305 841 1 737 076 1885 972 552 286 444 1 258 996 2 695 915 3 954 911 1.VI. 19 14 2 572 092 618 564 3 190 656 4 694 581 7 885 237 10.V. 1947 6 189 777 1492 114 7 681 891 8 211 936 15 893 827 Bolivia (1) (5) (6) 1 .IX. 1900 52 697 93 147 145 844 1 550 556 1 696 40C 5.1X.1950 321 073 272 402 593 475 2 425 556 3 019 031 Brasil (11) (88) (99) 1 .IX. 1940 4 512 771 2 373 630 6 886 407 34 349 908 41 236 315 l.VII.1950 6 873 235 3 542 043 10 416 278 41 528 119 51 944 397 Colombia (22) (6) (28) 5.VII.1938 623 275 459 150 1 282 425 7 419 391 8 701 816 9.V.1951 1 698 590 580 841 2 519 431 8 968 741 1 1 548 172 Chile (21) (3) (24) 19.IV. 1865 199 773 290 602 1528 621 90 829 1 819 223 19.1V.1875 245 821 112 865 358 666 1 717 285 2 075 971 26.XI.1885 318 464 i61 422 479 886 2 017 911 2 497 797 28.XI.1895 418 687 229 708 648 395 2 039 589 2 687 984 28.XI.1907 550 501 341 551 892 052 2 328 419 3 220 531 15.XII.1920 753 792 439 580 1 193 372 2 521 515 3 714 887 27.XI.1930 983 327 557 628 1 540 955 2 746 490 4 287 445 28.XI.1940 1 247 833 647 114 1 894 947 3 128 592 5 023 539 24.IV.1952 1 692 328 851 490 2 543 818 3 389 177 5 932 995 Paraguay (1) (1) 31 .XII.1937 104 820 104 820 831 306 936 126 28.X.1950 201 340 201 340 1127 112 1 328 452 Per (1) (9) (10) 14.V.1876 101 488 99 690 201 178 2 497 928 2 699 106 9.VI.1940 520 528 339 897 860 425 5 341 542 6 207 961 Venezuela (19) (3) (22) 26.XII.1936 349 781 292 515 642 296 2 722 051 3 364 347 7.XII.1941 444 807 366 209 811 016 3 039 755 3 850 771 26.XI.1950 835 922 722 618 1558 540 3 476 298 5 034 838 Amrica Central y Antillas Costa Rica (1) (1) ll.V.1927 75152 75 152 396 372 471 524 22.V.1950 153636 153 636 647 239 800 875 Cuba (3) (16) (19) 15.IX.1919 456 290 348 559 804 849 2 084 155 2 889 004 21.1X.1931 693 358 473 963 1 167 321 2 795 023 3 962 344 25.VII.1943 898 312 593 610 1 491 922 3 286 661 4 778 583

Amrica del Sur Argentina

V a m e las notas dcl cuadro 111.

102

CUADRO IV (continuacin).
Pas Fecho del censo N m e r o de habitantes en localidades cuya poblacin se indica en el ltimo censo (nmerode ciudades entre parntesis) Poblacin total del pas

Ms de 100 O00

D e 20 000 a 100 O00

M s de M e n o s de 20000(urbana) 20000 (rural)

El Salvador
Mxico Vicaragua

Panam

Repblica Dominicana

(1) (2) 89 385 57 155 161 951 78 404 (10) (19) 793 485 6.111.1940 2 448 805 6.VII.1950 3 900 568 1 080 289 (1) 1.11.1920 27 839 23.V.1940 62516 31.V.1950 109352 (1) (1) 1.1.1930 74 409 29 765 44 393 8.1X.1940 1 1 1 893 10.XII.1950 127 874 52 204 (1) (1) 17 152 24.X11.1920 30 943 13.V.1935 70 091 34 175 6.VIII.1950 181 553 5 6 558 1.V.1930 13.VI.1950

~~

(3) 146 540 240 355 (29) 3 242 290 4 980 857 (1) 27839 62516 109 352 (2) 104 174 156 286 180 078 (2) 48 095 104 266 238 111

1 287 821 1 615 562

1434 361 1855 917

4 1 1 262 19 653 552 810 160 25 791 017 610280 773 170 947 671 323 847 410 303 576 553 846 570 1 375 151 1897 761 638 119 835686 1 057 023 428 O21 566 589 756 631 894 665 1 479 417 2 135 872

Janse las notas del cuadro 111.

CUADRO V. Tasa anual de crecimiento de la poblacin en determinadas zonas

urbanas y en todo e l pas en algunos pases latinoamericanos aos Dostenores al ltimo censo)
Tasa anual media de crecimiento 1, por 100 individuos de l a poblacin residente en T o d o el pas
Zonas urbanas

Pas

Perodo

Zona urbana

Argentina Brasil Colombia Chile Cuba E l Salvador Mxico Per Venezuela

1947-1958 1950-1957 1951-1955 1952-1958 1943-1953 1950-1956 1950-1 954 1940-1957 1950-1 955

2 7 2 2,3 22 2,4 2,1 3,3 23 2 3 0 3,o

2 9 1 3 3 9 66 32 23 3,8
333

3,8 7,6

Buenos Aires 13 municipios a 6 municipios ' 4 grandes ciudades * 4 grandes ciudades5 San Salvador Mxico D.F. Lima, Callao, Arequipa 4 grandes ciudades

Fuente : U. N. Demographic yearbook 1957, Argenrina : Boletn mensual de estadstfcu. ao 111, n.o 7, julio 1958. Buenos Aires; Chile :Informacin suministrada por e l ServiCiO Nacional de Estadistica y Censos, Santiago; Colombfa : Anuario general de estadistica 1955. Colombia. 1956; Per :Bolein de estadstica peruana, Lima, ao 1, n.o 1. 1958,

1. Se ha hecho e l clculo dividiendo e l crecimiento correspondiente al perodo por e l promedio de l a poblacin (definido como e l promedio de la poblacin inicial y final) y por el perodo expresado en aos. 2. Districto Federal. SHo Paulo, Recife, Salvador, Porto Alegre. Belo Horizonte. Fortaleza, Belen. Curitiba. Niteroi. Natal, Maceio. Joo Pessoa. 3. Bogot, Medelln, C a i i , Barranquillr. Cartagena, Bucaramanga. 4. Gran Santiago, Valparaso. Concepcin, Via del Mar. 5. La Habana, Marianao. Santiago de Cuba, Camagey. 6. Caracas, Maracaibo. Barquisimeto. Valencia.

103

RELACION DE MASCULINIDAD
E n toda la regin (a excepcin del Uruguay, pas con respecto al cual no se dispone de datos), e l nmero de hombres es casi igual a l de mujeres; a mediados de 1950,la relacin se calcul en 9 9 3 hombres por cada 100 mujeres. Cuando slo se toma en cuenta la poblacin nativa, la relacin es algo menor. L a migracin internacional,en la que predominan los varones, ha contribuido evidentemente al equilibrio de la relacin de masculinidad que existe entre la regin. L a relacin de masculinidad urbana es inferior a la nacional en todos los pases de la regin, salvo en e l Per; no hay una explicacin obvia para esta nica desviacin. Las diferencias entre la relacin de masculinidad rural y urbana en los distintos pases son evidentemente resultado de la migracin, principalmente de mujeres, del campo a la ciudad, que caracteriza a la regin. Este rasgo caracterstico de la urbanizacin en Amrica Latina tiene una interesante similitud con lo que se ha observado en Europa, Amrica del Norte y otras regiones con poblaciones de origen europeo, y ofrece u n notable contraste con la situacin en Africa y Asia, donde, segn los resultados censales, la relacin de masculinidad es ms elevada en las ciudades que en las zonas rurales, lo que refleja una migracin predominantemente masculina del campo a la ciudad. Los pases de Europa y Amrica del Norte estn por l o general ms urbanizados y gozan de un mayor adelanto econmico que la mayora de los pases latinoamericanos,en tanto que los pases de Asia y Africa estn por lo general menos urbanizados e insdcientemente desarrollados desde e l punto de vista econmico, l o cual es tambin una caracterstica comn de l o s pases latinoamericanos. C o m o conclusin general de lo precedente cabe decir que, mientras e l volumen de la migracin del campo a la ciudad depende principalmente de la situacin econmica,las caractersticas demogrficas de los migrantes estn condicionadas por modalidades sociales de vieja dataI. Se ha aludido a menudo a la gran importancia de las ciudades capitales en la Amrica Latina z. En su mayor parte stas pertenecen al grupo de ciudades con ms de 100000 habitantes y suelen contener una proporcin relativamente elevada de la poblacin total del pas. Un anlisis de las caractersticas de la poblacin que vive en estas ciuaades reviste especial inters, pues las caractersticas demogrficas propias de los habitantes urbanos son ms pronunciadas en las ciudades metropolitanas que en las localidades pequeas o de mediano tamao. Datos sobre la relacin de masculinidad
1. Unesco. Urbonization in Asia and ihe far Easi, actuaciones del Seminario Conjunto de las Naciones Unidas y la Unesco. Rangkok, 9-16 agosto de 1956, captulo IV, Demographic avpecfs of urbanizarion in the Ecafe region. Calcuta 1957, pg. 108. 2. Vase, por ejemplo, Harley L. Browning, Recent trends in Latin American urbanization. The Annals of ihe American Academy of Political and Social Science, marzo de 1958.

104

de la poblacin total y de la poblacin autctona de la mayor ciudad y del total de los habitantes urbanos, existen para seis pases l. Segn estas cifras, en la principal ciudad e l nmero de varones por cada 100 mujeres no difiere en forma sistemtica del correspondiente a l total de la poblacin urbana. Las diferencias que pueda haber se deben principalmente a las diferencias entre varones y mujeres en la magnitud y direccin de la migracin interna. Sin embargo, como ya se hizo notar, se sabe que un segundo factor l a migracin internacional- ha influido en e l ndice considerado. Las ciudades principales tienen en su poblacin una importante proporcin de personas nacidas en e l extranjero, y stas tienen una relacin de masculinidad elevadsima, que sin duda basta para ocultar una baja relacin de masculinidad en la poblacin nativa de los centros urbanos. S i se considera slo la poblacin autctona, la relacin de masculinidad que se da para las principales ciudades es un tanto inferior a la relacin correspondiente al total de la poblacin urbana, con excepcin del Brasil.

FECUNDIDAD
E s sabido que en la mayora de los pases latinoamericanose l registro
de los nacimientos es incompleto y que entre las distintas localidades de un mismo pas hay diferencias en cuanto al grado de cabalidad del registro de las estadsticas vitales. Por consiguiente, las tasas brutas de natalidad son inadecuadas para analizar las diferencias de fecundidad entre las zonas urbanas y las rurales. Pero adems del problema del registro de las estadsticas vitales, las poblaciones urbanas y rurales diieren tambin desde e l punto de vista de la composicin por sexo y edad (la estructura por edades es un importante determinante del nivel de fecundidad), y los nacimientos suelen registrarse segn e l lugar en que se produjeron y no segn e l lugar de residencia de la madre. Esos y otros problemas anlogos hacen que e l estudio de las diferencias de la fecundidad partiendo de la base de las tasas brutas de natalidad sea bastante arriesgado. L a relacin entre nios y mujeres (nmero de nios de cero a cuatro aos de edad por 1 O00 mujeres en edad de procrear) es por lo comn un medio ms eficaz para medir dichas diferencias, pues se basa en los datos censales, con l o que lgicamente se elimina e l problema de la inscripcin de los nacimientos segn e l lugar de residencia o segn e l lugar en que se produjeron y no resulta afectado por la variacin en la proporcin de mujeres en edad de procrear. Sin embargo, su utilidad se resiente u n poco pues la afectan la distribucin, por edades de las mujeres comprendidas en e l grupo en edad de procrear, y la mortalidad infantil. Influye tambin la
1. Argentina, Brasil. C h i l e , Cuba, Per, Venezuela.

105

omisin en e l empadronamiento de l o s nios de cero a cuatro aos de edad. L a medida en que esto Ocurre vara por l o general de una localidad a otra y de un pas a o t r o l. Incluso una medida tan sencilla como la relacin nios-mujeres no se pudo obtener para la poblacin urbana (iocalidadescon ms de 20 O00 habitantes) de cada uno de l o s pases latinoamericafios. Como no se dispona de las tabulaciones censales de varones y mujeres clasificadospor edad para todas las ciudades,no se pudieron calcular las relaciones correspondientes a las comunidades clasicadas segn su tamao. L a relacin entre l o s nios y la totalidad de las mujeres en edad de concebir y de las mujeres no solteras para todo e l pas y para las localidades urbanas segn e l ltimo censo, junto con la relacin que existe entre la fecundidad urbana y la fecundidad nacional se ha calculado para 19 pases z. Quiz la caracterstica ms saliente de estos datos sea la falta de toda relacin sistemtica entre el grado de urbanizacin y el nivel de fecundidad, aunque e l pas ms urbanizado l a Argentinatiene la fecundidad ms baja. Esto es ms evidente con respecto a las mujeres no solteras que con respecto a todas las mujeres, aunque hay que andar con tiento en esa comparacin, pues hay falta de comparabilidad con respecto a los grupos de edades de las mujeres no solteras. Es tambin evidente que la regin en general se caracteriza por una fecundidad notablemente elevada : e l nmero de nios de cero a cuatro aos de edad por cada 1 O00 mujeres de quince a cuarenta y nueve oscil entre 423 en la Argentina (1947)y 749 en la Repblica Dominicana (1950).Sin embargo,todos l o s pases, con excepcin de la Argentina y Hait, tuvieron proporciones entre mujeres y nios superiores a 500.Cabe sealar, a los efectos de la comparacin,que la ms alta proporcin entre nios y mujeres que se haya registrado con respecto a un pas industrializado fuera de Amrica Latina alrededor de 1950,fue de 498 en e l Canad (1951). Los datos de que se dispone con respecto a Hait (1950)indican que en este pas la fecundidad es bastante baja si se considera e l promedio de la regin, pero e l ndice de fecundidad probablemente encubre la prctica generalizada de no empadronar muchos nios de cero a cuatro aos de edad y las altas tasas de mortalidad infantil, as como tambin l o s errores cometidos a l declarar la edad de las mujeres. L a fecundidad efectiva (es decir, habida cuenta de la mortalidad infantil y de mujeres) es uniformemente ms baja en las localidades
1. Para consideraciones aenerales sobre este problema, vase Unesco, Urbanization in Asia and ihe far Easi, actuaciones del seminario conjunto de las Naciones Unidas y la Unesco; Bangkok. 8-18 de agosto de 1956, Calcuta 1957, captulo IV. Vase tambin el captulo II del Informe sobre l a siiuocidn social en el mundo, Naciones Unidas, Nueva York. 1957. 2. Vanse los pases mencionados en el cuadro 1, con excepcin del Uruguay.

106

urbanas que en otras partes de esos pases. Las cifras disponibles sugieren que las diferencias relativas entre la fecundidad urbana y rural aparentemente no guardan relacin con e l grado de urbanizacin del pas de que se trate. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que en esos pases hay cierta falta de comparabilidad en cuanto respecta a las definicionesde poblacin urbana (vase e l apndice). Conviene sealar aqu que las diferencias que se observan en la relacin entre nios y mujeres entre la poblacin urbana y la poblacin t o t a l de los pases de la regin podran reflejar no slo diferencias de fecundidad (y de mortalidad), sino tambin diferencias de estado civil y la migracin pronunciada de mujeres jvenes de las zonas rurales hacia las principales ciudades.Como ya se seal,las uniones no legalizadas estn relativamente mucho ms difundidas en las zonas rurales que en las urbanas. Por l o tanto, las comunidades urbanas deben tener una proporcin ms elevada de mujeres en edad de concebir que no estn casadas y, por consiguiente, deben producir ndices de fecundidad inferiores. L a menor incidencia de las uniones no legalizadas en las ciudades y la migracin del campo hacia las ciudades de mujeres nbiles sin vnculos afectivos,se combinan para hacer que la relacin nios-mujeres resulte un tanto ineficazcomo indicador de las diferencias de fecundidad entre las zonas urbanas y rurales de esta regin. Una tasa de fecundidad de las no solteras (nios de cero a cuatro aos de edad por cada 1 O00 mujeres no solteras en edad de procrear), es, pues, una medida algo ms sensible de las diferencias de fecundidad entre las zonas urbanas y rurales en l o s pases de la Amrica Latina. D e los datos disponibles puede verse que, con excepcin de la Argentina y Cuba, la relacin entre la fecundidad urbana y la fecundidad nacional es mayor para las mujeres no solteras que para e l total de las mujeres. Hay pruebas de que en esos dos pases,las mujeres que no estn casadas legalmente figuran en l o s censos como solteras. Las desviaciones anotadas quiz se deban a ello. E l ndice nacional de fecundidad de Honduras, obtenido considerando las mujeres no solteras,es menor que e l ndice urbano.D e ser cierto, ello indicara una notable desviacin de las caractersticas generales. S i n embargo,un examen de los datos censales probablemente pondra en evidencia muchas e importantes inexactitudes en los datos relativos a l estado civil que podran explicar la causa del inesperado resultado. En general, pues, cabe armar que, dentro de las limitaciones de l o s datos, en esta regin la fecundidad de la poblacin urbana es uniformemente inferior a la de la poblacin t o t a l . Fue posible calcular la relacin que existe entre e l nmero de nios y e l nmero de mujeres no solteras,por una parte, y entre e l nmero de nios y e l total de mujeres, por otra, para la principal 107

ciudad en seis pases l. Importa sealar, como conclusin, que para cada pas, ambas relaciones entre nios y mujeres indican una relacin inversa entre e l nivel de fecundidad y e l tamao de la localidad. E n otros captulos se examinan algunos de los factores que influyen mucho en esta relacin, tales como la composicin pdr edades y por sexo, e l estado civil, la mortalidad y la migracin interna.

ESTADO CIVIL
Un anlisis de la composicin por e l estado civil, de la poblacin
urbana y no urbana de los pases de esta regin plantea un problema especialmente difcil :una proporcin relativamente grande de adultos no estn casados legalmente y suelen figurar en los censos como solteros; en tanto que algunos pases en sus censos tabulan por separado a los casados legalmente y a los que no lo estn, otros en cambio no proceden as. Existen datos, con respecto a cuatro pases2 y a l a poblacin urbana y a l a poblacin total, acerca de la distribucin, segn e l estado civil, de hombres y mujeres clasificados en dos grandes grupos de edades (quince a cuarenta y nueve; cincuenta en adelante). Existen tambin datas anlogos relativos slo a las mujeres con respecto a otros siete pases 3. Las conclusiones que se desprenden de estos datos armonizan en su mayor parte con las caractersticas que suelen observarse en otros pases : 1. Las poblaciones urbanas tienen un mayor porcentaje de personas solteras. Esto puede atribuirse, a l menos parcialmente, a la migracin del campo hacia las ciudades de adultos jvenes probablemente solteros,as como a la tendencia que evidencian los habitantes urbanos a contraer matrimonio a edades ms avanzadas. Las cifras indican un porcentaje de personas solteras ms bajo en las localidades urbanas de la Argentina que en todo e l pas. Sin embargo, es posible que esas cifras no reflejen la verdadera situacin; en e l censo argentino de 1947 no se hizo una distincin entre las mujeres legalmente casadas y las que no lo estaban, y todo hace suponer que e l segundo grupo se incluy entre las solteras. 2. E l porcentaje de personas casadas es generalmente mayor en la poblacin total que en la poblacin urbana. Lo mismo cabe decir del nmero relativo de personas no casadas legalmente.Sin embargo, con respecto a este grupo, l a diferencia entre la poblacin total y la poblacin urbana es ms pronunciada. Los datos de l a Argentina indican nuevamente una desviacin;las razones dadas anteriormente se aplican tambin a este caso. E n cuanto a Venezuela y Hait, las
1. Argentina, Brasil, Cuba, Chile, Venezuela, Mxico. 2. Brasil, Costa Rica, E l Salvador, Paraguay. 3. Argentina, Chile, Hait, Honduras, Mxico, Per, Venezuela.

108

estadsticas denotan una proporcin mayor de personas casadas en la poblacin urbana que en la poblacin total. S i n embargo,esto se compensa con la diferencia en la proporcin de personas no casadas legalmente (conviene reiterar aqu,que la diferencia en la proporcin de mujeres casadas -legal y no legalmente- es un factor de importancia en la diferencia de fecundidad entre las zonas urbanas y rurales que se obssrva en toda esta regin) l. L a proporcin de viudas es generalmente mayor en la poblacin urbana que en la poblacin total, mientras que con respecto a los viudos ocurre l o contrario. Esas diferencias pueden atribuirse, entre otras cosas, a las caractersticas de los que migran de las zonas rurales a las urbanas, a las diferencias entre la mortalidad urbana y la mortalidad rural y a que las viudas y viudos tienden a contraer nuevas nupcias con ms o menos frecuencia en una regin que en otra 2. 4 .A l igual que en los pases de otras regiones,las personas divorciadas y separadas constituyen una proporcin mayor de la poblacin urbana que de la poblacin t o t a l .

MORTALIDAD
Para un anlisis completo de las dferencias entre la mortalidad urbana y la mortalidad rural se necesitan, por l o menos, buenas estadsticas de defunciones clasificadas por edades, por sexo y por lugar de residencia. Como la tasa bruta de mortalidad l a medida ms accesible- resulta afectada por la composicin por edad y por sexo de la poblacin y, como las zonas urbanas y las zonas rurales difieren a este respecto, medidas tales como las tasas de mortalidad infantily juvenil e ndices sumarios de las tablas de vida- esperanza de vida a edades determinadas- son los nicos instrumentos que patentizan las diferencias reales de mortalidad entre las zonas rurales y urbanas o entre los habitantes de las ciudades y los del campo. Por desgracia, en la mayora de esos pases no se dispone de estadsticas que puedan proporcionar esas medidas, y aun ms escasos son l o s datos correspondientesa cada una de las ciudades en particular. E l examen de las diferencias entre la mortalidad urbana y la mortalidad rural se limita, pues, a l o que puede extraerse de los datos de que se dispone respecto a la Argentina, Brasil, Chile, Panam y Venezuela. Se dispone de tablas de vida para la Argentina y su capital,Buenos Aires, con respecto a l ao 1947.En ese entonces la esperanza de vida para las mujeres de Buenos Aires de todas las edades era mayor que la del total de las mujeres argentinas de edades comparables.
1. Informe sobre l a Situacin social en el mundo, Loc. cit. 2. A. Casis y K. Davis, Urbanization i n Latin America. T h e milbank memorial Fund Quarlerly, vol. XXIV, n.o 3, julio 1946.

109

Sin embargo, en cuanto respecta a los varones, en la mayora de los casos ocurra lo contrario, salvo respecto a la esperanza de vida al nacer. Las cifras figuran en e l cuadro VI. C o m o estos valores de las tablas de vida se basan en las defunciones registradas y en los datos censales, la informacin que figura en este cuadro debe aceptarse con cautela; e l registro de las defunciones es probablemente ms completo en Buenos Aires que en e l resto de la Argentina. Adems, muchas defunciones ocurridas en Buenos Aires no fueron asignadas al respectivo lugar de residencia.Esas condiciones tenderan a inflar las tasas de mortalidad de Buenos Aires. Cabe preguntarse si las condiciones antes expuestas se aplican a las tasas de mortalidad masculina y no a las femeninas. Evidentemente se aplican a ambas. E s claro que en Buenos Aires la mortalidad femenina para todas las edades es menor (quiz menor de l o que indican las cifras) que en toda la Argentina, pero no es posible determinar si ocurre lo mismo en e l caso de l a mortalidad masculina. U n examen de datos similares para Panam y Venezuela indica que las caractersticas de las diferencias de la mortalidad en la Argentina pueden ser generales en la regin.
CUADRO VI. Esperanza de vida - e n aosVarones Edad Argeniina Buenos Aires Argeniina
~

en determinadas edades para varones y mujeres. Buenos Aires y Argentina, 1947

Mujeres

Buenos Aires

O 1
30 50

59,3 62,6 37,s 21,o

60,O 62,O 36,3 20,o

64,O 67,O 42,O 24,9

66.7 68,4 42,4 251

Fuente : ndices de sobrevivencia de cierias regiones de la Repblica Argeniina en 1947, por Jos Barra1 Souto. Proceedings of ihe World Population Conference 1954. Naciones Unidas, E/CONF/ 13 1413.

E n general, puede decirse que en los cinco pases respecto a los

cuales se examinaron datos sobre mortalidad, la mortalidad infantil es menor en la poblacin urbana que en la poblacin total. L a prueba de la ndole de las diferencias de la mortalidad general es mucho menos concluyente;en algunos casos, la mortalidad femenina parece ser menor en las ciudades, mientras que l o contrario suele ocurrir con ms frecuencia con respecto a la mortalidad masculina. Corroboran esta ltima conclusin los resultados obtenidos del anlisis de los datos sobre e l estado civil de las mujeres; se observ que la proporcin de viudas en la poblacin urbana es mucho mayor que en la poblacin total.Varios factorespueden haber influido en este resultado, y uno de ellos quiz sea una mayor mortalidad
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urbana en cuanto respecta a los varones. Antes de que se pueda ilegar a conclusiones definitivas sobre las diferencias de mortalidad masculina en las zonas urbanas y rurales, habr que hacer nuevos estudios basados en datos ms detallados y exactos. P E R S O N A S NACIDAS EN EL EXTRANJERO

E l proceso de urbanizacin est relacionado con e l nivel de desarroilo econmico y con las tendencias que ste acusa. C o m o los migrantes internacionales tienden a establecerse en lugares donde creen que sus posibilidades econmicas son ms favorables, convendra determinar si en la regin de Amrica Latina las personas nacidas en e l extranjero constituyen una mayor proporcin de la poblacin total en pases que han alcanzado mayor grado de urbanizacin. Sin embargo, la situacin poltica y social de un pas es tambin un factor que determina hasta qu punto resulta ste atrayente para los migrantes, y a ello quiz se deba en parte la falta de una relacin sistemtica entre e l nivel de urbanizacin y e l nmero relativo de personas nacidas en e l extranjero que se encuentran en los pases de l a regin. Otra consideracin es que los gobiernos suelen adoptar medidas para fomentar o restringir la inmigracin, y que estas medidas no son ahora ni lo fueron en e l pasado, similares en todos los pases de la regin. Para cada pas de Amrica Latina, salvo e l Uruguay, se indica la proporcin de la poblacin total compuesta por inmigrantes de las Amricas y de otros continentes, principalmente Europa, junto con e l ndice de urbanizacin y l a proporcin de personas nacidas en e l extranjero en la poblacin urbana total. E l nmero relativo de personas nacidas en e l extranjero y procedentes de otros continentes refleja probablemente la atraccin que un pas ejerce sobre los inmigrantes en grado mayor que e l que indica la proporcin de inmigrantes nacidos en Amrica, por lo comn en los pases vecinos. Los datos examinados indican que en algunos pases las personas nacidas en e l extranjero constituyen una proporcin tan pequea de la poblacin total que la migracin internacional slo pudo haber tenido un efecto de muy poca importancia en la urbanizacin. E n otros pases, por ejemplo la Argentina y Panam, la inmigracin fue de una magnitud tal que vino a acentuar la Urbanizacin,pues, como lo indica l a estadstica, un nmero relativamente mayor de nacidos en e l extranjero que de nativos prefiere vivir en las ciudades. E n todos esos 19 pases, para los cuales los datos existen, los nacidos en e l extranjero constituyen un mayor porcentaje de la poblacin urbana que de la poblacin total; y en los siete pases con respecto a los cuales existen datos, hay, en las principales metrpolis, un
_____

1. Argentina, Brasil, Chile. Cuba, Mxico, Per y Venezuela.

111

nmero de nacidos en e l extranjero relativamente mayor que en la poblacin urbana total. M I G R A C I N DE L A S Z O N A S RURALES A LAS Z O N A S URBANAS L a importancia relativa de cada uno de los tres componentes del crecimiento de la poblacin urbana, es decir, el aumento natural, la migracin del campo hacia las ciudades y la migracin internacional, podra ser estudiada si se dispusiera de datos estadsticos apropiados. Huelga casi decir que no se dispone de informacin adecuada para ello. Sin embargo, los datos de que se dispone permiten calcular a grandes rasgos el efecto que esas dos migraciones l a interna y la internacional- han tenido sobre el crecimiento urbano durante e l ltimo perodo intercensal en algunos pases l. Para calcular el efecto de l a migracin del campo hacia la ciudad en el crecimiento de las poblaciones urbanas se recurri a l procedimiento que se expone a continuacin: 1. Se adopt una tasa de incremento natural para cada pas, de conformidad con la variacin de la poblacin total segn lo dos ltimos censos. Con excepcin de Venezuela, que acogi a un importante nmero de inmigrantes entre 1941 y 1950, la proporcin de nacidos en el extranjero que hay en los pases de que se trata es m u y pequea (indicacin de que la inmigracin internacional en los mismos ha sido de poca importancia), o va en disminucin (lo cual-hdica que muchos de los nacidos en e l extranjero inmigraron con bastante anticipacin a l perodo intercensal ms reciente). E n ninguno de los dos casos, e l volumen de la migracin internacional ha sido factor importante en la tasa de crecimiento de la poblacin total, ni tampoco en la de la poblacin urbana. E n el caso de Venezuela se estim que la tasa anual de aumento natural durante 1941-1950 fue de 26,6 por cada 1 O00 habitantes, o sea la tasa de crecimiento de l a poblacin nativa durante ese perodo. L a tasa media anual total, es decir, incluyendo l a inmigracin,fue de 29,7por 1 000.2.Dada la ndole de las diferencias en las caractersticas demogrficas que existen entre las zonas urbanas y rurales de esos pases (que ya han sido bosquejados), no es posible determinar si l a tasa de aumento natural de la poblacin total fue superior o inferior a la de la poblacin urbana durante los perodos intercensales ms recientes. En Chile, pas en donde las estadsticas vitales se registran segn el lugar habitual de residencia, las tasas de aumento natural en 1952 ascen1. Por poblacin urbana se entiende l a poblacin urbana en localidades de 20 O00 o mls habitantes. Fueron excluidos los pases en que el perodo intercensal ms reciente abarca 20 aos o m s . No se incluy a Panam porque, de 1940 a 1950 (el ltimo ao censal), l a tasa de crecimiento de l a poblacin total sobrepas l a tasa de la poblacin en localidades de ms de 20 O00 habitantes.

112

dieron a l 19,8 por 1 O00 de la poblacin total, y la media no ponderada para localidades de 20 O00 y ms habitantes fue del 20,l por cada 1 O00 habitantes. 3. Suponiendo que la tasa de aumento natural de la poblacin urbana equivalga aproximadamente a la de la poblacin total y conociendo e l nmero de habitantes que vivan en las localidades de ms de 20 O00 moradores en e l momento de levantarse e l primero de los dos censos que se examinan, es posible calcular l a poblacin urbana que habra existido al levantarse e l ltimo censo, si no hubiera habido mgracin hacia las ciudades. L a diferencia entre la poblacin urbana total empadronada en e l ltimo censo y la calculada para ese mismo momento proporciona un clculo de la magnitud del crecimiento urbano que se puede atribuir a la migracin (internacional e interna). C o m o ya se hizo notar, Venezuela fue e l nico pas en que e l volumen de la migracin internacional revisti importancia durante e l perodo que se examina. Para los dems pises, los clculos obtenidos se pueden considerar como ndices aproximados del efecto de la migracin interna en e l crecimiento urbano. E n e l cuadro V I 1 figuran los clculos de l a magnitud de dicho crecimiento atribuible a l aumento natural y a la migracin.
CUADRO VII. Porcentaje del crecimiento total de la poblacin urbana debido
al crecimiento natural y a la inmigracin durante los ltimos perodos intercensales, en algunos pases
Pas Perodo intercensal Porcentaje aproximado del crecimiento urbano debido a Aumento natural Migracin

Venezuela Colombia Repblica Dominicana Nicaragua Paraguay E l Salvador Brasil Chile Mxico Cuba

1941-1950 1938-1951 1935-1950 1940-1950 1937-1950 1930-1 950 1940-1950 1940-1952 1940-1 950 1931-1943

29 32 35 35 45 46 51 53 58 74

7 1 68 65 65

55
54 49 47 42 26

E l cuadro pone de relieve dos extremos: uno en Venezuela y e l otro en Cuba. Con respecto al primero, e l crecimiento urbano se debi principalmente a la migracin interna e internacional. Segn los clculos, en Cuba se debi principalmente al aumento natural entre los habitantes urbanos, lo cual quiz no sea cierto. L a hiptesis de que la tasa urbana y la tasa total de incremento natural fueron las mismas, es tal vez inaplicable a Cuba; la tasa urbana de
113

aumento fue posiblemente inferior al promedio nacional. Cuba ha alcanzado un mayor grado de urbanizacin que los dems pases que se examinan; la urbanizacin se inici en fecha ms temprana, y por otra parte, su fecundidad es menor. E l mtodo utilizado para calcular e l efecto de la migracixn interna en e l crecimiento urbano de ese pas puede ser, pues, demasiado rudimentario. E n cuanto a los dems pases, cabe decir que la migracin interna es un factor importante en e l crecimiento de la poblacin urbana, aunque su contribucin al mismo vara notablemente;para e l ltimo perodo intercensal,la magnitud vari de un 40 % aproximadamente en Mxico a alrededor del 70 % en Colombia. DISTRIBUCIN POR EDADES L a distribucin por edades de una poblacin refleja algunas de sus otras caractersticas demogrficas, principalmente sus pasados niveles de fecundidad y las caractersticas de la migracin. Dicha estructura fue utilizada previamente para analizar la fecundidad de las poblaciones urbanas, y se la utiliza aqu para destacar e l papel que l a migracin, junto con una menor fecundidad, ha desempeado en e l aumento de la proporcin de personas en la poblacin urbana con edades comprendidas entre los quince y cincuenta y nueve aos, y para determinar las diferencias entre las zonas urbanas y las zonas rurales en cuanto respecta a l peso de la dependencia econmica. Por l o general, las poblaciones urbanas de la mayora de los pases se caracterizan por tener una mayor proporcin de adultos jvenes y una menor proporcin de nios que la poblacin rural. Los datos indican no slo que la poblacin urbana total de esos pases contiene proporciones menores de nios y proporciones mayores de personas comprendidas en las edades de adultos jvenes y maduros (es decir, personas entre los quince y treinta y nueve aos de edad y entre los cuarenta y cincuenta y nueve), especialmente las primeras, sino tambin que esas diferencias entre las zonas urbanas y rurales son ms pronunciadas en las principales metrpolis que en la zona urbana total. Esto, por supuesto, es el resultado combinado de las diferencias de fecundidad y de las actuales caractersticas de l a migracin del campo hacia las ciudades (resumidas en captulos anteriores). E n Venezuela, la migracin internacional reciente tambin ha influido en la estructura por edades de la poblacin metropolitana. Las modernas diferencias entre la poblacin total y l a poblacin urbana en la proporcin de l o s habitantes comprendidos entre los cuarenta y cincuenta y nueve aos de edad sirven para hacer resaltar la importancia de las diferencias entre las zonas rurales y urbanas en cuanto respecta al nmero relativo de adltos jvenes, es decir, entre los quince y treinta y nueve aos de edad, que constituyen, con
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mucho, e l grueso de los que emigran de las zonas rurales a los centros metropolitanos. No parece haber diferencias apreciables entre el campo y la ciudad en la proporcin de personas de sesenta aos y ms. En la Argentina, Brasil, Costa Rica, Nicaragua y Panam, la proporcin es mayor en la poblacin urbana, pero en Bolivia, H a i t y Per parece que ocurre l o contrario. En los dems pases, las diferencias entre las zonas rurales y urbanas son ms bien insigniicantes, y en algunos casos pueden deberse m u y bien al empadronamiento insuficiente o a errores cometidos en los censos al declarar las edades, o a ambas causas a la vez. Como ya se hizo notar, las zonas urbanas y especialmente las principales ciudades, tienen una parte relativamente pequea de los jvenes del pas y una parte relativamente grande de los habitantes comprendidos entre los quince y cincuenta y nueve aos de edad. Se puede tomar este ltimo grupo c o m o representativo,en trminos generales, de la fuerza de trabajo, y la relacin de los totales en este grupo con e l nmero de personas menores de quince aos y mayores de cincuenta y nueve - e l sector de la poblacin que no trabaja- proporciona un clculo aproximado de la carga que soporta la fuerza de trabajo (potencial) por concepto de personas a cargo. Del anlisis del nmero de personas a cargo pdr cada 100 habitantes en las edades activas para la poblacin total y urbana y, cuando elio fue posible, para las principales ciudades de los paises de la regin se deduce que la fuerza de trabajo total soporta una carga econmica mayor que la fuerza de trabajo urbana; y que, a su vez, e l problema de las personas a cargo es ms agudo en el seno de la poblacin urbana total que en la comunidad metropolitana principal. Las caractersticas observadas en toda la regin de A m rica Latina son las que en general prevalecen en casi todos los pases del mundo. Sin embargo, en e l mejor de los casos, las estadsticas simplemente indican las tendencias generales; c o m o medida de la carga que por concepto de personas a cargo soporta la fuerza de trabajo, adolecen de varias deficiencias importantes, pues dan a entender que e l empleo de la mujer fuera del hogar est tan generalizado c o m o e l del hombre, y que la poblacin activa en una localidad dada sostiene slo a personas que viven en dicha localidad. Las tasas tambin denotan que slo las personas de quince a cincuenta y nueve aos de edad trabajan y que todas ellas estn empleadas. Evidentemente, en esta regin las tasas de la participacin de la fuerza de trabajo son ms bajas para las mujeres F e para los hombres. Adems, no todas las personas en edad de trabajar estn empleadas, y muchos nios y personas de edad son econmicamente activos, especialmente en las zonas rurales. Adems, los migrantes rurales que viven en las ciudades probablemente envan dinero regularmente a sus familias, 115

aunque, debido a que la mayora son mujeres jvenes, e l alcance de esta prctica en la regin de Amrica Latina puede ser menos importante que en la regin del Lejano Oriente,donde la migracin interna consiste principalmente en e l movimiento de varones adultos y jvenes.Tambin es posible que muchos habitantes urbanos reciban sus ingresos de las zonas rurales. Por ltimo, hay que tener en cuenta tambin las diferencias que hay entre las zonas rurales y urbanas en cuanto respecta a las escalas de salarios y a l costo de la vida.

ALFABETISMO

En los pases de esta regin la poblacin urbana tiene un mayor

grado de alfabetismo que la poblacin total; y e l alfabetismo est ms difundido entre los habitantes de las grandes ciudades que entre e l resto de la poblacin urbana'. Este es e l resultado que suelen dar los estudios sobre las diferencias que en materia de alfabetismo hay entre las zonas urbanas y rurales,y las caractersticas persisten en toda Amrica Latina. Examinados los datos de que se dispone, quz las observaciones ms importantes que cabe hacer son las siguientes: 1. L a diferencia que hay entre las zonas rurales y urbanas en materia de alfabetismo es mayor en los pases cuyo nivel medio de alfabetismo es muy bajo, y es menos digna de nota en los pases en que e l alfabetismo est muy generalizado. En e l primer grupo estn Guatemala,Per, Hait y Honduras, y en e l segundo, la Argentina, Chile, Cuba y Costa Rica. 2.A l l donde la urbanizacin se realiz a un ritmo sumamente rpido, l o s cambios en las caractersticas demogrficas que normalmente acompaan a la expansin urbana se produjeron quiz con menos rapidez,l o cual dio lugar a una especie de retraso cultural. Venezuela presenta un notable ejemplo a este respecto : entre 1941 y 1950 su poblacin urbana aument a razn de un 7 % anual, en tanto que e l nmero de personas que saban leer y escribir en la poblacin total de diez aos y ms disminuy de 57 % a 51 % durante e l mismo perodo. En cambio,Costa Rica ha alcanzado un a l t o nivel del alfabetismo : e l 79 % de su poblacin de quince o ms aos de edad, pero e l pas est relativamente poco urbanizado; slo San Jos, que contiene e l 17,5% de la poblacin de Costa Rica, puede considerarse como urbano segn la definicin que aqu se aplica. L a urbanizacin no ha tenido un papel tan destacado en e l desarrollo de este pas como en otros de esta regin. En cuanto a Cuba, su nivel de alfabetismo es probablemente mayor que e l de Costa Rica; los datos que se dan para Cuba corresponden a per1. E l alfabetismo denota l a capacidad para leer y escribir. Salvo que se indique otra cosa, las comparaciones hechas en esla exposicin se refieren a l a poblacin de quince o ms aos de edad.

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sonas de veinte y ms aos de edad, en 1943.Sin embargo, no hay fundamento para afirmar que e l nivel de alfabetismo en estos pases debe variar sistemticamentecon e l grado de urbanizacin.

DISTRIBUCIN DE LA POBLACI~N ECON~MICAMENTE ACTIVA POR RAMAS DE ACTIVIDAD ECONMICA

Desde e l punto de vista histrico,l a tendencia hacia la concentracin de personas en l o s grandes centros urbanos ha estado estrechamente relacionada con la tendencia a abandonar e l empleo en la agricultura. E l primer movimiento recibe el nombre de urbanizacin y el segundo,e l de industrializacin.En los casos en que la corriente de migrantes del campo a las ciudades obedeci a la necesidad de satisfacer la demanda de mano de obra de esas ciudades, como ocurri en l a gran mayora de los pases actualmente muy industrializados, se lleg como resultado a un equilibrio en e l desarrollo econmico. Pero en los casos en que la migracin se debi principalmente a la gran densidad agrcola, a l o s problemas econmicos vinculados a l a misma y a otras causas no industriales,el resultado ha sido la excesiva urbanizacin o l o s importantes aumentos de la poblacin urbana no .acompaadospor e l crecimiento industrialnecesario para sostener a esa poblacin l. E l anlisis de la composicin, por rama de actividad,de la fuerza de trabajo urbana es un mtodo indirecto para determinar e l carcter econmico de las localidades que satisfacen l o s criterios estadsticos que se aplican para las ciudades. E l anlisis siguiente tiene pues por objeto proporcionar algunos datos a l respecto,a f i n de que se puedan apreciar mejor en su verdadera perspectiva las conclusiones de los anlisis de las caractersticas demogrficas de l o s habitantes de estas ciudades. En e l cuadro VI11 se dan, para 9 pases, l o s ndices del grado de urbanizacin e industrializacin (porcentaje de los varones econmicamente activos ocupados en las manufacturas, la construccin, y las industrias del gas y de la electricidad). Los pases se enumeran con arreglo a l porcentaje urbano (poblacin de las localidades de 20000 habitantes y ms) de la poblacin total. Esos datos indican que e l grado de urbanizacin est inconfundiblemente asociado con e l grado de industrializacin,aunque quiz resultase una relacin ms estrecha s i las definiciones de industrias en los censos de los d i s t i n t o s pases se prestasen para una mayor comparabilidad. S i n
1. Para un anlisis ms detallado, vanse los captulos 111 y Vi de Urbaniration in Asia and the far Easi, de l a Unesco. actuaciones del seminario conjunto de las Naciones
Unidas y l a Unesco, Bangkok, 8-18 de agosto d e 1956 (Calcuta. 1957). Vame tambin los informes sobre la Situacin social en el mundo (Naciones Unidas) Nueva York, 1957, a s i s en pginas 170-172, y Urbanization in Latin America. por Kingsley Davis y Ana C The Milbank Memoria! Fund Quarrerly, vol. XXIV, n.o8 2 y 3, abril y julio de 1946.

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CUADRO VIII. fndices de urbanizacin y de industrializacin de algunos

pases latinoamericanos en e l ltimo ao censal
fndices de Pas

Ao de censo

~.

Wrbanizacidn

Industrializacin

Argentina Chile Venezuela Colombia Brasil Bolivia Ecuador Paraguay Per

1947 1952 1950 1951 1950 1950 1950 1950 1940

48,3 42,s 3 1 . 0 2213 20,2 19,7 17,s 15,2 13,9

26,9 24,2 15,6 14,6 12,6 15,4 17,s 15,5 13,2

Fuente$ :Datos de censos oficiales.

embargo, las cifras indican que, entre los pases con respecto a los cuales se proporcionaron datos, la urbanizacin est relacionada en alguna medida con e l grado de industrializacin que se ha alcanzado. Utilizando los datos de los censos levantados en 1940 o alrededor de ese ao, Davis y Casis llegaron a la conclusin de que la urbanizacin en esta regin era principalmente el resultado de factores distintos de la industrializacin1. Sin embargo, esto quiz no sea aplicable a la situacin en Amrica Latina durante los 15 ltimos aos, perodo durante e l cual se ha hecho hincapi en el desarrollo econmico mediante la industrializacin. E n realidad, analizando los datos del cuadro V I 1 1 se ol3servan dos caractersticas diferrntes : en los cinco pases ms urbanizados, el grado de urbanizacih es mucho mayor que e l de industrializacin. Cada uno de los cuatro pases restantes ha alcanzado aproximadamente un mismo grado de una y otra. En este ltimo grupo de pases, evidentemente l a industria en vez de estar concentrada en las grandes ciudades se halla diseminada en las aldeas y consiste principalmente en la artesana y en los trabajos artesanales domsticos. U n a comparacin de la distribucin de la fuerza de trabajo urbana y rural por ramas de actividad econmica slo dara como resultado la confirmacin del hecho generalmente aceptado de que una elevada proporcin de la fuerza de trabajo rural se dedica a la agricultura, en tanto que el grueso de la fuerza de trabajo urbana se ocupa en actividades secundarias y terciarias. E l anlisis estadstico indica la distribucin, por rama de actividad, de los varones econmicamente activos en distintas ciudades del mundo. Entre las ciudades de cada regin hay una gran diferencia
1. Kingsley Davis y Ana Casis, Loc. cit.

118

en la distribucin, por rama de actividad de la fuerza de trabajo masculina. En l o que respecta a los hombres ocupados en la industria, las medias no ponderadas de los porcentajes correspondientes a las ciudades latinoamericanas son anlogas a las de las ciudades de Europa, los Estados Unidos de Amrica y e l Japn, pero son evidentemente mayores que las de las ciudades asiticas. Sin embargo, esto no permite armar que las ciudades latinoamericanas estn tan industrializadas como las ciudades europeas; e l tamao de las industrias y la productividad de los trabajadores son factores de suma importancia para medir con exactitud e l grado de industrializacin, y en este caso no se los ha tenido en cuenta. E n cuanto respecta a las ciudades latinoamericanas,la proporcin de varones ocupados en l o s transportes es baja en comparacin con el promedio correspondiente a las ciudades europeas y Nueva York, y est ms en armona con la situacin que prevalece en Asia, sobre todo si se excluye a Manda y Singapur. Esto sin duda refleja el hecho de que slo unas pocas de las ciudades latinoamericanas aqu consideradas son ciudades portuarias. E n las ciudades de Amrica Latina tambin hay un nmero relativamente bajo de personas ocupadas en e l comercio. E n cambio, un porcentaje comparativamente grande trabaja en otros servicios. Sin embargo, esta rama de actividad sobresale an ms, comparativamente hablando, en las ciudades de Asia, con excepcin de Tokio. A pesar de las graves limitaciones de los datos, hay cierto fundamento para concluir que la composicin, por rama de actividad, de la fuerza de trabajo masculina en las ciudades latinoamericanas tiene con l a de las ciudades de los pases industrializados un mayor parecido que con la distribucin por rama de actividad en las ciudades de los pases insuficientemente desarrollados de Asia.

APNDICE
Definiciones de las poblaciones urbanas de l o s pases de Amrica Latina segn se las utiliza en este texto
Para facilitar las comparaciones entre pases con respecto a los niveles de urbanizacin, es preferible adoptar criterios uniformes y aplicarlos a todos los pases que se examinan. Aunque este procedimiento es conveniente, no es indispensable para un estudio de las caractersticas de l a poblacin urbana y de la poblacin rural. En cambio, las localidades con caractersticas netamente urbanas, tales como la principal ciudad metropolitana, que en la regin latinoamericana suele ser la capital se pueden comparar con la poblacin del pas en su totalidad. Las caracterfsticas demogrficas asociadas con la urba-

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nizacin saltan entonces a la vista, y su importancia no disminuye por la ponderacin de las poblaciones marginales que se pueden considerar como urbanas, s i se utiliza una definicin m u y elstica de lo que se entiende por urbano. Para cada pas de la regin con respecto a los cuales se dispona de datos, se defini una poblacin urbana con claras caractersticas urbanas. Se considera urbana la poblacin que vive en localidades de 20000 o ms habitantes. Desgraciadamente, para la mayora de los pases, los datos disponibles no permiten clasificar la poblacin urbana segn una definicin tan sencilla como sta. Para algunos pases, ha sido necesario adoptar la definicin que ms se aproxime a aqulla, basada en los resultados censales. A continuacin se dan los resultados de cada uno de los pases con respecto a los cuales se adopt tal procedimiento. Adems de la poblacin urbana tal c o m o se la define en cada caso, se considera separadamente la poblacin de l a mayor ciudad de cada pas, cuando no constituye toda la poblacin urbana o su parte principal. Por otra parte, no siempre se dispone de datos a ese efecto, y a veces se utilizan estadsticas para zonas aproximadas, lo que se indica en todos los casos. En cuanto respecta a Cuba (cuyo ltimo censo disponible data de 1943), E l Salvador (1950), Hait (1950), Honduras (1950), Panam (1950), Paraguay (1950) y la Repblica Dominicana (1950), cuando se da una cifra para la poblacin urbana, se refiere a personas que viven en localidades de 20000 o ms habitantes. En Costa Rica, cuyo ltimo censo data de 1950, se designa c o m o poblacin urbana la de la zona metropolitana de la ciudad de San Jos, la capital. L a diferencia entre la poblacin metropolitana y la de la ciudad propiamente dicha fue de 9 716 habitantes en el censo de 1950. E n Costa Rica c o m o en e l Paraguay slo hay una ciudad de 20000 o ms habitantes; esa ciudad es tambin la capital.
Argentina (ltimo censo levantado en 1947). Se entiende por poblacin urbana,

cuando no se la define expresamente en otra forma, la poblacin que vive en e l partido o departamento urbano donde est situada una ciudad de ms de 100 O00 habitantes. L a poblacin total que responde a esa definicin est integrada por 6 007 148 habitantes, y la poblacin que vive en ciudades de ms de 20 O00 habitantes es de 7 681 891. L a poblacin del Gran Buenos Aires comprende la poblacin urbana de los partidos con ms de 100 O00 habitantes que se incluyen en la definicin oficial del Gran Buenos Aires. L a poblacin considerada asciende a 4 270 227 habitantes sobre un total de 4 603 035, conforme con la definicin oficial.

Bolivia (1950). L a poblacin urbana estudiada abarca la poblacin de las ciudades de L a Paz y Cochabamba, las dos ms populosas. E l total resultante, o sea 341 712 habitantes, representa casi 213 de la poblacin total empadronada que vive en localidades de ms de 20 O00 habitantes.

Brasil (1950). L a poblacin urbana es la poblacin de 15 municipios predominantemente urbanos. E n cada undo de ellos se halla situada una ciudad con una poblacin mayor de 314 de la poblacin total del municipio. L a ciudad ms pequea que se consider es Victoria, con 49 735 habitantes. Se incluyen todas las grandes citudades (con ms de 100 O00 habitantes). menos Santos, de lo cual resulta que la poblacin urbana comprende 7 629 148 habitantes. E n ciudades de 20 O00 habitantes o ms viven 10 493 071 personas. E n lugar de las ciudades de Ro de Janeiro (2303063 habitantes) y de So Paulo (2017 025 habitantes), se estudian los municipios del Distrito Federal (2 377 451 habitantes) y de So Paulo (2 198 096 habitantes), respectivamente.

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Colombia (1951). L a poblacin urbana es la poblacin que vive en 11 ciudades de 20000 o ms habitantes con respecto a las cuales se dispone de datos. Ello da un total de 946 414 habitantes sobre un total de 2 579431 que corresponde a las 28 ciudades colombianas de ms de 20000 habitantes. Por desgracia, no se puede incluir a la ciudad de Bogot en la poblacin urbana as considerada. L a mayor ciudad incluida es Medelln (328 294 habitantes). Chile (1952). L a poblacin urbana es la poblacin urbana de las comunas (segn definicin nacional) donde estn situadas las 24 ciudades con 20 O00 o ms habitantes. Con arreglo a esta definicin, se obtienen 2 587 194 habitantes. L a poblacin de las ciudades de ms de 20000 habitantes suma 2 543 818 almas. L a poblacin del Gran Santiago aqu considerada est formada por la poblacin urbana de las comunas. L a poblacin total as calculada ascendi a 1 356 091 habitantes, contra 1 353 400. que es la cifra oficial. Ecuador (1950). L a poblacin urbana est formada por los que viven en localidades de 20 O00 o ms habitantes, a menos que se diga expresamente otra cosa. No se ha hecho un anlisis separado para Quito y Guayaquil, que juntas representan ms del 80 por ciento de la poblacin que vive en localidades de m s de 20000 habitantes. Guatemala (1950). Los datos disponibles n o se prestan para constituir un sector de poblacin urbana que responda a una definicin limitativa. Por ello, para este pas, se utiliza la poblacin urbana conforme a la definicin nacional.

Mxico (1950). L a poblacin urbana es la poblacin de los municipios predominantemente urbanos con respecto a los cuales se dispone de datos. Se considera que un municipio es predominantemente urbano : a) s i su cabecera tiene 20000 o ms habitantes, y b) si la poblacin de la cabecera es mayor que los 3/4 de la poblacin total del municipio. L a poblacin urbana resultante asciende a 4015791 habitantes y corresponde a 20 municipios. L a poblacin total que vive en las 67 ciudades de 20000 habitantes o ms es de 6 205 370 almas.
Nicaragua (1950). L a poblacin urbana aqu considerada es la poblacin urbana de los tres departamentos donde estn situadas las ciudades de 20 O00 o ms habitantes. E l total as obtenido es de 186 169 habitantes, contra 160931, que es la poblacin total oficial de esas ciudades. Per (1940). L a poblacin urbana en este trabajo es la poblacin de 6 distritos predominantemente urbanos, s i no se la define expresamente en otra forma. E n cada uno de esos distritos est situada una ciudad de ms de 20 O00 habitantes con una poblacin mayor que 3/4 de la poblacin total del distrito. L a poblacin urbana total que responde a esa definicin es de 771 625 almas. L a poblacin total que vive en las 10 ciudades de ms de 20000 habitantes asciende a 860425 almas. Venezuela (1950). L a poblacin urbana es la poblacin que vive en 12 ciudades de ms de 20 O00 habitantes con respecto a las cuales se dispone de datos. E l total resultante es de 1 225 270 habitantes, contra 1 588 540, que corresponden a las 22 ciudades de ms de 20 O00 habitantes.

121

IV. C R E A C I ~ N DE OPORTUNIDADES DE EMPLEO EN R E L A C I ~ N CON LA MANO DE OBRA DISPONIBLE

Por l a secretara de l a Comisin Econmicci para Amrica Latina

INTRODUCCIN
E n la primera conferencia mundial de poblacin, celebrada en R o m a en 1954,el director principal a cargo de la secretara ejecutiva de la Comisin Econmica para Amrica Lztina present un estudio general de las relaciones entre el crecimiento demogrfico, la capitalizacin y las oportunidades de empleo en los pases insuficientemente desarrollados,con especial referencia a Amrica Latinal. Dado que Amrica Latina tiene la tasa de crecimiento demogrfico ms elevada del mundo -segn se estableci en aquella oportunidad- puede considerarse que el problema central del desarrollo econmico latinoamericano consiste en absorber una mano de obra que crece con rapidez y en elevar regularmente su productividad. E l rpido desplazamiento de la mano de obra desde la agricultura a los sectores no agrcolas de l a economa, donde el producto medio por persona es mucho ms alto, provoca naturalmente un aumento del producto bruto interno. No obstante, el principal factor de incremento global de la productividad de la mano de obra y, por consiguiente, del producto bruto en los pases subdesarrollados2, es l a industrializacin, que es ante todo un proceso de asimiliacin y adaptacin de mtodos que ya se aplican en otras partes del mundo. Sin embargo, en esos pases la falta de recursos, de mano de obra calificada y de una tradicin industrial impiden que l a industria crezca con rapidez suficiente, el paso que los procesos antes mencionados prosiguen libremente. Por el contrario, el crecimiento urbano se acelera por efecto del rpido crecimiento demogrficoy por la migracin hacia ocupaciones
1. The relationship between population growth, capital formation and employment opportunities in under-developed countries, Proceedings of ihe Worid Populution Conjerence, R o m a , 31 de agosto-10 de septiembre de 1954 (publicacin de las Naciones Unidas n.o de venta : 1955.XIII.8, vol. V ) . pgs. 695-711. 2. En los pases m s avanzados, L a elevacin del producto bNt0 se debe principalmente a sucesivas innovaciones en los mtodos de produccin. Vase Proceedings of the Worid Populatioir Conference, 1954, op. cit.

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no agrcolas, unida a una mayor movilidad de las colectividades rurales, antes relativamente estticas. M a s la rapidez del crecimiento urbano no guarda relacin con el incremento de los recursos necesarios para un desarrollo armnico de las ciudades. Esto se traduce en un desequilibrio en la composicin del empleo urbano, con pocas oportunidades de trabajo para los habitantes de las ciudades, en un subempleo generalizado y en una baja productividad de gran parte de la poblacin urbana econmicamente activa. Ello plantea e l conocido problema, an no estudiado a fondo, de la poblacin marginal. L a modalidad del empleo urbano actual y sus perspectivas futuras, junto con la productividad, se vinculan estrechamente con los problemas de la capitalizacin, sobre todo en la forma de ahorro e inversiones urbanas. E l estudio de todos estos problemas es condicin previa indispensable para elaborar cualquiera poltica inteligente con que se pretenda resolver los problemas urbanos econmicos y sociales que se vienen agudizando en todos los pueblos y ciudades de Amrica Latina. C O M P O S I C I N DEL EMPLEO URBANO Y C R E A C I N DE O P O R T U N I D A D E S DE EMPLEO EN IZELACIN CON LA DISPONIBILIDAD DE MANO DE OBRA EN LAS ZONAS URBANAS
COMPOSICI~N DEL EMPLEO URBANO

E n toda Amrica Latina la composicin del empleo urbano se caracteriza por su desequilibrio y por l a elevada proporcin de mano de obra marginal y submarginal.
Desequilibrio del empleo urbano

E l rasgo sobresaliente de este desequilibrio, como puede apreciarse

a travs de las estadsticas de las capitales y principales ciudades latinoamericanas,reside en el hecho de que el empleo es mayor en los servicios que en Ia produccin de bienes, que en los distritos urbanos comprende casi exclusivamente la industria fabril y la construccin. L a mencionada caracterstica es reflejo del predominio general de los servicios con respecto a las actividades industriales en la composicin global del empleo en estos pases (vase el cuadro 1 ) . Los propios servicios acusan tambin una composicin desequilibrada, por cuanto algunos tienden a estar recargados, como ocurre con el transporte, l o s servicios de utilidad pblica, la administracin 123

CUADRO 1. Distribucin porcentual de la poblacin econmicamente activa

en algunas ciudades latinoamericanas

Buenos Aires2' Distrito federal (Brasil) Gran Santiago

3 '

1947
e

40 30 39 36 36 36 35 40 30 43 47

56

9
12

23

24 37 32 40 23 24 30 32 24 18 24

Depto.Libertador 4, e Distrito federal (Venezuela) Lima Asuncibn Ciudad Trujillo5 Medelln So Paulo
33 3p

1950 2 1952 4 19574 2 3 1950 1940 1950 1950 1950 1950 2 6

- 32 30 20 7 6 1 6

67 53 61 46 47 56 55 50 4 1 51

5 5 5
6
9 9 8 10 8

18 1 6 1 6 18
1 7 17 14 18 13 19

1
4l

1
15l

15l

5
3 4 2

17l 12l O

Fuente : Demographic aspects of urbanizarion in Latn America.

1. Probablemente incluye servicios marginales. 2 Capitales altamente industrializadas. 3. Ciudades industriales. 4. Otra fuente de informaciOn. 5. Slo hombres. 6. A m b o s sexos.

pbfica y los servicios privados, en tanto que otros estn relativamente poco desarrollados,como los servicios de enseanza y salud pblica. E s ms, tampoco la composicin del empleo industrial es armnica, pues relativamente muy pocas personas trabajan en fbricas modernas de alta eficiencia, mientras que casi todos los dems obreros estn empleados en empresas medianas y pequeas,muchas de ellas anticuadas. En e l sector manufacturero, una proporcin mucho mayor que en los pases industrializados se ocupa en industrias domsticas y de artesana. A s ,el empleo fabrii representa una pequea parte de l a poblacin urbana y ms reducido an es e l porcentaje que corresponde a los que trabajan en industrias manufactureras de elevada productividad.Por otra parte, el empleo fabrii se distribuye en forma muy dispareja entre ciudades de distinto tamao, siendo menores los porcentajes en las ciudades ms pequeas, donde suelen predominar las industrias domsticas y de artesana. Las relaciones entre l a mano de obra fabril y l a poblacin urbana
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son de gran utilidad porque no existen, ni siquiera para las grandes ciudades, estadsticas completas sobre la composicin del empleo urbano aunque puede suponerse que la mayor parte de la mano de obra fabril se concentra en ciudades de ms de 1 O00 habitantes. E n 1950, la mano de obra fabril represent 5,7 % de la poblacin urbana en e l conjunto de Amrica Latina. Alrededor de ese mismo ao, a juzgar por los censos demogrficos correspondientes, se observa que l a relacin en los pases ms industrializados de A m rica Latina oscil entre 5 y 8 %, en tanto que en los dems fluctu entre 3 y 5 % (vase el cuadro 1 1 ) .
a CUADRO11. Relacin porcentual entre el empleo en la industria fabril y l poblacin urbana en 1950
Porceniaje de l a poblacin urbana con relacin a la poblacin total 1 Porcenfajje del empleo industrial con relacin a la poblacin urbana Porcentaje de l a poblacin urbana con relacin a la poblacin total 1 Porcenioje del empleo industrial con relacin al a poblacin urbana

Pas

Venezuela Argentina Uruguaya Cuba Chile Costa Rica Panam Mxico Colombia Brasil Guatemala

54 66 75

4 . 1 8,1 67

55
59 31 48 43 38 33 28

43 5s
5,4 2,7 4,9 4,o 6,6 3,8

Repblica Dominicana Honduras E l Salvador Nicaragua Per Ecuador Paraguay Bolivia Hait

23 23 32 32 34 28 30 32 12

mrica. 945-1955. Economic Fuente : Changes in employment structure in Latin h i l e , febrero de 1957, p. 40. Bullefin for Lafin Amrica, vol. 11, n.o 1. Santiago, :

1. Excluyendo l a poblacin que vive en las selvas. Los pases se han ordenado atendiendo al producto bruto por habitante. Se considera urbana l a poblacin que vive en localidades de ms de 1 O00 habitantes, salvo en Mxico, donde se considera tal l a que vive en poblaciones de ms de 2 500 habitantes. 2. Estimacin aproximada.

Posiblemente la causa ms importante de l a falta de equilibrio en la composicin del empleo urbano sea que el proceso de urbanizacin avance ms rapidamente que el de industrializacin.E n general, slo el crecimiento de la industria fabril puede asegurar un correcto equilibro entre las actividades destinadas a la produccin de bienes y las que tienen por objeto producir servicios, ya que la industria fabril har surgir la necesidad de servicios esenciales para la produccin de bienes -transporte, almacenamiento y distribucin. A l propio tiempo, para asegurar el equilibrio, ser tambin necesario
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satisfacer, sin excesos, la demanda directa de servicios hecha por el consumidor. Por otra parte, slo la industrializacin podr dar a los trabajadores urbanos ocupaciones ms productivas, ya sea directa o indirectamente, aummtando el volumen de bienes que atienden los actuales servicios comerciales y de transporte,con su dotacin actual de personal y una mejor utilizacin de otros servicios. En e l sector de produccin de bienes, la construccin tambin tiene gran importancia en relacin con el empleo urbano. E n razn de l a gran tendencia a centralizar las inversiones en Amrica Latina, esta actividad se concentra en las ciudades y, sobre todo, en las de mayor tamao. E l desequilibrio ocupacional se debe en primer lugar al a desigual distribucin del empleo en l a construccin y, en menor grado, a la poca estabilidad de que disfrutan los obreros de la construccin. E n las condiciones actuales, cuando son grandes las variaciones de precio de los productos latinoamericanos de exportacin, las fluctuaciones en e l sector pblico y privado de servicios, la inestabilidad financiera y los cambios de poltica, es natural que l a construccin sea una actividad de empleo que acuse mayores oscilaciones, las que a su vez redundan en la inestabilidad y el desequilibrio del mercado urbano del trabajo. E n este problema del equilibrio o desequilibrio de l a composicin del empleo urbano, no slo importa l a proporcin aritmtica de los empleados en distintas ramas de actividad; sino que tambin es necesario estudiar esas cifras teniendo en cuenta la participacin de las personas activas en e l producto bruto interno que se origina en las zonas urbanas. A s se llega a l concepto de equilibrio de l a productividad. Por ejemplo, cuando el empleo fabril acusa en general una gran productividad y se mantiene a un ritmo proporcional a la construccin, e l hecho de que el empleo en los servicios sea numricamente mucho ms importante no significa necesariamente que la mano de obra se distribuye en forma desequilibrada l. L a gran productividad de los sectores dedicados a la produccin de bienes hace posible mantener activa una proporcin mucho mayor de la poblacin urbana en el sector de los servicios. Pero no ocurre as en Amrica Latina, donde todava es baja la productividad de l a manufactura y donde la construccin es una actividad inestable.

1. Complrense las cifras de empleo en la manufactura y l a construccin en Nueva York (32,5 % en 1950). Londres (36.8 % en 1951) y Pars (43,s % en 1954) con las de alsunas ciudades latinoamericanas : 30 % en el distrito federal del Brasil en 1950; 35 X en Lima en 1940; 36 % en e l distrito federal de Venezuela en 1950. y 36 % en e l Gran Santiago, Chile, en 1952. (Las cifras correspondienles a Amrica Latina slo loman en cuenta l a poblacin masculina, salvo en el caso de Chile.) Aunqde las cifras latinoamericanas y las de las dems ciudades son bastante parecidas, hay que recordar que en Amrica Latina la productividad industrial es mucho ms baja, l o que prueba que existe un desequilibrio fundamental en la composicin del empleo.

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Poblacin urbana marginal y submarginal

Las caractersticasya sealadas de la composicin del empleo urbano significan que e l subempleo est muy generalizado, sobre todo en e l sector de servicios. En algunas ramas de actividad hay exceso de trabajadores en tanto que en otras es marcada la irregularidad del trabajo, como ocurre especialmente en la construccin, aunque tambin en otros servicios ocasionales. L a irregularidad del trabajo es otra forma de subempleo,puesto que la capacidad del trabajo de las personas no se emplea totalmente en e l curso del ao. Los bajos niveles de productividad se deben a l subempleo y tambin a la falta de material apropiado, a la mala organizacin, y a una capacidad tcnica deficiente. Los obreros de las industrias domsticas y l o s comerciantes callejeros podrn no estar subempleados, pero su productividad es generalmente muy reducida. L a baja productividad supone un ingreso inferior, y l o s ingresos ms reducidos se dan en aquellas ocupaciones en que se suman a una natural productividad reducida,e l subempleo y la irregularidad del trabajo. Por este motivo los vendedores ambulantes y l o s que ejecutan trabajos ocasionales pertenecen a l grupo de ms bajos ingresos urbanos. L a mano de obra marginal comprende a todos los que se encuentran en e l nivel ms bajo de ingresos -cercano al de subsistenciaya sea porque sus ocupaciones no son productivas o esenciales o porque e l trabajo es irregular o inexistente. L a poblacin marginal se compone de l a mano de obra marginal y de sus cargas familiares correspondientes. Entre la mano de obra marginal y la ocupacin plenamente productiva hay una zona de productividad baja o inferior al trmino medio,en la cual l o s ingresos no son m u y superiores al nivel de subsistencia. A la mano de obra que se encuentra en esta categora se l a puede denominar submarginal. E l exceso de mano de obra marginal1 y sobre todo de la sub-___
1. No hay estadsticas que se refieran directamente a la poblacin o mano de obra marginales. Sin embargo, es probable que e l grueso de las personas incluidas en las estadsticas demogrficas en las actividades sin especificar pertenezcan a l a categora de mano de obra marginal, aunque tambin caen en esta clasificacin algunos de los incluidos en l a manufactura, sobre todo las clases m s pobres que se dedican a las industrias domsticas y a los servicios. Adems, las mayores omisiones en los censos de poblacin ocurren con respecto a la mano de obra marginal porque ella no se registra en ninguna parte. Por lo tanto, slo es posible hacer estimaciones burdas sobre e l volumen y l a evolucin de la mano de obra marginal. U n mtodo sera el de estimar el volumen absoluto o relativo de l a poblacin marginal total sobre l a base, por ejemplo, del nmero de personas que viven en barrios de casucha3 y de las informaciones que podran dar la polica, las autoridades municipales y sanitarias, etc. La mano de obra marginal podra entonces computarse conociendo la composicin por sexo y edad de l a poblacin marginal y las l de tasas de participacin de la poblacin econmicamente activa. Otro mtodo sera e comparar l a mano de obra hipottica para el ao del censo demogrfico en las ciudades. calculada como ya se explic, con las estadsticas de poblacin econmicamente activa de las ciudades. La diferencia entre ambas cifras indicara -aunque con valor limitadol a parte de l a mano de obra marginal que no se registr.

