El deterioro ambiental en Canarias como resultado del deterioro de la democracia

Federico Aguilera-Klink y Juan Snchez-Garca 1. Introduccin

Las Islas Canarias tienen casi la mitad de su territorio bajo proteccin legal debido a la importancia de sus espacios naturales (Cuadro 1). Sin embargo el Gobierno Autonmico apenas dedica presupuesto para la proteccin real de estos espacios (Cuadro 2). Adems, la poltica econmica en Canarias est demasiado orientada hacia la construccin de nuevas infraestructuras como carreteras, puertos, nuevas pistas de aeropuertos, plantas de incineracin, desaladoras, ..etc. Por lo tanto, existe un serio deterioro ambiental (Cuadro 3) reconocido por el Gobierno de Canarias que cuestiona la supuesta proteccin existente. Este deterioro es el resultado de la manera autoritaria en la que se toman las decisiones pblicas. En otras palabras, nuestro trabajo constata el hecho de que el principal problema ambiental consiste en la manera en la que se toman las decisiones. Esto ya fue sugerido por el Informe Brundtland (1987) y se insiste en ello en el Informe del World Resources de 2004, aunque lo cierto es que se ha prestado escasa atencin a este aspecto puesto que los problemas ambientales siguen siendo errneamente identificados con los impactos o repercusiones finales y no con sus causas originales. Cuadro 1. Superficie de los espacios naturales protegidos en Canarias (km2)

Superficie de las IslasCanarias Superficie Legalmente Protegida

7.447 3.011

Fuente: Martn Esquivel et al. (1995), in Fernndez-Palacios et al, 2004.

Cuadro 2. Indicadores indirectos que muestran un presupuesto inadecuado para una proteccin ambiental real

Insuficiencia: Reducido nmero de agentes de medio ambiente del Gobierno de Canarias (30 agentes para siete Islas que disponen de algo ms del 40 % de su territorio protegido); A pesar de la multiplicacin de normativa ambiental el personal de medio

ambiente sigue siendo el mismo; slo el nmero de altos cargos ha crecido. Ineficiencia: Hay una atomizacin de competencias entre las distintas administraciones regional e insular con una descoordinacin absoluta entre las diferentes administraciones encargadas de cada cosa. Incompetencia: No hay un rgano de la Consejera de Medio Ambiente y Ordenacin del Territorio encargado de vigilar el cumplimiento de las autorizaciones o declaraciones de impacto con lo el cumplimiento de las condiciones establecidas en las mismas queda al arbitrio de los administrados. En teora esta vigilancia corresponde a la Agencia del Proteccin del Medio Natural y Urbano (rgano externo a la Consejera) pero no cumple con esta funcin. Inactividad: Dejan caducar espacios naturales protegidos en trmite de aprobacin Fuente: Elaboracin propia a partir de entrevistas personales

Cuadro 3. Caractersticas biofsicas del deterioro ambiental en Canarias

Ocupacin catica e insostenible del territorio Fragmentacin y alteracin del paisaje Prdida del patrimonio animal y vegetal Deterioro de los espacios naturales protegidos debido a usos incompatibles con los objetivos de conservacin

Generacin de residuos ms elevada que la media nacional Deterioro de la calidad del agua, uso insostenible de la misma e inseguridad de los ciudadanos debido a riesgos hirogeolgicos

Empobrecimiento y prdida del suelo Deterioro de los recursos marinos Uso insostenible de la energa, baja autosuficiencia y contribuci al cambio climtico con gases de efecto invernadero

- Sistema de accesibilidad insostenible e insuficientemente integrado Fuente: Anexo I. Resumen del Diagnstico Ambiental de Canarias. (Gobierno de Canarias) (2003, Informe no publicado).

2. Percepcin ciudadana del deterioro ambiental

Cmo es percibido el problema por los ciudadanos? Es interesante sealar que el deterioro ambiental es percibido, fundamentalmente, como un resultado del empobrecimiento de la democracia o de la prdida de su calidad. El indicador ms importante de esta prdida de calidad, aunque no el nico, es la manera autoritaria en la que las decisiones pblicas son tomadas por los gobiernos, formal o ceremonialmente, democrticos. Es decir, hay gobiernos elegidos democrticamente a travs de las elecciones, lo que les proporciona una legitimidad democrtica de origen, pero cuya toma de decisiones es profundamente autoritaria lo que invalida esa legitimidad obtenida. A esto podemos denominarlo deslegitimidad democrtica de comportamiento o, simplemente, deterioro de la calidad de la democracia. En otras palabras, podemos identificar, al menos, tres niveles de legitimacin democrtica. El primero se obtiene a travs de las elecciones. Por supuesto es muy importante, para validar este nivel, conocer cmo se financian los partidos, quin los financia y si algunas practicas electorales, tales como las invitaciones a comidas y a viajes, son compatibles son compatibles con un contexto razonablemente democrtico. El segundo nivel se obtiene a travs de un debate documentado y razonado. Es decir, el hecho de que un partido o una coalicin de partidos obtenga mayora absoluta no significa que pueda tomar decisiones de manera arbitraria o ignorar la necesidad de defender la toma de decisiones pblicas con argumentos slidos sometidos a debate pblico. Al contrario, la legitimidad democrtica de comportamiento slo existe si las decisiones se toman contando con un debate pblico documentado y razonado. El tercer nivel de legitimidad proviene del cumplimiento real de las leyes y de la dotacin de un presupuesto suficiente para su aplicacin. El problema consiste en que, a menudo, no se cumplen estas condiciones. De hecho, no conocemos bien cmo se financian las partidos ni quin los financia a la vez que las invitaciones a comidas y viajes son habituales. Tampoco hay debates serios, ni razonamientos documentados, ni participacin pblica razonable en la toma de decisiones. Y, por supuesto, ni se dotan presupuestariamente las leyes ambientales ni se cumplen, la mayora, como luego veremos, ni los polticos tienen demasiado inters en aplicarlas. Por otro lado, es habitual constatar entre los polticos elegidos la defensa de las decisiones autoritarias con expresiones como votos contra argumentos, que se vote o mis argumentos son mis votos. Estas expresiones son utilizadas de manera 3

