Monografia - Orivaldo Simão de Melo

INSTITUTO BRASILIENSE DE DIREITO PBLICO CURSO DE PS-GRADUAO LATO SENSU DIREITO CONSTITUCIONAL
ORIVALDO SIMO DE MELO
PODER REGULAMENTAR, SUSTAO LEGISLATIVA E SEPARAO DE PODERES
Braslia DF
2008
Trabalho
de
concluso
de
curso
apresentado como requisito parcial para obteno do ttulo no curso de psgraduao lato sensu em Direito
Constitucional, do Instituto Brasiliense de Direito Pblico - IDP. Orientadora: Profa. MsC Ins Porto
Braslia DF 2008
Monografia apresentada como requisito parcial obteno do ttulo de
Especialista em Direito Constitucional, no Curso de Ps-Graduao Lato Sensu do Instituto Brasiliense de Direito Pblico IDP.
Aprovado pelos membros da banca examinadora em __/__/_ meno____(_______________________________________
Banca Examinadora:
Presidente: Prof.
Integrante: Prof.
Integrante: Prof.
No competente quem quer, mas quem pode, segundo a norma de Direito.

(TCITO, Caio. O abuso de Poder Administrativo no Brasil, Rio, 1959, p. 27, apud MEIRELLES, Hely Lopes, Direito Administrativo Brasileiro, 33 ed., So Paulo: Malheiros, 2007, p. 152)
a
RESUMO
A separao de poderes que vigora em nosso ordenamento no absoluta, haja vista comportar as excees que a Constituio prev, como aquela do art. 49, inciso V, primeira parte, que atribui ao Congresso Nacional competncia para sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar. Essa modalidade de controle, dada a nota de excepcionalidade de que se reveste no contexto do mecanismo de freios e contrapesos, impe redobrada cautela ao Poder Legislativo, como advertem a doutrina e a jurisprudncia, para que a atuao destinada a preservar sua competncia constitucional no se exceda a ponto de avanar sobre rea de competncia dos outros poderes, hiptese em que o parlamento incorreria na mesma espcie de vcio que pretendia corrigir. A despeito disso, nas Casas Legislativas brasileiras, em todos os nveis da Federao, comumente se identifica tendncia ao exerccio da competncia sustatria de uma maneira que quase no se conhecem limites, de molde a transparecer que a Constituio autorizaria o controle legislativo em causa sobre toda e qualquer espcie de ato normativo oriundo de qualquer dos dois outros Poderes estatais. Esse contexto representa potencial ameaa clusula ptrea do art. 60, 4, inciso III, da Carta Magna, pois compromete a harmonia e a independncia que devem presidir a relao entre os rgos que titularizam as funes do Estado. Palavras-chave: Separao de poderes. Poder regulamentar; Sustao legislativa; Limites;
ABSTRACT
The separation of Powers that stands in our ordainment is not absolute, since it bears the exceptions foreseen by the Constitution as in the 49th article (VI), first part, which confers to the National Congress the competence to halt the normative acts of the Executive Power that exceeds the regulatory power. This control modality, due to the exceptionality tone with which it is invested in the context of the cheks and balances, imposes doubled caution to the Legislative Power, as warned by doctrine and jurisprudence, so that the action destined to preserve its national competence does not exceed itself to the point of pressing on the competence area of other powers, in which case the parliament would incur in the same error it was trying to correct. In despite of that, in the Brazilian Legislative Houses, in all levels of the Federation, it is common to identify the tendency to exert halting competence in an unlimited way, so to imply that the Constitution would authorize the legislative control over any kind of normative act originated from any of the other two state Powers. This context poses potential threat to the immutable clause from the 60th article, paragraph 4 (III), from the Constitution, because it compromises the harmony and independence which should rule the relationship among the entities that are responsible for the States functions. Keywords: Regulatory power; Halting competence; Limits; Separation of Powers.