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marginal en relacin con las proporciones que se observan en los pases desarrollados, es una caracterstica fundamental de la composicin del empleo en las ciudades latinoamericanasy plantea graves problemas sociales.
ANLISIS DE LOS FACTORES QUE DETERMINAN LA CAPACIDAD DE ABSORCI~N DE MANO DE OBRA EN DISTINTASRAMAS DE ACTIVIDAD EN LAS ZONAS URBANAS

L a actual composicin del empleo urbano debe considerarse como e l resultado acumulativo de un proceso histrico de absorcin por las distintas ramas de la actividad econmica urbana de la mano de obra disponible no slo en la misma ciudad, sino en los suburbios y tambin en las zonas ms distantes del pas.
Los tres principales grupos d e factores

L a absorcin de mano de obra por distintas ramas de actividad en las zonas urbanas es e l resultado de varias fuerzas que en distintos perodos han actuado con diferente intensidad en las zonas urbanas por e l lado de la oferta; tambin han influido sobre la mano de obra que viene a la ciudad a l repercutir en la absorcin de fuerza de trabajo en las zonas rurales. Para analizar la gran variedad de factores que influyen en la creacin de oportunidades de trabajo en las zonas urbanas y, por l o tanto, la relativa intensidad de absorcin por distintas ramas de actividades,conviene distinguir tres categoras principales, a saber : factores tecnolgicos, factores institucionales, y elasticidad de precios e ingresos de la demanda de bienes y servicios, elasticidad de precios/salarios de la mano de obra (oferta y demanda), que a su vez determinan una clasificacin sencilla de todas las actividades econmicas, segn sea e l tipo de influencia predominante.
Factores tecnolgicos. Entre las actividades en que e l nmero de

personas empleadas depende principalmente de factores tcnicos -tipos de procedimiento, mtodos de produccin y materiales empleados- figuran la mayor parte de las industriasmanufactureras medianas y en gran escala,las empresas mineras y gran parte de los servicios bsicos (produccin de energa, agua,transporte,almacenamiento, comunicaciones), as como l o s servicios comerciales en gran escala, organizados racionalmente, y algunos tipos de servicios recreativos, como los cines. Este grupo est formado de aquellas ramas de la economa que por razones tcnicas tienen una mediana o elevada densidad de capital. Dada cierta estructura tcnica, el nmero de personas empleadas vara entre lmites relativamente estrechos.
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L a continua absorcin de mano de obra en estas ramas de actividad depende principalmente del capital disponible para la ampliacin, es decir, para aumentar l a capacidad de produccin. Por lo tanto, la caracterstica fundamental de este grupo es la estrecha relacin que hay entre la mano de obra empleada y los gastos de capital. Adems, a largo plazo existe una tendencia general a reducir la mano de obra en funcin de determinada cantidad de capital invertido, lo que se deriva del afn de aumentar la productividad de la fuerza de trabajo. Por lo tanto, estas actividades suelen ser altamente productivas y en ellas hay cierta conciencia de la productividad. L a creacin de las oportunidades de empleo en estas ramas de actividad proviene directamente del volumen y modalidad de la inversin en las zonas urbanas, aunque hay otros factores que influyen en la productividad que debern tenerse en cuenta. Aparte de las inversiones fijas de capital, hay que considerar factores como la organizacin de las empresas y l a capacitacin del personal para saber si dado cierto volumen de produccin ser necesario contratar o despedir trabajadores y qu condiciones de capacitacin deben reunir. A corto plazo, la mejor organizacin y capacitacin reducen las oportunidades de empleo, pero significan una mayor demanda de personal muy calificado y tienen efectos positivos en las ganancias de los trabajadores.A largo plazo, merced a un crecimiento econmico ms acelerado, abren nuevas oportunidades de empleo en las mismas o en nuevas ramas de produccin. E l estudio de la creacin de nuevos empleos, a corto y Iargo plazo, y e l problema de la capacitacin del personal deben vincularse con e l anlisis del proceso de capitalizacin.
Factores institucionales. Los factores institucionales, es decir, la organizacin administrativa, e l sistema fiscal y e l desarrollo institucional influyen particularmente en el nivel de empleo de la administracin pblica y de los servicios de seguridad, educacin, sdubridad y otras instituciones colectivas. A la influencia de estos factores institucionales bsicos en e l empleo hay que sumar el efecto negativo o positivo de factores secundarios, como las restricciones administrativas y los acuerdos comerciales que limitan la libre entrada a la ocupacin, las presiones comerciales, polticas y de otra ndole, e l poder de regateo de los sindicatos,etc. Hasta cierto punto algut-ioscomerciantes (como los farmacuticos), las empresas dedicadas a los servicios y las profesiones liberales -sujetos a diversas disposiciones administrativas y restricciones- tambin entran en este grupo. Las presiones de orden poltico y sindical suelen actuar en e l sentido de aumentar exageradamente la plantilla de l a administracin pblica, aunque

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en algunos casos los sindicatos deliberadamente tratan de impedir la contratacin de nuevo personal. Estas presiones se dejan sentir tambin en los servicios de utilidad pblica que mayor personal ocupan, como los ferrocarriles,los servicios postales, e l transporte urbano, e l almacenamiento y otras empresas pblicas, haciendo subir sus cifras de empleo pese a que en estas ramas e l volumen de ocupacin depende ms bien de los mtodos aplicados. L a ampliacin del empleo en esas ocupaciones y por ende su capacidad de absorcin de mano de obra dependen de la naturaleza y fuerza de las presiones internas o externas que actan para aumentar o reducir e l personal empleado. C o m o esas presiones, sobre todo las externas, suelen ser espordicas, pues se van acumulando lentamente antes de actuar, la capacidad de absorcin de mano de obra de estas actividades a menudo carece de continuidad y est sujeta a cambios repentinos. E n la mayora de los casos, despus de un perodo en que normalmente se contratan a pocas personas anualmente, las cifras pueden duplicarse o ms, y volver a bajar una vez que se ha llegado a un punto de saturacin de mano de obra no esencial. E n algunos casos e l procesos es e l opuesto : despus de un largo perodo en que regularmente se contrata nuevo personal en determinada actividad, cesa de contratarse y hasta se despiden algunos empleados a l ver que se ha acumulado personal sobrante. Esto nada tiene que ver con las fluctuaciones comerciales que provocan la contraccin del empleo, aunque puede suceder durante perodos de crisis y reforzar e l efecto negativo que sta tiene sobre e l volumen del empleo.
Oferta y demanda. E n algunas actividades la capacidad de absorcin de mano de obra no depende ni de factores tcnicos ni instituciones, y ellas muestran, por lo tanto, un alto grado de flexibilidad; por ejemplo, aqullas con una densidad de capital bastante baja y en las cuales la libre entrada a l empleo no est limitada por disposiciones legales o comerciales. E l empleo en estas ramas de actividad puede variar entre amplios lmites segn sean la disponibilidad de mano de obra con poca o ninguna capacitacin que ofrecen sus servicios o productos y l a demanda de tales servicios o productos. E l pago puede hacerse en forma de salarios,remuneracin espordica de los servicios prestados o margen de utilidad en e l caso del pequeo productor o comerciante. Cuanto ms bajos sean los salarios o utilidades exigidos tanto ms mano de obra podr absorber e l mercado y de ah que la flexibilidad en l a capacidad de absorcin de mano de obra vara segn la elasticidad-precio de l a demanda dz los productos o servicios correspondientes. Todas las actividades secundarias o terciarias del sector privado que emplean gran cantidad de mano de obra pertenecen a esta

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categora, salvo unas pocas en que los obstculos institucionales impiden o limitan e l ingreso a estas ocupaciones. Entre ellas figuran las industrias no mecanizadas en pequea escala, los talleres de artesana,las industrias domsticas,las actividades de construccin e instalacin-menos las muy especializadas- e l transporte local que emplea material barato y anticuado, e l comercio en muy pequea escala y la venta ambulante, la recreacin popular, los pequeos restaurantes y cafs, las ventas callejeras de alimentos y refrescos, las lavanderas y peluqueras, la limpieza de ventanas, e l lustre de zapatos y otros servicios personales, servicios domsticos y toda suerte de trabajos urbanos no especializados y ocasionales. Todas estas actividades se rigen por las reglas del mercado urbano del trabajo en que predominan muchas de las caractersticas de un mercado de compradores. L a expansin del volumen del empleo en este grupo depende en gran parte de que e l pblico est dispuesto a pagar e l precio exigido por l o s servicios, que es bastante bajo. En l o s tramos inferiores e l mercado se acerca mucho a l concepto clsico en que los salarios apenas superan e l nivel de subsistencia. En vista de l o anterior, la capacidad de absorcin de mano de obra de estas actividades se relaciona estrechamente con los factores que determinan e l nivel de subsistencia de las ciudades, a saber, estabilidad de los precios de l o s alimentos, inversiones realizadas para resolver e l problema de la vivienda, exigencias mnimas en cuanto a vestuario, transporte y recreo. A este respecto cabe mencionar que en las zonas tropicales es ms fcil mantener una familia urbana a l nivel de subsistencia que en las ciudades con clima templado o f r o , en las cuales las viviendas deben ser ms slidas, e l alimento de mayor poder calrico y e l vestuario ms completo. Puede tambin introducirse un refinamiento adicional en e l anlisis de la capacidad de absorcin de mano de obra de este grupo. Pese a l hecho de que la ampliacin del volumen de empleo no depende tanto de factores tcnicos e institucionales no se puede ignorar por completo e l problema de los recursos financieros y tcnicos, excepto en un pocos casos como los servicios domsticos y otros de menor importancia, aunque incluso en stos hay disposiciones legales que influyen en dicho volumen. Adems, existe e l problema de la capacitacin que se comentar ms adelante.Aunque la importancia relativa de tales factores es menor que en los dos primeros grupos, restringen la capacidad de absorcin de mano de obra.
Influencia de los principales factores determinantes del empteo en l a oferta y demanda de mano de obra

L a capacidad de absorcin de la nueva mano de obra que ingresa en e l mercado - q u e podra llamarse capacidad de absorcin 131

comente- depende no slo de la capacidad global de empleo que pudiera considerarse normal en cada rama de actividad,sino tambin de la elasticidad con que se puede tomar nueva mano de obra sin mayor gasto de capital, cediendo a las presiones que ejerce en e l mercado del trabajo la oferta de mano de obra, l o que podra llamarse flexibilidad de la capacidad de absorcin de mano de obra. Adems, influye e l grado de saturacin del empleo que se ha alcanzado. L a flexibilidad de la capacidad de absorcin es distinta para l o s tres principales grupos de actividades descritos, aunque se den en ellas las mismas condiciones institucionales y de capital. E l volumen del empleo vara menos cuando la principal determinante es la tcnica de produccin pues entonces hay una densidad relativamente elevada de capital; las variaciones son poco mayores cuando los factores institucionales permiten una poltica de empleo ms liberal y son las ms grandes de todas cuando n ie l capital n ie l sistema institucional ponen restricciones a la contratacin de mano de obra. Aunque la absorcin efectiva de mano de obra en las distintas ramas de actividad siempre resulta de la presencia de fuerzas que actan con distinta intensidad por e l lado de la oferta y la demanda de trabajo,cabe sealar que en los dos grupos de actividades en que predominan l o s factores tcnicos e institucionales, e l volumen y la composicin del empleo urbano dependen principalmente de la demanda de trabajo creada por e l desarrollo de las funciones econmicas que desempean los centros urbanos a l servicio de sus propias necesidades y los de la zona circundante.Por l o tanto, e l desarrollo del empleo en estas actividades se relaciona ms directamente con e l crecimiento econmico normal del pas y la evolucin de sus instituciones, que con las variaciones de oferta de mano de obra. En cambio,en el tercer grupo de actividades la oferta de trabajo ha determinado e l volumen y la composicin del empleo urbano. L a acelerada tasa de crecimiento demogrfico en Amrica Latina durante e l ltimo decenio y e l movimiento que impulsa a la poblacin rural hacia las ciudades, sin que cuente con una formacin profesional adecuada n i con la seguridad de encontrar ocupacin, ha hecho que las actividades con mayor flexibilidad para absorber mano de obra hayan crecido desmesuradamente.
Influencia del ambiente socioeconmico

Aparte de las limitaciones descritas anteriormente, e l ambiente economicosocial tambin influye en la capacidad de absorcin de las actividades que sirven directamente a l consumidor. La capacidad global de empleo de las actividades econmicas que prestan servicios a los grupos de ingresos ms elevados, sobre todo cuando stos se concentran en distritos residenciales de lujo, puede
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ser mucho mayor en relacin con e l nmero de consumidores que la de las destinadas a servir a los grupos ms pobres, pero a l mismo tiempo es menos flexible. L a instalacin de empresas comerciales y de servicios en esos distritos demanda mucho ms capital y conocimientos tcnicos porque l o s consumidores ms acomodados exigen mejor calidad. Ello influye en e l nmero y clase de personas que se emplearn.S i aumentara mucho la oferta de trabajo y disminuyeran las reivindicaciones en cuanto a salarios o utilidades, no variara gran cosa la plantilla de estas empresas. L a mayor flexibilidad se registrar en la construccin y en servicios ocasionales de limpieza, lavado, jardinera, etc. Dicho en otros trminos, como las clases acomodadas tienen mayor poder de compra y gustos ms firmes,no permiten que se rebajen sus exigencias y la competencia en l o s barrios de lujo consiste en tratar de mejorar e l servicio. En cambio,en los barrios ms pobres las actividades econmicas anlogas que atienden a las necesidades de la clase media inferior y de la clase trabajadora muestran una elacticidad mucho mayor. Se multiplican rpidamente a l l diversos tipos de actividades de artesana y servicios, y l o s precios de l o s servicios bajan cuando e l mercado de trabajo se satura. Esto se explica por diversos motivos. Por una parte se necesita poco capital para i n s t a l a r las unidades que proporcionen e l tipo inferior de servicios. Por la otra, entre l o s pequeos comerciantes existe una competencia de rebaja de precios, por l o cual es ms fcil que se dediquen a este trabajo l o s que se satisfacen con menores utilidades. L a diferencia entre los ambientes economicosociales ricos y pobres en cuanto a la flexibilidad para absorber la mano de obra que abunda en e l mercado sv relaciona con la elasticidad de precios de la demanda de servicios de calidad inferior. En l o s niveles de icgresos ms bajos aqulla es mucho mayor en l o s ms altos.

E l problema de l a educacin y de l a formacin profesional

Las deficiencias fundamentales de la composicin del empleo urbano se deben en parte a l bajo nivel cultural de grandes sectores de la poblacin urbana y a la gran falta de conocimientos profesionales entre los obreros,y en general se agravan por estas condiciones. A s ,es difcil aprovechar plenamente las posibilidades que todava existen en la mayora de las ciudades latinoamericanas y fabricar nuevos profiuctos o elevar la productividad y los salarios en las empresas establecidas. L a falta de preparacin profesional es un factor adverso en todas las ramas econmicas, aun en las menos exigentes. L a capacidad de trabajo es factor inherente a la mano de obra y de ella depende que una persona pueda o no ejercer una actividad determinada,que en muchos casos n i merece e l calificativo de oficio. Considerada 133

slo desde este punto de vista, la capacidad de trabajo no es un factor que determine la capacidad de absorcin de mano de obra y las oportunidades de empleo que se ofrecen a los trabajadores que vienen a la ciudad, sino un factor que permite que los que andan en busca de trabajo aprovechen esas oportunidades. E n muchos casos,cuando se trata de una tcnica compleja,la capacitacizn debe considerarse como factor esencial de la produccin que complementa la dotacin de capital. En tales casos habr que analizar la relacin entre la oferta de mano de obra calificada y las oportunidades de empleo junto con e l volumen y orientacin de las inversiones productivas. Por consiguiente, la disponibilidad de mano de obra calificada es factor que tambin determina l a capacidad de absorcin de mano de obra en aquellas actividades en que el volumen de empleo depende de factores tcnicos. Como ya se ha dicho, se debe en parte a la falta de capacidad de trabajo que l o s tipos marginales de empleo sean l o s nicos a que tienen acceso muchas personas. L a falta de formacin profesional y e l bajsimo nivel de instruccin de la poblacin marginal, aparte de no haber suficientes vacantes en ocupaciones mejor remuneradas o ms lucrativas,son un factor fundamental que contribuye a perpetuar la poblacin urbana marginal. Las deficiencias anotadas se explican en gran parte por que e l crecimiento de las ciudades ha sido ms rpido que e l de l o s medios educativos y de formacin profesional, para cuyo desarrollo han faltado fondos y personal docente, y tambin porque gran proporcin de la poblacin urbana ha llegado recientemente de las zonas rurales donde es muy limitada la instruccin.E s evidente,entonces, que l o s que llegan a la ciudad desde e l campo se encuentran en l a peor situacin y que su progreso ocupacional y social en e l medio urbano es sumamente lento y difcil. L a mano de obra que va surgiendo de l o s grupos profesionalmente mejor establecidos en l a colectividad en general suele tener mayor instruccin y mejores relaciones y as es capaz de obtener empleo en las actividades de los dos primeros grupos o de establecerse por su cuenta en las actividades ms lucrativas del grupo tercero. Queda un gran volumen de mano de obra no calificada que ejerce constante presin en el mercado urbano del trabajo. Esta mano de obra se ve obligada a aceptar las ocupaciones peor remuneradas o menos lucrativas del grupo tercero, que por su propia ndole ofrecen las mayores oportunidades de ocupacin para l a fuerza trabajadora que no encuentra colocacin en otras partes.
SUBEMPLEO Y DESEMPLEO URBANOS

En las pginas precedentes se ha explicado en parte el fenmeno paradoja1 que se observa en Amrica Latina,a saber,que economas
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urbanas en general mal equilibradas absorben casi todo e l enorme incremento de la poblacin urbana. E s en realidad sorprendente que e l desempleo se mantenga a raya en las ciudades y no crezca en la misma cadencia que la poblacin. La simple observacin de la vida urbana muestra que las ciudades latinoamericanas no se caracterizan por e l desempleo, hecho que tambin confirman algunas estadsticas parcialesl. Casi todo e l que se encuentra en edad de trabajar, salvo raras excepciones,est ocupado y gana algo, aunque sea poco. Naturalmente,ello implica que de alguna manera la economa urbana ha podido absorber casi todo e l excedente de mano de obra, ya sea mediante una orga6izacin institucional que permite dotar a los servicios pblicos y privados de mucho ms personal que e l que necesitan o a travs de una poltica de inversin que tiene por objeto emplear e l excedente de mano de obra urbana en trabajos sencillos de construccin y conservacin.Coadyuva a este resultado la flexibilidad de absorcin de mano de obra que muestran distintas industrias pequeas de baja productividad,algunos tipos de comercio, ciertos servicios de menor importancia,l o s servicios domsticos y los trabajos ocasionales. Alrededor de un ncleo formado por l o s empresarios, l o s rentistas, los profesionales, los obreros y empleados mejor remunerados y l o s trabajadores de la construccin que tienen una ocupacin ms regular, se encuentra una gran poblacin que vive modestamente de la pequea industria y l o s servicios y que no slo se mantiene sino que sigue creciendo. En algunos pases, los braceros agrcolas que viven en la ciudad contribuyen a elevar los ingresos monetarios de los barrios urbanos ms pobres, cuyos habitantes les proporcionan bienes y servicios baratos. Otra causa importante del exceso de poblacin improductiva en las ciudades,es la costumbre,comn en la mayora de las sociedades insuficientemente desarrolladas del mundo, de vivir a costa de parientes que perciben una renta regular. Para l o s que no poseen tierras,es ms fcil hacerlo en las ciudades que en e l campo porque los parientes aludidos tienen mayores ingresos. E l fenmeno es ms comn, evidentemente, en las ciudades grandes que en las pequeas. Las fuerzas econmicas y sociales que determinan las migraciones internas operan con mayor intensidad en la formacin de corrientes hacia las grandes ciudades. L a migracin del campo hacia las urbes pasa por a l t o , muchas veces, l o s pueblos pequeos, cuyas poblaciones suelen guardar una rela.~

1 E l porcentaje de cesantes en relacin con l a fuerza trabajadora total en el Gran Santiago alcanz a slo 5.9 % en octubre de 1956 y a 4,9 % en junio de 1957, perodo de crisis econmica. Las proporciones ms elevadas se registraron en l a construccin -16,l y 18.8 % respectivamente- en tanto que en la manufactura fueron 6 . 4 y 5,8 %. En el sector de servicios las cifras correspondientes fueron bastante inferiores. Vase Instituto de Economa de l a Universidad de Chile, Ocupacin y desocupacin en el Gran Santiago, informe preliminar, junio de 1957. pg. 12.

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cin ms equilibrada con las funciones econmicas que desempean que las de las metrpolis congestionadaspor exceso de poblacin. Asimismo, el desequilibrio caracterstico de l a composicin del empleo urbano es mucho ms pronunciado en las grandes ciudades que en las pequeas. Por lo tanto, lo que plantea los graves problemas del subempleo urbano es l a rpida urbanizacin de las grandes ciudades. Pese al proceso de adaptacin y absorcin del exceso de fuerza de trabajo en la ciudad, por efecto de las fuerzas antes descritas, el desequilibrio cualitativo y cuantitativo entre l a demanda y la oferta de mano de obra de distintos tipos tiende a agudizarse cada vez ms en las ciudades. E l gran exceso de mano de obra, en comparacin con las funciones econmicas que desempean las ciudades hasta ahora, ha sido un fenmeno encubierto por el subempleo crnico e improductivo, pero con el correr del tiempo es posible que se manifieste en un desempleo que constituya una carga para el pas. U R B A N I Z A C I N Y CAPITALIZACIN E n este captulo se examinar l a influencia que ejerce l a rapidez de l a urbanizacin en los dos aspectos del proceso de capitalizacin, a saber : el volumen del ahorro y l a estructura de las inversiones. Las oportunidades de empleo dependen de ellos directamente en las actividades que demandan mayor inversin de capital, e indirectamente, en muchos otras actividades.
VOLUMEN DEL AHORRO

E s probable que en los pases insuficientemente desarrollados la

rpida urbanizacin crec las condiciones propicias para un aumento general del volumen del ahorro mediante e l desarrollo de l a economa monetaria, estimulando l a circulacin de bienes y servicios y ampliando los organismos pblicos de ahorro e inversin. Sin embargo, a l estudiar con mayor minuciosidad los cambios ocurridos en las formas de vida y en la estructura del consumo raz de l a urbanizacin se ve que un crecimiento urbano muy acelerado puede tender a reducir l a tasa de ahorro, sobre todo durante las primeras etapas de l a evolucin economicosocial que aqulla trae aparejada. La capacidad de ahorro de los grupos urbanos de bajos ingresos es tan pequea en casi todos los pases de Amrica Latina que casi no tiene importancia para e l crecimiento econmico.Por regla general, los ingresos de l a clase trabajadora urbana -pese al hecho de que monetariamente pueden ser muy superiores a los de las zonas 136

rurales- cuando se parangonan con e l costo relativamente elevado de la vivienda y de los bienes de consumo y servicios bsicos, no dejan un margen adecuado de ahorro. En realidad, puede drmarse que la nica aportacin directa a l ahorro nacional que hace la clase obrera urbana son sus contribuciones a los fondos de seguro social. En l o s grupos urbanos de ingresos ms altos la elevada propensin a l consumo hace bajar la tasa de ahorro. Esta tendencia es comn incluso entre personas de modesto pasar que Ilevan un nivel de vida ms alto que e l correspondiente a sus ingresos. E l l o se advierte todava en e l hecho de que los pases latinoamericanos tienden a adoptar la modalidad de consumo de o s Estados Unidos, no obstante la gran diferencia que existe entre los respectivos niveles de producto bruto por habitante l.
Evolucin de las preferencias de consumo en las ciudades

L a evolucin de la demanda efectiva de los consumidores urbanos, y con ella la propensin al ahorro, se cie a una escala de preferencias que cambia segn las variaciones del ingreso y del nivel cultural. Los cambios de la demanda tambin dependern del grado en que se haya logrado incorporar a los migrantes a la vida urbana. Cuando e l crecimiento urbano es muy rpido gran parte de los habitantes carece an de arraigo en la ciudad, l o que naturalmente guarda relacin con su escasa cultura y sus bajos ingresos. Teniendo presente l o anterior, la preferencia por determinados grupos de bienes y servicios que se manifiesta en los distintos niveles sociales y econmicos puede resumirse de la siguiente manera :
Concentracin. L a concentracin demogrfica en los sectores urba-

nos trae consigo cambios fundamentales en l o s gustos y necesidades de l o s antiguos habitantes rurales, consistentes sobre todo en modificaciones de sus hbitos de alimentacin y vestuario y en la creacin de nuevas necesidades de servicios. En esa etapa, la mayor parte del ingreso se emplea todava en comprar alimentos y, una proporcin mucho menor, en adquirir vestuario. Tambin se gasta una parte pequea, pero que aumenta con rapidez, en servicios populares tpicamente urbanos, entre los cuales se destaca e l transporte.
Estabilizacin. L a estabilizacin en e l empleo coincide con un

mejoramiento general de la capacidad profesional del grupo urbano respectivo, lo que tambin supone la estabilidad del lugar de resi1. The relationship between popuiation growth, m p i M formation and employmeni opportunities i n under-developed countries. O p . cit. pg. 705. 2. Vase Bolern econmico de Amrica Latinn, nmero especial, Bogot, agosto de 1955.

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dencia.En esta etapa empieza a disminuir la proporcin del ingreso que se gasta en alimentos,a cambio de un desembolso mucho mayor por concepto de vestuario y servicios. Tambin comienza a desarrollarse una demanda efectiva de bienes duraderos, aunque en escala muy modesta, y la compra a plazo de tales bienes representa una forma preliminar y sustitutiva del verdadero ahorro privado.
Vivienda. Una de las principales preocupaciones de los sectores que ya disponen de una ocupacin estable y han progresado en sus actividades, aumentando simultneamente sus remuneraciones, consiste en encontrar mejores viviendas. Por modesta que sea la vivienda urbana,resulta bastante cara, de modo que para satisfacer esa necesidad generalmente hay que destinarle gran parte de l o s ingresos l. En esta etapa, la propensin a l ahorro comienza a actuar como fuerza efectiva entre los pequeos empresarios,l o s que tienen algn oficio y los obreros mejor remunerados por cuanto los que desean adquirir su propia casa estn dispuestos a sacricar para ello parte de sus gastos de consumo. Aumento de l a s comodidades. U n a vez satisfechas las necesidades fundamentales de vivienda, ya sea alquilando o comprando la casa, normalmente crece la demanda de gran variedad de bienes duraderos de consumo que tienen por objeto dar mayores comodidades. Tambin en esta etapa surge la preocupacin por asegurar el porvenir, l o que influye en e l volumen y la forma de los gastos. L a compra de bienes duraderos y los gastos de educacin de los hijos entran en conflicto con la propensin a l ahorro. Transporte privado. Se llega a la quinta etapa de la evolucin del consumo cuando, merced a l aumento de l o s ingresos,gran parte de l o s consumidores puede adquirir un automvil para uso particular. Desde e l punto de vista de l o s consumidores y de la colectividad,la aparicin de este tipo de demanda tiene un significado muy diferente a l de la compra de o t r o bien duradero y no implica solamente
1 Los alquileres de casas nuevas en Italia despus de l a segunda guerra mundial absorban basta 40 50 % de las rentas obreras. En Suiza, e l alquiler. que antes del confiicto representaba de 20 a 25 % del ingreso, despus de l se elev a 40 % como resultado del alza de los costos de l a construccin. En Venezuela aun los grupos de ingresos ms altos deben pagar de un tercio a l a mitad de sus sueldos por concepto de vivlenda (vase Housing and lown and country planning, Boletn 7, Naciones Unidas, N e w York. Document ST/SOA/SER.C/7, 1953, pgs. 14-15). En So Paulo y dems ciudades del sur del Brasil 1. .1 l a mayora de los trabajadores viven en casas donde estn hacinados y dedican a l alquiler una parte bastante importante de sus ingresos. En un barrio pobre es posible alquilar un departamento de dos habitaciones [...] por una cifra relativamente reducida para una ciudad tan superpoblada como So Paulo pero que representa ms de l a mitad del salario corriente mensual del trabajador no calificado. (Vase el Informe sobre la situacin social en el mundo, publicacin de las Naciones Unidas n.o de venta : 1957.1V.3. pg. 187).

un mayor aumento de las comodidades. Supone un incremento signikativo de los gastos corrientes, da origen a una demanda de gran variedad de servicios, algunos de ellos de tipo enteramente nuevo,y ejerce fuerte inuencia en las modalidades de asentamiento, aparte de que impone la necesidad de nuevas inversiones,sobre todo en calles y caminos. En esta etapa tambin se desarrolla con rapidez entre los consumidores la preocupacin por la seguridad,pues hay gran deseo de mantener e l nivel de vida adquirido. Por consiguiente, en ella e l conicto entre la propensin a l ahorro y un volumen de gastos que crece con rapidez se agudiza cada vez ms. Superada esta etapa, resulta relativamente fcil desplazar el centro de gravedad de gastos y ahorros mediante una publicidad sostenida, campaas de propaganda y sistemas de venta o ahorro atractivos.

Nivel actual y tipo de ahorro

Siguiendo este esquema tpico de evolucin, se advierte que gran parte de la poblacin urbana de Amrica Latina no ha alcanzado n i siquiera la etapa de estabilizacin ocupacional; de aquellos que han llegado a ella, muchos no han podido solucionar satisfactoriamente e l problema de la vivienda debido sobre todo a que sus ingresos son escasos y e l costo de la vivienda es excesivo, ya sea porque los terrenos y la construccin son caros o porque l o s alquileres son elevados l. En estas condiciones pasar algn tiempo antes que el ahorro en las zonas urbanas empiece a aumentar con rapidez y es posible que la modalidad de vida de las grandes ciudades tienda a postergar tal incremento. Para l o s efectos de estudiar las posibilidades de inversin, no basta conocer e l volumen del ahorro privado sino que adems es importante saber la medida en que se encuentra comprometido de antemano. E l alto costo de la vivienda, sobre todo en las grandes ciudades,hace muy difcil que una gran masa de la poblacin urbana alcance la etapa del domicilio f i j o .E s probable que est compro1. La adquisicin del sitio en cari todas las partes del mundo representa una proporcin
m u y pequea del costo total de una vivienda. Por ejemplo, en los Estados Unidos, en l o s loteos urbanos o suburbanos el terreno representa de 3 a 11 % del costo total. En un loteo, su costo por casa no es ms alto que el del refrigerador o de l a cocina a gas. En Colonia (Alemania), e l costo del terreno es de 4 a 10 % y en Rotterdam (Pases Bajos), slo de 2 a 4 % del total. E n Nueva York. en barrios bien situados aunque no metropolitanos, el terreno no representa ms de 3 a 6,5 % y en l a India, ms o menos 10 % del total. Las nicas excepciones son algunos pases centro y sudamericanos. Vastas extensiones de terrenos que fueron rurales y por donde deben ampliarse la ciudad o los suburbios estn en manos de un solo dueo. Cuando se construyen casas pequeas en esos terrenos el valor del sitio puede representar 30 % o ms del costo total. En Caracas (Venezuela), un sitio central puede costar de un tercio a l a mitad del valor de l a casa. (Vase Housing and town and counfry planning, op. cif., pgs. 22-24.)

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metido e l grueso de los ahorros privados, lo que significa que stos estn destinados de antemano a tipos determinados de inversin, en este caso, de vivienda. No hay flexibilidad para aprovechar estos ahorros en e l desarrollo econmico. Cuando e l consumo ha evolucionado a una etapa superior en que los ingresos y l a propensin a l ahorro son ms elevados aumenta e l ahorro privado para invertir en cualquier sector de la economa, en la forma de bonos de la deuda pblica, acciones, plizas de seguro de vida, etc. Sin embargo, todava sigue primando la seguridad sobre los altos tipos de inters. Esta es una de las muchas razones por las cuales existe en Amrica Latina marcada preferencia por las inversiones en bienes races que reducen l a proporcin del ahorro privado que no est comprometido de antemano. E l rpido proceso de urbanizacin no slo influye en e l ahorro privado sino tambin en e l de aquellas instituciones que evolucionan en forma paralela a las ciudades. A este respecto, tienen singular importancia las instituciones de seguridad social y los organismos gubernativos locales. Su funcin especfica es ahorrar cuanto dinero pblico sea posible para invertirlo. No obstante, parece que en muchos pases latinoamericanos e l volumen global de dicho ahorro se ve mermado en gran parte por los gastos innecesarios de administracin cuando hay un exceso crnico de personal. Las causas de esta situacin radican en la estructura actual del empleo urbano. E l crecimiento excesivo del nmero de personas con poca o ninguna capacitacin en e l sector de los servicios plantea un problema difcil de resolver aunque las autoridades estn dispuestas a reducir e l nmero de oficinistas u obreros no productivos empleados en servicios generales. Condicin esencial de cualquier reforma administrativa es capacitar a tal personal redundante para colocarlo en otras ramas de actividad, lo que slo se puede hacer cuando se ha alcanzado cierto grado de desarrollo industrial y comercial. Tal es uno de los aspectos de la situacin actual en muchas ciudades latinoamericanas. Existe una especie de crculo vicioso en que por falta de recursos, amn de otros factores, se ha producido una modalidad de empleo que limita las posibilidades de acumular capital que permitira ofrecer en forma ms acelerada nuevas oportunidades de empleo productivo.
INVERSIONES

L a elevada tasa de urbanizacin ha tenido un efecto mucho mayor en l a evolucin de las inversiones que en e l volumen del ahorro. En los pases poco desarrollados que han alcanzado determinada etapa de crecimiento, las inversiones urbanas representan una proporcin muy elevada y quizs excesiva de los gastos totales de
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capital l. Por esta razn, las inversiones urbanas tienen marcada influencia en la composicin total de las inversiones y determinan en gran parte la magnitud y orientacin de los cambios que se registran en los mercados urbanos del trabajo y, a largo plazo, en la composicin del empleo urbano. Otro problema ntimamente vinculado a lo anterior es la influencia de tales inversiones en la productividad de la mano de obra urbana, dada por el aumento de l a productividad de la fuerza trabajadora ocupada y e l establecimiento de buenos niveles de productividad en las ocupaciones nuevas. L o s problemas ms importantes que se presentan a este respecto son la distribucin de las inversiones por sectores y e l uso del capital productivo segn los mtodos de produccin y las oportunidades de empleo. A m b o s se examinarn a fin de apreciar sus repercusiones directas e indirectas en el empleo y las rentas de los habitantes urbanos.
Distribucin de las inversiones por sectores
Clasificacin.Las inversiones que se realizan en las zonas urbanas pueden clasiiicarse en cuatro grupos principales : inversiones directamente productivas, inversiones complementarias, inversiones no complementarias, e inversiones en vivienda. E l segundo y tercer grupos constituyen lo que algunos autores llaman e l capital social bsico. Las inversiones directamente productivas son las destinadas a la produccin de bienes, es decir, las industriales, incluyendo la construccin y la produccin de energa. Tambin cabra colocar en e l mismo grupo las inversiones en educacin e investigacin que influyen directamente en el desarrollo de la capacidad productiva del pas. C o m o la industria manufacturera latinoamericana se concentra casi exclusivamente en las ciudades, y sobre todo en las grandes urbes, las inversiones industriales son de ndole esencialmente urbana. Aqu cabra sealar que el problema de la localizacin industrial debe considerarse como parte de la poltica urbana de inversiones, aunque la concentracin de las industrias en los grandes centros urbanos se convierte fcilmente en un proceso automtico que gana fuerza a medida que crece la ciudad. E l proceso naturalmente no favorece a las ciudades ms pequeas y otras zonas cuya situacin geogrfica,no obstante su escaso desa1. Entre 1939 y 1950 el distrito federal de Mxico, con 12 % de la poblacin nacional, tuvo 55.5 % de las inversiones totales en construccin. (Banco Nacional Hipotecario Urbano y de Obras Pblicas, E L problema de la habitacin en l a ciudad de Mxico citado en el Informe de la situacin social en e l mundo, op. cit., pg. 192.)

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rroilo, puede ser buena. En realidad,la tendencia de la mayora de las industrias a concentrarse se debe no slo a las economas de escala y de aglomeracin y a l tamao relativo de l o s mercados, sino tambin a la disponibilidad de mano de obra calificada y sin calificar que suele existir slo en l o s centros urbanos mayores. Aparte de l o s factores positivos que favorecen la concentracin de las industrias,hay fuerzas que actan contra su dispersin,como l a falta de servicios complementariosfuera de las zonas urbanizadas en que se concentra e l desarrollo econmico,malos medios de transporte y de comunicacin,defectuosos sistemas de distribucin y la dificultad de trabajar lejos del poder administrativo central. Las inversiones complementarias estn formadas por e l capital social bsico que proporciona los servicios necesarios para movilizar y distribuir l o s bienes producidos,y por las inversiones destinadas a prestar servicios a las personas directa o indirectamenterelacionadas con las funciones productivas. En este grupo figuran servicios fundamentales como e l transporte y las comunicaciones, e l almacenamiento, l o s servicios de utilidad pblica (exceptuadas las centrales elctricas y las fbricas de gas, que pertenecen ms bien a l grupo de actividades manufactureras), calles y alcantarillado,algunos servicios comerciales, culturales, recreativos y administrativos, las escuelas y los hospitales. Desarrollar las inversiones complementarias es esencial para una buena distribucin de las industriasentre ciudades de distinto tamao y razonablemente dispersas.Esto es muy necesario para alcanzar un crecimiento econmico equilibrado y mejorar la composicin del empleo y los ingresos de la poblacin urbana. Cuando se dispone de transporte,energa y agua se facilita l a industrializacinde nuevas zonas pero cuando faltan se opone un grave obstculo a la expansin industrial. Lo ideal sera que las inversiones de ese tipo se realizaran antes que las destinadas a l establecimiento de industrias. Los gastos de capital para proporcionar estos servicios bsicos pueden ser cuantiosos y una elevada proporcin est destinada a adquirir materiales importados. Por este motivo es frecuente que la instalacin de estos servicios bsicos quede rezagada con respecto a l proceso de industrializaciny constituya as otra causa del hacinamiento en las grandes ciudades y del olvido en que quedan las ciudades ms pequeas y las zonas rurales y semirrurales. Las inversiones no complementarias no contribuyen a las actividades industriales, a las instituciones culturales y administrativas esenciales,n ia l bienestar de las personas ocupadas en estas actividades. Sin embargo,a veces pueden ser m u y necesarias,como ocurre con e l capital social bsico con que se satisfacen las necesidades elementales de la parte de la poblacin urbana, incluso la poblacin marginal, que depende de actividades industriales y servicios no esenciales. Por va de ejemplo pueden citarse la pavimentacin de
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calles, la dotacin de electricidad y agucl y e l establecimiento de escuelas primarias en las poblaciones de tugurios de las grandes ciudades. Tambin hay inversiones no complementarias que podran denominarse de lujo, como e l capital social bsico que no es esencial para la produccin y los aspectos suntuarios de algunas inversiones esenciales, como en e l caso de los edificios pblicos, el embellecimiento de plazas y calles, etc. L a lnea divisoria entre e l capital social complementario y no complementario es bastante vaga y para precisarla se requieren criterios adecuados. Tambin hay que fijar normas para distinguir entre las inversiones suntuarias y las necesarias.L a fijacin de tales normas y criterios es sumamente compleja porque no slo hay que tener presente la situacin actual sino tambin la futura. Entre otras casos, hay que considerar e l tamao de las ciudades pues en las grandes metrpolis imperan normas de calidad m u y superiores a las de las dems cuidades, ya sea porque por su mismo tamao tienen necesidades tcnicas superiores, debidas por ejemplo a la mayor densidad del trfico, o simplemente porque en ellas se siguen ejemplos de otros pases en mayor medida que los centros urbanos ms pequeos. Las inversiones en vivienda no pueden realmente considerarse como parte del capital social bsico porque suelen relacionarse ms ntimamente con e l bienestar del individuo, y ste suele costearlas directamente. Parte de la inversin en viviendas es complementaria de la industrial y de otras actividades productivas pues proporciona e l albergue que necesita la fuerza trabajadora. Las no complementarias se encuentran en los dos extremos de la escala social: las que pueden considerarse suntuarias y las de los tugurios en que vive la poblacin marginal dedicada a las ocupaciones menos productivas.
Deformaciones de l a composicin ptima de las inversiones por sectores. L a distribucin de las inversiones por sectores en las zonas urbanas influye en la creacin de oportunidades de empleo principalmente por e l hecho de que la inversin en capital bsico no complementario y vivienda deforma e l tipo de inversin que podra considerarse ms eficiente desde e l punto de vista del desarrollo econmico en general y del empleo. Esto se debe a que se utilizan para estas inversiones los escasos recursos que podran aprovecharse en actividades productivas o en servicios complementarios indispensables para ampliar e l mercado del trabajo, tanto por e l nmero de empleados como por la variedad de ocupaciones y la elevacin de sus ingresos. H a y dos causas principales de tal deformacin, cada una relacionada con una distinta serie de problemas economicosociales.Por una parte, las autoridades municipales y pblicas tienen que atender las necesidades de la poblacin que vive de ocupaciones improductivas desde e l punto de vista econmico y que se establece alrededor

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de un centro urbano productivo y rico. Para satisfacer estas necesidades se exigen cuantiosos recursos pblicos que de otra suerte podran aprovecharse en una poltica de inversiones productivas. A la larga, s i n embargo, cuando esta poblacin marginal se absorba gradualmente en distintas ramas de actividad productiva, sern complementarias las inversiones que hoy por hoy no l o son. En el extremo opuesto se observa una elevada propensin a invertir en bienes races de tipo suntuario,l o que se debe en parte a la gran disparidad en la distribucin de los ingresos que permite que se construyan edificios comerciales y residenciales demasiado lujosos para atender las necesidades de los sectores ms acomodados que estn dispuestos a pagar elevados alquileres. Esta tendencia se debe en medida sustancial a las caractersticas de l o s mercados de capitales y a la falta de otras posibilidades seguras de inversin en los pases poco desarrollados de Amrica Latina, sobre todo en aquellos que padecen de un proceso inflacionario.En pases en que e l costo del crdito bancario se acerca y a veces, debido a la devaluacin de la moneda, es inferior a la tasa de las ganancias obtenidas con fondos prestados,l o s que pueden procurarse crditos a largo plazo obtienen pinges utilidades mediante l a inversin en bienes races urbanos, que aunque tienen un rendimiento relativamente bajo ofrecen la mayor garanta. Una consecuencia de este fenmeno es la especulacin con los terrenos urbanos y un alza de precio de los sitios para edificar que no se justifican desde e l punto de vista social e inciden naturalmente en e l costo de la vivienda. En l o s pases poco desarrollados en que l a industrializacin progresa con mayor rapidez que la construccin de viviendas, la falta de equilibrio en l a composicin de las inversiones se refleja comnmente en e l hecho de que los que trabajan en l a industria deben vivir a menudo durante largos perodos en viviendas inadecuadas e insalubres. S i los inversionistas industriales se vieran obligados a invertir en la construccin de viviendas e instalacin de servicios para sus obreros, sus necesidades de inversin industrial seran proporcionalmente mayores. Este tipo de inversin,ya sea que l o tome a su cargo e l gobierno o los empresarios,podr postergarse durante algunos aos, pero no indefinidamente,y siempre representar una reduccin del capital que se invierta con fines directamente productivos. Por l o tanto,podra considerarse que no hacer esta inversin constituye un crdito a la produccin. Entre otras consecuencias, ello implica la tendencia a establecer las nuevas industrias en centros urbanos ya sobrepoblados.
Znfiuenciade l a composicin sectorial de las inversiones urbanas en l a creacin de oportunidades de empleo. Las inversiones urbanas

influyen en la creacin de oportunidades de empleo de distintas maneras. Y a se ha visto que un rpido proceso de urbanizacin

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ejerce una influencia negativa en l a propensin global a l ahorro y que tambin altera la composicin ms productiva de las inversiones, tendiendo as a restarle recursos a la industrializacin. Tambin se ha visto e l desequilibrio en la composicin del empleo urbano que resulta de una industrializacin demasiado lenta en relacin con e l crecimiento de la poblacin urbana. Aun la industrializacin concentrada en unas pocas grandes ciudades no resuelve la situacin en stas a menos que toda la economa crezca en forma equilibrada. Cuando l a industria se concentra en unas pocas localidades, en tanto que en otras zonas quedan grandes masas de trabajadores con pocas oportunidades de empleo, la mano de obra migra aceleradamente y, por l o tanto, en las ciudades la relacin numrica entre l a poblacin submarginaly marginal y la plenamente productiva puede permanecer estable o incluso empeorar. E s conveniente examinar otros dos aspectos importantes : la composicin de las inversiones industriales y la relacin entre el monto y e l tipo de inversin urbana y e l empleo en las actividades de construccin e instalacin. L a composicin de la inversin industrial,que se relaciona estrechamente con e l proceso de industrializacin, ejerce tambin gran influencia en la composicin del empleo urbano y del mercado de trabajo. E l proceso de industrializacin en una economa en desarrollo no es continuo pues a largos perodos de crecimiento sostenido pueden seguir etapas breves de transformacin estructural, relacionadas en general con la creacin de nuevos tipos de industrias bsicas que tienen hondas repercusiones en toda la economa. L a falta de continuidad del desarrollo econmico ejerce marcado influjo en l a composicin del empleo industrial urbano, y en muchos casos e l establecimiento de nuevas industrias implica la transformacin de algunos de l o s centros urbanos existentes (Crdoba en la Argentina, Cali en Colombia, Monterrey en Mxico) o la creacin de nuevas ciudades industriales de naturaleza muy distinta como las de Volta Redonda en e l Brasil, Huachipato en Chile, Chimbote en e l Per. En e l mercado de trabajo de Amrica Latina hay gran demanda de obreros de l a Construccin,y como muchas de las obras son muy sencillas l a demanda de mano de obra no caliiicada o semicalificada es alta. Por l o tanto, la construccin puede aprovechar l a mano de obra barata recin llegada a la ciudad o que pertenece a los grupos marginales de la poblacin urbana. Como esta mano de obra es barata y fcil de contratar y despedir, se emplea en abundancia en l a construccin,prestndose poca atencin a su productividad.Por e l m i s m o hecho y tambin porque es cara y gran parte de ella debe importarse, la maquinaria moderna de construccin se utiliza muy poco. Debido a factores institucionales,a una administracin ineficaz oal a influencia de los sindicatos, las construcciones municipales 145

emplean mayor nmero de obreros del que necesitan. E n el caso de los contratistas privados, e l nico factor que cuenta es la elasticidad de la demanda segn los precios. E n todas partes, las actividades de la construccin fluctan estacionalmente o por motivos especulativos. Sin embargo, esas fluctuaciones se acentan en los pases en que hay inflacin u otros tipos de inestabilidad, como ocurre cuando la tasa de capitalizacin vara bruscamente debido a que cambian la relacin de precios del intercambio y la demanda externa de los principales productos de exportacin. Debido a dichas fluctuaciones, suele aumentar la afluencia de mano de obra no calificada a las ciudades en los perodos de auge. E n los perodos de crisis, una proporcin importante de estos obreros de la construccin permanecen en las ciudades y descienden de uno submarginal a l nivel tpico de l a poblacin marginal. E n otras actividades, como las industrias de artesana y diversos tipos de servicios comerciales,personales y profesionales, con pocas excepciones - c o m o en los casos en que el aumento del personal depende del nmero de salas de clase o de camas de hospital- e l volumen y la distribucin de las inversiones urbanas tienen una influencia ms bien indirecta. Ello se debe a que en mayor o menor grado complementan e l tipo industrial de empleo y dependen del desarrollo institucional que a menudo es consecuencia del crecimiento industrial.

E l capital productivo en relacin con los mtodos

de produccin y las oportunidades de empleo Organizacin y mtodos de produccin. E l empleo simultneo de gran variedad de mtodos industriales es caracterstica de las economas latinoamericanas que atraviesan una etapa de transicin en que junto a actividades primitivas que emplean gran cantidad de mano de obra, se encuentran establecimientos modernos de elevada productividad que utilizan mucho capital. E l hecho de que en Amrica Latina existan todava empresas domsticas y de artesana -costura, artculos de cuero y artculos de fantasa y de lujo; alimentos y bebidas, productos qumicos; y elaboracin en pequea escala de maderas y metales- junto a fbricas grandes y pequeas, contribuye, como ya se ha dicho, a abultar las cifras del empleo industrial. Tambin cabe sealar el empleo generalizado de mtodos fabriles anticuados que significan gran cantidad de mano de obra. Aparte de las razones puramente econmicas, relacionadas con la abundancia de mano de obra y l a escasez de capital, fomentan esa situacin los factores institucionales, como l a proteccin arancelaria y los sistemas de monopolio que reducen el inters por elevar la productividad. C o m o inevitablemente habrn de introducirse mtodos modernos

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de produccin, se presentar e l conocido fenmeno del desempleo tecnolgico en las ciudades que crecen con rapidez y cuya industrializacin va a la zaga.E l problema no es m u y evidente salvo para las partes interesadas, por cuanto afecta sobre todo a la mano de obra menos califiicada,que se confunde con la gran masa de poblacin marginal. C o m o en general falta mano de obra calificada en Amrica Latina, los obreros especialLzados que pierden su empleo por e l progreso tcnico suelen no tener dificultad en encontrar otra ocupacin, ya sea en la misma industria o en otras.
Productividad marginal social del capital. Existe un conflicto inevitable entre los beneficios que se derivaran de las inversiones a corto y largo plazo. Desde e l punto de vista de su efecto inmediato en las oportunidades de empleo, en todos los casos en que existe una gran reserva de mano de obra marginal parece justificarse la inversin del mximo posible de recursos en procedimientos que signifiquen gran empleo de fuerza de trabajo.E l hecho de que el producto social marginal de esta mano de obra llegue casi a cero tambin implica que aun con una baja productividad en las nuevas actividades de empleo, la productividad del capital ser alta. L a inversin en los tipos de produccin que requieren mucha mano de obra se ve limitada por la distribucin sectorial de las inversiones, ya que algunas industrias esenciales para e l desarrollo econmico tienen por naturaleza una elevada densidad de capital. Por otra parte, hay que considerar que la poblacin marginal est formada en gran parte por mano de obra no calificada y que en general escasea la calificada. Para aprovechar eficientemente la poca mano de obra especializada, en muchas industrias resulta necesario emplear mtodos que exijen mayores capitales. D e lo anterior se desprende que a corto plazo e l mejor aprovechamiento del capital de inversin en la produccin requiere no slo un planeamiento cuidadoso del crecimiento industrial equilibrado, sino que hay que dar gran importancia al desarrollo de las industrias en pequea escala, sobre todo las que transforman productos locales. Sin embargo, hay factores institucionales que se oponen a l desarrollo racional de gran nmero de pequeas empresas y que provienen de la escasez de empresarios y administradores, de las dificultades de cooperacin y distribucin, de la asignacin, empleo y fiscalizacin de los crditos, etc. Todos estos problemas se vinculan ms estrechamente con e l factor humano que con e l volumen de capital y en este campo hay grandes posibilidades de mejoramiento econmico-socialen las ciudades. En el estudio de los efectos a largo plazo de las inversiones en la solucin de los complejos problemas urbanos aqu descritos, e l aspecto ms importante es la productividad social marginal del capital, es decir, e l incremento total a largo plazo del producto

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nacional bruto por unidad de nueva inversin. Desde e l punto de vista de la creacin de oportunidades de empleo, la elevada productividad marginal del capital es mucho ms importante a largo plazo que en l o inmediato.Esto se debe a que hace posible elevar la tasa de capitalizacin,l o que en un futuro ms distante permitir resolver l o s problemas actuales del mercado urbano del trabajo. En e l futuro inmediato, una elevada productividad del capital es importante factor para determinar la distribucin de las inversiones y como a menudo implica un alza de la productividad de la mano de obra, influye en las remuneraciones de las respectivas actividades y, con ello, repercute en la distribucin de los ingresos de la poblacin urbana y en las ocupaciones marginales y submarginales. En relacin con el concepto fundamental de la productividad marginal del capital es interesante sealar que l o s economistas han empezado a concentrar su atencin no ya en la productividad marginal privada, sino en la productividad marginal social. En este ltimo concepto, adems de los resultados econmicos inmediatos de las inversiones, se incluyen los efectos a corto y largo plazo en e l producto nacional bruto, la composicin del empleo y la distribucin de los ingresos. Este enfoque tambin est ganando terreno lentamente en crculos oficiales y empieza a influir en la absorcin de mano de obra por las nuevas industrias.D e esta manera contribuir a formar una comunidad trabajadora futura de tipo ms funcional y mejor capacitada para eliminar l o s desequilibrios econmicos y sociales que existen en las ciudades. Las dificultades actuales son e l resultado de las defxiencias y los errores de una poltica pasada sumados a la escasez de capitales. Mientras la productividad marginal privada del capital puede medirse monetariamente sobre l a base de la estructura actual de l o s precios, la productividad marginal social es mucho ms compleja. Debe medirse en trminos reales eliminando en l o posible l o s cambios arbitrarios de la estructura de los precios provenientes de factores casuales no derivados de reformas de carcter tcnico. Sucede a menudo, sobre todo en l o s pases poco desarrollados, que e l valor agregado por l o s servicios comerciales puede aumentar con mayor rapidez que e l producto industrial. A lm i s m o tiempo,pueden crecer rpidamente la productividad aparente y los ingresos en las actividades comerciales, pese a seguir habiendo un subempleo en este sector. Tal evolucin,cuando no est acompaada de un incremento paralelo del volumen de bienes industriales y agrcolas distribuidos por e l sistema comercial urbano, slo implica una redistribucin de los ingresos, ya sea dentro de la poblacin urbana misma o entre e l campo y la ciudad. En este ltimo caso, se produce un cambio en la balanza de pagos de las comunidades urbanas frente a las rurales,por cuanto l o s productores agrcolas obtienen nuevos productos industriales a cambio de determinado volumen de bienes
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primarios, y a l mismo tiempo deben pagar ms por l o s servicios. Esto estimula tambin e l xodo a las ciudades, con todas las consecuencias negativas ya descritas. Esa distribucin de l o s ingresos raras veces corresponde a una elevada productividad marginal de los recursos invertidos en las empresas comerciales, aunque los empresarios obtengan grandes beneficios del capital que inviertan.

CONCLUSIONES En las secciones anteriores se ha analizado y tratado de aclarar las causas del desequilibrio que se observa en l a composicin del empleo y en e l proceso de capitalizacin e inversin que acompaa la rpida urbanizacin de Amrica Latina. Corregir estas desviaciones para llegar a un sistema econmicosocial y tcnico deseable debe ser una de las principales preocupaciones de toda poltica encaminada a resolver l o s problemas urbanos. L a magnitud de tales desviaciones slo podr medirse cuando se hayan fijado normas completas que abarquen todos los problemas urbanos econmicosociales y tcnicos. A falta de ellas, pueden trazarse entre tanto, algunas lneas generales y preliminares de poltica, agrupadas en la siguiente forma : 1." urbanizacin y poltica econmica en general; 2." poltica de desarrollo industrial y emplazamiento; 3.O inversiones urbanas generales, planeamiento habitacional y urbanstico,y 4." problemas sociales relacionados con e l desarrollo urbano. 1. E l problema de la urbanizacin no puede separarsede la poltica general de desarrollo econmico, pues e l crecimiento urbano equilibrado deber basarse en e l crecimiento armnico de toda la economa y de las distintas regiones de un pas. E l l o implica un grado razonable de industrializacin y e l desarrollo agrcola de algunas zonas,l o que se obtiene aplicando medidas para asegurar la distribucin de centros urbanos de tamao adecuado para e l desenvolvimiento de actividades productivas en cada zona. Por l o tanto,habr que desarrollar ciudades pequeas y medianas y ello exigir una cuidadosa proyeccin de l o s medios de transporte y sistemas de energa,una adecuada descentralizacin de l o s servicios pblicos y una buena poltica crediticia. 2. Aparte de las medidas generales para fomentar la industrializacin de todo e l pas,habr que tomar medidas concretas para asegurar la localizacin ptima de la industria y e l aprovechamiento ms racional de l o s medios de produccin, no slo en cuanto a dar empleo productivo a gran proporcin de l a mano de obra disponible, sino tambin en cuanto a conseguir que los capitales se empleen en forma eficiente. Desde este ngulo, en la poltica de localizacin industrial debe
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darse mayor importancia a la orientacin local de la mano de obra, de las materias primas y de los mercados, en vez de tratar de estimular e l crecimiento de las grandes ciudades. En l o s casos en que la mano de obra urbana ya est demasiado concentrada y resulte difcil para hombres y mujeres obtener traba,jo, la poltica de localizacin industrial debe averiguar qu ramas de produccin favorables para e l desarrollo del pas podran establecerse en determinadas localidades a f i n de absorber e l exceso de trabajadores. L a poltica del empleo racional de l o s medios de produccin implica ante todo una poltica crediticia especial para e l establecimiento y desarrollo de empresas pequeas y medianas con una baja relacin de capital por persona. Esa poltica deber complementarse con medidas que faciliten la coexistencia de este tipo de empresas con unidades ms grandes,sobre todo por l o que se refkre a l abastecimiento de materiales de produccin y distribucin de productos. 3. L a poltica de inversiones no industriales en las zonas urbanas debe relacionarse no slo con las inversiones industriales sino tambin con las actividades de la construccin,a f i n de darles a stas la mayor estabilidad posible. A s ,no slo se dara empleo regular al o s obreros de la construccin,sino que se crearan las condiciones necesarias para mejorar la productividad de las actividades de construccin e instalacin. Otro aspecto de la poltica de inversin urbana es la creacin de las condiciones para asegurar e l uso ptimo de l o s recursos disponibles y la mayor eficiencia de las actividades de la construccin, a f i n de rebajar e l costo de los servicios urbanos y las viviendas. Entre las medidas concretas para lograr estos objetivos pueden citarse : u ) E l desarrollo del planeamiento urbano y regional,aun e l de las zonas suburbanas. b) Preparacin de catastros de bienes races en zonas urbanas y suburbanas,en l o s cuales convendra incluir e l avalo de la tierra ye l registro de los precios pagados en las transacciones correspondientes. c ) Las autoridades estatales y municipales deben prestar atencin a las industrias de materiales de construccin y a la organizacin y dotacin de las industrias del ramo para satisfacer las necesidades habitacionales de los centros urbanos. d) Planeamiento flexible de l o s proyectos, empleando varios proyectos urbanos a base de una lista de prioridades destinada a facilitar la eleccin correcta y la solucin econmica rpida de proyectos urbanos particulares, cuando los recursos financieros abundan o cuando es necesario que e l Estado emprenda proyectos de obras pblicas para absorber la cesanta. e ) Investigacin y planeamiento de planes de vivienda, considerando e l desarrollo urbano nacional a largo plazo, e l urbanismo,la
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propiedad actual y l o s precios de la tierra, abastecimientoslocales y regionales de materiales de construccin y condiciones de las industrias locales de construccin e instalacin. fl Coordinacin de los planes de construccin de viviendas con planes detalladospara todo un distrito,en que se especifiquen:i ) las inversiones urbanas bsicas en determinados distritos;ii) las medidas financieras,fiscales y legales para eliminar la excesiva especulacin con las tierras; y iii) medidas encaminadas a lograr e l mejor aprovechamiento posible de las industrias de materiales de construccin y edifricaciny facilitar su desarrollo futuro en relacin con la demanda a largo plazo de materiales y vivienda. g) Arreglos financieros que permitan e l uso ms eficaz de l o s fondos pblicos y de seguro social para los planes de construccin de viviendas y desarrollo urbano, asegurndoles una utilidad que atraiga tambin fondos particulares, sobre todo de los pequeos inversionistas. 4 .Parte integrante de las medidas encaminadas a lograr un crecimiento urbano equilibrado y una mayor productividad de s u poblacin, es la poltica de enseanza y capacitacin profesionales. Esta poltica debe considerarse como un aspecto de la poltica de inversin cuando la educacin y la capacitacin complementan e l proceso de industrializacin y otras formas de creacin de capital urbano. Habr que prestar especial atencin a la mano de obra marginal y submarginal, que constituye uno de los aspectos ms importantes de la poltica social en materia de creacin y oportunidades de empleo en las ciudades. Los planes de enseanza deben considerarse como elemento importante del planeamiento del desarrollo urbano. Las autoridades municipales deben preocuparse especialmente de la orientacin y capacitacin profesionales -incluyendo la capacitacin y reeducacin de adultos- desde e l punto de vista de los distintos planes de desarrollo de una zona determinada.

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V. RELACIONES ENTRE DESENVOLVIMIENTO ECON~MICO INDUSTRIALIZACI~N E INCREMENTO DEMOGRF~CO URBANO EN EL BRASIL

por Thomaz Pompeu Accioly Borges

SfNTESIS HISTRICA
En e l libre juego de las fuerzas econmicas mundiales que presidieron e l desenvolvimiento de los diferentes pases, cupo a l Brasil, desde los tiempos coloniales,organizar s u economa para servir ms a los intereses ajenos que a l o s de su propia poblacin. L a accin pertinaz y orientada de l o s colonizadores,en una primera fase, y del capital extranjero, ms recientemente, aprovechndose de un complejo de recursos naturales que parecan poseer una vocacin ocenica, segn la expresin feliz de un eminente gelogo, distorsion por completo la expansin normal de nuestra economa. L a coexistencia, en cierta poca, de tres estados distintos de la evolucin social l a esclavitud, e l feudalismo y e l capitalismofacilit ms ese papel extraversor de l o s intereses de ultramar, creando entre nosotros una agricultura extensiva de productos exportables, en lugar de una agricultura intensiva de subsistencia; construyendovas frreas entre l o s centros econmicos y los puertos de embarque, en lugar de vas de penetracin; supeditando, en n, toda nuestra poltica presupuestaria fiscal y cambiaria a l o s dictmenes de las grandes potencias mundiales. Bajo e l influjo de esa poltica predominantemente litoral, slo eventual y espasmdicamente se verificaron impulsos de penetracin y de ocupacin del hinterland. Ese desplazamiento de la frontera econmica hacia e l oeste, hzose a saltos, en busca de las tierras propicias para ciertos productos agrcolas para cuya explotacin la poca se tornaba ventajosa, gracias a una transitoria coyuntura internacional favorable. L a dinmica del proceso derivaba de la interaccin del latifundio, como efectoresidual de la ocupacin del suelo a base de sesmarias2,
1. Se ha reducido el manuscrito original, principalmente por omisin de cuadros estadsticos. 2. Concesiones hechas por el soberano, consistentes en e l otorgamiento de grandes extensiones de terreno.

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del monocultivo, nica forma de aprovechar a l mximo las posibilidades latentes de la tierra en la fase de precios internacionales ascendentes, y de la mano de obra esclava, que reduca a l mnimo l o s costos de produccin. E l rpido desgaste de los suelos provocado por esa precaria conjuncin de factores de produccin, daba origen a l nomadismo agrcola, del que hasta hoy no nos hemos librado totalmente. A medida que medraron y pudieron subsistir ciertos cultivos, la economa agraria fue modificndose lentamente y posibilitando la acumulacin de capitales que, reinvertidos, significaron aumento de productividad e, inclusive, disponibilidad de capitales para la creacin de industrias. En otras zonas, o todo se perdi con las crisis internacionales que afectaron los productos agrcolas exportables o qued en estado de estancamiento. E l cai-cterdiferencial de ese proceso tuvo fatalmente que traducirse en l o s ms diversos ritmos de desenvolvimiento en las astintas regiones del pas. Tal es as que un eminente pensador francs expres,con mucha irona,que envidiaba a l o s historiadores brasileos,pues podan asistir a escenas vivas de su pasado. E s fcil comprender,por ello, el retraso con que se fue afirfnando e l cultivo de productos destinados a l consumo alimenticio interno y de materias primas para la industria nacional, ya que a l principio los cultivos de arroz, f r i j o l , maz y mandioca se hacan entre los cafetales, caaverales o algodonales y solamente ms adelante se afirmaron como cultivos independientes. A u n hoy encontramos en -la agricultura de subsistencia un nivel tcnico extremadamente bajo, que encarece l o s costos de produccin y se muestra incapaz de diversificarla y aumentar los rendimientos por unidad de superkie. L o s medios de transporte, en virtud de la distorsin ya apuntada y de la rentabilidad alarmantementedecreciente de ese tipo de inversin,no estn en condiciones de llevar la produccin agrcola brasilea a l o s centros de consumo, sea por falta de material rodante,sea por la inexistencia de una red de almacenamiento que regule el paulatino consumo de l o s artculos alimenticios. Todo eso conspira contra un suministro normal de alimentos a precios accesibles. Aunque las estadsticas agrcolas,por deficiencias notorias e insuperables, no permiten analizar cuantitativamente en qu medida estn siendo satisfechas las necesidades de caloras de nuestro pueblo, es innegable que amplios sectores padecen de de& ciencia alimenticia. No basta comprobar que, en e l curso del tiempo,la tendencia es de mejora. E S menester verikar s ie l ritmo de aumento es satisfactorio y si ya alcanzamos l o que se podra conceptuar como el mnimo vital alimenticio. Cualquier medida, sea de urgencia o a largo plazo,que no remueva
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tales puntos de estrangulamiento de la economa del pas -insufL ciencia de transporte, de instalaciones portuarias y de almacenamiento- y que no modifique nuestra vieja y deficiente estructura agraria, con todas sus lamentables implicaciones,estar condenada al fracaso. S i bien existe unanimidad de criterios en cuanto a la primera parte, o sea sobre l o s efectos de l o s bottlenecks, mucho divergen las opiniones en relacin con la necesidad de la reforma agraria. Deseamos por eso examinar ms a fondo esa cuestin. E l latifundio -todos l o saben- es compaero inseparable del arcasmo agrcola.Donde l impera y no olvidemos que en e l Brasil las parcelas de rea superior a 500 hectreas ocupan ms del 62 % de la superficie total de l o s establecimientos agrcolas- est siempre presente su conocido cortejo de males e inconvenientes : porcentaje nfimo de rea cultivada, prcticas agrcolas nocivas o ya superadas, como l a quema y l a rotacin de tierras; ausencia de mecanizacin de fertilizacin y de combate de plagas; relaciones de tipo feudal como l a aparcera;salarios irrisorios;en fin, todo aquello que e l economista moderno sintetiza friamente en la expresin bajo nivel de productividad. Ese arcasmo tcnico, hermano siams del latifundio, debe ser considerado e l eje principal en torno del cual se desenvuelve la crisis agrcola en e l Brasil, con todas sus consecuencias evidentes o encubiertas, prximas o remotas. l es e l mayor responsable de nuestro pauperismo rural. Produciendo durante mucho tiempo casi exclusivamente para e l mercado internacional,nos vimos obligados, para resistir la competencia,a comprimir los precios de costo,reduciendo l o s salarios del trabajador rural, ya que e l latifundio impidi que esto se lograse por la va normal del aumento de la productividad y de la racionalizacin de l o s mtodos culturales.Por otro lado,la gran distancia entre las areas de produccin y los centros de consumo hace surgir toda una cadena de intermediarios que, para asegurar sus ganancias,comprimen aun ms e l margen de lucro del productor. Con esa constante prdida de beneficios,la agricultura se debilita y se ve en la necesidad de contraer deudas para subsistir.No disponiendo e l agricultor -puesto que en general cultiva la tierra ajenade garanta real de propiedad con que obtener e l esquivo crdito agrcola, se ve forzado a entregar a precio vil su cosecha al dueo de l a tierra o a l intermediario despiadado. Asimismo, aquel que por herencia recibe una pequea parcela,cae frecuentemente en las manos del comerciante usurero, acabando por entregarle la propiedad gravada,a l no poder cancelar l a hipoteca. E l recurso natural, que sera comprar mquinas o fertilizantes y combatir la erosin a f i n de mejorar la productividad de la explotacin y obtener mayor margen de lucro, no es adoptado por la simple razn de que ninguno se siente estimulado a invertir en pro154

piedad ajena, sobre todo cuando no hay garanta de permanencia por un plazo al menos sdciente para amortizar la inversin y recoger los frutos. L a tendencia es retirar de la tierra lo que ella puede dar en e l menor plazo. E n eso reside la causa del nomadismo agrcola que va devastando terrenos. En las reas propicias a la crianza del ganado, e l latifundio origin l a ganadera lanzando las reses a los pastos naturales s i n defensa ni cuidado alguno y es con lentitud exasperante que la crianza y engorde de ganado en establo se va imponiendo, y surge una ganadera lechera que atiende mal la demanda de los centros consumidores. Todo, como se ve, deriva de la tenencia de la tierra, o est irremediablemente ligado a ella. Sin romper tan execrable armadura latifundaria, aun por mucho tiempo asistiremos en las regiones ms atrasadas del pas a aquel espectculo angustioso del campesino francs, que tanto conmovi a L a Bruyere cien aos antes de la Revolucin Francesa y que l describe as: T e n s e ciertos animales salvajes, machos y hembras, diseminados por e l campo, negros, lvidos y todos quemados por e l sol, ligados a la tierra, que revuelven y escudrian con una obstinacin invencible; tienen como una voz articulada y, cuando se yerguen, revelan una faz humana. E n la noche, se recogen en cuevas donde viven de pan negro, de agua y de races... No obstante ese freno tremendo que la estructura agraria brasilea opone al desenvolvimiento acelerado de nuestra economa, es forzoso reconocer que, especialmente desde 1930 hasta hoy, hemos dado los primeros pasos hacia una economa enfocada hacia e l interior del pas y dirigida a satisfacer las necesidades de su poblacin. L a dinmica de esa economa en germinacin est condicionada por la creacin y expansin de un mercado interno que, en e l sistema anterior, era, por as decirlo, factor de poca importancia. Aunque expresivo, e l desenvolvimiento econmico del pas, apreciado a travs de la evolucin del ingreso real por habitante, no hay que exagerar su significacin. E n primer lugar, tal desarrollo se viene operando en forma poco armoniosa y casi diramos desordenada, a costa de un profundo desequilibrio cambiario; en segundo lugar, cuando es parte de niveles muy reducidos, es siempre ms fcil mantener durante algn tiempo un ritmo elevado de expansin; y en tercer y ltimo lugar, no sabemos exactamente si los frutos de ese mayor ingreso estn beneficiando, en escala apreciable, a la mayora de la poblacin, o si redundan ms en provecho de grupos econmicos poderosos. E n cualquiera forma, la irrupcin indominable de nuevas fuerzas productivas determina cada vez m s la necesidad de reformas profundas, muy especialmente en e l agro brasileo. Como reflejo de esa necesidad se va aumentando la corriente de aquellos que se

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hacen intrpretes de las aspiraciones de un pueblo deseoso de beneficiarse con las conquistas de la tcnica y de la ciencia y de una nacin joven, maniatada en su afn de progreso por formas retrgradas de produccin.

EL DESARROLLO ECONMICO Y EL PROCESO DE CREACIN DEL MERCADO INTERNO

Como es sabido, e l proceso fundamental de la creacin del mercado interno,vale decir,del desenvolvimiento de la economa comercial y de la economa industrial, encuentra su raz histrica en l a divisin social del trabajo. Esta, en su accin disgregadora de las bases del rgimen de economa natural, hace que, una a una, diferentes clases de transformaciones de materias primas y dferentes operaciones de esa transformacin se vayan separando de l a agricultura y formando ramas independientes de l a industria, que pasa a cambiar sus productos -ya ahora mercaderas- por productos agrcolas. L a propia agricultura convirtese en industria, esto es, en produccin de mercaderas, teniendo lugar en ella idntico proceso de especializacin. Ese proceso engendra modificaciones profundas en l a dinmica demogrfica y econmica del pas a l sometido.Su poblacin industrial y, por l o tanto, urbana -visto que la ciudad es habitat natural de l a industria por la concentracin que en aqulla se opera de factores de produccin, servicios y facilidades de todo ordentiende a crecer con mayor rapidez que la poblacin agrcola. E l alejamiento del productor directo de sus medios de produccin, que seala e l paso de la produccin mercantil simple a la produccin capitalista y que es condicin necesaria de ese paso- origina e l mercado interno. Los medios de produccin de que e l pequeo productor se ve despojado pasan a representar capital en las manos de su nuevo propietario y sirven para producir mercaderas. L a sustitucin de esos medios de produccin, que en gran parte se reproducan de manera natural y se fabricaban en casa, ya ahora exige que se les compre, propiciando as, mercado para ellos. Adems, e l pequeo productor,convertido en asalariado del hacendado, del comerciante o del industrial,pasa a adquirir mercaderas -sus medios de subsistencia- creando de este modo mercado interno para l o s bienes de consumo. E n otras palabras, e l mercado interno surge del seno de l a economa comercial y se expande a medida que sta evoluciona hacia una economa industrial. A cada instante su nivel de desenvolvimiento, que es determinado por l a intensidad de la divisin social
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del trabajo, mide e l propio grado de desenvolvimientodel capitalismo en e l pas. En un lenguaje ms al gusto de los discpulos de Keynes, podramos decir que e l aumento de productividad trado por la economa comercial y, en mayor grado, por la economa industrial, ofrece mejor utilizacin de los factores de produccin y permite elevar el poder adquisitivo de la colectividad. E l aumento de renta obtenido a costa del incremento de la produccin tiene lugar, lgicamente, con e l aumento simultneo de la oferta y la demanda de bienes y servicios y se reparte entre todos los que participan en e l proceso productivo. A medida que el empresario va interviniendo en la produccin artesanal, para ampliarla o transformarla, crece la renta distribuida entre los factores de produccin y, concomitantemente,la demanda interna de artculos de consumo genrico -alimentos, tejidos, e t c . - puesto que la renta de los artesanos y asalariados se convierte rpidamente en gastos de consumo. Surge de ese modo el elemento esencial dinmico del proceso de expansin de la economa capitalista :e l mercado interno. En e l Brasil, como en cualquier otro pas, e l anlisis del proceso de formacin del mercado interno consistir, por las razones anteriormente expuestas, en investigar, en e l plano macroeconmico, en qu medida se viene operando e l crecimiento endgeno del pas y, en e l plano sectorial, en qu forma y en qu direccin se desenvuelven los distintos ramos de la economa nacional, individualmente y en sus interrelaciones. E l perodo de investigacin tendr que ser necesariamente corto, no ms que quince aos -por la falta de estadsticas regulares y datos censales fidedignos. Los propios estudios del ingreso y producto nacionales indispensables a quien pretenda apreciar cuantitativamente e l fenmeno del desenvolvimiento del mercado interno, no cubren ms de tres lustros. D e un punto de vista meramente cualitativo concibirase una investigacin que retrocediese en e l tiempo treinta o cincuenta aos. Sera, esta, tarea ms de historiador o de socilogo, que de economista. ste, hoy en da, no se siente capaz de expresar sus conclusiones sin tener a mano datos estadsticos.

EL MERCADO INTERNO Y EL PROCESO DE U R B A N I Z A C I N

L a gran disparidad de las tasas de crecimiento demogrfico de las unidades federativas brasileas, fcil de observar en cualquier anlisis de los censos generales, a partir de 1872, no deriva exclusivamente de un crecimiento vegetativo desigual, sino y sobre todo, de la existencia de importantes corrientes internas de migracin.

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L a investigacin del Estado de origen de los brasileos censados en 1940 y 1950 permiti que se midiese la intensidad y se determinase e l rumbo de tales desplazamientos de poblacin. L a mayora de stos -segn qued probad-, se orienta en e l sentido rural-urbano, verificndose, a expensas de las zonas campesinas, e l crecimiento de las ciudades y, por lo tanto, del mercado interno, por las razones expuestas en la seccin anterior. Otros desplazamientos tienen lugar de una zona rural hacia otra, significando no una simple mudanza de residencia, sino, esencialmente, el paso de campesinos de una esfera de economa natural a otra de economa mercantil. Limitando nuestro estudio a l ltimo perodo intercensal (19401950), vemos que mientras las poblaciones rurales aumentaron sus efectivos solamente en 17,4 %, las urbanas y suburbanas acusaron los fuertes incrementos de 41,5 y 58,3 % respectivamente. E l Laboratorio del Consejo Nacional de Estdstica estim, recientemente, e l excedente de los nacimientos sobre las defunciones en los sectores urbano, suburbano y rural, con e l 6n de calcular indirectamente la contribucin -positiva o negativa- de las migraciones por diferencia entre aquel excedente y e l aumento total de la poblacin. Tales investigaciones revelaron (vase e l cuadro 1) que en e l medio rural se verific un considerable excedente de nacimientos (7,6 millones), neutralizado, en parte, por e l gran excedente de emigraciones (2,7 millones). Y a los sectores urbano y suburbano, adems del significativo excedente de nacimientos (3,l millones) se vieron incrementados con e l fuerte excedente de imigraciones (2,9millones). Por otro lado, los censos de 1940 y 1950 demostraron, e l primero de ellos, que 3,4 millones de brasileos, y e l segundo, que 5,2 millones vivan en unidades federadas distintas a las de su nacimiento, lo que corresponda, respectivamente, a 8,5 y 10,3 % del total de brasileos nacidos. Tales porcentajes indican que e l ritmo migratorio, adems de considerable y evidenciador de la gran movilidad de las poblaciones brasileas, aument en e l decenio, en razn seguramente del acelerado proceso de industrializacin del pas y de l a apertura de nuevos frentes pioneros a base de salario, como e l norte del Paran y e l sur de Goias. Acostmbrase entre nosotros o dramatizar el significado del xodo rural, olvidndose que esa enorme corriente humana, oriunda del campesinado ms pobre, abandona la aparcera por e l salario -urbano o rural, no importa- y, en vez de producir para su propio consumo, pasa a adquirir, con dinero, los productos necesarios para su subsistencia, dando origen, en esa forma, a un mercado interno cada vez ms amplio. Las largas distancias a recorrer por la masa migratoria, las incomodidades del viaje, la precariedad de alojamiento y la dificultad

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de adaptacin a un nuevo medio, extrao y a veces hostil, todo contribuye a hacer doloroso e l proceso de formacin del mercado interno, pero l es inevitable e inmanente a la dinmica del desenvolvimiento de la economa nacional. Sera injusto pretender frenarlo o calificarlo de perjudicial a los intereses del pas. Se comprende que los grandes hacendados reclam e n contra la dispersin de ese enorme ejrcito de mano de obra subempleada, siempre dispuesta a trabajar por nfinna remuneracin y sin gran disposicin reivindicatoria. N o obstante, no deben secundar en esa protesta interesada aquellos que deseen sinceramente l a elevacin de la renta agrcola y de la productividad rural.
CUADRO 1. Brasil: Elementos de la variacin de la poblacin entre e l
1.O de julio de 1940 y e l 1.O de julio 1950, por sectores administrativos (en miles de habitantes)

Secfores

Diferencia enire los nacimientos y las defunciones

Diferencia enfre las imigraciones y las emigraciones Inferiores Exteriores

Aumento absoluto enfre 1940 y 19SO

Urbanos Suburbanos Rurales Brasil

1939 1211 7 600 10 750

1939 923 2 743

5 605

112

40 12 60

3 799 2 146 4 917

10 862

Fuenfe :Las migraciones interiores en el Brasil, de Ernani Tbimoteo de Barros.

E l xodo, adems de signikar un alivio en la presin demogrfica

de regiones de alta natalidad, contribuye decisivamente a la mecanizacin de la agricultura y a la mejora de los sistemas agrcolas. Slo cuando escasean los brazos disponibles y los salarios tienden, en consecuencia, a elevarse, los hacendados tratan de adquirir los equipos y abonos necesarios para aumentar los rendimientos de los cultivos. L a estadstica del Servicio Nacional del Censo permite identificar, simultneamente, las grandes zonas de atraccin y repulsin demogrhca. E l Paran, Distrito Federal, Goias, R o de Janeiro y So Paulo son las unidades federativas ms favorecidas por las migraciones;mientras que Minas Gerais, Baha y los Estados del Nordeste (Paraiba especialmente) son las que presentan mayores prdidas. Paran, por ejemplo, aument su poblacin con 450O00 brasileos,originarios de otros estados, en e l decenio 1940-1950, habiendo emigrado solamente cerca de 9000 naturales de aquel estado. E l aumento de Goias, en e l mismo perodo, fue de 127 O00 y la disminucin, de poco ms de m i l .Y a e l estado de So Paulo, aunque 159

recibi en e l decenio un contingente de 354 O00 inmigrantes de otras unidades, viose afectado por fuerte emigracin de paulistas, en nmero de 276000, de donde resulta UE saldo lquido, poco 4 1O 0 0 de Paran, 2 4 9 O00 expresivo, de apenas 78 000, contra 4 del Distrito Federal, 1 2 6 O00 de Goias y 94O00 de Ro de Janeiro. Ese ltimo estado es digno de nota, pues aunque perdi, por 9 4 0 a 1950,surgi en e l emigracin, casi 72000 fluminenses de 1 cuarto lugar entre los centros de atraccin demogrfica, puesto que absorbi 1 6 6 O00 naturales de otras unidades. L a coexistencia, en la misma unidad, de zonas de repulsin y de atraccin demogrfica es, adems, verificable donde quiera que e l proceso de industrializacin sea inicial, como e l Estado de Ro, o intensivo, como So Paulo. Aunque ese proceso haya permitido la absorcin de cantidad apreciable de mano de obra liberada de otras unidades, no pudo todava proporcionar los medios -capitales y tcnica- indispensables para la recuperacin de las zonas rurales decadentes, creando as mayores oportunidades de empleo y nuevos estmulos a l a masa potencialmente migratoria de aquellas regiones de origen. D e su simple comprobacin resalta e l inters que habra en estudiar las peculiaridades regionales de nuestro metabolismo demogrfico. L a carencia de datos no obstante no nos permite ir ms all del plano estadual, quedando as perjudicada la perfecta comprensin, por esa va, del proceso de creacin del mercado interno brasileo. Slo en e l futuro, y a travs de investigaciones en e l terreno, nos ser posible identificar las zonas en que se est operando l a penetracin de formas capitalistas de produccin y medir l a intensidad del fenmeno.