despreciativa, por los polticos, contra los ciudadanos que defienden ms participacin y debate pblicos a los que califican de antisistema o terroristas sociales y a los que retan a presentarse a las elecciones en lugar de protestar por la falta de participacin ciudadana. Este tipo de respuestas, profundamente demaggicas y autoritarias, ignoran que el art. 23.1 de la Constitucin Espaola reconoce que Los ciudadanos tienen el derecho a participar en los asuntos pblicos, directamente o a travs de representantes libremente elegidos en sufragio universal. La Constitucin tambin obliga a los representantes polticos a desarrollar vas de participacin. El problema es que no se desarrollan estos artculos para hacer efectivo el derecho a participar, lo que no impide que los ciudadanos busquemos vas reales de participacin pblica. En cualquier caso, podemos afirmar que una decisin tomada por mayora pero basada en mentiras carece de legitimidad democrtica. La actual ministra de medio ambiente, Cristina Narbona, parece ir en esta direccin, al menos verbalmente, al insistir en que no hay mayor amenaza para el medio ambiente que la demagogia, es decir, el engao a los ciudadanos, el ocultismo intencionado de datos y decisiones, la manipulacin interesada de la situacin real de los recursos naturales y de las alternativas que existen para explotarlos adecuadamente" (Recursos Mundiales, 2004, p. vii,). En este sentido se puede afirmar que La forma en que adoptamos las decisiones y quin las adopta a menudo determina lo que decidimos. (Recursos Mundiales, 2004). Esto es, en gran medida, lo que est ocurriendo en Canarias. Metodolgicamente, este resultado se sustenta en seis pilares con los que hemos trabajado en diversos momentos del proyecto: a) Identificacin de algunos proyectos de infraestructuras con elevada contestacin social; el proceso de toma municipal de decisiones relacionado con la ordenacin del territorio y el funcionamiento de la Consejera de Ordenacin del territorio y Medio Ambiente, b) Estudio detallado de los documentos de los proyectos y el comportamiento real que subyace en la toma de decisiones de las instituciones pblicas en relacin con la construccin de infraestructuras, c) Entrevistas en profundidad con personas involucradas en cuestiones ambientales, debido a su preparacin o a su inters como ciudadanos, d) Organizacin de Foros de ciudadanos sobre proyectos especficos como Puerto Industrial de Granadilla y la Planta de Incineracin de Arico, e) Organizacin de Seminarios sobre la situacin ambiental de Tenerife, f) Participacin activa de los investigadores de este proyecto en debates pblicos, conferencias y seminarios.

Inicialmente entendamos por decisin autoritaria aquella que, de manera genrica, era tomada sin la existencia de un debate pblico razonado y argumentado de manera que los decisores pblicos imponan una supuestamente nica solucin sin que hubiera acuerdo previo sobre cul era el problema que se iba a solucionar. Ante esta situacin, nuestra idea de proceso de toma de decisiones democrtica insista en la creacin de espacios de debate pblico para argumentar y razonar sobre proyectos controvertidos. Esto se ilustra en el Cuadro 4 que es sencillo pero muy instructivo. Lo hemos mostrado con frecuencia en las conferencias y seminarios con ciudadanos, durante la realizacin de este proyecto y ha sido considerado por la gente como una herramienta muy efectiva para comprender y expresar las dificultades planteadas por los polticos y funcionarios a la hora de debatir y aceptar soluciones alternativas. Se trata, en suma de arriesgarse a cambiar las preguntas para poder entender Cul es el problema que se pretende resolver? Cuales son las opciones alternativas y cmo se pretenden legitimar? Es, sencillamente, una cuestin de metodologa para mejorar la calidad de la toma de decisiones pblicas mostrando el relevante papel que pueden jugar los ciudadanos.

Cuadro 4 Dos maneras opuestas de tomar decisiones DECISIN AUTORITARIA CULES SON CMO SE LAS OPCIONES ? - EXPERTOS LA SOLUCIN ES ANTERIOR A LA DEFINICIN PBLICA DEL PROBLEMA -EL PESO DE LA PRUEBA RECAE SOBRE LOS CIUDADANOS -CULES SON LEGITIMAN? DECISIN DEMOCRTICA CULES SON CMO SE

LAS OPCIONES? LEGITIMAN? -CUL ES EL PROBLEMA? -CREACIN DE ESPACIOS DE DEBATE PBLICO

LAS PREGUNTAS ARGUMENTADO RELEVANTES? -EL PESO DE LA PRUEBA RECAE SOBRE LOS PROMOTORES

UNA NICA

-EXPERTOS NO

-CULES SON

-ESPACIOS DE

OPCIN DECIDIDA

INDEPENDIENTES LAS PRIORIDADES?

CONSULTA Y DE DELIBERACIN

PREVIAMENTE -EL QUE PAGA Y JUSTIFICADA MANDA -CULES SON LAS OPCIONES -JURADOS DE CIUDADANOS

A POSTERIORI -NO HAY DEBATE ALTERNATIVAS? PBLICO ARGUMENTADO -QUIN FINANCIA LOS ESTUDIOS? -TRIBUNALES CIENTFICOS CON EXPERTOS Y CIUDADANOS INDEPENDIENTES -QUIN ELIGE A LOS EXPERTOS? -MANIFESTACIONES DE PROTESTA -ES NECESARIO EL PROYECTO? EFECTO EFECTO PINOCHO: DON ANGEL S SEOR: LOS EXPERTOS STA ES LA SON LOS QUE NICA SOLUCIN SABEN ABRIR LAS CONSTRUCCIN SOCIAL DEL PROBLEMA CUESTIONES EFECTO DESCORCHE: EFECTO CIUDADANO

Aguilera (2003)

