TRANSFORMACIONES EN CURSO EN EL SISTEMA EDUCATIVO ARGENTINO

*Cecilia Braslavsky

RESUMEN En el presente texto se ofrece la hiptesis de que la educacin argentina atraviesa un proceso de profunda transformacin, caracterizado por un protoconsenso respecto de la orientacin de esa transformacin: mayor calidad con mrgenes variables de preocupacin por la eficiencia y la equidad; descentralizacin y participacin con interpretaciones diferentes acerca de su sentido; y necesidad de protagonismo activo de diferentes actores en la cosa educativa, con variaciones respecto de qu actor debe ocuparse de cules aspectos. Se ofrecen avales empricos para demostrar que la transformacin ocurre en distintos planos, en particular en el institucional y en el curricular, y en menor medida y a partir de una fecha mucho ms reciente tambin en el econmico-financiero. Al mismo tiempo se ofrecen eficiencias empricas respecto de que las transformaciones en curso todava no involucran masivamente reas de tanta importancia como la formacin docente, ni se reflejan en un mejoramiento significativo del comportamiento del sistema educativo en trminos de su eficiencia, equidad de oferta y calidad. Los ndices de rendimiento del sistema educativo continan siendo insatisfactorios, la segmentacin permanece y las primeras experiencias de evaluacin de logros de los estudiantes de la educacin bsica y media permiten proponer que porcentajes significativos de la poblacin argentina no acceden a los cdigos de la modernidad ni avanzan en la formacin de habilidades intelectuales superiores. La transformacin no habra logrado tampoco mejorar las condiciones de trabajo de los docentes, incrementar las competencias tcnicas y operativas del sector, en particular de los Ministerios, ni superar otros condicionantes altamente significativos de la calidad de la educacin. Por ltimo su impacto no sera homogneo en todo el pas, ofrecindose en el texto informacin sobre algunas de las diferentes interprovinciales ms significativas. Introduccin La educacin argentina est atravesando un proceso de profunda transformacin, reconocida por muy diversos autores; pero interpretada en claves muy diferentes. Para algunos, esa transformacin es el resultado de la instalacin cada vez ms clara de un proyecto neoconservador (Paviglianitti 1991). Para otros podra ser el resultado de "ocho aos de esfuerzos en procura de los cambios que la sociedad argentina ha consensuado y que han fructificado en una accin programtica vasta y diversa" (Cantero 1992). Para nosotros es el resultado de un movimiento heterogneo, que intenta responder a una multiplicidad de necesidades, con elementos tomados de diversas fuentes y a travs de prcticas constructivas y obstructoras de numerosos actores. Las necesidades consisten en modificar decididamente una prestacin que no est a la altura de los desafos para el mejoramiento de la calidad de vida de toda la poblacin ni satisface a prcticamente ningn actor ni sector. Diversas investigaciones demuestran que ya a mediados de la dcada de los 80 los padres y los alumnos manifestaban esa insatisfaccin, aunque en muchos casos en forma vaga o difusa y slo referida a aspectos de la compleja situacin vigente (Entel y Braslavsky 1987; Frigerio 1987). En trminos diferentes tambin el empresariado manifestaba la suya, al no mencionar a la escuela ni a las universidades entre las instituciones formadoras de las cualidades apreciadas en los trabajadores, y s hacerlo entre las formadoras de las despreciadas (Gentili 1993). A comienzos de la transicin a la democracia, las necesidades de transformacin de la educacin fueron enfrentadas por actores tan variados como la primera gestin del Ministerio de Educacin Nacional, amplios sectores del progresismo, de la Iglesia catlica, y del estudiantado universitario, en clave restauradora. Para los primeros y parte de los segundos se trataba de volver a fines del siglo XIX, poca de oro de la educacin pblica argentina, signada por un fuerte Estado docente que tuvo la capacidad de generar un sistema educativo muy dinmico al unsono con un proceso de prosperidad econmica e integracin social. Para los terceros se trataba de saldar la deuda que el Estado tena con la Iglesia por la imposicin de 100 aos de laicismo. Para los cuartos el objetivo era reinstalar la Reforma Universitaria de 1918 y su versin de 1958-1966, ampliada con la prctica de ingreso irrestricto incorporada en 1972. El punto culminante de la lgica restauradora para abordar las necesidades educativas fue febrero de 1988. El proceso que mejor la representa es el Congreso Pedaggico que tuvo lugar entre 1986 y esa fecha. A lo largo de su desarrollo y en el Informe Nacional elaborado por los delegados de todas las

provincias, qued en evidencia que la lgica restauradora impona la parlisis, pues impeda la elaboracin de alternativas creativas para atender viejos problemas no resueltos y otros nuevos emergentes.1 Sin embargo, fue en ese mismo proceso que comenz a gestarse una lgica de concertacin de nuevas posiciones y polticas educativas y de bsqueda o creacin de nuevas estrategias de accin. Se construy una nueva lgica que estuvo representada por la forma en que se resolvi el Congreso en algunas provincias, y por el grado de elaboracin de nuevas posiciones que se alcanz en el informe elaborado por su Comisin Asesora Honoraria Nacional 1988, donde estaban representados sectores hasta entonces fuertemente enfrentados. Desde ese momento en adelante disminuy la importancia del pasado como imagen-objetivo de los posicionamientos en educacin, y se multiplicaron las referencias a la investigacin educativa nacional, a procesos de otros pases de Amrica Latina, al Banco Mundial, a la UNESCO y la CEPAL, a experiencias y procesos de Estados Unidos y Japn, a la sociologa crtica de la educacin, etc. Diversos actores de la transformacin educativa, en particular diferentes gestiones nacionales y provinciales, citan e incorporan parte o todas las fuentes mencionadas. La variedad de referencias se articula a tres lgicas distintas. En primer lugar, a la discontinuidad de las gestiones. En segundo lugar, a una penetracin perifrica de los nuevos discursos, y en tercer lugar a la constitucin de un protoconsenso, o consenso incipiente de primer grado, todava inmaduro. La discontinuidad de las gestiones sigue siendo una caracterstica que aunque algo modificada impregna a la educacin argentina. Desde 1984 hasta 1993 la Argentina tuvo 5 Ministros de Educacin, cinco Secretarios y una Secretaria de Educacin, muchos ms Subsecretarios y Subsecretarias, Directores o Directoras Nacionales y Tcnicos. Cada una de las gestiones cumpli con la vocacin fundacional de la cultura poltica argentina, dejando sin efecto una parte importante de las innovaciones de su antecesora y reiniciando otras con una cuota no desdeable de improvisacin. A diferencia de etapas anteriores convivieron con la discontinuidad posiciones preocupadas por fortalecer la continuidad, que estn comenzando a lograr mayor incidencia. En las 24 Jurisdicciones argentinas la situacin fue muy variable. Algunas responden al parmetro descrito (Por ejemplo, Santa Fe y la Provincia de Buenos Aires). En otras (Rio Negro, Mendoza, Capital Federal hasta 1992, Crdoba y La Pampa) hubo mayor continuidad educativa en el marco de cambios de corrientes de un mismo partido o la alternancia de partidos en el poder. En un tercer grupo la inaccin fue la norma. Denominamos penetracin perifrica de los nuevos discursos a cierta tendencia a incorporar lo nuevo, sin analizar su pertinencia para la resolucin de problemas que tienen en cada pas su especificidad, a la cual son ms proclives los tcnicos y funcionarios que sienten su destino atado a la inestabilidad y discontinuidad descritas y no se sienten plenamente responsables de la formulacin de polticas y estrategias que presumen que tendrn que desarrollar o paralizarn otros. La presin por la continuidad de las polticas se retroalimenta con la generacin del protoconsenso. El mismo consistira en la aceptacin generalizada de las crticas, la centralidad de la calidad como objetivo, la necesidad de introducir cambios institucionales, la necesidad de involucrar a mayor cantidad y variedad de actores en las cuestiones educativas, la necesidad de incrementar los recursos destinados a la educacin y la necesidad de elevar la calidad y cantidad de informacin para la toma de decisiones en materia educativa. Fuera del mismo quedaran con matices segn los temas la necesidad de mejorar la eficiencia y equidad del sistema en su conjunto, la direccin y profundidad de los cambios institucionales a promover, la distribucin de poder y de funciones entre los distintos actores, el origen y la distribucin de los recursos y las estrategias a implementar para obtener la informacin necesaria. Sugerimos que el mencionado protoconsenso se debe al esfuerzo de un grupo an pequeo pero creciente de investigadores, tcnicos, polticos, asesores y dirigentes gremiales de una generacin intermedia y conectados a instituciones o iniciativas regionales. Planificadores que participaron de los Seminarios Regionales organizados por la OREALC-UNESCO, consultores involucrados en distintas etapas del Programa Nacional de Asistencia Tcnica a los Sectores Sociales (PRONATASS), investigadores y egresados de la Maestra en Ciencias Sociales con orientacin en Educacin de FLACSO, gremialistas con conocimiento de procesos de concertacin que se llevan a cabo en otros pases de Amrica Latina, buscan alimentar la transformacin realizando una sntesis propia de las influencias diversas y reconociendo el dinamismo existente en diferentes mbitos. Constituyen un grupo que siente su futuro vinculado al del sector, al margen de los avatares de los cambios polticos. Pese a la heterogeneidad de influencias, a la inestabilidad de las gestiones y de una gran cantidad de polticas, a la inaccin de otras gestiones, a lo incipiente e informal de ciertos consensos y a la falta de acuerdos formalizados al estilo del mexicano, el ecuatoriano o el dominicano, en la transformacin educativa argentina se reconocen tendencias que muestran que ese protoconsenso discursivo y propositivo tiene un correlato en las prcticas.