ANLISIS M A C R O E C O N 6 M I C O S U M A R I O

E l anlisis pretendido consistir en investigar, en el plano macroeconmico, e l ritmo con que se viene operando e l crecimiento endgeno del pas y, en e l plano sectorial, en qu forma y en qu direccin se expanden los distintos ramos de la economa nacional, individualmente y en su interrelacin. Corresponde a la CEPAL el mrito de haber iniciado, con rigor cientfico,e l anlisis macroeconmico del desenvolvimiento del Brasil. Los ndices de l a produccin real; la distribucin del ingreso entre inversiones y consumo y entre productos de importacin y de produccin interna;la produccin interna de bienes de capital;la distribucin de l a produccin entre los mercados interno y externo; todas esas variables fueron investigadas en su importancia relativa y en su marcha en e l tiempo, constituyendo los ndices cuantitativos ideales para apreciar e l ritmo de expansin de la economa brasilea. Por lo tanto, analicemos cada uno de ellos :
160

PRODUCCI~N REAL

Segn las estimaciones de la Fundacin Getulio Vargas, e l ndice de la produccin real se duplic de 1939 a 1956. E l crecimiento, desde luego, no fue e l mismo en los diferentes sectores de actividad : mientras l a produccin industrial logr un aumento de 206 % l, la produccin agrcola slo acus el modesto crecimiento de 51 %. Sabindose que la poblacin aumenta a razn del 2,3 % al ao, es fcil ver que l a tasa anual de aumento real de la produccin brasilea alcanza e l expresivo nivel de 2,4 % por habitante. Esa tasa experiment variaciones sensibles en e l perodo indicado. D e 1939 a 1945 permaneci en tomo a l 0,9 %, para subir a 3,O % en los aos subsiguientes. Desafortunadamente, ese ritmo de crecimiento ser difcil de mantener en los prximos aos, en vista del peso de los compromisos financieros y del empeoramiento iniciado, en julio de 1954, en la relacin de los precios del intercambio que, durante e l quinquenio precedente y debido a la coyuntura excepcional del caf, fue altamente favorable. L a eventual contribucin negativa de ese ltimo factor asume un aspecto grave, puesto que en e l perodo de 19391954 e l consumo dentro del pas aument ms intensamente que la produccin territorial. E n 1956, segn las estimaciones preliminares de la Fundacin Getulio Vargas, e l producto real por habitante fue e l mismo del ao anterior. E s verdad que eso se debi exclusivamente al descenso de 0,5 % en la produccin agrcola, mientras que la produccin industrial se elev, en trminos reales, en 4,7 %.
DISTRIBUCI~N DEL INGRESO ENTRE INVERSIONES Y CONSUMO

Inversiones. E l aumento de la produccin real por habitante en la proporcin verificada en 1945 en adelante slo fue posible gracias a las inversiones realizadas. Estima e l economista Celso Furtado, orientador del grupo mixto C E P A G B N D E , que las inversiones lquidas en e l Brasil, en moneda de poder adquisitivo constante, tornronse 4,6 veces mayores de 1949 a 1952, sufriendo un descenso de 20 % en relacin con e l ltimo ao aludido, en e l bienio 1953-1954.(Vase e l cuadro 11.) Sin e l soporte de un mercado interno en expansin,no sera lgicamente admisible esa progresin de inversiones, a no ser que la mayor produccin por ella determinada fuese absorbida principalmente por e l mercado externo. M a s no es eso lo que sucede, como se ver ms adelante.
1. E s importante sealar que tal crecimiento se oper sobre iodo en e l sector de bienes de produccin, que en 1939 slo representaban 20 % de la produccin industrial y en 1956 ya alcanzaban el 33 %.

161

CUADRO 11. Brasil: ndice del producto y de la renta real en e l Brasil

1939-1955 (1939= 100)
~~ ~

1940

1941

1942

1943

1944

1945

1946

1947

1948

Agricultura Industria Comercio Transporteycornunicaciones Gobierno Servicios Alquileres Producto real total Producto por habitante Renta real total Renta por habitante

97 105 100 106 102 103 103 101 99 100 98

1949

102 116 107 115 105 106 105 107 102 107 102
1950

96 113 100 111 107 109 108 104 98 105 99

1951

102 125 110 114 110 113 111 111 101 112 102

105 100 107 130 137 156 115 118 133 124 132 134 113 115 118 116 120 123 113 116 1 9 115 116 126 102 101 106 117 117 126 104 102 107
1923 1954

103 163 144 146 121 127 121 128 106 130 108
19SS

111 178 153 169 124

131 131 137 111 138 112
19S6

1952

Agricultura Industria Comercio Transporteycomunicaciones Gobierno Servicios Alquileres Producto real total Producto por habitante Renta real total Renta por habitante

116 120 187 209 161 177 182 195 126 130 135 139 143 153 144 153 114 119 147 164 116 127

121 230 197 215 133 143 160 163 123 174 131

131 247 207 232 136 148 172 173 128 185 137

131 256 207 256 140 152 184 177 128 192 138

140 282 229 276 143 157 195 191 134 206 145

152 292 236 285 140 161 205 199 137 217 147

151 306

--

203 137

Fuente :Instituto Brasileo de Economa, Fundacin Getuiio Vargas.

E l consumo. Deducidas las inversiones lquidas del ingreso, obtenemos lo que e l pueblo brasileo dedica a l consumo. E n trminos reales, este ltimo se elev en 131 % de 1939 a 1954,correspondiendo a una tasa anual por habitante de 3,2% que, en ltimo anlisis, refleja e l ritmo de aumento efectivo del poder adquisitivo de nuestras poblaciones. (Vase e l cuadro 111.1
DISTRIBUCI~N DE LOS GASTOS DE CONSUMO ENTRE PRODUCTOS DE IMPORTACI~N Y DE PRODUCCI~N INTERNA

E l apreciable incremento del consumo brasileo, si es parcialmente imputable a la adquisicin en mayor escala de bienes importados, dbese sobre todo a l a absorcin creciente de bienes y servicios de
162

CUADRO111. Brasil : distribucin del ingreso entre inversiones y consumo

(miles de millones de cruzeiros de 1952)
Consumo
Porcentaje del consumo sobre el ingreso

Ao

Ingreso

Depreciacin

znvcrsiones lquidas

1939 1940 1941 1942 1943 1944 1945 1946 1947 1948 1949 1950 1951 1952 1953 1954

176,2 179,4 190,O 179,s 182,9 197,3 211,l 236,4 276,O 281,2 294,6 323,3 356,2 377,s 374,l 413,2

12,o 12,2 12,5 12,9 13,l 13,4 13.6 13;8 14,3

15,l
16,3 17,2 18,2 19,3 20,5 21,8

10,7 10,4 11,6 67 72 10,8 67 15,7 24,8 20,2 30,3 34,s 41,7 46,3 37,2 37,2

153,5 156,8 165,9 159,9 162,6 173,l 190,8 206,9 236,9 245,9 248,O 271.6 29613 311,9 316,4 354,2

87,l 81,4 87,3 89,i 88,9 87,7 90,4 87,s 85,8 87,4 84,2 84,O 83,2 82,6 84,6 85,7

Fuente :Grupo mixto BNDE-C'EPAL.

produccin interna, l o que denuncia la existencia de un mercado interno, en ascensin continua. Para tener una idea de esa realidad,basta decir que los bienes y servicios de produccin interna ya contribuyen con cerca del 89 % a lt o t a l del consumo.
PRODUCCI~NINTERNA DE BIENES DE CAPITAL

Como ya se enunci, e l proceso de descomposicin del campesinado, acelerado por l a transferencia de fuerza de trabajo rural de zonas de economa natural hacia zonas de economa mercantil, favorece e l desenvolvimiento tanto del mercado interno de bienes de consumo como del de bienes de capital. E n e l perodo de 1939 hasta hoy, las dificultades de importacin de materias primas y de equipos durante la guerra, hicieron que la produccin interna de bienes de capital declinase en 50 % de 1939 a 1945; de a h en adelante, invirtisela tendencia y ya en 1952 proaucimos casi e l triple de 1939, representando esa produccin interna de bienes de capital casi e l 80 % de las inversiones totales en e l pas (vase e l cuadro I V ) . Como tal produccin es de los ndices ms expresivos para estimar e l grado de industrializacin de un pas, es lcito concluir que, tanto 163

CUADRO IV. Brasil : participacin de las importaciones en la formacin de capital (en miles de millones de cruzeiros de 1952)
Inversiones

Afio

rotales

lmporfaciones de bienes de capitd

Produccin inferna de bienes de capiial

Porcenfaje de lar imporiaciOnesObre

e2 iofd

1939 1940 1941 1942 1943 1944 1945 1946 1947 1948 1949 1950 1 9 5 1 1952 1953 1954

22,7 22,6 24,l 19,6 20,3 24,2 20,3 29,s 39,l 35.3 46;6 51.7 59,9 65,6 57,l 59,O

63 5s 63 3,4 4,4 62 7 9 4 12,l 17,9 1 4 . 3 13;9 13,O 22,4 20,s 12,o 16,O

1 5 . 9 1 7 1 1 17,8 16,2 1 5 . 9 1 8 , O 12,9 17,4 21,2 21.0 32;7 38,l 37,s 45,l 45,7 43,O

3 0 . 0 24,3 2 6 . 1 17;3 21,7 25,6 36,s 41.0 45;s 40,5 29,8 2 5 , l 37,4 31,3 2 0 . 8 27;l

Fuenfe :Grupo mixto BNDE-CEPAL

por e l volumen por ella alcanzado como por el vigor de su marcha, e l mercado interno de tales bienes ya es una realidad tangible. L a propia coyuntura actual de escasez de divisas deber acelerar, como en e l pasado, las sustituciones de bienes de capital importados. Nuestra elevada tasa de capitalizaciny e l espritu de iniciativa que, en ese aspecto, van demostrando l o s empresarios nacionales, as como l a entrada de capitales principalmente europeos - e n forma de instalaciones completas o de equipos capaces de producir bienes de capital- actuarn seguramente en el sentido indicado.
DISTRIBUCI~N DE LA PRODUCCI~N ENTRE LOS MERCADOS INTERNO Y EXTERNO

L a contrario de l o que suceda en otros tiempos, l a mayor parte de l a produccin brasilea viene siendo destinada a l m-ercado interno. Y la tendencia es patente. A s ,de 1939 a 1954,mientras la produccin exportada -expresada en moneda de poder adquisitivo constante- declin en 26 %, la produccin para e l mercado interno se elev en 12 %. Esta ltima, que en 1939 representaba 85 % de la produccin territorial,alcanz en 1954 casi e l 93 % del t o t a l (vase el cuadro V ) .
164

CUADRO V. Brasil : distribucin de la produccin entre los mercados interno

y externo (en miles de millones de cruzeiros de 1952)
Produccin rerrirorial Porceniaje p a r ~ e ~ ~ ~ de ~ l a a exporfacin d o a sobre l inrerno produccidn

Ao

Exportacin

1939 1940 1941 1942 1943 1944 1945 1946 1947 1948 1949 1950 1951 1952 1953 1954

200,3 200,3 210,o 203.5 209;O 219,4 234,6 257,7 278.3 1 294; 302,l 324,l 346,5 360,9 376,l 409,9

39,4 32,5 25,7 2 8 . 1 28;9 31.7 34,l 42,2 3 9 . 8 4 0 1 1 3 6 . 1 31;7 34,9 26,l 30,9 29,O

170,9 167,8 184,3 175,4 180,l 187,7 200,5 215,5 238,5 254,O 266.0 292i4 311,6 334,8 345,2 380,9

19,7 16,2 12,2 13,8 13,8 14,4 14,s 16,4 14,3 13,6 11,9 9,8 10,l 7,2 82 7 , 1

Fuenfe :Grupo mixto BNDE-CEPAL.

Aun considerando slo l a produccin agrcola, l a parte reservada a l mercado interno ya contribua con el 64 % al total en 1952. Aument fsicamente en 56 % de 1939 a 1952, al paso que l a parte exportada sufri,en el mismo perodo, una reduccin del 1 %. E l descenso relativo de la produccin para el mercado externo origin transformaciones apreciables en l a estructura de la produccin brasilea. La produccin agrcola, que en 1939 contribua con e l 39 % a l a produccin global, vio disminuir esa participacin a 32 % en 1955.En el mismo perodo, el peso relativo de l a industria pasaba del 1 4a l1 9 %.
CONSUMO ALIMENTICIO

Examinado, en esta forma sumaria, el modo como en el Brasil se viene desenvolviendo el mercado interno, situemos ahora e l problema alimenticio en e l cuadro de l a economa nacional. Los gastos para alimentos absorben entre nosotros aproximadamente e l 40 % de los gastos totales del consumo, y hasta el 50 % en el presupuesto de las familias de operarios. No obstante l a estabilidad que se observa en aquel promedio porcentual a lo largo de los ltimos seis o diez aos, hubo, en ese lapso de tiempo, cambios sensibles en l a composicin de los gastos.
165

A l paso que los gastos para alimentos en bruto (excluyendo la importacin de trigo) aumentaron a una tasa anual de 3,3 %, los relativos a alimentos industrializados crecieron a una tasa de 7,4 %. C o m o estos ltimos ya representan ms del 30 % de los primeros, la diversidad de incremento evidencia una alteracin cualitativa en e l rgimen alimenticio de nuestro pueblo, m u y natural en un pas que se industrializa. L a importacih de alimentos representa,por trmino medio, 9 % de l a oferta total de alimentos al pueblo brasileo. Su crecimiento ha sido moderado, aun despus de extinguidos los controles cuantitativos. A s ,e l aumento de 1953 a 1954 no fue ms del 4,5 %. Comprese esa tasa con la de 23 %, que traduce e l ritmo de elevacin de las importaciones totales del pas. E s m u y alentadora la tendencia, a largo plazo, de sustitucin de artculos alimenticios importadospor similares de produccin interna. L a participacin de aqullos en l a oferta total viene disminuyendo de 20 % en 1925 hasta 8 9 % despus de la guerra y, segn parece, e l descenso proseguir en los prximos aos. Finalizando esta interpretacin sinttica de la macroeconoma brasilea, es forzoso concluir que e l Brasil emerge gradualmente de su condicin de pas subdesarrollado. E l ritmo vigoroso con que ello se viene operando en algunos sectores, e l industrial principalmente, nos conduce, como ya lo indicamos, a descuidar e l problema de l a tierra, que an est por ser solucionado en su totalidad. Y de l depende la solucin de esa crisis grave que se avecina, as en ia agricultura como en la industria. E s menester no perder de vista en ningn momento que 35 millones de brasileos viven de actividades rurales, la gran mayona alimentndose, vistindose y habitando en las peores condiciones, trabajando de sol a sol en una tierra que no es suya, con los instrumentos ms rudimentarios de produccin y sin derechos n i garantas de ninguna especie.
LA ESTRUCTURA AGRARIA Y EL CRECIMIENTO DE LA POBLACIN
Todos sabemos que el Brasil posee inmensas reservas de recursos naturales por explorar, pero carece de capital y de mano de obra calificada para desarrollarlos. L a gran disponibilidad de brazos en e l medio rural induce a la utilizacin de mtodos de cultivo que requieren mucha mano de obra, aunque producen escasos resultados. Econmicamente, en e l tipo de estructura agraria que prevalece entre nosotros, puede no ser conveniente emplear ni siquiera las mquinas y herramientas ms simples, medianamente modernas, que economizan mano de 166

obra, pero que agregan poco valor a las cosechas que pueden obtenerse en la reducida rea de tierra cultivada. En primer lugar,l o s minifundios (cuya proliferacin es innegable, si se da crdito a l o s resultados de los censos agrcolas de 1940 y 1950) impiden la aplicacin de tcnicas ms perfeccionadas,que son de dudoso valor, salvo cuando son usadas en gran escala. Y,en algunos casos, los trabajadores, aun adoptando mtodos que exigen mayor esfuerzo, no logran mantenerse ocupados todo e l zo en sus pequeas parcelas de tierra y pasan buena parte del tiempo en completa ociosidad o se emplean, cuando hay condiciones propicias, como asalariados en industrias o servicios urbanos prximos, durante e l perodo que media entre una zafra y otra. En segundo lugar, los dueos de latifundios contntanse con la renta que la aparcera agrcola o l o s arrendamientos a precios elevados les producen, no sintiendo la necesidad de aumentar la productividad de la explotacin, en vista de la abundancia de mano de obra que, para vivir, se somete a cualquier relacin de empleo, por ms injusta que sea. E l principal argumento de los que no quieren comprender la necesidad de una redistribucin de la propiedad rural en e l Brasil, es la supuesta gran disponibilidad de tierras no cultivadas. Pero eso no es as. Mucha de la tierra s i n cultivar no es cultivable y la mayor parte de la que tcnicamente l o es,se encuentra en regiones remotas o inaccesibles.Cultivar tales tierras requiere, casi siempre, enormes inversiones de capital, incluso para expropiarlas por e l precio especulativo del mercado, adems de que no es fcil atraer colonos, debido,a )a l elevado costo de transporte e instalacin de sus familias, y b) a los factores climticos,sanitarios y sociales, no siempre favorables. Tambin se dice que podra aumentarse sustancialmentee l rendimiento de las cosechas por unidad de superficie con la simple introduccin de l o s actuales conocimientos agronmicos, entre otros, rotacin de cultivos, abonos, seleccin de semillas,mtodos simples de combatir las plagas y las enfermedades del ganado.Pero tambin aqu tropezamos con la mentalidad rutinaria y atrasada que es peculiar al latifundio, conocidamente refractaria a las tcnicas nuevas. Para agravar la crisis agrcola en e l Brasil, su poblacin viene creciendo a l ritmo de 2,3% a l ao. Cuando ms rpidamente aumenta la poblacin,mayores inversiones se requieren para mantener determinado nivel de produccin por habitante. Y cuando se plantea e l problema de acelerar e l desenvolvimiento econmico, es claro que las inversiones deben ser mayores de las que exigira e l simple aumento de poblacin. L o s tcnicos de la Organizacin de las Naciones Unidas calculan que, si la poblacin de un pas subdesarrollado crece a razn de

167

2,5% al ao, las inversiones absorbern del 5 a l 12,59% del ingreso nacional, solamente para mantener un nivel estable de equipo de trabajo por trabajador. Como nuestra tasa de inversin lquida (inversin bruta menos depreciacin sobre e l ingreso lquido) no excede actualmente e l 9,4% del ingreso nacional (alcanz su mximo en 1952 con e l 13,6 % ) , es fcil ver la dificultad inmensa que crea a l desenvolvimiento econmico del pas nuestra elevada tasa de crecimiento demogrfico. Otro aspecto que debe considerarse es la sobrecarga representada por la gran proporcin de nios en la poblacin del Brasil, sobre todo en l o s distritos rurales, fenmenos, adems, tpico de pas subdesarrollado,en que prevalecen elevadas tasas de natalidad. L a exigidad del ingreso agrcolz en las zonas donde predomina e l latifundio lleva a l o s campesinos a aliviar la carga que representa l a manutencin de esa numerosa poblacin infantil haciendo que los muchachos trabajen desde l o s diez o doce aos, con lo cual se reducen ms l o s rendimientos medios por unidad de superficie y se elevan consecuentemente l o s costos de produccin. Este aprovechamiento antieconmico del trabajo de menores persistir mientras no se rompa la estructura latifundaria, puesto que, slo a largo plazo las tasas de natalidad se irn reduciendo en e l Brasil, para poder modificar sustancialmente s u estructura demogrfica. L a eliminacin de los puntos de estrangulamiento de la economa nacional, a los que hicimos referencia en la seccin anterior, encuentra serio obstculo en nuestra estructura agraria. E s fcil comprenderporque,tanto e l transporte ferroviario como la construccin de lneas de transmisin de energa y de una red de silos y almacenes,tiene su rentabilidad dependiente de l a densidad de produccin de las regiones atendidas por tales servicios,que es forzosamente baja donde quiera que e l iatifundio domine. D e l mismo modo, l o s problemas del crdito agrcola,de la educacin y de saneamiento tendrn sus soluciones defintivas postergadas o sumamente dificultadas por e l rgimen de tierras imperante en l a mayor parte del territorio nacional. Desconocer esa realidad es condenar a l Brasil a un ritmo de desenvolvimiento incompatible con los avances de la ciencia y de la tcnica, tan apreciable en aquellos pases que consiguieron, por medios pacficos o violentos, efectuar su reforma agraria.

168

ALGUNAS CONSIDERACIONES TEIPICAS SOBRE EL DESENVOLVIMIENTO EQUILIBRADO URBANO-RURALY LA DINMICA DE CRECIMIENTO DE LA POBLACIN ACTIVA

E l deseo de industrializacin en los pases subdesarrollados se

apoya en e l hecho tcnico de que e l producto lquido por persona es generalmente ms elevado en la industria que en la agricultura. Mientras mayor sea, pues, la parte de la poblacin que trabaja en la industria,ms alto ser e l ingreso nacional por habitante. Existen, no obstante, pases con alta productividad en la agricultura, en comparacin con la industria, gracias a la introduccin de equipos elctricos y mecnicos en las actividades primarias y de mtodos de produccin que poco se apartan de l o s usados en e l sector secundario. Por otro lado, el simple aumento del ingreso por habitante, por la va de la industrializacin,no significa necesariamente mejora sustancialdel nivel de vida de extensos sectores de la poblacin, an vinculados a un tipo de produccin de baja productividad. D e cualquier manera, es ms que legtimo e l esfuerzo de industrializacin en l o s pases subdesarrollados, por ser sta innegablemente la lnea de mayor eficiencia para la obtencin de un desarrollo ms rpido. Conviene,por eso, advertir que la industrializacinpor s sola no remueve todos los obstculos que se oponen a aquel magno objetivo, n i asegura a tales pases una completa y absoluta independencia econmica. L a intensificacin de la agricultura, as como e l aumento de la productividad,es posible y necesaria.Aun con las tcnicas existentes, la produccin agrcola puede ser elevada considerablemente.No se debe olvidar que la revolucin industrial de Europa fue precedida y despus acompaada por intensa transformacin de las tcnicas agrcolas, y que e l progreso tcnico en la agricultura favorece e l desenvolvimiento de otros sectores. Recordemos a propsito la resolucin nmero 401,aprobada e l 20 de noviembre de 1950 por la Asamblea General de la Organizacin de las Naciones Unidas (de las pocas, adems, que lograron aprobacin unnime de l o s pases integrantes de esa organizacin), segn la cual en l o s pases subdesarrollados, aun en pases de elevado ingreso medio per capita, la estructura agraria y, en particular, e l rgimen de propiedad y uso de la tierra impiden la elevacin del nivel de vida de l o s pequeos agricultores,obstruyendo e l desenvolvimiento econmico, no slo por dificultar la expansin del abastecimiento alimenticio,como tambin por provocar e l estancamiento de la agricultura,que es, generalmente,la actividad econmica principal de aquellos pases. En otras palabras, el desenvolvimiento industrial slo se consoli1 6 9

dar en la medida en que se verifique e l desenvolvimiento agrcola de un pas. D e la expansin armoniosa de los dos sectores depende l a posibilidad de acelerar el progreso economico de un pas subdesarrollado. Esto, porque no pudiendo un pas as montar una industria capaz de competir en e l mercado internacional con pases ms avanzados, tendr necesariamente que buscar en las poblaciones ocupadas en actividades agrcolas, que constituyen mayora, e l gran mercado consumidor de los productos manufacturados. Otro estudio de las Naciones Unidas sobre los procesos y los problemas de industrializacin en pases subdesarrollados enuncia igualmente que la tasa mxima posible de desenvolvimiento industrial no es una funcin simple de las disponibilidades de factores de produccin, puesto que exige alteraciones estructurales en la economa de tales pases. L a propia CEPAL 2, defensora de l a industrializacinde los pases latinoamericanos, advierte que no debe esperarse todo de nuevas inversiones, dado e l gran obstculo representado por la tenencia de la tierra, L a solucin de ese problema, estima dicha entidad, debe formar parte integrante de los programas de desarrollo econmico. Por otro lado, e l margen de variacin de la productividad, segn e l tipo de industria de que se trate, es m u y amplio en un pas subdesarrollado. Las industrias bsicas, como las siderrgicas, elctricas, qumicas, petroleras, etc., como tambin ciertos servicios -particularmente los transportes- merecen atencin, no slo por e l volumen del producto lquido por hombre ocupado, sino porque de ellas depende todo un conjunto de industrias de bienes de consumo. Esas actividades bsicas son e l origen de las economas externas, que ejercen importante papel en e l aumento de la productividad. En total, la industrializacin es la llave del progreso econmico en los pases subdesarrollados, pero su mayor o menor ritmo de desenvolvimiento depende, entre otros factores, de 10 solucin del problema de la estructura agraria y de la cuidadosa seleccin de las inversiones en e l propio sector secundario. L a distribucin de la poblacin econmicamente activa en los diversos sectores de la economa guarda estrecha relacin con e l desenvolvimiento econmico de cualquier pas, siendo considerada, inclusive, uno de los ndices ms expresivos en esos cotejos de nivel de vida. Segn Colin Clark, la progresiva transferencia de la poblacin activa desde la agricultura hacia la industria y de sta a los servicios en general, es caracterstica de cualquier progreso econmico. A u n antes de Colin Clark, Sir William Petty ya enunciaba,
1. Processes and probiems of industrialisation in under-deveioped couniries, Naciones Unidas, Departamento de Asuntos Econmicos y Sociales, Nueva York, 1955. 2 . Problemas tericos y prcticos del crecimiento econmico, CEPAL. mayo de 1951.

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en 1691, que e l ingreso ms elevado en los Pases Bajos relativamente a l de otros pases europeos, estaba asociado a una proporcin mayor de la mano de obra en la industria y en e l comercio. E l economista australiano tiene, no obstante, e l mrito de haber profundizado la investigacin para un largo perodo de tiempo en numerosos pases, encontrando en ellos pleno apoyo para la tesis. A s ,e l porcentaje de l a poblacin activa en la agricultura,entre 1870 y 1950, disminuy en los Estados Unidos de 53 a 14 %; en Inglaterra, de 15 a 5; en Francia, de 43 a 36; en Suiza (entre 1888 y 1950) de 33 a 17;y en e l Japn de 85 a 51 %. En general, considerados dos pases, es menos desarrollado aquel que tiene, proporcionalmente, ms mano de obra en la agricultura. Esa comprobacin encuentra su justicacin lgica en e l hecho de que la transferencia de mano de obra de un sector de baja productividad, como es e l sector primario, a otro de mayor productividad -industria o servicios- contribuye al aumento del ingreso nacional. Tal esquema exige, en sus aplicaciones prcticas y en cotejos internacionales, un examen ms detenido de la estructura de la produccin y de todos los factores que influyen en la dinmica del desenvolvimiento econmico. S ie l aludido esquema de Colin Clark es vlido en lo que se refiere a l paralelismo entre e l progreso econmico y e l desenvolvimiento del sector secundario, e l mismo sufre limitaciones en relacin al sector terciario. L a heterogeneidad de este ltimo no permite la simpliicacin pretendida por e l ilustre economista. Aunque no est an bien estudiada la ley que rige e l crecimiento del sector terciario en funcin del desenvolvimiento econmico, creemos que, de modo general, e l fenmeno obedece a la dinmica que se describe seguidamente. E n los pases subdesarrollados, 70 a 80 % y aun ms de l a poblacin activa se concentra en las actividades primarias; e l ) ,absorbiendo sector secundario prcticamente no existe (2 a 8 % los servicios (en la mayora constituidos por actividades marginales de bajsima productividad) e l resto de la fuerzo de trabajo (10 a 20 % ) . E se l caso de Tailandia, Paquistn, Filipinas, etc. A medida que e l pas se desarrolla, e l exceso de mano de obra rural emigra hacia las ciudades y hace crecer lentamente e l sector secundario, mientras poca alteracin sufre e l sector terciario. Hay cierto equilibrio numrico entre los dos, pero e l grueso de la poblacin activa contina ocupado en actividades primarias. E n ese estado se encuentran Turqua, l a India y los pases ms atrasados de Amrica Central y de Amrica del Sur. Con l a intensificacin del proceso de industrializacin se acelera la transferencia de trabajadores del medio rural a los centros urbanos, en ritmo que supera e l de las oportunidades de empleo en e l sector secundario. Vuelve a crecer e l sector terciario,especialmente

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en l o s ramos destinados a proporcionar a la industria l o s servicios de que carece. Tambin se desenvuelven mucho los servicios pblicos y l o s personales, como corolario de la urbanizacin creciente. E l sector primario an retiene ms del 50 % de la poblacin activa; e l secundario se aproxima al 20 %, concentrndose e l 25 30 % restantes en e l terciario. Brasil, Mxico, Espaa y otros pases son ejemplos de esa fase. D e ah en adelante se verifka,en e l proceso de desenvolvimiento, un rpido descenso porcentUal en e l sector primario,correspondiente a un fuerte aumento simultneo del sector secundario,que l o hace igualar, o superar,por primera vez, al primario. Ese ltimo pasa a ser e l menos importante numricamente, sin perjuicio de la produccin agrcola, gracias a una mayor productividad. Suecia, Suiza, Alemania y otros pocos pases ilustran esta etapa. Alcanzado este punto,l a industriay la agriculturatienden a liberar mano de obra en cantidad cada vez mayor, debido a una elevacin espectacular de la productividad y l a mano de obra disponible,o cae en e l desempleo o se va a refugiar en e l sector terciario, que pasa a ser e l nico que contina aumentando.Solamente los Estados Unidos y,hasta cierto punto,e l Canad se encuentran en este grado de desar r o l l o ,aunque la concurrencia de otros factores, como por ejemplo la creacin artificial de servicios para escapar de la voracidad fiscal (del impuesto sobre l a renta,principalmente) tal vez contribuye a esa progresiva expansin de l o s servicios.

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VI. M I G R A C I ~Y N URBANIZACI~N
Las barriadas limeias : un caso de integracin a l a vida urbana1 por Jos Matos M a r

INTRODUCCIN
E l estudio que aqu presento trata de dar a conocer los procesos 0 % del total de la mediante los cuales u n sector considerable, e l 1
poblacin de Lima, procedente en su mayora de las zonas rurales y que vive en agrupamientos especiales de la ciudad denominados barriadas, se est incorporando a la vida urbana, procesos cuyo ritmo se ha acelerado en las ltimas dcadas y que muestran en su desarrollo ciertas caractersticas que trataremos de precisar en este trabajo. L a primera parte est dedicada a presentar en grandes lneas las caractersticas principales de estos grupos denominados barriadas. L a segunda corresponde a un estudio de las motivaciones que determinan e l xodo de los pobladores de la zona rural a la zona urbana, as como tambin las motivaciones por las cuales numerosas familias de la zona urbana se trasladan a estas barriadas, utilizando para e l caso los datos provenientes del Censo general realizado en ellas en 1956 y los resultados de una encuesta-muestre0 llevada a cabo en uno de estos agrupamientos tpicos. Y,por ltimo, se analizar en sus estructuras fundamentales los aspectos caractersticos, tanto econmicos como sociales, que implican este proceso. Para la realizacin de este trabajo he utilizado, en la primera parte, los estudios realizados por e l Instituto de Etnologa de la Universidad Nacional de San Marcos, los mismos que vienen realizndose bajo la direccin del suscrito desde 1955, fecha en la cual present un informe general sobre e l problema a las Naciones U n i das. M s tarde, en 1956, se hizo otro estudio para la Comisin Nacional, para la Reforma Agraria y la Vivienda, oportunidad en la que realizamos un censo general socioeconmico en estos agrupamientos. En el curso del presente ao, y con e lf i n de recoger nuevas informaciones para este trabajo, verificamos una encuesta destinada a
1. Se ha reducido e l manuscrito original por omisin de los cuadros estadsticos.

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conocer ms detalladamente las motivaciones registradas en el censo de 1956. E n e l presente informe utilizo toda la informacin existente a fin de dar un cuadro lo ms objetivo posible de la forma como estn adaptndose a la vida urbana estos grupos.

LA U R B A N I Z A C I N Y LAS BARRIADAS LIMEAS

U n ejemplo bastante representativo de la forma en que se est produciendo la urbanizacin en el Per lo ofrecen las llamadas barriadas limeas. E s posible utilizar diversos mtodos para conocer el proceso de adaptacin de las personas que van incorporndose a ras ciudades, o sea a la vida urbana. U n muestreo en determinados barrios de cualesquiera de nuestras ciudades latinoamericanas puede sealarnos un derrotero para conocer este hecho. Tambin puede lograrse este objetivo siguiendo a los inmigrantes de una comunidad rural a la ciudad; o estudiar, n Lima por ejemplo, las Asociaciones de provincianos existentes que pasan de doscientas. Otro procedimiento podra ser el muestreo en centros de trabajo, gremios y sindicatos, en los hospitales, las escuelas, colegios y centros de enseanza superior, etc. E s decir, existen varios caminos para detectar los problemas de adaptacin de los grupos rurales a la vida urbana. E n Lima, as como en otras capitales sudamericanas, debido a mltiples factores, que generalmente son desajustes de las estructuras econmicas y sociales que afectan a todo el pas, se han formado conglomerados que reciben diversas denominaciones y que en trminos generales son bastante similares. Estos agrupamientos casi siempre surgen a l margen de las disposiciones legales vigentes y son resultado de diversas presiones econmicas, sociales y pollticas. Ocupan la periferia de las ciudades, creando, poco a poco, en zonas abandonadas,formas tpicas de establecimiento que en muchos casos responden a patrones culturales tradicionales o representativos de la cultura de sus componentes, agrupamientos que tratan de ser considerados barrios urbanos por la accin propia de sus componentes. E l denominador comn de stas llamadas barriadas es su precaria situacin en todo aspecto. Son insalubres, estn constituidas por familias del ms bajo nivel de vida dentro de la estratificacin social de la ciudad y, sobre todo, estn compuestas por un gran nmero de familias o personas venidas de las zonas rurales. E n el caso de Lima l a gran mayora proviene de la regin andina o serrana y es indudable que constituyen grupos en los cuales puede estudiarse los problemas de adaptacin a la vida urbana, en forma tal que permitan tener un buen conocimiento del problema de urbanizacin en el Per y, por lo tanto, ser una muestra de este hecho en Amrica Latina.

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Aparece, pues, en forma saltante en estas barriadas e l problema en gran escala de las migraciones de la zona rural a la urbana, pudiendo apreciarse con bastante nitidez sus consecuencias econmicas y sociales. Adems del atractivo que toda gran urbe representa, han incidido e inciden variados factores en la congestin de estos procesos migratorios y en la adaptacin de sus componentes. Las barriadas constituyen un reflejo del desequilibrio en las estructuras econmicas y sociales nacionales y dentro de su configuracin urbana e l problema de l a vivienda aparece a primera vista como e l ms importante, cuando en realidad no es sino una manifestacin ostensible de un problema que es mucho ms amplio y complejo. Decimos que existe desequilibrioeconmico y social en e l pas.ste se traduce en primer lugar en e l notable ritmo de migracin de poblacin rural a las zonas urbanas,especialmente a Lima.E n 1940 Lima tena 533 645 habitantes y en 1957 Uega a 1360 729, es decir que en diecisiete aos casi ha triplicado su poblacin. L a desproporcin con l a poblacin de las restantes ciudades es notable. A Arequipa, la segunda ciudad peruana, se l e calculaban en 1957 117 208 habitantes, o sea menos del 10 % de l a poblacin de Lima y menos que la poblacin que vive en barriadas limeas. Cuzco, la tercera ciudad peruana, slo tena en e lm i s m o ao 66 167 habitantes. E s decir que Lima tiene actualmente ms del 50 % de la poblacin urbana peruana, considerando todas las ciudades y pueblos de ms de 2 O00 habitantes.Esto indica que no hay condiciones econmicas y sociales favorables fuera de Lima, pues hay un desarrollo de la poblacin urbana que no guarda proporcin con e l desarrollo econmico del pas. Las condiciones existentes tales como e l estado de tenencia de la tierra, y e l escaso desarrollo tecnolgico, hacen de l o s pueblos y zonas rurales regiones atrasadas culturalmente, en las cuales el poblador no enmarca sus expectativas.D e a l l que en la gran ciudad vean la fuente de sus ms caras aspiracioncs. A l l se encuentra l o mejor que puede ofrecer la sociedad nacional en todo sentido : salud, educacin, administracin de justicia,fuentes de trabajo,etc.No hay planes regionales,ni fomento a las industrias,ni promocin de nuevas reas para atender e l crecimiento.Esta ausencia de planes nacionales de desarrollo ecocmico y social trae como consecuencia las migraciones que estn agudizando e l problema y congestionando la ciudad en todo orden. E l caso del surgimiento de barriadas es una muestra palpable de este desborde,de este desequilibrio.
LA NACIN Y EL CAMBIO CULTURAL

En los ltimos aos e l Per,como otros pases latinoamericanos,est atravesando por una etapa de activo cambio cultural que se deja sentir en todo su mbito y a l cual contribuyen estmulos que operan
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en forma masiva. Este cambio cultural presenta diversas variantes y modalidades. Gran parte de la poblacin indgena o campesina que vive en comunidades y zonas rurales est sufriendo las inuencias modernas de tipo urbano, motivadas por una serie de factores, entre l o s cuales cabe destacar los siguientes : 1.Existe un incremento notable de la poblacin debido a una eficaz atencin a la salud en todo e l pas. Numerosas campaas internacionalesy nacionalesde erradicacin de enfermedadesendmicas y epidmicas han sido llevadas a cabo con resultados positivos. Esto significa que hay menos mortalidad y como consecuencia un aumento de l a poblacin. Esta presin demtica se deja sentir en forma aguda en las zonas rurales,l o cual obliga a parte de sus pobladores a buscar nuevos horizontes de vida, ya que las condiciones econmicas y sociales del agro peruano no han sufrido mayores modificaciones.L a tierra utilizable no es suficiente para dar sustento l a mayor poblacin; l o s sistemas imperantes no permiten una mejor distribucin del sistema de tenencia de la tierra; existen grandes latifundios que impiden e l acceso a l o s nuevos campesinos, l o s cuales a l no tener tierras que trabajar se ven impelidos a salir de sus comunidades agrarias. Las artesanas locales han perdido e l impulso de tiempos atrs y no atraen a nuevos artesanos. E l proceso de industrializacin es lento en e l pas y est concentrado en las grandes ciudades, sobre todo en l a ciudad capital. Los salarios son reducidos en e l campo y tampoco hay cabida para muchos peones u obreros.No debe olvidarse que e l Per es un pas en e l que e l 63 % de su poblacin es campesina, pero vive utilizando sistemas anticuados, que atentan contra e l cuidado y rendimiento de l a tierra, a excepcin de las grandes haciendas costeas donde hay tecnificacin. Estas circunstancias determinan que l o sh i j o s de l o s campesinos y familias enteras emigren del campo hacia las ciudades ms prximas en busca de mejores condiciones de vida. Se origina as un sistema migratorio en escala nacional, que va de las comunidades agrarias o zonas rurales a los centros poblados ms cercanos y de a l l a l centro ms importante de la regin para acabar en la ciudad de Lima. Generalmente este proceso va de zonas rurales serranas a l o s ncleos importantes de un gran valle andino y de a l l a la costa. Los estudios realizados en las barriadas de Lima nos ponen a la vista l a gama de variantes de este proceso migratorio. L o s ncleos principales de atraccin son las ciudades de Piura, Chiclayo, Chimbote,Huacho, Lima, Ica y Tacna. 2iExisten otros estmulos de gran importancia que favorecen estos movimientos migratorios. Entre ellos e l notable desarrollo de l o s sistemasde comunicacin y de los medios de difusin.Los caminos carreteros favorecenla atraccin de las ciudades,l o s costos de viaje estn a l alcance de l o s presupuestos de la poblacin campesina.
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Las comunidades agrarias y los pueblos apartados contruyen por accin propia caminos que l o s enlazan con las vas troncales, de manera que la difusin cultural se hace en forma masiva y eficaz en todo e l mbito nacional. Llegan l o s peridicos y revistas nacionales. Los campesinos comienzan a enterarse de los problemas nacionales y de las oportunidades y formas de vida en las ciudades,ya ha pasado l a etapa de l o s pioneros y no hay comunidad campesina en l a cual algunos de sus miembros haya dejado de tener experiencias en las ciudades estimulando su atraccin. L a radio llega progresivamente a estos lugares apartados y en la ciudad, sobre todo en Lima, hay movimientos revalorativos de l o indgena debido a la presencia de gran nmero de sus componentes en ella. Existen asociaciones que los defienden,hay un sistema de clases abiertas en todo e l pas y aun cuando subsisten los prejuicios contra l o indgena stos estn atenuados.Movilidad migratoria y movilidad social inciden en la congestin de la poblacin rural en las ciudades debido a que en ellas ven la respuesta a l o s estmulos recibidos y las posibilidades de mejorar su vida. 3.Las escuelas tienen tambin un papel en este proceso migratorio. L a escuela ha llegado a todas las regiones del pas dentro de un sistema unitario de enseanza en un pas culturalmente heterogneo; gran parte de l o s estmulos que la escuela crea en la poblacin escolar rural tienen solamente respuesta en la cuidad, tal es e l del profesionalismo,deseo vehemente de los campesinos que no escatiman esfuerzos para que SUS hijos se eduquen y sean profesionales. No hay relacin entre l o que ensea la escuela campesina y la realidad de estos grupos,esta incongruencia favorece la migracin a las ciudades de los que concluyen sus estudios, af i n de alcanzar un mejor nivel de vida. Debido a estos factores,destacados entre l o s ms importantes por su gran desarrollo y alcance nacional,e l cambio cultural es intenso en e l pas y est fomentando e l desarrollo de una fuerte poblacin mestiza que participa cada vez con ms intensidad de nuevos patrones culturales dando un tinte nuevo a la cultura peruana. Estamos en presencia del surgimiento de una clase emergente que tiene valores y modalidades propias de formas de vida urbana.
CULTURA RURAL EN LA CIUDAD

Es necesario destacar que esta poblacin que viene de la zona rural al a ciudad trae a ella sus formas de vida, correspondientes a grupos poco desarrollados, con una mentalidad campesinz y que mantiene patrones culturales tradicionales de la cultura llamada indgena, sobre todo en l o s pases andinos. E s as como los inmigrantes que llegan a Lima,a vivir preferentemente en estas barriadas, aportan su forma de vida tradicional y se enfrentan a la vida urbana que tiene

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otro ritmo de accin,producindose en este enfrentamiento una serie de conflictos de gran importancia que se traducen en desajustes mentales, sociales y econmicos que atentan contra su buena adaptacin. En primer lugar, constituyen personas que favorecen la abundante mano de obra no especializada lo cual quiere decir bajos salarios. Mano de obra barata y desorganizada atenta contra los esfuerzos de mejora de las condiciones de vida y de trabajo y d i & culta las campaas encaminadas a aumenta la productividad y a racionalizar la economa. Como dice un informe de la Organizacin de las Naciones Unidas 1 empleadores y trabajadores se resisten a la adopcin de mtodos para simplificar e l trabajo,los primeros porque abunda la mano de obra barata y los segundos porque temen que ello provoque e l desempleo.E s as como e l empleo insubiente y las posibilidades de desempleo, sumadas a la inestabilidad de la fuerza de trabajo, no slo implican un desaprovechamiento de recursos, sino que adems retardan e l desarrollo de la industria, que se ve frenado por la falta de trabajadores especializados. En segundo lugar, la gran congestin de poblacin, la constante llegada de gente de zonas rurales atentan contra e l acomodo de las familias en viviendas que cuenten con los servicios bsicos mnimos para alojarse. A l no ser posible esto, se han instalado en corralones, callejones y principalmente en las barriadas en las cuales casi no existen l o s servicios pblicos bsicos para vivir, constituyendo as e l primer problema saltante de la ciudad. En tercer lugar, podemos mencionar la conjugacin de los dos hechos anteriores : bajos salarios y psimas condiciones de habitabilidad se traducen en problemas de salud y de nutricin. Aun cuando cada vez acuden en mayor escala a los centros asistenciales de la ciudad,continan siendo atendidos por curanderos o personas empricas que siguiendo l o s mtodos de SUS lugares de origen atienden la salud en las condiciones ms dsfavcrables, motivando una merma de capital humano. L a dieta es alarmante por l o insuficiente, tanto en cantidad,como en protenas, verduras y frutas. C o m o veremos ms adelante al presentar la organizacin de las barriadas, stas en cierta forma repiten en su estructura tradicionales sistemas comunitarios l o que signiica un apoyo a sus integrantes para su adaptacin a la vida urbana. Las asociaciones de residentes de provincias en Lima, las asociaciones de pobladores de las barriadas y l o s sindicatos a l o s cuales pertenecen sus miembros por razones de trabajo, constituyen mecanismos de compensacin para aliviar sus problemas sociales y econmicos.Pero,en e l fondo,queda siempre la familia como la mayor fuente de seguridad de l o s componentes de estas agrupaciones.Y aun cuando sta presenta numerosos
1. VCase : Direccin de Asuntos Sociales. Informe sobre la situacin social en el mundo. Publicacin de las Naciones Unidas, n.o de venta : 1957.1V.3, parte 11, captulo VII, pg. 131.

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desajustes y hay predominancia de convivientes, siempre ella es el sostn fundamental para sus miembros. C o m o todas las personas econmicamente activas tienen que trabajar, muchas veces l o s nios quedan sin vigiIancia la mayor parte del tiempo y aunque la escuela puede cubrir parte de este tiempo, hay siempre un resto que queda libre y mientras algunos nios trabajan como vendedores ambulantes, otros se inician en la vagancia, los vicios y l o s malos hbitos. Por otro lado la inestabilidad matrimonial de muchos hogares contribuye a l o s desajustes familiares en los cuales l o s nios sufren las peores consecuencias. Aun cuando las funciones de la familia se modifican en la vida urbana, debido a l cambio de la economa de subsistencia por la monetaria, contina la mayor fuente de seguridad de estos inmigrantes,tal como se desprende de la encuesta realizada. C o m o gran mayora de sus integrantes proviene de comunidades indgenas que tienen una organizacin cooperativista,la asociacin de pobladores de la barriada viene a ser en escala urbana su f i e l reflejo. L a ayuda en los trabajos de bien comn es constante y eficaz, siendo tal vez su instrumento de trabajo ms poderoso. L a eleccin de sus autoridades se hace en elecciones pblicas en las cuales participan l o s adultos que representan una familia, sistema que est a l margen de l o s gobiernos locales nacionales que son designados y no elegidos. Medicina popular, dieta tradicional,patrones de vivienda, creencias magicorreligiosas y aun formas de vestido indgena se mantienen en estas agrupaciones. Esto quiere decir que la cultura rural trae sus aportes en este proceso de urbanizacin y tiene sus implicaciones culturales en la estructuracin de la cultura urbana.
LAS BARRIADAS MARGINkLES

Las barriadas marginales revisten caractersticas propias en cada uno de l o s pases latinoamericanos.Vamos a tratar de precisar cules son en e l caso de la capital del Per. Definimos una barriada marginal como un conglomerado social constituido por un grupo de familias que invaden terrenos baldos, generalmente de propiedad del Estado y en menor escala de la beneficiencia pblica, de las municipalidades o de propietarios particulares que no los utilizan, terrenos que estn ubicados en la periferia de la ciudad. Cuando se observa un mapa de la ciudad se ve claramente que estas barriadas forman un anillo que la rodea. A l realizar la invasin de una zona determinada l o primero que hacen es dividir e l terreno en lotes de diversos tamaos y previa inscripcin de familias se los reparten. Cada familia procede inmediatamente a edificar su vivienda en estos lotes,para l o cual utilizan toda clase de materiales de construccin, a f i n de asegurar con su presencia un derecho.
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En esta forma organizada,que se repite en todos los casos, inician la vida de la barriada y paralelamente fundan una asociacin de pobladores, la cual en un primer momento es constituida por los promotores de la invasin, que generalmente son mestizos urbanos. Posteriormente,ya instalados elegirn sus propias autoridades. L a asociacin de pobladores surge como defensa y como organismo que los representa en su deseo fundamental de conseguir la propiedad de los lotes que ocupan. Esto constituye su mayor anhelo y es e l hecho sustantivo de toda su accin. A travs de la asociacin y por la accin colectiva de sus integrantes mediante trabajos pblicos, dan comienzo a la formacin de un barrio. Desde e l primer momento tienden a dotarse de servicios pblicos bsicos con diversos resultados :agua,luz elctrica,desage. Ms tarde contarn con un puesto sanitario,una escuela,una iglesia, una plaza pblica, un local comunal y servicios de vigilancia. Para la consecucin de estos servicios se valen de numerosos recursos, entre l o s cuales pueden mencionarse l o s favores polticos, servicios oficiales,las instituciones religiosas, etc. En un primer momento nadie paga alquileres por e l lote que ocupa, sino simplemente una cotizacin mensual a la asociacin para que sta disponga de fondos para las gestiones oficiales de reconocimiento o de instalacinde servicios.M s tarde,con e l acaparamiento de lotes y la congestin de la poblacin, surgir una red de alquileres y subarriendos. Las barriadas constituyen as agrupamientos organizados con un fim especfico : tener vivienda propia. Como no se han puesto en prctica medidas para atender e l tremendo crecimiento de la urbe, n i reservado zonas de expansin, a l alcance de las -diversasclases sociales,la gran poblacin que acude a ella, por diversos motivos, se ha visto obligada a actuar por su cuenta,organizndose de acuerdo con las circunstancias del momento, aprovechando de las situaciones polticas reinantes para crear este tipo de agrupamientos. H a habido invasiones progresivas que casi han pasado inadvertidas, otras por e l contrario han sido masivas y por tanto notorias.En diciembre de 1954 y en una sola noche cinco m i l personas levantaron una ciudad en l o s arenales de la periferia del valle del Rmac. Antes, en 1 9 4 5 un grupo ocup por la fuerza un cerro en la parte este de la ciudad, creando la barriada de San Cosme que es una de las ms tpicas por su forma de establecimiento. En muchos casos stas surgieron favorecidas por las autoridades. L a prensa nacional ha servido de estmulo a l informar en forma destacada en algunos casos la existencia y proceso de organizacin de estas agrupaciones. En todas las barriadas y de acuerdo a la topografa del terreno existe una notable variedad de construcciones.Generalmente comienzan como un conjunto de viviendas de esteras, l o que les confiere una fisonoma tpica. Ms tarde sern reemplazadas por construc180

ciones de adobe o de ladrillo. Existen barriadas en las cuales solamente se permite construir con ladrillo, mientras que otras utilizan una gran gama de materiales que van desde latas, planchas de madera y de papel, lonas, esteras, hasta adobe, ladrillos y cemento armado.
NMERO Y POBLACI~N

En diciembre de 1956 realizamos un censo general en todas estas barriadas, 56 agrupaciones, distribuidas en la siguiente forma por su ubicacin : Primer grupo : barriadas ubicadas en las faldas de l o s cerros que circundan la ciudad. Segundo grupo: barriadas ubicadas a ambas mrgenes del r o Rmac. Tercer grupo :barriadas ubicadas en la periferia del valle del Rmac. Cuarto grupo : barriadas ubicadas dentro de la zona urbana (relictos que han quedado dentro del rea urbana como consecuencia del crecimiento vertiginoso de la ciudad). Estas 56 barriadas tenan una poblacin de 108 988 habitantes distribuidos en 21 0 0 3 familias,las que ocupaban un rea de 300 hectreas. L a poblacin de cada una de estas barriadas oscilaba entre 51 y 8 595 habitantes. L a poblacin omitida en e l censo se calcul en un 1 0 % o sea 1 0 898, l o cual significa que la cifra ms aproximada a la realidad es de 119 886 habitantes. En 1957 la poblacin de la gran Lima (incluyendo el Callao), calculada a base del censo de 1940,era de 1 260 729 l. L a poblacin del pas para ese ao se calcul en 9 923 O00 habitantes z. Esto quiere decir que en 1957 e l 9,5 % del total de la poblacin de Lima viva en barriadas marginales.En cifras redondas hemos considerado en nuestros estudios que e l1 0 % de la poblacin de I ' a ciudad de Lima viven en estos grupos. Este porcentaje conserva actualmente toda su validez por no haber habido alteraciones notables. En la segunda ciudad del Per,Arequipa, donde tambin hicimos un censo general de los pobladores de barriadas, e l porcentaje de poblacin que vive en ellas es del 9 % (poblacin de Arequipa en 1957 : 117 208 habitantes). En la ciudad de Chimbote e l porcentaje es ms elevado : 20 % de su poblacin (33 O00 habitantes en 1957) vive en barriadas. Estas cifras permiten situar mejor e l problema de estas agrupa1. Vase Ministerio de Hacienda y Comercio, Boletn de esiadstica peruana, ao 1, n.o 1,
Lima, 1958, pg. 33. 2. O p . cit., pg. 23.

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ciones que viven en torno a las ciudades y que por ahora sign&an l a forma ms veloz de su crecimiento.Ahora veamos la procedencia de estos pobladores.
PROCEDENCIA

Segn e l mencionado censo de 1956 l a poblacin de las barriadas limeas de acuerdo con su procedencia est constituidaen l a siguiente forma: 47 % de provincianos, 52 % de limeos y 0,15 % de extranjeros. L a cifra de ignorados es de 1,6 %. Esto quiere decir en un primer anlisis que existe un mayor niimero de limeos (56 338) que de provincianos ( 4 9780 habitantes). Pero debe tenerse en cuenta la gran poblacin de nios hasta l o s diez aos de edad nacidos en Lima hijos de padres provincianos, ya que este grupo de edad constituye e l 35 % de la poblacin de estas barriadas. Este hecho, desde e l punto de vista sociolgico y cultural, tiene suma importancia porque la influencia del hogar en l o s primeros aos de vida es ms importante que la proveniente del mundo exterior, en este caso. Adems, el analizar la procedencia de los jefes de familia, este raciocinio queda ampliamente confirmado,ya que slo e l 11 % de los jefes de familias son nacidos en Lima y e l 89 % son provincianos. E l cuadro de distribucin por regiones indica que e l 36 % del total de jefes de familia son de la costa, e l 6 1 % de la sierra, e l 1,5 % de la selva, e l 0,34 % extranjeros y e l 0,92 % ignorados. En los resdtados individuales el lugar ds nacimiento del mayor nmero de provincianos corresponde a l o s departamentos de la sierra, estando l o s porcentajes distribuidos en la siguiente forma : zona serrana, 80 %; zona costea, 19 %; zona selvtica, 1 %. L a mayor parte de la poblacin, repetimos, procede de las regiones serranas o sea de gente participante de cultura rural. Este es un dato importante para el conocimiento de estas barriadas, y a l a vez porque nos enfrenta a situaciones especiales para conocer cmo e l poblador rural se integra a la vida urbana. No existe provincia del pas que no est representada en todas las barriadas, que son como mosaicos de todos los pueblos peruanos. Dos departamentos correspondientes a dos zonas densamente pobladas por grupos eminentemente campesinos,Ancash y Ayacucho, son los que aportan e l mayor nmero de pobladores a las barriadas. Y estas dos regiones estn entre las ms atrasadas y poco desarrolladas, y donde e l problema de tenencia de la tierra es agudo. Por las informaciones recogidas, sabemos que desde 1940 el flujo de provincianos que han ido a vivir a estas barriadas en forma permanente se ha incrementado en forma progresiva.

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Con refencia a l grado de instruccin el censo arroj el siguiente resultado : el 86 % de l a poblacin a partir de los cinco aos ha recibido o recibe instruccin y solamente el 1 0 % es analfabeto. E l 4 % corresponde a personas que no declararon su instruccin.Esto quiere decir que constituyen grupos alfabetos. Del total de habitantes con instruccin el 55 % son hombres y el 45 % mujeres. Los analfabetos por sexo se distribuyen en 25 % hombres y 75 % mujeres. E l grado de instruccin de l a poblacin alfabeta tiene las siguientes caractersticas : 90 % tienen instruccin primaria (52% primer grado y 38 % segundo grado), 9 % tiene instruccin secundaria y el 0,63 % tiene instruccin superior.
OCUPACI~N E INGRESOS

La poblacin econmicamente activa de estas barriadas es de 28 764 personas ( 2 3 536 hombres y 5 228 mujeres) distribuidas en l a siguiente forma :
CUADRO 1. Distribucin de la poblacin econmicamente activa
Ocupacin

Hambres

Mujeres

Tohl

Artesanos y obreros Domsticos Conserjes, guardianes, ayudantes, vendedores ambulantes y de tiendas o mercados Chferes, conductores u obreros de transporte Agricultores Empleados Trabajadores profesionales Ladrilleros Soldados

52 11

5
6

58 16

1 4

5 2,8 1 . 7 0146 0.22 0107

0,20 0,34 0,31

5 3 2 0,77 0,22 0,07

E l7 1 % de l a poblacin econmicamente activa tiene trabajo estable, el 27 % inestable y e l 2 % ignorado. E l ingreso econmico de esta poblacin activa es e l siguiente : promedio de los que declararon jornal diario, 30,50 soles;promedio de los que declararon salario semanal, 151,50;promedio de los que declararon sueldo quincenal, 388,OO; promedio de los que declararon sueldo mensual, 617,OO. Solamente el 1 % de la poblacin declar estar desocupada. La gran mayora de l a poblacin econmicamente activa trabaja fuera de las barriadas ( 9 1 % ) , pero existe una pequea parte
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(7,2 % ) , que trabaja en ellas, principalmente quienes tienen a su cargo las tiendas y algunos talleres.Es interesante anotar la cantidad de tiendas o pequeos negocios que existen en todas las barriadas, generalmente atendidos por mujeres, las cuales obtienen de esta manera un pequeo complemento econmico.
SERVICIOS EXISTENTES

En las 56 barriadas existen los siguientes servicios pblicos :30 asociaciones de pobladores debidamente reconocidas y 26 en formacin; 32 barriadas tienen asegurado e l servicio de agua potable; 4 barriadas tienen algunas redes de desage; 15 barriadas poseen botiquines y servicios mdicos diversos;20 barriadas tienen escuelas primarias; 20 barriadas tienen locales comunales; 15 barriadas tienen templos o lugares de culto; 1 0 barriadas tienen clubes deportivos y sociales; 3 barriadas tienen cines;30 barriadas tienen servicios de luz elctrica instalados por diversos conductos; existen cerca de 2 m i l tiendas y talleres entre todas las barriadas.
COMPOSICI~N DE LOS GRUPOS DOMSTICOS

Las 21 0 0 4 familias existentes en las barriadas estn distribuidas de acuerdo con su composicinfamiliar en los siguientes grupos domsticos : familias nucleares (integradas por padres ms h i j o s ) , 62 %; familias agregadas (familia nuclear ms otros parientes), 26 %; familias diversas comprenden un padre o madre con sus hijos,ms otros parientes), 5 %; matrimonios, 3 %; personas solas,2 %. Esto indica la preponderancia de las familias nucleares que constituyen las unidades sociales bsicas de seguridad de l o s integrantes de estos agrupamientos. En e l rubro de familias agregadas, como en e l de familias diversas,se encuentra a las personas que con e l apoyo de l o s familiares ya establecidos buscan incorporarse a la ciudad. Estas son en trminos generales las caractersticas de las barriadas limeas. Como nota final es importante mencionar las m i l y una vicisitudes por las que pasan para obtener l o s servicios de que disponen, e l reconocimiento de sus asociaciones y sobre todo t t u l o s de propiedad legales. Se dan cuenta de su situacin precaria, de su inestabilidad debido a que son invasores de tierras que no les pertenecen y por 'las que no pagan arriendos. Estos les produce un clima de angustia constante, por e l temor de ser desalojados, motivo por e l cual son sumisos a todas las presiones de l o s polticos y siempre tratan de halagar a l o s gobiernos, circunstancia que ha sido hbilmente aprovechada por stos en una serie de oportunidades. L a inseguridad en l a propiedad de sus lotes constituye un factor que afecta la integracin de estos grupos,a l o cual habra que agregar su constitucin por personas de diversa procedencia, l o que les confiere una fiso184

noma heterognea que tambin atenta contra su integracin. Las asociaciones de pobladores no pueden superar estos factores negativos,entre otras cosas porque muchas de ellas han perdido prestigio debido a l o s malos manejos de sus dirigentes, sobre todo en el aspecto econmico.D e esta manera la familia permanece como e l nico ncleo efectivo de compensacin.sta es una diferencia entre l o s patrones urbanos y rurales. En stos, familia,comunidad en su amplio sentido,gobierno local,parentesco,compadrazgo y tradicin, son los pilares integradores de su accin,mientras que en la ciudad slo queda la familia. Los pobladores de las barriadas no esperan que se les regale los ttulos de propiedad, sino que e l Estado les venda la tierra que ocupan. Desean pagarla en cuotas proporcionales a sus ingresos, en plazos de diez a quince aos, y desean tambin, y ya l o hacen, trabajar en las obras de bien comn. Un hecho importante es e l marcado sentido cooperativista existente en estas agrupaciones, e l m i s m o que se ha manifestado constantemente en sus actos y gestiones. M O T I V A C I O N E S DE LAS M I G R A C I O N E S DE P R O V I N C I A N O S A LA CfUDAD DE LIMA

En e l censo realizado en 1956 (noviembre-diciembre) intentamos conocer las causas por las cuales 17426 jefes de familia, nacidos en provincias, decidieron venir a vivir a Lima en forma permanente. E l anlisis de las respuestas conseguidas constituye el contenido de la segunda parte del presente informe. E l cuadro final que se obtuvo fue e l siguiente :
CUADRO 11. Migracin a la ciudad : razones invocadas
Porcentaje

Motivaciones econmicas Motivaciones sociales Motivaciones educativas Motivaciones militares (servicio militar obligatorio) Motivaciones de salud Motivaciones de vivienda Motivaciones diversas

13 713 5 133 1936 766

595 179 139
. _

61,05 22,85 8,62 3,41 2,65 0,80 0,62 100,oo

22461

1. Esta cifra correspondiente a l a declaracin de 17 426 jefes de familia es mayor que e l nmero de los mismos, ya que algunos proporcionaron ms de una motivacin.

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MOTIVACIONES ECON~MICAS

Las motivaciones econmicas son las ms importantes y son debidas, principalmente a diferencias regionales; podemos afirmar que e l desequilibrio existente entre las condiciones de trabajo en las provincias y zonas rurales con respecto a la ciudad de Lima, es una de las causas fundamentales por l a que se produce la masiva migracin. Las tres regiones del pas tienen un desenvolvimiento econmico diferente. L a costa, indudablemente,es la regin ms desarrollada; a l l estn concentradas las mejores ciudades peruanas, l a agricultura ha alcanzado una alta trcnificacin,hay cultivos de gran rendimiento industrial,como e l algodn y e l azcar, y cultivos en gran escala de arroz;adems a l l estn l o s mejores yacimientos petroleros y centros industriales.A l lado de este desarrollo industrial y agrcola estn e l desarrollo comercial y l o s grandes centros administrativos.Por l o tanto, buenas posibilidades y oportunidades de trabajo. Los campesinos serranos bajan a la costa por temporadas a trabajar en los cultivos y combinan as su sistema econmico, trabajando parte del ao en sus cultivos andinos y parte como peones en l o s cultivos costeos. Esta migracin tradicional se mantiene y en los ltimos aos se ha incrementado y constituido un gran estmulo para la migracin masiva. Desde e l punto de vista de las regiones, l a costa es l a gran zona de atraccin nacional. Pero junto a estas condiciones favorables, existen en ella hechos fundamentalesque limitan la mejora de niveles de vida que a primera vista ofrece a l o s ojos de l o s inmigrantes.Las pocas industrias nacionales estn en su mayora en Lima, de a l l que las posibilidades de trabajo que ofrecen congestionan la ciudad. L a sierra es la regin campesina por excelencia, as como la ms poblada del pas. Existen en ella seis valles extensos de gran potencialidad y dos mesetas favorables para e l desarrollo de la ganadera. Los campesinos indgenas por sus formas culturales y bajsimos niveles de vida, analfabetos en buen porcentaje, parlantes de idiomas aborgenes,con una economa de subsistencia,son agricultores y ganaderos en pequea escala, con tcnicas poco desarrolladas. Praticamente han copado todas las tierras cultivables y como no hay posibilidades de incrementarlas para satisfacer su rpido crecimiento (debido a l o s factores mencionados en la primera parte de este informe) e l desequilibrio entre tierra y hombre se ha roto desde hace mucho tiempo. Una parte de su poblacin ha intentado buscar nuevas zonas en la caja de montaa y en la regin amaznica,pero las tremendas condiciones que a l l les impone l a vida, l a lucha por adaptarse y e l esfuerzo que significa trabajar aisradamente,no permite que este proceso se cumpla con mayor intensidad,de a i l que l a costa y especialmente Lima, sea e l camino que siguen. Escuelas,
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vas de comunicacin, conversaciones, experiencias vividas, etc., favorecenesta atraccin. Tambin en l a sierra existen grandes haciendas agrcolas y ganaderas en manos de pocas familias dentro de un sistema feudal, muchas de ellas de buena produccin y con cierta tecnificacin, especialmente las segundas; as como tambin existen otras abandonadas o mal administradas que vegetan. Esta concentracin de la propiedad es un factor que atenta contra las posibilidades de trabajo para l o s campesinos. L a estructura feudal,que existe con mayor nfasis en la sierra, es otro de los factores que contribuye a la migracin.Estas referencias hacen de la sierra la regin de donde emigra e l mayor porcentaje de l a poblacin hacia la costa, sobre todo a Lima, por l o que se hace necesario, adems de estudios previos y especiales, fomentar planes de desarrollo regional. Actualmente se llevan a cabo investigaciones antropolgicas en grupos representztivos del departamento de Ancash, zona del callejn de Huaylas, a f i n de conocer cmo los indgenas llegan a la ciudad y se integran a l a vida urbana. Estas investigaciones estn demostrando que los desajustes econmicos son l o s mviles principales de las migraciones. Para muchos campesinos l o s contactos con e l mundo exterior satisfacen sus expectativas de trabajo, l o que se traduce en dinero que en muchos casos consideran suficiente porque nunca la tuvieron antes, pero a l a vez ven e l mundo forneo como algo hostil, fuera de su paisaje, donde e l mecanismo burocrtico, l a ciudad con su bullicio, e l mestizo, las autoridades, l o afectan profundamente. Familia, comunidad, tierras y animales constituyen l a base de sus mecanismos campesinos; en l a ciudad todo cambia, todo se hace complejo, se presenta intrincado y e l campesino se ve solo frente al o nuevo. Muchos domsticos trabajan donde familias a las que no comprenden y por las que no son comprendidos y en sus salidas semanales buscan a l o s suyos y recuerdan su pueblo,donde las relaciones interpersonales son constantes. Para muchos, ste es un primer impacto del que slo se salvan cuando tienen familia, casa y pueden escapar del servicio domstfco;para otros l a nica solucin es amoldarse a l a vida de la familia de sus patronos. En los primeros momentos los migrantes conservan muchas relaciones con l a comunidad y cada vez que pueden l a visitan,pero poco a poco esta ligazn se atena y queda slo la fiesta patronal como vinculacin hasta desaparecer en muchos casos todo lazo de unin. Las instituciones de paisanaje que cada da se incrementan en Lima l o s unen y a l l cambian experiencias y tienen oportunidades de mejora de trabajo, de cambiar de residencia, de formar parte de una barriada. Y as se integran a estos conglomerados,donde a su vez atraern a otros paisanos o parientes, funcionando l a atraccin de 187

pequeos ncleos que sumados constituyen uno de l o s grandes problemas de Lima. L a migracin en gran escala desequilibra los servicios existentes en l a ciudad, congestionndolos; siendo la vivienda e l aspecto que recibe e l impacto ms ostensible,la barriada es e l nico camino que les ofrece l a ciudad para solucionar este problema. Pero de la sierra no solamente vienen indgenas o mestizos de nivel bajo, sino que tambin llegan mestizos de nivel mediano y alto, que por salud o por haber vendido sus propiedades u otras razones deciden dejar l a sierra e instalarse en la ciudad.Ellos se adaptan en mejores condiciones porque e l problema econmico no es e l vital, pero congestionan l o s servicios pblicos y l a administracin de la ciudad; por sus influencias ocupan cargos pblicos y sufren otro tipo de acomodo urbano. Esta gente no llega a las barriadas, por eso es que no haremos hincapi en su adaptacin a la cultura urbana. E l sistema de comunidades de indgenas que conserva formas cooperativistas tradicionales,sobre todo en e l trabajo, atraviesa una etapa de crisis que atenta contra su buen rendimiento. A l haber entrado a formas individualistas de propiedod estn agudizando e l minifundio con l o que afectan s u integracin y productividad. L a tercera regin es l a Amazonia, que tiene reducida, aunque creciente,participacin en los problemas generales de la nacin. L a poblacin que emigra est compuesta nicamente de mestizos de las ciudades y pueblos y su volumen es limitado, debido tambin a la escasa poblacin que en ella vive, la misma que se calcula en unos 250 O00 habitantes. H e trado a colacin este anlisis de las regiones peruanas para situar mejor e l problema y ofrecer una mejor idea de sus situaciones e importancia. Las respuestas facilitadasrelativas a motivaciones econmicas indican como motivacin principal para su venida a la ciudad,razones de trabajo : a buscar trabajo, por no existirlo en su pueblo, porque fue trasladado de trabajo,por su profesin, por conflictos laborales en su pueblo o porque fue enganchado (obligado a venir). D e estas 1 021 4 declaraciones, 256 corresponden a motivaciones conexas como son: por traslado, por conflictos laborales y por su profesin. Traslados7corresponden a personas que trabajan en firmas constructoras o de negocios y que a l cambiar sus intereses a la ciudad motivaron la venida de sus obreros o empleados. Los enganchados son los que vienen comprometidos a trabajar en determinadas ocupaciones, generalmente agrcolas, en campos cercanos a la ciudad. Este sistema funciona para e l trabajo de las grandes haciendas costeas donde e l enganche es temporal y en l intervienen personas especializadas que sirven de intermediarios a los hacendados. Las motivaciones indagadas en otro grupo son en buena cuenta
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complementarias del primer conjunto. Por mejorar su situacin econmica, por razones econmicas, por necesidad y por necesidad econmica de sus parientes, significa buscar trabajo, mejorar e l nivel de vida o sea que, resumiendo,casi e l 95 % de l o s declarantes ha venido a l a ciudad principalmente para buscar trabajo.
MOTIVACIONES SOCIALES

E l cuadro de declaraciones que hemos agrupado bajo e l rubro de motivaciones sociales es ilustrativo para conocer an ms las causas del problema que venimos estudiando. Muchas de ellas tienen vinculaciones con aspectos econmicos,pero hemos preferido integrarlas dentro de l o social para dar mayor amplitud a este anlisis. Las motivaciones familiares regn s desprende de estas declaraciones son las ms importantes. Incide as en l o s problemas familiares o t r o de los mviles que favorecen la migracin. Agregando las razones econmicas y las educativas se tiene un cuadro ms claro del problema. L a familia, institucin social bsica, es la que soporta los desequilibrios de un pas subdesarrollado y heterogneamente cultural.En muchos casos, sobre todo entre l o s campesinos andinos que vienen a la ciudad, e l impacto es fuerte,la familia cambia de una economa de subsistencia en l a que e l dinero no tiene importancia,porque muchas veces n il o conocen o no saben de su verdadero valor, a una economa monetaria en la cual e l dinero tiene un papel de primera importancia. Como ya hemos dicho antes esto atenta contra la cohesin familiar, pero a su vez despierta estmulos porque muchos encuentran en e l manejo del dinero una elevacin de su status y tambin de su nivel de vida. Depende de la forma de adaptacin e l surgimiento de serios conflictos familiares.Por los casos estudiados podemos decir que la integracin a la vida urbana sigue un ritmo progresivo,l a desocupacin en Lima no tiene an carcter agudo y todava existe trabajo para l o s que llegan. Los inmigrantes consideran que es un sacrificio muy fuerte e l aceptar condiciones de vida tan deplorablesen aspectos tales como l a vivienda y la alimentacin por ejemplo, guardan un aliento notable para soportar en los primeros aos tal situacin. L a gran mayora encuentra su adaptacin a l o urbano; una nueva parte a l enfrentrar conflictos familiares,sociales y econmicos insolubles o bien regresa, l o que ocurre en poca escala, o bien va a constituir l o s bajos fondos de la sociedad. E l nuevo sistema monetario fomenta e l individualismode l o s miembros econmicamente activos, minando la autoridad de l o s padres; pero esta misma capacidad econmica individual significa e l primer proceso de integracin de l a familia en e l nuevo ambiente. E n pocos casos la desintegra y en s u mayora la fortalace porque l e
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ofrece oportunidades para salir adelante. L a tierra extraa,la lucha por la vivienda, por educar a l o s hijos,por demostrar a l o s paisanos que se ha triunfado en la ciudad, etc., cohesionan l a famdia. L a ayuda econmica es inmediatamente para construir l a nueva casa o para pagar alquileres y de aqu surge e l primer problema de hacinamiento humano; a f i n de abaratar l o s altos costos de los alquileres o de costear los de construccin muchas personas viven en un cuarto o un departamento, soportan la vida en comn reduciendo e l pago de alquileres a sumas mdicas, l o que les permite capitalizar para despus buscar su independencia. L a familia tiene que enfrentarse a muchas dificultades y esto hace que en su gran mayora no se desintegre. Adems, muchas de las obligaciones de los jefes de familia encuentran su solucin en los servicios que ofrece l a ciudad; as, en e l aspecto educativo cuentan con jardines de infancia y escuelas en mayor nmero y con mejor eficiencia que en sus pueblos o comunidades;las parroquias e instituciones religiosas contribuyen en diversos aspectos;en general hay ms seguridad frente a cualquier riesgo, l o s servicios sociales de la ciudad funcionan con relativa eficacia; las misiones religiosas estimulan constantemente, obras sociales van hacia ellos, todo esto representaun factor positivo en el proceso de adaptacin a l o urbano. Y si una desgracia notable sucede,por l o s diarios,por la asociacin, l a escuela, l a parroquia, etc., se puede conseguir ayuda inmediata, hecho que no ocurrira en su pueblo. En medio de l a penuria hay, pues, compensaciones . Otro hecho a destacarse es e l elevado porcentaje de familias nucleares o bsicas, las que aunque en su mayora no estn sancionadas ni civil n i religiosamente, funcionan,con relativa estabilidad, es que favorece l a adaptacin.L a estructura familiar rural no difiere de la urbana en e l rgimen matrimonial de a l l que sea ms fcil e l proceso de adaptacin. L a indolencia o mejor dicho l a ignorancia de muchos padres que no aprovechan l o s recursos y posibilidades de la ciudad contribuye a fomentar l a vagancia infantil, que es una de las consecuencias desfavorables de l a adaptacin a l nuevo medio. Basta que haya conflictos o desajustes familiares o descuido de los padres para que los nios entren a l mecanismo de las pandillas o tiras que capitaneados por mozalbetes criollos enrumban por sendas peligrosas a l o s nios y sobre todo a las nias que son presas de tratantes y que desde adolescentes ven en la prostitucin un medio fcil de salir de la miseria. Esto sucede en las barriadas no sabemos en que escala. Muchos padres de familia encuentran en e l alcohol la mitigacin de sus abrumadores problemas, l o que se observa de preferencia los fines de semana,visitando las cantinas y bares de las barriadas. Por e l momento carecemos de datos sobre la importancia de esta situacin.
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Las nuevas diversiones que ofrece la ciudad,los clubs deportivos, las oportunidades de conocer a gente tan heterognea l o que permite al o s jvenes escoger cnyuge dentro de un marco ms amplio contribuye a mejorar, sobre todo, la condicin social y jurdica de la mujer. E l hecho de que la mujer pueda ganar salarios, en muchos casos equivalentes a l o s hombres,les mejora su status. Todos estos son factores importantes en e l proceso de adaptacin. L a vida en transicin es un perodo que dura entre dos y cinco aos,de acuerdo con las encuestas,y es en esa etapa donde l o s rumbos se definen. Los inmigrantes provenientes de grupos rurales, con su sola presencia en la ciudad elevan su status social; sern ya mestizos que ocupan un nivel superior a l indgena y mestizos de las zonas rurales. Nuevos hbitos contribuirn a este hecho, aun cuando sigan analfabetos.
MOTIVACIONES EDUCATIVAS

Las motivaciones derivadas del deseo de educar a l o s hijos constituyen otra de las causas que determinan la venida de poblacin de l o s pueblos a la ciudad de Lima. E l porcentaje de amilias que llegan estimuladas solamente por la educacin es reducido s i se compara con l o s resultados de las motivaciones sociales y econmicas. S i n embargo, es importante destacar algunas ideas. Un buen nmero de familias viene a la ciudad especialmente para educar a SUS hijos, en muchos casos haciendo sacrificios que significan dejar sus chacras o posibilidades de trabajo y aceptar estoicamente l o s embates de la vida urbana con tal de lograr tal propsito. En muchos casos son adolescentes que vienen a vivir en casa de parientes o entre hermanos, o solos,para completar sus estudios. L a instruccin secundaria es e l estmulo de la ciudad y posteriormente la universidad o la escuela profesional o las escuelas militarizadas. Una de las consecuencias inmediatas que ha provocado e l incremento de la poblacin escolar en la ciudad de Lima es la actual situacin de las escuelas limeas, las que casi en su totalidad son alternas,o sea que como no hay suficientes locales escolares,ha sido necesario desdoblar las actuales para dar cabida a una doble poblacin escolar, en desmedro de la eficiencia en la enseanza. Muchos nios se educan sirviendo como domsticos en casas de familia. En nuestras universidades tenemos cientos de alumnos cuyos padres son comuneros indgenas,que mediante gran esfuerzo los mantienen hasta lograr verlos profesionales.Algunas comunidades de indgenas costean en Lima l o s estudios de Sus alumnos sobresalientes. Los jvenes que logran una educacin adecuada o llegan a ser profesionales se quedan en la ciudad y es poco frecuente e l caso de que regresen a sus lugares de procedencia, porque generalmente en eiios no existen oportunidades de trabajo, de manera que e l profe191

sionalismo congestiona la ciudad. Adems, las profesiones tcnicas son consideradas en un nivel inferior, porque la educacin nacional est orientada hacia e l profesionalismo liberal.Los maestros son l o s nicos que regresan a sus pueblos o bien trabajan en otros. L a ciudad todava no prepara trabajadores calificados y todo hace pensar que e lm i s m o impacto migratorio llevar a l o s jvenes a este camino, o sea que ellos l o abrirn porque cada da es ms difcil encontrar trabajo para l o s profesionales, as como para l o s que a l acabar l a instruccin secundaria buscan empleos de oficina. L a ciudad a su vez abre nuevas perspectivas en l a educacin de las mujeres, las cuales acuden a las escuelas cada vez en mayor nmero y esto significa un progreso con respecto a l o s conceptos imperantes en l o s pueblos y zonas rurales,l o que est contribuyendo a l mejor nivel social y econmico de las familias. U n o de los primeros esfuerzos de toda barriada se dirige a conseguir una escuela del Estado y casi todas ellas l o han logrado;en su construccin y aun en su mobiliario la poblacin ayuda mediante trabajos comunitarios.Despus de l o s ttulos de propiedad e l mayor anhelo es e l establecimiento de escuelas. Existe avidez por la educacin de l o s hijos, porque consideran que ello significa e l progreso y la mejora del nivel de vida de la nueva generacin. U n o de los actuales problemas de la ciudad es atender a la gran demanda escolar.
OTRAS MOTIVACIONES

Las motivas militares constituyen un factor que tambin contribuye a las migraciones. Los cuarteles atraen a pobladores del campo, de vida rural, que deben cumplir con el servicio militar obligatorio;la mayora de los que acuden son analfabetos, e l cuartel los alfabetiza y a la vez despierta estmulos para que a l acabar su servicio se queden en l a ciudad. Debido a que en la ciudad se encuentran los mejores centros asistenciales del pas, as como mayores posibilidades de curarse en forma econmica, muchas familias vienen del campo por motivaciones de salud. Los invlidos que se trasladan a la ciudad l o hacen movidos por la esperanza de vivir de la caridad pblica. Muchos de l o s que vienen para atenderse en los hospitales despus de ser curados se quedan en la ciudad. L a desproporcin entre l a atencin mdica que se puede conseguir en l o s pueblos y la ciudad de Lima es extrema,constituyendo por eso una causa ms de atraccin. Las motivaciones de vivienda constituyen slo e l 0,s% ( 1 7 9 respuestas). E l problema de la vivienda rural tiene un sentido diferente a l que plantea la vivienda urbana.Lo que existe en e l primer caso es fundamentalmente mala utilizacin de l a vivienda por falta de conocimientos adecuados. Las posibilidades de habitacin en e l campo

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y en los pueblos del pas estn a l alcance de todas las clases sociales y en tomo a su construccin existen sistemas tradicionales de ayudas comunales que la favorecen (la zafa-cas, por ejemplo). Por esta razn esta motivacin es de escaso volumen para aquellos migrantes que vienen directamente a las barriadas. Finalmente motivaciones diversas totalizando 139, significan e l 0,62 por ciento. Estas declaraciones constituyen indicios particularmente de otros mviles, que denotan desequilibrios administrativos o bien sucesos imprevistos.
Las motivaciones presentadas demuestran que la gran migracin provinciana a la capital responde a diversas causas. E s necesario aadir que generalmente no es una sola motivacin la que induce a las personas a dejar su lugar de origen, por e l contrario inciden ms de una, entre las que destacan por su importancia las econmicas y las sociales. Las declaraciones de los jefes de familia que se trasladaron de alguna zona de la misma ciudad a la barriada para explicar este hecho sealaron, en forma casi total, 90 %, que lo hicieron presionados por e l problema de la vivienda, que se origina por los altos alquileres, e l terremoto de 1940 que afect muchas viviendas populares, las demoliciones en e l rea urbana, la escasez de vivienda econmica, y e l deseo vehemente de la casa propia aparece as como una nueva variante del problema. D e esta manera, la vivienda es l a causa inmediata, dentro de l a ciudad, para e l surgimiento de las barriadas, lo que no es sino consecuencia de desajustes econmicos y sociales de un pas con bajos niveles de vida.