A lo largo del proyecto hemos ido ampliando y profundizando en nuestra comprensin de lo que entendemos por proceso autoritario pero mantenemos, en lo fundamental, nuestra definicin de proceso democrtico de toma decisiones. Hemos de decir, no obstante, que el comportamiento real de las autoridades pblicas, confirmado por las entrevistas en profundidad y el estudio de esa toma de decisiones en proyectos y 6

procesos concretos ha sobrepasado nuestras hiptesis iniciales en relacin con el comportamiento autoritario. Por eso, ahora podemos afirmar que las decisiones autoritarias se enriquecen incluyendo aspectos tales como las declaraciones fraudulentas de inters pblico , la no aplicacin de las leyes ambientales y de proteccin del territorio, la intimidacin y penalizacin de los funcionarios que hacen bien su trabajo y no aceptan las injerencias de los polticos y la ocultacin de declaraciones de impacto ambiental que muestran la incompatibilidad ambiental de los proyectos y advierten del despilfarro de fondos pblicos. (Cuadro 5).

Cuadro 5. Caractersticas de las decisiones autoritarias o indicadores del deterioro de la calidad de la democracia

1. Utilizacin de argumentos falsos o errneos que no se corrigen. 2. Imposicin de una nica solucin sin diagnstico pblicamente debatido y aceptado sobre cul es el problema. 3. Declaracin fraudulenta del inters pblico. 4. Se ignoran opciones alternativas menos costosas, tanto en trminos monetarios como ambientales y sociales. 5. Inexistencia de debate pblico argumentado y razonado con participacin de los promotores del proyecto. 6. Violacin impune de la legislacin ambiental. 7. Ocultacin de informacin clave por parte de los gobiernos. 8. Coaccin de los gobiernos, sobre los tcnicos, para que minimicen o descarten la existencia de impacto ambiental o de opciones alternativas. 9. Frecuente connivencia de intereses econmicos entre los polticos que toman las decisiones y las empresas constructoras de las infraestructuras propuestas. 10. Despilfarro de fondos pblicos al financiarse infraestructuras que no son necesarias.

Fuente: Entrevistas en profundidad. No hace falta insistir en que una decisin razonablemente democrtica es aquella que no cumple con las caractersticas sealadas. En cualquier caso, y aceptando que cualquier caracterstica que se exija a una decisin para que sea calificada de democrtica va a ser considerada ingenua, entendemos que la condicin fundamental que tiene que cumplir 7

una decisin democrtica es la existencia de un debate pblico argumentado y razonado, con la mxima difusin posible, en el que los polticos y sus tcnicos estn obligados a participar aceptando la decisin que suponga un argumento de mejor calidad, tanto en la definicin del problema como en la eleccin de las opciones alternativas. Ese debate es necesario porque es all donde puede hacerse pblico el cumplimiento de las caractersticas mencionadas y salir toda la informacin no explicitada u ocultada por los polticos que es la que impide que la mayora de los ciudadanos entienda cul es el problema real y cuales son las opciones alternativas que existen para solucionarlo. Para que este debate sea posible en igualdad de condiciones es necesario que aquellos que se oponen a los proyectos, o sugieren otras soluciones alternativas, cuenten con financiacin pblica adecuada para consultar con tcnicos independientes y con

aquellas personas que por su preparacin y/o inters puedan proporcionar informacin y argumentos de calidad sobre la deseabilidad y la necesidad de los proyectos en cuestin. Pero incluso sin esa financiacin pblica, aunque con penuria de medios, veremos que ha sido posible demostrar la falsedad de los argumentos gubernamentales presentando diagnsticos ms claros as como opciones mucho ms deseables.

3. Toma autoritaria de decisiones, megaproyectos y regeneracin democrtica

La toma de decisiones autoritarias es habitual en Canarias, especialmente en las decisiones tomadas por el Gobierno autonmico, los gobiernos insulares y algunos ayuntamientos, para aprobar proyectos de construccin de nuevas infraestructuras como lneas de alta tensin, puertos industriales y deportivos, pistas de aeropuertos, autopistas y carreteras, plantas incineradoras de residuos etc. La situacin no es nueva pero se est viviendo con una gran virulencia en los ltimos diez aos. De hecho, es el propio partido que lleva ya en el gobierno de Canarias casi veinte aos, Coalicin Canaria, el que reconoce el incumplimiento de la legislacin vigente en la ordenacin del territorio al afirmar que ...hace falta declarar, legislar y ordenar, pero no es suficiente; la sociedad canaria no puede permitirse el lujo de que las declaraciones sean olvidadas, las leyes incumplidas y los planes modificados (...) hay que recuperar la legalidad urbanstica y ambiental como un valor democrtico, de respeto a la colectividad (Coalicin Canaria, Resoluciones y Ponencias, II Congreso 2002). (La negrita es de los autores de este trabajo). El problema es que han tenido muchos aos para recuperar la citada legalidad urbanstica y 8