En las prximas pginas se presentarn esas tendencias organizndolas en dos captulos. En el primero se har referencia a las tendencias de transformacin institucional. En el segundo a las tendencias de transformacin curricular. En ambos casos se procurar articular su descripcin a las polticas, programas o proyectos que les dieron origen, las impulsan o, por el contrario, las frenan. Se pasar luego a otro captulo referido al anlisis de esas tendencias en relacin con algunos problemas de equidad, eficiencia y calidad. Por ltimo se presentar una sntesis y conclusiones elaboradas con referencia a la propuesta CEPAL-UNESCO (1992), dejando entre parntesis debates necesarios que en torno a esta ltima an se adeuda la comunidad de investigadores y polticos educativos latinoamericanos. Caractersticas y tendencias institucionales del sistema educativo argentino En este captulo se har referencia a algunas caractersticas y tendencias institucionales del sistema educativo argentino organizadas en cinco temas. El primero se refiere a la estructura de niveles y ciclos y a la matrcula atendida por el sistema educativo el segundo, a los mecanismos previstos para transitar entre aqullos; el tercero, al tipo de prestadores existentes; el cuarto a la estructura de gobierno y de gestin del sistema educativo y de sus instituciones; y el quinto y ltimo, a la gestin de la educacin y a la participacin de la comunidad. Breve presentacin de su estructura y matrcula Hasta este ao el sistema educativo argentino est estructurado en cuatro niveles: inicial, primario, medio y superior o universitario. La obligatoriedad se aplica al nivel primario exclusivamente. Con la aprobacin de la Ley Federal de Educacin 24.195, en abril de 1993; esta estructura queda modificada. De aqu en adelante se mantendr el nivel inicial, pero a continuacin se organizar una educacin general bsica (EGB) de 9 aos de duracin, luego un nivel denominado polimodal, de 3 aos de duracin. La educacin superior no universitaria y universitaria son el nivel siguiente, que como innovacin contina en el nivel cuaternario. La Ley impone la obligatoriedad del ltimo ao del preescolar y de toda la EGB. Segn lo dispuesto en la norma la nueva estructura deber aplicarse paulatinamente, despus que se llegue a los acuerdos del caso entre el Ministerio de Cultura y Educacin de la Nacin y los gobiernos provinciales. Los documentos de trabajo que se estn preparando en el Ministerio de Educacin para avanzar en su expansin progresiva insisten en que no debe ser un mero avance cuantitativo, sino una oportunidad para un cambio cualitativo en la educacin, aun cuando se reconoce que se debern seguir haciendo esfuerzos importantes de incorporacin de matrcula. Esos esfuerzos debern comenzar por el ltimo ao de la educacin inicial que recin ha incorporado algo ms del 80% de los nios de la edad correspondiente, mientras que la tasa de escolarizacin en el nivel primario alcanza al 95,3% de los nios de esa edad (vase cuadros N 1 y 2). Hasta ahora el nivel medio est estructurado en dos ciclos y tres modalidades. Los ciclos son el bsico comn; y las modalidades, el bachillerato, el comercial y el tcnico. Diversas medidas acumulativas de los ltimos 30 aos han tendido a homogeneizar el ciclo bsico de las tres modalidades, a la par de la expansin del nivel, como resultado de la cual actualmente ms de la mitad de los jvenes de 13 a 17 aos asisten a algn establecimiento secundario (vase cuadros N 1 y 2). Pero adems de los desafos de expansin y de la oportunidad de transformacin cualitativa, el planteo de la nueva estructura y disposiciones complementarias, plasmadas en la Ley 24.195, obligan a redisear los mecanismos de trnsito de un nivel a otro del sistema educativo y aspectos de la gestin del sistema educativo en su conjunto, tales como la profesionalizacin definitiva de toda la prestacin preescolar, la generacin de una verdadera metodologa para lograr consensos que impidan la disgregacin del Sistema Educativo Nacional, y el diseo de nuevos modelos compatibles de gestin institucional que permitan a cada jurisdiccin respetar su idiosincrasia y tradicin, cuidando las posibilidades de trnsito de alumnos y docentes por todo el territorio nacional. Esos desafos tambin afectan directamente al nivel superior y universitario, ya que conllevan la revisin de toda la formacin docente, hoy a cargo fundamentalmente de profesorados, pero tambin de universidades. Cambios en las caractersticas del trnsito entre sus diferentes niveles La expansin matricular argentina tiene una curva de crecimiento y retraccin que tiende a coincidir con los cambios de rgimen poltico que caracterizaron a la vida poltica del pas. Generalmente en los perodos democrticos se tendi a crear nuevos establecimientos para atender y tambin promover la demanda educativa. En los perodos autoritarios en cambio se tendi a cerrar establecimientos educativos o a establecer polticas restrictivas para el trnsito de un nivel a otro del sistema educativo.2