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VII.ALGUNAS CARACTER~STICAS DE LA URBANIZACI~N EN RO DE JANEIRO

por Andrew Peurse

CONDICIONES GENERALES DE VIVIENDA

U n a de las manifestaciones caractersticas del proceso de urbanizacin en R o de Janeiro es e l crecimiento de las favelasl, en las cuales viven 650O00 de los 2 O00 O00 de habitantes de la ciudad segn e l estudio ms reciente,efectuadoen1957 por e lI n s t i t u t o de Pesquisas e Estudos do Mercado. L.A. Costa Pinto en su libro O Negro no Rio de Juneiro informa que gran nmero de antiguos esclavos se establecieron en l o s cerros diseminados por la ciudad y sus alrededores inmediatamente despus de su emancipacin en 1888.En l o s ltimos aos del siglo pasado, al terminar la guerra de los canudos parece que se fundaron tambin favelas en e l cerro Providencia y a l l se habra originado su nombre, si hemos de aceptar la opinin de un colaborador del semanario Munchete z. A pesar de estos dos ejemplos, no hay que pensar que la favela era residencia caracterstica de las clases populares en esos tiempos. Eran ms comunes la cabeza de puerco y la colmena (cortico),
1. El Instituto Brasileiro de Geografa e Estatstica define la favela en funcin de Las caractersticas siguientes : a) una agrupacin de por l o menos 50 construcciones; b) predominio de casuchas y barracas de tpica apariencia rstica, generalmente construidas de tablones y lminas galvanizadas o materiales anlogos; c) construcciones no autorizadas y no fiscalizadas en terrenos de terceros o de dueos desconocidos; d) construcciones no incluidas en l a red general de alcantarillado, agua potable. luz y telfono; e) zona sin urbanizar, que no tiene adecuada divisin en calles, n i sistema de numeracin y pago de contribuciones o impuestos. 2. Segn este autor, una de las primeras colonias de ocupantes ilegales dentro de la ciudad fue fundada en e l cerro Providencia por los veteranos de la guerra de los canudos y descrita por Euclides da Cunha en Rebellion i n rhe Bucklands. E l cerro se levanta abruptamente detrs de los muelles de Ro y por e l otro lado mira hacia el Ministerio de Guerra, por cuyo motivo fue elegido por los veteranos como lugar de residencia mientras gestionaban diariamente con el gobierno e l pago de indemnizaciones y pensiones. A este cerro lo rebautiraron con el nombre de Favela en recuerdo de aqul desde e l cual se hizo el ltimo ataque a Canudos, llamado as por l a urente y amarga planta que abundaba en l. A L as bautizar su nuevo hogar, cabe creer que no slo saban l a amargura de l a larga tramitacin burocrtica que tuvieron que esperar. sino tambin su victorioso descenso final sobre e l Ministerio de Guerra. Posteriormente, e l mismo nombre se aplic a anlogas colonias en los muchos cerros de l a ciudad e incluso en . 0 de septiembre de 1956, Ro de Janeiro.) partes planas, (Vase Munchere, 1

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trminos con que se designaban distintos tipos de viviendas colectivas o tugurios establecidos generalmente en casonas urbanas que haban pertenecido a personas acomodadas. Segn e l censo,en 1890,inmediatamentedespus de la emancipacin de los esclavos, una cuarta parte de la poblacin viva en este tipo de viviendas,es decir, 18 338 familiashabitaban en 1 449 viviendas colectivas, y en 1906 e l nmero haba crecido a 3 041. Pero desde comienzos de siglo se advierte un alejamiento del centro de l a ciudad y en 1904-1905 e l trnsito por e l ferrocarril suburbano aument marcadamente. Entre los censos de 1890 y 1906 la proporcin de habitantes suburbanos subi de 17,s a 22,6 % en tanto que la poblacin total creci de 522 651 a 811 443. Entre 1906 y 1920, e l aumento de la poblacin urbana y suburbana fue ms o menos e lm i s m o -unos 173 O00 habitantes en cada casopero entre este ltimo ao y 1940 la poblacin de la ciudad casi no aument (14382) en t a n t o que la de los suburbios muestra un incremento de 591 886. D e esta manera, la ciudad creci hacia los suburbios, donde se encontraban baratos terrenos para construir y un servicio de transporte ms o menos adecuado, aunque las viviendas de las clases ms pobres eran deficientes y en la Estadistica predial de 1933 se consideraba que 57 889 casas merecan e l calificativo de rsticas.Uno de l o s cambios importantes asociado a l crecimiento de los suburbios fue la rpida disminucin en e l nmero de viviendas colectivas que haban sido hasta entonces las habitaciones tpicas en que vivan hacinadas las clases ms pobres. Se ha sugerido que las viviendas colectivas son una reliquia cultural de la senzala o casas de esclavos; como quiera que sea, la evolucin desde este tipo de vivienda a la casa independiente -aunque improvisada y rstica- constituye una importante transformacin cultural en un sector de la sociedad. U n a de las mejores relaciones de la vida inestable y marginal de los suburbios de Ro de Janeiro a comienzos de siglo se encuentra en las obras de Lima Barreto,e l gran escritor y bohemio negro que muri en 1922,sobre todo en Clara dos Anjos. M s o menos desde 1930 se observa una transformacin de este proceso que lleva al rpido crecimiento de las favelas por efecto de una ola de inmigracin producida por factores tanto de atraccin como de repulsin. En e l ao 1930 hubo una brusca baja de l o s precios mundiales de l o s productos agrcolas brasileos y, por l o tanto, decay e l bajo nivel de vida rural. Con esto, aument la migracin a la ciudad desde los vecinos estados de Minas Gerais, Espirito Santo y Ro de Janeiro. Tambin en ese ao comienza una nueva etapa poltica en que la iniciativa gubernamental se orienta hacia e l desarrollo de industrias para abastecer e l mercado interno, no slo en un esfuerzo para compensar la desfavorable situacin de cambios que amenazaba reducir la capacidad brasilea para impor195

tar, sino tambin como un medio de alcanzar una mayor independencia econmica. E l establecimiento de nuevas fbricas y su demanda de mano de obra alter las modalidades existentes de vida, movilizacin y trabajo.E l costo de la vida, as como los de construccin y bienes races, se elevaron rpidamente,no slo en e l centro de la ciudad sino tambin en la periferia; en cambio l o s salarios apenas crecan a lm i s m o ritmo y a menudo aumentaban con mayor lentitud. Por este motivo, en tanto que se deterioraban las condiciones de vida de las clases populares ya domiciliadas en l a ciudad, los nuevos emigrantes encontraban inmensa dificultad en arrendar casas en e l centro o en l o s suburbios. Adems, tanto crecieron los suburbios que e l sistema de transporte no pudo ya llevar la carga que se l e impona.A los seis meses siguientes de iniciado e l servicio de trenes elctricos en 1937, e l nmero de pasajeros haba aumentado en 3 948 857.Actualmente, la terrible confusin en las horas de mayor movimiento y los frecuentes accidentes en las lneas suburbanas bastan para amedrentar a l ms valiente y provocan estallidos espordicos de quebru-quebru o destruccin intencional de las instalaciones por turbas de furiosos pasajeros. L a solucin a l problema de l a vivienda de l o s inmigrantes fue construir sus propias casuchas endebles e improvisadas en las inclinadas laderas de l o s cerros y terrenos baldos ms cercanos a l lugar de su trabajo y as contribuyeron a la formacin y difusin de las favelas. Entre 1940 y 1950 l a situacin desmejor continuamente y aument la discrepancia entre l o s salarios y e l costo de la vida, a l m i s m o tiempo que la poblacin de l a ciudad creca en 613 310 en gran parte a consecuencia de la migracin desde estados vecinos. E l nmero de casas rsticas subi de 66 317 a 89 635 entre 1940 y 1949 (segn un recuento del Servicio Nacional de la Fiebre A m a r i l l a ) es decir, se registr un incremento medio de 2 702 anual en comparacin con la tasa de 1060 observada en l o s siete aos anteriores a 1940. Y Sobre la base de l o s clculos del Servicio Nacional de l a Fiebre Amarilla, l a poblacin de las favelas sumaba aproximadamente 400O00 habitantes o e l 17 % de la poblacin de la ciudad en 1947. En 1957 haba llegado a 650000.
DETERMINANTES GEOGRFICOS DEL DESARROLLO DE LAS FAVELAS

E l centro de la ciudad de Ro de Janeiro, con sus muelles y bodegas y su centro administrativo y comercial, es una extensin de la antigua ciudad en la cual se encontraban no slo l o s edificios de l a antigua capital comercial y colonial, sino tambin l o s domicilios de comerciantes,sirvientes, abogados,sacerdotes,hombres de estado y tenderos. L a antigua ciudad se transform para convertirse en e l

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centro de la moderna ciudad cortndola primero a comienzos de siglo con la avenida Rio Branco y ms recientemente con la avenida Getulio Vargas. Hoy da est situada en un rincn o ngulo recto lindando con e l ocano Atlntico a l sur y la protegida baha de Guanabara a l este. En vez de tener una circunferencia de 360 grados como tendra una ciudad situada en un r o o en un plano, su tierra firme se extiende en un plano de 90 grados. Y para peor, las altas y estriles montaas de la Serra da Carioca llegan hasta la costa en este punto, l o que deja una zona urbana que se limita a un angosto zcalo en e l cual se levantan cerros aislados. Por lo tanto, la ciudad puede ampliarse slo en dos direcciones : a ) la del sur,que es en general una angosta franja que se extiende a l o largo de la costa meridional entre e l mar y la montaa y que, evidentemente,est destinada a ser un barrio residencialde l u j o o un balneario, y b ) una parte del interior entre la sierra y la baha de Guanabara,que se abre a un ngulo no superior a l o s 35 40 grados. Esta es la zona suburbana a que se ha hecho referencia, servida por cuatro lneas frreas.Y aqu, por l o agudo del ngulo que forma este segmento,e l rpido crecimiento muy pronto lleg a un lmite en que result insuficiente un sistema de transporte por l o dems inadecuado. Sin embargo, estas mismas caractersticas geogrficas brindaron cierta solucin. Las montaas y pequeos cerros aislados que se haban considerado demasiado abruptos para radicarse en ellos, y sobre todo para construir caminos y redes de agua potable, ofrecieron terrenos para l o s obreros urbanos. D e esta manera, no slo se construyeron poblaciones en casi todos los cerros sino que las favelas se extendieron a varias planicies importantes tanto en la ciudad como en las zonas perifricas. Pero l o s factores geogrficos no son los nicos que explican e l crecimiento de las favelas. U n a causa ms importante es la situacin socioeconmica del pas, sobre todo la relacin entre l o s salarios y e l alquiler en la ciudad y en e l campo, en la metrpoli y en e l interior.
ALGUNAS CONDICIONESSOCIOECON~MICAS DEL DESARROLLO D E LAS FAVELAS

En 1948 e l salario industrial medio era 960 cruzeiros y 61 % de las personas empleadas en e l comercio, 74 9 % de l o s peones y 50 % de los trabajadores industriales ganaban menos de 1 O00 cruzeiros por mes. D e los hombres que vivan en las favelas, 52 % ganaban 600 a 1 O00 cruzeiros y 26,59 6 ganaba entre 1 O00 y 2 O00 cruzeiros. S i se considera que con un salario de 1 O00 cruzeiros mensuales se podra gastar 200 cruzeiros a l mes en alquiler, se advierte que por esta suma las pocas casas disponibles se encuentran a gran distancia del centro de la ciudad y e l arriendo de un pequeo departamento ms cercano costara entre 3/4 partes y e l total del salario.
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Los costos de construccin aumentaron en tal medida que la prefectura del distrito federal tuvo que revisar sus estimaciones originales acerca del costo de construir una vivienda popular que reemplazara al a favela,de 10 O00 cruzeiros en 1948 a 25 O00 en 1949. En cambio,los costos declarados de las viviendas de la favela del Esqueleto en 1948 fueron los siguientes :
CUADRO 1. Favela del Esqueleto : costos de construccin de viviendas, 1948
Nmero de casas Porcentaje

Hasta 1 O00 cruzeiros D e 1 O00 a 2 O00 cruzeiros D e 2 O01 a 5 O00 cruzeiros D e 5 O01 a 9 999 cruzeiros Sobre 10 O00 cruzeiros Sin informacin

194 291 408 131 32 291

14,4 21,5 30,2 9,7 2,4 21,s

E l valor medio declarado equivale a dos o tres meses de salario y una vez que se ha construido l a casa su dueo ya no tiene ningn compromiso de pagar alquiler. Por l o tanto, la favela l e daba a l inmigrante la oportunidad de establecerse con su familia en una unidad indisoluta en e l menor tiempo posible y con e lm n i m o de gasto, en casa propia, en condiciones anlogas,y a veces mejores, que las de su domicilio rural. En este sentido podra decirse que la favela desempea una funcin inevitable y esencial en l a relacin entre e l sector urbano rico e industrial y e l sector rural pobre y agrcola, que se encuentran separados por una excepcional laguna socioeconmica.L a pobreza de las zonas rurales da origen a una masa de mano de obra barata que se traslada a la ciudad, donde contribuye a rebajar e l nivel de salarios y e l nivel de vida de las clases obreras urbanas. En estas condiciones e l progreso de la organizacin industrial ha llegado a un punto en que l a presin de los asalariados obliga a l o s dirigentes del gobierno a mantener un salario mnimo pero no a tal punto que pueda desarrollarse un movimiento obrero organizado que lucha por obtener un nivel de vida concordante con las necesidades de la vida urbana. L a casa de la favela es, en realidad, de tipo rstico y no constituye ms que una intrusin en e l sistema urbano de vida de viviendas de tipo rural, que segn e l censo de 1940 componen 65,21 % de l o s domicilios brasileos. Sin embargo, es importante sealar,y a menudo l o olvidan l o s que lamentan la existencia de las favelas, que, aunque e l tipo de casa sea rural, las condiciones de vida que han obtenido sus habitantes por iniciativa ilegal son consideradas por ellos mucho mejores en varios aspectos que las que tenan en las zonas rurales.
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MIGRACIN, INTEGRACIN SOCIAL Y ASIMILACIN CULTURAL EN RELACIN CON LA ORGANIZACIN Y ESTRUCTURA FAMILIARES

Las notas siguientes se basan en informaciones recopiladas entre 279 familias incluidas en un estudio en la favela del Esqueleto por l a parroquia correspondiente, en entrevistas con los padres, las madres y los h i j o s de once aos de 21 familias y en informaciones cuantitativas recogidas de una muestra al azar de toda la poblacin de favelas de la ciudad (publicadas por e l IPEME),aparte de las observaciones personales.

La familia nuclear
L a familia nuclear o conyugal es la unidad ms corriente.E s decir, la mayora de los hogares (185 de un total de 279) estn compuestos solamente del padre, la madre y l o s hijos de uno o de ambos o de hijos adoptivos. En 25 familias faltaba e l padre (19 por muerte y 6 por abandono) pero no tenan ms allegados.En otras 23 familias faltaba e l padre o la madre pero haba algn otro pariente cercano, y en casi todos los casos la presencia de ese pariente poda explicarse por la necesidad de reemplazar e l padre o la madre en sus funciones de sostn financiero y duea de casa, respectivamente. Muchas de estas sustituciones consistan en hijos o hijas casadas con sus cnyuges que volvan con su familia de origen o se haban quedado con ella. Por ltimo,haba 17 familias nucleares con otros afiliados,la mayora de l o s cuales eran :u ) hermanos de cualquierade l o s consortes que haban venido del campo, y b) la madre viuda de cualquiera de los dos cnyuges. Los pocos hogares restantes no podan describirse tcnicamente como familias. Cabe observar que esta modalidad corresponde a la costumbre de las familias pobres en las zonas vecinas a la ciudad de las cuales vienen los favelados. Los recin casados forman su hogar independientemente en una casa rstica, que es fcil de construir y que frecuentemente pasa de mano en mano. A s ocurre tambin con las casas de la favela. En cambio, la familia del fuzandeiro a menudo est compuesta de otra parentela aparte de la nuclear. En la clase media son frecuentes las familias conjuntas, a veces compuestas de tres generaciones, situacin que aceptan con facilidad las familias de origen portugus o italiano, aunque las casadas ms jovenes parecen estar descontentas con e l sistema;frecuentemente se explica la situacin por e l alto nivel de los alquileres. L a estructura de la familia nuclear est articulada por cuatro tipos de relaciones entre sus miembros, cada una de ellas asociada a una serie de normas. Estas normas estn bien conceptualizadas y a menudo se expresan verbalmente. Su infraccin despierta fuertes sentimientos morales. L a tica dominante entre estas familias se
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deduce casi enteramente de estas normas o de su extrapolacin fuera de la familia. Los lazos de sangre son los ms importantes entre madre e h i j o s . L a madre tiene la obligacin de querer ilimitadamente a su h i j oy cuidarlo y e l hijo, a su vez, debe sentir cario por la madre y estar dispuesto a hacerse cargo de ella, s i fuera necesario,cuando.crezca. En las relaciones entre hermanos y entre padres e hijos, la relacin de sangre es menos compulsiva aunque contribuye a f i j a r normas de buen comportamiento. L a situacin del h i j o adoptivo puede emplearse como una prueba de la fuerza relativa de los lazos de sangre. Las relaciones de jerarqua se basan en l a autoridad del padre de familia,considerado ms bien en su papel de jefe que como una relacin biolgica. Segn la norma, la madre y l o s hijos deben someterse por completo a la autoridad del padre y la esposa puede referirse con aprobacin a su marido como marido y padre mo. L a autoridad envuelve l a obligacin de ensear, orientar y corregir a los miembros de la familia sobre quien se ejerce y stos, a su vez, tienen un deber de obediencia.Subordinada a l padre, la madre tiene l a responsabilidad diaria de los hijos ms pequeos. E l principio de autoridad tambin rige entre los hermanos segn l a edad, hasta que llegan a l o s dieciocho aos cuando e l hombre empieza a adquirir autoridad sobre l a mujer, cualquiera que sea su edad. Basndose en e l principio de autoridad,pero distinta de l, existe la relacin de ayuda mutua dentro de l a familia que se fundamenta en gran parte en una visin prctica de la divisin del trabajo y de l o s problemas de la subsistencia econmica. Cada miembro de l a familia segn su competencia tiene la obligacin de contribuir a l bienestar comn o patrimonio. E l padre y la madre tienen cada uno sus responsabilidades y no se deben estorba1 en su desempeo. E l principio adquiere mayor importancia a medida que crecen los nios y se debilita e l principio de autoridad por edad. Por l o tanto, este principio tiene mayor importancia relativa en las relaciones entre un grupo ms amplio de parentesco. Entre marido y mujer,la relacin de sangre est reemplazada por l a relacin conyugal, combinada con las otras dos. Puede considerarse como un continuum entre un polo positivo de intenso afecto mutuo ligado a una experiencia sexual exclusivamente satisfactoria que pasa por diversos grados de cario, tolerancia e indiferencia a un punto en que l a relacin se rompe por la separacin y uno o ambos esposos buscan nuevos compaeros. E s una relacin crtica por l a forma arbitraria en que en l o s tiempos modernos los jvenes eligen sus cnyuges por atraccin sexual. Con ello surgen ciertas expectativas que no se presentaban con la casi extinta tradicin por l a cual l o s padres seleccionaban e l cnyuge en virtud de considera200

ciones culturales y socioeconmicas.Adems, esta relacin es crtica porque cualquier avance hacia e l polo negativo amenaza con destruir la estructura total de la familia. S i n embargo, se advierte con frecuencia que las mujeres estn dispuestas a aceptar que sus maridos establezcan relaciones conyugales colaterales fuera de la familia cuando las suyas se han vuelto negativas, antes de entrar en un conflicto que hara a l hombre abandonar e l hogar. En muchos casos estas mujeres han venido a la ciudad como sirvientes domsticas, habindose visto obligadas a dejar sus hogares a edad muy temprana para trabajar. En otros casos, han quedado solas por la muerte o abandono de sus maridos o padres y han llegado a la ciudad a quedarse con algn pariente. Con frecuencia slo existe una relacin extralegal con sus actuales maridos, quienes a menudo han dejado a su familia original para encontrar trabajo y una nueva vida en la ciudad. L a falta de la familia de origen hace poco probable que se contraiga un matrimonio legal.
L a parentela

L a familia nuclear de las favelas es una unidad socioeconmica independiente,pero su seguridad y las esperanzas culturales de sus miembros slo pueden asegurarse cuando funciona en la prctica l a red de obligaciones mutuas, servicios gratuitos y afectos que ligan entre s a los parientes, A s ,cuando hablamos de la parentela, no nos referimos a parientes definidos hasta cierto grado de afinidad, sino a un grupo concreto de parentela con la cual la familia nuclear tiene relaciones frecuentes,regulares e ntimas. E l hecho de pertenecer a la parentela se decide en parte por e l hecho de que cuando se casa e l individuo sale de su familia de origen pero mantiene relaciones con sus miembros en otra forma. Pero estas relaciones no sern fuertes si e l cnyuge no acepta a l o s familiares en la intimidad del hogar o si ese cnyuge no es aceptado por l o s parientes del otro. En todos l o s casos de favelados de origen rural que investigamos con cierto detenimiento, antes del matrimonio hubo una amistad estrecha e ntima entre las familias de l o s contrayentes y as cada cnyuge fue absorbido fcilmente por la familia del o t r o despus del acostumbrado perodo de enamoramiento y noviazgo. Las famiiias rurales de la muestra ms reducida se basaban todas en e l matrimonio legal y tenan todas las caractersticas de la estabilidad. Los grupos de parientes surgen a raz del matrimonio y las relaciones dentro de ellos se refuerzan por los vriculos de compadrazgo. A veces personas extraas a la familia adquieren casi la calidad de parientes en virtud del compadrazgo.

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ACTUACI~N DE LA FAMILIA NUCLEAR Y DEL GRUPO DE PARENTELA EN LA M I G R A C I ~HACIA N LA CIUDAD

En las familias de inmigrantes estudiadas, parece posible distinguir dos categoras desde e l punto de vista de la formacin de la familia : a ) aqullas formadas antes de la migracin, y b) aqullas en que uno o generalmente ambos cnyuges ya se haban separado de su familia de origen antes de la migracin y que se juntaron con personas en las mismas condiciones.E l primer grupo se caracteriza por e l matrimonio legal, la relativa estabilidad, la migracin ordenada de la familia con ayuda de los parientes en e l lugar de origen y en la ciudad, y una continua relacin con e l grupo emparentado. En e lo t r o grupo se observa que la mujer no viva con su familia de origen cuando comenz su vida en la ciudad. Como l o s grupos de parientes no son unidades independientes sino relacionadas unas con otras, forman una especie de cadena y la mayora de l o s inmigrantes,vinieran a la ciudad con su familia o no, constituyen un eslabn en esa cadena pues les anteceden y siguen parientes en un movimiento constante hacia la ciudad. Los tipos de asistencia ms importantes que prestan los parientes a la familia inmigrante en la anormal situacin de su traslado a la ciudad, son :u ) en unos pocos casos la ayuda financiera para e l traslado y e l perodo inicial de transicin; b ) alojamiento temporal y ayuda en la construccin o adquisicin de una casa de favela, y c) asistencia para encontrar trabajo para e l jefe de familia,
PUNCIN DEL GRUPO FAMILIAR EN LA VIDA DE LA FAVELA

L a mayora de las familias rurales investigadas pueden contar con varios grupos de parientes que viven en la misma favela o en otras partes de la ciudad y slo con stas se visitan constantemente. Frecuentemente se da a entender que e l grupo de parientes as formado constituye la nica forma aceptable de sociabilidad y slo con las personas que l o forman puede trabarse estrecha amistad. Los hombres tienden a menospreciar sus contactos sociales en el trabajo o en la cantina o a negar que existen y las mujeres insisten en que tratan de no intimar con los vecinos, abstenindose deliberadamente de ir a sus casas y prohibiendo a sus hijos tales visitas. Se infringe esta regla en caso de enfermedad en casa del vecino o de visitas a mujeres que suministran remedios o asistencia espiritual. Algunos hombres han tenido una breve experiencia con l o s sindicatos pero ninguno cree en su utilidad. Se expresa ansiedad y desaprobacin ante la idea de asociarse libremente con otros y de formar agrupaciones,salvo entre l o s protestantes,en cuyas pequeas congregaciones los miembros entran en una relacin de pseudoparentesco (hermanos en Cristo, etc.) y cuyos miembros estn
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dispuestos a asumir a l menos parte de las obligaciones recprocas que regiran para sus verdaderos parientes. Pero la actitud predominante es la de descompromiso, es decir, la de evitar las obligaciones y trabas extrafamiliares. Corolario de esta actitud es la ineficacia general de la opinin pblica y la poca importancia relativa que tienen la aprobacin y desaprobacin ajena a l grupo emparentado. Otro efecto de tal actitud es la falta de un sentimiento de barrio y l a nica accin colectiva observada fue el mejoramiento de un camino que lleva a la casa del patrn local y que se efectu al influjo de l a autoridad que haba ido acumulando. E l grupo de parientes constituye pues la asociacin dominante y casi la nica que sanciona e l comportamiento de sus miembros. Dentro de ese grupo, las realizaciones, los fracasos, la buena y la mala suerte se comentan segn las actitudes comunes del grupo, sujetas a variaciones individuales; en l , se dan consejos, se ofrece ayuda y se elaboran planes a corto plazo. Las nuevas experiencias y conocimientos de los miembros, frente a frente a la vida ciudadana, se evalan en l. Adems, constituye la primera lnea de defensa de la familia y a l se recurre en caso de enfermedad, cesanta, desalojamiento, accidente, etc.
DE LA DEPENDENCIA RURAL A LA INDEPENDENCIA URBANA

Las familias rurales, ya estn compuestas de peones, obreros contratados o medieros, haban vivido en una situacin de acostumbrada dependencia de un patrn o terrateniente, cuya tierra haban cultivado, y a quien haban recurrido en busca de trabajo, casa o derecho de edificar una vivienda, tierra para cultivar a medias o con algn otro tipo de contrato, ayuda en caso de enfermedad o miseria, prstamos para financiar las cosechas -lo que a menudo llevaba a una dependencia por deudas- proteccin y direccin poltica en un sentido no ideolgico. No se sugiere que e l campesino haya sido servil en su comportamiento o su actitud, sino que estaba obligado a aceptar una situacin en que era la parte subordinada del contrato y en que todas las ventajas estaban de lado del patrn. S i ste abusara de su poder, slo l e quedaba irse a otra parte, pero mientras se quedara en el campo, los pocos beneficiosque poda obtener l e llegaran por conducto de algn patrn. Estos conceptos formados en e l campo acerca de la naturaleza de las relaciones sociales y la inevitabilidad del patrn persisten en la ciudad, pero los modos de dependencia son distintos. E l inmigrante se da cuenta de que e l gobierno, aunque no es su patrn, es su protector, que la garantiza un salario mnimo, beneficios por enfermedad, jubilaciones y por lo menos la posibilidad 203

de obtener una cama de hospital cuando se enferma, aparte de gran nmero de derechos legales que son suyos aunque sean difciles de entender y conseguir. Atribuye l a accin protectora del gobierno a favor del obrero urbano a Getulio Vargas y sus colaboradores. C o m o empleado espera algo ms que la mera relacin de salarios; espera encontrar un buen patrn para quien trabajar con lealtad si obtiene lo que cree de su derecho, a saber, un prstamo ocasional, ayuda para comprar medicinas, intervencin a su favor en los trmites burocrticos, etc. A menudo le cuesta acostumbrarse a las grandes empresas, en que no hay una relacin personal con e l patrn. Su mujer, si es lavandera, tambin apreciar mucho tal relacin personal con sus clientes. E l obrero se da cuenta de que en circunstancias excepcionales e l patrn puede asumir e l papel de. pistolo que emplear su influencia para ayudarle en su carrera, o en la de sus hijos, y hay pocos que creen que la habilidad y la perseverancia sean ms eficaces que las influencias personales para progresar en l a vida. Por ltimo, espera la proteccin de los santos, sobre todo l a de San Jorge, patrono de los pobres. Esa proteccin se busca mediante oraciones, mandas y manteniendo una luz prendida delante de l a imagen del santo. E n casos especiales e l obrero ir a la casa del culto de Umbanda o de espiritistas para entrar personalmente en comunicacin con un santo poderoso a travs de un medio, esperando que e l santo o espritu podrn manipular en su beneficio los procesos sociales y naturales que no puede comprender, controlar ni prever. L a asimilacin cultural de los inmigrantes que vienen del campo se comprender mejor a la luz del concepto de populismo. E n e l ambiente brasileo e l populismo es una caracterstica predominante de l a cultura urbana contempornea. Desde e l punto de vista de las clases acomodadas e influyentes, se trata de mantener sus privilegios y autoridad tradicionales frente a las instituciones de una democracia constitucional, frente a la disolucin del sistema de dependencia directa que la arcaica modalidad rural impona en las relaciones socioeconmicas y a su reemplazo por la independencia sin poder del obrero urbano cuyo nico nexo con e l centro de poder es e l salario, y frente al rompimiento del aislamiento social de l a poblacin rural por e l rpido desarrollo de los medios de comunicacin y la elevacin del nivel de cultura. Entre los dirigentes populistas figuran principalmente los nuevos elementos sociales no asociados tradicionalmente a las grandes propiedades y en menor grado los descendientes de familias entroncadas en e l sistema tradicional pero que no pueden contar con eilas para lograr una buena situacin. Desde este punto de vista e l populismo trata del poder poltico al nivel del municipio, e l estado y la Unin Federal, que se ejercita directa e indirectamente a travs del cuerpo
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de f~ncionalismo~. Se apoya en estructuras basadas en la clientela en que l o s beneficios se dan a cambio de votos y adhesin personal. L a mayora de estas estructuras son informales y no institucionales y no coinciden con las estructuras formales de la administracin. Mientras que los grupos intermedios reciben l o s beneficios a travs de la asignacin de puestos en e l sistema de fiincionalismo-puestos, contratos, donaciones para empresas de caridad,culturales y deportivas,etc.- las masas las reciben a travs de la legislacin defensiva del trabajo y la admisin a l o s servicios de las postas de asistencia mdica, l o s clubs deportivos, los grupos religiosos y de culto, etc., que estn subvencionados por la intervencin de l o s dirigentespopulistas en distintos niveles, a quienes se les da la publicidad debida. E l populismo no favorece e l establecimiento de grupos de intereses comunes o asociaciones cooperativas y e l poder generalmente se delega hacia abajo y no hacia arriba. Se nombran representantes, pero raras veces desde abajo. En su llamado a las masas, e l popul i s m o emplea smbolos que dan importancia a l papel protector de los grandes dirigentes carismticos y los dirigentes menores aprovechan por completo la confianza que tiene la poblacin en los grandes lderes y aunque se perdiera la confianza en l o s dirigentes menores parece que la de l o s grandes lderes es perdurable. Como vienen de una tradicin de dependencia rural, a la que se ha hecho referencia,las masas urbanas se adaptan fcilmente a esta estructura. E l hombre corriente s i n propiedad siente que no est en situacin de mejorar su suerte significativamente por cuanto no sabe cmo conseguir sus derechos legales n i cmo maniobrar con xito n i siquiera en l o s tramos ms bajos de la escala de poder e influencia. No tiene ningn poder si no cuenta con la intervencin de un patrn, un pistolo, e l favor de un jefe o pelego local, o la accin especial de un santo o manipulador de santos. L a cultura urbana popular ilustra esta situacin en una forma interesante.E s probable que los tres pasatiempos ms importantes de la poblacin urbana sean e l ftbol, e l jogo do bicho y la radio, y casi todas las familias compran peridicos de vez en cuando,algunas regularmente.A travs de estos medios, los inmigrantes pronto llegan a participar en la cultura urbana tanto activa como pasivamente. Los diarios de mayor circulacin son O Da y A Luta que se dedican a escribir sobre deporte y crmenes. Casi todos los das aparecen en la primera plana fotografas de cuerpos mutilados de suicidas y de vctimas de asesinatos y accidentes. E l aspecto sensacional del reportaje se ve atenuado por una nota de indignacin contra los sufrimientos de l o s pobres, los dbiles y los inocentes, ya sea en manos de l o s malos o por efecto del descuido o indiferencia de las autoridades. Los artculos editoriales constantemente denuncian las injusticias de que son objeto l o s pobres. L a edicin dominical dedica un gran seccin a la macumba Umbanda y otras formas
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de espiritismo y secciones ms pequeas, y a las iglesias catlica y protestante. E l inmigrante no tarda mucho en llegar a ser un aficionado (torcedor) de alguno de los grandes equipos de ftbol de la ciudad. Abrazar su causa con entusiasmo y aprende - d e mirar los partidos, escuchar los comentarios radiales y hojear los peridicos- a conocer a los grandes jugadores, sus tcticas, sus puntos fuertes y sus flaquezas. Pronto puede tomar parte en las discusiones y conversaciones entre hombres que giran en torno a l ftbol.Comparte la gran emocin que hay los sbados y domingos por l a tarde cuando se estn desarrollando los partidos y se transmiten por radio. Pero no es solo l a emocin y l a catarsis que sigue lo que da importancia a l ftbol en su mundo. La caracterstica de los dramas futbolsticos es que los jugadores triunfan por sus propios mritos en el juego y que ni su cuna,ni su influencia n i su color lo favorecen en ningn sentido. D e esta manera el sistema de relaciones futbolsticas es igualitario, y los premios van a l que los merece. E s un mundo distinto y compensatorio,que ofrece el ms gran contraste con la vida cotidiana en que los pobres, los negros, los analfabetos,el hombre sin relaciones queda descalificado casi antes de entrar en el campo. Otro mundo de fantasa tambin igualitario, pero a l que tienen igual acceso las mujeres y los nios es e l jogo do bicho. Desde nuestro punto de vista tiene poca importancia que estn asociados a l los delincuentes,que se trate de una forma muy lucrativa de explotacin y que haya que pagar grandes sumas para obtener proteccin de los representantes de l a ley encargados de suprimir este juego de azar ilegal pero muy difundido. Lo que importa es que cada jugador sabe que todas las condiciones limitantes de su vida social no influyen en forma alguna en sus probabilidades de ganar.Adems, no es exagerado decir que e l bicheiro o recaudador de apuestas suele ser un hombre que, cualquiera que sea su carcter moral, goza de l a plena confianza de su pobre cliente en una medida mayor que cualquier otro miembro de l a sociedad. La importancia de l a radio se relaciona con e l excepcional predominio de l a familia y del grupo de parientes como sancionadores de las actividades y opiniones de sus miembros y por lo tanto como rbitros principales de los valores,en comparacin con otros posibles rbitros,como las asociaciones,los clubs,las congregacionesy organizaciones religiosas, las agrupaciones de clase o color, etc. U n programa de radio es una experiencia que comparten algunos o todos los miembros de l a familia y su contenido por lo tanto est sujeto inmediatamente a l a evaluacin de la familia como una unidad. Los programas ms escuchados son: a ) las series de programas populares, y b ) los programas de variedades, con msica, cantantes y humoristas.D e las series l a ms popular, y con mucho, trata de un Robin Hood de l a selva que pertenece a una familia de hacendados
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y que se dedica a proteger l o s intereses de l o s pobres -los inquilinos,ocupantes ilegalesy pequeos propietarios.Se le pinta viviendo en e l interior, a merced de l o s grandes terratenientes,s i n amparo efectivo de la ley o sujeto a las injusticias de los policas municipales a quienes se atribuye e l afn de proteger l o s intereses voraces de los crueles propietarios. L a oprimida gente rural aparece como incapaz de organizar una resistencia eficazo tomar alguna iniciativa,pero en cada episodio se ven puestos a salvo por la casi milagrosa intervencin de un Jernimo amante de la justicia. En cuanto a l o s dems programas populares, se caracterizan: a ) por e l empleo de la msica de la tradicin popular regional y de las sambas y otro tipo de composiciones que ha desarrollado la poblacin urbana; y b) por la devocin a las estrellas, cantantes entre los cuales, como en e l caso de l o s futbolistas,l o s mejores han llegado a l a fama a partir de un origen humilde. Aunque e l cine es cada vez ms popular con las masas urbanas en general, l o s adultos no se interesan mucho por l. Como la gran mayora de las pelculas son norteamericanas,su contenido cultural es extrao y son difciles de seguir porque estn habladas en ingls con subttulos en portugus que aparecen fugazmente por la pantalla. Pero l o s nios inmigrantes ya han aprendido las frases hechas y los estereotipos del cine norteamericano a travs de l o s difundidos libros de historietas y podran casi todos aficionarse a l cine. En resumen,por sus antecedentesy e l medio socioeconmico que encuentra en la ciudad, e l inmigrante se asimila fcilmente a esos aspectos de la cultura urbana que tienen las caractersticas que hemos denominado de populismo. Sobre todo, sus pasatiempos y sus prcticas religiosas reflejan su preocupacin por su impotencia para mejorar o aun afianzar su suerte y las actividades de su familia y su habitual esperanza de quz contar con la intervencin y proteccin de un buen patrn, un dirigente poltico o un santo poderoso. A l propio tiempo,aunque todava no ha llegado a ver a la sociedad urbana como un todo abierto en que las realizaciones y e l talento cuentan ms que l o s privilegios y la situacin para progresar,encuentra gran satisfaccin en sistemas de jugar en que las destrezas y poder del individuo traen e l xito y en que la buena suerte puede favorecer a cualquiera, independientemente de su condicin.

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VIII. INVESTIG ACIN SOBRE LOS EFECTOS SOCIALES DE LA URBANIZACI~N EN UN REA OBRERA DEL GRAN BUENOS AIRES1
por Gino Germani2

OBJETO Y MTODO DEL ESTUDIO

PROPSITOS

Las finalidadesde esta investigacin pueden enunciarse del siguiente

modo : a)Obtener una descripcin de un grupo de inmigrados desde e l interior a l Gran Buenos Aires. b ) Estudiar las motivaciones y circunstancias que acompaaron su migracin. c)Observar algunos aspectos del impacto de la vida urbana sobre los inmigrados;

1. E l manuscrito original se ha reducido en ms de l a mitad. Se han conservado l a mayora de los conceptos de fondo y las supresiones han consistido sobre todo en eliminar los datos estadsticos basados en las tabuiaciones preliminares. Este trabajo constituye un informe preparado especialmente para e l Seminario sobre urbanizacin en Amrica Latina, organizado por l a Unesco y las Naciones Unidas (Comisin Econmica para Amrica Latina). H a sido redactado como anlisis preliminar de los datos de una investigacin realizada en una pequea zona obrera dentro del rea del Gran Buenos Aires. La investigacin comprende : A. U n a encuesta de tipo general e intensivo levantada en gmpos seleccionados de habitantes de l a zona; inmigrados recientes. inmigrados ms antiguos y nativos. E. U n a encuesta realizada en l a escuela que sirve el rea estudiada y que abarc n l a totalidad de sus alumnos. En l a misma se estudian comparativamente nios de familias inmigradas y nativas desde el punto de vista del nivel intelectual. tipo de personalidad y problemas de adaptacin. c. U n a encuesta sanitaria llevada a cabo en dos grnpos: nativos e inmigrantes, seleccionados dentro de los casos incluidos en A. n. U n a encuesta sobre alimentacin realizada en un g N p 0 de familias de las incluidas en A y c. La encuesta A ha sido realizada por el Instituto de Sociologa Argentina y Bonaerense (La Plata) y por el Institnto de Sociologa de l a Facultad de Filosofa y Letras (Buenos A i r e s ) . La encuesta B, por e l organismo indicado en segundo trmino. Ambas investigaciones estuvieron a cargo del profesor Gino Germani y del personal de los dos institutos. La encuesta c fue realizada por la Ctedra de Medicina Social de l a Facultad de Medicina de l a Universidad de Buenos Aires y estuvo dirigida por el DI.Guido Ruiz Moreno; l a encuesta D estuvo a cargo del instituto Nacional de l a Nutricin bajo l a direccin del Dr. Boris Rotman. E l presente informe se basa nicamente sobre los datos de l a encuesta A. Se trata de un andlisis preliminar por los siguiente motivos : a) se ha tratado sintetizar a l mximo los resultados obtenidos para Limitar el informe a las dimensiones requeridas: b) se ha basado sobre una tabulacin provisoria en l a que se han debido omitir muchos de los cruces requeridos por un anlisis en un nivel ms avanzado. Por otra parte, el estudio definitivo tratar4 de sintetizar en un conjunto los resultados de las diferentes encuestas. 2. D e l Instituto de Sociologa de l a Facultad de Filosofa y Letras de l a Universidad Nacional de Buenos Aires, y del Instituto de Sociologa Argentina y Bonaerense del Ministerio de Educacin de l a Provincia de Buenos Aires.

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d)Determinar l a existencia de diferencias entre grupos de inmigrados con distinta antigedad de residencia en la ciudad, tambin en comparacin con un grupo de nativos. E l campo cubierto por e l estudio es muy amplio y abarca gran cantidad de aspectos de la vida familiar, e l trabajo, la participacin social y e l consumo, los ingresos y la vivienda, no slo en e l nivel de los hechos sino tambin en e l de las actitudes. E s obvio que una investigacin de este tipo, por la amplitud de sus alcances y la enorme multiplicidad de variables que intervienen en los fenmenos estudiados, slo puede pretender abrir e l camino a otros trabajos, proporcionando datos de utilidad para ainar conceptos, hiptesis y metodologa. Trtase de un ensayo destinado sin duda a ofrecer una preciosa informacin en un campo en e l que se carece casi por completo de datos en e l pas, pero tambin afectado por severas limitaciones, que por supuesto no deben ser olvidadas al evaluar los resultados. U n a de las dificultades insalvables que ha habido que enfrentar ha sido l a falta de estudios antropolgicos y sociolgicos bsicos sobre la estructura cultural y social de las regiones de donde son originarios los inmigrantes internos que, de haber existido en suficiente cantidad y detalle, tendran que haber servido de punto de partida para la investigacin. Slo se ha podido contar con algunas referencias muy generales para establecer e l ritmo y las transiciones del proceso de transculturacin que no han resultado suficientes para poder hacer comparaciones entre los inmigrantes instalados en Isla Maciel y los grupos que habitan las regiones de donde proceden. Esta situacin ha hecho necesario un cambio de direccin de l a perspectiva y es por eso -entre otras cosaspor lo que la comparacin se ha orientado hacia la confrontacin de los inmigrados en distinto grado de transculturacin con los nativos del Gran Buenos Aires.
LA POBLACI~N ESTUDIADA

Para l a realizacin del estudio, se eligi una pequea rea urbana situada en los hites de la capital federal hacia e l sur, en e l partido bonaerense de Avellaneda. Esta zona, denominada tradicionalmente Isla Maciel, se ubica entre e l Riachuelo y e l antiguo arroyo Maciel, hoy entubado, y que en un tiempo la separaba del resto del partido haciendo de ella una isla. Esta rea, netamente obrera por la composicin ocupacional de su poblacin, sus caractersticas ediiicias, su tradicin, incluye dos zonas claramente separadas. Una de ellas, regularmente urbanizada, est constituida por viviendas humildes - e n su mayora casas de inquilinato construidas en madera y chapa canaleta- y habitada por familias nativas del Gran Buenos Aires o inmigradas desde hace mucho tiempo; la otra parte incluye un conglomerado de casuchas de emergencia construidas por sus propios
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moradores,una de las tpicas villas miseria, surgida en l o s ltimos quince aos,habitada en su gran mayora por inmigrantesoriginarios de provincias del interior del pas l. L a eleccin de Isla Maciel para la realizacin del trabajo obedeci a razones de conveniencia.Se posea en la zona un punto de apoyo constituido por e l Centro Desarrollo Integral del Departamento de Extensin Universitaria de la Universidad Nacional de Buenos Aires (que haba solicitado una encuesta para fines de accin social) y al mismo tiempo,se trataba de una poblacin que ofreca una variedad de situaciones que podran ser utilizadas en un estudio comparativo. L a existencia de un Centro que permitira establecer un rupport favorable con la poblacin que deba estudiarse fue un elemento decisivo. E s necesario recordar,en efecto, no solamente que se trataba del primer estudio del gnero intentado en e l pas, sino tambin que las circunstancias imperantes dificultaban o hasta impedan la comunicacin entre diferentes sectores de la poblacin,todava conmovida por los sucesos de septiembre de 1955. L a totalidad del trabajo, contacto, preencuesta y trabajo de campo tuvo que realizarse en perodos electorales (dos elecciones entre fines de j u l i o de 1957 y fines de febrero de 1958) perturbados por toda clase de confctos poltico-sociales y de huelgas. Esfuerzos y tiempo muy considerables tuvieron que dedicarse a asegurar relaciones favorables con la poblacin que deba estudiarse.Frecuentes visitas a las instituciones y dirigentes sociales y una cuidadosa preparacin psicolgica de la poblacin, permiti llevar a cabo e l trabajo de manera satisfactoria. Sin embargo, debieron evitarse las operaciones que significaran un despliegue demasiado ostensible y adoptar, en cambio, procedimientos ms discretos. No es posible presentar los resultados del estudio como representativos de la poblacin inmigrada del interior.En realidad,una investigacinde este tipo hubiese significado un enfoque totalmente distinto. L a comparacin que puede hacerse con otras comunidades respectos de las cuales existen datos muestra que la zona de Maciel se halla aproximadamente dentro del margen de variabilidad observada en las otras zonas. L a discrepancia ms notable se refiere a ocupaciones anteriores a la migracin que revelaran una mayor proporcin de origen netamente rural en las dems villas :en stas las ocupaciones primarias van de un mximo del 54 % de la poblacin masculina, a un mnimo del 6% ) .En el m i s m o sentido ira la diferencia 26 % (en Maciel, 1 (mucho ms leve) en cuanto a instruccin. E s muy difcil afirmar aqu,s i n embargo,cul es la verdadera proporcin rural de la poblacin inmigrada de clase popular en su conjunto, dado que puede estimarse como muy considerable la inmigracin desde zonas urba1. La zona habitada por residentes nativos del Gran Buenos Aires se denomina en este informe isla; l a segunda zona, villa.

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nas intermedias en las que existe subempleol. En otros atributos la diferencia es mnima o va en sentido contrario (por ejemplo, cantidad de matrimonios legales superior en Maciel, siendo sin embargo un rasgo ms r u r a l ) .
LA SELECCI~N DE LOS CASOS

D e acuerdo con los objetivos de la investigacin deban construirse grupos de inmigrantes argentinos, originarios del interior del pas, de diferente antigedad de residencia en e l Gran Buenos Aires y por l o menos un grupo de nativos de esta zona. L a decisin de reclutar estos grupos en una rea obrera que inclua a l a vez una parte de urbanizacin edilicia regular y una parte de villa miseria, se deba, adems,no slo a la facilidad de encontrar a l l una mayor proporcin de inmigrantes recientes,sino tambin al propsito subsidiario de tener en cuenta tambin e l tipo de ambiente urbano en que se desenvuelve la vida de los recin inmigrados;por ello otro elemento que haba que tener en cuenta en la constitucin de los grupos, adems de origen y antigedad de inmigracin en la ciudad, era tambin e l tipo de residencia (parte urbanizada o v i l l a ) . Por ltimo, de acuerdo con las consideracionessealadas en e l prrafo anterior, la comparacin deba llevarse a cabo dentro de un nivel econmico social de clase popular. En resumen son cuatro las variables principales que deban tenerse en cuenta para la construccin de los grupos : a ) origen (interior o Gran Buenos Aires); b) antigedad de la migracin a l Gran Buenos Aires; c ) residencia (zona urbana normal o v i l l a ) ; d) nivel econmico social comparable de acuerdo a la lgica de la investigacin.A base de estas cuatro variantes se establecieron l o s siguientes criterios : a ) origen (interior o Gran Buenos Aires) del jefe de familia; b ) antigedad de residencia en e l Gran Buenos Aires, tambin del jefe; c) proporcin de miembros, de dieciocho o ms aos de edad,nativos del interior o del Gran Buenos Aires; d) ubicacin de la vivienda : manzanas edificadas (isla) o agrupacin de vivienda de urgencia ( v i l l a ) . Combinando tales criterios se contruyeron cinco grupos de manera que se presentaran dispuestos en una especie de progresin desde las familias inmigradas ms homogneas en cuanto a origen de sus miembros y carcter reciente de su inmigracin, hasta las familias totalmente nativas (vase e l cuadro 1 ) . A los nes del presente anlisis provisional se ha empleado ms frecuentemente tres grupos,en lugar de cinco,combinndosel o s grupos 1 y 2 y omitiendo e l grupo 3. Lo primero se funda en e l hecho de que, si bien tienen diferente antigedad de residencia, su igual
1. Las comparaciones de l a zona urbana nativa (isla) con otras zonas obreras de Buenos Aires ponen de manifiesto diferencias importantes.

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CUADRO 1. Grupos comparativos de familias

Grupos de familias

Criferios
1

Origen del jefe de familia Interior Interior Interior Interior Nativo Origen de la mayora de los miembros adultos Interior Interior Interior Interior Nativo Fecha de la inmigracin al Gran Buenos Aires 1951-1957 hasta 1950 1951-1957 hasta 1950 Nativos Antigedad. Promedio de residencia en la ciudad 3 aos 13 aos 3 aos 16aos Nativos Villa Isla Isla Isla Residencia Villa Nmero de familias 73 24 6 33 14 116 1 9 133 269 Total de miembros 330
1. E l grupo 1 incluye dos jefes de familia del Gran Buenos Aires; el grupo 2, uno; e l grupo 4, cinco, e l grupo 5. dos jefes de familia procedentes del interior (llegados antes de 1945) y tres extranjeros (llegados antes de 1950).

domicilio en l a villa los coloca en e l mismo plano en cuanto a accesibilidad a la cultura urbana;por otra parte,en promedio,tienen una antigedad de residencia de 6 aos, es decir inferior a l promedio del grupo 4 .Por supuesto que cuando aparezca muy necesario, incluso en este anlisis provisional, se los tomar separadamente. Respecto a l grupo 3,muy reducido en cuanto a nmero, ser examinado en l a redaccin definitiva,caso por caso.
EL CUESTIONARIOEMPLEADO. APLICACI~N Y CODIFICACI~N

E l cuestionario inclua 1 6 9 preguntas principales discriminadas a

menudo en varias subpreguntas;la duracin de l a entrevista oscilaba segn el tipo de familia entre 3 y 7 horas. E n general, se cumpli en dos etapas y a menudo, en tres. Deba ser contestado por el jefe de familia y su cnyuge, o en e l caso de familias incompletas, por un segundo adulto en el caso de existir. E l cuestionario se refera a todos los integrantes de l a familia y se prevea l a posibilidad de completar l a informacin con las personas en cuestin cuando el jefe y su cnyuge no pudieran contestarlas. Ciertas secciones del cuestionario sin embargo estaban reservadas nicamente a l jefe y su cnyuge -por ejemplo actitudes familiares, actitudes 212

hacia la migracin y la vida urbana, causas y circunstancias de la migracin- otros nicamente a l jefe (v. gr., historia ocupacional). Se tomaron las precauciones necesarias para uniformar en todas las entrevistas e l tipo de persona que deba contestar a las diferentes categoras de preguntas. E l cuestionario se divida en las siguientes secciones principales :
A. Composicin de la familia. B. Instruccin (general y tcnica; recibida y en curso), C . Menores, problemas y actitudes de los padres. D.Estado sanitario. E . Alimentacin; preferencias. Cambios provincia-ciudad. F. Residencia y migraciones. G,Causas y circunstancias de la migracin. Actitudes hacia la ciudad. H.Trabajo. Actitudes hacia el trabajo.
1. Problemas y actitudes econmicas.

J. Participacin social. Recreacin. K. Aspectos materiales de la vivienda.

E l cuestionario fu aplicado por un ncleo de encuestadores reclutados principalmente entre l o s estudiantes de las carreras de sociologa y de psicologa, adems de algunos pertenecientes a l personal permanente de los institutos participantes. Un buen nmero tena entrenamiento previo en entrevistas de carcter psicolgico.E l entrenamiento se realiz a travs de clases, de lecturas (se prepar un manual basado en parte en extractos del empleado por e l Survey Research Center, Michigan), ensayos dramatizados y ensayos reales. E l trabajo de campo tuvo que realizarse casi cuatro meses despus de la preencuesta debido a dificultades surgidas en la zona y que aconsejaban demorar la operacin. E l trabajo de campo dur aproximadamente tres meses. En la zona villa casi no hubo negativas y stas tambin fueron reducidas en la zona urbanizada (en total 7,2% ) . Del cuestionario se hicieron dos versiones principales y otras variantes menores que fueron ensayadas antes de la aplicacin definitiva. E l presente informe se basa sobre una tablacin provisional realizada manualmente. E l nmero de tablas de la codificacin definitiva es de aproximadamente 300. En la gran mayora de los casos no se han computado pruebas de significacin de las diferencias encontradas y ello se har, por supuesto,en e l informe definitivo. Mientras tanto, e l anlisis se ha basado sobre todo en la interpretacin lgica de l a s comparaciones del comportamiento de l o s distintos grupos sometiaos a encuesta, en particular en su gradualidad y direccin.

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LA MIGRACI6N
ORIGEN DE LOS INMIGRANTES

Como en la mayor parte de las villas miseria,los inmigrados de Villa Maciel, en su mayora de una misma regin, en este caso de unas pocas provincias del noreste del pas : Corrientes y Entre Ros,proporcionaron casi la mitad de los casos estudiados y otra parte Chaco y Misiones;hay tambin un 1 9 % que naci en Santa Fe; e l resto se distribuye en las dems. En la inmigracin ms antigua, la concentracin por origen es menor (aunque una cuarta parte vino de una sola provincia, Entre Ros) y las diferentes regiones del pas estn ms equitativamenterepresentadas.Esta relativa concentracin por provincia y por localidades se explica, como se ver, por la modalidad de la migracin,que a menudo se apoya en las conexiones existentes en la ciudad, con parientes y amigos, con gente de la misma zona de origen. L a mayora de estos inmigrantes n i viva en reas rurales: solamente un 15 % resida en localidades de menos de 2 O00 habitantes, y no hay diferencia a este respecto entre l o s recin llegados y los de residencia ms antigua; ms de una tercera parte naci en centros intermedios, entre l o s 2000 y los 20000 habitantes y la mitad restante en centros mayores. E l tipo de ocupacin de los jefes de familia antes de la migracin refleja este origen, pero en e l grupo de los inmigrantesms antiguos -de origen ms heterogneo- la proporcin de l o s que tenan ocupaciones agropecuarias es un poco mayor. En realidad, muchos de l o s centros pequeos e intermedios -pero clasificados como urbanos en base a su poblacin- incluyen una cantidad de personas de ocupaciones rurales o que se alternan con ellos. Solamente de un 60 % aproximadamentese sabe que tena una ocupacin permanente, el resto o bien no trabajaba o bien l o haca en trabajos accidentales.En su mayora estos inmigrantes eran peones, u obreros no especializados o semiespecializados o trabajaban en changas (cuenta propia); e l resto, alrededor del 20 25 %, poda considerarse especializado o trabajaba como empleado. A este respecto no hay diferencias notables entre l o s dos grupos, e l ms antiguo y e l reciente.
MOTIVACIONES Y FORMA DE LA EMIGRACI~N

Estos pocos datos en cuanto a la ocupacin confirman por supuesto, l o que se sabe acerca de las motivaciones econmicas de la emigracin. Coinciden tambin con las ahaciones de l o s inmigrantes. En sus respuestas a la pregunta directa mencionaron como ms importante la falta de trabajo, el trabajo mal pago o e l hecho que tuvieron una oportunidad de mejor trabajo en Buenos Aires; sin
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embargo, tambin aparecen mencionadas otras motivaciones no directamente econmicas : deseo de cambiar, deseo de mejorar, atraccin de la ciudad, e l que todos se fueran. No hay duda de que las causas econmicas actan sobre un trasfondo de otras motivaciones, como tambin puede inferirse en la apreciacin que estos emigrantes hacen a propsito de l o s que se quedan y los que se van :por l o pronto, ms del 80 % dice que muchos otros se fueron del pueblo, es decir, perciben la emigracin como l o ms comn (sea ello cierto o n o ) . En cuanto a l o s que se quedan,l o atribuyen no s l o a causas econmicas sino tambin a l miedo de l o peor, a la falta de deseo de progresar, a la costumbre. Estas motivaciones proyectadas en los dems reflejan las propias, por l o menos tal como ellos mismos las experimentan.Las mismas motivaciones aparecen en cuanto a la eleccin de Buenos Aires, pero aqu es significativo que las causas familiares ocupen tambin un lugar destacado, como se ver luego. L a mitad de los hombres, aproximadamente, vinieron solos,la gran mayora de las mujeres, con sus familias, o por l o menos siguieron a algn familiar que las precedi. Pero aqu, por supuesto,se habla de la familia prxima o nuclear y no de otros miembros del grupo de parentesco. En e l grupo de la emigracin ms reciente,las dos terceras partes de las familias estaban constituidas antes de la emigracin, en e l grupo ms antiguo solamente un tercio. L a mayora de l o s inmigrantes deja e l lugar de nacimiento antes de l o s treinta aos: una tercera parte l o hace entre l o s diecisis y l o s veinte aos y otro tanto en la dcada sucesiva. Aqu tambin hay diferencias entre varones y mujeres; entre stas, una proporcin ms alta emigr antes de l o s diecisis aos,acompaando probablemente a familiares. Para la mayora la decisin de emigrar no fu largamente discutida : fu tomada de improviso, acaso aprovechando alguna coyuntura favorable. En menos de una tercera parte de ambos grupos de inmigrantes hubo un perodo de reflexin previa. En la mayora de las veces, la decisin fu tomada por el jefe de familia o bien por todos, y slo en pocos casos se menciona la intervencin de la cnyuge como decisiva a l respecto. Cuando hubo alguna oposicin l o que ocurri en menos de la quinta parte de los casos- sta vino sobre todo de l o s padres, algunas pocas veces del cnyuge. Sobre qu contaban los emigrantes al decidir su viaje? No hay duda que para muchos,la nica base de la constitua la presencia en Buenos Aires de parientes o amigos o ambos; no todos por cierto recibieron ayuda, pero esa presencia en Buenos Aires debi alimentar las esperanzas de hallar de algn modo una solucin a los problemas que encontraran a l llegar.A s ,aproximadamentee l 60 % dice que a l salir tena pensado algo acerca de la forma de encontrar vivienda : la concentracin en una misma agrupacin y zonas de l o s inmigrados de una provincia de determinado origen se explica, ya
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sea por la ayuda que los ya residentes prestan a los nuevos, ya sea por las esperanzas motivadas simplemente del hecho de conocer su existencia. Fueron proporcionalmente menos los inmigrantes que tenan alguna idea de como encontrar trabajo : aqu oper la expectativa genrica acerca de las posibilidades ofrecidas por Buenos Aires. L a mayor parte de inmigrados recibi alguna clase de ayuda por parte de parientes o amigos;en primer lugar se menciona l a vivienda. Para los habitantes de la villa se trat sobre todo de cooperacin para instalarse en la villa misma o en alguna otra agrupacin similar; y en segundo lugar trabajo; ya sea en vivienda, en trabajo o en alguna otra forma ms del 60 % recibi alguna a l llegar.L a proporcin de inmigrantes residentes en la parte ms urbanizada y de inmigracin ms antigua, que recibi ayuda, es algo ms elevada que en la inmigracin reciente,y con domicilio en la villa. Aunque no es posible saber si tambin en cuanto a volumen la ayuda recibida por aquel grupo fue mayor, es conveniente recordar esta circunstancia a l comparar e l grado de adaptacin a la vida urbana de ambos grupos. E l que reside en isla no solamente es ms antiguo, sino que incluye un nmero mayor de familias que recibieron e l apoyo de personas ya residente en la ciudad. Para ms de las dos terceras partes de l o s inmigrados Buenos Aires fu la meta elegida de primera intencin; sin embargo, particularmente en e l grupo de inmigracin ms reciente casi una cuarta parte realiz varias etapas y tard un nmero variable de aos en establecerse en Buenos Aires, despus de haber salido de su pueblo o ciudad natal. Los desplazamientosms frecuentes fueron de lugares menos urbanos a lugares ms urbanos (segn la poblacin de los respectivos centros); pero no falt cierto nmero que pas -durante las etapas intermedias- de lugares ms urbanos a menos urbanos. Tambin aqu difiere e l grupo de inmigracin ms reciente con respecto a l ms antiguo. Aproximadamente la mitad de l o s inmigrantes -tanto los ms recientes como l o s ms antiguos llegaron a Buenos Aires con la intencin de quedarse a l l definitivamente. O R G A N I Z A C I N DE LA FAMILIA
COMPOSICI~N DE LA FAMILIA

L a composicin de la familia de l o s inmigrantes difiere de las de los nativos tan slo en cuanto a l promedio de l o sh i j o s que conviven en cada familia: hay un descenso regular desde e l grupo de inmigracin ms reciente hasta e l de familias nativas. As, stas son en promedio ms reducidas que las de los inmigrados y esta reduccin de 216

tamao procede tambin de manera regular, segn la antiguedad de residencia. Por l o dems, como en la gran mayora de las familias del pas predomina la familia nuclear aislada, sin otros parientes que convivan en e l mismo hogar. Lo que en cambio es caracterstico del grupo l i e inmigrados recientes es la existencia de convivencias,de grupos de personas no emparentadas,generalmente varones,que conviven en una misma casa y se consideran miembros de una misma unidad. En e l grupo en e l que se efectu la encuesta se registr un 3 % de estas convivencias. Aunque la comparacin resulta imprecisa, es importante observar que la composicin de la familia segn otras encuestas en poblaciones similares no difiere sustancialmente de la que se ha descrito.
MATRIMONIOS LEGALES Y NO LEGALES

L a composicin por estado civil de los encuestados con ms de catorce aos de edad revela un fuerte contraste entre inmigrados y nativos. Las uniones libres, los matrimonios no sancionados por la ley y unas pocas otras situaciones irregulares caracterizan en diferente medida ambos grupos de nacidos del interior. Esta situacin refleja claramente una pauta generalizada en las regiones de origen de estos inmigrados en donde e l matrimonio ante la autoridad civil o religiosa se alterna con igual frecuencia, casi, con la unin libre. A menudo sta no difiere sustancialmente de un matrimonio regular,mas tambin se sabe que es relativamente alta l a proporcin de uniones no estables. A s la ilegitimidad alcanza tasas muy altas, de hasta e l 50-55 % del total de nacimientos. No se dispone de estudios en propsito pero no cabe duda que la imagen de una familia rural o de zonas menos urbanizadas, caracterizada por un mayor grado de estabilidad y mayor apego a los valores de la familia tradicional, no puede aplicarse s i n reservas a estas poblaciones. Representa entonces un problema bastante complejo determinar el impacto de la ciudad sobre grupos humanos cuyas pautas culturales seran consideradas como sntomas de desorganizacin segn las normas urbanas. L a hiptesis que surge de las observaciones llevadas a cabo en los grupos estudiados es que ese impacto produce dos efectos contrarios,por un lado una mayora de las familias adquiere las pautas urbanas, y con ellas las normas que caracterizan a la familia, por e l otro los factores bien conocidos de desintegracin particularmente activos en determinadas reas de la ciudad inciden sobre una minora destruyendo o deteriorando cierto nmero de unidades familiares anteriormente integradas. Con otras palabras, e l proceso de transculturacin a la sociedad urbana produce a la vez y algo paradjicamente- organizacin y desorganizacin. Esta ltima,sin embargo,es mucho ms difcil de medir, no slo por los obstculos que se interponen a una observacin sistemtica, sino 217

tambin por cuanto se carece de una base cierta de comparacin, con respecto a las caractersticas de la vida en provincia y a la real extensin de patrones de comportamiento, particularmente en l o que hace a costumbres sexuales, diferentes de las que rigen en l a ciudad. L o s datos obtenidos muestran una notable regularidad en cuanto a la progresiva adquisicin de l a pauta del matrimonio legal. L a correlacin entre l a proporcin de stos y la antigedad de residencia se cumple con una sola excepcin en l o s grupos estudiados.
CUADRO 11. Correlacin entre l a antigedad de residencia y e l nmero de
matrimonios legales
Caractersticas de los grupos
~

Domicilio

Matrimonios leeales
~

Grupo 1. Inmigrantes, 3 aos de residencia urbana como promedio Grupo 2 . Inmigrantes, 13 aos de residencia urbana como promedio Grupo 4a. Inmigrantes, 10 aos de residencia urbana como promedio Grupo 46. Inmigrantes, 17 aos de residencia urbana como promedio Grupo 5. Nativos de la ciudad

villa villa isla isla isla

49

55
55
83 1 O0

L a nica aparente excepcin, resultante de la subdivisin del grupo 4 en dos subgrupos a y b, puede explicarse como se ver en base a una misma hiptesis, a saber que l o s elementos implcitos en la antigedad de residencia slo son efectivos en tanto tal antigedad tambin implique facilidad de contacto.E n este caso e l grupo 2,con antigedad de residencia de 13 aos,tiene la misma proporcin de matrimonios legales que e l grupo 4a, cuyo promedio de residencia es menor ( 1 0 aos), pero aqu la menor antigedad podra estar compensada con la mayor proximidad a l a vida urbana, pues su residencia no es la zona marginal de la villa sino la zona urbanizada. Podra pensarse que la forma que asume e l matrimonio depende de donde se constituye l a familia;no es as sin embargo : aproximadamente la misma proporcin de matrimonios legales se da en las uniones constituidas antes y despus de la emigracin. Tampoco parece ser un factor de duracin de la convivencia en unin libre. Estas consideraciones se ven confirmadas cuando se analizan los tres grupos de inmigrantes en funcin de otras variables : es importante observar que para los grupos 1 y 2 n ie l nivel de instruccin n i el de ingresos (ambos promedios por familia) se asocian en el sentido esperado con la proporcin de matrimonios legales; se asocian en cambio con otra variable y, precisamente, con e l nivel de
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participacin social, medido por la presencia o ausencia de afiliaciones formales a alguna entidad; la asociacin se da en l o s tres grupos. C o m o se ver ms adelante,una de las caractersticas de la poblacin nativa de esta zona ( l o que parece, por l o dems, un rasgo comn de la clase popular en Buenos Aires) es un alto grado de participacin en asociaciones voluntarias;viceversa,l o que caracteriza la poblacin inmigrada es la ausencia o e l bajo nivel de tal participacin. L a adquisicin de este rasgo puede considerarse entonces un sntoma del proceso de integracin a la sociedad urbana; yl o mismo puede decirse del matrimonio legal que se transforma en un smbolo de respetabilidad no apenas se toma como grupo de referencia, no ya la propia sociedad rural o provinciana que no l o reputaba importante o necesario, sino la cultura urbana que por e l contrario l o considera una condicin indispensable. Estas.observaciones,fundadas sobre un pequeo nmero de casos y sobre diferencias no siempre estadsticamente significativas,o para las cuales no se hizo e l cmputo correspondiente,tienden a formular meras hiptesis; a sealar, por ejemplo, en la adquisicin de la pauta del matrimonio legal un medio adecuado acaso para medir e l grado de adaptacin de un grupo a la vida urbana,en tanto se vincula probablemente con otros rasgos que tambin caracterizan ese proceso. En efecto, en l o s captulos sucesivos se vern algunos rasgos de los grupos examinados que se presentan en una secuencia progresiva, en cuanto a su incidencia en l o s varios grupos estudiados.
LIMITACI~N VOLUNTARIA DE LOS NACIMIENTOS