ambiental como un valor democrtico y no lo han hecho. Al contrario persisten en esa ilegalidad como iremos viendo. Evidentemente, esta manera de tomar decisiones no slo ocurre en Canarias, es algo generalizado. De hecho, Morin (1999), seala de manera genrica su preocupacin por la regresin democrtica relacionada con las decisiones sobre infraestructuras. nuestras democracias comportan carencia y lagunas. Por ejemplo, a los ciudadanos implicados no se les consulta sobre las alternativas en materia, por ejemplo, de transporte (tren AVE, aviones de transporte, autopistas, etc.). No slo existen incapacidades democrticas. Hay procesos de regresin democrtica que tienden a marginar a los ciudadanos de las grandes decisiones polticas (con el pretexto de que stas son muy <complicadas> y deben ser los expertos tecncratas quienes las tomen), a atrofiar sus habilidades, a amenazar la diversidad, a degradar, en suma, el civismo (Morin, 1999, 135). Sin embargo, los trabajos que quizs estudien con ms detalle la baja calidad de la democracia como expresin de la toma de decisiones sobre la construccin de infraestructuras son los de Flyvbjerg y sus colaboradores. La conclusin a la que llegan estos, tras estudiar las razones por las que sistemticamente se presenta la subestimacin de costes en los clculos de los proyectos relacionados con la construccin de infraestructuras, es que La subestimacin de costes no puede ser explicada por el error sino que parece explicarse mejor por una falsificacin estratgica, es decir, por la mentira (Flyvbjerg et al. 290, 2002). Esta conclusin se ampla en un trabajo posterior del que resumimos algunas caractersticas constatadas en la toma de decisiones sobre la construccin de megaproyectos e infraestructuras (Flyvbjerg, et al. 2003): 1.Mientras se construyen cada vez ms megaproyectos (...) los resultados son muy pobres en trminos econmicos, ambientales y de apoyo ciudadano (p.3). 2. El desarrollo de los megaproyectos no constituye hoy un campo que pertenezca a lo que se denomina clculos honestos (por el contrario) apenas hay clculos fiables y menos an los clculos de los llamados expertos (p.5). 3. Los promotores de los megaproyectos con frecuencia evitan y violan las prcticas establecidas de buen gobierno, transparencia y participacin en la toma de decisiones poltica y administrativa (p.5). 4. Existe un comportamiento de buscadores de rentas en aquellos que justifican la inversin en infraestructuras, explicado por el hecho de que dichas inversiones pueden 9

generar beneficios para grupos concretos de constructores y usuarios mientras que la mayor parte de los costes recae sobre los contribuyentes (p.65).

4. Algunos casos destacados de decisiones autoritarias en Canarias

Hemos sistematizado los casos de estudio en dos grupos: a) la toma de decisiones por parte de los Ayuntamientos en materia de ordenacin del territorio y patrimonio histrico y b) la toma de decisiones sobre infraestructuras por parte del gobierno autonmico y los gobiernos insulares (Cabildos).

4.1. Decisiones tomadas por los ayuntamientos

Es necesario reconocer que el Informe de la Fiscala de Medio Ambiente de Las Palmas de Gran Canaria de 2001, as como un seminario que imparti uno de los Fiscales autores del Informe en el CEES (Centro de Estudios Ecosociales) de la Universidad de La Laguna nos ayud a comprender cmo se tomaban las decisiones y cuales eran algunas de las preguntas relevantes que tenamos que hacernos. Este informe habla textualmente de delitos sobre la ordenacin del territorio y citamos algunos prrafos del mismo que explican de manera muy clara lo que ocurre en Canarias. ...estos delitos son la verdadera estrella de las denuncias recibidas en este Servicio de Medio Ambiente (junto a los vertidos de aguas residuales procedentes de depuradoras). Al ser el turismo el motor del desarrollo econmico de Canarias, la presin de las promotoras inmobiliarias sobre los distintos Ayuntamientos para conseguir cada vez ms y ms suelo es evidente, aunque no es necesaria que sea muy persistente ante la enorme facilidad con que se dejan convencer los Alcaldes de los Municipios. Como las arcas municipales est enormemente depauperadas debido a la corrupcin municipal en el peor de los casos, o al despilfarro e ineficiencia en el mejor de ellos, el urbanismo ha perdido su verdadera razn de ser (la de planificar de modo racional un bien escaso como es el suelo para garantizar el acceso de los ciudadanos a una vivienda digna evitando la especulacin) para transformarse en un medio de financiacin municipal en el que el primer especulador es el Ayuntamiento. Como los nuevos crecimientos urbansticos no responden a un diseo y planificacin, sino a la necesidad de obtener fondos econmicos, estos crecimientos no van 10

acompaados de un crecimiento paralelo de sistemas generales: no se invierten en depuradoras y las que existen no pueden asumir el caudal tan elevado que comporte el asentamiento de la nueva poblacin; mayores residuos slidos urbanos que acaban en vertederos desbordados, infraestructuras insuficientes, etc. ...se rompe la lgica urbanizadora (...) se permite la urbanizacin turstica en zonas alejadas del municipio, en aquellas en las que el promotor ha comprado cientos de miles o millones de metros cuadrados a precio de suelo rstico, se reclasifica posteriormente en urbanizable y se presenta el correspondiente plan parcial que ya contaba con el beneplcito de las autoridades municipales. El resultado es un gran pelotazo urbanstico para los promotores, particulares que pierden sus fincas a travs de expedientes de dominio, alteraciones de las situaciones de fincas en los catastros, construcciones en lugares imposibles, la participacin de polticos en negocios inmobiliarios, proyectos de urbanizacin que entre lo proyectado y lo realizado difieren notablemente, viales pblicos insuficientes, invasiones de dominio pblico, etc. ...la situacin resultante de todo lo anteriormente expuesto es que el verdadero delincuente medioambiental, en la gran mayora de las veces, es la propia Administracin; y en los delitos urbansticos, una buena parte de ellos se cometen con la cooperacin necesaria de la Administracin al otorgar licencias que contradicen abiertamente la legalidad amparndose en la indefinicin de la normativa urbanstica y sectorial aplicable en unas ocasiones, y en otras aplicando la librrima voluntad del rgano decisor incluso en contra de todos los informes tcnicos. As pues, podemos destacar los siguientes aspectos de la toma de decisiones por parte de los ayuntamientos: 1. Dejacin absoluta cometida a lo largo de los aos por los diferentes responsables polticos. 2. La responsabilidad penal por la comisin de estos delitos se difumina dentro del complejo entramado de cargos. 3. Las arcas municipales estn enormemente depauperadas debido a la corrupcin municipal o al despilfarro e ineficiencia. 4. El urbanismo se transforma en un medio de financiacin municipal en el que el primer especulador es el Ayuntamiento. 5. Reclasificacin indebida de suelo rstico a urbanizable vulnerando la legalidad. 6. Un gran pelotazo urbanstico con la participacin de polticos en negocios inmobiliarios. 11