En el perodo inmediatamente anterior a 1984, el gobierno militar y numerosas intervenciones provinciales tendieron a cerrar establecimientos educativos de nivel primario (vase cuadro N 3), y tambin establecimientos de la modalidad tcnica del nivel medio (Tedesco y otros 1983). Pese a eso la presin matricular no ces. La nica forma de ponerle un freno fue estableciendo fuertes barreras para el trnsito de un nivel a otro. Por eso, entre 1976 y 1993, se volvieron a organizar exmenes de ingreso para acceder al nivel medio. Por otra parte, la poblacin haba comenzado a percibir la fuerte segmentacin del sector pblico de la educacin argentina, en cuyo seno y al margen de la separacin entre sector pblico y privado se ofreca una prestacin muy diferente en distintos establecimientos educativos. En consecuencia, la prueba o examen tambin era necesaria para reorientar el exceso de demanda desde establecimientos considerados muy buenos o buenos hacia otros considerados regulares o malos (Braslavsky 1986). Tambin para ingresar a la universidad se rendan exmenes de ingreso. No bastaba con aprobarlos para estudiar las carreras elegidas. En cada carrera existan cupos, es decir una cantidad fija de matrcula prevista. Durante la vigencia de esas modalidades de trnsito entre niveles del sistema educativo se gener un mercado de ofertas de preparacin para el ingreso al nivel medio y a la universidad. Esta situacin fue un componente importante de una tendencia a la enajenacin de responsabilidades del Estado y de los sistemas educativos por los logros o resultados. Por otra parte podan costear esa nueva oferta slo los sectores de mayores ingresos. En consecuencia, acumularon oportunidades educativas formales y no formales en detrimento de la equidad (Braslavsky 1986). Esas modalidades de trnsito entre niveles se modificaron a partir de 1984. El principal argumento utilizado fue garantizar la equidad. En 1985, el gobierno nacional dispuso la suspensin del examen de ingreso a los establecimientos bajo su dependencia, que eran hasta entonces los segundos ms solicitados luego de los establecimientos universitarios. Los exmenes de ingreso para los establecimientos provinciales fueron tambin suprimidos. Sin embargo, los procesos de segmentacin educativa siguen teniendo vigencia, por dos razones muy diferentes, pero convergentes. En primer lugar porque las familias y los nios y jvenes de los distintos sectores sociales siguen inscribindose en los establecimientos que les "son destinados" (Filmus 1986); y en segundo lugar porque los propios establecimientos generan prcticas institucionales ms sofisticadas que la de un examen de ingreso para atraer o rechazar a la matrcula del sector social que creen conveniente atender (Krawczyk 1989). Por otra parte, tambin a partir de 1985 las universidades nacionales levantaron los exmenes de ingreso y los cupos. En el caso de la Universidad de Buenos Aires y de algunas otras instituciones se organiz un Ciclo Bsico Comn (CBC), que cumple en la prctica funciones compensatorias en relacin con los escasos aprendizajes realizados por los aspirantes durante sus aos de escolarizacin secundaria y de limitacin del acceso; pero permitindoles a los estudiantes tomar un primer contacto con la institucin universitaria. Este Ciclo Bsico concentra una proporcin muy alta de los recursos del total de la Universidad y es fuertemente criticado desde diversos lugares. Para algunos porque efectivamente selecciona y sta no debera ser su funcin; para otros porque no compensa eficientemente las deficiencias de formacin de los jvenes; para otros porque lejos de corregir la previa seleccin social de los estudiantes a lo largo de su trnsito por el sistema educativo, decididamente la profundiza. Al margen de la problemtica especfica del CBC de la Universidad de Buenos Aires, los estudios realizados en ms de una institucin universitaria han puesto de manifiesto que el denominado "ingreso irrestricto", o sea sin examen y sin cupos, no tendra ningn impacto decisivo en facilitar la presencia de sectores de bajos ingresos en las universidades, ya que los mismos ya habran sido expulsados con anterioridad del sistema (Braslavsky y Filmus 1988). Los cambios en las polticas de trnsito entre un nivel del sistema educativo s incidieron en cambio fuertemente en el incremento matricular, muy particularmente en la duplicacin de la matrcula de nivel superior y universitario. Ellos incidieron tambin en la permanencia de un patrn ms tradicional de relacin entre la prestacin pblica y privada, pues otro efecto del examen y los cupos en las universidades pblicas haba sido la iniciacin de un corrimiento matricular hacia un sector privado con menos exigencias acadmicas para el ingreso, que se habra luego lentificado. La relacin entre los prestadores estatales y privados de educacin Efectivamente, la expansin matricular desde 1984 hasta ahora no signific todava una inversin del patrn histrico de la Argentina, en el sentido del dinamismo del sector pblico en la provisin de educacin (vase cuadro N 4). El actor predominante de la expansin educativa sigue siendo el Estado, aunque ya no a nivel nacional. El mayor esfuerzo administrativo y financiero para la provisin de educacin lo realizan los estados provinciales, contando para ello con los fondos de coparticipacin federal.

Un indicador de la importancia relativa del papel econmico del Estado en materia educativa respecto del que desempea en otros sectores sociales es su participacin en el gasto pblico total que, segn datos oficiales de la Secretara de Programacin Econmica, no siempre idnticos segn las citas de distintos autores, se ha incrementado considerablemente respecto a los ltimos aos del gobierno militar, pasando del 7.7% en su punto ms bajo al 13% en 1990. Sin embargo esto ha sucedido en un contexto de retraccin del gasto social y de recuperacin del crecimiento econmico, en especial a partir de 1990, razn por la cual el porcentaje del PBI destinado a educacin, si bien es superior en 1990 que en 1981, no lo es respecto de otros aos del gobierno militar. En ese contexto el gasto pblico social destinado a educacin se redujo en un 12% y el gasto per cpita en casi un cuarto (Carciofi y Beccaria 1993). Esta tendencia podra estar en un proceso de inflexin a partir de 1991, pues se habra estabilizado el crecimiento y combinado con cierta recuperacin del gasto pblico social. El presupuesto educativo habra pasado de 5.940.387 miles de pesos en 1991 a 8.353.000 miles de pesos en 1993, perodo en el que la inflacin habra estado relativa aunque no totalmente controlada. Del total de 1993, 6.686.000 miles de pesos corresponden a las provincias (MCE 1993). Los efectos de ese mejoramiento no son visibles en los salarios docentes ni en otros aspectos de la prestacin, aun cuando deben reconocerse avances en asignaciones de asistencia a escolares de menores recursos, en edificaciones escolares y en la provisin de textos a las escuelas. El sector privado avanza lenta, pero sostenidamente, con mayor lentitud en el nivel primario que en el medio, y en el medio a su vez con mayor rapidez que en el superior y universitario. Pese a la ausencia de datos a este respecto, es posible sostener que el sector privado no se expandi a travs de nuevas inversiones, sino fundamentalmente aprovechando ms intensivamente capacidades ya instaladas, sobre todo en las grandes ciudades. Es interesante notar, por ejemplo, que mientras la matrcula de nivel primario atendida por el sector se increment en casi un 80%, los establecimientos lo hicieron en la mitad de esta proporcin (vase cuadro N 5). Esa forma de expansin del sector privado puede extraar en un contexto de exaltacin del mercado y de euforia privatizadora. Pero parecera que los lmites a la privatizacin en la educacin estn impuestos por las tendencias econmicas de desindustrializacin (CEPAL 1993), y sociales de empobrecimiento y concentracin de las ganancias (Minujn 1992). Es probable que mucha ms gente de sectores medios bajos dese enviar a sus hijos a escuelas privadas, pero sus retrados ingresos no se lo permitan. Todo esto lleva a pensar que en la Argentina sigue siendo vlida la observacin respecto de la ineludible necesidad de un fuerte dinamismo estatal en la provisin directa de servicios para los sectores de menores ingresos (Tedesco 1989). Ese dinamismo estatal ser diferente en la medida que deber darse en el marco de un cambio muy significativo de los modelos de gestin a nivel central e institucional. Por otra parte es posible que en el marco de la concentracin de ingresos otros muchos quisieran acceder a instituciones universitarias privadas de alta excelencia. Pero stas no existen en la Argentina, a excepcin de algunas creaciones recientes en ciencias econmicas. Los grupos fundadores de universidades privadas han tendido a priorizar el logro de ganancias inmediatas y la capitalizacin inmobiliaria frente a las posibilidades de diseo de una poltica salarial orientada a la captacin de profesores de excelencia y a un equipamiento adecuado para desarrollar mnimos de investigacin indispensables para alcanzar altos parmetros de calidad. Pero tal vez la tendencia ms nueva en la relacin entre los distintos prestadores educativos sea la emergencia de un mercado desleal para el pago de salarios y honorarios. Los establecimientos privados pueden pagar a sus directivos y docentes los honorarios que deciden, mientras que los establecimientos nacionales y provinciales les pagan salarios fijados por ley y sujetos a las polticas de ajuste. En consecuencia, las maestras y maestros de las escuelas estatales tienen un ingreso promedio inicial muy por debajo de la canasta familiar, y que representa el 19.2% del que perciban en 1990 (Gurman y Lemos 1991). El paliativo para enfrentar esta situacin es el pluriempleo docente o mixto, que en algunas ciudades podra afectar al 27% y en otras al 43% de los maestros y maestras (Braslavsky y Birgin 1993). Como resultado de aos de deterioro salarial, el magisterio habra pasado a integrar el contingente de nuevos pobres del pas (Minujn 1992). La primera consecuencia de esta situacin es la reiteracin de huelgas de alcance provincial o nacional que devienen en situaciones tales como apenas 100 das de clase al ao en algunas provincias; y en un reiterado ausentismo. En algunos establecimientos del sector privado, especialmente en la Capital Federal y de la Zona Norte del Gran Buenos Aires, se estn comenzando, en cambio, a pagar salarios de hasta US$ 1.000 por un turno docente de cuatro horas (en el sector pblico ronda los US$ 400) y a ofrecer posiciones directivas por US$ 2.000, 3.000 y hasta 5.000. Esta situacin contribuye a profundizar un proceso de seleccin negativa de docentes para el sector pblico, contribuyendo desde otro ngulo a acentuar la ya mencionada segmentacin. Sin embargo por ahora no est probado que salarios docentes tan diferentes se traduzcan en niveles de logro de los egresados proporcionalmente dispares.