Cierta percepcin de la limitacin del nmero de hijos es mayor en las familias de mayor antigedad y mxima, dentro de l o s casos estudiados, en e l grupo nativo. Las diferencias no son muy grandes, pero se verifican en la direccin esperada. Coinciden por l o dems con e l descendente tamao de la familia en l o s tres grupos, a pesar de que esta comparacin no puede ser rigurosa por e l hecho de no estar uniformados l o s grupos en cuanto a su composicin por edad, duracin de vida marital, etc. Dentro de las mujeres observadas se registra una disminucin del nmero de h i j o s tenidos pasando de los inmigrados a l o s nativos y de l o s ms recientes a l o s menos recientes. Naturalmente, e l nmero de casos es muy reducido.
LOS INGRESOS FAMILIARES Y EL COMPORTAMIENTO E C O N ~ M I C O

L o s ingresos familiares promedio de l o s grupos de inmigracin reciente son ms bajos que los de inmigraciin ms antigua y los de las familias nativas. Esto se explica no solamente por cuanto las remuneraciones individuales de l o s integrantes de cada grupo difieren en e l sentido indicado,sino tambin en tanto estas familias cuentan con una mayor proporcin de miembros que trabajan y aportan
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(familias ms reducidas con menos hijos). Hay una considerable superposicin entre los grupos en su distribucin por escalas de ingresos y esto se da tambin cuando se consideran los ingresos por persona (activa o no activa) integrante de la unidad familiar. No todo e l ingreso que reciben los miembros activos es entregado para l o s gastos familiares; a este propsito aparecieron una variedad de formas; en promedio la proporcin del aporte sobre lo ganado oscila entre e l 73 y e l 82 % del ingreso global. Se exploraron con cierto detalle las actitudes hacia los gastos y se presentan aqu algunos resultados. Ms de la mitad de la familias inmigradas experimentan dificultades graves o muy graves para cubrir sus gastos; esta proporcin disminuye en los dos grupos restantes y en la direccin usual. Hay que tener en cuenta que se trata de expresin de actitudes, de manera que e l problema est medido en funcin del nivel de aspiraciones o de expectativas de cada grupo. E s bien posible que dicho nivel, particularmente en e l grupo menos favorecido, sea inferior a lo que un observador calificara de exigencias mnimas para vivir. L a forma de responder a l problema de la insuficienciadel ingreso, y e l comportamiento en cuanto a los gastos mensuales, son una funcin no slo del nivel de ingresos, sino tambin del nivel de aspiraciones y de determinadas actitudes econmicas. No hay duda de que la situacin deficitaria de las familias de los grupos de inmigracin reciente (y acaso una mayor frecuencia de la forma diaria de pago) explica de por s l a menor frecuencia de previsin en los gastos. Sin embargo, las actitudes del grupo intermedio (bastante prximo al ms reciente en cuanto a ingresos) muestran cierta adquisicin de las pautas de mayor regularidad y previsin que lo acerca ms, a este respecto, a las actitudes del grupo nativo.
RELACIONES FAMILIARES INTERNAS

Una revisin sumaria de los resultados en cuanto a tipo de relaciones familiares internas revela diferencias entre los grupos estudiados. Se trata a veces de diferencias pequeas; sin embargo, observemos que l a mayora de ellas implica un ms alto nivel de participacin familiar en e l grupo nativo y en e l grupo de inmigracin ms antiguo y con residencia ms urbana (isla) es mayor la participacin de los miembros que ganan en e l mantenimiento de la familia y los casos en que hay dificultades en la entrega de los aportes tienden proporcionalmente a decrecer con la mayor antigedad de residencia. En e l grupo inmigrado ms reciente, en una tercera parte de las familias, se observ que la contribucin del marido o del adulto responsable del mantenimiento de la unidad familiar presentaba graves dificultades y en algunos casos era nulo. Esta situacin se relaciona como es obvio con e l grado de desorganizacin
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familiar, que se examina en otro prrafo, y que en los grupos inmigrados es mucho ms eIevado que en e l nativo. Tambin vara en los tres grupos, y en e l mismo sentido de la antigiiedad de residencia o e l origen, e l clima familiar : es mayor en e l grupo nativo y de inmigracin ms antigua l a proporcin de familias que revelan un ambiente ms abierto, una mayor comunicacin entre adultos, actitudes ms cooperativas y democrticas, lo que contrasta con la incidencia relativamente mayor del clima autoritario en las familias recin inmigradas. M a s con respecto a todo e l problema del tipo de vida familiar y de las relaciones internas, nunca debern olvidarse las caractersticas del ambiente en que se desarrollan. L a s condiciones de suma precariedad de la vivienda - e n la villa miseria- contrastan fuertamente incluso con las imperantes en las viviendas obreras de la zona urbanizada, a pesar de que estas mismas estn constituidas en su mayora por conventillos (casas de inquilinato) de una sola habitacin, y con toda clase de deficiencias sanitarias y de habitabilidad. E s a s condiciones - e n las villas- hacen sumamente difcil o acaso imposible e l desarrollo de una vida familiar regular, pues faltan los elementos esenciales requeridos para la realizacin -incluso en un nivel m u y bajo- de las operaciones rutinarias alrededor de las cuales gira tanta parte de la vida diaria.
ALGUNAS CARACTERfSTICAS DE LA VIVIENDA

D e acuerdo con uno de los criterios fijados en la definicin de los grupos, uno de ellos, e l de menor antigedad, residen en una villa; por lo tanto, las caractersticas de su vivienda reflejan, como es obvio, e l criterio adoptado. L a propiedad del lote o de la vivienda misma, e l tipo de material, e l piso y, particularmente, los servicios o que se da en los -agua. cloacales, elctricos-, difieren de l restantes grupos y, en cierto modo, los datos presentados pueden servir para medir la diferencia entre ellos. Estos pocos ndices muestran, en efecto, las condiciones primitivas en que se ven obligados a vivir los habitantes de l a villa, desprovistos de los servicios esenciales, con un alto grado de hacinamiento, pisos de tierra, materiales totalmente inadecuados para la construccin y con las consecuencias de este estado de cosas, por ejemplo e l peligro de inundaciones e incendios y derrumbes (las tres cosas ocurridas en la zona estudiada), la casi absoluta falta de proteccin frente a los agentes atmosfricos y l a consecuencias de l a carencia de servicios cloacales. Frente a este cuadro, las viviendas de la otra zona aseguran por lo menos ciertos requisitos mnimos; pero es necesario decir que esto se percibe sobre todo por comparacin. E n la mayora de los casos, se trata de inquilinatos en general de dos o tres pisos, con un patio comn en e l centro y en torno al cual se encuentran las piezas

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o los departamentos de una o ms piezas. Son construcciones de madera y zinc, provistas en su gran mayora de l o s servicios esenciales (agua, electricidad, sanitarios). Tomadas en s mismas las condiciones de estas viviendas tampoco son aceptables : hacinamiento falta de intimidad,problemas de espacio para l o s menores, condiciones de salubridad,etc. Por otra parte se observan diferencias entre e l grupo inmigrado reciente y e l nativo, hallndose e l primero en una situacin intermedia, tambin en este aspecto. Las familias de antigua residencia, adems,se han beneficiado de la situacin creada por la congelacin de alquileres; cosa que en cambio no ocurre con los que fueron establecindose en la ciudad en pocas posteriores. L a reglamentacin provoc dos consecuencias, una de las cuales es perceptible en e l grupo nativo. Por un lado mantuvo alquileres bajos para e l sector de antiguos residentes; por el otro contribuy a retener en sus viviendas a las familias, y haciendo por un lado que en una considerable cantidad de casos las nuevas familias de l o s hijos fueran a instalarse junto a los padres u otros parientes; por e l otro han quedado tambin con un relativo excedente de espacio aquellas familias en que l o s hijos se fueron a vivir en un nuevo domicilio. Teniendo en cuenta las proporciones de edades y la composicin de la familia en e l grupo nativo, es probable que e l menor nmero de personas por pieza sea tambin e l efecto de este proceso. OCUPACIONES.ACTITUDES HACIA EL TRABAJO OCUPACIN TCNICA
GRADO DE O C U P A C I ~ N Y RAMA DE ACTIVIDAD

No se observa casi desocupacin en los grupos estudiados en e l momento del relevamiento -aunque hay como se ver una alta proporcin que en razn del tipo de actividad por distintas causas no trabaj durante seis a ms meses en e l ltimo ao. E l nivel de personas activas depende naturalmente en l o s tres grupos de su respectiva composicin por edad; por e l l oe l grupo nativo presenta una proporcin ms elevada de jubilados, pensionados, incapacitados y similares.Desocupados haba e l 5 % de las personas mayores de catorce aos (en l o s varones); en los dems grupos en torno a l 2 3 %. E l 21 % de las mujeres del grupo de inmigracin reciente tena actividad remunerada. Esta proporcin era inferior en e l caso de las mujeres nativas. Aqu tambin parece influir l a composicin por edad. E l grupo intermedio presentaba una proporcin ms elevada de mujeres trabajando (no se han analizado las causas posibles de esta diferencia en e l presente informe). Hay una proporcin creciente segn la antiguedad de residencia
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en las ocupaciones industriales (y viceversa, un mayor nmero de recin llegados en actividades de comercio, transportes y servicios). Los nativos trabajan principalmente en construcciones navales y en los frigorficos: estas dos ramas absorben una tercera parte de la fuerza de trabajo de los casos estudiados.Otro tercio se halla ocupado en industrias varias: stas son, en orden de importancia :metalurgia, grca, petrleo y electricidad. Construcciones navales es una industria ya tradicional en la zona, que comenz a instalarse desde fines del siglo pasado. Posteriormente y hace casi tres dcadas se instalaron all dos frigorficos, que fueron trasladados desde localidades de l a provincia de Buenos Aires, con lo cual se produjo una primera inmigracin del interior; como se ver, l a proporcin de obreros ocupados en esta ltima rama es bastante prxima en los tres grupos. L o s inmigrantes estan ocupados sobre todo en actividadesterciarias :en e l puerto como changadores o en el transporte martimo. Estas dos ramas no difieren en realidad sustancialmente en cuanto al tipo de tarea que a l l realizan los obreros de l a zona. E n e l grupo nativo la tercera parte que no trabaja en industria lo hace en comercio y servicios varios; en algunos casos se trata de actividades destinadas a la propia zona. Esta distribucin por rama de actividad refleja ciertas modificaciones recientes ocurridas a raz de una huelga prolongada en construcciones navales y que desemboc en e l despido o abandono de esa actividad de un sector importante del personal. Esto explica a la vez el hecho de que cierto nmero de los estudiados nativos figure con un perodo bastante prolongado de inactividad en el ao anterior; l a proporcin de nativos empleados en construcciones navales era por cierto ms elevada antes de la huelga; estos obreros tuvieron que buscar trabajo en otras actividades y en ciertos casos experimentaron cierto descenso en su situacin profesional. Tambin es posible que parte (o todos) de los inmigrados que se encontraron trabajando en esa actividad, ingresaron a ella sustituyendo a l personal en conflicto.
NIVEL, ESTABILIDAD Y MOVILIDAD OCUPACIONALES

E l nivel ocupacional de los tres grupos refleja claramente l a antigedad de residencia,y las diferentes oportunidades y aptitudes con que contaron los integrantes de cada uno de ellos a l incorporarse al a actividad econmica. E s posible que el cuadro ofrecido por los resultados que comentainos refleje fielmente e l proceso a travs del cual las sucesivas olas inmigratorias se han ido integrando a la sociedad urbana. L o s nativos son hijos de inmigrados extranjeros (italianos en su mayora) que participaron a comienzos de siglo en las primeras actividades industriales de la zona; su ms alta capacitacin y su ubicacin preferente no slo en una industria tradicional, sino tambin en otras actividades ms calificadas,se relaciona
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claramente con ello. L a inmigracin del interior que empez a llegar despus de 1930-1935 se encontraba a l comienzo en condiciones ms desfavorables: la encuesta la sorprendi en una etapa intermedia, habiendo logrado una ubicacin profesional que tanto como rama de actividad, como sueldo y como status resulta en promedio inferior a l grupo nativo,pero superior a la del recin inmigrado. A ste ltimo le correspondieron l o s lugares menos favorecidos,y est probablemente repitiendo, aunque en un ambiente distinto y acaso ms difcil,la experiencia de sus predecesores. L a mayora de los recin inmigrados se clasifican en la categora de peones, obreros s i n especializacin alguna;apenas l a cuarta parte registra diferentes niveles de capacitacin. En e l grupo inmigrado reciente la proporcin no especializada es aproximadamente la mitad; en e l grupo nativo alrededor del 15 %. Este grupo incluye adems de obreros especializados, cierto nmero de artesanos que trabaja por su cuenta y personal empleado subalterno. Las mujeres del grupo recin llegado trabajan sobre todo en servicio domstico, y unas pocas en industrias. Menos del 50 % de los inmigrados trabaj todo e l ao; una tercera parte slo alcanz a trabajar seis meses o menos. L a situacin de l o s inmigrados ms antiguos es algo mejor a este respecto (18 % ) . Esto se explica por e l tipo de trabajo (portuario y martimo) que depende de las variables actividades de la zona y que ocupa,como se ha visto, muchos de los inmigrantes recientes. E l hecho de que se haya observado casi una cuarta parte de los nativos que no trabajaron por la totalidad del aos,se debe principalmente a la huelga ya mencionada. A n descontando l o s factores accidentales que han influido en la continuidad de la ocupacin, en l o s tres grupos, es evidente que una proporcin elevada de los inmigrados recientes que fueron estudiados no debe considerarse en modo alguno plenamente ocupado. E l nivel de salarios refleja la situacin ocupacional reseada. Contrariamente a l o previsto,la segunda ocupacin slo es ejercida por un pequeo porcentaje de l o s inmigrados,y por ninguno de l o s nativos. Se supona que esta proporcin era mayor. L a permanencia en e l mismo trabajo, la movilidad para la bsqueda de empleo,la antigedad en la empresa : todos estos rasgos caracterizan en e l sentido esperado a los tres grupos. Mayor movilidad ecolgica en busca de trabajo del grupo reciente que tambin presenta e l mayor nmero de cambios profesionales.L a antigedad de trabajo en la empresa (actual) vara en sentido contrario, creciendo en e l grupo ms antiguo y en e l nativo. Posiblemente,la situacin de l o s tres grupos -desde e l punto de vista dinmico- puede observarse a travs del dato relativo a l o s cambios en la posicin ocupacional.Por medio de un sencillo ndice que registra l o s desplazamientos, desde tareas sin especializacin
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alguna, a tareas semiespecializadas, especializadas, de supervisin, directivas, etc., se ha tratado de medir grosso modo e l sentido de tales desplazamientos; los tres grupos revelan ciertas tendencias ascensionales :mayor proporcin en ascenso que en descenso. Pero mientras en e l grupo nativo la mitad de los casos registr un ascenso (y e l 40 % en los inmigrados antiguos), esta cantidad desciende a l 23 % en los recientes. E s claro que tambin hay un factor de edad que se debe tener en cuenta (mayor proporcin de personas de edad ms avanzada en e l grupo nativo), pero, an descontando tal elemento diferencial,queda en evidencia la mayor movilidad de los ms antiguos residentes, nativos o no. Por otra parte, esas diferentes proporciones reflejan l a historia de las ltimas dcadas, e l proceso ascensional alimentado por las sucesivas olas inmigratorias, a las que se hizo referencia en prrafos anteriores.
ACTITUDES HACIA EL TRABAJO

Se intent obtener algunos datos relativos a las actitudes hacia e l trabajo por medio de diferentes conjuntos de preguntas (abiertas y cerradas) y se dan aqu algunos resultados. En general, en e l nivel de anlisis alcanzado en este informe, no se ha podido construir una imagen coherente de las diferencias (si existen) y mucho menos de las posibles transiciones entre un grupo y otro, como, por ejemplo, ha ocurrido en otros aspectos estudiados. Aparecen por supuesto ciertos rasgos previsibles, vinculados a la diferente posicin ocupacional, principalmente. C o m o ejemplo de tales rasgos puede citarse l a mayor satisfaccin en e l trabajo que manifiesta e l grupo nativo y e l inmigrado ms antiguo. Aqu hay una clara transicin en e l sentido esperado. L a calificacin de mejor trabajo atribuida a determinado empleo que los casos estudiados han ocupado (u ocupan) depende para los nativos de una variedad de causas mayor que en los inmigrados. Sin embargo, todos coinciden en ciertas razones que mencionan con mayor frecuencia : trabajo agradable (en primer lugar) y buen sueldo. E n cuanto a las razones dadas para designar como peor trabajo algn puesto desempeado, hay tambin coincidencias, y alguna discrepancia. E l orden de frecuencia de las motivaciones ms mencionadas es casi e l mismo :trabajo pesado, trabajo peligroso, trabajo mal pagado. U n grado mayor an de concordancia se obtuvo sobre una pregunta relativa a rasgos (16 en total) m u y importantes, importantes o menos importantes en e l trabajo. Se registr aqu una correlacin (de rasgos) de 0,94 % entre e l grupo de inmigracin reciente y e l ms antiguo y de 0,84% entre el primero y los nativos. Se observ alguna discrepancia (trabajo ms liviano, m u y importante) y muchas concordancias. E n una comparacin entre e l trabajo en la provincia y en Buenos Aires, los inmigrantes vuelven a expresar de diferente maneras las 225

razones de l a migracin y de su permanencia en Buenos Aires. L o s dos grupos de inmigrados consideran que el trabajo en provincias era mucho ms difcil de conseguir, menos pagado, menos estable, se gozaba de menores derechos sindicales, era ms pesado, haba ms horas de trabajo, menos posibilidades de progreso (esto ltimo sobre todo para los inmigrados ms antiguos). A m b o s coinciden en afirmar que no se notan diferencias en cuanto a actitudes de los jefes o capataces, dificultad del trabajo, compaeros y otros rasgos.
NIVEL DE INSTRUCCI~N GENERAL Y TCNICA

Aunque en cuanto a l nivel de instruccin general, los tres grupos reflejan su origen y diferente antigedad de residencia, hay agunas excepciones que acaso se expliquen por la composicin por edades de los grupos y las diferentes oportunidades educacionales a que fueron expuestos. Por un lado, el nivel de instruccin disminuye con l a edad (menor en las generaciones ms viejas); por el otro, l o s inmigrados ms antiguos pudieron disfrutar -especialmente si liegaron jvenes o nios- de las mayores oportunidades ofrecidas en la ciudad. D e cualquier manera, l a instruccin tcnica recibida en l a escuela es netamente superior en el grupo ms antiguo y, por supuesto, en el nativo. E l grupo de inmigracin reciente tiene la ms alta tasa de analfabetismo y solamente un 30 % ha completado los siete aos de enseanza.

PARTICIPACIN SOCIAL. RECREACION

ASOCIACIONES VOLUNTARIAS

U n o de los rasgos que diferencian ms netamente l o s recin inmigrados de los nativos, es el grado de participacin social formal e informal, particularmente el primero. Funcionan en la parte urbanizada de la zona estudiada numerosas asociaciones voluntarias destinadas fundamentalmente a l a prctica de deportes y a proporcionar varias formas de entretenimiento a sus afiliados; es ste un rasgo compartido -quizs en distinta medida- por toda l a poblacin de la clase popular de Buenos Aires. Se trata de instituciones nacidas espontneamente a veces sin medios econmicos iniciales y que, a travs de l a colaboracin de sus asociados han logrado en algunos casos un considerable nivel de equipamiento y organizacin - c o n locales (a veces edificios en propiedad), campo deportivo y dems instalaciones necesarias para llevar a cabo sus actividades. L a gran mayora de las familias nativas se halla afiliada, a veces a ms de una, y son numerosos los vecinos que prestan muchas de sus horas libres para cooperar en su organizacin y funcionamiento.

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Adems de estas instituciones,que son tpicamente vecinales pues su radio de accin se circunscribe a la zona, muchos de l o s nativos estudiados pertenecen a otras organizaciones -particularmente sindicatos y asociaciones mutuales para la asistencia mdica. E l 90 % de las familias nativas tena alguna clase de afiliacin,y e l promedio por familia era de casi 2,9;e l nivel de participacin -adems de la mera aiiiacin- tambin tiende a ser elevado. M s del 50 % se clasifica en la categora de participacin media (de acuerdo con un ndice), l o que significa que I?Oslo tiene ms de una afiliacin,sino que sus miembros concurren habitualmente o desempean algn cargo.No hay duda de que particularmente l o s clubs desempeanuna funcin significativa para la integracin de la comunidad local. L a mayora de l o s contactos -fuera del trabajo- se realizan dentro de su mbito ecolgico y gran parte de ellos en l o s clubs, que representan e l lugar de encuentro ms frecuente para l o s varones de las familias nativas. Adems, estas organizaciones abordan a veces problemas ms generales de la comunidad local y han constituido -con la cooperacin del Centro de Desarrollo Integral de la Universidad de Buenos Aires que a l l funciona- un consejc que incluye representantes de todos ellos. E l barrio tiende as a heredar -transformadas, y dentro del cuadro de la metrpoli- parte de las funciones de las pequeas comunidades de la sociedad tradicional, manteniendo incluso ciertos sentimientos de identificacin y pertenencia que son bastante perceptibles en la zona urbanizada de la isla. Contrasta este cuadro con la situacin imperante en la villa, entre l o s recin inmigrados.Tanto en e l nivel informal como en e l formal la participacin es mucho menor. E l4 0 % de las familias no tiene afiliacin alguna y la casi totalidad del resto tiene una sola; por otra parte,muy pocas de estas familiaspertenecen a los clubs locales; sus afiliaciones incluyen a sindicatos y, en algunos casos, mutualidades,las que,por otra parte,no parecen utilizar. Es posible que en algunos de los clubs se haya practicado alguna discriminacin en contra de l o s recin llegados (habitantes de la v i l l a ) , pero tambin se sabe que otras instituciones no aplicaron ninguna, o incluso intentaron alguna forma de atraccin de los migrantes. Por l o dems, e l Centro de Desarrollo tuvo ( y tiene que superar) graves obstculos para lograr alguna clase de participacin de l o s habitantes de la villa en una actividad organizada. En contadas oportunidades, ciertos grupos de la villa lograron algn tipo de organizacin espontnea, por ejemplo, para bailes. Se trataba de iniciativas de poca duracin y de carcter accidental. L a situacin de los inmigrados ms antiguos,residentes en la zona urbanizada, es intermedia, acercndose,s i n embargo,mucho ms a l grupo nativo que al inmigrado reciente,especialmente en cuanto a la proporcin de familias que tengan alguna afiliacin y mantegan una participacin,por 227

lo menos, en un nivel medio. No faltan inmipados en cargos directivos.

PARTICIPACI~N SOCIAL INFORMAL

U n cuadro anlogo se presenta cuando se examina el grado de participacin social informal en los grupos estudiados. Ms de una tercera parte de las familias recin inmigradas carece de alguna persona con quien mantener cierto grado de intimidad o confianza (como para perdirle ayuda o consejo en caso de necesidad); esta proporcin se reduce alrededor del 15 % para los inmigrados ms antiguos y los nativos. Tambin como cantidad por familia hay diferencias en los promedios y en la distribucin. En cuanto al tipo de relacin que caracteriza a estas personas de codianza, las calificadas como amigas ocupan el primer lugar en los tres grupos, pero en los inmigrados ms antiguos y en los nativos lo comparten con parientes, que tambin ocupan un lugar destacado. L a menor frecuencia de stos en los inmigrados recientes debe relacionarse, como es obvio, con e l hecho de que la mayora de sus parientes residen l menor grado de participacin se pone de relieve en provincias. E adems, en la menor frecuencia de conocidos que declaran los inmigrados. E n cuanto a l lugar de donde surgen estos contactos con personas de confianza, e l barrio ocupa el primer lugar en los tres grupos; pero difieren en cuanto a la importancia del lugar de trabajo (ms importante en los inmigrados) y del club ( m simportante para los nativos y los inmigrados antiguos). Debe agregarse que si la proporcin de personas de confianza conocida en e l club parece reducida (recordando el significado que se atribuy a estas instituciones en cuanto a participacin social), sto se debe a que, para los nativos particularmente, e l club y el barrio, la comunidad local, se confunden o se recubren mutuamente, pues incluyen a las mismas personas. A s - c o m o ya se i n d i c 6 los varones nativos encuentran en el club ms de una tercera parte de todos sus contactos habituales fuera de l a casa. E l grupo de parentesco fuera de la familia nuclear parece seguir manteniendo importancia en la participacin social informal : no solamente representa una de las fuentes ms frecuentes de personas de confianza, sino que para el a m a de casa constituye el ncleo en donde realiza con mayor frecuencia sus contactos. Debe tenerse en cuenta que aunque las preguntas no midan comportamientos concretos (que no han sido observados) por lo menos implican una manifestacin de actitudes. E n l o s grupos inmigrados l a situacin es la misma cuando se tienen en cuenta los contactos por correspondencia o los llevados a cabo por medio de visitas. Los inmigrados recientes siguen teniendo parientes y amigos, y mantienen con ellos relaciones; stas, sin embargo, se dan con mucha mayor frecuencia
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con parientes, y la existencia de amigos en provincia es mucho menor. Esto m i s m o ocurre con e l grupo de inmigracin ms antigua, en el cual e l nivel de frecuencia en cuanto a existencia y relaciones con parientes es por l o menos igual o superior a l de los inmigrados recientes,siendo e l correspondiente a amistades muy reducido. Estas observaciones muy someras sobre l o s datos relativos a participacin social formal e informal ponen claramente de relieve e l mayor grado de integracin del grupo nativo y del inmigrado ms antiguo, en e l cual, la residencia dentro de la pequea comunidad local significa que la mayora de sus contactos (barrio y club) se hacen dentro de su mbito y probablemente con personas nativas o tambin de antigua residencia urbana. E l ncleo de parentesco,fuera de la familia nuclear, sigue manteniendo importancia en todos los grupos, mas en los inmigrados recientes los contactos se ven reducidos por razones materiales; por otra parte, estos inmigrados, aislados ecolgicamente en la villa, aislados socialmente por las diferencias de costumbres familiares y otros rasgos de cultura, no participan o participan escasamente de la actividad de la comunidad local, no estando tampoco en condiciones de crear otra dentro de su propia rea. Estos hechos deben relacionarse, adems, con e l menor grado de integracin familiar ya sealado anteriormente y habrn de recordarse a l examinar la incidencia de diferentes fenmenos patolgicos en l o s distintos grupos.
MEDIOS DE INFORMACI~N : DIARIOS Y REVISTAS; RADIO

Los tres grupos parecen leer habitualmente diarios, con una frecuencia muy similar: en los tres es muy reducido e l nmero de familias que no lee ninguno y la proporcin de las que leen dos o ms es aproximadamente e l 50 % en los tres grupos. U n a gradacin de frecuencia se observa en cuanto a revistas: dos quintos de los inmigrados recientes no las leen mientras que solamente un quinto de los nativos se halla en estas condiciones. En e l otro extremo,la frecuencia de lectura de tres o ms publicaciones vara en e lm i s m o sentido en los tres grupos. Las preferencias para l o s diarios de mayor frecuencia de lectura manifiestan tambin tendencias crecientes o decrecientes en l o s tres grupos: dentro de la aceptacin ms frecuente,para los tres grupos, de las publicaciones de carcter ms popular, se registra una frecuencia creciente hacia diarios ms prximos a l a clase media,cuando se pasa de l o s inmjgrados recientes a los ms antiguos; y viceversa, menor frecuencia entre stos y los nativos,de los diarios ms prximos por su contenido y presentacih a las clases populares. Con respecto a las revistas, aparecen tendencias anlogas (aunque con varias excepciones cuyo significado no ha sido estudiado). E l hecho de no existir luz elctrica en las viviendas de la villa (excepto en una minora) constituye probablemente la
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principal explicacin de que solamente e l 42 % escucha habitualmente radio. Sin embargo, en e l grupo inmigrado, residente en las viviendas normales de la zona urbanizada (con servicios elctricos), e l pblico habitual de la radio sigue siendo ms reducido que entre los nativos. Por ltimo, una igual graduacin se advierte en cuanto a l a concurrencia a espectculos -cine y deportes principalmente. N o se han hecho tabulaciones de detalle, pero las de conjunto indican que ms de una mitad de las familias recin inmigradas no concurre, o lo hace ocasionalmente, a espectculos y que la proporcin de concurrentes aumenta en los otros grupos. Se ha separado e l caso del jefe nico concurrente a espectculos (mayor en l a villa); la incidencia en cuanto a la participacin del grupo familiar a la cultura urbana, es evidentemente mucho menor en este caso. E n resumen, de los varios medios de comucicacin de masa que pueden asegurar un contacto entre los inmigrados y varios aspectos de l a vida de urbana y de l a sociedad global, es e l diario el que tiene mayor (o universal) penetracin; todos los dems medios, inclusive l a radio, tienen una frecuencia ms reducida. Tambin con relacin a este aspecto la participacin del grupo recin inmigrado resulta menos elevada, aunque todava importante. E n general, e l grupo recin inmigrado resulta e l ms aislado, e l que menor frecuencia de comunicacin presenta con l a cultura urbana y Ia sociedad global, este contacto aumenta en los inmigrados ms antiguos y es mximo (para los grupos estudiados) en las familias nativas.

ALGUNOS ASPECTOS DE LA ADAPTACIN DE LOS I N M I G R A N T E S . D E S O R G A N I Z . A C I 6 N SOCIAL

CUMPLIMIENTO DE EXPECTATIVAS Y DIFICULTADES SEGN LA PERCEPCI~N Y LAS ACTITUDES DE LOS INMIGRANTES

E l motivo ms poderoso que impulsaba a los inmigrantes, la bsqueda de empleo y de mejores condiciones de trabajo se vio por cierto cumplido en Buenos Aires. Por lo menos se realizaron sus expectativas a l respecto. L a mayora encontr trabajo dentro de los quince das de la llegada, otros tardaron un poco ms, pero todos o casi todos encontraron. Las condiciones de trabajo en Buenos Aires son adems juzgadas por los grupos estudiados como definitivamente mejores que en las zonas de donde emigraron. Pero, en e l orden material, en donde experimentaron un empeoramiento fue en la vivienda. A este respecto se observa una mayora igualmente definida como en el caso de las condiciones de trabajo y lo que interesa es que la misma actitud muestra la inmigracin ms antigua,
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que ocupa viviendas similares a las de las familias nativas. Pero advirtase que tambin stas, en una jerarqua de problemas, colocan en primer plano e l de l a vivienda. Adems debe recordarse a este respecto que las condiciones imperantes en e l interior,en zonas ya sea rurales ya sea urbanas, son muy malas; s i n embargo estos inmigrantesjuzgan que la situacin en que se vieron obligados a vivir en Buenos Aires es todava peor. S i n embargo, en general e l balance que surge de los diferentes sondeos de opinin no resulta de ninguna manera desfavorable a la ciudad.Frente a una quinta parte o menos que declara haberse arrepentido a veces de la decisin de emigrar hallamos l o s dos tercios que est conforme con su decisin. Tuvieron, muchos de ellos, sus dificultades materiales -sobre todo en cuanto a vivienda, y en menor proporcin con respecto a l trabajo- y tambin dificultades de adaptacin psicolgica l a gentu y sus costumbres,e l ambiente agitado,e l ritmo de vida urbano a l que no estaban acostumbradosmas, segn las actividades verbales de l o s casos estudiados, esos problemas se presentaron a l comienzo; ahora ya se han acostumbrado. Aunque muchos mantienen - c o m o se ver- vnculos de visita o de correspondencia con los lugares de nacimiento,l a mayora no parece extraarlos particularmente; en las contestaciones,junto con e l recuerdo aparecen tambin las motivaciones de l o s empujaron hacia l a emigracin. Lo que en Buenos Aires encontraron peor, adems de la vivienda, es e l clima, la gente y, aunque con menor frecuencia,la vida familiar. Ninguno dice haber encontrado en Buenos Aires mejores compaeros de trabajo que en provincia, pero s hay cierto nmero que dice l o contrario. Es necesario advertir que a raz de la ola migratoria de los ltimos quince aos, se observaron reacciones de l a poblacin residente. Se trat de cierta discriminacin en e l plano verbal, en ciertos casos de hostilidad teida a l a vez de matices polticos, pero a menudo independiente de cualquier otro elemento. As, en l a zona estudiada la poblacin de la parte ms urbanizada ( i s l a ) no oculta su juicio desfavorable hacia l o s recin llegados - d e quienes no se diferencia polticamente. Esta actitud, sin embargo, slo algunas veces dio lugar a actos discriminatorios abiertos. E n vista de esta situacin,poda suponerse que la percepcin de cierto nivel de sentimientos negativos de l a poblacin urbana hacia los inmigrantes fuera bastante frecuente. E l sondeo realizado no confirm esa expectativa; por l o menos no l a confirm plenamente: solamente una cuarta parte advirti hostilidad, frente a la mayora que considera a la gente de la ciudad como favorable y a una tercera parte que l a cree indiferente. Las diferencias entre e l grupo de inmigracin reciente y el llegado hace ms tiempo van todas en e l sentido de una mayor frecuencia de aceptacin por este ltimo de los distintos aspectos de la vida
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urbana que fueron objeto de preguntas; menores dificultades al liegar, menor percepcin de hostilidad, juicio ms favorable en la comparacin entre Buenos Aires y las provincias. C o m o es obvio, estas actitudes reflejan a la vez varios elementos. L o s inmigrantes ms antiguos constituyen un grupo ya mucho ms ajustado a la vida urbana; e l perodo transcurrido desde la migracin es mucho mayor y acaso las condiciones en que se efectu la migracin misma fueron mejores (recordar lo observado en los prrafos sobre migraciones). Ms de la mitad de los inmigrados recientes cree que la vida de familia era mejor en provincias, en los dems la proporcin es menor; en ambos grupos la proporcin de los que l a consideran mejor en ciudad es muy reducida. E n qu medida estas actitudes son un reflejo del alto grado de desorgwizacin social que caracteriza la villa, no es posible determinarlo basndose en los anlisis realizados hasta ahora. L o que puede afirmarse es que al lado del aspecto de adaptacin a las pautas urbanas, que se ha sealado ms arriba, se observa otro aspecto de desintegracin que se examinar en los prximos prrafos.
MENORES. DESERCI~N Y ABANDONO ESCOLAR

L a desercin y e l abandono escolar son ms fuertes en las familias inmigradas residentes en la villa que en las nativas y en las inmigradas del grupo ms antiguo. E n las primeras se encontr que una tercera parte de todos los menores de seis a catorce aos incluidos, es decir, dentro del perodo de obligacin escolar, haba dejado de concurrir a la escuela, o nunca lo haba hecho. Esta proporcin oscila alrededor del 10 % en las familias inmigradas o nativas que viven en l a parte urbanizada. E n realidad, en e l grupo nativo no concurren nicamente cuatro nias sobre 30 nios de ambos sexos en edad escolar. A este respecto la diferencia puede percibirse m s claramente analizando l a proporcin de familias - e n los tres grupos- en que ninguno de los nios concurre a la escuela: en esta segunda condicin hay un 17 % de las familias de inmigracin reciente, un 7 % de aqullas de inmigracin ms antigua y ninguna de las nativas. E n los grupos inmigrados, e l abandono se produce aproximadamente a l llegar al segundo grado de la escuela primaria, o antes, y son m u y pocos los nios de las familias recin inmigradas que han logrado pasar de ese lmite (solamente tres estaban cursando entre tercero y sexto grado, poco ms del 12 % de todos sus menores). L a alta incidencia del abandono y de la desercin escolar en estas familias refleja no solamente su desfavorable situacin actual, sino tambin una caracterstica que asume una gravedad no menor en las zonas de origen donde se registran en general tasas m u y elevadas en cuanto a los dos fenmenos. E s significante en las familias inmigradas e l nmero de menores

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de catorce aos que ejerce un trabajo. Entre las nativas es nulo. Debe recordarse a este propsito que la ley prohibe el trabajo a esta edad. A partir de los catorce aos y antes de los dieciocho, por el contrario, la proporcin de adolescentes, particularmente varones, que tienen empleos regulares es mucho ms elevada, y es superior en e l grupo nativo que en el inmigrado ms reciente. Entre las mujeres e l trabajo fuera del hogar es mucho menos frecuente y, en e l grupo nativo, casi inexistente. L a mayora de los varones entre catorce y dieciocho aos que trabaja, en los grupos de inmigracin reciente, l o hace como pen o aprendiz en varias actividades. No hay jvenes clasificados como peones en esta edad en el grupo de inmigracin ms antigua o en el nativo; aqu se trata de cadetes en oficinas o aprendices. Entre las mujeres, en los grupos inmigrados recientes casi todos trabajan en servicios domsticos. E l ambiente de la villa y las precarias condiciones de vida familiar, e l grado de desorganizacin que sta presenta se acompaa de un nivel mucho ms elevado de problemas infantiles, que en las familas de los grupos nativos o de inmigracin ms antigua, residentes en la parte urbanizada. Se forman pandillas infantiles y juveniles que en algunos casos se van transformando insensiblemente hacia verdaderos grupos delincuentes. Este hecho puede advertirse tambin a travs de la percepcin que del mismo tienen los adultos, que mencionan sobre todo las malas compaas y el peligro de ir por m a l caminocomo los problemas ms graves que deben enfrentar; y en esto las familias de inmigracin reciente difieren significativamente de las otras.
DESORGANIZACIN SOCIAL

E l grado de desorganizacin social que se observa en la villa es

elevado, superior a l que caracteriza al grupo de inmigrantes ms antiguos, residentes en la parte urbanizada y, por supuesto, a la proporcin que se pudo determinar entre las familias nativas. Se determin la existencia entre los casos estudiados de la villa de 21 familias que presentaban problemas graves: acaso con seis excepciones, en que l o s problemas se circunscriban a los hijos, todas las dems se hallaban prcticamente desintegradas : o bien con vnculos familiares casi rotos, s i n ninguna participacin (o sin participacin regular) del adulto (o los adultos varones) a l mantenimiento de la casa, prximas a separarse (lo que ocurri en algn caso durante e l perodo de la encuesta) y de todos modos carentes de un nivel mnimo de vida familiar regular. Algunas unidades presentaban a la vez dos (o acaso ms) problemas. Ms de una quinta parte de las familias recin inmigradas presentaba problemas graves; esta proporcin era la misma en los dos grupos de diferente antigedad en que se pueden clasicar las familias de esta zona (el 22 % en ambos
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grupos) dicha proporcin descenda a l 15 % en l o s inmigrados ms antiguos rrsidentes en la parte urbanizada ( i s l a ) , y se reduca a dos casos (aproximadamente el 3 %) en las familias nativas.Los dos problemas ms frecuentes fueron prostitucin y alcoholismo, y este ltimo se asocia en general con l o s dems problemas (menores,malos tratos,juego, vagancia, e t c . ) . Estas comprobaciones plantean varios problemas solamente algunos de l o s cuales podrn ser resueltos en e l anlisis definitivo de la encuesta intensiva ( y de las subsidiarias). En primer lugar, cabe preguntarse si e l nivel de desorganizacin observado en l o s grupos en que se realiz la encuesta es superior,inferior o igual a l de zonas comparables del Gran Buenos Aires. Esta pregnta es de muy difcil contestacin basndose en l o s datos de que se dispone. En uno de los hechos que suelen tomarse como un ndice de desorganizacin familiar l a proporcin de familias basadas en matrimonios legal e s , e l grupo estudiado presenta diferencias con respecto a otras villas de Buenos Aires ( 4 9 % en l a zona en que se llevo acabo la encuesta y 68 % promedio de otras siete v i l l a s ) . Y a vimos s i n embargo, que esta proporcin parece variar segn la antigedad de residencia y la facilidad de contactos con la vida urbana y no se dispone de datos para controlar esos dos factores en la comparacin. En segundo lugar, debe recordarse que dadas las caractersticas de la familia en las zonas de origen, e l hecho en cuestin no tiene e l significadoque suele atribursele.D e ms importancia - c o n respecto a l fenmeno de la prostitucin- puede ser la ubicacin del rea estudiada : en plena zona portuaria. Se conoce adems l a existencia de una organizacin delictiva dedkada a la explotacin de la prostitucin en e l lugar. En este sentido, es posible que las proporciones sean ms elevadasque en otras agrupaciones similares.Por otra parte, se sabe que existen -incluso en las proximidades del rea estudiadazonas de ms alto nivel de delincuencia y desorganizacin social. E l segundo problema se refiere a la medicin de los efectos de l a urbanizacin en cuanto factor de desorganizacin social,en e l rea estudiada. Tal como se advirti en l o s captulos sobre familia, las condiciones reinantes en l o s lugares de origen son, por cierto, responsables en parte de l o s problemas observados luego en la ciudad. Se tratara entonces, por l o menos parcialmente,de un traslado de problemas del interior a Buenos Aires. Por otra parte, se tiene la impresin de que en varios de los-casosobservados la migracin produjo efectos desintegrantes,o agrav los problemas existentes o los cre. En este sentido, e l anlisis definitivo ms detallado y e l estudio de casos proporcionar informaciones ms precisas. Por l o pronto, e l anlisis de la participacin social en sus distintas formas ha mostrado en qu medida e l grupo de inmigracin reciente difiere del grupo nativo y del de ms antigua residencia. L o s mecanismos del control social -tanto en e l plano de l a familia como en
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e l de la comunidad local y la sociedad global- estn casi ausentes o m u y deteriorados en la villa. Tambin sabemos que por lo menos uno de los resortes de este control, e l grupo de parentesco en torno a la familia nuclear, era ms activo en provincia: existen todava relaciones frecuentes con ese giupo y, por cierto, su efectividad normativa debe haber sido mucho ms intensa cuando e l contacto era directo. A n en ausencia de estudios de base, sobre e l estado social de las comunidades de donde salieron los emigrantes, es posible entonces afirmar que en e l grupo estudiado se ha observado un debilitamiento de los vnculos normales de control (antes ms efectivos) sin que a l mismo tiempo, por lo menos, en e l rea de la villa, hayan surgido otras formas de reemplazo. Por otra parte, tienden a acumularse en estas reas no slo los factores de desmoralizacin debidos a dificultades econmicas y las condiciones primitivas de la vivienda, sino tambin los que surgen de la tendencia a concentrarse en las mismas de individuos ya a l margen del comportamiento normal o parcialmente desintegrados. E l efecto del contagio (con e l cual se indican sumariamente mecanismos complejos) tiende entonces a actuar como causa precipitante acumulndose todas las dems condiciones.E n este clima adquieren tambin un distinto significado aquellos rasgos de comportamiento que corresponden ms a una diferencia de cultura que a desorganizacin : sta, en efecto, puede verse favorecida por aqullos, aunque de ningn modo puedan ser subsumidos en l a misma categora. Aunque en este informe provisional se ha omitido referencias de detalle a las cuestiones de orden metodoMgico, ser menester dar aqu alguna indicacin acerca del grado de exactitud y de validez de las observaciones realizadas en este aspecto. Obviamente e l cuestionario no inclua preguntas directas, pero a) gran cantidad de puntos permitan dilucidar con suficiente precisin e l tipo de constitucin familiar, relaciones internas, regularidad de comportamiento en e l trabajo, diversin, amistades, etc., y por lo tanto, de terminar la existencia de problemas y su carcter; y b) l a entrevista deba ser aprovechada para obtener toda l a informacin posible y realizar un informe especial. A s se hizo, y en muchos casos se obtuvieron relatos explcitos de los problemas; en otros casos, fu posible formular inferencias fundadas acerca de la situacin real. A veces se necesit y se obtuvo con6rmacin de instituciones operantes en la comunidad. L a actitud de las familias nativas fu en general ms reservada: esta actitud con respecto a lo privado puede haber ocultado la presencia de ciertos problemas considerados vergonzosos o reprobables; sin embargo, es extremadamente difcil que se hayan escapado a la observacin casos de desorganizacin del nivel registrado entre los inmigrados. esto es, casos clasificables dentro de la categora de problema segn la definicin adoptada. 235

IX.ASPECTOS DE LA ADAPTACI~N DE LOS MIGRANTES RURALES A LAS CONDICIONES URBANO-INDUSTRIALES DE SO PAULO,BRASIL

por Juarez Rubens Brandlo Lopes

NATURALEZA Y ALCANCE DEL E S T U D I O En Brasil, como en otras partes, la industrializacin est internamente relacionada con la urbanizacin.Aunque no cabe subestimar e l papel que desempea la inmigracin extranjera en este proceso, es probable que e l principal factor del crecimiento urbano sea hoy la migracin rural hacia las ciudades,dado que desde l o s aos treinta las disposiciones reglamentarias han reducio considerablemente la inmigracin a l pas l. E l enorme desarrollo de las plantaciones cafetaleras en el Estado de So Paulo durante la segunda mitad del siglo pasado y,ms tarde, e l crecimiento industrial de esa misma zona originaron grandes diferencias en la organizacin social brasilea. Estos cambios indujeron a Lambert a hablar de dos niveles de civilizacin brasilea z. E l migrante rural,que es un elemento de tanta importancia en la oferta de mano de obra de la nueva economa, est abandonando una
Cabe aqu mencionar algunos hechos relacionados con So Paulo. Alrededor de 1890. cuando nuevas fuentes de energa acababan de dar un fuerte impulso a l a industrializacin de esa zona. e l crecimiento de l a ciudad se aceler. La poblacin de l a ciudad en las pocas en que se levantaron los diversos censos ha sido l a siguiente : 1872, 31 385; 1890. 64 934; 1900. 239 820; 1920, 579 033; 1940, 1326 261; y 1950. 2 108 096. E n el Brasil. las actividades industriales se concentran en alto grado en el Estado de So Paulo Y, dentro de ste, en l a ciudad del mismo nombre, En 1953, de 1 250 O00 trabajadores industriales que existan en todo el pais, ms de 512 o00 correspondan a dicho Estado. Segn datos correspondientes a 1951, ms de la mitad de los establecimientos industriales, dos terceras partes de los trabajadores y ms de 70 % del valor de l a produccin industrial del Estado, se encuentra en l a ciudad y sus municipios adyacentes (Santo Andr, So Bernardo y So Caetano). D e los 4 400000 inmigrantes mibados al pas entre 1878 y 1937, cerca del 55 X lleg a l Estado de So Paulo ( T . Lynn Smith, Brazil: people and inslilulions, Baton Rouge : Louisiana State University Press. 1946, p. 288). Desde 1934 los migrsntes internos han excedido siempre el nmero de inmigrnntes al Estado. Segn un estudio sobre l a poblacin d e las escuelas primarias de l a ciudad de So Paulo. en aos recientes la migracin interna habra superado a l a inmigracin extranjera como factor de su crecimiento en l a proporcin de dos a uno (Vicente Unzer de Almeida y Octavio M e n d a Sobrinho. Migrarao rural-urbana, So Paulo : Diretoria de Publicidade Agrcola da Secretaria da Agricultura do Estado de So Paulo. 1951, pgs. 76, 79 y 121). Jacques Lambert. Le Brsil, Paris : Lihrairie Armand Colin, 1953, pgs. 64-82.

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sociedad tradicional para incorporarse a una sociedad urbanoindustrial. Consideraciones de este tipo sealan la importancia de estudiar l a participacin que en las distintas lneas de produccin de la moderna fbrica paulista les cabe a personas provenientes de economas que, casi de mera subsistencia a menudo, en gran parte se basan en formas de conducta tradicionales. E l presente documento analiza algunos de los resultados obtenidos en una investigacin preliminar llevada a cabo en esta regin l. Se eligi una fbrica mediana de So Paulo y se estudi su fuerza de trabajo. Los datos se recopilaron mediante entrevistas con los obreros en sus hogares o en e l lugar de trabajo. L o s tpicos que aqu se estudian son los siguientes : origen del obrero de la fbrica; tipos de migracin rural que contribuyen a la oferta de mano de obra en la fbrica,y adaptacin del migrante rural a l trabajo en un medio urbano, sobre todo fabril. E l documento se refiere principalmente a este ltimo aspecto. L o s datos se seleccionaron teniendo en cuenta su relacin con e l problema de la adaptacin de l o s migrantes rurales a l trabajo en l a ciudad.

LA FABRICA Y LA NATURALEZA DE SU PROCESO PRODUCTIVO

La fbrica elegida se construy algunos aos despus de la segunda

guerra mundial con la asesora tcnica de una compaa europea. Los principales puestos directivos, tcnicos e inspectivos los desempean ahora trabajadores extranjeros 2, quienes constituyen a su vez l a mayor parte de la mano de obra calificada. Los empleados de la fbrica, en su mayora hombres, son cerca de 500; las mujeres forman alrededor del 10 % del total y trabajan casi exclusivamente en la oficina y en e l departamento de inspeccin. L a compaa fabrica dos piezas de mquina. E l taller consta de las siguientes secciones principales : una fundicin, cuatro lneas de produccin, un departamento de conservacin, un departamento de inspeccin de herramientas y de instrumentos de control de calidad, un taller de fabricacin de herramientas y matrices, y un departamento de inspeccin de la produccin. Completan e l cuadro varias otras secciones pequeas (bodega general, depsito de herramientas, bodega de productos terminados, etc.).
La investigacin forma parte de un proyecto sobre Education and social mobility in So Paulo auspiciado por e l Centro Brasileiro de Pesquisas Educacionais, cuya direccin general est a cargo de Bertram Hutchinson. E l centro ha emprendido l a publicacin de un informe completo sobre los resultados del proyecto. Expresamos nuestros agradecimientos a l a seorita Liliana Bonini por sus entrevistas a algunas de las mujeres que trabajan en l a fbrica estudiada. Desde Europa se envi un grupo expresamente para que pusiera en marcha l a fbrica.

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E l proceso productivo se basa en la fzbricacin en serie; las mquinas estn dispuestas en lneas de produccin. Las piezas que salen de la fundicin pasan de una mquina a otra, quedando en cada etapa una o dos operaciones a cargo de obreros semicalificados. E l producto sale terminado a l final de la lnea.Antes de comenzar la operacin, los mecnismos ajustan las mquinas con arreglo a las especificaciones y los inspectores instalan instrumentos de control de calidad que se colocan junto a cada mquina para que l o s operarios puedan comprobar peridicamente s ie l trabajo se est ejecutando dentro de los lmites de tolerancia establecidos. Inspectores mejor calificados, que se ocupan del control de la calidad, miden las piezas a medio elaborar, tomadas a l azar, para sealar los posibles errores y, en caso necesario, disponen e l reajuste de las mquinas o de l o s instrumentos de control de calidad. Esta breve descripcin del proceso productivo basta para mostrar e l carcter no calificado y semicalificado de la mayor parte del trabajo que se ejecuta. M s de las cuatro quintas partes de los empleados de taller pertenecen a esta categora; l o s obreros calificados, l o s inspectores, l o s subcontramaestres,l o s contramaestres y los tcnicos slo constituyen alrededor del 18 % del total. Casi las tres cuartas partes de l o s obreros semi y no calificados son brasileos que migraron a la ciudad de So Paulo y nicamente 7 % naci en la ciudad; e l1 9 % restante vino del exterior l. LOS MIGRANTES RURALES
L a divisin del proceso productivo en una seria de operaciones
sucesivas y que requieren poca destreza explica la elevada proporcin de obreros provenientes de las zonas rurales que hay en la fbrica. Sobre la base de nuestras entrevistas, puede estimarse que quiz no menos de las dos terceras partes de l o s obreros semi o no calificados trabajaron en la agricultura o vivieron en contacto muy intimo con la vida campesina y las actividades de las aldeas y pueblos pequeos del interior del Brasil. En realidad,hay dos tipos de migrantes en la fbrica.Casi las dos terceras partes provienen del interior del Estado m i s m o o de las zonas vecinas; e l resto procede de la regin del nordeste. E l medio ambiente original que ofrece e l ms vivo contraste con e l actual es e l del ltimo grupo. Los nordestinos son descendientes tpicos de familias de sitiantes (pequeos propietarios campesinos) o de medieros cuya unidad de trabajo era la familia conyugal y que practicaban una economa muy prxima a la de subsistencia. La parte, por l o general pequea, que restaba de las cosechas una vez
1. Datos tomados de una clasificacin de los empleados de la fbrica efectuada a principios de 1957.

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satisfecho e l consumo personal, se venda en las ferias locales. (Los que procedan de zonas vecinas a los puertos destinaban a l mercado una mayor proporcin de l a cosecha.) E n muchos casos e l dominio de la tierra no estaba bien individualizado; sta sola considerarse como propiedad del grupo familiar y no se divida a la muerte del jefe. D e ah que si un miembro de la familia emigraba, su parte era cultivada por los dems, quienes le daran cabida a su regreso l. Esta situacin se trasluce en e l siguiente comentario de un obrero de Cear : Si yo tengo un pedazo de tierra y m i hermano lo cultiva, las utilidades que obtiene son para l. Por otra parte, esta afirmacin muestra adems que la propiedad individual est bien definida con respecto al ganado y los productos agrcolas. Segn declaracin de otro obrero, cada miembro de su familia tiene su propio ganado. Las entrevistas con los nordestinos de las regiones vecinas a los puestos, donde la economa rural se encuentra en una etapa ms comercializada,muestran una mayor individualizacin correlativa de l a propiedad de la tierra. Algunos de ellos, antes de trasladarse a l sur, vendieron sus tierras a sus hermanos para que quedaran en la familia. Otra caracterstica del medio ambiente campesino original de estos obreros es la frecuente asociacin de la agricultura con las actividades comerciales. E n muchos casos e l padre, adems de trabajar l a tierra, tena otras ocupaciones como la de peluquero o l a de comerciante en las ferias. E n otros, un miembro de la familia abandonaba l a tierra y emprenda negocios por cuenta propia (cualquier negocio independiente, como vendedor callejero, dueo de pequeas tiendas, etc.). Los nordestinos procedentes de pueblos pequeos vivan en un medio ambiente m u y semejante a l ya descrito. Aunque sus familias vivan y en su mayora siguen viviendo- en e l pueblo en que sus miembros tienen ocupaciones comerciales, es probable que tambin posean tierras en las cercanas, o bien, seguramente tienen parientes cercanos que viven y trabajan en las zonas rurales circundantes. D e este modo, en su medio ambiente original los lazos entre l a ciudad y el campo son ntimos y numerosos. S i bien es verdad que las condiciones climticas y las sequas peridicas de que padece e l nordeste semirido son los principales factores de la elevada tasa de movilidad de su poblacin, parece sin embargo que la migracin no slo se produce en pocas de sequa. Existe en las gentes una disposicin permanente a cambiar de medio y a buscar mejores condiciones de vida en otra parte. Los nordestinos de l a fbrica por lo comn vinieron a l sur entre los dieciocho y los veinte aos, casi siempre solos o a lo sumo con un pariente o alguien de su pueblo natal; las migraciones en grupos familiares han sido raras. Predispuestos a cambiar de lugar, una mala cosecha
1. Cf. Marvin Harris, T o w n and couniry in Brwzil. Nueva York. Columbia University Press, 1956, pg. 86.

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o aun e l mero indicio de una probable falta de lluvia basta para que los jvenes - q u e tienen mayores probabilidades de encontrar ocupacin- abandonen su hogar para tentar suerte en So Paulo. Segn se desprende de nuestras entrevistas, l o s empleados de la fbrica procedentes de la regin nordeste se diferencian ntidamente del grueso de este movimiento migratorio, que en su mayora se compone de grupos familiares que emigran hacia e l sur impelidos por condiciones climticas desfavorablesl. Los que encuentran empleo en las fbricas -en la medida en que este estudio puede considerarse como representativo- constituyen una corriente ms continua de hombres jvenes, solteros, que emigran por su propia cuenta e impulsados no slo por causas econmicas -que es sin duda e l factor principal- sino tambin por e l deseo de adquirir experiencias nuevas2.Su migracin a So Paulo habra que considerarla tambin a la luz de las caractersticas de movilidad de sus familias.Antes de trasladarse a l sur,muchos de estos trabajadoresya habian abandonado sus hogares varias veces para ir a las ciudades.E s frecuente e l caso de que uno o ms miembros de l a familia se encuentran lejos de sus tierras. S i n embargo,es importante recordar que e l migrante nordestino raras veces llega con intenciones de quedarse y que casi siempre tiene e l propsito de permanecer en la ciudad slo e l tiempo suficiente para ganar bastante dinero que l e permita comenzar de nuevo en su comunidad natal en mejores condiciones. Pese a que la movilidad temporal de sus miembros es frecuente, l a familia del nordestino normalmente se arraiga a l a tierra; en cambio, entre l o s migrantes del interior de So Paulo e l grupo familiar en s es mvil. E l Estado se incorpor a la economa cuando e l caf ( y en l o s aos ms recientes, e l algodn y e l ganado) se extendi hacia el occidente,proceso que data principalmente de l o s ltimos setenta aos y contina an. Como e l suelo se trabaj en forma extensiva, perdi su fertilidad y la explotacin de la tierra se desplaz hacia el oeste, con e l resultado de que tierras que no hace muchos aos recin se incorporaban a l cultivo ya se estn despoblando3.Existe por l o tanto un continuo mivimiento de la poblacin de una a otra regin y una contracorriente en direccin del este, hacia l a ciudad de So Paulo. Numerosos paulistas entrevistados en la fbrica procedan de zonas rurales incorporadas a la economa hace slo medio siglo y que ya en la dcada 1940-1950 haban sufrido una prdida demogrfica. Sin embargo, como era de
l. T. Lyno Smith. op. cit., pgs. 277-80. 2. Cf. Celeste Souza de Andrade. Migrantes nncionais no Estado de Slo Paulo, Sociologa, vol. XIV. n.o 2 (mayo de 1952), pps. 123-27. 3. Sobre la fundacin del Estado de So Paulo, vase Srgio Milliet, Roteiro do caf e oufros ensaios. So Paulo : Coleqao Departamento de Cultura, 1939; y Pierre Monbeip, Pionniers el plunteurs de SO0 Pnulo, Pars: Lib:airie Arrnand Colin, 1952.

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suponer, la migracin de estas familias de las zonas rurales del Estado a So Paulo es en muchos casos e l hecho culminante de un largo proceso de movilidad de una zona rural a otra. Normalmente eran pequeos propietarios, medieros o colonos y braceros en las plantaciones de caf o de algodn, pero a diferencia de l o s nordestinos, sus familia, incorporadas en una economa comercializada, se dedicaban a l cultivo del caf o del algodn para el mercado. Al igual que en e l caso de l o s migrantes del nordeste,aunque con menor frecuencia, las actividades comerciales solan combinarse con empresas agrcolas. L a migracin hacia la ciudad es tpicamente un movimiento de toda la familia y constituye un intento por establecerse en forma permanente. En resumen, en las comunidades de origen de los migrantes, e l trabajo, siendo parte de la vida familiar,regase en medida sustancial por normas tradicionales. Aun en e l caso de aquellos que procedan del interior del Estado de So Paulo -donde la comercializacin y la individualizacin de las actividades econmicas han alcanzado mayor desarrollo- l o s mtodos usados, la divisin del trabajo, l o s principios de autoridad y e l ritmo de las actividades revestan un carcter tradicional obvio en comparacin con la conducta econmica urbana. Esto era todava ms marcado en e l caso de l o s nordestinos, dedicados por l o general a una produccin de subsistencia. Conviene subrayar, sin embargo, que aun entre ellos existan relaciones y actividades econmicas respecto de las cuales la seriedad toleraba una conducta impersonal y racional, aunque es probable que esto se aplicara ms bien a l o s extraos (el terrateniente, e l comerciante, e t c . ) . Con excepcin de los miembros de la familia dedicados a l comercio ambulante en e l campo o la ciudad, tales relaciones no eran frecuentes y e l trabajo cotidiano se rega por normas tradicionales. Habra que recordar asimismo que algunos de los migrantes crecieron en pueblos y ciudades pequeas de manera que antes de trasladarse a la ciudad haban participado en una vida econmica que, aunque perteneciente a una sociedad ms bien rudimentaria, se hallaba ya comercializada.

ADAPTACIN AL TRABAJO URBANO

Hasta qu punto es estable la adaptacin de esta fuerza de trabajo de origen rural a l medio urbano-industrial y cules son los factores que condicionanesa adaptacin? Unrpido examen de los datos revela con qu frecuencia los migrantes cambian de ocupacin, no slo de una rama industrial a otra (como era de suponer dado e l bajo nivel de destreza de l o s obreros en l a manufactura en s e r i e ) , sino tambin y en forma ms significativa, de las fbricas a las tiendas, a ocupaciones marginales como vendedores callejeros, o aun 241

-abandonando la ciudad- a ocupaciones rurales, slo para regresar ms tarde e intentar nuevamente un empleo industrial. E l anlisis del problema puede dividirse en dos partes : en primer lugar hay que considerar e l proceso de adaptacin a las condiciones urbanas para ver la duracin de la permanencia del migrante; en segundo lugar, analizar la estabilidad de su nuevo estado, es decir, como obrero industrial. E n general, la adaptacin permanente a las condiciones urbanas es ms fcil para e l migrante paulista que para los procedentes del nordeste. Ello no slo obedece a que e l Faulista procede de un medio que econmica y culturalmente se encuentra ms cerca del de la ciudad, sino tambin a las condiciones de su migracin, a su intencin de radicarse en forma permanente en So Paulo y al hecho de que l a familia se traslada a la ciudad en grupo, lo que, entre otras razones, aumenta las probabilidades de que encuentre empleo un mayor nmero de sus miembros de manera que, aunando sus recursos, puedan mantener a todo e l grupo.E n cambio,e l migrante nordestino generalmente requiere un proceso de adaptacin ms largo. Para comenzar, llega sin intenciones de quedarse, de tal suerte que a menudo, antes de radicarse definitivamente en una o en otra, hace frecuentes viajes entre su comunidad rural y la ciudad. E s corriente que se traslade a So Paulo tres o cuatro veces y que sus estancias duren desde cortos perodos a varios aos. Suele ocurrir que e l migrante paulista o nordestino que llega por primera vez se siente tan desorientado por la vida bulliciosa y agitada de l a ciudad que, no obstante haber viajado a veces durante un mes, regresa al cabo de unos pocos das, para permanecer por ms tiempo slo en un segundo viaje. L a dificultad para conseguir habitacin, l a necesidad de los miembros de la familia de trabajar separadamente,la falta de libertad en e l trabajo urbano, lo impersonal de las relaciones en e l medio urbano, son ejemplos de las dificultades a que tiene que hacer frente e l migrante rural a l comenzar su adaptacin a la vida de l a ciudad. U n obrero procedente del interior de So Paulo se quej de que en un comienzo l o que ms l e costaba era no poder dejar de trabajar cuando deseaba. Otro dijo que despus de vivir un ao en la ciudad se disgust con su arrendador porque ste quiso subirle e l alquiler y que habiendo regresado para visitar l a plantacin en que haba trabajado antes, pens, una vez all :Acaso voy a volver a trabajar con un azadn? Regres a So Paulo, donde lleva ya once aos. L a atraccin que la libertad de la ciudad ejerce sobre e l joven ye l soltero (por ejemplo, sobre e l nordestino que vive solo en So Paulo) as como la preferencia general por e l trabajo urbano son factores importantes que atan al migrante a la ciudad. No vacilan en a m a r que una jornada de 10 horas de trabajo fabril no es tan

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pesada cGmo e l trabajo agrcola. Todos sealan como ejemplos de lo arduo del trabajo en e l campo, las largas horas desde la salida hasta la puesta del sol, las psimas condiciones climticas en que se desarrollan las actividades agrcolas y l a incertidumbre de l a cosecha. Sin embargo, parece indudable que esta desvalorizacin del trabajo agrcola refleja no slo su dureza sino tambin un menosprecio cultural por el trabajo fsico.U n obrero de Baha, expresando en forma significativa por qu su necesidad de trasladarse a So Paulo no era tan grande como l a de su primo, dijo s que trabajaba; no como yo que trabajaba con unos parientes en una tienda, sino en un trabajo manual ms pesado. A veces el migrante nordestino alienta la intencin de ahorrar dinero para en seguida regresar, pero se queda porque no puede ganar lo suficiente hara hacer en su tierra lo que deseara. U n migrante de Cear dijo que despus de permanecer tres aos en e l sur, regres a su comunidad rural pero que volvi nuevamente a S5o Paulo porque todos sus parientes tenan buena situacin y e l poco dinero de que l dispona no le bastaba para iniciar algo por su cuenta. E l prestigio que da la migracin -elemento importante del problema- se advierte en el agrado con que los migrantes describen los viajes a su ciudad natal a la que suelen hacer slo breves visitas que, gastando liberalmente, haciendo e l viaje por avin, etc., significan que un migrante puede gastar ms de uno o dos meses de salario. E l matrimonio,la compra de un terreno o de una casa en la ciudad, l a permanencia durante varios aos en e l mismo empleo -lo que legalmente le da derecho a recibir desahucio l- son algunos de los principales factores que atan a l migrante a l medio urbano. La inestabilidad del empleo industrial y l a no permanencia en l a ciudad son m s pronunciadas,como ya se ha dicho,entre los migrantes solteros que viven solos en So Paulo, situacin esta que se da con mayor frecuencia entre los que vienen del nordeste; los paulistas, que por lo comn se han trasladado a l a ciudad en grupos familiares, son casados o bien viven con sus padres. Por lo general los nordestinos que duran en sus puestos suelen casarse en l a ciudad, generalmente con muchachas de su pueblo natal. Segn explic uno de ellos, a l comienzo no l e preocupaba mejorar su situacin en la fbrica: Como Ud. sabe, yo era joven, soltero. Yo y un compaero acostumbrbamos a divertirnos mucho. Slo cuando comenc a pensar en serio en una muchacha empec a preocuparme por obtener un puesto mejor. Sin embargo, aun los que han terminado por adaptarse a las condiciones urbanas y no piensan abandonar l a ciudad, consideran l a posibilidad de regresar cuando se producen despidos -sobre todo

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1. Vase m6s adelante pgs. 241 y siguientes.

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aqullos cuyas familias todava viven en el campol. ISIurante l a crisis comercial de 1956, cuando la fbrica despidi numerosos obreros, varios migrantes rurales, cuyos movimientos fue posible seguir, volvieron a l campo a l ser despedidos. S i n embargo, la adaptacin a la ciudad no implica necesariamente aceptar la condicion de trabajador fabril.Todos los migrantes, salvo contadas excepciones -si es que las hay-, suean con la posibilidad de trabajar por cuenta propia, por l o general en e l comercio*. Le dir -me confiaba desalentado un migrante- si fuera posible m e gustara trabajar por m i cuenta. Cualquier trabajo en que yo pudiera dar rdenes.. . cualquier cosa como una botillera, una tienda de comestibles... algo que fuera mo. Nadie m e mandara a l l jse da cuenta? E l eterno tema es la libertad del hombie que trabaja para s mismo. L a combinacin de las actividades agrcolas con las comerciales en sus pueblos de origen refleja este deseo de ser independiente. Ahora, en So Paulo, suean con abrir un negocio propio en la ciudad o en e l campo, sea vendedor ambulante,cualquier tipo de establecimiento comercial pequeo, comprar un camin o un taxi, fabricar muebles, etc. D e ah que para muchos de ellos e l empleo en la fbrica sea un medio de ganar dinero suficiente para poder independizarse. Un obrero declar categricamente : M e gustara trabajar en e l comercio. Por eso aguanto este trabajo nocturno en l a fbrica. Consecuencias de esta tendencia son, entre otras,una elevada rotacin de la mano de obra y una baja eficiencia en e l trabajo. A menudo los trabajadores,adems de su empleo en la fbrica, dedican su tiempo libre a hacer negocios, actuando, por ejemplo, como corredores de propiedades o vendiendo ropa en las calles. E n sus antecedentes profesionales tambin puede observarse con cunta frecuenciaprueban suerte en ocupaciones independientescuando son despedidos, llegando a veces a dejar su puesto expresamente con ese f i n . En la mayora de los casos vuelven a su empleo cuando se han convencido de l o difcil que resulta ganarse l a vida trabajando independientemente. E l efecto de esta orientacin del empleo no se reduce s6l0 a la rotacin de los obreros ya que aun cuando e l migrante permanece en un puesto durante largo tiempo, s u conducta est influida por e l deseo latente de independizarse. Cualquier motivo de descontento puede hacer aflorar este deseo a l a superficie e i n f l u i r as en su
1. E l hecho antes mencionado de que la tierra en e l nordeste no se subdivide sino que en muchos casos es posesin en comn del grupo familiar. constituye un vnculo permanente entre el migrante y el mundo rural. 2. Evidentemente, este es un concepto m u y difundido en e l Brasil. Sin embargo, se trata aqu de demostrar su fuerza, las formas que asume entre los migrantes males y las consecuencias que de ello se derivan para l a estabilidad de la fueiza trabajadora induitrial, de l a que constituyen importante elemento.

conducta. Existen dos medios principales para obtener dinero y alcanzar su objetivo : ahorrando parte del salario y mediante e l desahucio. Cabe ahora analizar la reaccin del migrante ante estas circunstancias.

COMPORTAMIENTO EN LA FABRICA FRENTE A LA PRODUCCIN

E l migrante ha llegado hasta la produccin en serie de una fbrica moderna procedente de una sociedad tradicional. A l considerar su comportamiento frente a este tipo de produccin cabra preguntarse : Hasta qu punto siguen influyendo en ll o s valores y los principios tradicionalesy qu condiciones contribuyen a que observe una conducta racional orientada por e l particular inters de cada cual? A primera vista, e l comportamiento del obrero en e l trabajo parece poder comprenderse cabalmente en funcin de un modelo racional. Puede decirse que l se vale de su puesto en la fbrica, de las leyes del trabajo y del sindicato para alcanzar su objetivo de trabajar por su cuenta. Pero basta formular esta afirmacin para advertir l a constant2 influencia de l o s valores tradicionales en la determinacin del f i n que se propone. Habra que analizar varios otros factores que condicionan su conducta, en relacin con su origen rural. Por ejemplo, la carencia de normas de accin organizada entre l o s migrantes debera interpretarsecomo resultado -entre otras causas- de la falta de una accin colectivaen las zonas rurales del Brasil fuera de la rbita de las relaciones de familia y de vecindad. (Hasta e l mutir5o, forma rural de ayuda mutua que por l o menos ampla l o s lmites de accin ms all de los confines de la familia,est desapareciendo o ha desaparecido ya en casi todas las regiones.) Antes de incorporarse a la industria e l migrante carece de preparacin para emprender una accin colectiva con los dems, con quienes lo nico que tiene en comn es una posicin similar en la estructura industrial. Considera a l sindicato como algo organizado no por l, sino para l por los dems l. E s muy significativo el hecho de que a l referirse al sindicato,e l migrante use e l pronombre ellos en lugar de nosotros. En la misma forma en que se sirve de l o s organismos gubernamentales de seguro social y de l o s servicios sociales de l o s empleadores destinados a l o s obreros, e l migrante
1 A veces identifican implcitamente a los sindicatos con e l gobierno; por ejemplo, cuando se refieren a l aumento de salarios obtenido gracias a l a accin sindical c o m o a aumentos legales, para distinguirlos de 10s concedidos en forma espontnea por la gerencia. Cahra sealar que en e l Brasil existe una reglamentacin gubernamental detallada sobre l a formacin de los sindicatos, su constitucin interna. las formas que pueden adquirir, su accin, etc., sin hablar de los muchos casos, sobre todo en e l pasado, de sindicatos controlados por e l gobierno.

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utiliza e l sindicato para fines particulares (por ejemplo, los servicios del abogado del sindicato para sus asuntos privados), y su actitud hacia l depende del xito con que soluciona sus dificultades. E l migrante casi no participa en las actividades del sindicato; acta como espectador pasivo aunque interesado (ya que se da cuenta de que las decisiones que aqul adopte influirn en sus intereses privados) l. L a falta de una accin organizada se advierte tambin en la ausencia de una direccin de contornos bien definidos y en e l estado rudimentario de la organizacin de hecho en e l plano de la fbrica. Las relaciones de hecho se basan a veces en la proximidad en e l trabajo y en la similitud de intereses, pero tambin y con frecuencia en las relaciones de familia o en e l simple hecho de proceder de la misma ciudad o regin.Pero l o importante a este respecto es que los obreros no hayan establecido, como grupo, normas de produccin distintas de las normas que aprendieron en la sociedad o en las colectividades en que antes vivieron. En l o s prrafos que siguen ilustraremos este punto con ejemplos ms detallados. A falta de control social de la produccin individual por parte de los obreros como grupo, quedan por examinar otros dos factores que influyen sobre la produccin: a ) los valores y los principios tradicionalesadquiridosdesde su infancia en las comunidadesrurales y que, no obstante la ausencia de los grupos que los impusieron, continan teniendo valor; y b ) los intereses individuales definidos socialmente. L a inuencia del primer tipo es sin duda grande. Sin embargo, resulta difcil observar los efectos de los elementos tradicionales sobre la conducta y determinar su importancia,no slo porque no actan en forma clara y explcita sino tambin porque presentan muchas modalidades segn la regin de procedencia del obrero. M a s e l hecho en s se manifiesta incidental y claramente de muchas maneras, como la expresin tan frecuente de curnprir a obrigacco con la cual no se quiere significarlos deberes explcitamente establecidos como parte del trabajo, sino l o que por tradicin se entiende por las obligaciones de cada cual. H e aqu las propias palabras de un trabajador procedente de una zona rural de So Paulo, a quien l o s dems llaman e l labrador por no hablar n i interrumpir jams su trabajo : Existen algunos obreros que se vuelven descuidados y
1. Con esto no se quiere decir que no haya solidaridad entre ellos ni que no tengan
conciencia del conflicto de intereses que existe con los empleadores, sino que e l grupo a que se extienden estos sentimientos no es e l de los obreros industriales, n i siquiera e l de una clase urbana ms baja -aquellos que ocupan una nueva situacin socialsino l a clase baja tradicional que comprende a los obreros fabriles, la gente que desempea empleos domsticos. los pequeos sitiantes. los medieros y los braceros. Trtase por tanto de sentimientos compartidos por gentes que ni objetiva N subjetivamente perteneceu a l medio ambiente urbano-industrial y que alternan entre estas ocupaciones rurales y urbanas.