7. El verdadero delincuente medioambiental es, en la gran mayora de las veces, la propia Administracin. En definitiva, las decisiones municipales sobre el territorio se toman como una mezcla de irresponsabilidad pblica, corrupcin econmica, especulacin, vulneracin de la legislacin y participacin de los polticos en los negocios inmobiliarios, todo lo cual consolida el papel de la Administracin como delincuente y no slo medioambiental. El diagnstico es realmente completo Qu ms se puede decir? Hay una conclusin final expresada por el Fiscal de Medio Ambiente de Madrid afirmando que El incumplimiento de las leyes ambientales tiene su origen en la corrupcin del sistema poltico. Porque cuando los intereses econmicos son de ndole menor, stas se cumplen razonablemente; pero cuando estos intereses son importantes, los incumplimientos son clamorosos (...) el incumplimiento de las leyes ambientales es el mejor barmetro de la corrupcin de un sistema poltico (Valerio, 1998). As pues, constatamos una relacin estrecha entre el deterioro ambiental y el deterioro de la democracia explicada por la existencia de poderosos intereses econmicos.

4.2. Decisiones tomadas por el Gobierno de Canarias

Nos referimos, fundamentalmente, a las decisiones relacionadas con la construccin de infraestructuras y al funcionamiento de la Consejera responsable de la proteccin ambiental y la gestin del territorio. En relacin con las decisiones, la respuesta ha sido variada. En algunas ocasiones la oposicin ha partido de los propios ayuntamientos en cuyos municipios se quera construir las infraestructuras. En otras, la oposicin ha partido directamente de la sociedad. Los casos ms destacados de respuestas surgidas de los ayuntamientos han sido los de Vilaflor (Tenerife) y Agimes, Ingenio y Santa Luca (Gran Canaria), donde la decisin del Gobierno de Canarias de pasar una lnea de alto voltage a travs de un rea natural protegida (Vilaflor) e instalar una planta regasificadora que afecta a los citados municipios de Gran Canaria, condujo a los ayuntamientos a organizar

conferencias y debates pblicos para evaluar la necesidad o no de tales infraestructuras y estudiar posibles alternativas. En los dos casos se ha demostrado que las infraestructuras, tal y como estaban inicialmente diseadas, no son necesarias, existiendo opciones mucho razonables como el soterramiento de la lnea de alta tensin, en el caso de Vilaflor, o impulsar la eficiencia y el ahorro energtico, adems de 12

promover las energas renovables, quedando como ltima opcin, si fuera necesario, instalar la planta regasificadora en el mar (off shore). Lo importante ha sido el proceso de debate pblico y de informacin generado, especialmente en el caso de Vilaflor, que ha permitido entender cul era el problema que se pretenda resolver (y cul no era). El caso de Vilaflor ha constituido, adems, el punto de partida de una reflexin ms profunda sobre la calidad de la democracia y la toma de decisiones en Canarias que condujo a la mayor manifestacin de la historia de las islas. Unas 130.000 personas, en una isla con 800.000 habitantes, se manifestaron en Santa Cruz de Tenerife en Noviembre de 2002 insistiendo en que hay otras maneras de hacer las cosas, como as es. Dicho de otra manera, el rechazo inicial al trazado de una red de alta tensin por encima de un espacio natural protegido, no slo es provocado porque la gente entiende que existen alternativas menos impactantes sino por la manera autoritaria que tiene el gobierno de Canarias de querer imponer ese trazado. La suma de ambas cosas y la percepcin amplia del deterioro ambiental de la isla es lo que explica el xito de la manifestacin. Otro grupo de casos muy importante lo constituye la respuesta de algunos barrios de Santa Cruz (capital de la isla) ante la propuesta del Plan General de Ordenacin Urbana de construir nuevas autopistas urbanas y miles de viviendas en barrios modestos en los que sus habitantes disponan de espacios agrcolas. Finalmente, los casos que ms oposicin ciudadana han generado han sido el proyecto de construccin del Nuevo Puerto de Granadilla y el de la incineradora de Arico, ambos en Tenerife. Sin embargo, la diferente actitud de los gobiernos permite obtener conclusiones interesantes por lo que los comentaremos brevemente. La construccin del Puerto de Granadilla es planteada por el Gobierno de Canarias como una infraestructura de inters pblico de primer ordenya que el Puerto de Santa Cruz est agotado y no se puede ampliar. Sin embargo, el estudio de la propia documentacin oficial demuestra que el Puerto de Santa Cruz no slo no est agotado sino que su nivel de ocupacin es del 35 %. Es ms, mientras el gobierno insiste en que no se puede ampliar se solicitan fondos a la Unin Europea para ampliarlo, algo que se est haciendo actualmente, pudiendo ms que duplicar su capacidad gracias a esta ampliacin. Por otro lado, las dimensiones iniciales del proyecto de Granadilla son rechazadas por el Ministerio de Medio Ambiente, debido al impacto ambiental sobre un LIC (Lugar de Inters Comunitario), a pesar de que algunos informes son ocultados por el gobierno 13