Gobierno y gestin del sistema educativo y de sus instituciones El gobierno y la gestin de la educacin argentina estn transitando un largo proceso de ms de 25 aos de transformaciones. Uno de los ejes ms visibles de esas transformaciones es la transferencia del tradicionalmente extendido sector educativo dependiente del Estado Nacional a las provincias y a la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires; y la apertura de mayores posibilidades de protagonismo a otras municipalidades a travs de nuevas disposiciones constitucionales y/o legales, o de la puesta en vigencia de artculos no aplicados de algunas ms antiguas. A fines de la dcada de los 60 el gobierno militar de aquel entonces avanz primeros pasos para transferir las escuelas creadas por el Estado Nacional en todo el territorio de la Repblica a las provincias (Puiggrs 1993). La falta de consenso acerca de esos pasos determin que con el retorno a la democracia en 1973 se discontinuara la transferencia hasta el siguiente gobierno militar. En 1978, prcticamente toda la educacin primaria qued en manos de las jurisdicciones provinciales y de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires. El actual Gobierno constitucional, llev a cabo la transferencia de los establecimientos de nivel medio a las mismas jurisdicciones provincias y municipalidad de la ciudad de Buenos Aires y est concertando la de los establecimientos de formacin docente a los mismos mbitos. La justificacin de la transferencia radicara de acuerdo con sus promotores en el hecho de ser el paso decisivo y la mejor modalidad posible, para garantizar un proceso de descentralizacin que permita una ms plena realizacin del federalismo constitucional, un mejor uso de recursos cada vez ms escasos, una mejor reorganizacin de una cantidad de sistemas educativos superpuestos en un mismo territorio y el acercamiento de las decisiones a todos y a cada uno de los establecimientos educativos. El argumento constitucional se apoya en la interpretacin del artculo de la Constitucin que otorga a las provincias la potestad de hacerse cargo de la instruccin general, lo cual hoy involucrara cuanto menos a la educacin primaria y media. La ayuda del Estado Nacional compens imposibilidades transitorias para fundar escuelas (Puiggrs 1993), pero hoy ya no tendra razn de existir bajo esa forma. Si bien desde este argumento no se justificara la transferencia de la formacin docente a las provincias, no cabe duda de que el mismo es atendible en lo que respecta a los otros niveles. La necesidad de racionalizar recursos escasos es otro argumento utilizado por las administraciones promotoras de la transferencia, representadas por economistas de orientacin fiscalista (Piffano 1987). Sus crticos, generalmente educadores, aunque tambin economistas de otras orientaciones, sostienen que ms all de racionalizar se busc disminuir los recursos destinados por el Estado Nacional a la educacin (Narodovsky 1991). En una u otra direccin lo cierto es que la racionalidad econmica estuvo muy presente en el momento de tomar las decisiones del caso, y con ms fuerza incluso que las otras enunciadas. Cuando se plante la transferencia existan en una misma ciudad cuanto menos cuatro tipos de establecimientos de nivel primario y casi siempre tambin secundario: pblicos nacionales, pblicos provinciales, privados supervisados por el gobierno nacional y privados supervisados por el gobierno provincial. Cada uno de ellos tena sus propios planes, programas, normas, supervisores, salarios, etc. (Tedesco y otros 1983). La transferencia deba constituirse en el punto de partida de la reorganizacin de los servicios de un mismo territorio, facilitando el planeamiento, la supervisin y los pases de alumnos entre diversos establecimientos. La necesidad de esa reorganizacin fue y es aceptada an por algunos de los crticos de la transferencia, que no delinean sin embargo una clara alternativa para la misma (Paviglianitti 1989, 49 y Paviglianitti 1991). Por ltimo, una parte significativa de los sectores no guiados por una lgica fiscalista, o al menos no exclusivamente por ella, que apoyaron la poltica de descentralizacin y que consideran que la transferencia es un paso imprescindible de aqulla, evaluaban que la misma facilitara la participacin de las comunidades educativas en las decisiones (Cincecyt 1986). Es posible que al proceso de transferencia de las responsabilidades educativas desde el Estado Nacional hacia las provincias lo contine en algunas de ellas un proceso de municipalizacin. En diez provincias las principales normas que rigen la organizacin institucional de la educacin preveen aunque no imponen la municipalizacin de la educacin. Siete de ellas fueron dictadas con posterioridad a 1984. En algunos casos, como la ciudad de Mar del Plata en la Provincia de Buenos Aires, la municipalizacin ya es una realidad. La investigacin educativa adeuda una evaluacin exhaustiva de los procesos de transferencia de los establecimientos educativos a las provincias y a la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, que sera casi indispensable antes de que avance la municipalizacin. Sin embargo las pocas reconstrucciones existentes (Senen Gonzlez 1989; Tapia de Cibrin 1989; Kisilevsky 1990) y sobre todo la experiencia de trabajo en el sistema educativo permiten proponer el desencadenamiento de cuatro efectos paradojales. El primero es la cristalizacin de sistemas de gobiernos provinciales a menudo tan burocrticos y distantes de los establecimientos educativos como lo era antes el gobierno nacional. El segundo es el fortalecimiento de mecanismos clientelares en la base del sistema. El tercero es el incremento de ciertos costos sin un claro

mejoramiento de la calidad de los servicios, por ejemplo a travs de la creacin de equipos tcnicos con escasa experiencia y formacin y consecuente baja eficiencia, y el cuarto la enorme dificultad por construir la participacin de las comunidades educativas, en sectores del sistema educativo ya transferidos (Tiramonti 1993a y Cigliutti 1993). La apertura a la participacin social en la educacin est inscrita en las Constituciones y/o las Leyes de Educacin de 20 de las 23 provincias argentinas. Todas ellas plantean que la conduccin del sistema educativo tiene que estar en manos de rganos colegiados de gobierno, con algn tipo de participacin de la comunidad, al menos educativa. Por lo menos Chaco, Ro Negro y Salta, plantean adems en su normativa de primer nivel la organizacin de Consejos en las instituciones educativas. En ninguno de estos casos se procedi a organizarlos en los hechos, como ocurri en la Provincia de Buenos Aires, donde su creacin y constitucin se produjo por decreto. All fue extremadamente difcil construir un modelo diferente de gobierno de las instituciones educativas, debido tanto a resistencias en la cpula como en la base del sistema educativo y a dificultades para convocar al trabajo activo a padres, alumnos y vecinos (Tiramonti 1992 y S. Cigluitti 1993). Ms recientemente en Ro Negro los padres iniciaron demandas para la constitucin de los Consejos que marca su nueva Ley de Educacin, a las cuales el Ejecutivo Provincial est respondiendo. Los modelos propuestos son muy diferentes y tal vez por eso tambin sus posibilidades de xito o fracaso. En la Provincia de Buenos Aires los docentes quedaban en franca minora frente a los representantes de los dems grupos de la comunidad educativa. En la de Ro Negro se preserv la paridad entre los docentes y los representantes de todos los dems sectores de la comunidad educativa, dando a los Directores facultad de desempatar en caso de paridad de votos. Como un tema independiente del de la participacin, en estos ltimos aos se comenz a plantear, desde ngulos muy distintos, la necesidad de fortalecer las instituciones educativas (Fernndez Lamarra s.f.; Braslavsky, Frigerio, et al. 1992), sin percibir plenamente que los establecimientos educativos ya han sufrido una importante transformacin, no captada por la investigacin educativa ni mucho menos a la hora de disear polticas para el sistema. Al menos dos estudios recientes, uno realizado con la metodologa de entrevistas en profundidad (Braslavsky 1993) y otro con la metodologa de encuestas (UEPC 1992) ofrecen algunos elementos que dan cuenta de la transformacin de los establecimientos educativos en el contexto de la descrita transferencia y del languidecimiento del sector educacin del Estado Nacional. De ambos puede conclurse que las instituciones son crecientemente autnomas en diversos mbitos de la toma de decisiones. Sus mrgenes de autonoma van ms all de lo prescrito por la normativa vigente. Su ejercicio depende sobre todo de la capacitacin y de ciertas caractersticas de los directivos y de su forma de interaccin con las comunidades. Los resultados de ese ejercicio no siempre se reflejan en un mejoramiento de la prestacin educativa, ya que las instituciones no pueden controlar aspectos cruciales tales como los salarios, los lineamientos curriculares generales, la formacin y capacitacin de los docentes y la calidad de los libros de texto (Braslavsky 1993). Es extremadamente complejo explicar las mltiples razones de los efectos paradojales de la transferencia y de las limitaciones de la autonoma institucional. Una hiptesis es que parte de las mismas radican en la ausencia de mecanismos de coordinacin y concertacin y en la falta de un concepto nuevo para el Ministerio de Educacin de la Nacin. La nueva Ley de educacin define un espacio privilegiado para la coordinacin y la concertacin educativa: el Consejo Federal de Cultura y Educacin. Este Consejo est presidido por el Ministro Nacional del rea e integrado por el responsable de la conduccin educativa de cada jurisdiccin y un representante del Consejo Interuniversitario Nacional. Se compone de tres rganos y dos Consejos. Los rganos son la Asamblea Federal, el Comit Ejecutivo y la Secretara General y los Consejos, el Econmico-Social y el Tcnico-Pedaggico. La determinacin de sus funciones y su composicin parecen adecuados para promover la profundizacin de los consensos y el sellado de acuerdos, entre otros aspectos porque tambin se define que este Consejo debe cooperar con el Congreso de la Nacin, y con las legislaturas de las provincias y de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, es decir con los representantes polticos del pas. La concrecin de acuerdos depender sin embargo no slo de la habilidad que hayan o no tenido los legisladores al disear ese mbito, sino de la profundizacin del protoconsenso existente y de la capacidad del Ministerio de Cultura y Educacin de proponer una metodologa de trabajo adecuada y de sostenerla en el tiempo. Por otra parte, si bien la transferencia de los establecimientos educativos comenz hace ya 25 aos, la reflexin acerca de si era necesario reformar al centro, para lograr que la transferencia tuviera los efectos deseados, y en qu direccin; recin comenz a cobrar cuerpo en los ltimos dos o tres aos. A travs de un largo y costoso proceso, se ha ido definiendo el perfil de un "ministerio sin escuelas" (Wilkinson, et al. 1990; MCE-PPEALC 1993), cuyas funciones principales en coincidencia con lo que se est elaborando a nivel regional (Tedesco 1989) debern ser el aporte a la fijacin y el seguimiento de polticas, la asistencia