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s o pretexto de que ganan muy poco, etc., comienzan a disminuir su ritmo de trabajo. E l buen obrero siempre trabaja en igual forma. Nunca cambia su ritmo n i en uno n i en o t r o sentido. Segn e l concepto tradicional de las relaciones de empleo, debera ejecutarse un volumen de trabajo razonable por una retribucin justa. Lo que se entiende por razonable depende necesariamente de la costumbre y, por su naturaleza misma, es indefinible. Buen trabajador es aquel que, segn e l consenso general, hace su trabajo en una forma correcta. Hay un lmite superior y otro inferior de esfuerzo: A gente nao deve se matar ( l a gente no debe matarse trabajando). E l concepto tradicional de trabajo segn e l cual los deberes y derechos de empleador y empleado emanan en gran medida de las relaciones tradicionales entre las clases, es casi imposible de mantener en las condiciones urbano-industriales,en las que e l consenso acerca de estas relaciones tiende a debilitarse. En tales circunstancias,los individuos deben aplicar criterios personales sobre l o que es justo o bien orientar su conducta segn normas racionales,no actuandoya conforme a preceptos substantivos sino de la manera que ms convenga a sus propios intereses. L a forma en que e l obrero migrante mira sus intereses y trata de hacerl o s valer depende de las creencias y valores adquiridos en la ciudad, bajo e l influjo de las tradiciones rurales,en e l intercambio de ideas e impresiones entre gentes que se encuentran en situacin similar. Las normas racionales de conducta no son desconocidas en las colectividades rurales de que proceden l o s obreros. Como ya l o hemos sealado,hasta en las familias del nordeste que viven en las condiciones ms prximas a una economa de subsistencia, era corriente que alguien del grupo emprendiera actividades comerciales en pequea escala. E l cambio en su vida econmica ya grande de por s consista en ampliar e l campo de accin en que prevalecan normas de conducta racionales. Lo que era incidental y espordico se convirti, con la migracin a la ciudad, en la base misma de la vida econmica. Fuera del efecto que sobre sus objetivos produce la orientacin ocupacionai trada del mundo rural,la aplicacin de criterios racionales depende de la forma en que los obreros de So Paulo definen e l significado de los nuevos fenmenos -como sindicatos, leyes y tribunales del trabajo y organismos de seguridad social- bajo e l influjo de la comunicacin de las masas, la propaganda poltica, etc. Los resultados de la interaccin de esos diversos factores se aprecian mejor examinando e l comportamiento de los migrantes en e l trabajo. Tras algunos aos de permanencia en e l empleo, es muy corriente que los obreros disminuyan intencionalmente su eficiencia con e lf i n dc ser despedidos y as recibir seus direitos (literalmente, sus derechos; se refieren con esto a la compensacin equivalente a un mes de sueldo por cada ao de servicio que la ley obliga a l o s 247

empleadores a pagar cuando despiden a un obrero sin justa causa) l. Por otra parte, los empleados se quejan de que cuando llevan algunos aos en l a ibrica l a gerencia comienza a castigarlos, aumentando e l sueldo a l o s empleados ms nuevos y no a ellos, siendo menos tolerante con ellos en materia de inasistencias,atrasos, etc. Desde luego, estos hechos son interdependientes. Como quiera que estas creencias acerca del comportamiento de l o s empleados y de l a gerencia se difunden,tienden a convertirse en realidad. Cualquier error,real o imaginario,hace que e l trabajador trate de ser despedido para obtener l a compensacin. Por su parte, la gerencia, sabiendo que todos l o s empleados disminuyen su eficiencia despus de algunos aos, comienza a hacer discriminaciones en contra de los obreros semi y no calificados (que son fcilmente sustituibles) aun antes de que se manifieste l a baja de la productividad. Esta situacin convendra examinarla con ms detalle.Los obreros que trabajan en l a produccin en serie creen que los salarios de su fbrica son superiores a l trmino medio. D e ah que slo traten de ser despedidos cuando consideran que han sido engaados, cuando pelean o cuando han trabajado cierto nmero de aos, pensando que e l desahucio a que tienen derecho les basta para emprender e l negocio independiente que proyectan. Otro elemento del problema reside en saber si e l contramaestre puede impedir que el obrero rompa las normas de su departamento castigndolo. L a relativa facilidad con que puede sustituirse a la mayor parte de l o s obreros de una lnea hace que les sea difcil portarse mal. Aun tratndose de las mquinas ms difciles es posible capacitar a un nuevo obrero en un tiempo relativamente corto, que Aucta a l o sumo entre quince das a un m e s . Como siempre hay empleados en puestos menos remunerados y de menor prestigio que desean trabajar en la lnea a l Contramaestre l e es fcil trasladar a l obrero que est entorpeciendo la produccin a algn puesto bajo (hacer e l aseo,e t c . ) . Esto puede hacerse sin reaccin alguna de parte del grupo de obreros l o que indica una vez ms su poco espritu de cuerpo. L a sustitucin slo es posible cuando e l obrero ha sido contratado para desempear puestos indefinidos, como servicios generales o ayudante,l o que se anota debidamente en su libreta de trabajo. Cuando tiene una ocupacin definida, como tornero o inspector, la ley prohibe trasladarlo a otro empleo sin su consentimiento.
1. La conducla racional del obrero migrante, segn la cual e l empleo en l a fbrica es un medio de alcanzar su propsito de ser independiente. se convierte entonces en un ciclo tpico : a l principio trata de ser eficiente para se fazer (obleiier una plaza bien remunerada) y al cabo de algunos aos, cuando piensa que el desahucio l e akanza para o despidan. En caso iniciar un negocio. comienza a entorpecer la produccin para que l de fracasar en el irabajo independiente puede obtener otro empleo en la industria y comenzar un nuevo ciclo.

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Por consiguiente, cuando el obrero puede ser sustituido sin dificultad y, por l o tanto, no puede entorpecer la produccin ni obligar a que lo despidan, 6 1 mismo suele solicitar a su superior que recomiende su despido para recibir el desahucio -lo que este ltimo puede hacer con bastante facilidad en pocas de poca venta, cuando de todos modos hay que desahuciar a algunos obreros. Los motivos por los cuales e l contramaestre accede a l a solicitud del trabajador pueden ser : amistad, soborno o deseo de evitar dificultades futuras con un subordinado hostil. E n los casos en que el obrero entorpece la produccin sin que pueda ser trasladado, suele crearse un prolongado conflicto con el jefe, conflicto cuya solucin 1 depende, entre otras cosas, de l a gravedad del entorpecimiento que aqul puede ocasionar (por ejemplo, l a dificultad de encontrar un remplazante que trabaje sobretiempo af i n de no retrasar a l resto de l a lnea), el monto de l a Compensacin que tendra que recibir a l ser despedido, l a presin que se ejerce sobre e l jefe para que la produccin salga conforme a lo proyectado, etc. Los jefes de lneacolocan en la primera mquina de la lnea a los buenos obreros. Estos trabajan con rapidez ya sea porque consideran que es su obligacin o porque, estando recin ingresados en l a fbrica, desean mejorar su situacin obteniendo mejores puestos o aumentos de salario. Los que estn en las mquinas siguientes de la lnea siguen e l ritmo del primero -a menos que estn entorpeciendo l a produccin- para evitar que se acumulen piezas en sus mquinas y llamen la atencin del jefe. Casi no existe sancin alguna, organizada o dispersa, por parte del grupo de trabajo. Alguien podra malquistarse con el productor rpido que est a l frente e insultarlo, pero, como dijera un obrero, cuidando siempre que l no oiga o slo en tono de broma para impedir su enojo. E l resentimiento a que dan lugar l o s obreros ms rpidos no pasa de algunos casos aislados. Antes de 1957 los operarios de lnea reciban, adems de su salario corriente, una prima segn l a produccin de cada cual. E n e l fondo, el comportamiento frente a l a produccin era entonces igual a l que acaba de describirse. Entonces como ahora, despus de algunos aos de servicio el obrero quera ser despedido para obtener l a compensacin y probar suerte en e l trabajo independiente. Su comportamiento para alcanzar su objetivo y los factores que l a condicionaban eran los mismos que ahora. La bonificacin no disuada a l obrero de entorpecer l a produccin. Exista l a misma animosidad que ahora entre los operarios y los que trabajaban con mayor rapidez, lo que los obligaba a acelerar su propio ritmo de produccin
1. Ese resultado suele ser un arreglo de transaccin en que el obrero recibe parte de la compensacin total que podra obtener.

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pero, a l igual que ahora, esta friccin era individual y no existan sanciones colectivas.

Se ha visto que en l a adaptacin a la ciudad de los operarios de origen rural que trabajan en l a produccin en serie cabra distinguir, en las corrientes migratorias, dos elementos principales :l o s jvenes solteros que llegan solos desde predios rurales del nordeste, donde se practicaba una economa casi de subsistencia,y los que forman parte de grupos familiares procedentes de las zonas rurales de ,550 Paulo, quienes estaban ms familiarizados con una economa mercantil y su caracterstica movilidad demogrfica. Aunque la adaptacin final del primer tipo de migrantes a l medio ambiente urbano es ms problemtica y lenta,en ambos casos los valores trados desde las zonas rurales son importantes, aunque con diferencias de grado, para e l tipo de adaptacin que se consigue en e l trabajo urbano. Las normas tradicionales que rigen e l comportamiento econmico en e l medio ambiente rural se aplicaron a l o s individuos unidos por lazos de parentesco y a otros grupos primarios y en todos l o s casos se advirtieron ciertas relaciones - c o n los propietarios agrcolas y comerciantes, o con un crculo ms amplio cuando un miembro de la familia se dedicaba a actividades comerciales- regidas por crit e r i o s racionales. Por consiguiente, en la ciudad, en donde por l o general la conducta econmica escapa totalmente a la estructura familiar,son estos l o s criterios que prevalecen. S i n embargo,examinando ms de cerca la adaptacin de l o s migrantes a l trabajo en l a ciudad, se observa e l efecto de su origen rural por l o menos en tres puntos. Primero, e l objetivo que e l comportamiento econmico racional trata de alcanzar refleja e l valor cultural del trabajo por conta propia.Con sus ahorros y e l desahucio obtenido en su empleo industrial, e l obrero aspira a regresar y adquirir un terreno, o bien a emprender un negocio u otra ocupacin independiente,ya sea en su pueblo de origen o en la ciudad. En segundo lugar, e l control social del comportamiento en e l trabajo mediante las normas rurales obedece principalmente a que elias estn arraigadas en la personalidad del migrante (por ejemplo, l a idea del cumplimiento de sus obligaciones). L a falta de l a comunidad y de las sanciones colectivas que las imponan, y e l frecuente contacto con una conducta individualista en que en la industria urbana se encuentran quienes se rigen por normas rurales hacen que este control se debilite. E n tercer lugar, la falta de participacin en la accin colectiva de la fbrica,sea en e l plano sindical o en forma privada, se relaciona

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directamente con l a ausencia de una accin semejante por parte de los grupos secundarios de las zonas rurales y con l a orientacin profesional que impide a l migrante identificarse con la estructura industrial. E l resultado es que e l comportamiento en el trabajo industrial,no estando controlado por los obreros como grupo1 y slo en forma imperfecta por las normas rurales asimiladas, deriva en ltimo anlisis del valor que se atribuye a l trabajo independiente y de las definiciones colectivas, desarrolladas en l a ciudad, de cosas que se estiman relacionadas con este objetivo, como las leyes del trabajo ye l sindicato. Parece innecesario subrayar l a importancia que este comportamiento - q u e en l a prctica da por resultado una elevada rotacin de l a mano de obra y una baja productividad intermitente- tiene para la industria moderna cuyos procesos productivos estn tan subdivididos que permiten que una alta proporcin de su fuerza de trabajo proceda de las zonas rurales.

1. Por lo tanto, esie estudio confirma l a opinin de que e l control de l a produccin por
parte del grupo de trabajo -que con tanta frecuencia se ha dado en los pases industrializados (por ejemplo, en la investigacin de Hawthorne en los Estados Unidos)depende de l a experiencia histrica colectiva de los obreros en el medio ambiente Georges Friedmann, Problemes humainr d u machinisme indirsiriel. Pars : industrial (Cf. Librairie Gallimard, 1946, piss. 279-83 y 301-23).

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X. ALGUNOS ASPECTOS DE SALUD MENTAL EN RELACI~N AL FENOMENO DE URBANIZACI~N

por Humberto Rotondo

Con e lf i n de estudiar la probable influencia de los ambientes urbano y rural sobre ciertos aspectos de la salud mental nos ha parecido conveniente realizar una investigacin comparada de varias poblaciones,cada una con caractersticas diierentes,dentro del continuurn rural-urbano. S i considcramos los tipos ideales y polares de un ambiente urbano y de un medio rural, con una variedad de formas intermedias como variables independientes, tenemos que aceptar como dependientes los hallazgos significativos que se registren en l o que atae a problemas de la personalidad y desrdenes emocionales. Para esto han de escogerse poblaciones asentadas en zonas definidas en las que puedan observarse las diversas infiuencias de l o s ambientes social y cultural. Estudios acerca de l a incidencia de l o s desrdenes mentales o emocionales basados en las admisiones a hospitales psiquitricos han mostrado que sta es ms elevada,para casi todo tipo de trastorno (psicosis, neurosis), en las comunidades urbanas (Carney, Landis y Page, Arnold Rose y Holger R. Stub, M.MaIzberg). Sin embargo, estudios de morbosidad psiquitrica en reas han puesto en descubierto que ms de la mitad de los sujetos con psicosis no se hallaban hospitalizados (estudios del Williamson County, del Allgan Bavaro, e t c . ) . Por esto son de mayor valor los estudios de tipo censal en l a poblacin presuntamente sana para obtener informacin intensiva y poder,luego,relacioiiarlos con conjunto de circunstancias sociales concretas. Aadiremos que l o s habitantes que exhiben anormalidades o desrdenes mentales conspicuos son una pequea minora de l a poblacin. D e ah que para averiguar la extensin de l a influencia de los factores sociales y culturales en e l funcionamiento y organizacin de l a personalidad de los pobladores de las ciudades y del campo se precisa estudiar las frecuencias y relaciones de las peqiieas variantes, de l o s desrdenes emocionales leves y aun de actitudes que puedan condicionar dificultades en las relaciones interpersonales. Nos interesa conocer inicialmente la frecuenciade ciertos sntomas
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psquicos, reacciones emocionales, actitudes interpersonales, que puedan depender del fenmeno de urbanizacin,del incremento de l a poblacin en las ciudades y de las maneras particulares del vivir y convivir en e l medio resultante. L a ciudad de Lima atraviesa un perodo de acelerado crecimiento de su poblacin determinada por la migracin masiva de provincianos, procedentes en su mayora del campo o de pequeas poblaciones de las diversas regiones del Per (Costa, Sierra y Montaa). En 1940, como l o ha destacado Kingsley Davis, e l 35,7 % de su poblacin proceda de fuera del departamento,siendo probable que este porcentaje sea muchsimo ms elevado en la actualidad. Muchos llegan a l a ciudad con grandes aspiraciones que, generalmente, se frustran. L a vida en la ciudad no les resulta fcil, sus ingresos reducidos no les permiten instalarse en viviendas higinicas,y muchos no estn preparados para e l trabajo calificado. Nuestro estudio comienza con e l de la poblacin de M, una de las peores secciones de la ciudad, tanto desde e l punto de vista higinico como de la densidad de poblacin y de los sucesos delictivos. En rigor es del tipo slum y no del tipo de la barriada marginal que ha descrito y delimitado Jos Matos Mar como un conglomerado social constituido por una poblacin que invade terrenos baldos, principalmente de propiedad del Estado y en menor escala de l a beneficiencia pblica,de las municipalidades o de propietarios particulares. A l realizar la invasin, los participantes dividen e l terreno en lotes de tamao indiscriminado,se los reparten, construyen sus viviendas utilizando toda clase de materiales de construccin y su principal anhelo es ser considerados como propietarios del terreno... Este anhelo es e l motor fundamental que mueve a toda esta gente y a l a vez una fuerza tremenda de inseguridad que afecta l a integracin social de esta poblacin. Como compensacin, l a familia desempea un papel fundamental de seguridad social que tambin cumplen las asociaciones de pobladores. M es un barrio que abarca un rea de 145 O00 metros cuadrados, con una poblacin de 4914 personas (noviembre de 1956, censo del Instituto de Etnologa). Esta poblacin se agrupa en 1016 unidades domsticas (conjuntos de personas que viven bajo un mismo techo) : a ) 49 matrimonios; b) 444 familias nucleares; c) 166 familias incompletas,o sea,familias desintegradaspor muerte, abandono o desercin del marido o de la mujer; d ) 238 familias agregadas : grupos nucleares a los que se agregaron otros parientes; e )7 6 grupos heterogneos, y f)43 solitarios o personas que viven solas. Estos pobladores de M son inquilinos en un 99 %, en su mayora obreros no calificados y, en menor nmero, vendedores ambulantes,domsticos, cargadores. E n cuanto a su composicin atendiendo a l lugar de procedencia,

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predominan los provincianos -serranos y costeos- y les siguen los nativos de Lima. Se advierten grandes distancias psicolgicas entre estos diferentes grupos de origen, notndose claros prejuicios raciales, con los consiguientes estereotipos negativos. Los vecinos casi no se conocen entre s, prefiriendo asociarse a parientes y paisanos principalmente de fuera del barrio. Las alumnas y maestros de l a Escuela de Servicio Social del Per nunca pudieron movilizar a la poblacin adulta masculina para fines de organizacin de la colectividad y las mujeres acuden a diversas reuniones, propiciadas por organizaciones religiosas, con e l fin exclusivo de recibir ayuda. E n general los habitantes de Mse juzgan muy mal entre s y se califican mutuamente de mala gente, maleantes, etc. Todos ellos desean salir del barrio, se sienten humillados y avergonzados por pertenecer a l y desean vivamente salir de la zona, pero no pueden hacerlo debido a las dificultades de hallar alojamiento a l alcance de sus magros ingresos. L a otra poblacin, estudiada con finalidad comparativa, es la de un pequeo pueblo rural, P,ubicado en la costa y muy cerca de Lima. Sus habitantes ascienden a 1 124, agrupados en 249 grupos domsticos, en su mayora del tipo de la familia nuclear. Esta poblacin se caracteriza por una gran estabilidad y homogeneidad,notndose unos pocos linajes unidos entre s. En un 80 % son nativos de la localidad, en la que siguen viviendo, pese a trabajar muchos de ellos en Lima o sus aledaos. L a poblacin adulta mayor de dieciocho aos es de 523, dedicndose en un 41,3 % a las labores agrcolas, combinando las ms de las veces e l cultivo de una pequesima parcela con las labores de pen agrcola; a estos agricultores se agrega una fuerte proporcin de obreros industriales -19,s %que trabajan en fbricas vecinas, y una buena proporcin de pequeos comerciantes : 14,4 %. En general, sus ingresos son insuficientes; muchas mujeres trabajan codo a codo con los hombres y hasta tienen a su cargo pequeos negocios. Hay cierta tensin entre los grandes haceridados y los pequeos propietarios, restos de una antiqusima comunidad indgena, hoy disuelta, pero que subsiste clandestinamente con fines defensivos. Hay graves problemas en relacin a los suministros de agua para e l riego y muchos temen una absorcin de parte de las haciendas. E l pueblo est a muy corta distancia de una gran carretera nacional y sus habitantes van a la capital con suma frecuencia, los unos para trabajar, los otros en das de fiesta. Todos se conocen y muchsimos son parientes lejanos y prximos. Hay gran comunicacin, todos se saludan y forman comllos en las calles. En general, tienen habitaciones bien construidas, amplias, muchsimo mejores que las de M. D e la poblacin de Mescogimos una muestra proporcional a l o s grupos domsticos. Tomamos as para nuestra investigacin

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8 matrimonios, 67 familias nucleares, 25 familias incompletas, 36 familias agregadas, 12 grupos heterogneos y 7 solitarios, lo que daba un total de 239 sujetos : 124 varones y 115 mujeres. Esta muestra inclua un 18 % de sujetos nativos de Lima, 37 % de procedentes de diversos departamentos costeos o de las zonas costeas de aquellos que tienen adems provincias andinas, 43 % venidos de l a Sierra o zona andina y apenas 0,8 % de la regin amaznica o de la montaa, como tambin se llama esa regin. E n esta muestra la gran mayora estaba en los grupos de edad de veinte a cincuenta aos, una buena representacin de la composicin joven de la poblacin de M. D e la poblacin de P escogimos una muestra al azar de 25 % de los adultos mayores de dieciocho aos (523), o sea 124, de los cuales 55 varones y 69 mujeres, en un 95 % nativos del lugar. Sometimos a las muestras de ambas poblaciones, aparte de otros medios de estudios, a un cuestionario de salud (fndice Mdico de Comell) que puede proporcionar informacin no slo acerca de l a salud corporal sino tambin sobre la emocional. En realidad, contiene, bajo forma de preguntas, los tpicos ms importantes de una historia clnica integral. Exponemos los resultados obtenidos bajo formas de porcentajes en la poblacin-muestra y, en algunos casos, hacemos referencias a stos de acuerdo a l sexo y a ciertos grupos domsticos. Empezamos comparando algunos resultados de significacin que revelan inadecuacin en las relaciones interpersonales y en situaciones de stress : ansiedad social, pronta desorganizacin del pensamiento y de l a accin bajo e l sobreesfuerzo y e l apuro, etc. E l 26 % de la poblacin-muestra de Mcontest que sudaba o temblaba mucho durante un examen o interrogatorio, en tanto que slo e l 11 % de l a poblacin-muestra de P respondi en ese sentido. A la pregunta 146 del cuestionario (Se pone Ud. nervioso y tiembla cuando se l e acerca su jefe?) contestaron afirmativamente 29,9 % de l a muestra de My 154 % de l a de Y. L a pregunta 147 (Se l e descompone todo su trabajo cuando l e est observando su jefe?) obtuvo 23,4 % de los de My 13,7 % de los de P.Las diferencias son mayores a propsito de la pregunta 148 (Se confunden sus pensamientos cuando tiene que hacer algo con rapidez?) : l o s de Mdan 51 % de respuestas afirmativas frente a 37,7 % de los de P. Estos resultados indican una ms fcil desorganizacin en los pobladores de M en situaciones de stress, lo que guarda, sin duda alguna, relacin con un alto nivel de tensin o de carga emocional, en e l sentido que l e da K i i r t Lewin, adems de claros sentimientos de inadecuacin y de inferioridad. U n 36,4 % de los sujetos de l a muestra de Mrespondi armativamente a l a pregunta 153 : (Lecuesta trabajo tomar una
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decisin?). D e los que respondieron afirmativamente, 49 fueron del sexo femenino (56,3 %) y 38 del masculino (43,6 % ) . Sumando stos de acuerdo a l lugar de procedencia, tenemos 28 costeos y 36 serranos, o sea un conjunto de 64 inmigrados a l a capital, que constituyen un 73,6 % del total que contest positivamente, frente a 23 liieos, o sea e l 26,4% de ese total. E n cambio,los de P contestaron afirmativamente en un 32,2 %, con l a notable diferencia de que slo 27,5 % de varones respondi as frente a 72,5 % de mujeres. Esta dificultad para decidirse, tan frecuente en los habitantes urbanos como en los rurales que estamos estudiando, no parece ser expresin de un defecto de personalidad del tipo de la abulia, sino parece provenir de la ambigedad de su campo cognitivo que incluye su propia desorientacin valorativa : no ven caminos claros que les conduzcan a sus objetivos y muchos de stos tienen que abandonarse o no se vislumbra su posibilidad. Curiosamente, tanto los pobladores de Mcomo los de P suministraron un 54,8% y 54 % respectivamente de respuestas afirmativas a l a pregunta :Quisiera tener siempre cerca a alguien que l e aconseje?. Esto denota una clara necesidad de dependencia ol a bsqueda de una figura significativa que gue, aconseje y proteja. Puede ser una reaccin de tipo regresivo frente a las mltiples frustraciones, principalmente de tipo economicosocial a que estn sometidos,lo que indudablemente les impide, dentro de sus posibilidades, ayudarse mejor a s mismos. Esta actitud explicara l a expectativa tan frecuente de una ayuda paternalstica, que hace fracasar o entorpece muchos planes de reorganizacin de la colectividad por falta de iniciativa. Sntomas depresivos son muy frecuentes en l a poblacin de M. E l 17,l% de l a poblacin estudiada de M se senta sola y triste en una fiesta (pregunta 157). Los de P respondieron a s en un 12 %. Apreciamos mayores diferencias, entre ambos grupos, a propsito de l a pregunta 1 6 0 (Se siente Ud. siempre desanimado y melanclico?), a la que contestaron 31,3 % de M y slo 20,9% de P.Analizando l a composicin de las personas estudiadas de M, encontramos : 15 nativos de Lima, 23 de l a Costa y 37 de l a Sierra, o sea, el 2 0 %, 30 % y 49 % respectivamente. E n lo que atae a l sexo, dentro de ese conjunto, 34,6 % son del masculino y 65,3 % del femenino; pero, interesantemente,entre los 37 serranos que contestaron afirmativamente tenemos a 1 6 varones y 21 mujeres, o sea e l 43,2% y 56,7%, en tanto que slo hubo 3 varones y 12 mujeres entre los limeos y 7 varones y 1 6 mujeres entre los costeos. La frecuencia de este sntoma depresivo es ligeramente mayor en l a poblacin procedente de l a Sierra, siendo afectados casi por igual hombres y mujeres; en cambio, en P los sntomas depresivos gravitan sobre l a poblacin femenina (69,2% ) . 256

E l 24,2 % de la poblacin-muestra de M y el 17,7 % de la de P manifest que no tena esperanzas en la vida. Sealaremos que, atendiendo a l o s grupos domsticos, en M, en e l grupo de las familias incompletas y en los heterogneos,se dieron un 50 % y 43,7 % respectivamente de respuestas pesimistas. E l 17,6% de la poblacin-muestra de My e l 12 % de la de P,deseaban a veces verse muertos para terminar con todos sus problemas. Pero ello contrasta con una bajsima incidencia de suicidios y de intentos de suicidio en ambas poblaciones. En M, en e l curso de 5 aos (1952-1956),slo 4 personas intentaron suicidarse y ninguna l o consum, siendo de notar que todas ellas fueron nativas de Lima. Como ya comentaba Harry Stack Sullivan, e l pensar o contemplar la posibilidad de suicidio es una experiencia humana comn y frecuente, pero son pocos los que l o intentan. Desgraciadamente,no disponemos para fines comparativos de datos referentes a esas fantasas en los diversos grupos de la poblacin general. L a incidencia que hemos hallado nos parece elevada, pero ello contrasta con los escasos intentos de suicidio y con la elevadsima incidencia de actitudes pesimistas y sntomas depresivos.Para explicar este curioso fenmeno podra plantearse la hiptesis plausible de un rasgo de pasividad en las poblaciones estudiadas o la intervencin de factores que dan cierto apoyo en medio del fracaso y del desamparo. D e todas maneras, podemos afirmar que estos sntomas observados no son del tipo perteneciente a l crculo manacodepresivo, sino de la forma reactiva, situacional. Estos sntomas tan frecuentes en la poblacin urbana de M no pueden compararse a l o s encontrados, con una enorme frecuencia, por Joseph W. Eaton y Robert J. Weil en la poblacin de l o s hutteritas de Norteamrica y Canad, poblacin de tipo endgeno y manaco-depresivo.Lo que hemos encontrado representa, a nuestro parecer, una forma normal, biolgica, de responder a situaciones frustrantes que tienen tendencia a mantenerse y de las que no se ve salida. Sntomas de ansiedad son bastante frecuentes en ambas poblaciones. A la pregunta 163 (Est Ud. siempre preocupado e intranquilo?) respondieron afirmativamente 44,2 % de los sujetos de la muestra de M y 33,8 % de la de P.Un 21 % de los de Mcontest que siempre estaban excitados y nerviosos (pregunta 188), en t a n t o que l o s de Pl o hicieron en un 19,3 %. Un anlisis de las respuestas de la poblacin de M atendiendo a l sexo, arroja un 35,8 % para los varones y 64,l % para las mujeres. Slo un varn nativo de Lima contest afirmativamente,junto con 7 costeos y 1 1 serranos, frente a 12 mujeres limeas, 8 costeas y 14 serranas.A la pregunta 189 (Salta Ud. o tiembla mucho a lo r inesperadamente un ruido fuerte?), contestaron afirmativamente 35,9 % de My 40,3 % de P. Ensueos de ansiedad (pre257

gunta 192) presentaron 39,3 % de My 44,4% de P.Miedo sin razn alguna, la forma comn de vivir la ansiedad, tuvieron e l 14,6 % de My 16,l % de P (pregunta 194). En cuanto a manifestaciones cardacas de la ansiedad, e l 30,5 % de los pobladores estudiados de Msentan dolor en e l corazn o en e l pecho (pregunta 30), en tanto que lo tuvieron 25,7 % de los de P;y, por n,declararon que les molestaban con frecuencia palpitaciones del corazn (pregunta 31) e l 27,l % de M ye l2 6 . 6 % de P. Como puede verse, no hay mayores diferencias en lo que se refiere a incidencia de sntomas ansiosos de varios tipos en las dos poblaciones estudiadas, lo que revela probables factores comunes de inseguridad y conflicto. Erik Essen-Moller, en una pequea aldea sueca hall quejas de nerviosidad o de ansiedad con una kecuencia de 18 % en las mujeres y de 7 % en los varones; esta menor incidencia contrasta con l am s elevada encontrada por nosotros en e l pequeo pueblo rural de P,lo que seala probables diferencias de seguridad colectiva. Ahora, si comparamos nuestros hallazgos urbanos con los obtenidos en una zona del centro de Nueva York por Thomas A.C.Rennie, Leo Srole y Marvin K.Opler, observamos grandes similitudes con lo que encontraron en los estratos sociales inferiores de su muestra :25 % de sntomas de ansiedad no complicados por somatizacin, a l lado de 43 % en la clase superior, y, en general, un 33 % con dos o ms signos crticos de ansiedad o de tensin. Analizamos a continuacin ciertas actitudes interpersonales que, sin duda alguna, condicionan serios problemas en vez de servir a los fines de la adaptacin. A s , manifestaron timidez, dificultad para relacionarse con los dems, un 32,4 % de los de My 25 % en P.L a facilidad para ofenderse (pregunta 174) alcanza el 50 % en la poblacin urbana de M y slo e l 20,9 % en la rural de P. E l sentimiento de que las gentes no les comprenden bien est bastante difundido en M : se presenta en e l 20,9 %, pero se halla todava ms extendido en P -30,6 %- aunque, eso s, preponderantemente en las mujeres, puesto que contestan afirmativamente 31 de ellas y slo 12 varones. Hay mucho recelo entre los pobladores de M, expresin verosmil de que se sienten extraos entre s. Nada menos que e l 50,2% de l o s pobladores estudiados de Mmanifestaron tener siempre recelo, aun entre amigos (pregunta 178), o sea, 120 sujetos del total de la muestra. E n ese total, el 45 % lo constituyeron varones y 55 % mujeres. Se hall un mayor porcentaje de desconfiados en ) , siguirdole l o s costeos con e l grupo de los serranos (44,l% 32 % y los oriundos de Lima con 23,3 %. Esto quiere decir que la actitud de recelo o desconfianza est muy ampliamente distribuida en la poblacin del barrio, aunque algo ms en los que proceden de l a Sierra. En general, nuestras observaciones mostraron escasa

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y limitada comunicacin entre los pobladores de M, no as entre los de P.Por otra parte, recogimos la nocin de que la mayora de los pobladores de Mtienen la peor idea los unos de los otros, aun cuando no se conocen bien entre s, y los actos antisociales que se registran en e l barrio, cometidos por unos cuantos y en ocasiones por sujetos extraos al barrio, se cargan a la reputacin de cada uno de los habitantes. E n cambio, en la muestra de P slo e l 34,6 % manifest tener recelo o desconfianza, advirtindose que contestaron as 12 varones y 31 mujeres. Enormes son las cargas agresivas de los pobladores de M. E l 54 % de los integrantes de la muestra de Mse irritaba con facilidad (pregunta 180) frente a 40,3 % de los de P.D e los 103 serranos de la muestra, 48, o sea un 46 % Rspondieron afirmativamente a l a pregunta 180 frente a 69 costeos, sobre un total de 134 en la muestra, o sea un 51 %. Esto signicara una mayor agresividad manifiesta en costeos y limeos avecindados en M y algo menos en los pobladores serranos. E n lo que se refiere a fatigabilidad,puede decirse que para diversas formas se halla con ms frecuencia en los pobladores de M. E l 50,4 % se siente a veces completamente agotado (pre gunta los), mientras que as responde e l 40,3 % de la muestra de P. E l cansancio matinal relacionado con un estado neurtico depresivo se present en un 25 % en My 18,5 % en P (pregunta 110). E l cansancio a l ms mnimo esfuerzo, que puede estar en relacin con enfermedad crnica depauperizante, con neurosis de tipo astnico o con depresin, ocurri con una frecuencia del 21,2 % en My slo 12,l % en P.E s interesante recordar que en la investigacin de la poblacin de una aldea sueca (Essen-Moller), slo se quejaron de fatiga e l 12 % de las mujeres y apenas de 2 a 3 % de los varones. Admitieron enfermarse con frecuencia e l 10,s% de los sujetos de la poblacin de M y 9,6 % de los integrantes de la muestra de P.A la pregunta 121 (Se acaba Ud. a fuerza de preocuparse por su salud?) contestaron afirmativamente e l 28,3 % de los sujetos de M ye l 29 % de los representantes de P.E s decir, tanto en la poblacin urbana como en la rural, que hemos estudiado, se halla algo extendida la preocupacin de tipo hipocondraco, es decir, e l medio frecuentemente empleado para encubrir ansiedades. Revisaremos seguidamente algunos estados psicosomticos.Hipertensin arterial, comprobada por algn mdico, declararon 21 sujetos a muestra de P. de M, o sea, e l 8,7 % contra 8,s % de l A s m a bronquial la presentaron 8 sujetos de M (3,3 %) y 3 de P (2,4% ) . Slo 5 sujetos -todos ellos del sexo masculino- de M manifestaron padecer de lceras del estmago (pregunta 56), conforme a

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diagnstico efectuado por mdicos. En la muestra de Ps6l0 2 probandos declararon padecer dicha enfermedad, con la peculiaridad de que uno era varn y e l otro mujer. D e l o s ulcerosos urbanos, e l 4 0 % eran serranos y e l 60 % costeos; en general, y si referimos estos datos a la proporcin de costeos y serranos en la poblacinmuestra, vemos que l o s costeos constituyen e l 56 % y los serranos e l 43 %, l o cual indica que ambos grupos se ven fuertemente afectados por la enfermedad ulcerosa.Probablementeesta alta incidencia muestra la iiifluencia patgena de factores o condiciones vinculadas a la vida en las grandes urbes. A este respecto conviene recordar que Rowntree (1945)ha sealado que los negros que vivieron por un perodo de 5 aos en Chicago,expuestos a las mismas tensiones que l o s blancos, tuvieron una incidencia de lceras semejante a la de 0 0 s ltimos. Advertimos una altsima incidencia de abuso del alcohol en la poblacin urbana de M. A s ,la pregunta 1 4 4 del cuestionario (Toma Ud. generalmente dos o ms copas a l da?) fue contestada afirmativamente por e l 10,4% de la poblacin estudiada de M y por e l 7,2 % de la de P. Merecen compararse estos resultados con l o s de una encuesta sobre incidencia de alcoholismo en una poblacin predominantemente obrera,de la ciudad de Santiago de Chile (J. Marconi, Anbal Varela y colaboradores), en la que se clasificaroncomo alcohlicos al 8,3% de los varones y al 0,6% de las mujeres. En e l estudio de Essen-Moller de una poblacin rural sueca se comprob que e l 9,2% de la poblacin adulta abusaba del alcohol. En sntesis,encontramos semejanzas y diferencias en la frecuencia de sntomas emocionales, actitudes interpersonales y estados psicosomticos en dos poblaciones peruanas, una rural y otra urbana, que hemos estudiado valindonos del mtodo del censo. Se advierten elevadas incidencias de ansiedad en ambas poblaciones, pero se nota ms depresin y expresiones de agresividad en l o s pobladores urbanos. Se observa tambin en esos pobladores urbanos de una zona tipo slum, una mayor inadecuacin, desorganizacin bajo stress, ms recelo y desconfianza en las relaciones interpersonales,as como una elevadsima incidencia de alcoholismo. Debemos recordar la inseguridad de l o s habitantes de pueblito rural, la defensa constante de sus pequeas propiedades, las posibilidades limitadas para l o s habitantes jvenes,l o que contrasta con la gran estabilidad de sus pobladores, su gran homogeneidad, la amplia comunicacin interpersonal, su elevado espritu de solidaridad para los fines de su defensa. En la zona urbana estudiada se advierte una gran tensin general, constantes fricciones entre l o s diferentes pobladores, graves prejuicios raciales, un extendido sentimiento de haber fracasado, pero un refugio en la vida de familia y una bsqueda de dependencia. 260

Debemos comentar, empero, que P no es una aldea aislada, ciento por ciento homognea y libre de las influencias de la gran l extremo rural de continuum urbe. En realidad, no se halla en e rural-urbano. L a alta incidencia de ansiedad posiblemente indique inseguridad en relacin con los cambios culturales y sociales que se estn operando. E n cuanto a los pobladores de M, nuestros hallazgos se encontraran en relacin con graves frustraciones, con incapacidad para superar las dificultades,con prdida de la esperanza y con evidentes maniobras defensivas a travs del aislamiento.

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X I . ECUADOR: PROBLEMAS DE PLANIFICACI~N Y ADMINISTRACI~N EN ESMERALDAS 1

por Gonzalo Rubio Orbe,Reinaldo Torres Caicedo y Alfredo Costales

DESCRIPCIN GENERAL DE LA CIUDAD

La parte continental del territorio de la repblica del Ecuador forma tres regiones naturales : Oriente, Sierra y Costa o Litoral. L a provincia de Esmeraldas se encuentra en l a ltima de las regiones;ocupa la parte norte en la frontera con Colombia. L a ciudad de Esmeraldas es un puerto martimo que se encuentra hacia e l ocano Pacfico, en l a margen izquierda de la desembocadura del gran r o del m i s m o nombre. L a posicin astronmica de la ciudad es la siguiente : 59 de latitud norte y 79/40de longitud oeste. Esta localizacin ha facilitado la comunicacin martima con e l resto de la costa ecuatoriana y con e l exterior. L a comunicacin interna con parte de la provincia ha sido posible mantenerla slo a travs del r o Esmeraldas. En cambio,la comunicacin terrestre entre la provincia y e l resto del pas no ha contado con vas de comunicacin. Este aislamiento ha determinado que la regin sea una de las ms atrasadas y menos explotadas del Ecuador. En estos ltimos aos, la comunicacin area ha permitido facilidadespara la comunicacin y movimiento, especialmente de pasajeros. L a ciudad de Esmeraldas ha alcanzado un enorme crecimiento en su poblacin y superficie. Esto se ha debido a dos factores :la alta tasa de crecimiento vegetativo de la poblacin y la inmigracin a la ciudad, como consecuencia especialmente de dos etapas de gran auge econmico :

1. E l ttulo original del manuscrito era : Problemas econmico-sociales sobre migracin y urbanizacin en l a ciudad de Esmeraldas. Repblica del Ecuador. H a sido necesario reducir el manuscrito de las dos terceras partes, omitiendo el examcn de problemas interesantes como : demografa; estructura ocupacional; ingresos; organizaciones; estructura racial y social; criminalidad e inadaptacin social; relaciones con las zonas rurales; condiciones en las zohas de origen de los migrantes. 2. Funcionarios del Departamento Tcnico de la Junta Nacional de Planificacin y Coordinacin Econmica, Quito, Ecuador. Los criterios emitidos en el estudio no son necesariamente los de l a Institucin; los autores del trabajo se responsabilizan de sus conceptos.

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1. L a segunda guerra mundial produjo una alta demanda y buenos precios internacionales para la explotacin de productos silvcolas como e l caucho y e l palo de balsa. Esto determin un rpido desarrollo econmico, pese a las dificultades y altos costos de la explotacin y a las dificultadesen e l transporte interno de estos productos. En esta etapa se logr alguna capitalizacin, que redund en beneficio del establecimiento de pastizales y de una ganadera de buena calidad. Los ingresos de divisas que se lograron por las explotaciones l equisilvcolas indicadas alcanzaron e l mximo en 1944, con e valente a 10,5 millones de sucres, correspondiendo 7,4millones para l a exportacin de caucho y 2,8 millones para la balsa. En los aos de 1945 a 1947 se produjo un descenso agudo de las exportaciones y con ello una grave depresin econmica para la provincia y para Esmeraldas, e l nico puerto de exportacin existente entonces en dicha zona. E n las pocas de crisis, a ms de la ganadera que qued ya en proceso de desarrollo, la mano de obra se concret a la explotacin aurfera, en forma limitada y como actividad de simple compensacin a l a desocupacin. 2. En 1948 surgi un nuevo rengln de riqueza con la explotacin del banano y su exportacin al exterior. L a gran demanda del banano produjo e l monocultivo en l a provincia. A u n cuando existen, como es natural, otras actividades para atender e l consumo interno casi todo de subsistencia, l a nica realmente dinmica es e l cultivo de banano para la exportacin, lo cual, sea dicho, constituye actualmente una forma extrema de monocultivo. Este desarrollo de la economa se reflej directamente en el crecimiento de la ciudad-puerto,por su condicin nica y estratgica en la provincia. L a actividad econmica atrajo a la mano de obra de fuera de Esmeraldas, donde era necesaria para atender la agricultura y para e l transporte y e l embarque del banano. L a ciudad alcanz un gran desarrollo en las actividades comerciales, creci e l nmero de viviendas y pequeos comercios y proliferaron bares y cantinas, producindose un aumento de la prostitucin. E l desarrollo se advirti tambin en otros campos complementarios para atender las necesidades, servicios y vida misma del aumento demogrfico. Pese a la falta de comunicaciones, la mano de obra, sin mayor calificacin ni tcnica, afluy a Esmeraldas, atrada por los altos salarios y por las utilidades que alcanzaban en diversas actividades con ese florecimiento econmico. Por desgracia, los crecimientos humano y del rea de la ciudad no respondieron a ningn plan, a ninguna medida n i programa de previsin en servicios esenciales y en la urbanizacin. Razones culturales y de poltica local no permitieron un aprovechamiento efectivo y proporcional de los aumentos de ingresos privados y pblicos para elevar los niveles de vida de la ciudad y de las familias. Fue un crecimiento anrquico, impulsado por las cir-

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cunstancias y fuerzas que actuaban en forma incontenible. Por esa razn, mientras es sorprendente e l crecimiento de l a poblacin y mientras se observa que la ciudad, en los ltimos ocho aos, casi ha duplicado su extensin, Esmeraldas, como ciudad y como puerto, permanece en una verdadera postracin y comparte una serie de necesidades y condiciones apremiantes. L a ciudad de Esmeraldas, en los momentos actuales, se encuentra atravesando por un perodo de grave depresin, ocasionado por dos factores : 1. L a crisis del banano : se produce una cada considel movimiento rable en la exportacin bananera por ese puerto. 2.E ssmico del 19 de enero de 1958 produjo la destruccin total de uno de los barrios y de gran parte de la ciudad. U n censo de vivienda y poblacin, que se levant a pocos das de producido el movimiento, hall los siguientes datos : de las 3 919 viviendas que quedaron en pie, se encontraban deshabitadas 509, equivalentes a l 13 %. Del total de viviendas existentes se comprob que un 81 % necesitaba reparaciones y slo e l 5 % se encontraba en buen estado. C o m o es de suponer, esta situacin ha creado problemas muy graves en todo orden en l a vida de Esmeraldas que demandan urgente solucin. Pese a las condiciones materiales que est confrontando l a ciudad, e l xodo de la poblacin no ha sido de una magnitud suficiente para producir su despoblamiento. S i bien no ha sido posible establecer la cifra exacta de l a poblacin que emigr por esta causa, e l dato de poblacin que se encontr en e l censo est revelando e l arraigo y estabilizacin de los habitantes en la ciudad. L a poblacin posterior al movimiento ssmico fue de 24230 habitantes y la de abril de 1956 fue de 21 600. Los gobiernos central, provincial y municipal estn preocupados en solucionar los problemas surgidos por ese movimiento, especialmente en cuanto a rectificaciones en aumento a la localizacin de la poblacin. C o m o primera medida, se ha destinado una extensin de seis hectreas, en e l sitio llamado Potos, en la parte SE de l a ciudad. Este nuevo lugar se calcula permitir levantar cerca de 500 viviendas. M a s ante la presin de las condiciones existentes, algunas familias han empezado ya a levantar sus casas, creando graves problemas en materia urbanstica. L a ciudad de Esmeraldas, desgraciadamente, carece de un plano topogrfico. Con motivo del ltimo movimiento ssmico, e l Instituto Geogrfico Militar se encuentra realizando e l levantamiento. A pesar de esta situacin es posible hacer una descripcin general del rea que ocupa la ciudad actualmente. E l rea de Esmeraldas tiene una forma de ngulo recto, con dos sectores longitudmales. Se extiende a lo largo de una franja de terreno plano en l a desembocadura del r o del mismo nombre, en e l ocano Pacfico, de SE a NO; luego contina por otra franja 264

angosta y pequea de tierra costanera, en direccin sur. E l terreno en que se ha levantado ia ciudad es plano y poco ancho. U n a serie de colinas forman un marco que no permite una extensin mayor en direccin sur. Por otro costado se limita con e l cauce del ro, en la mayor parte, y e l ocano Pacfico en otra. E l lmite bordeado por las colinas es irregular, por la conformacin de stas; las elevaciones tienen fuertes gradientes, en tal forma que e l asiento de la ciudad y las posibilidades de ampliacin se limitan en forma irregular, con curvas marginadas por dichas colinas. Por estas caractersticas del terreno, las principales extensiones del rea son las siguientes : la parte que se extiende a l o largo del r o mide cerca de 3,5 km (3 460 m);e l ancho mayor es de 700 metros y e l menor de 260 metros. E l rea frente al mar mide de largo 700 metros y de ancho 200 metros. Esta conformacin del suelo hace que la ciudad disponga de pocas extensiones de tierras firmes para un futuro crecimiento.

VIVIENDA
Del anlisis de los datos disponibles se puede concluir que del total de edificios de la ciudad (3 919>, e l 81,9 %, es decir 3 319, son construcciones de caractersticas tales (madera y caa, caa) que pueden considerarse como viviendas de nfima calidad. Esto significa que la gran mayora de la poblacin dispone de viviendas que por s solas determinan bajos niveles de vida. E n cuanto a las caractersticas de las cubiertas de los edificios y viviendas se halia la siguiente realidad: 20 edificios de hormign, que equivalen al 0,50%; de zinc, 1 175, o sea e l 30 %; de asbesto, 14, es decir e l 0,40%; de paja, 2 323, que representan e l 59,2 %, y 3 1 1 ruberoid o pontn, o sea e l 8,0%, l o cual viene aconfirmar las conclusiones antes comentadas. En la superficie que ocupan las construcciones se encuentra otro factor desventajoso para los niveles de vida y e l confort en las viviendas. D e los datos estadsticos se desprende que ms del 50 % de la poblacin de Esmeraldas dispone de viviendas hasta de 60 metros cuadrados.Por otra parte, e l 36 % de viviendas dispone de espacios en los que se puede esperar que existan tres o cuatro piezas; en cambio, e l 22 % dispone de menos de 30 metros cuadrados;es decir, una o dos piezas para familias de un promedio de 6 miembros. S i se consideran los tipos de edificaciones y los espacios disponibles como factores negativos, se ver que las condiciones son tambin desventajosas en este aspecto.

265

P A R R O Q U I A S Y BARRIOS De l o s datos constantes se desprende la descripcin siguiente de las varias parroquias de la ciudad : 1.La zona residencial de una clase media y de mejores recursos econmicos est ubicada principalmente en el barrio Las Palmas; sin embargo, este tipo humano se l o puede encontrar tambih en la parte central de la ciudad, que es la mejor atendida en servicios urbansticos y que concentra las mayores actividades comerciales y administrativas. 2.La parte central de la ciudad, correspondiente a las parroquias Cinco de Agosto y Esmeraldas, es residencia de clase media, dedicada principalmente al comercio, a la administracin y a profesiones liberales. 3.Las clases bajas estn ubicadas indistintamente en las diversas parroquias y barrios; por l o general, las partes perifricas de stas sirven de residencia de estos grupos. C o m o caso ms visible se encuentra que e l Barrio Caliente est formado por una mayona de gente perteneciente a esta clase social. 4:En los barrios E l Malecn, E l Pampn, Vida Suave, Panecillo, Brisa del M a r y lo que fue la Isla Piedad son asientos de los grupos humanos ms atrasados, que soportan condiciones econmicas de mayores necesidades. En estos lugares se encuentran caractersticas comunes y generalizadas en cuanto a tipos de construccin de las viviendas, grupos tnicos y aspectos culturales y econmicos. 5.La poblacin en cuanto a sus actividades no mantiene diferencias especificas de localizacin. Los varios campos de trabajo se mezclan y e l predominio de algunos obedece mejor a la cercana a los lugares de trabajo y actividades. Slo en los barrios humildes y marginales se encuentran actividades determinadas y predominantes, que corresponden a las bajas condiciones econmicas y a l o s niveles culturales. 6. L a mayora de las construcciones representan factores poco favorables para e l confort y las niveles de vida. 7.La ciudad de Esmeraldas sufre de la carencia absoluta de varios servicios de urbanizacin y los de que dispone son escasos y deficientes. En e l anlisis de servicios de la ciudad se ofrecern datos estadsticos concretos de estos aspectos.

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RELACIONES DE L A S ZONAS DENTRO DEL RADIO M U N I C I P A L Y LA A G L O M E R A C I N URBANA

L o s principales aspectos pueden resumirse en lo siguiente :
D e acuerdo con las leyes y las normas que establecen las funciones de los municipios del pas, toca a stos l a planificacin urbana y suministro de los principales servicios de carcter urbano. Lo que ha sucedido en l a ciudad de Esmeraldas es un caso tpico de crecimiento urbano sin plan ni atencin a los servicios en l a magnitud que e l aumento de poblacin exiga. E l rea de la ciudad ha crecido por la presin humana; factores econmicos y polticos lugareos no han permitido una planificacin ordenada del crecimiento. E l municipio se ha visto obligado a levantar nuevos barrios limitndose tan slo con la construccin o trazado de calles y la determinacin de manzanas para e l levantamiento de viviendas. Este es e l caso del crecimiento de algunas parroquias y barrios antiguos y los nuevos, como Las Palmas y la parroquia Bartolom Ruiz. Ms an, e l crecimiento ha pecado por una base errnea de tremendas consecuencias para la ciudad y e l municipio. Delineadas las calles, hecho e l afirmado en varias de ellas, la lotizacin se ha efectuado a precios bajos, porque no se incluan los servicios bsicos, como canalizacin y agua potable. A s se explica, por ejemplo, que la lotizacin del barrio residencial de Las Palmas haya tenido precios fluctuantes entre 15 y 30 sucres e l metro cuadrado. Esta poltica ha colocado al municipio frente a grandes obligaciones para e l futuro, cuando tenga que proveer de los servicios de canalizacin, agua potable y pavimento. L a localizacin de los edificios destinados a los principales servicios administrativos, culturales, asistenciales, de salubridad y de otra ndole no se han sometido a plan alguno de crecimiento de l a ciudad. Factores de cercana y de comodidad transitorios determinaron la ubicacin de stos. E l crecimiento xelerado de la ciudad hizo que muy pronto las ubicaciones resultaran inadecuadas, tanto que en l a actualidad se impone e l urgente traslado a lugares ms apropiados y convenientes. E l terremoto 1:imo ha producido la destruccin total o parcial de muchos de esos edificios y en los momentos actuales se estn haciendo recomendaciones parciales para rectificar estos errores. Desde luego, l a poltica ms aconsejada sera levantar un plano regulador de la ciudad, con miras a una distribucin y ubicacin ms conveniente y tcnica de l o s servicios en funcin del rea actual y su futuro desarrollo. E l 11 de septiembre de 1957 se expidi una ordenanza municipal encaminada a regular en parte las construcciones y e l crecimiento de la ciudad sobre bases tcnicas; en ella se establece la obligacin de presentar al municipio planes para e l estudio y aprobacin de

267

las nuevas edificaciones.Por desgracia, sta es una medida de ltima hora, despus que la ciudad est sufriendo los impactos graves de un proceso desordenado y sin control de edificacin. Ms an, las disposiciones constantes en l a mencionada ordenanza no pueden an tener aplicacin plena por varios factores, principalmente, por la falta de tcnicos en estos campos, por l o s bajos niveles culturales de l a poblacin y por la fuerza de l a tradicin que pesa gravemente. En realidad la nica disposicin que se cumple en este aspecto es l a relativa a las lneas de fbrica, y esto no en todos los casos: hay barrios enteros cuyo crecimiento no se ha sujetado a ellas. Con l a poltica administrativa observada por ese municipio, no se ha previsto l a descongestin de l o s barrios densamente poblados. L a extensin de la ciudad,en la forma ya anotada,ha permitido evitar mayores problemas de hacinamiento con e l aprovechamiento de l o s solares en los nuevos barrios y parroquias. S i n embargo, queda en pie la grave aglomeracin de l o s barrios humildes y marginales ya enumerados. En los momentos actuales y con el objeto de aliviar la situacin producida por e l terremoto y atender al crecimiento de la ciudad, se va a levantar e l Barrio Nuevo en seis hectreas de terreno en e l sitio Potos. Hay tambin en proyecto la construccin de un barrio para afiliados a la Caja del Seguro. D e realizarse e l proyecto del Seguro se hara con una planificacin tcnica.Constara de 7 bloques o manzanas, con una superficie t i l de 25 150 metros cuadrados, para unos 70 lotes. L a Caja construira las calles con afirmado, las aceras pavimentadas,canalizara las calles,instalara tubera de agua potable y red de luz, para conectar l o s servicios cuando l a ciudad disponga de l o s mismos. E l valor de los lotes se estima oscilara entre 40 y 50 sucres e l metro cuadrado. L a Caja concedera prstamos hipotecarios a sus afiliados por valores entre 50000 y 75 O00 sucres;de stos se descontara e l valor de los lotes y la diferencia servira para las edificaciones. D e acuerdo con las tablas de prstamos de esta clase, habra alrededor de 500 afiliados que si an no tienen estos beneficios,estaran en condiciones de aprovechar de ellos.

LOS BARRIOS POBRES

A l hacer la descripcin de los barrios y parroquias que forman la ciudad, se anot que E l Malecn, Pampn, Vida Suave y la Isla Piedad, esta ltima destruida casi en su totalidad por e l terremoto, eran residencias de la gente ms pobre. Estos barrios se encuentran ubicados junto a l a ciudad misma. L a avenida Pedro Vicente M a i donado se extiende a l borde y paralela a l cauce del r o .Los declives de esta va hasta la parte que toca con las aguas forman e l asiento de
268

los mentados barrios, menos la Isla Piedad que queda separada de la ciudad, en su parte menos ancha, por unos 40 metros. En estos barrios las condiciones de existencia, se ha dicho ya, son subhumanas;se trata de un hacinamiento de casuchas de paja, desmanteladas, llenas de miseria. Los desechos de la ciudad se arrojan por las bocacalles en montones que caen sobre varias viviendas; dos desages de la canalizacin cruzan por estos barrios; una de ellos descubierto; exhalando olores pestilentes; animales, gallinazos y nios se mezclan en ese medio de angustias y desesperacin. No existen calles; apenas angostos desfiladeros pantanosos sirven para transitar. En e l invierno las condiciones empeoran ms. Unas 890 familias se debaten en estas circunstancias. Como se podr apreciar bajo e l epgrafe Administracin pblica y servicios, slo parte de un sector ( e l central) de la ciudad cuenta con canalizacin o hay un contrato en ejecucin de este servicio. E l resto carece en absoluto de l. Los servicios de agua no potable por tubera son tambin limitados.D e luz elctrica dispona la mayor parte de barrios y parroquias antes del movimiento ssmico, pero a causa de sobrecarga en e l funcionamiento de l o s motores y falta de cuidados tcnicos en las plantas se ha descompuesto la ms importante undad de generacin. En la actualidad, a excepcin de la parroquia Luis Tello, toda la ciudad se encuentra a obscuras durante la noche. S i esta es la realidad que confrontan las zonas ms importantes de la ciudad, en l o s barrios humildes, levantados fuera de toda norma de urbanizacin,la realidad es primitiva y desesperante. Las condiciones sanitarias son totalmente adversas y las pestes y enfermedades tienen e l ambiente ms propicio para su propagacin, que afortunadamente hasta ahora no ha adquirido carcter agudo. Barrio Caliente es otra zona de gente pobre; pero las condiciones de vivienda difieren de l o s dems barrios. Hay en l calles anchas y bien delineadas; las viviendas son diferentes de los dems barrios marginales. En este barrio viven estibadores y agricultores que en los aos de apogeo del banano tuvieron buenas entradas;mas, debido a factores culturales, no han aprovechado beneficiosamente esos ingresos para elevar sus niveles de vida. Los barrios en que la vida ofrece condiciones de primitivismo y angustia,por suerte,debido a los efectos del terremoto,deben desaparecer y la redistribucin de sus habitantes se hace urgente e imperiosa. En esta forma la ciudad afrontar la solucin de una verdadera lacra en la estructura humana, social y econmica de Esmeraldas.

269

POBLACI~N

E l incremento de la poblacin de la ciudad de Esmeraldas se determina en e l siguiente cuadro.

CUADRO 1. Tasa total de crecimiento
Aos
Poblacin al 30-Vl Incremento foro/ Tasa

1951 1952 1953 1954 1955

15 456 16 662 17 163 18 450 1 9 418

1206 1101 687 968

7,80 6.07 3,87 5.26

Elaboracin : Junta Nacional de Planificacin y Coordinacin Econmica.

E l incremento total de la poblacin est determinado por e l crecimiento vegetativo y la inmigracin. E l crecimiento vegetativo se registra en el siguiente cuadro.
CUADRO 11. Crecimiento vegetativc
Arios
Poblacidn 01 30-VI Incremento vertelafivo Tara de incremenfo

1951 1952 1953 1954 1955

15 456 16 662 17 763 18 450 19 418

325 446 407 4.0 1 525

2,lO 2,68 2,29 2,17 2,70

Elaboracin : Junta Nacional de Planificacin y Coordinacin Econmica.

Las principales caractersticas del proceso de inmigracin en la ciudad de Esmeraldas se registran en los cuadros siguientes.
CUADRO 111. Inmigraciones segn aos de llegada y sexo
Ao de k w d a

__
Mujeres

Sexo absolufo
Hombres Y mujeres Porceniaje

Relofivos enfre sexo3

Hombres

Hombres Mujeres

1951 1952 1953 1954 1955 1956 Total

670 970 380 140 870 670 3 700

18,l 26,2 10,3 3,8 23,s 18.1 ___ 100,O

___ -

300 530 180 80 470 270 1830

370 440 200 60 400 400 1870

44,78 54,64 47,37 57,14 54,02 ~-40,30 49,46

55.22 45.36 52163 42,86 45,98 - 59,70 50,54

Fuenfe y elaboracin : Junta Nacional de Planificacin y Coordinacin Econmica.

270

Los datos anteriores demuestran que si bien existe una corriente

regular de inmigracin, su magnitud vara acusadamente de ao en ao, seguramente en relacin con las variaciones de la actividad econmica. E n efecto, e l ao de mayor inmigracin, 1952, fue tambin el perodo de auge de la exportacin bananera por ese puerto.
CUADRO IV. Actividades de la poblacin inmigrante
Actividades PobZacin Porcenfajes

Agricultura Industrias y artesana Comercio Transportes Servicios Otras Total

40 200 560 190 450 250

2,3 11,8 33,2 11,2 26.6 14,8

1690

100,o

Fuenfe y elaboracin :Junta Nacional de Planificacin y Coordinacin Econmica

____
LOCALIZACIN DE LAS INDUSTRIAS Y DEL COMERCIO
L a actividad industrial, s i n lugar a dudas, es la que menos aporta al empleo de la poblacin activa, siendo la fundamental fuente de empleo la actividad comercial, sguendo en importancia los servicios pblicos y los transportes. Segn los registros de la Cmara de Comercio e Industrias e l nmero de socios declarados a la actividad comercial alcanza a 300, repartidos en toda la ciudad pero preponderantemente en e l centro. L a actividad industrial tampoco se ha concentrado en ningn barrio, pues an cuando en la parte central de la ciudad est situada la mayora de estas empresas, hay algunas que se han localizado en otras zonas. No se puede, en consecuencia, determinar un sector industrial, tanto por e l pequeo nmero de industrias establecidas cuanto por la dispersin de las mismas. E n la parte central de la ciudad se encuentran 15 de las 25 industrias existentes;sin embargo, e l pequeo volumen de actividad o tamao de estas empresas hace que pasen casi inadvertidas en e l conglomerado urbano. En cambio, en l o que respecta a la actividad comercial o establecimientos comerciales, se han situado en su gran mayora en una parte del sector central de la urbe, caracterizando as a la zona como la de mayor actividad. Esta zona est comprendida a lo largo de la

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avenida Bolvar desde la calle 1 0 de Agosto hasta la calle Ricaurte y entre e l Malecn y la avenida Sucre; esta zona abarca una exten6 cuadras tomando en cuenta tanto la avenida Bolvar sin de 1 como las transversales ya indicadas. E l resto de establecimientos comerciales se encuentran dispersos por toda la ciudad. Dentro de esta misma zona central estn localizadas las oficinas de administracin y servicios pblicos que es la otra fuente importante de ocupacin.

ADMINISTRACIN PBLICA Y SERVICIOS F fSICOS

L a administracin municipal se rige en e l cantn Esmeraldas, a l igual que en todos los otros cantones del pas, por la ley de rgimen municipal; en consecuencia, y como capital de provincia, e l Concejo est constituido por e l alcalde municipal y nueve concejales, todos designados por sufragio universal y secreto; tanto e l alcalde como los concejables duran dos aos en e l ejercicio del cargo y pueden ser reelegidos; los concejales se renuevan anualmente por partes, alternativamente cinco o cuatro cada vez, segn sea e l nmero de los que ya han cumplido los dos aos de ejercicio. L a administracin municipal de Esmeraldas est dirigida por la alcalda, luego vienen los departamentos y por ltimo las secciones. L a autonoma municipal est garantizada por las leyes del pas, especialmente por la Constitucin de la Repblica y la ley de rgim e n municipal. Dichas leyes, a ms de garantizar la autonoma municipal en alto grado, regulan las relaciones del municipio con e l gobierno central y con otras entidades; estas regulaciones tienden tambin a precautelar la autonoma. Dentro de estas regulaciones la vida del municipio esmeraldeo se ha desarrollado con la total autonoma que l e conceden las leyes, pero debido a l crecimiento de carcter explosivo que se ha registrado en la ciudad por el auge de la exportacin bananera y e l impacto de este crecimiento en la economa municipal, ha tenido que afrontar problemas especiales de dificil solucin inmediata, los cuales crearon un ambiente favorable para e l despertar de ambiciones y rivalidades polticas determinantes de un cierto grado de desorganizacin e inoperancia m u y perjudicial para e l incremento indispensable de los servicios pblicos, que han quedado m u y retrasados en relacin con e l crecimiento urbano, a pesar de haber existido disponibilidades financieras de aceptable volumen para satisfacer las necesidades del desarrollo.En la actualidad, y una vez pasado e l auge de la exportacin, las disponibilidades financieras del Municipio han declinado violentamente y tan slo recurriendo al endeudamiento y al auxilio nacional que se da a la ciudad, a travs de la Caja de Reconstruccin, se ha podido desarrollar los servicios en e l

272

grado en que se consigna en los prrafos respectivos de este estudio. Basndose en e l promedio de recaudacin de los aos 1955, 1956 y 1957, las fuentes de ingresos municipales se resumen, segn su importancia, de l a manera que aparece en e l cuadro V.
CUADRO V. Fuentes de los ingresos municipales
Sucres

x
67,8 14,8 10,o 7,4 100,o

Impuestos Ingresos varios Rentas patrimoniales Tasas por servicios

878 966,90 191 627,40 128 838,82 96 323,74 1295 756,86

Total

L a principal fuente de ingresos municipales constituyen los impuestos, y la fuente de menor importancia es la de los servicios. Claramente se aprecia l a tremenda importancia que tiene e l impuesto del banano, cuyo rendimiento significa e l 44,7% de los ingresos municipales; l e sigue en importancia l a partida correspondiente a l a participacin en los monopolios del Estado, que constituyen e l 13,4 % y por ltimo se puede observar tambin la pequea importancia de las tasas por servicios pblicos, dentro de las nanzas municipales, lo cual, a su vez, constituye un ndice de su eficacia para cubrir las necesidades de l a ciudad en estos aspectos.
AGUA POTABLE

L a ciudad prcticamente carece de agua potable, pues e l servicio de distribucin de agua por tubera que existe en la actualidad no puede ser llamado de agua potable. Este servicio de distribucin, con tremendas deficiencias tanto en e l aspecto sanitario como en la regularidad, presin necesaria, etc., tan slo cubre alrededor del 10 % de las necesidades inmediatas de la ciudad y naturalmente influye en e l precario estado de higiene que predomina en Esmeraldas. Con e lf i n de proveer a l a ciudad de este servicio fundamental, e l Municipio ha realizado un contrato con e l Servicio Cooperativo Interamericano de Salud Pblica, segn e l cual se tendr un total de 38 O00 metros de red que servir a 3 400 instalaciones domiciliarias; lgicamente, e l contrato comprende tambin la realizacin de todas las otras obras necesarias. S i se considera que e l censo de la vivienda registra la existencia de 3 919 casas, se podra deducir

273

que e l proyecto a realizarse abastecera aproximadamente a l 87 % de l a poblacin. E l presupuesto total de esta obra alcanza 13 545 846 sucres si se l o realiza captando las aguas del ro Esmeraldas y alrededor de 9,5 millones con e l sistema de pozos profundos. L a ejecucin de las obras depender casi exclusivamente de las disponibilidades nancieras, mediante las aportaciones del Municipio, la Caja de Reconstruccin y e l Servicio Cooperativo Interamericano, es posible que se lo realice en breve plazo, hasta fines del ao 1961, si se cumple e l programa de aportaciones. D e hecho, se va a iniciar ya la colocacin de la red en el sector central, a fin de poder terminar las obras de pavimentacin que se encuentran suspensas hasta tanto se tienda la red de agua potable; esta obra se efectuar en los prximos seis meses, si la estacin lluviosa que se aproxima no lo impide; realizado este trabajo, se habr colocado aproximadamente e l 26,3 % de l a red total, o sea 1 0 O00 metros.
ELECTRICIDAD

Este servicio se encuentra actualmente en un estado ruinoso; e l deterioro del mismo se ha debido tanto a l desgaste normal agudizado por l a falta de uso adecuado y mantenimiento, como a su ineficacia cada vez mayor para atender las crecientes necesidades de l a poblacin, cuya tasa de crecimiento demogrfico ha sido del 9,6 % anual, mientras los servicios de luz y fuerza elctrica permanecan s i n ampliacin ninguna. Los resultados de esta situacin fueron : en 1955 la disponibilidad por habitante fue de 15 W; en 1956 rebaj a 13,9 W y en 1958 a 12,4 W por habitante. Esto, desde luego, tomando en Consideracin la capacidad de generacin instalada y la poblacin;pero la realidad es an ms grave, pues en meses anteriores tan slo se contaba con e l servicio de uno de los dos generadores de 126 kW, lo cual daba una disponibilidad de 5,2 W por habitante; a l a fecha, prcticamente se carece del servicio, por daos irreparables en los generadores. Volviendo a analizar tan slo l a capacidad instalada y tomando en consideracin que los estudios realizados por la Junta Nacional de Planificacin y Coordinacin Econmica sealan una necesidad inmediata mnima de 1 O00 kW, podemos deducir que la ciudad hipotticamente estara servida tan slo en un 30 %. Analizando e l problema en forma comparativa, se debe indicar que las principales ciudades del pas, que tampoco tienen un servicio satisfactorio, alcanzan los siguientes niveles de disponibilidad por habitante: las mejor servidas tienen de 50 a 55 W por habitante, y las que tienen un servicio aceptable, 30 W por habitante; en consecuencia, para que Esmeraldas alcance e l nivel de las ciudades con servicio aceptable o regularmente atendidas del pas, deber incre-

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mentar en un 242 % las disponibilidades por habitante, y para igualar a las ciudades mejor servidas, en un 403 %. Para subsanar esta precaria situacin, e l Municipio ha contemplado la ejecucin de un plan de inmediata realizacin y uno a corto plazo; e l primero comprende la de habilitar una planta de 15 k W para la parroquia urbana 5 de Agosto, otra de 45 k W para la Bartolom Ruiz y una tercera de 2 0 0 k W para la parte central de Esmeraldas. D e esta manera se contar con una disponibilidad de 10,7W por habitante. E l plan a corto plazo ha sido contratado a un costo de 14 millones de sucres, para la instalacin de dos etapas de 800 kW;este programa dar a Esmeraldas una disponibilidad por habitante de 33 W, que est dentro de las cifras aceptables para servir a la ciudad y procurar un modesto desarrollo industrial.
ALCANTARILLADO

E l estado de este servicio tambin se poda considerar como muy

deficiente hasta hace poco tiempo; pero en virtud del contrato realizado con una empresa constructora que ha entregado ya la mayor parte de las obras,e l progreso en este aspecto ha sido notable; la extensin actual de la red es de alrededor de 7 300 metros, o sea que cubre aproximadamente e l 20 % de las necesidades de la ciudad. Se registra un progreso notable porque con anterioridad a la realizacin del contrato tan slo contaba la ciudad con una red de unos 2 600 metros, que representaba apenas e l 6,8 % de las necesidades actuales;se debe indicar tambin que e l servicio es de tipo mixto; como puede verse,la deficiencia de la canalizacin es considerable,especialmente s i se toma en cuenta la falta de servicio complementario de agua potable;esta situacin determina e l psimo estado sanitario en que se encuentra la poblacin.
TRANSPORTE

L a ciudad de Esmeraldas para su comunicacin con e l resto del pas y con e l exterior dispone de cuatro clases de transportes,e l terrestre, e l areo, e l fluvial y e l martimo. En primer lugar est situada a orillas del r o Esmeraldas,navegable en gran parte, as m i s m o est servida por barcos de cabotaje nacional de salidas y entradas diarias y barcos de bandera extranjera que actualmente entran a un promedio de 9 por mes, para embarcar banano. En segundo lugar y mediante e l paso del r o Esmeraldas, en cuya orilla opuesta se encuentra e l campo de aviacin, Esmeraldas est conectada con e l seIvicio areo nacional por 5 vuelos semanales, realizados entre dos campaas nacionales de aviacin, Area y

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Tao, y por vuelos diarios que realiza una compaia de avionetas entre las principales ciudades de la Costa. Tanto e l transporte areo como e l martimo estn atendidos en forma bastante aceptable. E n tercer lugar, l a ciudad de Esmeraldas puede conectarse actualmente con l a regin interandina del pas, mediante la carretera Quito, Santo Domingo, Quinind, Esmeraldas, con un pequeo trasbordo que desaparecer a fines de este ao; por esta va existe ya un servicio diario de autobuses. E n cuarto lugar, e l transporte fluvial sirve de conexin entre la ciudad y las mnas regadas por e l ro Esmeraldas, mediante pequeas embarcaciones de motor, y se extiende a algunos de los afluentes en forma primitiva. Por ltimo, e l transporte urbano no presenta mayores problemas dada la extensin de la ciudad. Se atiende mediante una lnea de transporte urbano que cuenta con 1 1 autobuses y microautobuses, con una distribucin de turnos desde las 6 y 1/4 de l a maana hasta las 12 de la noche. Adems, la ciudad cuenta con una estacin de automovles de alquiler constituida por 9 unidades; es posible, pues, asegurar que e l transporte urbano est bastante bien servido, ya que no representa todava una considerable necesidad urbana.