canario, de manera que ese proyecto inicial ya se ha reducido tres veces, a pesar, insistimos de que es la versin inicial la que es declarada de inters pblico. Esto significa que esa declaracin es fraudulenta y ha sido empleada para tratar de engaar al Gobierno de Madrid y a la Unin Europea para obtener financiacin de ellos. Ms an, algunos tcnicos del gobierno que cuestionan la inocuidad ambiental del Puerto son intimidados y apartados de sus funciones. Ante esta situacin, la nueva justificacin oficial insiste en que el Puerto de Granadilla es necesario para poder abastecer de gas a Tenerife, como combustible que es imprescindible introducir para cumplir con el Protocolo de Kyoto. Esto ltimo es negado por el ex presidente de la compaa elctrica de la isla, UNELCO, argumentando que el gas slo es viable si existe una importante demanda industrial y de calefaccin, que no es nuestro caso. Adems contamos con opciones alternativas como comentamos ms arriba. A pesar de que el Gobierno de Canarias se niega a debatir en pblico sobre los argumentos que utiliza para justificar la necesidad del Puerto de Granadilla los diferentes movimientos ciudadanos son capaces de desmontar cada una de las justificaciones y se va construyendo una conciencia social de que todo obedece a algo que sealaba Flyvbjerg ms arriba, es decir, a un comportamiento de buscadores de rentas y a la connivencia entre empresarios y polticos que comparten intereses empresariales. El resultado final es una impresionante manifestacin de ms de 100.000 personas en noviembre de 2004 que aglutina no slo a opositores a la construccin del Puerto sino a los vecinos afectados por el resto de las infraestructuras proyectadas. A pesar de todo el Gobierno mantiene, por el momento, su decisin de construirlo. Sin embargo, La Unin Europea no ha decidido todava si financiar el Proyecto. Para presionar a Bruselas y ante la inexistencia de argumentos convincentes, el Gobierno de Canarias invita, durante el verano de 2005, a visitar Tenerife al Comisario Europeo de Transportes, Parrot (que carece de competencias en el tema de los puertos), y al expresidente Clinton, afirmando este ltimo que la construccin del Puerto de Granadilla es muy importante para acabar con la pobreza en Africa. Esta declaracin puede ser tomada como un buen ejemplo de que mientras en un debate pblico a los cientficos y ciudadanos que se oponen a alguna infraestructura se les exige que argumenten cientficamente, a los polticos se les tolera cualquier disparate por el hecho de ser polticos. Y los creadores de opinin, sumisos al poder y a sus negocios, repiten con alegra estos disparates pues 14

saben qu es lo que se espera de ellos. Es como si de juzgara con el sufragio universal la validez de un teorema (Bourdieu, 1995) El nico proyecto que no se mantiene, gracias a la actitud del Ayuntamiento de Arico, es el de la construccin de la incineradora. Los movimientos ciudadanos han presentado alternativas y el Ayuntamiento ha aceptado algunas sugerencias de estos movimientos, llegando a viajar a Suecia y a Portugal, acompaado de algunos miembros de los movimientos para ver el funcionamiento de otras soluciones. En relacin a las decisiones tomadas por el Gobierno de Canarias en relacin al funcionamiento de la Consejera de Medio Ambiente y Ordenacin del Territorio, rgano ejecutivo encargada de la proteccin y gestin del medio ambiente, sirva como ejemplo el cuadro que sigue:

Cuadro 6. Principales caractersticas de las decisiones autoritarias tomadas por la Consejera de Poltica Territorial y Medio Ambiente

1) Toma de decisiones con ausencia de motivacin jurdica o tcnica alguna (por ejemplo, la propuesta de transplante de sebadales lugar de inters cientfico- como consecuencia del proyecto de construccin del macropuerto industrial de Granadilla ). 2) Perodos de informacin pblica de proyectos en el perodo vacacional de agosto. 3) Toma de decisiones con gobiernos en funciones. 4) Ausencia de autnticos instrumentos de participacin ciudadana y no aplicacin efectiva de las agendas 21 locales. 5) Aplicacin restrictiva del derecho de acceso a la informacin ambiental o incluso negacin absoluta del mismo, por ejemplo veto a determinados grupos ecologistas. 6) Eliminacin de los servicios encargados de la informacin ambiental . 7) Ausencia de evaluacin efectiva de la eficiencia de las polticas ambientales. 8) Ocultacin de datos (proyecto del macropuerto industrial de Granadilla, proyecto de la instalacin de una embotelladora en un espacio natural protegido (Taguluche, La Gomera). 9) Adjudicacin de la resolucin de un expediente administrativo a un tcnico afn para que termine en una autorizacin favorable a un empresario al que se quiera favorecer. 10) Jefaturas de servicio de libre designacin (todas en Medio Ambiente y Ordenacin

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del Territorio) lo que provoca que los jefes de servicio se conviertan en autnticos comisarios polticos teniendo esto incidencia en las propias decisiones a tomar, en las mesas de contratacin y en la seleccin de nuevo personal, en la precariedad laboral de los trabajadores y abuso de la contratacin precaria a travs de empresas publicas. 11) Dar a determinados puestos sensibles dentro de la Consejera un determinado perfil profesional con lo que personas afines o mas dciles pueden acceder a aquel puesto y otras no. 12) Premios e incentivos a los trabajadores pblicos ms dciles (congresos, cursos, direcciones facultativas). 13) Tratos de favor materializados en cosas varias, como por ejemplo que se da prioridad en el tiempo a determinados proyectos de promotores que entran mas tarde en el registro administrativo incumpliendo la Ley de procedimiento administrativo que dice que los asuntos se resolvern por riguroso orden de entrada. 14) Presiones para que se tomen determinadas decisiones tcnicas (propuestas de declaracin), no aceptando el criterio tcnico cuando es contrario a los intereses del poltico del momento y forzando a los tcnicos al mximo, por medio de amenazas o chantajes para as tener una apoyatura tcnica a sus decisiones polticas y librarse as de posibles sanciones penales. 15) Apartar determinados funcionarios de sus funciones o impedirles el cumplimiento de las que tienen sealadas. 16) Abuso de la comisin de servicios por parte de los polticos para traer a personas afines a su ideologa. 17) La Agencia de Proteccin del Medio Natural y Urbano basa sus actuaciones en el secretismo absoluto y la opacidad es mxima (falta de difusin de las Memorias, carencia de una pgina web). 18) La mayor parte de los proyectos estn iniciados ya antes de que se sometan a evaluacin de impacto ambiental y obtengan una declaracin favorable (figura de la legalizacin aplicada de facto pero que no existe en la Ley) con lo que no se aplica una poltica de hechos consumados. 19) Los planes y programas no se someten a evaluacin de impacto ambiental sino que nicamente llevan un informe ambiental con lo que no hay posibilidad de no aprobarlos por razones ambientales. Fuente: Entrevistas en profundidad (2003-2005)