tcnica, la compensacin de desigualdades, la informacin y evaluacin, la promocin de la investigacin, la representacin externa y el reconocimiento y equivalencia de ttulos. El mejor diseo de los mecanismos de coordinacin y concertacin educativa y de un nuevo tipo de Ministerio de Educacin tampoco ser suficiente para resolver los problemas de gestin que involucran a los niveles centrales, pues a la fragmentacin interjurisdiccional debe adems sumrsele la fragmentacin intrajurisdiccional, la insuficiencia en cantidad y las limitaciones en calidad de los equipos tcnicos permanentes del Ministerio de Cultura y Educacin de la Nacin y de sus pares provinciales. Existen evidencias empricas que muestran que, al menos en el Gobierno Nacional, diversos estratos de la burocracia educativa sostenan y probablemente sostienen diferentes lgicas. El fluctuante estrato superior actuaba hacia 1988 de acuerdo una lgica poltica inscrita en las necesidades de legitimacin de los funcionarios, propia de las democracias liberales. Ella indica que es necesario cambiar aqullo sobre lo cual existe insatisfaccin para mantener a la clientela. El estable estrato intermedio actuaba, en cambio, hacia esa misma fecha de acuerdo con una lgica burocrtica de reproduccin de lo existente; y el estrato inferior a cargo de las escuelas se asimilaba a la lgica burocrtica o quedaba desarticulado de las polticas (Braslavsky y Tiramonti 1990). Por otra parte, el tipo de polticas de reforma del Estado puestas en prctica, ms orientadas hacia su achicamiento que hacia su redefinicin, han contribuido a vaciar de los mejores equipos a los organismos tcnicos de gobierno, a excepcin de algunas provincias. Las funciones que ellos cumplan o deban cumplir son hoy llevadas a cabo por consultores contratados por prstamos internacionales, sin ninguna estabilidad laboral y que no garantizan por consiguiente ninguna estabilidad institucional. Las plantas funcionales estn devastadas. Del mismo modo la disposicin normativa de la participacin no ser tampoco suficiente para transformar la gestin en la base del sistema, ya que la misma depende adems de la capacitacin e involucramiento de la comunidad y los directivos para una conduccin distinta. Currculum, docentes y textos en la educacin argentina Es extremadamente difcil presentar un cuadro de tendencias cualitativas de la educacin argentina. Esto se debe a tres razones. En primer lugar a la falta de informacin sistemtica. En segundo lugar a la escasez de investigaciones a este respecto; y en tercer lugar a la proliferacin de programas y proyectos especiales de transformacin que se ocupan del currculum y de la formacin docente, no as de los textos. De 225 programas relevados en un estudio muy reciente, la mayora (61%) se concentra en tres lneas prioritarias: "Transformacin curricular y escolar", "Aprendizaje escolar" y "Formacin, perfeccionamiento y apoyo docente" (Cantero 1992). Este dato ha sido interpretado por el autor del estudio como indicador de un proceso de pedagogizacin de la agenda de los polticos y planificadores. Segn su autor esa pedagogizacin pareciera confirmar algunas afirmaciones respecto del agotamiento, que l considera prematuramente enunciado, de un modelo de desarrollo educativo centrado en la expansin y cobertura de la educacin bsica y en programas asistenciales. La situacin curricular Hacia 1984, los diseos curriculares para el nivel primario estaban orientados a la marginacin del saber elaborado o, dicho en lenguaje ms corriente, al oscurantismo y la ignorancia (Braslavsky 1989). El indicador ms claro de esta situacin era la prescripcin del Diseo Curricular de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires de ensear slo 13 letras del alfabeto en primer grado y de retener el aprendizaje de todo el cdigo grfico y de la lectura significativa hasta el tercer grado. El nivel secundario, por su parte, no contaba con diseos curriculares en sentido moderno, sino con planes y programas; muchos de los cuales databan de 1957. La superposicin de planes aprobados en diferentes momentos (144 en total), (vase Aguerrondo y Prado 1992; Tiramonti 1993b), y la postergacin de la preocupacin por la calidad de la educacin, debida a la priorizacin de la participacin democrtica (Tiramonti 1987), dificultan la realizacin de un diagnstico rpido y transparente de la situacin curricular. Todava hacia 1989, es decir cinco aos despus de la transicin democrtica, la mayor parte de los diseos curriculares para el nivel primario, aun cuando hubiesen sido transformados (vase cuadro N 6), continuaban respondiendo a los contenidos mnimos elaborados por el Consejo Federal de Educacin en 1979, en el momento ms oscurantista de la gestin del gobierno de facto y cuando ese organismo era ocupado por los representantes de los interventores federales del Poder Ejecutivo Nacional, ocupado por los militares. Los anlisis existentes no coinciden en su evaluacin respecto de los diseos curriculares vigentes, aun cuando todos marcan cortes entre los anteriores a 1984 y los renovados con posterioridad. De acuerdo con un estudio comparativo de los documentos para el nivel primario previos a 1984, stos haran como ya se indic propuestas para retener los procesos de enseanza-aprendizaje (Braslavsky 1989). Otro estudio seala respecto de los mismos documentos que organizan sus prescripciones concibiendo a la