SERVICIOS SOCIALES, CULTURALES Y DE DEFENSA DE LA SALUD

EDUCACI~N Y CULTURA

E l analfabetismo en la ciudad de Esmeraldas se midi en e l censo

de poblacin de 1950. L a poblacin total censada, mayor de diez aios, fue de 9 319 personas; de esta cifra saban leer y escribir 7 157; o sea e l 76,8 % de alfabetismo.Este porcentaje puede considerarse como halagador, teniendo en cuenta los promedios nacionales. L a falta de datos estadsticos e informaciones ltimas no permiten cuantificar la situacin actual. Sin embargo, a falta de otro elemento de juicio, se podra aceptar el mismo porcentaje del censo ya que nada indica que existan cambios substanciales. L a educacin preescolar en la ciudad, en e l ao 1958, consiste en cuatro jardines de infantes, con 427 nios matriculados, 284 asistentes y 9 profesores. Estas cifras demuestran que en este nivel se atiende slo a una minora de poblacin comprendida entre cuatro y cinco aos. Los barrios pobres y marginales no recurren a estos servicios,principalmente por razones econmicas. Llama la atencin e l alto porcentaje de ausentismo escolar en este nivel, con 3 3 3 %. E n 1958 funcionaban 16 planteles de educacin primaria con

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4 956 nios matriculados y 3 644 concurrentes. E l ausentismo entre la matrcula y la concurrencia representa ms de la cuarta parte, con 26,5 %; relacin muy alta. L a estimacin de l a poblacin en edad escolar en enero de 1958 se puede hacer en forma muy general, por falta de elementos indispensables. Manteniendo e l mismo porcentaje hallado en el censo de 1950 para e l grupo de seis a catorce aos, que es e l determinado por las leyes para cumplir con la educacin primaria, tendramos un total de 5 512 personas aptas para concurrir a las escuelas primarias; la matrcula de 1958 en relacin con esta poblacin representa e l 89,90 %; esto equivale a que slo queda fuera de la accin de las escuelas e l 10,lO %, realidad bastante halagadora. E n cambio, si se tiene en cuenta e l ausentismo escolar, que representa el 26,5 %, tenemos que permanecen fuera de las escuelas e l 36,60 %, cifra muy alta y que dejar consecuencias m u y peligrosas para e l desaa ciudad. rrollo econmico y cultural de l Falta de informaciones concretas para la ciudad no permiten establecer la forma de crecimiento de estos servicios, desde 1933 hasta 1958. Estos servicios estn atendidos por dos fuentes principales de sostenimiento :la fiscal, con e l 89,95 % en matrculas, y l a particular, con e l 10,05% en e l mismo aspecto. L a educacin secundaria cuenta con tres planteles fiscales, destinados cada uno de ellos a bachillerato en humanidades modernas, tcnico-profesionaly formacin de maestros rurales. 1. E l bachillerato se hace en seis cursos. E l colegio de Esmeraldas es e l 5 de Agosto. L a matrcula de 1950 a 1958 fue de 149 alumnos en e l primer ao y 262 en e l segundo, lo que representa un aumento del 75,s %. U n grupo de cerca de 20 estudiantes, de condiciones econmicas buenas, cursan sus estudios secundarios en planteles de la capital de la repblica. 2. E n e l colegio tcnico-profesionalLuis Telio7 se realizan estudios y prcticas de taller en cuatro aos. Tiene las siguientes especializaciones : para varones : mecnica, con 18 alumnos concurrentes; sastrera, con 27, y carpintera,con 3, Para mujeres :corte y confecl plantel no cuenta con una cin, con 30 alumnas, y labores,con 8.E dotacin suficiente de herramientas y maquinarias para atender en mejor forma e l aspecto profesional. E l taller mejor dotado e inclusive algo mecanizado es e l de carpintera; desgraciadamente, slo sirve a tres alumnos. Las posibilidades de colocacin de egresados en mecnica y carpintera es buena, aunque se reclama por una mejor preparacin prtica. En e l caso de la sastrera, las posibilidades son ms limitadas, por la existencia de taneres competentes y suficientes para la demanda y porque la migracin serrana llena estas necesidades. L a matrcula entre 1950 y 1958 fue de 72 en e l primer ao y 100 en e l ltimo, o sea un crecimiento de 38,9 % en e l 277

perodo. Conviene mejorar la marcha de este plantel, con miras a la formacin de profesionales que ayuden a l fomento econmico de la ciudad y la provincia. Sera aconsejable una mayor dotacin de equipos y maquinaria en mecnica y e l establecimiento de algunas especializaciones en carpintera para atraer alumnos; por ejemplo, construcciones de viviendas, armadores de embarcaciones. D e igual manera, convendra crear nuevas especializaciones, particularmente en relacin con nuevas industrias a fomentarse y aspectos agropecuarios. 3. E l normal Luis Vargas Torres forma maestros rurales en principio; en la realidad, l o s graduados en este plantel sirven para atender las necesidades de las espelas urbanas y rurales de la provincia. L a matrcula ha crecido en la siguiente forma : 51 estudiantes en 1950 y 131 en 1958;es decir,un aumento del 156,9%. E l plantel funciona en una casa inadecuada y no dispone de medios de enseanza tcnica agropecuaria; hay slo prcticas en carpintera. Urge mejorar las labores en aspectos sociales para preparar e l futuro maestro como un agente de promocin de las comunidades. L a Casa de la Cultura Ecuatoriana tiene un ncleo provincial en Esmeraldas, destinado a fomentar la cultura, mediante la pubiicacin ocasional de dos peridicos-revistas y la organizacin de actos culturales; mantiene un pequeo museo de pintura y una coleccin de restos materiales prehistricos, procedentes principalmente de L a Tolita. Los fondos anuales emanados de la Casa de la Cultura Matriz ascienden a 80000 sucres. U n buen proyecto nuevo: En 1958 la legislatura cursa un proyecto de decreto interesante para e l fomento de la economa y la cultura de Esmeraldas. Se trata de la creacin del I n s t i t u t o Agropecuario y de Educacin Rural que tendra tres finalidades bsicas, de especial valor para la ciudad y la provincia; stas seran :a ) preparacin de tcnicos y prcticos para e l campo agropecuario; b ) atencin a un mejor formacin del profesorado rural,y c ) realizacin de trabajos de mejoramiento de las actividades agropecuarias y del campo social entre las comunidades adultas.
INSTITUCIONES DE SALUD Y SERVICIOS D E BIENESTAR

L a ciudad cuenta con varios servicios de bienestar y proteccin y de la niez y las madres indigentes; tambin con instituciones empeadas en e l mejoramiento barrial y en la labor cultural-recreativa de un grupo de adolescentes.Las labores son interesantesen general; desgraciadamente,la capacidad de ellas,la limitacin de l o s recursos y medios hacen que esos beneficios se circunscriban a grupos pequeos y las demandas resulten mucho mayores que las ofertas en estos campos. Hay instituciones y servicios que atienden los campos ms impor-

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tantes de la defensa de la salud en Esmeraldas. Por desgracia, casi todos ellos carecen tambin de medios materiales y tcnicos suficientes como para mejorar las atenciones. Por otra parte, los servicios resultan insuficientes en relacin con las necesidades de la ciudad, tanto en e l plano de la accin preventiva como en la curativa. Se puede afirmar que los servicios mdicos del Seguro resultan ms eficientes gracias a los medios disponibles y a la garanta de una organizacin nacional bien financiada y con visin amplia del problema. Estos servicios resultarn ms completos cuando la i n s t i t u cin termine con la construccin y organizacin de su hospital. Hace falta en Esmeraldas,como en todo e l pas, una coordinacin de estos servicios, con miras a mejorarlos y a reducir los costos en administracin y servicios. Un ltimo aspecto de inters en este campo constituye el relativo a l nmero de profesionales con que cuenta la ciudad para defensa de la salud. Los datos encontrados en octubre de 1958 fueron los siguientes :un total de 9 mdicos, 5 dentistas, 1 enfermera titufada y 4 enfermeras auxiliares. No son suficientes estos profesionales para la poblacin. Por otra parte, ninguno de ellos ha ofrecido un servicio de clnica privada para pacientes de buena situacin econmica.
OTRAS INSTITUCIONES CULTURALES Y SOCIALES

A continuacin se mencionan otras instituciones culturales y sociales, gubernamentales y subvencionadas por e l Estado,que contribuyen a l bienestar y a la cultura de la poblacin de Esmeraldas : 1. Direccin Provincial de Educacin. Atiende los ciclos preescolar y primario. Depende directamente del Ministerio de Educacin. Para la supervisin en la provincia hay un director provincial y tres inspectores escolares. 2. Casa de la Cultura Ecuatoriana,Ncleo de Esmeraldas.Cuenta con 80000 sucres anuales, como asignacin emanada del presupuesto especfico de la institucin. Los fondos provienen de una participacin en l o s impuestos por importaciones nacionales. 3. Subdireccin de Asistencia Pblica,para atender a las necesidades de la provincia. L a Asistencia Pblica en e l pas es un organismo autnomo. Tiene bienes, impuestos y rentas propias y subvenciones del Estado. E l presupuesto de la subdireccin de Esmeraldas en 1957 ascendi a la cifra de 2 665 142 sucres. 4. L a sanidad de la provincia es parte del Servicio Sanitario Nacional, que es dependencia del Ministerio de Previsin Social. 5. Dispensario LEA;depende de Liga Ecuatoriana Antituberculosa, organismo autnomo; tiene rentas e ingresos especficos; la
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sede es l a ciudad de Guayaquil. E l presupuesto nacional en 1955 ascendi a 31 028 872 sucres para los servicios en todo el pas. 6. Cruz Roja de Esmeraldas; depende del mismo organismo autn o m o nacional, con sede en la capital de la repblica, que cuenta con impuestos e ingresos propios; e l presupuestos para la provincia de Esmeraldas, en 1955, fue de 96000 sucres. SERVICIOS DEL SEGURO SOCIAL

E l Seguro en el Ecuador es autnomo y la afiliacin obligatoria.Para

el cumplimiento de sus objetivos cuenta con los siguientes organismos : 1. E l Instituto Nacional de Previsin, que se encarga de la direccin, supervigilancia y fiscalizacin del Seguro Social. 2. L a Caja de Pensiones, para empleados fiscales y municipales, bancarios, de compaas del seguro privado, de la propia Caja y voluntarios. 3. L a Caja del Seguro, para empleados particulares y obreros. 4. Departamento Mdico, que realiza el Seguro de Enfermedad y Maternidad para afiliados de las dos cajas. E l total de afiliados para las dos cajas en l a ciudad de Esmeraldas, en 1957, se puede estimar en 2 600 personas, lo que quiere decir que cerca del 11 % de l a poblacin de la ciudad estaba amparada por el Seguro Social. Con motivo del terremoto, el Seguro ha ofrecido una ayuda especial para las reparaciones de viviendas destruidas y que fueron adquiridas con prstamos hipotecarios, mediante ampliaciones de stos y con un aporte del 30 % por parte del Seguro del costo para estos casos. Otros servicios prestados en l a ciudad por e l Seguro, en 1957, fueron los siguientes : devolucin de aportes a 223 personas que terminaron su afiliacin, con un monto de 257 717 sucres; devolucin del Fondo de Reserva para 206 afiliados de la Caja del Seguro, con un valor de 219274,83 sucres. Se puede afirmar que e l Seguro en Esmeraldas viene desarrollando actividades de positivo beneficio para sus afiliados.

LEYES DEL TRABAJO Y MTODOS DE APLICACIN

Las relaciones entre patronos y trabajadores estn reguladas por e l Cgido del Trabajo; las leyes se aplican a las diversas modalidades y condiciones del mismo. E l trabajador es libre para dedicar su esfuerzo a la labor lcita que tenga a bien desempear. Todo trabajo debe ser remunerado. 280

L o s derechos que e l Cgido del Trabajo confiere a los trabajadores son irrenunciables. Los funcionarios judiciales y administrativos estn obligados a prestar a los trabajadores oportuna y debida proteccin. E l Cdigo establece e l contrato de trabajo individual y colectivo. Los trabajadores gozan de sueldos y salarios mnimos, los mismos que deben satisfacer las necesrdades normales de la vida del trabajador, considerado como jefe de familia, y que deben ser fijados por comisiones especiales que funcionan generalmente en las capitales de provincia. L a ley garantiza los intereses de los trabajadores estableciendo normas de estabilidad en su trabajo. Los riesgos a que est sujeto el trabajador en sus actividades oblil tiempo que gan al patrono a prestar asistencia necesaria, por e requiera la recuperacin de su salud, sin derecho a reembolsos. Las asociaciones de trabajadores, de toda clase, estn bajo la proteccin del Estado, siempre que persigan fines de mejoramiento clasista en e l campo econmico y social. L a suspensin colectiva del trabajo o huelga de los trabajadores coligados est reconocida por e l Cdigo. Para la administracin de justicia, en este campo, existe en l a ciudad de Esmeraldas una comisara del trabajo, que ejerce jurisdiccin en e l cantn, correspondindole privativamente l a resolucin de las demandas provenientes de las relaciones del trabajo en general. Sus sentencias son susceptibles de apelacin ante la Corte Superior del distrito (Quito) y, a su vez, de sus fallos, ante la Corte Suprema. E n general, las leyes del trabajo protejen a l trabajador. E n Esmeraldas, al amparo de esta legislacin los trabajadores vienen obteniendo garantas, que podran ser mayores si l a organizacin clasista respondiera a sus objetivos en forma continuada.

PROGRAMAS Y LEYES DE H A B I T A C I N
Existe una ordenanza municipal que especifica los requisitos para nuevas edificaciones. Por desgracia, no ha tenido aplicacin. Slo las lneas de fbrica vienen observndose en la generalidad de las edificaciones, exceptundose, inclusive de este requisito, los barrios marginales. Con motivo del movimiento ssmico se ha sugerido que se extienda a Esmeraldas e l Cdigo de Construcciones Antissmicas en vigencia en las provincias serranas de Cotopaxi, Tungurahua y Chimborazo, en donde se adopt esta medida como consecuencia del terremoto del 5 de agosto de 1949, que asol estas provincias.

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SERVICIOS ESPECIALES PARA AYUDAR A LOS MIGRANTES

No existen estos servicios en la ciudad, n i en los lugares de origen de l a poblacin migrante. Se trata, simplemente, de movimientos espontneos sin ninguna atencin n i gua.

PERSPECTIVAS
Existen varios factores que contribuirn a que contine e l crecimiento de la poblacin y de la extensin del rea de distribucin de l a ciudad de Esmeraldas. Los principales pueden resumirse en los siguientes : 1. L a provincia de Esmeraldas tiene cerca de 1 600 O00 hectreas en su superficie total; las tierras de labranza, segn el censo agropecuario de 1954,representan 96 800 hectreas; es decir que de esa rica zona slo se cultiva e l 6,l%. E l resto de las tierras permanece cubierto de bosques naturales, ricos en maderas finas de varias clases, en palo de balsa, caucho, palma real, tagua y otros productos, que constituyen reservas valiosas para una futura etapa de explotacin;de igual manera las reservas de tierras para cultivo son enormes.Cuando se intensifiquenestas explotaciones, las demandas de mano de obra sern muy grandes y la actividad de las zonas circundantes contribuirn a aumentar las exportaciones por la ciudad-puerto de Esmeraldas. 2 . L a ciudad de Esmeraldas va a unirse con la capital de repblica por medio de una carretera.L a va Quito-Quinind-Esmeraldas est en una etapa de finalizacin.Se espera que esta carretera est terminada y entre en servicio directo a fines de este ao. A la presente fecha se estn ya realizando viajes mediante un transbordo en una pequea seccin no terminada. L a apertura total de esta va determinar un mayor movimiento de poblacin serrana hacia la ciudad y l a zona de influencia. 3. Con e lf i n de controlar la propagacin de la sigakota, que tantos males causa en los bananeros,se ha organizado una campaa, que por desgracia en l a zona de Esmeraldas encuentra dificultades de realizacin a causa de las condiciones topogrficas, la reducida dimensin de l a generalidad de las plantaciones y l o s niveles culturales de l o s pequeos agricultores. Estas caractersticas peculiares demandan una tcnica distinta a la que est utilizndose en estas labores en otras zonas bananeras atacadas de l a misma enfermedad Es de esperar que esta accin permitir e l mejoramiento de la produccin actual. Las tierras de la provincia y de l a zona de influencia (hinterland) de Esmeraldas disponen de suelos muy propicios para entrar en un

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programa de diversificacin de la produccin agrcola. Por otra parte, e l establecimiento de pastizales y la cra de ganado son tambin promisorios. 4. E n algn grado puede desarrollarse tambin el turismo, aunque para ello la ciudad no est an preparada y requiere del habilitamiento de playas cercanas para balnearios. L a que exista en el barrio Las Palmas est destruida con las construcciones hechas para defender la costa de dicho barrio. 5. L a ciudad, como puerto, carece de toda clase de servicios; no cuenta ni con un embarcadero, menos con un muelle. Estas obras tendrn que hacerse, ojala a corto plazo. Las construcciones facilitarn e l movimiento comercial y tambin redundarn en beneficio del crecimiento de la ciudad. 6.E l movimiento ssmico del 19 de enero de 1958 ocasion graves destrozos.E s t e hecho ha despertado l a atencin de los poderes pblicos y las fuerzas vivas nacionales.E n la misma ciudad,los organismos gubernamentales, las autoridades y las fuerzas vivas han adoptado una posicin muy beneficiosa y positiva para encarar la solucin de los problemas. Hay en marcha planes y proyectos en beneficio de los destinos de Esmeraldas. Esta nueva posicin empieza a mirar los problemas con un sentido dinmico, de proyeccin hacia el futuro, de planificacin de los varios servicios. Con este criterio, no slo se trabajar para resolver problemas y necesidades presentes, sino que se proyectar la accin con planes a plazos prudenciales del futuro. Desgraciadamente no se admite todava una accin organizada de realizacin inmediata que contribuya a aliviar l a emergencia con medidas urgentes. L a poblacin esmeraldea no ha cado en l a desesperacin ni en la posicin mendicante a raz de l a grave situacin creada por el movimiento ssmico. Por el contrario, demuestra confianza y optimismo en su futuro. 7. Constituir un positivo beneficio para e l desarrollo de la ciul campo educativo y dad el emprender una accin a fondo en e cultural, no slo para reducir el analfabetismo y elevar el grado de instruccin, sino tambin con el fin de despertar incentivos hacia un nivel mejor de vida, aprovechar en mejor forma los ingresos familiares, introducir tcnicas en la produccin y ofrecer estmulos a la actividad general que ayude a l progreso, aspectos que en la actualidad muestran condiciones poco beneficiosas en la mayora de la poblacin. 8. E l movimiento ssmico ha producido otro fenmeno socialpoltico muy importante. Hasta el ao prximo pasado pugnaban en Esmeraldas dos fuerzas polticas completamente antagnicas.H o y se ha logrado la unificacin y con ello se beneficiar la administracin y e l progreso de la ciudad al trabajar todos por una causa comn. S i antes esos dos frentes permanecan en continua beligerancia y hasta en destruccin negativa, se puede esperar que, en 283

adelante, l a suerte y progreso de l a provincia y la ciudad capital vayan robusteciendo el entendimiento y la unidad. Estos seran los factores ms importantes para esperar que e l crecimiento de la ciudad siga un proceso con nuevas bases y orientaciones.

CONCLUSIONES
1. Esmeraldas es uno de los casos tpicos de una ciudad-puerto que ha crecido en forma vertiginosa en su poblacin y en e l rea de la ciudad por factores de tipo econmico, especialmente por la explotacin agropecuaria. Este proceso ha creado problemas complejos y de difcil solucin en varios aspectos de la vida de l a ciudad. 2. E l crecimiento de la ciudad ha sido desordenado, sin plan ni previsin. Por eso, el desarrollo ha sido desproporcionado entre el aumento de la poblacin y e l rea de la ciudad y los servicios y condiciones urbansticos de la ciudad. Esto ha colocado frente a una realidad de graves problemas por e l volumen de poblacin que soporta condiciones nada favorables y por los costos que demandan los varios servicios. 3. E l ltimo movimiento ssmico ha creado problemas ms agudos en la ciudad. Pero puede surgir de esta situacin con enorme ventaja a su futuro por la actitud de su poblacin, por la atencin que se empieza a ofrecer a las necesidades ms urgentes y por la posicin ventajosa de planificacin y proyeccin futura en la satisfaccin de las necesidades y en e l desarrollo mismo. 4. Esmeraldas cuenta con varios factores que permitirn su futuro crecimiento;por tanto,necesita atender a su desarrollo y a las demandas actuales con un criterio tcnico y de planeamiento. 5. L a poblacin esmeraldea, desde el punto de vista tnico, representa un grupo predominante negro y de mestizaje de esta etnia. L o s niveles culturales son poco favorables para el progreso de la ciudad y para un aprovechamiento beneficioso de los ingresos de las familias. 6. L a ciudad tiene una rea urbana con muy limitados servci6s bsicos y esenciales en el campo urbanstico. Los niveles de vida material son poco favorables y no ofrecen mayor confort. Por otra parte, existen barrios marginales, en condiciones verdaderamente subhumanas y angustiosas, y con un considerable volumen de poblacin. 7. L a ciudad cuenta para su administracin y progreso con un municipio, plenamente autnomo y con rentas considerables, especialmente en los ltimos aos. Por desgracia, luchas internas de carcter poltico, impre9isin en la solucin de l o s problemas y falta de planeamiento en las funciones encomendadas a este organismo
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han hecho que su desarrollo sea lento, con problemas complicados. Por suerte, en estos aos ltimos se ha producido la unificacin y es de esperar que esto sea un factor favorable para su progreso. 8. U n a programacin de fomento de servicios y desarrollo de Esmeraldas debe atender a los aspectos de la vida material como a los de la cultura; en este ltimo campo especialmente a l a educacin en los varios niveles. 9. Los servicios de seguridad y proteccin social, los de bienestar y defensa de l a salud existentes en Esmeraldas cubren los principales aspectos. Por desgracia, l a magnitud de ellos y los medios disponibles son insuficientes. Demandan atencin urgcnte y mayor fomento material y tcnico. 10. L a migracin a Esmeraldas obedece a factores econmicos, emanados del desarrollo de l a exportacin bananera. Este movimiento ofrece un mosaico en cuanto a la procedencia de las provincias del pas. Las actividades a las que se dedica esta poblacin concuerdan con e l auge de l a economa y l a exportacin bananera. Acorde con este factor determinante, l a poblacin que entra a l a ciudad, en su mayor parte, corresponde al grupo activo. 11. L a poblacin inmigrante no forma unidades separadas de la organizacin tnico-social de Esmeraldas, porque no existe una discriminacin racial, como fenmeno sociolgico. Se integran y coordinan, aunque no llegan a la fusin plena, especialmente los inmigrantes blancos con los negros y sus mezclas. 12. L a ciudad de Esmeraldas como puerto y l a provincia con sus reservas naturales tienen una importancia muy grande para l a vida del Ecuador. L a conexin con la sierra por medio de la carretera que est terminndose ofrecer una amplia ruta de descongestin humana de l a sierra hacia e l litoral; con ello se incrementar la produccin exportable y se ayudar a establecer e l equilibrio en e l desarrollo de la economa de las regiones del pas. E l impulso que se logre con un desarrollo planificado y con enfoques tcnicos ser de gran sienificacin para e l Ecuador y para la provincia; desarrollo que se reflejar,naturalmente, en e l mayor impulso y crecimiento de la vida, la poblacin y e l rea de la ciudad.

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XII. URBANIZACI~N Y PLANEAMIENTO FSICO EN EL PER

por L u i sD o r i c h T.I

EL P R O C E S O DE URBANIZACIN
L a urbanizacin en e l Per, en e l sentido que su poblacin tiende a vivir en reas urbanas, se ha concentrado en unos cuantos lugares en e l curso de l o s ltimos veinte aos, creando todos los problemas ya conocidos que se producen cuando las ciudades no se hallan preparadas para una fuerte corriente migratoria de poblacin. Estos problemas dan lugar a l a rpida formacin de tugurios, a l aumento exagerado de densidad en muchas de las viviendas existentes y a la invasin de terrenos vacantes, para su ocupacin con viviendas provisionales en las peores condiciones de salubridad. Factores muy s adeespeciales de orden social y econmico, que se indican m lante, tienden a agravar este proceso en e l caso del Per. E n el cuadro 1 se muestra e l crecimiento, en un perodo de dieciocho aos, entre 1940 y 1957, de algunas de las ms importantes ciudades del Per y de determinados centros urbanos que se encuentran en proceso rpido de desarrollo econmico.
CUADRO 1. Crecimiento en ciudades importantes del Per
Ciudades

1940

1957

Porceniaje de aumento

Lima Callao Arequipa Piura cuzco Puno Hunuco Chimbote 1 1 0

540 O00 72 O00 70 O00 20 O00 46 O00 1 6 O00 13 O00 4 O00 1 O00

1 135 O00 126 O00 120 O00 31 O00 66 O00 22 O00 18 O00 25 O00 10 O00

110 75 71

55
43 37 38 525 900

Fuente : Direccin General de Estadstica, Ministerio de Hacienda 1. Ciudades industriales de reciente desarrollo.

1. Director de l a Oficina Nacional de Planeamiento y Urbanismo.

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En este mismo perodo, la poblacin total del pas ha pasado de 7 023 O00 a 10 213 O00 habitantes, o sea que ha tenido un aumento de 45,4 %.
C o m o puede apreciarse, el mayor crecimiento corresponde a la ciudad capital, Lima. Esto se explica por e l hecho de que e l sistema administrativo de todo e l pas sufre de un centralismo exagerado que, lejos de solucionarse, contina agravndose a pesar del clamor de las provincias, las que, lgicamente, son las ms perjudicadas con esta situacin. Las condiciones de vida urbana de la capital podrn ser, tal vez, ms cmodas para un muy reducido nmero de familias; pero para la gran mayora de la poblacin, continan empeorando da a da. Estadsticas realizadas para e l incremento de viviendas, entre 1949 y 1956, en e l rea de Lima metropolitana, demostraron que en ese lapso se construyeron slo 45 712 viviendas, mientras que la poblacin aument en 76 O00 familias l. En l o que respecta a los servicios de utilidad pblica, bien podemos referimos a l ltimo censo que, aunque data de 1940,releva l a justa situacin actual de l a mayora de nuestros centros poblados, pese a que en algunos sitios l a instalacin de las obras de saneamiento se han intensificado ltimamente. Tomando 121 ciudades capitales de departamentos y de provincias, que representaban e l 34,7 % de la poblacin del Per, slo e l 52 % de las viviendas tena agua, e l 47 % estaba provisto de desage y e l 37 % disfrutaba de luz elctrica.Adems era notoria l a deficiencia de los servicios comunales como mercados, escuelas, puestos sanitarios, reas de recreo, etc. Considerando que por su propia naturaleza las capitales de departamentos y de provincias estn obligadas a ser las circunscripciones mejor dotadas en e l pas de servicios pblicos y comunales, es natural suponer que e l 65,3 % restante de familias que vive especialmente en las zonas rurales est evidentemente en condiciones inferiores. Estas cifras se agravan por la existencia de una especulacin sistemtica y prcticamente ilimitada que tiene lugar en la habilitacin de la tierra para fines urbanos y por la carencia de una poltica estatal para l a construccin de viviendas econmicas o encaminada, por lo menos, a controlar este proceso especulativo. Los crditos hipotecarios son tan complicados en su tramitacin y requieren intereses tan altos que slo se utilizan en construcciones costosas y de lujo, por lo que desde hace muchos aos han dejado de cumplir una finalidad social. E n Lima se encuentran las principales instituciones de enseanza y culturales, actividades econmicas, industriales, espectculos, lugares de recreacin, etc.; sin embargo, debido a l atraso de la estructura econmica y social del pas, e l porcentaje de poblacin
1. Oficina Nacional de Planeamiento y Urbanismo

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que se beneficia con esas comodidades, aun en la misma capital, es relativamente bajo. E l cuadro 11 facilita datos para la provincia de Lima, cuya poblacin totaliza 1 188 600 habitantes.
CUADRO 11. Nmero de escuelas y alumnos y valor promedio de las matrculas, incluyendo enseanza, en la provincia de Lima
Escuelas pblicas Escuelas particulares

~Locales Alumnos

cosio promedio

Locales

Alumnos

costo promedio

sucres

soles

Escuelas primarias y secundarias

528

166500

Educacin tcnica Educacin normal

34 3

360 328 (secund.) (primar. gratis) 26 9843 6 871

68 800

4000

2481 439

Para evaluar debidamente las cifras de este cuadro, es preciso anotar los siguientes datos como promedios generales : jornales, 28,OO soles; sueldos, 1 500 soles mensuales; alquileres, 1200 soles mensuales por departamento. A pesar del desequilibrio que evidencian los cuadros anteriores, es preciso indicar que en las provincias es an menor el porcentaje de familias que logran beneficiarse con comodidades tpicamente urbanas, si bien es cierto que la diferencia de bienestar entre los grupos de alta y de baja renta econmica es menor en los lugares alejados de la capital. E l centralismo no solamente ha terminado por absorber todas las rentas tpicamente locales, sino que inclusive, y evidentemente como una medida para acentuar su fortalecimiento, ha conseguido eliminar toda autonoma en lo que se refiere a los gobiernos municipales de las ciudades peruanas, contrariando terminantemente disposiciones constitucionales. L a ausencia de municipalidades elegidas directamente por los pueblos y que dispongan de rentas suficientes y de una autonoma efectiva para atender los servicios comunales y promover e l bienestar de l a colectividad mediante la realizacin de obras pblicas y orientacin adecuada - c o n e l consiguiente control- de las actividades particulares, es uno de los obstculos ms grandes para un desarrollo eficiente de la urbanizacin en e l Per. E l gobierno central, desde varias dcadas atrs, ha implantado e l 288

sistema de nombrar directamente a todos los consejos o municipios locales, l o que se realiza a travs del Ministerio de Gobierno. En este sistema de nombramientos no existe ninguna participacin de las poblaciones interesadas, por l o que, a veces, las autoridades nombradas slo se sienten responsables ante e l ministerio que las design. Consecuencias lgicas de esta situacin son,por l o general, municipios s i n planes de ninguna especie para e l mejoramiento de vida en sus localidades a los que sobre todo preocupan las actuaciones pblicas y las actividades protocolarias que estn destinadas a fortalecer e l prestigio del gobierno central. Por su parte, y sta es una de las ms funestas consecuencias, e l pblico ha terminado por creer que e l Estado es la nica entidad encargada de mejorar las condiciones de vida en todos los centros urbanos, por l o que nada exige a sus municipios; y as la vida languidece en las provincias. S u s habitantes slo aspiran a establecerse en la capital con e l propsito de mejorar sus condiciones de vida; y l o nico que les interesa es reunir los fondos necesarios para ello. E l caso de la ciudad de Lima, que por constituir la sede del gobierno central podra haber significado la base para un gobierno local de cierta importancia,ha sido tratado en forma muy especial, creando una serie de concejos distritales (suman 17 actualmente), con l o que slo se ha conseguido debilitar la organizacin de todos ellos. N i los servicios pblicos, cuyo mantenimiento y conservacin son labores tpicas locales,han quedado en poder de los gobiernos municipales. Y es as que e l gobierno central se encarga de los servicios de agua potable y desage, pavimentacin de vas pblicas, etc., desatendiendo labores o actividades de inters nacional o regional. Durante los ltimos aos ha tenido lugar una intensa campaa, iniciada por uno de l o s principales diarios locales. E l gobierno central ha nombrado una comisin para elaborar un informe sobre este asunto y proponer las medidas ms convenientes.Las discusiones suscitadas durante los dos aos de labores de la comisin hacen entrever que existen numerosos sectores interesados en no variar la situacin existente, siendo l o ms probable que no se tome en cuenta ninguna decisin a l respecto. E l espritu paternalista que el Estado ha impuesto en la administracin del pas, ha terminado evidentemente por infiltrarseen un gran sector de la opinin pblica, dando lugar a que se vea con temor y desconfianza la posibilidad de que los pueblos se gobiernen con cierta autonoma.

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PLANES REGULADORES URBANOS Y REGIONALES

PLANES REGULADORES URBANOS

Los planes reguladores,que desde hace diez aos se estn elaborando para las ciudades peruanas, se refieren nicamente a l planeamiento fsico y su elaboracin se basa en un anlisis de las condiciones fsicas, sociales y econmicas de cada poblacin. Sus recomendaciones se refieren por l o general a la ampliacin o mejoramiento de l o s servicios pblicos, extensin del rea urbana, zonificacin, ubicacin de mercados y reas libres,etc.,y a la ampliacin o apertura de nuevas vas pblicas con e l objeto de mejorar las condiciones del trnsito de vehculos. L a habilitacin de terrenos para fines urbanos debe estar de acuerdo en principio con las recomendaciones de los planes reguladores y slo podr ser oficializada cuando se hayan cumplido todos los requisitos del Reglamento de Urbanizaciones y Subdivisin de Tierras. Este Reglamento exige, en general, la previa instalacin de los servicios pblicos de agua, desage y electricidad, as como la pavimentacin de aceras y calzadas. Sin embargo,cuando las zonas aledaas a l terreno por habilitarse, o a l ncleo urbano en que se halla situado, no disponen de determinados servicios, stos pueden no ser exigidos en las nuevas habilitaciones;es decir,que de acuerdo con dicho Reglamento, e l Estado puede, en casos extremos, oficializar una habilitacin urbana sin ninguno de los servicios pblicos, a condicin nicamente de presentar un plano topogrfico a curvas de nivel y un diseo de vas pblicas que se estimen adecuados a las necesidades futuras del nuevo sector urbano. Hasta 1955 existi una reglamentacin tan exigente en materia de habilitacin de terrenos urbanos y tan lejos de la realidad econmica del pas, que dio lugar a que, fuera de la capital, ninguna de las habilitaciones urbanas pudiera cumplir con los requisitos reglamentarios, salvo alguna que otra excepcin;y as se dio e l caso de que e l desarrollo urbanstico de gran parte del pas se hallaba hasta ese ao en estado de ilegalidad o clandestinidad,perjudicando las transacciones comerciales sobre los bienes inmuebles.Las caractersticas de dicho reglamento consistan bsicamente en la obligatoriedad de ceder para reas libres -calles, avenidas y parqesuna superficie equivalente a l 45 % del rea t o t a l por urbanizar, y en la necesidad de efectuar con anterioridad a la venta de l o s terrenos, la instalacin de l o s servicios de agua, desage y electricidad, as como la pavimentacin de las aceras y calzadas. Basta advertir que la mayora de nuestros centros poblados permanecen aun sin l o s mencionados servicios pblicos para comprender la irrealidad de tales disposiciones;su instalacin en las nuevas habilitaciones es prcticamente imposible en la mayora de los casos. Ese
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reglamento perjudic no slo e l desarrollo urbanstico de todas las provincias, sino el de la misma capital, ya que tampoco fue posible controlar en Lima todas las habilitaciones de terrenos, habindose originado justamente en esa poca la formacin de las barriadas llamadas marginales que hoy alojan una poblacin que pasa de l o s 130 O00 habitantes. En general, la urbanizacin en e l Per tropieza, adems, con las siguientes trabas para su normal desenvolvimiento : 1. Bajo nivel de ingresos de la poblacin, La pobreza extrema del pueblo peruano es indudablementeuna de las principales causas de la situacin actual. L a renta por habitante de la poblacin del pas es reducidsima,encontrndose entre las ms bajas del mundo. An ms elocuente que las propias cifras ( 2200 soles de renta anual por habitante, en 1955) es la circunstancia que casi e l 50 % de la poblacin t o t a l del pas est constituido por indgenas que viven en condiciones pauprrimas. D e ah que uno de l o s problemas ms importantes del Per resida en la urgente necesidad de elevar los ingresos familiares,no existiendo hasta la fecha ningn programa al respecto. Todos los planes de desarrollo econmico que se llevan a cabo en e l pas, tanto por capitales nacionales como extranjeros, estn basados especialmente en e l aprovechamiento del bajo nivel econmico de la poblacin. 2.A l t o crecimiento demogrfico. A pesar de las altas cifras de mortalidad de la poblacin campesina e indgena, e l crecimiento natural en e l Per es alto en comparacin con otros pases. Como esa mayor poblacin no encuentra suficientes ocupaciones en sus lugares de origen,se ve obligada a emigrar hacia los centros urbanos ms importantes en busca de oportunidades de trabajo. 3. Equivocado criterio de la vivienda. Las especiales condiciones climatolgicas del Per -sobre todo en la regin de la costa, donde nunca hace f r on i calor extremos, las lluvias son casi imperceptibles y no existen los fenmenos atmosfricos comunes en otras regiones :vientos fuertes,granizo,etc.- ha dado lugar a que puedan hacerse construcciones con materiales de nfima calidad. A esta circunstancia se agrega la ausencia de informacin adecuada y la falta de una normalizacin de los materiales y sistemas de construccin por parte de las empresas constructoras,l o que da lugar a una concepcin equivocada de la vivienda. Todo esto, ms un falso prestigio social por la vivienda de presuntuosos estilos arquitectnicos,hace que una gran parte de la poblacin slo conciba la vivienda en situaciones extremas: o la choza pauprrima o e l palacete costoso. 4 .Desvalorizacin monetaria y control de alquileres. Los dficit fiscales de los ltimos veinte aos han provocado un aumento exa1. Iniorme d e la Comisin de la Vivienda.

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gerado del medio circulante, lo que, a su vez, ha dado lugar a la desvalorizacin de l a moneda. L a desvalorizacin ha producido un encarecimiento de los bienes inmuebles, tanto de los terrenos como de las construcciones, dificultando su disponibilidad por parte de las familias de modestos recursos econmicos. A esta circunstancia debe agregarse la congelacin de los alquileres.
PLANES REGULADORES REGIONALES

U n o de los problemas ms urgentes que afronta e l Per es la necesidad de contrarrestar e l centralismo, que, como ya se ha indicado, est ocasionando, junto con otros factores, la urbanizacin descontrolada de gran parte de los ncleos urbanos del pas. Si bien es cierto que en s e l centralismo responde a l criterio que orienta la organizacin de todo e l sistema administrativo, por lo que cualquier cambio substancial al respecto necesitara tambin de un enfoque completamente nuevo de parte del gobierno central -muy difcil de lograr en las actuales circunstancias-, tambin conviene indicar que una poltica nacional orientada hacia la elaboracin y desarrollo de planes regionales ofrecera una base ms slida para lograr una efectiva elevacin de los ingresos familiares del pueblo. Las posibilidades del planeamiento regiocal en un pas como e l Per son muchas. Efectivamente,tanto e l trabajo de ndole minera como e l agrcola estn subordinados a la ejecucin previa de un determinado nmero de obras pblicas a lo largo de vastas regiones de territorio, lo que da lugar a movimientos migratonos de poblacin y luego a l establecimiento de centros urbanos permanentes. A estos factores debe agregarse la existencia de ruinas arqueolgicas diseminadas en todo e l territorio nacional, y en particular en todas las mrgenes de los valles de la costa, las que debidamente expuestas podran constituir elementos de gran valor para e l fomento del turismo, actividad econmica que se halla an completamente inexplotada en e l Per. L a explotacin de los campos petrolferos del norte del pas es un ejemplo -aunque m u y particular por cierto- de los beneficios que e l pueblo puede obtener de la planificacin regional. Electivamente, las compaas que han intervenido en la explotacin de esos lugares se han preocupado seriamente de conseguir el bienestar de todas las familias de sus trabajadores,para lo cual no slo se les ha facilitado obtener e l nivel econmico apropiado, sino que han logrado establecer un sistema que les permite conseguir cmodamente, a cambio de una justa remuneracin para cubrir los gastos de administracin, todos los servicios asistenciales y dems elementos urbanos que permitan hacer una vida satisfactoria. Por ejempl, no slo les proporcionan viviendas convenientes no sujetas a la especulacin, escuelas, hospitales, etc., sino que adems les facilitan los alimentos

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necesarios en las mejores condiciones, para lo cual las compaas han adquirido fundos y granjas que se administran exclusivamente para dichos nes. E l caso de la explotacin de las minas de cobre, en el sur, actualmente en plena preparacin y trabajos preliminares, parece que est llamado a constituir un desarrollo similar al de las compaas petrolferas, en e l sentido de que se estn preparando en forma integral, para ofrecer a las nuevas poblaciones, tanto en las minas como en e l puerto y lugares intermedios, todas las comodidades de la vida moderna. Desgraciadamente no es posible considerar en estas experiencias a otras entidades que por su magnitud podran haber logrado desarrollos integrales de planificacin regional. T a l es e l caso de la Corporacin Peruana del Santa, que a pesar de constituir un programa econmico de gran envergadura -industria siderrgica basada en la produccin abundante de energa elctrica y en e l tratamiento de mineral de hierro de las mismas de Marcona y fcil exportacin mediante modernas facilidades portuarias- no ha habido la previsin necesaria, por lo que hoy e l pueblo de Chimbote presenta sin discusin e l ms agudo problema de urbanizacin en e l pas. Cierto es que los proyectos originales tuvieron en consideracin e l factor humano como uno de los ms importantes en todo el plan, a cuyo f i nl a Corporacinconsigui se decretara la expropiacin de toda e l rea urbana del puerto con e l fin de remodelarla y adaptarla en forma conveniente a las nuevas necesidades; pero los cambios posteriores en e l orden poltico impidieron llevar adelante los planes propuestos en este aspecto. L a explotacin de nuevas tierras en la costa para fines agrcolas ofrece grandes posibilidades para la planificacin regional. Desarrollos de esta naturaleza slo pueden hacerse a base de la construccin de represas y canales para la regulacin y conduccin de las aguas de riego, para lo que previamente es preciso construir los caminos necesarios. L a parcelacin de los terrenos y su adjudicacin, as como l a ubicacin y formacin de centros poblados, de posibles ncleos de granjas y de terrenos dedicados a ciertos cultivos intensivos, han de jugar un papel muy importante en e l desarrollo de obras integrales de planificacincuyo objetivo sea mejorar los niveles de vida del pueblo, a la vez que crear nuevas fuentes de riqueza en bien de l a economa nacional. A C T I V I D A D E S DE PLANEAMIENTO EN EL PERO

La preocupacin entre los medios profesionales por difundir las teoras del urbanismo, y lograr as que los centros urbanos se desarrollen de acuerdo a planes reguladores debidamente elaborados, se
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inici en 1944 con la creacin del Instituto de Urbanismo, lo que sirvi de base para las leyes que en 1947 crearon la Oficina Nacional de Planeamiento y Urbanismo (ONPU),e l Consejo Nacional de Urbanismo y la Corporacin Nacional de la Vivienda. Debido a razones en gran parte de orden poltico, pero tambin por la falta general de apoyo a los estudios de planeamiento, por ser esta una actividad reciente en e l Per y estar, por consiguiente, en curso de ampliacin sus conceptos y procedimientos generales -de lo que es prueba la evolucin reciente de los programas de estudio en las principales instituciones acadmicas de los Estados Unidos l , las indicadas instituciones no han merecido todo e l respaldo oficial que necesitaban, dando lugar a la creacin de nuevos organismos con atribuciones similares, desorientando al pblico y complicando la formulacin de los programas, todo lo cual no ha servido sino para agudizar e l proceso de la urbanizacin en e l pas de la manera ya descrita. Esta situacin indujo a l gobierno central a nombrar en 1956 la Comisin de la Reforma Agraria y la Vivienda (RAV), integrada por elementos conocedores del problema y representativos de los diversos sectores polticos, con e l encargo de preparar informes destinados a orientar la poltica nacional sobre estos asuntos. E n diciembre de 1957,la RAV elev su primer informe -relacionado con l a vivienda- que constituye por cierto e l estudio ms completo que ha sido preparado sobre la materia en e l pas y que se resear ms adelante.
OFICINA NACIONAL DE PLANEAMIENTO Y URBANISMO (ONPU)

Organismo creado por ley especial y encargado de la elaboracin de los planes reguladores de las ciudades de la Repblica. Comenz sus actividades a fines de 1947 y hasta la fecha ha elaborado 45 planes reguladores, de los cuales 38 han obtenido la aprobacin oficial del gobierno central; adems, en la actualidad tiene 10 planes en estudio. Estos estudios se someten a la aprobacin del Consejo Nacional de Urbanismo, creado por la misma ley de. la ONPU, cuya presidencia ejerce e l ministro de Fomento y Obras Pblicas y que integran los alcaldes e inspectores de obras de las ciudades cuyos planes se trate en las sesiones respectivas. D e acuerdo con la ley, los planes que aprueba e l Consejo Nacional de Urbanismo slo tienen carcter de recomendaciones para e l gobierno central y para los municipios. En l a prctica los municipios no los ponen en ejecucin hasta que e l gobierno central no los ha autorizado. L a ONPU est autorizada para organizar en provincias las dependencias que se estime necesarias para la mejor elaboracin de los
1. Education for pianning, Hanrey S. Perlo.

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estudios; actualmente hay dos oficinas, una en el norte (Piura) y otra en e l sur (Arequipa). Se espera que en un futuro prximo se puedan organizar dos ms, una en la sierra del centro y otra en la regin amaznica. E l personal profesional de planta permanente, incluyendo las dos dependencias ya establecidas, asciende a 17 entre planificadores, ingenieros y arquitectos. C o m o este personal no es suficiente para cumplir todas las labores de la Oficina, pues, adems de l a elaboracin de los planes reguladores se debe atender continuamente pedidos de estudios parciales o especiales, se suele contratar a otros profesionales por cortos perodos de tiempo o para efectuar determinados proyectos. Como la ley establece l a obligacin de que el Consejo Nacional de Urbanismo apruebe una serie de medidas de carcter administrativo que debe adoptar la ONPU para su mejor funcionamiento, se ha adoptado e l sistema de establecer una comisin consultativa permanente, presidida por e l urbanista adscrito a la Direccin de Fomento, e integrada por e l director de Fomento, e l director del Departamento de Obras Pblicas de la Municipalidad de Lima, e l director de la ONPU y dos miembros rotativos del Consejo Nacional de Urbanismo, que se turnan mensualmente por orden alfabtico. Aunque este procedimiento no est considerado por la ley de creacin de la ONPU, en la prctica ha significado un aporte de gran beneficio por cuanto reunir a l Consejo Nacional de Urbanismo en forma frecuente y para asuntos de relativa menor importancia resultaba difcil a la vez que delicado. Los planes reguladores as elaborados constituyen un medio que podra resultar eficaz para controlar e l proceso de la urbanizacin. Desgraciadamente, se tropieza con l o s siguientes inconvenientes : 1. L o s municipios no disponen de oficinas tcnicas de control. C o m o consecuencia del problema municipal, a que nos hemos referido al principio, las autoridades comunales, a l no disponer de rentas propias, no pueden organizar oficinas tcnicas en condiciones aceptables, ni contratar personas para un control eficaz. 2. Las jurisdicciones de los municipios no abarcan muchas veces las reas que resultan invadidas por viviendas clandestinas. Por lo general las circunscripciones territoriaIes de los municipios son muy pequeas. Adems, tampoco disponen de tierras n i se preocupan por adquirirlas, lo que eventualmente les permitira realizar algn programa de viviendas o de extension del rea urbana. 3. Las diversas dependencias administrativas estatales no hacen caso, con frecuencia, de las recomendaciones de los planes reguladores. C o m o ya se ha indicado anteriormente, sucede que la construccin de los locales pblicos (escuelas, hospitales, etc.) depende nica y exclusivamente del gobierno central, y las decisiones con respecto a la ubicacin y caractersticas se llevan a cabo en las oficinas ministeriales de Lima. S i bien esta circunstancia podra

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parecer favorable,por cuanto permitira una adecuada coordinacin, en l a prctica no es as, pues e l sistema centralizado favorece al mismo tiempo e l juego de los intereses creados. Sin embargo, es preciso reconocer que se va formando paulatinamente una conciencia sobre la conveniencia del planeamiento, y este obstculo tiende a ir desapareciendo, aunque lentamente.
EL MINISTERIO DE FOMENTO

L a labor de control de las habilitaciones urbanas de terrenos o subdivisin de tierras, que en e l Per se denominan urbanizaciones, corresponde a l Departamento de Urbanizaciones del Ministerio de Fomento y Obras Pblicas.U n reglamento de carcter general seala los requisitos que se deben cumplir para llevar a cabo cualquier habilitacin de terrenos con fines urbanos, y cuya caracterstica sobresaliente es permitir que e l mnimo de requisitos est de acuerdo a las condiciones existentes en cada lugar. Con e l fin de evitar que esta discriminacin pudiera parecer en algunos casos arbitraria o constituir una responsabilidad demasiado delicada para la entidad informante, e l Reglamento -aprobado en 1955- dispuso la formacin de una comisin calificadora, encargada justamente de establecer la calificacin que deber corresponder a los diversos proyectos cuya autorizacin se solicita. Esta comisin se rene en forma obligatoria por lo menos una vez a la semana, estando presidida por e l secretario general del Ministerio de Fomento e integrada por los miembros de la Comisin Consultiva de la ONPU;de esta manera se ha establecido una estrecha coordinacin entre las labores de la ONPU y dicho ministerio. Adems de los requisitos de trazado y de los que deben reunir las instalaciones de los servicios pblicos, e l Ministerio de Fomento revisa los ttulos de los predios que se proyecta subdividir y acepta las garantas bancarias en los casos cn que se desee comenzar a vender los terrenos antes de iniciar las obras correspondientes. Por ltimo, recibe oficialmente las obras; slo desde fecha reciente se ha adoptado la prctica de pasar e l control de la nueva habilitacin urbana a la autoridad municipal una vez obtenida la aprobacin oficial. L a Subdireccin de Obras Sanitarias, e l Departamiento de Pavimentaciones y la Direccin de Industrias y Electricidad del M i n i s terio mencionado se encargan de l a revisin y aprobacin de los proyectos respectivos. Aunque e l reglamento establece l a intervencin de las municipalidades, sea mediante la iniciacin de los expedientes administrativos l o que les permitira opinar inmediatamente sobre la conveniencia o inconveniencia de una determinada subdivisin, o respecto a las caractersticas que debera tener- o sea posteriormente, en la apro~

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bacin de la nomenclatura de las vas pblicas con anterioridad a la aprobacin 6nal de los estudios, l o que tambin les ofrecera una oportunidad para expresar sus puntos de vista, en la prctica no sucede as, evidentemente por inercia del sistema administrativo.
LA CORPORACI~N NACIONAL DE LA VIVIENDA

E s la entidad encargada por ley de proyectar y construir viviendas econmicas. Organizada en 1947, la Corporacin slo ha podido construir unos pocos miles de viviendas en Lima y algunos centenares en otros lugares de la Repblica, debido a que sus fondos han sido considerablementereducidos.Pero su experiencia es mucha, especialmente en la construccin de barrios integrales dotados de todos los servicios pblicos y comunales.Los fondos de que dispone la Corporacin estn constituidos por la venta de bonos que e l Estado se obliga a tomar en parte y e l resto se coloca entre e l pblico a un inters bajo pero en condiciones que los revisten de cierto atractivo comercial, como exoneracin de impuestos, ser inembargables, etc. Sin embargo, l a desvalorizacin de l a moneda y la falta de apoyo por parte del Estado ha incidido en la imposibilidad de la colocacin de los fondos; y por otro lado, la circunstancia misma de existir desde e l comienzo aporte del capital privado ha hecho indispensable que l a Corporacin no pueda construir sino aquel tipo de viviendas cuyo alquiler o venta implica una recuperacin total del capital invertido. D e todas maneras debemos mencionar que aunque e l nmero de viviendas que ha construido l a Corporacin es evidentemente bajo, stas han significado siempre un efectivo aporte urbanstico en los barrios en que han sido ubicadas, debido a todos los elementos de que se les ha dotado y a l criterio con que han sido proyectadas. D e modo que la Corporacin Nacional de la Vivienda est destinada a tener un papel muy importante en e l proceso de la urbanizacin en e l Per.
EL FONDO NACIONAL DE S A L U D Y BIENESTAR SOCIAL

Organismo creado por ley en 1951, tiene por objeto fundamental proporcionar una fuente de recursos financieros para e l desarrollo de programas de beneficio social en los aspectos de salud pblica y de viviendas. H a financiado importantes proyectos de carcter sanitario y algunos agrupamientos de viviendas, los primeros de los cuales fueron proyectados integramente por la Corporacin Nacional de la Vivienda. Posteriormente e l Fondo, por intermedio de su departamento tcnico, ha asumido directamente las funciones de programacin, diseo y financiacin,convirtindose as en un nuevo organismo de viviendas econmicas, que inevitablemente ha tenido que duplicar actividades que desarrollaba la Corporacin de la

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Vivienda. Al mismo tiempo que en e l campo de la vivienda, e l Fondo acta como organismo de financiacin y ejecucin de programas sanitarios como son los de medicina preventiva, construccin y ampliacin de hospitales, ayuda econmica a las sociedades de beneficencia, labor que no hace la Corporacin, y con lo que indiscutiblemente se est contribuyendo eficazmente al desarrollo de los centros poblados, habiendo logrado ya importantes adelantos en diversos lugares del pas.
EL FONDO DE DESARROLLO ECON~MICO

A fin de disminuir la presin del centralismo en l o que respecta a la construccin de las obras pblicas de carcter urbano, que estaban anteriormente a cargo del Ministerio de Fomento, se ha creado por ley, en 1957, e l Fondo de Desarrollo Econmico. E n e l perodo escasamente mayor de un ao que lleva este nuevo organismo en funciones, se ha podido comprobar que acta exactamente como una dependencia del Ministerio de Fomento, aunque con algo ms de celeridad, debido a la relativa independencia con que maneja los fondos de que dispone. Aunque en realidad es m u y corto e l tiempo para poder avaluar e l resultado de sus actividades, se puede ya anticipar que tendr necesidad de aumentar sus dependencias de control a medida que aumente e l nmero de obras que realiza fuera de Lima; y por consiguiente deber hacer uso de las dependencias tcnicas que tiene establecidas el Ministerio de Fomento en provincias, o contratar su propio personal, con lo que se creara una nueva duplicidad. Se supone que e l Fondo debe constituir e invertir sistemticamente los recursos necesarios para e l estudio y ejecucin de las obras pblicas de carcter reproductivo y de inters social, considerndose como tales las que por su naturaleza o finalidad determinen e l desarrollo econmico, local o regional, o contribuyen a l mejoramiento de los niveles de vida de la poblacin*, tales como la construccin o mejoramiento de vas de comunicacin interdistritales, interprovinciales e interdepartamentales, de preferencia a travs de zonas demogrficas o econmicas importantes;la construccin o mejoramiento de sistemas de regado, las obras de saneamiento, las de defensa riberea y todas aqullas otras que tiendan a un mejor aprovechamiento de las aguas de cualquier origen y a l a conservacin y mejoramiento de tierras agrcolas. E l Fondo opera a condicin de que se trate de obras de mediana o pequea envergadura que no estn comprendidas dentro del plan nacional de irrigacin del Ministerio de Fomento y sean de beneficio colectivo para pequeos y medianos agricultores; se encarga de la dotacin
1. Ley 12676 de creacin del Fondo de Desarrollo Econmico.

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de agua potable, instalacin de redes de desage, pavimentacin y establecimiento de servicios pblicos complementariospara e l saneamiento de centros poblados, as como de la construccin de mercados,de preferencia en capitales de circunscripcin;facilita la adquisicin e instalacin de centrales de provisin de energa elctrica, de preferencia en centros poblados con posibilidades de utilizarla con fines industriales;construye y establece puestos sanitarios y otros servicios para la defensa de la salud pblica; la formacin de zonas de expansin urbana y de nuevos centros poblados, de preferencia en zonas de colonizaci6nYirrigacin o desenvolvimiento industrial; e l incremento de fomento agropecuario, y otras obras de anloga naturaleza. Las obras ejecutadas conforme a la ley del Fondo para e l establecimiento de servicios pblicos, sern transferidas para su administracin a las entidades pblicas pertinentes o a empresas privadas. Como regla general, l o s recursos del Fondo Nacional de Desar r o l l o Econmico debern ser distribuidos en proporcin a l nmero de habitantes de cada departamento, conforme a la respectiva cifra de poblacin estimada por la Direccin Nacional de Estadstica, a condicin de que ningn departamento reciba ms del doble del promedio departamental. E l Fondo Nacional de Desarrollo Econmico estar administrado por un Consejo Superior presidido por e l Ministro de Fomento y Obras Pblicas e integrado por un delegado de cada uno de los Ministerios de Hacienda, Fomento, Salud Pblica y Agricultura; y por un delegado de cada una de las cuatro regiones del pas elegidos por las respectivas juntas departamentales de obras pblicas. L a misma ley establece que en todas las capitales de departamento debern organizarse juntas departamentalesde obras pblicas, encargadas de formular y ejecutar los respectivos planes departamentales, sometindolos a l Consejo Superior del Fondo para su aprobacin. Dichas juntas estarn integradas por e l alcalde del consejo provincial de la capital del departamento, un delegado designado por cada uno de l o s consejos provinciales, un delegado nombrado por las instituciones representativasde la agricultura, ganadera y minera, un delegado nombrado por las instituciones representativas de los empleados, un delegzdo nombrado por las instituciones representativas de obreros y, finalmente, dos delegados designados por las asociaciones profesionales. L a Junta ser presidida por un ciudadano elegido en su primera reunin.

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EL INFORME DE LA COMISI~N PARA LA REFORMA AGRARIA Y LA VIVIENDA (RAV)

A pesar de haber sido redactado nicamente con el objeto de orientar la accin del Estado en l o que respecta a las posibles soluciones del problema de la vivienda, e l informe de la RAV (Comisin para la Reforma Agraria y la Vivienda), constituye e l mejor estudio hecho sobre nuestra realidad urbana y la propuesta ms integral que se haya elaborado hasta la fecha para la solucin de dicho problema. E l estudio ha tomado ms de un ao,habindose consultado no slo a personas y entidades nacionales conocedoras de la materia, sino tambin a profesionales extranjeros y pertenecientes a las entidades tcnicas internacionales;extensas encuestas y censos parciales han tenido lugar durante su elaboracin. A l analizar las causas de la situacin actual, la RAV establece que los diversos aspectos del problema y su inevitable vinculacin con otros aspectos fundamentales de la vida nacional lleva a la conclusin de que ser imposible solucionarlo,y en general iniciar e l camino hacia la elevacin de l o s niveles de vida de la poblacin del Per, mientras que e l pas no ponga en forma su administracin pblica y establezca verdaderos gobiernos locales,pero tambin y de manera fundamental,mientras su vida econmica no encuentre un rumbo definido por una poltica gubernamental continuada, lgica y coherente, que oriente y coordine las actividades bsicas de la nacin l . La RAV hace un balance de las entidades vinculadas esencialmente a l problema de la vivienda, pero que en conjunto y mediante labores debidamente coordinadas podran constituir las mejores bases para un progreso efectivo de nuestros centros poblados. Consecuentemente, propone crear la administracin nacional de la vivienda, entidad autnoma, que estar integrada por cuatro organismos bsicos con gran independencia, a f i n de situar debidamente la correspondienteresponsabilidad en la ejecucin de sus programas, as como por un organismo director encargado de unificar, coordinar y trazar los planes integrales. Esos organismos seran la ONPU,la Corporacin Nacional de la Vivienda y e l Servicio de Asistencia Tcnica,todos ellos ya en existencia,ms uno nuevo que se creara : e l Banco de la Vivienda. L a administracin nacional de la vivienda estar a cargo de una junta nacional de la vivienda como organismo director, la que estar asesorada por un comit de coordinacin. Este informe ha sido remitido ltimamente por e l gobierno a l poder legislativo junto con e l proyecto de ley incluido en e l texto original.

1. Informe de la Comisin para la Reforma Agraria y la Vivienda (RAV).

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X I I I . ALGUNAS CONSECUENCIAS POLTICAS DE LA URBANIZACIN 1

por l a Direccin de Asuntos Sociales de l a Naciones Unidas

INTRODUCCIN

En e l presente documento se examinan las consecuencias del rpido crecimiento de las ciudades latinoamericanas para la poltica socioeconmica y se presta atencin en particular a l o s efectos de la actual migracin en masa de la poblacin de la zonas rurales y de los puebbs chicos a estas ciudades. Los problemas que se agrupan bajo e l trmino urbanizacin slo pueden distinguirse en forma arbitraria de la ms amplia gama de problemas que supone e l gobierno de las ciudades,e l crecimiento y la redistribucin de las poblaciones nacionales y l o s procesos de desarrollo social y econmico. E s posible que en un perodo de rpida urbanizacin sean necesarios programas totalmente nuevos; pero en este documento se har, sobre todo, una apreciacin de las medidas que se han aplicado por otros motivos, analizando su eficacia para promover e l bienestar humano en las condiciones especiales de rpida urbanizacin y la mejor manera de combinarlas y adaptarlas para hacerlas ms efectivas. E l hecho de que aqu se evale la poltica socioeconmica exclusivamente desde e l punto de vista de la urbanizacin no implica por supuesto que l o s responsables de elaborar la poltica nacional deban hacer otro tanto. Las decisiones que implica una poltica ms general sobre cuestiones como e l desarrollo rural - q u e a la larga pueden tener una repercusin mayor sobre e l proceso de urbanizacin que las medidas adoptadas en las mismas ciudades- no estarn
1. Este estudio se basa principalmente en comentarios extraoficiales proporcionados por socilogos y autoridades en materias de administracin pblica, bienestar social, vivienda y urbanismo, problemas demogrficos y defensa social. en respuesta a solicitudes hechas por l a Direccin de Asuntos Sociales de las Naciones Unidas, pero tambin aprovecha informaciones de otras fuentes incluyendo las relativas a programas en regiones di?tintas de Amrica Latina. Complementa el captulo I X del Informe sobre l a situacin social en el mundo que describe las principales caractersticas de l a urbanizacin en Amrica Latina. L o mismo que en ese informe, e l trmino urbanizacin se usa aqu para referirse al proceso mediante e l cual una proporcin creciente de la poblacin de un pas vive en localidades urbanas.

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( n i deben estar) motivadas principalmente por la intencin de promover o entorpecer la urbanizacin. En este estudio se da por sentado que las ciudades continuarn creciendo y que una poltica que impidiera nna mayor urbanizacin no sera realista. Sin embargo, esa perspectiva no supone desatender las numerosas advertencias que se han hecho acerca del carcter extrarrpido y desequilibrado del actual crecimiento de la ciudad latinoamericana. Bien puede ser que convenga disminuir la tasa de urbanizacin y desviar en cuanto sea posible la corriente de migracin interna desde las capitales hacia las ciudades de provincia. Una poltica de urbanizacin que se limite a mejorar e l nivel de vida de las ciudades y a proporcionar servicios sociales para las masas urbanas sera contraproducente.Aumentara la desigualdad, excesivamente marcada ya, que existe a favor de las ciudades por l o que respecta a gastos pblicos, servicios sociales y niveles de ingreso. Esta desigualdad, adems de ser injusta para la poblacin rural, estimula los aspectos ms malsanos del crecimiento urbano que resultan de la inmigracin de campesinos psicolgica y vocacionalmente inadaptados. U n breve estudio de los diversos campos relacionados con la urbanizacin y que son materia de poltica contendr, inevitablemente, ms preguntas que respuestas. Por otro lado, los habitantes de todas las ciudades necesitan ms o menos l a misma variedad de bienes y servicios.E n ninguna ciudad que est en proceso de rpido crecimiento se hace frente a estas necesidades con una eficacia ideal y parece que algunas de las ciudades ms grandes y ricas del mundo las afrontan mediante una serie de arbitrios, con slo esfuerzos espordicos para coordinarlos y planificarlosa largo plazo. D e poco l e sirve al responsable de la poltica municipal sealar una vez ms que las ciudades de crecimiento rpido necesitan ms y mejores viviendas, mayor eficacia en e l control de la tasa y direccin de su crecimiento, mejores escuelas y servicios de bienestar social y mayores recursos para costear todo esto. Por otra parte, no hay motivo para esperar que dos pases o ciudades cualesquiera vayan a coincidir exactamente en las prioridades que deben dar a las diferentes medidas, ni en las que puedan conceder a base de su capacidad administrativa y de la fuerza relativa de las presiones polticas que estn en pugna. Sin embargo, tal vez valga la pena exponer en forma realista las alternativas que se les presentan a las autoridades administrativas con e l rpido crecimiento urbano y las interrelaciones de las diversas medidas. E n la mayora de los pases latinoamericanos,no puede darse una solucin satisfactoria a los principales problemas urbanos sin un mejoramiento considerable de los niveles de ingreso y de la productividad, y es evidente que las prioridades que se dan a las diversas medidas sociales dependen en gran medida de lo que contribuyan

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hacia e l logro de esta meta. E s probable que toda tentativa de aplicar polticas sociales progresistas en las actuales condiciones de pobreza en masa y de exiguos fondos pblicos conduzca a la adopcin de ciertos tipos de medidas intiles, que casi no guardan relacin con las necesidades reales, como : a ) pequeos proyectos modelo que satisfacen rigurosas exigencias, pero que slo sirven a un grupo reducido de personas relativamente acomodadas;b) creacin de mecanismos administrativos complicados que no pueden cumplir su ambicioso mandato porque sus fondos apenas les alcanzan para pagar a su propio personal, y c ) sistemas de financiamiento de l o s servicios sociales mediante la aplicacin de impuestos a los beneficiarios, personas de escasos recursos para quienes la carga tributaria resulta desmedida en relacin con l o s servicios que obtienen. Desde luego, a menudo es conveniente que l o s nuevos programas sociales comiencen por pequeos proyectos piloto pero en estos casos es esencial tener presente desde un comienzo la posibilidad de ampliarlos o repetirlos y la medida en que e l proyecto pueda tener un mayor alcance que la ayuda directa a los necesitados, teniendo en vista e l objetivo primordial de promover una mayor iniciativa y capacidad para ganar dinero. En este estudio no se examinarn las polticas demogrficas nacionales,pero e l tema merece siquiera alguna alusin.Con excepcin de Puerto Rico, ningn pas latinoamericano est considerando medidas tendientes a detener e l crecimiento demogrfico, y no es probable que aparezcan en un futuro previsible. Aparte de algunos de l o s pases ms pequeos ( E lSalvador,Hait, Puerto Rico) no hay perspectivas inmediatas de sobrepoblacin y varios pases se consideran subpoblados. S i n embargo, muchas zonas rurales que parecen estar subpobladas no proporcionan condiciones de vida tolerables a su poblacin actual por la disminucin de la fertilidad del suelo y la ineficacia de l o s mtodos de cultivo y de los regmenes de tenencia de tierras. L a elevada tasa de crecimiento demogrfico (de 2 a 3 % anual en la mayor parte de los pases latinoamericanos) significa a la vez que la relacin entre los nios y la poblacin de edad activa es muy elevada y que la futura migracin potencial desde e l campo a las ciudades puede ser abrumadora. Algunos observadores han llegado a dudar de que los pases latinoamericanospuedan mejorar sus niveles de vida en estas condiciones. A la larga la urbanizacin puede asociarse con una disminucin de la tasa de crecimiento demogrfico, como ya ha sucedido en la Argentina, Chile y e l Uruguay, pero todava no est claro cundo y en qu medida esto suceder en otras partes. Las medidas de control directo sobre la redistribucin interna de la poblacin (limitando e l derecho de los migrantes a trasladarse y arraigarse en las ciudades obligndolos a regresar a l campo) no necesitan un examen detenido en relacin con Amrica Latina. No
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se han aplicado en l a regin y parece que en otras partes no han dado muy buenos resultados.Son pocas las autoridades latinoamericanas que las consideran viables o convenientes. En la medida en que l o s pases latinoamericanos pretendan reducir l a tasa de migracin a las grandes ciudades recurren a una variedad de incentivos y disuasiones indirectas como las medidas tendientes a l desarrollo rural y a la relocalizacin de las industrias.

DATOS E INVESTIGACIONES NECESARIOS COMO FUNDAMENTO DE UNA POLfTICA

Hasta ahora las autoridades administrativas urbanas de Amrica Latina han hecho poco uso de las estadsticas demogrficas y de otro tipo y rara vez han organizado estudios especiales que les sirvan de gua para formular una poltica. E n primer lugar, la mayora de los programas urbanos han sido de alcances demasiado limitados para atender las necesidades obvias; por otra parte, en general las estadsticas no existen, no estn a l da o son muy incompletas y no sirven por ello como base satisfactoria para la programacin. Hasta hace poco un nmero muy limitado de pases posea institutos de investigaciones sociales o investigadores competentes. Ahora, sin embargo, l o s sistemas escolares urbanos, las cajas de seguro social, l o s programas de viviendas, etc., se han ampliado a t a l punto que las personas que los administran exigen mayores informaciones sobre las necesidades que estn tratando de cubrir las consecuencias de los programas existentes, las caractersticas de l o s grupos que estn tratando de servir (incluidas sus opiniones y necesidades conscientes) y l o s cambios que probablemente experimentarn las necesidades en e l futuro. A lm i s m o tiempo,l o s pases estn empezando a adquirir recursos estadsticos y de investigacin con que pueden responder a esa demanda. L a mayora de las ciudades cuentan ahora con datos censales y bioestadsticos que les permiten hacer estimaciones bastante exactas del tamao de su poblacin y algunas informaciones -aunque en general no del todo satisfactorias- sobre estructura por edades, composicin de la familia,ocupaciones,niveles de ingreso y vivienda.Estos datos pueden servir y en algunos casos ya se estn utilizando- para calcular las necesidades de diferentes grados de enseanza,formacin profesional, dimensin de las viviendas en l o s programas de habitacin popular, etc. Valdra la pena hacer un estudio y tra0ajo ms minucioso para dar a la informacin existente una forma ms aprovechable. E l Censo de las Amricas de 1950,especialmente,marc un gran adelanto en cobertura y exactitud con respecto a los censos anteriores, pero segn han sealado los socilogos no se ha aprovechado gran parte de su utilidad potencial debido a l anlisis defi304

ciente de los datos y a las defectuosas tabulaciones empleadas en algunos informes de los censos nacionales. E l Censo de las Amricas de 1960 no slo podr beneficiarse con esta experiencia sino que dar mayor valor a los datos antiguos, que servirn para fines de comparacin e identificacin de tendencias. Sin embargo, existen grandes lagunas en la informacin sobre las caractersticas demogrficas de la poblacin urbana, para no hablar de sus rasgos y aspiraciones culturales, cuyo conocimiento ser indispensable para una programacin social eficaz. Recin empiezan a aparecer investigaciones sociolgicas o antropolgicas especiales sobre determinadas clases sociales,grupos de ocupaciones o barrios urbanos. M u y poco se sabe de cmo funciona la movilidad social entre las diferentes clases urbanas. E s natural que algunos de los vacos ms grandes en nuestro conocimiento se relacionen con la constante adicin a las poblaciones urbanas de miles de migrantes internos o se deriven de ella. Hasta l o s pases que tienen sistemas estadsticos muy avanzados encuentran suma dificultad -tanto por motivos tericos como prcticos- en medir la migracin internal. En los pases insuficientemente desarrollados de todo e l mundo, e l bajo nivel cultural de l o s migrantes, su desconfianza de las investigaciones oficiales y los limitados recursos que es posible asignar a l o s estudios sociales, significa que es todava ms escasa la informacin fidedigna sobre ellos. S i n embargo, pese a las dificultades, l o s pases latinoamericanos podran recopilar bastante ms informacin de la que ahora poseen, tanto sobre l o s migrantes como sobre la poblacin arraigada durante ms tiempo en la ciudad con la cual los primeros conviven. Los datos censales constituyen un marco valioso para e l estudio de la urbanizacin,pero de hacerse todas las preguntas necesarias para la programacin, e l censo en s podra convertirse en algo absurdamente engorroso y caro. Adems, l o s diez aos que median entre uno y o t r o censo limitan su utilidad en relacin con la migracin, cuyas corrientes pueden variar con mucha rapidez como reaccin a las oportunidades de empleo o a l desempleo en las ciudades, inundaciones,sequas, o estado de intranquilidad poltica en e l campo, o incluso con la construccin de nuevas carreteras. Parece que hace falta una combinacin de varios mtodos para obtener informaciones as como algn tipo de organismo central que las recopile y analice;ese organismo bien podra ser una seccin de
1. A los datos sobre l a migracin interna de los Estados Unidos, por ejemplo, se los calific hace poco de insuficientes para algunos de los fines demogrficos ms rutinarios. (William Peterson, Interna1 migration and economic development in Northern America. T h e annals of the American academy of political and social science, marzo de 1958, pg. 52.) Para un examen detallado de los problemas de l a medicin, vase Donald J. Bogue, Mtodos para estudiar las migraciones internas. documento tcnico preparado para el seminario sobre estudios de l a poblacin en Amrica Latina, celebrado en Ro de laneiro, en diciembre de 1955.

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una oficina central de planificacin que trabaje en cooperacin con las universidades y otros organismos competentes para dirigir la investigacin. En muchos casos, las autoridades administrativas municipales estn demasiado abrumadas con las exigenciasinmediatas para solicitar orientacin en la investigacin, y muchas de ellas no tienen fe en su valor. Un eficaz organismo central de investigacin debe comenzar teniendo una clara visin de l o s datos que son necesarios para formular una poltica; debe estar preparado no slo para proporcionar l o s datos que se le soliciten,hacer estudios especiales necesarios para programas concretos, y responder a las preguntas sobre l o s efectos de las medidas alternativas, sino que tambin debe someter e l resultado de sus investigaciones a consideracin de las autoridades administrativas en la forma ms fcil de aprovechar y despertar e l inters del pblico en general. Actualmente las universidades suelen estar mejor dotadas tanto para hacer estudios como para suscitar la discussin pblica de sus repercusiones polticas l, pese a que sus escuelas de ciencias sociales estn escasas de fondos y de investigadores capacitados. En general n i los planificadores n i las autoridades administrativas necesitan datos muy refinados sino informaciones l o bastante fidedignas como para ayudarlos mejor a comprender las principales tendencias de la poblacin urbana. Entre l o s mtodos para recopilar esas informaciones que podran combinarse,figuran l o s siguientes: 1. Estudios por muestreo de las localidades situadas en la ciudad misma o en su periferia, con atencin preferente a los distritos de tugurios que, segn se cree, cobijan un nmero importante de migrantes recientes,u otros grupos que presentan problemas apremiantes de poltica (personas sin empleo regular, familias pobres o inestables, e t c . ) . Estos estudios deberan recoger informaciones cualitativas sobre las caractersticas culturales y psicolgicas as como datos cuantitativos acerca de las caractersticas demogrficas y l o s niveles de vida. Organismos como e l Instituto de Crdito Territorial de Colombia y e l Instituto de Etnologa de la Universidad de San Marcos, Per,ya han recogido una valiosa experiencia a l estudiar los barrios de tugurios teniendo en vista fines prcticos para dar nuevas viviendas y aumentar los ingresos de sus ocupantes. 2. Identificacin de las zonas rurales que tienen una elevada tasa de migracin a las ciudades y organizacin en estas regiones de encuestas por muestreo y de estudios de las comunidades,haciendo especial hincapi en las causas de la migracin y e l proceso de seleccin de los migrantes. Hasta ahora, no se ha hecho prctica1. La serie de seminarios sobre los problemas y las necesidades de las diferentes regiones
de Chile en materia de poltica, incluido e l Gran Santiago, organizada por l a Universidad de Chile es un ejemplo interesante del ltimo tipo de actividad. Vase Universidad de Chile, Departamento de Extensin Cultural, Boletn i n f o r m a h o , nmero especial dedicado a la primera efapa del seminario del Gran Santiago, abril-mayo 1957, pg. 118.

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mente ningn estudio de las zonas rurales cuya principal preocupacin sea la migracin a las ciudades, aunque se ha obtenido cierta cantidad de informaciones a travs de los estudios preparados con otros fines. 3. Informacin recopilada como subproducto de las actividades de organismos como escuelas, centros de salud pblica, bolsas de trabajo, cajas de seguro social y organismos de asistencia social, o mediante encuestas realizadas por esos organismos entre sus beneficiarios. Actualmente,las instituciones sociales en general, slo recopilan datos con fines administrativos; esos datos no se prestan fcilmente para alcanzar e l objetivo ms amplio de conocer las caractersticasy las necesidades de la poblacin urbana.S i n embargo, a l tratar de obtener informaciones ms tiles de esas fuentes conviene actuar con prudencia y no dar tanta importancia a la recopilacin de datos que l o s organismos no puedan realizar sus actividades substantivas y que la gente deje de utilizar sus servicios por desconfiar del propsito de las preguntas,por las dificultades en llenar las cdulas, etc. 4.Estudios de obreros en fbricas y otros lugares de empleo. Es indudable que esos estudios pueden proporcionar informaciones valiosas, pero en e l pasado les ha sido difcil a l o s investigadores sociales obtener la cooperacin de los empleadores. 5. Inscripcin de los migrantes que llegan a la ciudad. E s dudoso que en las condiciones actuales pueda aplicarse un sistema de inscripcin obligatoria sin incurrir en onerosos gastos y excesiva intervencin policial con los migrantes. Sin embargo, puede ser posible obtener una informacin t i l mediante la inscripcin voluntaria combinada con un servicio de asesoramiento y asistencia (vase ms abajo), ampliando gradualmente la cobertura del registro. Muchas de las ciudades ya recogen informaciones sobre e l nmero de personas que llegan o salen por l o s medios de transporte pblico. Sera beneficioso que la cobertura de esas estadsticas se ampliara de manera que abarque a l o s pasajeros de los camiones de carga y a las personas que viajan a pie, con indicacin del lugar de origen.