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5. Respuesta social ante la degradacin democrtica: el NIMBY ampliado y Asamblea por Tenerife como ejemplos del proceso de ser ciudadanos

Podemos considerar las respuestas de los ciudadanos como situaciones NIMBY (No en mi patio trasero). Ahora bien, estas respuestas no tienen necesariamente que verse como un rechazo personal o egosta a los proyectos, en el sentido de que los ciudadanos se oponen a ellos por el perjuicio personal o directo que les pueden ocasionar. Nosotros interpretamos esta oposicin como un rechazo a una manera autoritaria de tomar soluciones. En este sentido, vemos, por un lado que la nocin de patio trasero es ampliada por los ciudadanos hasta abarcar, a veces, a toda la isla, a toda la comunidad o a todo el pas. Pero, por otro lado, tambin es cierto que las situaciones NIMBY no slo estn diciendo no aqu sino no de esa manera, 1 fundamentalmente: a) no, de esta (autoritaria) manera. b) s, de esta (realmente democrtica) manera (con debate pblico y un razonamiento de buena calidad). c) s, a una definicin pblica de cul es el problema (compartir el diagnstico). d) s, a la necesidad de proporcionar soluciones reales a los problemas cuyo diagnstico hemos compartido. Por ejemplo, en lugar de rechazar simplemente (no aqu) la planta incineradora de residuos, los ciudadanos dicen no porque son capaces de presentar argumentos de calidad mostrando que el problema real consiste en la deficiente gestin de los residuos y en que existen otras mejores soluciones que podran ser adoptadas tras un debate pblico serio y democrtico (s, de otra manera). Lo mismo ocurre con una variedad de problemas mencionados previamente como el Puerto de Granadilla o la lnea de alta tensin de Vilaflor. En todos los casos estudiados hemos visto el mismo comportamiento NIMBY ampliado. Esta es la razn por la que consideramos inaceptable que los llamados gobiernos democrticos den soluciones sin que haya previamente un debate pblico para definir adecuadamente cul es el problema que se pretende resolver, culpen a los ciudadanos por rechazar las soluciones ofrecidas y los califiquen como los del club del no. Esta es tambin la razn por la que los ciudadanos estn volviendo la espalda a las instituciones

Agradecemos esta distincin relevante a Joan Subirats.

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democrticas formales mientras trabajan con seriedad en un proceso de regeneracin democrtica. Es paradjico constatar como la democracia viva se encuentra en el exterior de las instituciones formales a las que reta de una manera contundente y pacfica. En esta direccin, hemos seleccionado los tres indicadores empricos de regeneracin democrtica que presentamos en los cuadros siguientes. El primer indicador es el intento realizado por los ciudadanos para organizarse localmente para estudiar la no aplicacin de la legislacin ambiental y el rechazo al debate pblico por parte de los gobiernos. As, lo que inicialmente eran movimientos ciudadanos preocupados por un problema local se va transformando, no sin dificultad, en una red de apoyo convencida de que el principal problema consiste en el comportamiento de las instituciones formalmente democrticas y de su manera de tomar decisiones. El resultado es la constitucin, en Julio de 2004, de la Asamblea por Tenerife integrada por varios movimientos ciudadanos que trabajan de manera abierta y que descansa en el principio de Debate pblico documentado y argumentado. Aceptando que el resultado es el propio proceso social puesto en marcha, podemos subrayar los siguientes aspectos (Cuadro 7).

Cuadro 7. Algunos indicadores del proceso de regeneracin democrtica Los ciudadanos constatan que existen mejores definiciones de los problemas. Los ciudadanos constatan que existen otras soluciones alternativas. Los ciudadanos estn aprendiendo a argumentar y a debatir en pblico. Los ciudadanos han presentado recursos legales a los niveles regional, nacional y europeo contra las decisiones de los diferentes gobiernos que autorizan la construccin de las infraestructuras. Los ciudadanos han comprendido que las decisiones relacionadas con las infraestructuras no slo afectan a reas especficas sino a la isla entera, al formar parte de un modelo de desarrollo econmico insostenible e injusto. Los ciudadanos estn aprendiendo a ver los problemas ambientales como problemas de toma de decisiones (La forma en que adoptamos las decisiones y quin las adopta a menudo determina lo que decidimos) Los ciudadanos aceptan que hay que atreverse a ver por cuenta propia. Los ciudadanos han constitudo Asamblea por Tenerife, que trabaja razonablemente a travs de diferentes comisiones (jurdica, econmica, tcnica, medios de

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comunicacin, sostenibilidad, etc.), publicando, incluso, un peridico mensual. En resumen: Los ciudadanos estn tomando conciencia de su condicin de ciudadanos.

El Segundo indicador consiste en la presentacin de iniciativas legislativas populares (ILPs). De acuerdo con el prembulo de la Ley Canaria que regula estas iniciativas, esta Ley ....cumple la importante funcin de canalizar las demandas de los ciudadanos que, producto de la espontaneidad social, no hayan sido asumidas por las fuerzas polticas con representacin parlamentaria, enriqueciendo con ello la democracia representativa. De hecho, Canarias, y especialmente Tenerife, es una de las regiones donde ms ILPs se han presentado como muestra el Cuadro 8. Sin embargo, podemos deducir de ese cuadro que, a pesar del elevado nmero de firmas que apoyan estas iniciativas, que requieren un mnimo de 15.000, para ser presentadas, slo dos han sido tomadas en consideracin por el Parlamento Regional, dndose el caso de que una de estas dos ha sido boicoteada por el propio Gobierno Canario, impidiendo su aplicacin.