educacin como un proceso de autorrealizacin individual; mientras que los documentos que se apartaran de ellos favoreceran un enfoque del currculo como un proceso orientado a promover la transformacin social desde la construccin de nuevos sujetos (MCE 1992a). Ms all de esas interpretaciones acerca de la orientacin ms general de los diseos curriculares para el nivel primario, es de sealar que segn todas las evaluaciones realizadas ellos tendran fundamentos muy diversos, pese a lo cual coincidiran en al menos dos cuestiones: la integracin por reas y la regionalizacin. Esas dos tendencias tambin estaran atravesando a los nuevos diseos curriculares para el nivel medio (vase cuadro N 7). Los riesgos de estas tendencias han sido evaluados en varios estados de situacin de la educacin en diferentes provincias (Birgin, et al. 1991; Birgin, Duschatzky y Pineau 1992). Esos trabajos evalan que la propuesta de integracin tal como est siendo puesta en prctica puede conllevar riesgos mayores de deterioro de la calidad de la educacin, porque no siempre se han ponderado los requerimientos de dominio de las disciplinas a integrar por parte de todos los docentes, previsto las actividades necesarias de capacitacin docente, ni analizado la disponibilidad de material didctico adecuado. Por otra parte la propuesta de regionalizacin habra derivado en algunos casos en un marcado aislamiento de los problemas nacionales, latinoamericanos e internacionales. Esta propuesta no siempre habra sido entendida como una estrategia para desarrollar competencias y comprender principios utilizando informacin emprica vinculada a la realidad cotidiana de los alumnos. En algunos casos habra sido asumida como una propuesta omnipresente, que empobrece la oferta de contenidos a ensear, limitndolos a lo que por decreto se supone debe interesar ms a los nios y adolescentes: su entorno cercano. A la luz de estas aproximaciones no es posible afirmar que el hecho de que casi todas las provincias argentinas cuenten con nuevos diseos curriculares significa necesariamente un avance en la propuesta de enseanza. Sin duda en algunas de ellas esos nuevos diseos han incorporado temas y abordajes altamente significativos. Sin embargo es posible que todos los diseos curriculares requieran ajustes y aun revisiones profundas para adecuarlos a los nuevos requerimientos de competitividad, construccin de la ciudadana y equidad. En ese sentido debe observarse que prcticamente ninguno de los nuevos diseos curriculares pone el nfasis en el desarrollo de competencias bsicas o fundamentales. En general, ellos siguen rigindose por las lgicas de suma o resta de contenidos. Sin embargo, algunos de ellos se han planteado el desarrollo de estrategias de enseanza-aprendizaje constructivistas, que abren el camino hacia diseos curriculares ms orientados hacia la formacin de competencias fundamentales. Por otra parte, en una de las ltimas reuniones del Consejo Federal de Cultura y Educacin se aprob un documento que puede orientar la imprescindible revisin previa a los acuerdos de objetivos y contenidos mnimos que segn la nueva Ley Federal de Educacin debe acompaar a la puesta en marcha de la nueva estructura educativa. Ese acuerdo toma posicin en el sentido de orientar la transformacin curricular hacia la formacin de competencias bsicas. Se evidencian en el mismo la adopcin de un nuevo enfoque para la transformacin curricular, pero tambin las limitaciones conceptuales y tcnicas que an existen en el pas para avanzar en esa direccin. Ese acuerdo es, sin embargo, un paso importante para superar otro de los problemas del proceso de cambios curriculares que tiene lugar en la Argentina, su carcter desarticulado. Esa desarticulacin se aplica tanto a una jurisdiccin respecto de las otras, como a un nivel de una misma jurisdiccin respecto de los otros. Esto dificulta tanto el trnsito de los docentes y alumnos entre las diversas provincias, como el pasaje de uno a otro nivel dentro de una misma ciudad. Parecera que algunas de las razones de esa descoordinacin son la falta de capacidades tcnicas instaladas, la desvinculacin de los organismos de gestin escolar respecto de los centros de creacin de conocimiento, muy especialmente de las universidades, y la renuencia a recurrir a expertos extranjeros o de otras provincias (Canteros 1992). Esas mismas razones pueden estar en la base de las deficiencias encontradas en algunos planes y cursos de capacitacin docente en servicio por evaluadores de proyectos, investigadores, maestros y profesores en actividad (Braslavsky y Birgin 1993). Algunos problemas de la formacin docente La formacin docente es uno de los nudos ms problemticos de la educacin argentina. Una de sus aristas es la disminucin del inters por la profesin y en consecuencia de la matrcula de los profesorados, que ha descendido de 14.016 alumnos en primer ao de 1987, a 10.390 en primer ao de 1992. Por otro lado el alumnado de los establecimientos de formacin docente tiene un origen cada vez ms humilde y tiende a ser reclutado entre aspirantes fracasados a una carrera universitaria. Esa matrcula, en retraccin y con significativas peculiaridades socio-culturales, es atendida por profesores cuyas reservas cognoscitivas y didcticas han sido agotadas en instituciones endogmicas, aisladas de toda otra prctica productiva y social que no sea la docencia y organizadas como grandes

escuelas primarias autoritarias. En la mayora de los profesorados no existen rganos participativos de gobierno, los recorridos curriculares estn rgidamente establecidos, sin opciones; no existen pasantas en mbitos extraescolares, no hay bibliotecas, centros de documentacin ni redes informticas, etc. Dos de las pocas investigaciones llevadas a cabo en establecimientos de formacin docente para el nivel medio ponen de manifiesto que muchos de los formadores de docentes no pueden indicar las teoras que ensean, tienen dificultades para citar bibliografa, repiten los programas de las materias que sus estudiantes van a tener que ensear en un nivel inferior del sistema educativo, autocensuraron su bibliografa durante los aos del proceso militar y no la renovaron con posterioridad, y tienen fantasas de fuga de sus tareas, sin posibilidades de concretarla en la realidad (Braslavsky y Birgin 1992; Hillert 1989). Como resultado de esa situacin, quienes se forman para docentes en lugar de adquirir mayor distancia crtica respecto de la enseanza, perderan parte de la capacidad de deteccin y anlisis de muchos de los problemas de la misma a medida que avanzan hacia su habilitacin. Modificar ese estado de cosas no es tarea sencilla. Sin embargo en algunas provincias se ha logrado dar pasos altamente significativos. En una de ellas se comenz por modificar de raz la organizacin institucional, en el entendido de que la misma constituye una importante matriz de aprendizaje. Las modificaciones estaban encaminadas a organizar concursos docentes y dotar de organismos electivos y colegiados a cada institucin. Tambin se estn dando pasos importantes en un proceso de transformacin curricular orientado por el Ministerio de Cultura y Educacin y al cual se incorporan por convenio las provincias que lo desean. Este Programa (PTFD) tiene una estrategia diferente, ms centrada en la modificacin de contenidos mnimos y en la capacitacin de los profesores, aceptando su condicin de futuros formadores y sin someterlos a concurso para el ejercicio del cargo. Transformaciones educativas, eficiencia, equidad y calidad en la Argentina Pese al dinamismo sealado, las principales razones de la insatisfaccin de la poblacin con la educacin tienden a permanecer. El sistema educativo contina sin garantizar la equidad ni la calidad requeridas para la consolidacin de la democracia y una transformacin productiva que haga posible el mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin y la participacin en una economa mundializada en una situacin de conveniencia para los habitantes del pas. La segmentacin regional y social de la educacin Las cifras presentadas en el primer captulo ponen de manifiesto una amplia cobertura educativa promedio. Sin embargo esta cobertura est significativamente diferenciada por provincias. An existen algunas provincias (Chaco, Misiones y Santiago del Estero), que tienen importantes bolsones de exclusin del nivel primario (vase cuadro N 8), y donde sigue siendo necesario priorizar las polticas de expansin del sistema educativo y de asistencia a los escolares. Incluso en las provincias ms ricas existen grupos que ameritan y son objeto de polticas especficas de expansin y asistencia, como en Crdoba donde por un lado la Municipalidad de su capital se hizo cargo de crear instituciones en los barrios ms pobres y peor atendidos y el Gobierno provincial de montar un programa para asistir a los escolares de menores recursos con alimentos y tiles (PAICOR). La disparidad interjurisdiccional se acrecienta en el nivel medio y en la matrcula universitaria. La Capital Federal es el espacio que cuenta con mayor proporcin y cantidad de jvenes estudiantes secundarios y universitarios (vase cuadro N 9). Este hecho es una de las razones de la constitucin del estudiantado de esta ciudad en un importante actor social, un privilegiado objeto de discursos y polticas. A la falta de equidad regional se le suma la falta de equidad social. Como consecuencia de la presin matricular en un contexto de retraccin del papel del Estado Nacional en la prestacin educativa, en mbitos urbano-marginados superpoblados la poblacin escolar fue atendida en peores condiciones y se redujo la cantidad de horas disponibles para el trabajo pedaggico. Hacia 1983, en el conurbano de la Ciudad de Buenos Aires lleg a haber 400.000 nios escolarizados en las llamadas "escuelas de jornada reducida", donde reciban slo 3 e incluso 2 horas de clase diarias, que adems se ocupaban en un 25% en ofrecer alimentacin. Este tipo de establecimientos tambin prolifer en Rosario, el Gran Tucumn y otras ciudades del interior del pas receptoras de poblacin migrante afectada por la desindustrializacin. En esos contextos las instituciones educativas incrementaron sus responsabilidades asistenciales, llegando a ser en los casos ms extremos la nica oferta institucional para el cumplimiento de una gran variedad de funciones comunitarias. En otros contextos, en cambio, como en la ciudad de Buenos Aires, los edificios fueron renovados a la par que se garantizaban otras condiciones favorables a la enseanza. Esas fueron otras de las polticas y acciones que contribuyeron a profundizar la segmentacin de la oferta educativa. A partir de 1984, los gobiernos de algunas provincias volvieron a organizar o ampliaron programas de asistencia a los escolares para paliar los efectos de la crisis econmica y social en la poblacin