PLANIFICACI~N, COORDINACI~N Y ADMINISTRACIN

EN EL PLANO NACIONAL

Una poltica de urbanizacin supone la integracin de muchos tipos de medidas que ahora incumben a distintos organismos gubernamentales o no gubernamentales,tanto nacionales como locales. E s difcil saber cmo hacerlo en la mejor forma posible,y ello depende sobre todo de la organizacin actual del gobierno. E s probable que
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la creacin de un organismo nacional permanente responsable de la poltica de urbanizacin no sea la solucin ptima para la mayora de los pases. Los expertos en administracin pblica han sealado que algunos pases latinoamericanos estn demasiado ansiosos de crear organismos nuevos cuyas funciones duplican las de los existentes,y en cambio no prestan debida atencin a la posibilidad de reforzar los organismos establecidos y ampliar sus funciones para hacer frente a nuevas necesidades. Varios pases latinoamericanos ya cuentan con organismos nacionales de economa y de planificacin social. Los costos generales que supone una rpida urbanizacin -obras pblicas, vivienda y servicios sociales propios de las condiciones urbanas- pueden absorber tan crecida proporcin de los gastos nacionales que un organismo planificador casi no podr dejar de considerar este aspecto, siendo adems e l ms capacitado para encuadrarlo en e l marco general de las necesidades y recursos nacionales. En donde acta un organismo planificador,parece aconsejable que la tarea de estudiar las repercusiones de la urbanizacin y asesorar a l gobierno sobre las necesidades de coordinacin de medidas est prevista en su mandato y que est en condiciones de dedicar parte de su personal a los problemas de urbanizacin. En algunos pases, un organismo del gobierno nacional fiscaliza a los gobiernos locales y tiene la responsabilidad de prestarles varias clases de asistencia. Quiz dicho organismo sera e l ms apropiado para dirigir la coordinacin de las medidas de urbanizacin. En otros casos,la mejor solucin podra consistir en la creacin de un comit especial integrado por representantes de oficinas, organismos pblicos y voluntarios, o por expertos independientes,para analizar la situacin y asesorar a l gobierno.En otras partes la responsabilidad principal puede recaer sobre un organismo nacional ya existente encargado de la vivienda y e l urbanismo o del bienestar social, siempre que ya est llevando a cabo programas de vasto alcance en las ciudades y parezca capaz de asumir dicha funcin. E l objeto es lograr una coordinacin eficaz sin recargar el a menudo complicadsimo mecanismo del gobierno central. Tambin es importante que cualquier arbitrio que se tome para lograr la planificacin y coordinacin en e l plano nacional contrarreste y no refuerce la excesiva centralizacin administrativa imperante. En muchos pases latinoamericanos las autoridades municipales se han habituado a que l o s organismos nacionales administren la mayor parte de l o s fondos y de l o s programas sociales, llegando a convencerse de que la nica forma de hacer algo es por medio de influencias en la capital. Se corre e l peligro de que un organismo planificador nacional pudiera coadyuvar a la inercia local si exigiera aprobar en detalle todas las iniciativas locales o enviara planes prefabricados a las ciudades de provincia. Los gobiernos nacionales bien
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podran considerar un sistema que consistiera en pedir a los gobiernos municipales que preparen sus propios planes, o inducirlos a ello mediante donaciones condicionales, dejndoles mxima libertad para llevarlos a cabo. E n virtud de ese sistema, el organismo nacional establecera normas para los planes municipales, se asegurara de que el gobierno municipal no ignore los problemas importantes, y proporcionara asistencia tcnica a las municipalidades para sus estudios, preparacin de planes y mejoramiento de sus prcticas i existe un organismo nacional encargado de los administrativas. S gobiernos locales, puede ser relativamente fcil reforzarlo para que ejecute estas tareas. Tambin puede ser que una revisin y reforma general de las actuales funciones de los gobiernos municipales y de sus atribuciones para aplicar impuestos, adquirir prstamos, planificar y adoptar medidas de cooperacin mutua, constituya elemento indispensable de una poltica nacional de urbanizacin. E n varios pases las autoridades han declarado que la legislacin en vigor o bien no otorga a las municipalidades poder suficientepara poner atajo a los fenmenos indeseables o stas son sumamente complejas e incompatibles entre ellas.
EN EL PLANO LOCAL

L o s mismos gobiernos municipales tienen que elegir entre posibles arreglos de planificacin y coordinacin en que la mejor solucin
local depende del tamao de l a ciudad, la estructura administrativa actual, el grado de autogobierno local, y la reparticin de responsabilidades entre el gobierno municipal y las dependencias locales de los organismos nacionales (o estatales). Tal vez se necesite una oficina especializada de planificacin que asesore a las autoridades urbanas, o un comit coordinador que incluya representantes de los organismos municipales, de las oficinas locales de los organismos nacionales y rganos voluntarios, o bien una oficina de planificacin y un comit coordinador. Sin embargo, en Amrica Latina como en el resto del mundo, los l m i t e s administrativos de la mayora de las grandes ciudades ya no coinciden con l a zona de continuo asentamiento urbano, ni mucho menos con la zona metropolitana ms grande, la cual forma una unidad econmica interdependiente. En estos casos, la solucin eficaz de muchos problemas exige que el gobierno de la ciudad central o ample su jurisdiccin o coopere con las municipalidades vecinas. L o s pases latinoamericanos tienen algunas ventajas para encarar este problema que les son negadas a los pases con diferentes tradiciones de gobierno municipal. En Amrica Latina, la ciudad central no suele enfrentarse con municipalidades suburbanas dominadas por grupos de ingresos elevados u otros intereses espe-

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ciales que se oponen en forma intransigente a la anexin. Una sola unidad de gobierno tiene a menudo jurisdiccin sobre un municipio que comprende los suburbios y las zonas rurales adyacentes as como la ciudad central y puede ampliar la zona sujeta a l o s reglamentos urbanos a medida que se urbanizan nuevos municipios. D e no ser as, e l gobierno nacional est generalmente en posicin de solicitar a las municipalidades que amplen sus lmites o se federen para hacer frente a las necesidades metropolitanas. E l hecho de que la ciudad central en la mayora de las grandes zonas urbanas de Amrica Latina sea tambin la capital del pas significa que e l gobierno nacional se preocupa especialmente de sus problemas y a menudo tiene poderes legales especiales sobre ella. Sin embargo, estas oportunidades se han desperdiciado hasta ahora. L a especulacin descontrolada con l o s terrenos y e l desparramo de las ciudades rpidamente le van restando capacidad a las ciudades para planificar e l crecimiento de las zonas perifricas y aprovecharse de sus beneficios. Este problema se examinar con mayor detalle ms adelante en relacin con la vivienda y e l uso de la tierra.En esta etapa,basta con destacar la necesidad de algn tipo de gobierno metropolitano o de mecanismo planificador que tenga jurisdiccin sobre una zona l o bastante amplia como para abarcar la futura expansin urbana y con poder para impedir un desarrollo inadecuado. Este puede ser una fusin de municipalidades,como en e l distrito especial creado en 1954 que abarca la zona urbana de Bogot; en este caso las municipalidades de antes slo conservaron funciones administrativas limitadas.Puede ser una federacin formal en que se convenga en dividir l o s poderes entre e l gobierno metropolitano y l o s gobiernos municipales existentes, como en la municipalidad del Toronto Metropolitano creada en 1953. Tambin puede alcanzarse e l objetivo en forma ms lenta a travs de arreglos conjuntos de planificacin,como en la Oficina del Area Metropolitana de San Jos, establecida entre once municipalidades con la cooperacin del I n s t i t u t oNacional de Vivienda y Urbanismo (INW), que ejerce su accin menos por poderes legales que por una influencia creciente sobre la actitud de l o s funcionarios y e l pblico. Una objecin que suele hacerse a l establecimiento de gobiernos metropolitanos es que son demasiado grandes y que no pueden dar a l ciudadano la sensacin de que participa en l o s asuntos de su comunidad. Esta objecin se aplica sobre todo cuando muchos de l o s habitantes de la zona metropolitana son migrantes de poca cultura,familiarizados quizs con algn tipo de gobierno autnomo informal, pero con total desconocimiento de la poltica o las complejidades administrativas de la ciudad. Para subsanar este inconveniente se han recomendado sistemas de dos niveles segn los cuales e l gobierno metropolitano comparte las responsabilidades con concejos electos que se hacen responsables de pequeas zonas dentro
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de la ciudad y de problemas estrictamente locales. S i n embargo, es difcil ponerse de acuerdo sobre l o que e5 estrictamente local o encontrar una forma polticamente viable de dividir una gran zona urbana para l o s fines de gobierno local. L a mayora de l o s sistemas de dos niveles que ahora existen derivan de la federacin de las unidades existentes y por tanto es probable que incluyan unidades demasiado grandes para alentar la participacin de la ciudadana. Tal vez e l mtodo que ms promete por l o que toca a conseguir la participacin de l o s ciudadanos en l o s asuntos locales no sea un sistema oficial de gobierno en dos niveles, sino estimular formas que surgen espontneamente o que tienen su origen en las tradiciones locales.En algunos casos, pueden ser eficaces las tcnicas de desar r o l l o de la comunidad absolutamente voluntarias; en otros, puede ser preferible reconocer concejos locales organizados en forma o f i cial con presupuestos propios y limitados poderes de coaccin. L a mayora de las ciudades latinoamericanas estn divididas en barrios (que a menudo coinciden con las parroquias) que poseen alguna tradicin de convivencia. En varios pases se han elegido concejos ya sea en forma espontnea o estimulados por e l gobierno. En Colombia se llaman juntas de mejoras; en Costa Rica, juntas progresistas,en e l Ecuador,asociaciones barriales. Estos concejos no tienen autoridad legal y para su fondos dependen de erogaciones voluntarias que a menudo se recolectan organizando festivales en los barrios. Representan los intereses del barrio ante e l gobierno municipal y ejercen presin para que se hagan mejoras locales, y, en algunos casos, organizan a la poblacin del barrio para actividades cooperativas de autoayuda. En Colombia,las elecciones de las juntas de mejoras estn reconocidas y reglamentadas oficialmente y una asociacin nacional de juntas celebra congresos peridicamente. Este tipo de organizacinlocal est comenzando a extenderse hacia los grupos que ms l o necesitan :l o s habitantes de l o s barrios perifricos de casuchas. Sobre todo en Lima la poblacin de l o s barrios marginales se ha organizado para trabajar en forma cooperativa y hasta se han aplicado impuestos, en parte para proporcionarse su propio suministro de agua y otros servicios pblicos y tambin para ejercer presin como grupo e impedir su propia eviccin, obtener servicios del gobierno y lograr ser anexados a la ciudad de Lima. Los proyectos de vivienda que se han organizado como unidades de barrio ofrecen oportunidades para una accicin similar,en especial para obtener la participacin colectiva en la conservacin de las escuelas, clnicas, parques, plazas de juego, etc. que forman parte de ellas. Parece que hasta ahora los organismos encargados de la vivienda han manejado la mayora de estos proyectos en forma ms bien paternal,pero a la larga slo la iniciativa y e l apoyo organizado de los habitantes puede garantizar su conservacin.
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MEDIDAS ENCAMINADAS A REDUCIR LA TASA DE CRECIMIENTO URBANO O LA CONCENTRACIN DE LA POBLACIN EN LAS CIUDADES PRINCIPALES
DESARROLLO RURAL

U n a elevada proporcin de las respuestas enviadas a las Naciones Unidas cuando solicit opiniones sobre la poltica de urbanizacin pona de relieve la necesidad de que existiera una gran variedad de programas de desarrollo rural para asegurar que los campesinos no se vieran obligados a abandonar la tierra y para contrarrestar e l atractivo de las ciudades : mejores escuelas rurales, servicios sociales,comodidadesy recreacin (cine,radio,e t c . ) ; mejores medios de distribucin y facilidades de crdito; mejores caminos rurales; electrificacin, reforma agraria; colonizacin de mnas escasamente pobladas;almacenamiento de aguas y riego en las regiones que peridicamente se ven despobladas por la sequa; salarios mnimos y legislacin protectora del trabajador agrcola; modificacin de l o s programas educativos para elevar e l deprimido prestigio de que goza hoy e l trabajo agrcola. No es posible pronosticar con ninguna seguridad qu efecto tendrn dichas medidas sobre la migracin hacia las ciudades.Por una parte, tan poco se ha investigado sobre las causas que inducen a la migracin que no es fcil determinar qu poltica cabe aplicar para eliminar dichas causas. Por otro lado, es probable que casi todas estas medidas surtan efectos contradictorios. Por ejemplo, la construccin de un nuevo camino podr ayudar a l campesino a vender su cosecha con mayor ganancia a la vez que facilitar su traslado a la ciudad. Mediante una mejor educacin l o s campesinos podrn elevar su nivel de vida en e l campo, pero tambin podrn ponerse ms descontentos con s u suerte y tener ms confianza en su habilidad para ganarse la vida en la ciudad.Sin embargo,aunque la migracin hacia las ciudades continuara s i n atajo,se justifica poner gran nfasis en las medidas de desarrollo rural,porque reducirn la significacin del factor empuje en la migracin y elevarn la calidad de los migrantes, desde e l punto de vista de su adaptacin a la vida urbana ya l trabajo industrial.Esas medidas tambin serviran para colocar a las ciudades en una relacin ms sana frente a la economa nacional, a l ampliar los mercados de l o s productos industriales urbanos y las fuentes urbanas de alimentos.
DESCENTRALIZACI~N DE LA ADMINISTRACI~N, D E LAS INSTITUCIONES SOCIALES Y DE LA INDUSTRIA

En general tambin se consider aconsejable que e l crecimiento urbano se distribuyera en forma ms pareja que en l a actualidad,
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de preferencia en e l marco de planes regionales, y de esta manera parte de l a corriente migratoria hacia las capitales se orientara hacia los pueblos de provincia. Actualmente las capitales nacionales ejercen una atraccin exagerada y despojan al resto del pas de las personas ms cultas, ms ambiciosas y ms acomodadas, induciendo a los gobiernos a gastar una cantidad desmedida, con fines de ostentacin, en edificios pblicos e institucionesl. Las medidas ms pertinentes son la descentralizacin de la administracin pblica, de los diversos servicios e instituciones sociales y de la industria. Algunos gobiernos latinoamericanos ya han formulado una poltica para contrarrestar la centralizacin administrativa pero les es difcil vencer la tradicin poltica y la resistencia que opone a las innovaciones la masa de funcionarios de la capital. En muchos pases valdra la pena iniciar un inventario general de los servicios gubernamentales para determinar qu responsabilidades pueden delegarse ventajosamente a los gobiernos provinciales y locales o a dependencias locales del gobierno nacional para dar a los pueblos de provincia e l mximo de iniciativa en e l fomento de su propio desarrollo, hacer innecesario que los ciudadanos viajen frecuentemente a la capital para efectuar gestiones de rutina con e l gobierno y eliminar en la medida de lo posible las ventajas especiales de orden administrativo o poltico que derivan las industrias o las empresas comerciales del hecho de estar en la misma ciudad que e l gobierno central. E s evidente que e l establecimiento de oficinas locales no tendr e l efecto apetecido y puede slo complicar an ms e l sistema administrativo a menos que estas oficinas reciban suficiente autoridad para no tener que referir asuntos de administracin diaria a la institucin central. E n varios pases la descentralizacin podra promoverse haciendo participar a las ciudades de provincia en forma ms equitativa en la construccin de instituciones educativas secundarias y superiores, hospitales e institutos de investigacin. Esa poltica exige prudencia y planificacin en escala nacional o regional si se quiere evitar la existencia de un nmero excesivo de instituciones mal dotadas de personal y fondos. L a descentralizacin de la industria puede asumir varias formas. Unos pocos pases estn estableciendo importantes centros urbanos a l desarrollar industrias siderrgicas propias. Estos centros de industria pesada probablemente sern cada vez ms importantes como
1. Sin embargo, se ha sealado que los ataques hechos en contra de l a naturaleza parasitaria de l a capital en Amrica Latina se han vuelto algo exagerados a fuerza de repeticin y que este importante asunto slo ha merecido un examen superficial y poqusima investigacin de veras (Harley L. Browning, Recent trends in Latin American urbanization, Annals of the American Academy of Politidal and Social Science, marzo 1958, pg. 116). En particular se hace sentir l a necesidad de investigar los costos y ventajas relativas de l a construccin, provisin de servicios pblicos y desarrollo industrial en ciudades grandes, medianas y pequeas.

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metas de migracin. Toda vez que estas industrias se han creado en gran parte bajo control gubernamental y en distritos todava sin urbanizar, brindan favorables oportunidades de planificacin con objeto de satisfacer las necesidades de los recin llegados. Varios nuevos pequeos centros urbanos relacionados con la elaboracin del petrleo y otros minerales o de plantaciones (como e l azcar) tambin ofrecen posibilidades de desarrollo planificado,ya sea bajo l o s auspicios del gobierno o de l o s empleadores. Varias compaas privadas han tomado la iniciativa de planificar ciudades y proporcionar servicios sociales para sus obreros a l comenzar a trabajar en zonas s i n urbanizar y en varios pases la ley exige o induce a dichas compaas -mediante la exencin tributzria- a proporcionar escuelas, clnicas,viviendas, etc. Sin embargo,el tipo de descentralizacinindustrialque tiene mayor aplicacin es e l establecimiento en pueblos y ciudades de provincia de fbricas de tamao mediano y pequeo para producir textiles, vestuario, calzado, artculos de material plstico, etc., y elaborar alimentos. Unas pocas capitales especialmente afligidas por la congestin y e l crecimiento demasiado rpido han iniciado o considerado una poltica de prohibir la creacin de nuevas industrias o de persuadir a las existentes a que se trasladen a otras partes. S i n embargo, en general ser mejor dar incentivos positivos para e l establecimiento de nuevas industrias en aquellos lugares en que son bienvenidos, que tratar de excluirlas de las ciudades en que no son apetecidas. Los incentivos que se sugieren con mayor frecuencia son l o s siguientes : mejoramiento de l o s servicios de electricidad y transporte; exenciones tributarias selectivas; provisin de edificios fabriles a bajo alquiler; asistencia en e l reclutamiento,alojamiento y adiestramiento de la mano de obra; servicios de asesora para ayudar a l o s posibles inversionistas a elegir una localidad. Varios pases europeos han integrado con xito varios de estos incentivos a travs de la construccin de unidades comercialesque proporcionan tanto los edificios fabriies como la mayor parte de la infraestructura econmica. Tambin se ha sugerido complementar tales incentivos con impuestos especiales sobre las industrias establecidas en las grandes ciudades o cercanas a ellas de manera que las propias industrias sufraguen los costos de la urbanizacin (sobre todo de las viviendas obreras subvencionadas) que resulten de su presencia. Mxico ha iniciado una poltica de creacin de ciudades industriales satlites que combinan las ventajas de un tamao moderado con las de estar bastante cerca del principal mercado urbano del pas : Ciudad de Mxico. Un gran nmero de pequeas ciudades en Amrica Latina han mantenido industrias durante muchos aos, pero en general estas industrias no han medrado y son poco progresistas ya sea por falta de buena direccin,fuerza motriz barata o mercados adecuados. Se
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necesita estudiar la actual modalidad de descentralizacin industrial, las razones del xito o fracaso de las industrias en las pequeas ciudades y el tipo de ayuda que necesitan. E n general, es probable que la asistencia a ciudades que ya cuentan con alguna industria sea fructfera a ms corto plazo que el desarrollo de nuevas industrias en regiones que no tienen una tradicin industrial. E s evidente que las medidas generales comentadas anteriormente debern ser integradas en programas econmicos nacionales y regionales para que no resulte una asistencia muy onerosa a industrias que son demasiado enclenques para sostenerse si se retira esa ayuda, precios ms altos para los consumidores debido a la necesidad de proteccin que sienten esas industrias y una rivalidad expendiosa entre ciudades por atraer industrias mediante subsidios y privilegios.

MEDIDAS E S P E C I A L E S PARA L O S POSIBLES M I G R A N T E S A LAS CIUDADES

Varias autoridades han puesto en tela de juicio la conveniencia de adoptar en las zonas rurales cualquier medida d o m o los cursos de orientacin- para posibles migrantes que pudiera estimular la venida de gente a las ciudades. Algunas de esas autoridades preferiran una poltica de desaliento a la migracin a travs de la publicidad impartida por organismos oficiales. E s dudoso, sin embargo, que la poblacin rural en general preste suficiente atencin a la informacin divulgada por fuente oficial para que dicha poltica resulte eficaz.
INFORMACI~N

L a informacin sobre las oportunidades de empleo y condiciones de vida en la ciudad se divulga ahora a veces con sorprendente rapidez- a travs de los parientes y vecinos que ya han ido a la ciudad. Poco se sabe de cmo funciona este sistema de divulgacin, que merece estudio, pero es probable que pocos migrantes lleguen a la ciudad sin alguna informacin oral sobre lo que pueden esperar -cierto o no- y sobre personas con quienes ponerse en contacto una vez llegados. Muchos de ellos tambin tienen por primera vez oportunidad de ver la vida urbana durante su servicio militar. Slo hay datos limitados y superficiales,obtenidos de estudios de opinin pblica urbana, sobre si las expectativas de los migrantes se ven defraudadas o no en la ciudad, pero en la mayora de los casos la decepcin no es bastante grande como para que vuelvan a l campo. Para llegar a ejercer una influencia ms eficaz sobre los migrantes ser necesario conocer mejor sus actuales motivos y actitudes. Sin embargo, cabra sugerir -sin perjuicio de que hubiera mejores

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soluciones- la utilidad de llevar a cabo programas de informacin selectiva a travs de la radio, e l cine (usando unidades mviles que viajaran de aldea en aldea) y las escuelas. Dadas las condiciones de vida en e l campo,es probable que l o s posibles migrantes no hicieran mucho caso de advertencias sobre las malas condiciones de la vivienda en las ciudades, etc.,pero quiz no conozcan bien la necesidad de contar con destrezas y cierto nivel cultural para mantener un empleo en l a ciudad que pague un salario decente y de l o s niveles ms altos de los precios urbanos que probablemente absorbern e l mayor salario.En algunas regiones puede tambin ser prctico establecer una red de oficinas de empleo rural para dar a l o s migrantes informaciones seguras sobre las ocupaciones y poner en contacto a los preparados con los empleadores urbanos.

En aquellos casos en que hay un desarrollo planificado de nuevas ciudades o regiones puede ser deseable realizar una mayor divulgacin en las zonas rurales. Por ejemplo, podran establecerse oficinas temporales en l o s distritos rurales que cuentan con un excedente de mano de obra para dar a conocer las oportunidades de empleo, entrevistar y seleccionar o l o s posibles migrantes y ayudar a aquellos que renen l o s requisitos para e l traslado. Esas medidas se han iniciado ya en pequea escala,pero sobre todo para planes de colonizacin agrcola.

MEDIDAS ESPECIALES PARA LOS MIGRANTES EN LAS CIUDADES

Hasta ahora, segn las autoridades y expertos consultados por las Naciones Unidas, ha habido pocos ensayos de crear servicios especiales en las ciudades para atender a l o s migrantes. S i n embargo, las oficinas de servicio social de las ciudades se han dado cuenta de que l o s migrantes constituyen una elevada proporcin de su clientela,y en l a medida que l o permiten sus escasos recursos estn experimentando con mtodos para adaptar sus actividades a las necesidades especiales de ese grupo. E n general,parece ms aconsejablereforzar y seguir adaptando l o s servicios existentes que crear nuevos organismos para ayudar a l o s migrantes. Estos no constituyen un grupo que se distinga claramente de las clases urbanas inferiores en general -salvo en l o que toca a l o s problemas que enfrentan a l llegar- y sera un error aislarlos a travs de una poltica que les confiera un status o tratamiento especial. Por otra parte, en un ambiente que se caracteriza por e l pequea tamao, mala coordinacin y falta de fondos de los orga316

nismos existentes,es probable que la creacin de nuevos organismos tienda ms bien a acentuar la actual disipacin de esfuerzos que a servir los intereses de l o s migrantes.
RECEPCI~N

Los que recin llegan a las ciudades necesitan asistencia especial, como se indica a continuacin,y sera t i l que las autoridades municipales o algn rgano coordinador de los servicios sociales estudiara en qu forma pueden satisfacerse mejor dichas necesidades en las condiciones del lugar, ya sea mediante los organismos existentes o con la creacin de nuevos. Con una mejor coordinacin es posible que se descubran tambin necesidades insatisfechasy lagunas en los servicios existentes que no llenan l o s organismos separados que realizan fuciones especializadas.
Centros de recepcin y alojamiento provisional

En algunas ciudades las autoridades podrn sentir que se justifica

establecer centros de recepcin y hoteles para alimentar y albergar al o s migrantes recin llegados hasta que encuentren otro alojamiento. E l grado en que sea necesario adoptar esta medida slo podr determinarse a base de un estudio de la situacin local. Los pocos organismosde servicio social que han proporcionado albergues provisionales de este tipo han visto que a la mayora de l o s migrantes no les gustan y prefieren quedarse con parientes o amigos. En otros casos, los migrantes llegan ahora a alojamientos privados, tambos, etc.,que estn atestados,renen condiciones sanitarias muy deficientes y a veces son frecuentados por criminales. Quiz l o ms urgente sea mejorar las condiciones de dichos albergues mediante la inspeccin y e l control. A l propio tiempo puede existir verdadera necesidad de proporcionar alojamiento a grupos especialmente vulnerables :mujeres solteras y adolescentes que llegan a la ciudad en busca de trabajo y personas enfermas, incapacitadas o ancianas que vienen en busca de tratamiento mdico o a internarse en alguna institucin. En e l primer caso puede ser posible llegar a arreglos cooperativos de alojamiento y pensin (as como recreacin) dirigidos por asistentes sociales pero con un grado razonable de autonoma y haciendo que los residentes hagan la mayor parte del trabajo de mantenimiento y cocina. Con ese sistema las mujeres y los adolescentes se podran mantener a bajo costo en un ambiente en que habra menor probabilidad de que se descarriaran por e l camino de la prostitucin o la ratera. E l grupo de los enfermos,incapacitados y ancianos plantea un problema relativamente definido y de pequeas proporciones que ha sido individualizado por los asistentes sociales en varios pases. L o s
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hospitalese institucionespara l o s ancianos,los ciegos,etc.,se encuentran casi exclusivamente en las ciudades ms grandes. Gran nmero de personas, generalmente con poco o ningn dinero, acuden a las ciudades en esperanza de constituirse en pacientes o recluidos de alguna institucin. Las instituciones no tienen vacantes y s i hay mucha espera antes de poder obtener admisin, o si no pueden ofrecer ms que un tratamiento sin hospitalizacin,la persona necesitada se encuentra a la deriva, sin estar en condiciones de trabajar para ganarse la vida, o se convierte en una carga para sus parientes en la ciudad.A la larga e l problema se podra solucionar mejorando los servicios de salubridad rural,implantandoun sistema de enviar los pacientes de las clnicas rurales a los hospitales urbanos y descentralizando la ayuda institucional y de otra ndole que se proporciona a los ancianos e incapacitados.S i n embargo,no es probable que esas medidas se amplin suficientemente en un futuro cercano como para detener e l movimiento espontneo de personas que necesitan tratamiento y ser necesario darles albergue.

Centros y servicios de informacin y orientacin

En condiciones de rpido crecimiento urbano, asociadas a continuos cambios de tcnica,formasde vida, normas sociales,derechos legales y reglamentos que afectan al individuo,es indudable la necesidad de servicios generales de informacin y orientacin para ayudar no slo a l o s migrantes sino tambin a la poblacin urbana de bajos ingresos en la forma ms extensiva posible y asegurar que no se les niegue la ayuda disponible por su ignorancia o incapacidad para lidiar con complicadas gestiones administrativas. L a existencia de dicho servicio implica que hay fuentes especiales de asistencia a las cuales pueden acudir las personas necesitadas y en la mayora de las ciudades latinoamericanasse ha llegado efectivamente a esa situacin, por l o menos en l o que toca a ciertos tipos de asistencia. Los servicios de informacin y orientacin pueden ser patrocinados por las actuales instituciones pblicas de bienestar social, por oficinas municipales dedicadas a esta actividad o por muchos tipos de organismos privados (actualmente las iglesias, los sindicatos y l o s dirigentes polticos locales suelen ser las principales fuentes de esta asistencia). Cualquiera que sea la forma de organizacin, la meta es establecer una red de oficinas convenientemente situadas en toda la ciudad, a fcil distancia de l o s barrios de tugurios o casuchas,con horas de atencin convenientes para l o s trabajadores, y con personal que atienda con simpata a l que iiegue. En la medida de l o posible, se debe dar a conocer a toda la poblacin urbana la existencia y finalidad de estas oficinas. En e l mejor de l o s casos,no
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cabe esperar que ellas puedan abarcar a todos los migrantes que desconocen los servicios sociales existentes; las visitas domiciliarias de asistentes sociales y enfermeras, junto con los centros y clubs de barrio, pueden constituir importantes fuentes complementarias de informacin y asesoramiento. L a ayuda que se presta a los individuos y familias desamparadas para encontrar a maridos u otros parientes en la ciudad, la asistencia a aquellos que desean regresar a su lugar de origen y la ayuda que se presta a los obreros para enviar remesas a sus familiares en e l campo, son algunas de las importantes funciones que ya desempean en grado limitado las oficinas urbanas de bienestar, pero es probable que la mayora de los migrantes que necesitan ayuda de esta especie no sepan donde buscarla. Varias autoridades latinoamericanas sobre bienestar social creen en particular que debe hacerse ms por estimular y ayudar a los migrantes rurales a volver a l campo. Aunque probablemente ese movimiento voluntario sera en escala demasiado reducida para que tuviera un efecto significativo sobre la tasa de crecimiento urbano, podra aliviar los problemas sociales de las ciudades a l eliminar de ellas cierta proporcin de aquellas familias con menores probabilidades de xito en la ciudad y ms susceptibles de contribuir a mantener bajos niveles de pobreza aptica y conducta delictuosa.

ELIMINACIN DE SECUELAS I N V O L C N T A R I A S DE LEYES Y REGLAMENTOS

Cuando se dan condiciones de rpido cambio, es probable que los reglamentos urbanos antiguos y algunas nuevas medidas tengan secuelas imprevistas e indeseables. Algunas de ellas podrn eliminarse sin gran trabajo o gasto una vez que las autoridades se den cuenta de su existencia e importancia; otras podrn requerir difciles reajustes polticos, econmicos, sociales y legales. A menudo un estudio social o un observador capaz sacarn a luz problemas de este tipo que han sido ignorados por los organismos oficiales ceidos cada cual a estrecha rutina. U n a funcin t i l de las oficinas de informacin y orientacin descritas con anterioridad podra ser la de recopilar informaciones sobre este tipo de problemas y llamar sobre ellos l a atencin de los organismos planificadores y coordinadores. U n aspecto que parece revestir importancia por lo menos en algunos pases latinoamericanos es la discrepancia entre la edad normal de egreso escolar en las ciudades (generalmente de once a doce aos) y e l mnimo legal para trabajar (generalmente catorce aos). E n estos pases las leyes sobre la duracin de la instruccin obligatoria y la edad mnima para trabajar se promulgaron en dis-

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tintos perodos, sin tomar en cuenta esta diferencia. En algunos casos la ley dispone que l o s jvenes menores de catorce aos pueden obtener permiso de las autoridades del trabajo para ocuparse como aprendices en empleos que no requieran un esfuerzo fsico desmedido,como mensajeros, etc. En otras partes, s i la familia del adolescente necesita de su aportacin pecuniaria la ica posibilidad de trabajo que le queda se encuentra en ocupaciones callejeras no reguladas, servicios domsticos o empresas explotadoras que trabaj a n fuera de la ley. S i no trabaja, e l ocio favorece su ingreso en bandas callejeras y su conducta delictuosa. Muchas de las ciudades no tendran recursos para elevar de inmediato la edad de egreso escolar a los catorce aos y l o s gobiernos no estaran dispuestos a rebajar la edad mnima para trabajar, pero existe una necesidad evidente - e n las condiciones urbanas- de anular la diferencia a travs de alguna combinacin de instruccin prolongada, formacin profesional y actividades juveniles organizadas. Dificultades que tienen ms fcil remedio y que afectan sobre todo a los migrantes derivan de l o s distintos documentos de identidad, permisos e inscripciones que se necesitan en las ciudades. Puede ser necesario e l certificado de nacimiento para entrar en la escuela o como comprobante de que se tiene la edad legal para trabajar o para votar. Podr exigirse un acreditivo de la identidad o de la ciudadana para desempear distintos empleos,para obtener una licencia de conductor o para recibir asistencia social. E l certificado de matrimonio legal puede ser requisito para optar a las asignaciones familiares u obtener admisin en viviendas populares. Sin embargo, muchos nacimientos y matrimonios rurales quedan sin inscribir.Aunque se hayan inscrito,e l migrante puede no tener e l documento que l o acredite y le ser difcil obtener e l certificado respectivo de una oficina provincial distante. En algunas regiones hay tambin gran cantidad de movimientos irregulares a travs de las fronteras nacionales que separan a poblaciones de idntica lengua y raza, de modo que e l migrante puede no ser capaz de demostrar su nacionalidad. Debido a estos factores y por la desconfianza hacia l o s organismos oficiales,es probable que muchos migrantes permanezcan en las ciudades en situacin jurdica muy irregular. Podr ser conveniente estudiar todo l o que tiene que ver con los documentos de identidad con objeto de asegurarse de que dichos documentos podrn ser obtenidos por l o s que l o necesitan con un mnimo de gasto y tramitaciones, de que en l o posible se elimine la mayor parte de l o s motivos de evasin o falsificacin y de que no se niegue a nadie algn beneficio social por exigir una documentacin no esencial.

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LA POLTICA SOCIAL EN RELACI~N CON LA POBREZA DE LAS M A S A S

E n las ciudades latinoamericanas una proporcin variable a veces una pequea minora, a veces la mayora- de los obreros adultos no poseen destrezas adecuadas para las ocupaciones urbanas modernas, no tienen una clara meta vocacional, han asistido muy poco a l a escuela para que sepan leer y escribir con eficacia e inevitablemente tienen un ingreso muy bajo y precario. Este grupo a veces es aptico y se presta a la explotacin, a veces tiende a formarse expectativas poco realistas y a reaccionar con violencia en protesta contra su miseria. Se recluta en gran parte entre los migrantes rurales, pero de ningn modo todos los migrantes caen en este grupo y algunos de sus elementos ms pobres e inestables nacieron en los tugurios urbanos. Este problema no tiene visos tan graves en l a ,mayora de las ciudades latinoamericanas como en las de Asia y Africa, ya sea por la proporcin de la poblacin urbana que representa o por e l grado de pobreza e inadaptacin, pero e l intento de aplicar a l problema una poltica social de avanzada ha planteado algunas dicultades serias. Por ejemplo, los pases latinoamericanos han adoptado gran variedad de medidas para proteger a los trabajadores urbanos. Estas medidas han sido citadas como una de las casas que contribuyen a l a excesiva migracin hacia las ciudades; a l mismo tiempo, la presencia de una gran reserva de mano de obra no calificada e inestable significa que la aplicacin de las leyes tiene algunas consecuencias imprevistas. S i se aplican con rigor en las ocupaciones en que es ms facil hacerlo (industria, transporte, las empresas comerciales ms grandes) aparece una lnea divisoria entre los obreros protegidos y la masa de trabajadores ocasionales y que trabajan por su cuenta. Los patrones responsables a veces titubean en ampliar sus actividades o contratar a ms trabajadores por las dificultades legales que entraban e l despido de los incompetentes. Al mismo tiempo, en muchas de las ciudades han aparecido como callampas pequeos talleres a l margen de los reglamentos, que explotan la mano de obra barata que representan los migrantes recin llegados. Muchos observadores han sealado la necesidad de simplificar las leyes del trabajo y de realizar una inspeccin y coaccin ms universal. E s problema todava ms difcil, y apenas abordado, encontrar un medio de proteger a los obreros ocasionales, a los vendedores ambulantes y artesanos independientes, personas que trabajan por piezas en su casa, etc., sin fijar normas que les haran imposible encontrar trabajo o los obligaran a infringir la ley. Algunos de los servicios sociales proporcionados para los grupos de bajos ingresos en las ciudades -servicios de salud y hasta cierto punto de vivienda- se financian con contribuciones de seguro

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social. L a gran masa de los trabajadores ocasionales y los que trabajan por su cuenta no contribuyen gran cosa, tanto porque sus entradas son insignificantes como por las dificultades de cobrarles las contribuciones.D e esta manera, o se les excluye de los servicios o se les dispensan siendo costeados por los que tienen empleo regular. Generalmente e l empleador paga la mayor parte del impuesto de seguro social, pero se ha sealado que cuando este gravamen llega a representar una proporcin signicativa del salario (el mximo es 30 %, en Bolivia), hay poca diferencia en la prctica. E l empleador paga por contribuciones sociales lo que utilizara de otro modo para elevar los salarios. Hay necesidad de realizar un amplio estudio sobre las formas alternativas y complementarias de financiar los servicios sociales y sobre e l nivel ptimo que deben alcanzar las contribuciones de seguro social bajo las condiciones actuales de los trabajadores latinoamericanos. Varios pases tienen programas de formacin profesional que son eficaces para los ms ambiciosos entre los obreros urbanos regularmente empleados y las escuelas estn comenzado a proporcionar alguna instruccin profesional. Aparte de una considerable expansin de dichos programas, sin embargo, es necesario implantar nuevos mtodos para producir un mejoramiento general de las aptitudes profesionales, la actitud hacia e l trabajo y los niveles culturales de las capas inferiores de l a poblacin urbana, que ahora estn mal preparados incluso para lo que podra considerarse como trabajo no calificado en e l ambiente urbano. Un mtodo prometedor es e l de estimular la iniciativa mediante la orientacin familiar, la economa domstica, e l desarrollo de la comunidad, la educacin fundamental y programas asesorados de autoconstruccin en los barrios de tugurios. Las entrevistas con familias e individuos ofrecen una oportunidad para descubrir qu recursos vocacionales pueden aportar para mejorar sus ingresos y qu tipo de orientacin y entrenamiento les es ms til. Incluso los obreros que no son calificados y en quienes no se puede depender en funcin de las necesidades urbanas,probablemente tendrn alguna experiencia de distintas clases de trabajo y sobre esa experiencia se podr seguir avanzando. Las tcnicas empleadas en l a autoconstruccin dirigida deben en s mismas tener alguna influencia directa sobre e l respecto vocacional, pues muchos obreros no calificados en las ciudades buscan empleo en la construccin y en todas partes hay escasez de mano de obra calificada y semicalificada para esta actividad. Este subproducto potencial de la autoconstruccin no ha sido tomado en cuenta en Amrica Latina, pero s ha formado parte de los planes de autoconstruccin en los pases norafricanos.

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MANTENIMIENTO Y E S T A B I L I Z A C I N DE LA FAMILIA : NINOSY ADOLESCENTES

Entre los pobres de la ciudad, los bajos ingresos y la falta de aptitudes vocacionales se relacionan con la inestabilidad familiar. E l hombre que vaga de un empleo temporal a otro, casi sin posesiones, que vive en una casucha miserable, tiende a sentir poca responsabilidad por mantener a su mujer e hijos. Los lazos conyugales temporales y fuera de la ley son corrientes en las zonas rurales y urbanas, pero e l hecho de que las mujeres y l o s nios tengan alguna ventaja econmica en el campo implica que la desercin es probablemente ms comn y ciertamente ms perjudicial para ellos en la ciudad. E n estos casos, la responsabilidad de mantener a los nios recae sobre la mujer, hasta que tengan edad suficiente para salir a l a calle a buscarse su propio sustento. Entre las medidas recomendadas por varios observadores para solucionar esta situacin figuran las siguientes : cumplimiento ms riguroso de la obligacin paternal de mantener a los hijos; medios ms baratos y ms fciles de contraer matrimonio e incentivos para e l matrimonio legal a travs de la concesin de asignaciones familiares. Sin embargo, estas medidas no tendrn mucho eficacia entre gentes sin propiedad ni ocupacin regular, que no tienen ninguna tradicin de vida familiar estable. E s necesario un cambio paulatino de actitud junto con un mejoramiento de las condiciones para la vida familiar a un nivel adecuado de vida. L a mujer a menudo constituye e l nico elemento estable de la familia, pero se ve atrapada desde temprana edad en un estrecho crculo de pariciones y lucha por alimentar a sus hijos. Suele ser casi analfabeta y tiene menos oportunidad que e l hombre de recoger nuevas ideas y de ampliar su horizonte urbano. E n este aspecto se necesita una variedad de servicios -orientacin familiar, clnicas materno-infantiles, clubs de barrio, clases de alfabetizacin, de economa domstica, etc.- que no slo podrn dar asistencia prctica inmediata a la mujer sino que la harn sentirse ms consciente de su personalidad y de la posibilidad de lograr una forma de vida ms satisfactoria. Esos servicios se encuentran en la mayora de las ciudades latinoamericanos, pero todava no alcanzan ms que a nfima proporcin de las mujeres que viven en tugurios. Segn los observadores de algunos pases, las asistentes sociales que estn tratando de fomentar una mayor estabilidad y sentido de l a responsabilidad familiar se ven perjudicadas por el hecho de que la mayora de ellas se reclutan de las clases ms acomodadas, que difieren mucho en cultura y costumbres de los pobres urbanos, y por el hoche de que muchas de ellas non han recibido una forma-

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cin bastante completa como para poder tomar una actitud simptica, imaginativa y comprensiva hacia las formas de vida de los pobres. Gran nmero de nios y adolescentes urbanos pasan sus das (y a veces sus noches) en la calle. E s imposible decir cuntos de ellos han sido abandonados o se han separado de sus padres, o tienen madres que trabajan fuera del hogar, o simplemente no tienen donde jugar ms que en l a calle. Los parques y plazas de juegos son pocos y no suelen encontrarse en los distritos de tugurios; las escuelas a menudo trabajan en dos turnos o los nios pueden asistir a ellas slo da por medio. Aqu y all se encuentran programas de recreacin dirigida y centros juveniles, pero slo en pequea escala. Las consecuencias de todo esto para la difusin de la delincuencia y l a vagancia son evidentes. En muchos casos, los jvenes vagos que se llevan ante los tribunales no pueden ser recluidos porque las pocas instituciones que existen para ello ya estn atestadas. E s patente la necesidad de establecer ms servicios para la juventud, pero slo mediante un estudio de la situacin local podr determinarse qu importancia dar a los campos de juegos y recreacin, a una ampliacin de las actividades escolares, a los hogares adoptivos, al a formacin de asistentes sociales para trabajar con jvenes predelincuentes, a instituciones para jvenes vagos o delincuentes, etc.

SERVICIOS DE VIVIENDA Y OTROS SERVICIOS U R B A N O S AFINES

L a incapacidad de las familias de bajos ingresos (y en muchos casos, de ingresos medianos) para conseguir viviendas decentes es e l problema que ms salta a la vista en las ciudades latinoamericanas ms grandes. Casi todas las autoridades dan por sentado que la solucin satisfactoria del problema es cuestin tanto de elevar los ingresos y los niveles de vida familiar como de construir mayor nmero de viviendas. A l mismo tiempo, si se lograra elevar los ingresos y mejorar la vida familiar no por eso se solucionara e l problema de la vivienda. U n programa pblico de la habitacin podra ser un mtodo particularmente eficaz para iniciar o llegar a un programa ms amplio en que se fomente la iniciativa popular para lograr mejores condiciones de vida en general. L a mayora de los pases latinoamericanos ha yan iniciado programas gubernamentales de l a habitacin urbana. E l problema bsico que queda por resolver es que los ingresos de gran proporcin de las familias urbanas son demasiado bajos para que puedan pagar e l costo de viviendas que cumplan con las normas generalmente aceptadas, en tanto que los gobiernos no pueden asignarles a los organismos responsables fondos suficientes como para financiar proyectos en gran escala de viviendas m u y subvencionadas.(La principal excep-

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cin es Venezuela, en donde los ingresos del petrleo han financiado proyectos relativamente grandes de vivienda.) Con unas pocas excepciones recientes, los organismos de l a vivienda no han tratado de solucionar e l problema rebajando las normas y costos de las unidades ms de acuerdo con la capacidad del pago de los pobres y han realizado slo pocos experimentos, en pequea escala, de autoconstruccin dirigida en las ciudades. Tambin ha habido escasos esfuerzos -ya sea de parte de los organismos de l a vivienda o de las oficinas de planificacin- para determinar en forma realista qu pueden gastar los pases en la vivienda y qu relacin debe haber entre los programas de l a habitacin y otras formas de inversin pblica. E n consecuencia, de acuerdo con l o expresado por autoridades en vivienda de toda Amrica Latina, la parte ms necesitada de l a poblacin urbana casi no se ha beneficiado de los programas pblicos de l a habitacin. L a mayora de estos programas han tenido por objeto asistir a familias cuyos ingresos les permiten amortizar e l costo de la vivienda en un perodo de 15 a 20 aos pagando cuotas que van de 15 hasta 25 30 % de sus rentas. Este grupo comprende la clase media inferior, los oficinistas y funcionarios pblicos y algunos de los obreros mejor pagados de la industria, e l transporte, etc. Los programas de la vivienda ayudan a esas familias a salir de los tugurios, pero no reducen en grado apreciable l a poblacin que vive en ellos. E n e l mejor de los casos permiten que algunos de los habitantes de los barrios de casuchas se trasladen a los tugurios desocupados. Algunos de los proyectos han supuesto la demolicin de clandestinos barrios de casuchas, pero stos pueden con facilidad brotar en otros lados. Raras veces han previsto la demolicin de los barrios ms antiguos de tugurios en que los terrenos son caros. C o m o las solicitudes de viviendas son mucho ms numerosas que las nuevas unidades construidas, los organismos de l a vivienda en general han podido seleccionar a los ocupantes no slo en cuanto a ingresos, sino tambin en funcin de la situacin legal de la familia y formas aceptables de vida. A veces incluso han podido encargar a las asistentes sociales que investiguen previamente a la familia. E n muchos proyectos slo tienen opcin los empleados de las industrias o empresas aliadas a cajas especiales de seguro social. E l hecho de que las familias raras veces se seleccionen segn su necesidad implica que todava no cobran importancia algunos problemas que se han agudizado en los Estados Unidos sobre todo. U n a poltica de restringir las viviendas populares y baratas a las familias necesitadas puede resultar en una especie de seleccin negativa que impide e l desarrallo de formas aceptables de vida en las poblaciones. E n primer lugar e l movimiento de familias a dichas viviendas rompe todos los lazos o controles comunales que tenan en los tugu-

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rios. Adems, las familias que tienen aptitud para ser dirigentes colectivos y fijadores de normas gradualmente mejoran su situacin econmica y se ven obligados a salir de l a poblacin una vez que han superado cierto nivel de ingreso. Se ven continuamente reemplazados por nuevas familias con niveles ms bajos de vida y sin ningn lazo con los vecinos en la poblacin. A los urbanistas les preocupa ahora la contradiccin entre la conveniencia de dar prioridad a los ms necesitados en la distribucin de limitados fondos pblicos para vivienda y la de estimular el crecimiento de barrios equilibrados y estables en que haya representantes de los grupos de medianos y bajos ingresos. C o m o los ocupantes de poblaciones de viviendas populares en la mayora de las ciudades latinoamericanas constituyen un grupo relativamente privilegiado, los problemas que se han planteado han sido de naturaleza ms restringida. Los organismos de la vivienda, por ejemplo, a menudo no han podido evitar el aglomeramiento cuando las familias de estas poblaciones aceptan a parientes como pensionistas o cuando los hijos se casan y siguen viviendo con sus padres. Mientras subsista una escasez de viviendas para todos menos los ricos esas dificultades son inevitables. Los organismos mencionados con frecuencia han sido incapaces de impedir que los ocupantes instalen industrias caseras en sus viviendas ni han podido desalojar a familias cuyos ingresos han superado el mximo fijado para las habitaciones populares o elevar el alquiler cuando la inflacin ha destruido la relacin prevista entre alquileres e ingresos. Cuanto ms se amplen los programas latinoamericanos de l a vivienda para cubrir a los grupos de ms bajos ingresos d o m p r e n didos los migrantes semiurbanizados en los barrios perifricos de casuchas- tanto ms complejos sern los problemas que habr que afrontar, aparte del tremendo problema del fhanciamiento. Muchas de las familias de los tugurios o barrios de casuchas no estn dispuestas a dedicar una porcin importante de sus ingresos a la vivienda, aunque pudieran hacerlo y no estn preparados para vivir en habitaciones modernas y mantenerlas, sobre todo en los edificios de departamentos de muchos pisos. En algunos casos tambin rechazan cualquier arreglo que los pueda exponer a una identificacin y fiscalizacin por parte de la polica, inspectores de asistencia escolar o de sanidad. U n esfuerzo reciente, de amplias proyecciones,por trasladar a toda la poblacin de un distrito de tugurios en Barranquilla, Colombia, a una nueva poblacin revel con dramatismo la importancia de dichos factores. Se realiz un estudio preliminar de la poblacin de los tugurios y se prepararon planes para subvencionar e l alquiler de las familias que no podan pagar y ayudarles a aumentar su poder de ganancia. Sin embargo, slo alrededor de un 20 % de la poblacin de los tugurios se traslad a las nuevas viviendas cuando

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se demolieron las antiguas. E l resto se disemin en tugurios en otras partes de la ciudad, algunos porque 110 les gustaba el nuevo tipo de vivienda, otros -segn un funcionario del organismo de l a vivienda- por la desconfianza que les inspiraba la intervencin oficial. Las opiniones de las autoridades urbanas y de habitacin revelan que para mejorar en general la situacin de la vivienda ser necesaria una accin encaminada en varias direcciones : 1. Ayuda y orientacin para las familias que estn ahora construyendo sus hogares en las afueras de las ciudades. Actualmente, en tanto que son escasos los proyectos de autoconstruccin patrocinados oficialmente, hay gran cantidad de construccin no reglamentada por parte de obreros que desean vivir en algo mejor que una casucha. Estos obreros, que tienen poco capital para adquirir terrenos y materiales de construccin,son a menudo explotados por especuladores que lotean los terrenos perifricos para venderlos en parcelas m u y pequeas sin pavimentacin, agua potable, alcantarillado, etc. Distintas clases de ayuda y asesoramiento son necesarios para las familias que quieren comprar terrenos para construir a precios razonables y con cierta seguridad de que no habr fraudes y para las familias que son ms pobres y tienen menos iniciativa; la ayuda a la autoconstruccin no debe limitarse a los proyectos formales de autoconstruccin dirigida. (Sin embargo, puede haber ventajas sociales en mezclar distintos tipos de familias dentro de un solo barrio.) L a municipalidad u organismo de la vivienda debe tener atribuciones suficientes para evitar la construccin no autorizada de casuchas. A l propio tiempo, se podr descubrir que el mtodo ms prctico es permitir que el propietario haga una casucha temporal en su terreno y construya entonces una casa ms permanente a medida que lo permitan su tiempo y su capacidad para comprar materiales. E l principal inconveniente es que e l primer llegado, apenas se traslade a su casa permanente, tratar de arrendar su casucha temporal en vez de demolerla. 2. Adaptacin a las poblaciones de autoconstruccin de la politica latinoamericana actual de organizar los proyectos de vivienda popular en unidades de barrio. Esta poltica supone que las escuelas primarias, las policlnicas de salubridad pblica, los campos de juego, los sitios de reunin colectiva, los centros de distribucin, etc. se construyen como parte del proyecto, de acuerdo con las previsiones demogrficas y los servicios ya disponibles en las partes circundantes de la ciudad. E n los mejores casos, tambin significa que un personal de asistentes socides y economistas domsticos se asocia desde un comienzo al proyecto para ayudar a los residentes a adaptarse a nuevas formas de vida. 3. Experimentos en la produccin de casas pequeas y senciiias que se apartan en alguna medida de las normas mnimas exigidas 327

actualmente en cuanto a tamao y comodidades. Se comprende que l a mayor parte de los organismos de la vivienda no est dispuesta a tomar este paso, pero no tiene otra alternativa si han de ayudar a las masas que viven en barrios de casuchas. Esta poltica est siendo adoptada ahora en un nuevo programa de la habitacin iniciado por e l Instituto Nacional de la Vivienda de Mxico; las pequeas casas para los grupos de ingresos ms bajos se estn combinando en unidades de barrio con casas ms grandes para familias que puedan pagar un alquiler ms alto y con los tipos de servicios colectivos mencionados con anterioridad. 4. Programas de renovacin urbana para rehabilitar en la medida de lo posible los barrios de casas en decadencia,barrios de tugurios y localidades de viviendas construidas por sus ocupantes, en casos en que no haya perspectivas inmediatas de su reemplazo por viviendas nuevas. Esos programas suponen ayuda tcnica y material para los ocupantes, inspeccin y obligaciones de conservacin para los propietarios de los edificios alquilados. Hasta e l presente, es sorprendente l a poca atencin que han merecido en Amrica Latina los esfuerzos por evitar e l deterioro y rehabilitar las casas existentes, aparte de que, debido a l rgido control de los alquileres,los propietarios no han tenido incentivos para conservar sus edificios en buen estado. 5. Tentativas de mejorar la eficiencia de la industria de la construccin, tanto por e l entrenamiento de los obreros (comprendidala formacin en la autoconstruccin de viviendas) como por los experimentos con componentes prefabricados y materiales ms baratos de construccin. 6. Coordinacin de los programas de vivienda popular con otros tipos de programas -desarrollo de comunidades, en particularque tienen por objeto elevar l a capacidad de ganancia y los niveles de vida de familias por debajo del nivel de ingreso atendidas por los programas populares de vivienda. P L A N E A M I E N T O Y CONTROL DEL USO DE LA TIERRA Y a se ha hecho notar que e l crecimiento urbano reciente no ha estado sujeto a un planeamiento eficaz y que los lmites de las ciudades ms grandes, o las zonas afectas a reglamentos sobre e l uso de terrenos urbanos, a menudo no coinciden con la zona que est ahora urbanizada. Varios problemas resultantes exigen solucin urgente : 1. Los barrios de casuchas aparecen del da a la noche en las afueras de las ciudades, con frecuencia en terrenos baldos que no se prestan para ningn tipo de desarrollo urbano debido a su mucha inclinacin o peridica inundacin.E n muchos casos, sus ocupantes

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estn ansiosos de ser anexados a la ciudad, pero las autoridades municipales, con mucha razn, no quieren asumir l a responsabilidad de proporcionar servicios urbanos a grupos muy pobres que no pueden pagar impuestos para mantener dichos servicios. 2. Las industrias que se establecen fuera de los lmites urbanos infringen los reglamentos y escabullen e l pago de los impuestos, crean problemas para toda la ciudad de contaminacin de aguas y aire, y estimulan e l crecimiento de barrios de casuchas en su vecindad. 3. L a adquisicin de terrenos en la periferia de las ciudades se ha convertido en una de las formas ms lucrativas de inversin. Debido a las contribuciones muy bajas o nulas que gravan los terrenos baldos en las afueras de las ciudades, los compradores han podido guardar esa tierra sin usarla esperando una gran ganancia cuando se ample l a ciudad. E n muchos casos tambin los dueos de la tierra pueden venderla a futuros domiciliarios sin que se hayan pavimentado las calles ni provisto los servicios urbanos y sin ninguna restriccin en cuanto a l tamao mnimo de los predios. 4 . Debido al elevado precio del terreno en l a periferia las viviendas construidas por las familias ms pobres y los proyectos de habitacin popular se sitan a considerable distancia de los lmites urbanos, donde la tierra todava es barata. E n consecuencia, las superficies de muchas aglomeraciones urbanas estn creciendo con una rapidez varias veces mayor que sus poblaciones. Este desparramo urbano hace que l a provisin de agua potable, electricidad, alcantarillado, calles y transporte pblico sea innecesariamente caro -cuando se pueden proporcionar-, ocupa los espacios abiertos que estaban hasta haca poco al alcance de los habitantes urbanos y priva a las ciudades rodeadas de desiertos o montaas de la poca tierra cultivable de l a cual coniaban obtener verduras frescas y productos lecheros. A l mismo tiempo, e l centro de las ciudades se ha congestionado a l punto de quedar paralizado debido a que ha habido un auge de l a construccin s i n un control adecuado a las alturas de los edificios, tamao de los predios o atencin a las necesidades de trnsito. Las autoridades concuerdan en la necesidad de un planeamiento a largo plazo, control unificado sobre una superficie bastante grande como para permitir e l futuro crecimiento metropolitano, un sistema eficaz de divisin en zonas, y exigencia de que l a tierra se pueda lotear para h e s residenciales slo en conjuncin con una extensin planificada y simultnea de los servicios urbanos. E l planeamiento a largo plazo para e l crecimiento metropolitano debe prever no slo los futuros distritos residenciales e industriales -comprendidas las ciudades satlites- sino tambin una cantidad suficiente de espacios libres, parques y reas verdes. Tambin hay acuerdo general sobre la necesidad de contar con

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un sistema de impuestos sobre los bienes races que desaliente la tenencia de terrenos baldos con fines especulativos y dar mayores atribuciones a las municipalidades para condenar y expropiar tierras. Las ciudades que tienen suficiente previsin pueden obtener incalculables ventajas comprando terrenos con mucho adelanto, a bajos precios, para su uso ulterior en proyectos de habitacin y otros fines pblicos, vendiendo lo que sobre para usos privados aprobados a los precios ms elevados que resultan de la expansin urbana. L a ciudad de Estocolmo, en particular, se ha beneficiado mucho de una poltica de esta especie. Desde e l punto de vista social, los reglamentos sobre e l uso de la tierra debern redactarse en tal forma de implicar e l menor sacrificio posible para las familias que luchan por conseguir viviendas en la catica expansin de las ciudades. E n por lo menos una ciudad se ha observado que la administracin no tiene poderes para evitar que los especuladores vendan terrenos, pero s tiene atribuciones legales para impedir que los compradores construyan en esos terrenos hasta que no se cumplan los requisitos en cuanto a servicios urbanos. En consecuencia, e l comprador se ver defraudado -si se cumple la ley- o tendr que vivir en precaria situacin legal -sin derecho a pedir servicios urbanos- si construye sin permiso. Los barrios clandestinos de casuchas construidos por ocupantes sin derecho de posesin presentan problemas humanos particularmente difciles. E s intil y tambin inhumano demoler los barrios existentes mientras las autoridades no puedan ofrecer algo mejor a sus ocupantes. Algunas de sus peores caractersticas derivan de la falta de seguridad; las familias que saben que sus casuchas podrn ser demolidas en cualquier momento no tienen ningn inters en mejorarlas. L a ventaja de dar a las familias un incentivo para e l mejoramiento reconociendo su derecho de ocupacin, debe ser sopesada contra las futuras dificultades que ello entraar para la eliminacin de los barrios de casuchas. L a aplicacin estricta de los reglamentos y la inspeccin frecuente de Ics terrenos baldos puede generalmente impedir por un tiempo que aparezcan nuevos barrios de casuchas o que los existentes se extiendan, pero dichas medidas en s mismas slo hacen que la poblacin ejerza mayor presin en l o s barrios de tugurios. D e no aliviarse esa presin, es probable que se produzca una invasin en masa de los terrenos baldos que las autoridades no podrn contener so riesgo de grandes manifestaciones de violencia.

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ANEXOS

1. L I S T A D E P A R T I C I P A N T E S

EXPERTOS DESIGNADOS POR LOS GOBIERNOS

Argentina Lauro Olimpio Laura, ingeniero civil. Bolivia Ricardo Anaya, decano de la Facultad de Ciencias Econmicas de la Universidad de Cochabamba.

Colombia Ignacio Pieros Torres, arquitecto, del Departamento Administrativo de Planeacin y Servicios Tcnicos, profesor de la Facultad de Arquitectura de l a Universidad Nacional, Bogot; Segundo Berna1 Villa, antroplogo, jefe del Departamento de Investigaciones de la Oficina de Planificacin Distrital de Bogot.

Cuba
Jos Morales Hernndez, ingeniero, Ministerio de Obras Pblicas; Enrique Castellb, ingeniero, Ministerio de Obras Pblicas; Jos Sust Mndez, ingeniero, miembro de la Junta Nacional de Planificaci6n y profesor de la Facultad de Ingeniera de la Universidad de L a Habana; Enrique de Jongh, arquitecto, Ministerio de Obras Pblicas; Manuel Gutirrez Garca, arquitecto, Ministerio de Obras Pblicas; Daniel Alvarez del Ro, arquitecto, Ministerio de Obras Pblicas; Luis Sisto Guerra, arquitecto, Municipio de L a Habana.

Chile
Hctor Mardones Restat, arquitecto, decano de la Facultad de Arquitectura de la Universidad de Chile; Toms Reyes Vicua, arquitecto, miembro de la H.Cmara de Diputados; Juan Honold Duener, arquitecto, Ministerio de Obras Pblicas, arquitecto jefe del Plano Intercomunal de Santiago; Mauricio Flisfisch E., abogado, jefe del Departamento Jurdico de la 1. Municipalidad de Santiago; Oscar Domnguez Correa, presbtero, licenciado en sociologa, profesor de sociologa rural en la Universidad Catlica de Chile; Ada Ramrez, arquitecto del Departamento de Obras de la 1. Municipalidad de Santiago; Hernn Calvo, arquitecto del Departamento de Obras de la 1. Municipalidad de Santiago; Carlos Aliaga, arquitecto del Departamento de Obras de la 1. Municipalidad de Santiago; Carlos Caas, arquitecto del Departamento de Obras de la 1. Municipalidad de Santiago; Jorge Larran, arquitecto de l a Direccin de Obras Municipales de Providencia; Moiss Bedrack, arquitecto, profesor de urbanismo de la Facultad de Arquitectura de la Universidad de Chile, arquitecto del Depar-

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tamento de Urbanismo, Ministerio de Obras Pblicas; Amador Brieba, arquitecto del Departamento de Planos Reguladores, Direccin de Planeamiento, Ministerio de Obras Pblicas.

E l Salvador
Roberto A m a y a Daz, agregado civil a la embajada en Chile.
Guatemala Manuel Orellana Cardona, embajador en Chile, abogado y notario; Alfredo Pinillos Roldn, ingeniero; Jos Ramrez Riveros, encargado de prensa. Panam Emmanuel Vergara, arquitecto, subdirector del Instituto de Vivienda y Urbanismo; Secundino Torres G., abogado. Paraguay M o h a m m e d Yampey, arquitecto jefe, Oficina del Plan Regulador, Municipalidad de Asuncin; Carlos Williams, asesor urbanista de la Administracin de Asistencia Tcnica. Uruguay Julio C. Roig, profesor e ingeniero, catedrtico de planificacin en la Facultad de Ingeniera de Montevideo, asesor especializado de la Comisin del Plan Director de Montevideo, ingeniero jefe de las Usinas Elctricas y Telfonos del Estado; Guillermo Campos Thvenin, arquitecto, jefe del Equipo Tcnico de Planificacin de la Direccin Plan Regulador, Concejo Departamental de Montevideo. Venezuela Arturo Luis Berti, mdico-sanitarista, jefe de la Divisin de Malariologa; Pedro Olivares, ingeniero, tcnico en vivienda, Divisin de Malariologa; Luis Rivas, arquitecto, Direccin de Urbanismo, Ministerio de Obras Pblicas; Elio Vidal, arquitecto, Direccin de Urbanismo, Ministerio de Obras Pblicas; Samuel Pieters, arquitecto, Direccin de Urbanismo, Ministerio de Obras Pblicas.
EXPERTOS DESIGNADOS POR LAS NACIONES UNIDAS

Luis Dorich T.. urbanista. director de la Oficina Nacional de Planeamiento v Urbanismo del Per. Diego Lordello de Mello, director adjunto del Instituto Brasileo de Administracin Municipal, Ro de Janeiro, Brasil. Wilbert E. Moore, profesor de sociologa, Universidad de Princeton, Estados Unidos de Amrica. Flix Snchez B.,arquitecto, jefe del Departamento de Estudios y Proyectos del Banco Hipotecario, consultor del Instituto Nacional de l a Vivienda, profesor de Urbanizacin de l a Escuela Nacional de Arquitectura de la Universidad de Mxico. Carmen A. Mir, directora, Centro demogrfico Latino Americano de las Naciones Unidas, Santiago, Chile.
'

EXPERTOS DESIGNADOS POR LA UNESCO

Herbert Blumer, socilogo, Centro Latino Americano de Pesquisas en Ciencias Sociales, Ro de Janeiro, Brasil.

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Gino Germani, socilogo, director del Departamento de Sociologa de la Universidad Nacional de Buenos Aires, Argentina. Philip Hauser, profesor y presidente del departamento de Sociologa y Director del Centro de Poblacin de la Universidad de Chicago, Estados Unidos de Amrica. Jos Matos Mar, antroplogo social, Universidad Nacional Mayor de San Marcos, Lima, Per. Jos Medina Echavarra, socilogo, director de la Escuela Latinoamericana de Sociologa, Santiago, Chile. Carlos M . Rama, profesor de la Universidad de Montevideo, doctor en derecho y ciencias sociales, Uruguay.
REPRESENTANTES DE ORGANISMOS ESPECIALIZADOS

Organizacin de las Naciones Unidas para la Alimentacin y la Agricultura (FAO). C. Frances MacKinnon, oficial regional de economa domstica. Hernn Santa Cruz, representante regional. Oficina Internacional del Trabajo (OIT) : Jaime Illanes Edwards, abogado. Organizacin Mundial de la Salud (OMS) : Prspero Ruiz, ingeniero sanitario.
REPRESENTAhTES DE ORGANIZACIONES iNTERGUBERNAMENTALES

Organizacin de Estados Americanos (OEA) : Celestino Saudo, arquitecto y urbanista.

OBSERVADORES

Arnerican Jewish Committee : Mximo Yagupsky. Colegio de Arquitectos de Valparaso : Sergio Paravic Valdivia. Conferencia Internacional de Servicio Social : Mercedes Ezquerra, presidente del Comit Chileno de Servicio Social; Luca Maturana de Mellafe, asistente social. Consejo Interamericano del Nio, Chile : Francisco Mardones Restat. Federacin Internacional de Sindicatos Cristianos : R a m n Venegas Carrasco, arquitecto. Instituto de Urbanismo de Valparaso : Sergio Paravic Valdivia. Jnternational Union of Local Authorities i n Holland : Diego Lordello de Mello. Oficina del Plano Regulador de Via del Mar, Chile : Luis M u o z Maluschka. Organizacin Interamericana de Cooperacin Intermunicipal : Manuel Fernndez Daz, arquitecto, regidor de la 1. Municipalidad de Santiago; Sergio Ceppi. Sociedad Interamericana de Planificacin : Juan B. Astica Mascar, jefe del Departamento de la Vivienda de la Direccin de Planeamiento, Ministerio de Obras Pblicas. Unin Catlica Internacional de Servicio Social : Adriana Izquierdo Phillips, subdirectora de la Escuela de Servicio Social Elvira Matte de Cruchaga; Mara Isabel Niiez Meyer, asistente social de empresa. Unin Internacional de Arquitectos : Hctor Mardones Restat, presidente. Unin Mundial de Organizaciones Femeninas Catlicas : Mara Alemparte. Universidad de Chile : Hernn Romero, profesor de higiene y medicina preventiva.

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Universidad Nacional, Bogot, Colombia : Jaime Gonzlez Santos, economista, profesar de l a Facultad de Economa.
SECRETANOS ADTUNTOS

Gustavo Durn, asesor especial encargado de la Subdireccin de Estudios, Investigaciones y Desarrollo, Direccin de Asuntos Sociales de las Naciones Unidas. H.M. Phillips, jefe, Divisin de Ciencias Sociales Aplicadas, Departamento de Ciencias Sociales, Unesco.
SECRETAR~A

Naciones Unidas, CEPAL : Louis N. Swenson, secretario ejecutivo adjunto; Jorge Ahumada, director, Divisin para e l Desarrollo Econmico. Naciones Unidas, Direccin de Asuntos Sociales : Gustavo Durn, asesor especial encargado de l a Subdireccin de Estudios, Investigaciones y Desarrollo; Srta. Laura Vergara, Regional Welfare Officer, traduccin. Unesco : H.M.Phillips, jefe, Divisin de Ciencias Sociales Aplicadas, Departamento de Ciencias Sociales.

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11. O R D E N D E L D A

PARTE PRIMERA: HECHOS Y PROBLEMAS DE URBANIZACI~N EN AMRICA LATINA

1. Introduccin : a) Definicin de conceptos. b) L a ciudad latinoamericana en su perspectiva histrica. 2. Datos demogrficos sobre la urbanizacin en Amrica Latina. 3. Aspectos econmicos de la urbanizacin en Amrica Latina : a) Industrializacin y urbanizacin : tipos, escala y situacin geogrfica de las industrias como factores que influyen en las corrientes de urbanizacin; distribucin nacional de la poblacin y de la industria; b) Creacin de oportunidades de empleo en relacin con la m a n o de obra disponible. 4. Los aspectos sociales de la urbanizacin en Amrica Latina : a) Repercusiones humanas y sociales de la urbanizacin: problemas de asimilacin y adaptacin; efectos sobre la estructura social; la familia en transicin, condiciones de los hijos (educacin, vagancia, trabajo infantil); condicin de la mujer; amplitud de los servicios sociales disponibles; delincuencia y accin antisocial; importancia de la organizacin de l a comunidad local; actividades de iniciativa propia y de educacin fundamental; b) Problemas materiales de los grupos urbanos que experimentan un rpido crecimiento; escasez de viviendas, aglomeraciones de tugurios, carencia de servicios pblicos; saneamiento ambiental; salud y nutricin; c) Problemas de trabajo y empleo; la falta de empleo en las comunidades urbanas, relaciones entre los trabajadores y los empleadores; inestabilidad del trabajo, movilidad ocupacional, etc.
PARTE SEGUNDA: CONCLUSIONES Y PLAN DE ACCIN

1. Desarrollo econmico y urbanizacin. 2. Planeamiento fsico; planeamiento urbano y rural; planeamiento regional. 3. Orientacin social. 4. Medidas ulteriores.

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111. L I S T A D E L O S D O C U M E N T O S

PRESENTADOS A L SEMINARIO
(Figura en primer trmino la signatura seguida del ttulo)

DOCUMENTOS MIMEOGRA FIADOS

E/CN.I2/URB/ 1; Unesco/SS/URB/LA/l, Temario provisional (espaol e ingls). E/CN.12/URB/2/Rev.l;Unesco/SS/URB/LA/2/Rev.l, Algunas normas de poltica general que entraa la urbanizacin (espaol e ingls). E/CN.l2/URB/S; Unesco/SS/URB/LA/3,Aspectos de la adaptacin de los migrantes rurales a las condiciones urbanoindustriales de So Paulo, Brasil (espaol e ingls). E/CN.l2/URB/4;Unesco/SS/URB/LA/4, Las principales tesis presentadas y discutidas en e l VI1 Congreso de Sociologa sobre sociologa urbana (espaol e ingls). E/CN.l2/URB/S;Unesco/SS/URB/LA/S, Urbanizacin y planeamiento fsico en e l Per (espaol e ingls). E/CN.I 2 / U R B / 6 ;Unesco /sS/ URB /LA/6, Nota sobre los aspectos econmicos de la urbanizacin en Amrica Latina (espaol e ingls). E/CN. 1 2 / U R B/7;Unesco /SS/URB /LA/7,Relaciones entre desenvolvimiento econmico, industrializacin e incremento demogrfico urbano en el Brasil (espaol e ingls). E/CN. 1 2 / U R B/8;Unesco/SS/URB/LA/8, Algunas caractersticas de la personalidad relacionadas con la movilidad social ascensional en un medio ambiente urbano inestable (espaol e inglts). E/CN.l2/URB/9; Unesco/SS/URB/LA/9,E l proceso de urbanizacin en la Argentina (espaol e ingls). 10;Unesco/SS/URB/LA/ 1 0 , Investigacin sobre los efectos E/CN.l2/URB/ sociales de l a urbanizacin en un rea obrera del Gran Buenos Aires (espaol e ingls). E/CN.l2/URB/ll; Unesco/SS/URB/LA/ll, Migracin y urbanizacin. Las barriadas limeas : un caso de integracin a la vida urbana (espaol e ingls). E/CN.I2/URB/12;Unesco/SS/URB/LA/12, Movimientos migratorios internos y problemas de acomodacin del inmigrante nacional en So Paulo (Brasil) (espaol solamente). E/CN.l2/URB/ 13; Unesco/SS/URB/LA/ 13, Condiciones para asimilar la inmigracin en e l Brasil urbana (espaol e ingls). E/CN. 12/URB /14;Unesco /SS/URB /LA/ 14, Ensayo bibliogrfico sobre urbanizacin en Amrica Latina (espaol solamente). E/CN.l2/URB/lS;Unesco/SS/URB/LA/15,Algunos aspectos de salud mental en relacin al fenmeno de urbanizacin (espaol e ingls). E/CN.l2/URB/l6; Unesco/SS/URB/LA/ 16, L a ciudad de Cochabainba (espaol solamente).

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E/CN.I2/URB/17;Unesco/SS/URB/LA/ 17, Algunas caractersticas de la urbanizacin en Ro de Janeiro (espaol e ingls). E/CN.l2/URB/18; Unesco/SS/URB/LA/18, Aspectos demogrficos de la urbanizacin en la Amrica Latina (espaol e ingls). E/CN.l2/URB/ 19;Unesco/SS/URB/LA/ 19, Creacin de oportunidades de empleo en relacin con la mano de obra disponible (espaol e ingls). E / C N .12/URB /20; Unesco /SS/URB/LA/ 20, Problemas econmico-sociales sobre migracin y urbanizacin en l a ciudad de Esmeraldas, Repblica del Ecuador (espaol e ingls). E / C N .1 2 / U R B/22;Unesco/SS/URB/LA/22, E l proceso urbanstico en Atlixco y en ciudad Sahagn (espaol solamente). E/CN.I2/URB/24; Unesco/SS/URB/LA/24, Urbanizatiori and economic development (ingls solamente). E/CN.l2/URB/25;Unesco/SS/URB/LA/25,Certain conclusions relevant to Latin American urbanization which m a y be drawn from the United Nations Seminar on regional planning (Tokyo, 28 July to 8 August 1958) (ingls solamente).
Documentos de sala de conferencias

Nmero 1, Programa (espaol e ingls). Nmero 2, Programas de la Organizacin de los Estados Americanos reiacionados con la urbanizacin en Amrica Latina (espaol e ingls). Nmero 3, Introduccin a la primera parte, punto 4, del Temario (Repercusiones humanas y sociales de la urbanizacin, etc.) (espaol e ingls). Nmero 4, Aplicabilidad del desarrollo de la comunidad a las zonas rurales (espaol e ingls). Nmero 5, Inmigracin y urbanizacin en Bogot, Colombia (espaol e ingls). Nmero 6, D e la singularidad de la urbanizacin en e l Uruguay (espaol e ingls). Nmero 7, hdodificaciones al programa de trabajos (espaol e ingls). Nmero 9, E l proceso de urbanizacin en e l Paraguay (espaol e ingls). Nmero 10, Nuevas modificaciones al programa de trabajo (espaol solamente).
Documentos informativos

Nmero 1, L a cultura en la vecindad en la ciudad de Mxico (espaol e ingls). l rgimen de salarios y su influencia en la seleccin de la mano Nmero 2, E de obra rural (espaol e ingls). Nmero 3, Rev. 1, Lista de participantes (espaol solamente). Nmero 4, Discurso inaugural de! excelentsimo seor Pablo Prez Zaartu, ministro de Obras Pblicas de Chile (espaol e ingls). Nmero 5, Exposicin del Sr. H.M . Phillips, jefe de Asuntos Econmicos y Sociales del Departamento de Ciencias Sociales de la Unesco (espaol e ingls). Nmero 6, Discurso del Sr. Gustavo Durn, de l a DirecciiSn de Asuntos Sociales de las Naciones Unidas (espaol e ingls). Nmero 7, Mensaje de Sr. Jos A. Mora, secretario general de la Organizacin de los Estados Americanos al seminario sobre urbanizacin en A m rica Latina (espaol e ingls).

1. No se publicaron los documentos E/CN.I2/URB/21 y E/CN.I2/URB/23.

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DOCUMENTOS IMPRESOS

E/CN.5/303/Rev.l; ST/SOA/26, E l progreso social mediante el desarrollo de la comunidad (espaol e ingls). ST/SOA/34, Informe sobre una poltica coordinada relativa al nivel de vida familiar (espaol ingls). S T / S O A / S E R I E S n.O 21, L a poblacin de sudamrica (espaol e ingls). S T / S O A / S E R I E S n." 16, La poblacin de la Amrica Central y Mxico en e l perodo de 1950 a 1980 (espaol solamente). SS/57/V/74 Unesco, Urbanization in Asia and the Far East (ingls solamente). E/CN.5/332; ST/SOA/39, estudio internacional sobre programas de desarrollo social (espaol e ingls). E/CN.5/324/Rev.l;ST/SOA/33, L a situacin social en e l mundo (espaol e ingls). E/CN.5/323; SR/SOAi32, Financiamiento de los programas de vivienda y de mejoramiento de la comunidad (espaol e ingls). ST/SOA/SER.A/17, Factores determinantes y consecuencias de las tendencias demogrficas (espaol e ingls). ST/TAA/SER.C/35, Seminario de las Naciones Unidas sobre planificacin regional (espaol e ingls). ST/SOA/SD/ 1, Add.2/Rev.l, Estudio comparado sobre delincuencia juvenil (espaol e ingls). TAA/COS/4, E l proceso de urbanizacin en la zona metropolitana de San Jos, Costa Rica (espaol solamente). ESAPAC/547/BM.32, Hacia una integracin metropolitana de San Jos (espaol solamente). ESAPAC, Alajuelita : un cantn en crecimiento (espaol solamente).

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