Cuadro 8. Iniciativas legislativas populares sobre cuestiones ambientales de Tenerife

Iniciativa Popular Ampliacin de

Legislativa Ao (*) Espacios

Nmero de firmas

Situacin actual

Naturales Protegidos El Rincn de La Orotava 1990 33.325 Ley 1992. Plan Especial 1997. Boicot institucional Malpas de Gmar 2001 23.200 Tomada en consideracin. Pendiente del debate del articulado de la ley Costa de Granadilla 2004 56.319 No tomada en consideracin en 2005 Transporte alternativo Tren al norte 1999 22.781 No tomada en consideracin en 2001

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(*) Ao de admisin en el Parlamento Canario

Finalmente, el tercer indicador que proponemos consiste en la importancia numrica de las manifestaciones. Queremos destacar que las manifestaciones pueden verse, una vez que los gobiernos han rechazado el dilogo argumentado y razonado, como una forma de Dilogo Coercitivo (De Marchi and Ravetz, 2001). En los ltimos aos, las demostraciones han reunido a un nmero elevado de personas, aunque siempre podemos preguntarnos Cunto es elevado? en una isla como Tenerife en la que viven 800.000 personas. Nosotros pensamos que ms de 20.000 personas ya es un nmero elevado, otros pensarn que no. Otro aspecto interesante consiste en estudiar cmo reflejan los medios estas manifestaciones. En el caso del Puerto de Granadilla, se manifestaron ms de 100.000 personas. Supongamos incluso que fueran 80.000. El diario El Pas le dedic a esta manifestacin una estrecha columna en una pgina perdida. Pero ese mismo diario dedic posteriormente casi una pgina entera a una manifestacin de unas 15.000 personas, en Barcelona, que peda selecciones olmpicas catalanas. Y ms recientemente, el mismo diario dedic un cuarto de la primera pgina a la manifestacin de 100.000 personas en Washington (septiembre de 2005) contra la guerra de Irak. Miseria de los media! Que dira el socilogo Bourdieu. En cualquier caso los datos de manifestantes en Tenerife se presentan en el Cuadro 9.

Cuadro 9. Manifestaciones en Tenerife sobre cuestiones ambientales

Fecha

Objetivo ambiental central

mbito y lugar

Manifestantes (*) 1.000

Gmar

24/03/01

A favor de la ampliacin del Local espacio natural protegido del Malpas de Gmar (Gmar)

Vilaflor

23/11/02

Oposicin al tendido elctrico que afecta a espacios naturales protegidos; a favor de una poltica energtica ms

Insular (Santa Cruz, capital de la isla)

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apoyada en las energas renovables Granadilla 27/11/04 Oposicin al macro puerto industrial que afecta a un Insular (Santa Cruz, 100.000

lugar de inters comunitario capital de la y a especies protegidas; a favor de la ampliacin de puerto existente en Santa Cruz La Laguna 29/01/05 Oposicin a la especulacin Local (La urbanstica y a la autopista exterior del rea metropolitana Santa Cruz/La Laguna (*) Segn los organizadores Laguna) 8.000 isla)

Por qu los gobiernos rechazan el dilogo razonado o no coercitivo? La respuesta obtenida durante esta investigacin consiste en que los gobiernos, en los casos estudiados, no tienen argumentos razonados o documentados que apoyen sus decisiones porque se han convertido en grupos de intereses. Esa es la razn para mentir, como sealaba Flyvbjerg, en relacin con los megaproyectos. Como afirmaba un conocido periodista (Carlos E. Rodrguez), En Canarias no hay gobierno sino un sindicato de intereses. (http://www.Canariasahora.com; Semana del 15 al 22 Enero de 2005). Esta respuesta puede parecer muy simple, pero no lo es. A lo largo de nuestra investigacin nos hemos esforzado en evitar simplificaciones para no caer en la demagogia, tratando de comprender los conflictos sociales y de profundizar en las razones que pueden explicar las decisiones pblicas. Al final podemos afirmar que en la mayora de las decisiones existe un claro conflicto de intereses y de poder en el sentido de poder estructural (Strange, 1988), es decir, de capacidad de establecer las reglas de juego, de cambiarlas cuando el juego ha comenzado e, incluso, de violarlas impunemente siempre en beneficio de los gobiernos o de algunos de sus miembros que comparte intereses empresariales. Por eso hemos visto que la declaracin de inters pblico de primer orden del Puerto de Granadilla es fraudulenta.

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Pero todos hemos sido enseados a ignorar lo que vemos y a no creer en la evidencia emprica sobre estas cuestiones. Lo novedoso es que muchos ciudadanos han decidido dejar de creerse las mentiras de los polticos, como dice un dibujo de El Roto. Ahora se trata de atreverse a ver y de comprender lo que tenemos delante. La gente se da cuenta de que esta disposicin a querer ver es un proceso esencial para convertirse en ciudadano. Este es el proceso que estamos observando en Canarias en los ltimos aos. Pero no es un proceso lineal ni previsible por lo que no es posible asegurar su posible evolucin. El resultado ms relevante consiste en que el inicio del proceso de regeneracin democrtica est llevando a mucha gente a ser consciente de s misma y a reconocer el enorme potencial creativo que posee como persona y como ciudadano, mucho ms creativo, obviamente, que el de ser un mero votante.

Conclusiones

En los casos que hemos estudiado vemos que, frente al deterioro de las instituciones formalmente democrticas, surgen respuestas ciudadanas que pueden entenderse como intentos de regenerar la democracia. Podemos en consecuencia afirmar que ese deterioro est animando a mucha gente, por primera vez, a sentirse como ciudadanos que argumentan y toman decisiones, que se organizan, que se manifiestan para defender su dignidad y sus derechos con el fin de crear una democracia de major calidad que la que defienden los polticos electos. Estamos pues ante la iniciativa de unas instituciones deliberativas independientes e innovadoras que han creado un espacio insular informal de debate pblico que no constituye slo una necesidad por razones ambientales sino, fundamentalmente, por razones de calidad de la democracia. En este sentido, consideramos un avance muy significativo el paso desde el enfoque NIMBY al enfoque NIMBY ampliado en la medida en la que muestra que la gente no rechaza las infraestructuras porque les molesten de manera directa o personal sino por la manera autoritaria en la que los polticos toman las decisiones sobre la construccin de esas infraestructuras.

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