escolarizada. Otra jurisdicciones mejoraron las formas de administracin de los recursos para nuevas construcciones y reparaciones, canalizndolos a travs de Asociaciones de Padres, denominadas Cooperadoras. Otras provincias incentivaron sus programas de construcciones escolares. Gracias a la convergencia entre programas de asistencia a los escolares y programas de mejoramiento de la infraestructura edilicia para el nivel primario se habra logrado reducir en medida importante la cantidad de nios que reciben slo 2 3 horas de clases, pero no por ello ha desaparecido la segmentacin educativa que, como se ha visto, tiene mltiples manifestaciones y mecanismos de consolidacin. Algunos indicadores de la ineficiencia del sistema Otra de las manifestaciones de la segmentacin es la mayor incidencia que tienen los muy conocidos indicadores de ineficiencia del sistema educativo en las distintas jurisdicciones y mbitos del pas, as como entre la poblacin de diferentes orgenes sociales y perteneciente a familias con diferente capital cultural. Los ndices de retencin en el sistema educativo han ido mejorando paulatinamente a lo largo del ltimo medio siglo (vase cuadro N 10). Sin embargo, ese mejoramiento dista mucho de ser satisfactorio. An hoy casi muchos nios de las escuelas primarias no pueden cursarlas en la cantidad de aos previstos. Pero el problema se agrava decididamente en las provincias ms pobres y en las reas rurales (vase cuadro N 11), donde la baja eficiencia se constituye en un factor ms para potenciar la falta de equidad. En la dcada de los 70 los problemas de ineficiencia del sistema educativo tendan a explicarse a partir de la pobreza material y cultural de los alumnos. Actualmente habra que insistir en analizar si desde los currculos y modelos de formacin y capacitacin docente existentes es posible pensar en una atencin adecuada a los escolares de reas empobrecidas, o si no se estn reproduciendo condiciones de enseanza-aprendizaje que desde hace ya mucho tiempo muestran su inutilidad. Argumentos en esa direccin se apoyan en la importancia de la repeticin (vase cuadro N 12), o de una pseudopromocin realizada con el propsito de mejorar los indicadores, pero sin que se alcancen los logros de aprendizaje esperados en cada grado. Por ltimo puede sealarse que la baja eficiencia del sistema recorre todos sus niveles, ya que tambin en las universidades los altsimos ndices de desgranamiento y una duracin de los estudios de 2, 3 y hasta 5 aos ms de lo previsto son fenmenos frecuentes. La baja eficiencia del sistema conlleva un costo econmico que la sociedad difcilmente puede soportar, pero conlleva adems una serie de disonancias individuales en trminos de costos de oportunidad y de construccin de una autoestima cuya fortaleza es un ingrediente fundamental en la personalidad de los sujetos del crecimiento con equidad y en democracia. Algunos indicadores de la baja calidad de la educacin argentina Poco despus de asumir las nuevas autoridades electas en 1984, la gestin de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires llev a cabo una de las investigaciones ms rigurosas y de mayor alcance que existen en el pas para evaluar el nivel de logro de los objetivos curriculares por parte de los alumnos. En la misma se reconstruyeron, luego de administrar una prueba a una muestra estratificada de 2.700 nios de tercero, quinto y sptimo grados de 97 escuelas, los perfiles de aprendizaje para cuatro reas de conocimiento: a) matemtica, b) lengua, c) ciencias sociales y d) ciencias naturales. El resultado fue alarmante. En ninguno de los grados en que se administraron las pruebas y para ninguna de las reas de conocimiento, los alumnos haban logrado realizar ms del 52% de los aprendizajes propuestos (Bertoni 1984). Esa investigacin demostr adems, la pobreza del vocabulario infantil y la escasa capacidad para articular un discurso de los escolares de las escuelas primarias. Aquella investigacin fue uno de los puntos de partida para una de las ms slidas, modernas y sostenidas transformaciones curriculares del pas, que se acompa a lo largo de dos gestiones con diversas polticas complementarias orientadas a garantizar su xito, por ejemplo un programa de capacitacin docente semipresencial para los maestros de primero y segundo grado, que abarc a 2.000 maestros. Lamentablemente luego de 8 aos de continuidad, es nuevamente la prctica desarticuladora de actores polticos no involucrados en un proceso de concertacin ni fuertemente presionados por la opinin pblica, la que podra imponer una primera parlisis y el riesgo de retroceso a todo ese proceso. La investigacin sobre perfiles de aprendizaje de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires inici adems una incipiente, pero cada vez mayor, preocupacin por la evaluacin de la calidad de la educacin entre algunos actores del sistema educativo. En ocasiones es la gestin nacional la que se preocupa. En otras, son algunas gestiones provinciales. Miembros de la conduccin de la Confederacin General de Trabajadores de la Educacin (CTERA) la han manifestado en foros. El Consejo

Interuniversitario Nacional ha encargado estudios para desarrollar una metodologa de evaluacin de las universidades. Pero detrs de la preocupacin compartida no existe todava un consenso ni decisiones respecto de qu y cmo se debe evaluar. La nueva Ley de Educacin dispone que el Ministerio de Cultura y Educacin de la Nacin tiene entre sus funciones la de "Evaluar el funcionamiento del sistema educativo en todas las jurisdicciones, niveles, ciclos y regmenes especiales a partir del diseo de un sistema de evaluacin y control peridico de la calidad, concertado en el mbito del Consejo Federal de Cultura y Educacin" (art. 53, k). Es decir que pone a la evaluacin en el mismo mbito privilegiado para el logro de acuerdos que a la fijacin de objetivos y contenidos mnimos, a la compatibilizacin de la formacin docente, y a todas las dems decisiones de alta significacin. Esto constituye una nueva presin para alcanzar los consensos y tomar las decisiones faltantes. El propio Ministerio, por su parte, en el marco del Programa de Asistencia Tcnica a los sectores sociales financiado con crditos del Banco Mundial, intenta desde 1988 avanzar en el diseo de un Sistema Nacional de Evaluacin para los niveles preuniversitarios por un lado y para el sistema universitario por el otro. Los logros son disparejos y lentos. En lo que respecta a los niveles preuniversitarios hubo marchas y contramarchas derivadas de diferencias de enfoques respecto de si se deben evaluar procesos o resultados; y si en el caso de optar por los primeros se debe evaluar al margen o en el marco de la promocin de transformaciones institucionales. Durante el ltimo tramo del gobierno radical se opt por avanzar en el diseo de una metodologa para evaluar resultados y procesos en el marco de la promocin de transformaciones institucionales (Lafourcade 1990). Pese a las intenciones, los avances fueron muy parciales y los resultados publicados slo se refieren a la evaluacin de resultados. En el primer tramo del gobierno actual se opt por probar un operativo ms asociado a la posibilidad de evaluar logros de aprendizaje de los alumnos con muestras reducidas (Aguerrondo, et al. 1992), que sirvi de base a otro de ms envergadura accionado al final del ao lectivo de 1993 y cuyos resultados an se desconocen. En ambos momentos se administraron pruebas cuyos resultados, seis y ocho aos despus de la investigacin sobre perfiles de logros de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, son consistentes con los de aqulla (vase cuadros N 13 y 14). Pero adems, el Operativo Piloto de Validacin de Items para la evaluacin de la Calidad de la Educacin (Aguerrondo, et al. 1992) incluy un ejercicio de elaboracin de redes conceptuales, cuyo principal resultado es que en casi ninguno de los aspectos evaluados existen diferencias importantes entre las producciones de los alumnos de la escuela primaria y los de la media. La misma gestin ministerial que encarg el operativo inhibi la publicacin de sus resultados, lo que da cuenta de las dificultades que existen todava en el pas para instalar una cultura de la evaluacin, acumular experiencias y corregir rumbos a este respecto. El hecho de que la gestin siguiente del mismo gobierno, pero con otro estilo difundiera los resultados y aprovechara la experiencia para avanzar en el montaje de un Sistema Nacional de Evaluacin de la Calidad de la Educacin muestra tambin los avances en el protoconsenso y en el diseo de polticas que realicen su agenda. En lo que respecta al nivel universitario, se ha avanzado en la construccin de metodologas. Actualmente existen cuatro propuestas a disposicin: una contratada por el Ministerio (Marquis y Sigal 1993), otras dos elaboradas por especialistas independientes (Prez Lindo 1993; Lafourcade 1993) y una cuarta elaborada por la CEPAL (vase un aspecto de la misma en Mollis y Tiramonti 1992). Todava no se avanz en medida comparable en los acuerdos para el funcionamiento de un Sistema Nacional de Evaluacin Universitaria, ya que menos de 10 de las ms de 50 casas de altos estudios existentes firmaron un convenio en tal direccin. Primeras conclusiones Pese a que en el texto se ha seguido una lgica guiada por la dinmica de la transformacin educativa en el caso en anlisis y se ha preferido detenerse en algunos temas claves, se concluir con una muy breve reconstruccin y ampliacin de algunos elementos en relacin con la forma en que est organizada la cuarta parte del documento CEPAL-UNESCO (1990), "Polticas para poner en prctica la estrategia", para as responder a la demanda del Dilogo Interamericano, convocante para la produccin de este texto. El anlisis de las dinmicas de transformacin en curso en el sistema educativo argentino pone de manifiesto que muchas de ellas estn orientadas en la direccin de las propuestas del documento CEPALUNESCO (1990), pero que involucran slo algunos de los mbitos de polticas sealados en el documento como prioritarios y no equilibran las distintas lneas estratgicas que propone el documento. En primer lugar se ha generado un proceso de autonomizacin creciente de las unidades educativas, pero con un excesivamente lento y eminentemente exgeno apoyado en programas y