SUMRIO
INTRODUO.............................................................................................................9 1. SEPARAO DE PODERES E CONTROLES
RECPROCOS...........................................................................................................13 1.1. 1.2. 1.3 1.4 Separao de poderes: breve histrico................................................13 Separao de poderes e controle recproco.........................................14 Modalidades de controle recproco na Constituio de 1988...............17 Controle de correo e sustao congressual de atos normativos do Poder Executivo....................................................................................19 2. CONTROLE LEGISLATIVO DE CORREO E CONFLITO ENTRE
PODERES..................................................................................................................20 2.1. 2.2. Sustao legislativa e exceo separao de poderes.....................20 A competncia congressual sustatria na ordem constitucional brasileira................................................................................................21 2.3. Sustao congressual de atos normativos do Poder Executivo e conflito
entre poderes.....................................................................................................21 2.3.1 Sustao de exorbitncia no exerccio da delegao
legislativa..............................................................................................21 2.3.2 Sustao de exorbitncia do poder regulamentar.......................24 2.3.3 Sustao de exorbitncia no exerccio do poder regulamentar e conflito entre poderes............................................................................25 3. SUSTAO LEGISLATIVA DE ATOS NORMATIVOS DO PODER
EXECUTIVO: LIMITES EM FACE DA SEPARAO DE PODERES........................27 3.1. Poder regulamentar...............................................................................27 3.1.1 Notcia histrica, fundamento e natureza jurdica........................27 3.1.2 Conceito e contedo....................................................................29 3.1.3 Poder regulamentar em sentido estrito e regulamento de execuo...............................................................................................31 3.1.4Tendncia ampliao do contedo do poder
regulamentar.........................................................................................32 3.1.4.1 Regulamento autorizado...................................................32 3.1.4.2 Regulamento autnomo ou independente I......................34 3.1.4.3 Regulamento autnomo ou independente II.....................37
3.1.4.4 Regulamento autnomo ou independente III....................38 3.1.5 Tendncia ampliao da titularidade do poder regulamentar...40 3.1.5.1 A titularidade do poder regulamentar na Constituio......40 3.1.6 Limites do poder regulamentar....................................................45 3.2. Os limites da competncia sustatria congressual...............................48 3.2.1 Sustao de atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar na literalidade do texto constitucional..............49 3.2.2 O ato de competncia do Legislativo...........................................49 3.2.3 O objeto da sustao...................................................................50 3.2.4 O fundamento da sustao..........................................................55 3.2.5 A finalidade da sustao..............................................................57 3.2.6 O limite sustao e o respeito s competncias dos Poderes Executivo e Judicirio...........................................................................58 4 AMPLIAO DA COMPETNCIA SUSTATRIA E SEPARAO DE
PODERES..................................................................................................................60 CONSIDERAES FINAIS.......................................................................................63 REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS...........................................................................66
INTRODUO
O tema deste estudo a anlise das competncias regulamentar, do Poder Executivo, e sustatria, do Poder Legislativo, examinadas ambas luz do princpio da separao dos poderes e de seus consectrios. Seu propsito verificar, com apoio da doutrina e da jurisprudncia, em que termos essas competncias podem ser exercidas sem que haja comprometimento da independncia e harmonia, caracteres que devem presidir as inter-relaes dos poderes estatais no contexto do princpio sistematizado por Montesquieu. A conexo do tema com a realidade concreta se estabelece a partir da constatao de que, na prtica, as corporaes legislativas tendem a socorrer-se da competncia sustatria para controlar todas as espcies de atos do Poder Executivo, situao que sugere, por si s, uma tendncia ampliao de competncia constitucional excepcional. No desenvolvimento da anlise, o Captulo 1 cuidar do tema da separao de poderes sob a tica das modalidades de controles recprocos na Constituio de 1988, com foco no controle de correo, do qual a sustao legislativa manifestao. J o Captulo 2 se deter no tema do controle de correo do Legislativo sobre atos normativos do Executivo em relao s possveis conseqncias que o exerccio dessa competncia possa trazer para a harmonia entre os poderes pela instalao de conflito de competncia. Por sua vez, o Captulo 3 tratar dos limites da competncia sustatria em face da separao de poderes, procurando identific-los, a partir da delimitao da competncia regulamentar, com base na natureza, no objeto, no fundamento e na finalidade da sustao. Finalmente, o Captulo 4 examinar a possibilidade de ampliao da competncia sustatria nos termos do que tem sido a prtica das casas legislativas, pela qual se busca sustar, indistintamente, todo e qualquer ato normativo do Poder Executivo, e at do Poder Judicirio. Como se ver, o tema no daqueles imunes a divergncia, razo por que o modesto desafio que nos propomos neste trabalho enfrent-lo com a imprescindvel coerncia que deve ter um estudo cientfico.