proyectos realizados con financiamiento externo y con un rgimen de contratacin de consultoras fortalecimiento progresivo paralelo de la regulacin pblica, de la participacin y del fortalecimiento de las instancias de coordinacin y concertacin. En segundo lugar se han desarrollado a veces en los papeles y otras en la prctica algunas iniciativas, estrategias y programas que se proponen el acceso universal a los cdigos de la modernidad, o la formacin de competencias fundamentalales o aptitudes bsicas, como se las denomina en el documento; pero que de ningn modo lo garantizan. La expansin de los programas de atencin preescolar slo avanzaron en algunas provincias, los nuevos diseos curriculares y desarrollos didcticos no estn a la altura de los desafos, los textos menos (Liendro 1992; Lanza y Finocchio 1993), aunque un nmero creciente de editoriales estn iniciando procesos de transformacin de su fondo editorial encaminados a esos objetivos. La enseanza de las ciencias contina siendo predominantemente libresca y distante de los problemas cotidianos; y no siempre se generan las adaptaciones institucionales que podran facilitar ese acceso y esa formacin a escolares que viven en comunidades con especificidades a tener en cuenta. Han existido muy pocas y muy dbiles campaas de sensibilizacin por la educacin, que no han penetrado en la opinin pblica con temas vinculados a este segundo objetivo y a la vez mbito de polticas (vase cuadro N 15). En tercer lugar cabe sealar que uno de los mbitos ms dbiles de polticas, en relacin con las propuestas CEPAL-UNESCO es impulsar la creatividad en el acceso, difusin e innovacin cientficotecnolgica en el propio sistema educativo. Las trabas principales para ello son los diseos curriculares y los modelos y estilos docentes. Por otra parte, cuando en el marco del ejercicio de su autonoma algunos establecimientos adquieren equipamiento de punta, no saben cmo utilizarlo, ni hay quien ensee a hacerlo. Por ltimo algunos programas interesantes en este sentido como uno impulsado en el marco de los proyectos de prstamos del Banco Mundial para la organizacin de Centros de Recursos para el Aprendizaje, fueron interrumpidos al cambiar una gestin por otra. Dentro de este mismo mbito, a lo largo del texto se han ofrecido al menos dos ejemplos de desarticulacin del sistema cientfico y universitario de los otros niveles del sistema educativo: en la formacin docente y en el desarrollo de programas y proyectos. A ellos se agregan las metodologas endogmicas utilizadas para la elaboracin de nuevos diseos curriculares y de planes y programas de formacin y capacitacin docente, que tienden a dejarla en manos de los docentes en ejercicio y de funcionarios y tcnicos ministeriales, sin una adecuada retroalimentacin con los mbitos de produccin cientfica y tecnolgica ni de aplicacin de conocimientos a la produccin. Esa desarticulacin conspira contra la posibilidad de impulsar el acceso a los conocimientos y competencias cientfico-tecnolgicas en el sistema educativo. En cuarto lugar, el anlisis de las dinmicas de transformacin muestra una creciente toma de conciencia acerca de la necesidad de una gestin responsable. Este es un logro en s mismo. Por ahora, sin embargo, no se han alcanzado correlatos significativos en el establecimiento de un sistema de informacin y evaluacin de la educacin bsica y media ni en la evaluacin institucional de la educacin superior. En ambos casos se han dado pasos preparatorios. Esos pasos no existen en cambio en lo referente a la evaluacin de la eficiencia externa del sistema, respecto de la cual slo se cuenta con los aportes de pocas investigaciones cuyo carcter acumulativo es incierto. Tambin escasos son, en quinto lugar, los avances en la profesionalizacin y el protagonismo de los educadores. Todava no han cambiado los procesos de reclutamiento ni las polticas de ascenso y salario para el sector pblico. Recin en los ltimos aos se han iniciado cambios parciales en la formacin docente, que involucran a un conjunto relativamente pequeo del total de las instituciones formadoras del pas. Si bien existen muchos programas de capacitacin, la mayora de ellos no son considerados adecuados por los propios docentes, y en muy pocos casos se ha podido demostrar que tienen impacto en la transformacin de las prcticas de aula e institucionales. En sexto lugar no se verifica todava un compromiso financiero efectivo del Estado y de la sociedad con la educacin, que tenga una magnitud acorde con los desafos, aun cuando la nueva Ley de Educacin dispone la duplicacin del presupuesto destinado a la educacin en los prximos 5 aos, lo cual muestra al menos la existencia de grupos interesados en promover su asuncin. En sptimo y ltimo lugar puede agregarse que desde 1984 hasta ahora en la Argentina se ha incentivado la cooperacin regional e internacional, pero la misma no abarca todos los mbitos posibles y puede tener efectos curiosos, tal como generar fantasas de fortalecimiento de la capacidad de operacin del Estado Nacional y de algunos Estados Provinciales a travs de inyecciones coyunturales de recursos frescos, que no revierten en procesos de genuino y permanente fortalecimiento institucional del sector. Pero lo que es ms importante destacar es que, al margen de que se hayan desarrollado las polticas propuestas por CEPAL-UNESCO o no, los actores involucrados en el sistema educativo argentino estn logrando imprimirle una dinmica de bsqueda en el movimiento. Esto significa que no se trata de

disear imgenes objetivo cerradas inmovilizando la accin, y que tiende a admitirse cada vez menos un movimiento sin una direccin; pero que la direccionalidad se intenta construir a travs de la accin. Sin embargo la cantidad y variedad de actores involucrados es an incipiente, el consenso insuficiente, la concertacin difcil, los mbitos geogrficos incorporados a ese movimiento restringidos a algunas jurisdicciones y los efectos todava poco visibles.

*Doctora en filosofa (Universidad de Leipzig). Investigadora del CONICET con sede en FLACSO/Argentina, donde coordina el rea de Educacin y Sociedad, y Profesora Titular Regular de la Universidad de Buenos Aires. NOTAS 1. Vase la descripcin del Congreso y diversas evaluaciones en De Lella y Krotsch 1989. 2. Se trata en realidad de un proceso mucho ms matizado y complejo, ya que por ejemplo entre 1958 y 1966 (perodo democrtico y de vigencia de la Reforma Universitaria) las universidades pusieron en vigencia un curso de ingreso (no simplemente examen) de muy alta exigencia.