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De fato, j ao tempo da Constituio de 1934 apesar de a curta vida dessa norma no ter propiciado oportunidade de grandes estudos doutrinrios sobre o tema , apresentou-se o problema do exerccio da competncia sustatria legislativa em face do princpio da separao de poderes. Essa Carta previa, no art. 91, competncia parlamentar para examinar, em confronto com as respectivas leis, os regulamentos expedidos pelo Poder Executivo, e suspender a execuo dos dispositivos ilegais. Essa Carta tambm, no art. 172, inciso VIII, dispunha caber privativamente ao Senado vetar os atos normativos da Administrao Pblica Federal que exorbitarem do poder regulamentar ou dos limites da delegao legislativa. Vale registrar, quanto a isso, o entendimento de Arajo Castro, por exemplo, para quem a Constituio de 1934, ao prever a competncia sustatria, criou situao capaz de gerar conflitos entre o Legislativo e o Executivo. Segundo o autor, tal competncia anulava por completo o poder conferido privativamente ao Presidente da Repblica para expedir regulamentos para a fiel execuo das leis1. Sob a Constituio de 1988, cujo art. 49, inciso V, prev a competncia do Congresso Nacional para sustar atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar2, permanece vlida a observao do constitucionalista quanto possibilidade de o exerccio dessa competncia gerar conflitos entre os poderes. A ponto de o Ministro Carlos Velloso, em julgamento pertinente ao tema no Supremo Tribunal Federal, sugerir cautela na interpretao desse dispositivo:
Aqui, a questo no se resolve sem consideraes em torno do sistema de governo consagrado pela Constituio, que o presidencial, em que as funes executiva e legislativa so exercidas com ntida separao. Ento, o dispositivo inscrito no citado inciso V do art. 49 deve ser interpretado com a mxima cautela, j que uma interpretao mais larga desse dispositivo pode fazer parar as rodas do Governo utilizo-me de terminologia usada pelo constitucionalista americano Bernard Schwartz, ao dissertar, no sistema constitucional americano, sobre a atividade regulamentar do Poder Executivo pode, realmente, paralisar, de uma certa forma, a atividade administrativa, que exercida, repito, no sistema 3 presidencial de governo, com ntida separao legislativa.
Apud FERRAZ, Anna Cndida da Cunha. Conflito entre poderes: o poder congressual de sustar atos normativos do Poder Executivo. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1994, p. 65. 2 Em virtude do princpio da simetria, essa competncia se estende aos entes parciais da Federao, motivo por que as concluses neste estudo expendidas se aplicam igualmente ao mbito normativo dos estados, do Distrito Federal e dos municpios. 3 ADIn 748, 1.07.92, Celso de Mello, RTJ 143/510.
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Ocorre que, a despeito da potencial ameaa do exerccio da competncia sustatria para a higidez da separao de poderes o que recomendaria especial cautela no exerc-la , na prtica, os Legislativos, em todas os nveis da Federao, comumente exercitam-na de tal sorte que quase no se conhecem limites, de molde a transparecer que a Constituio autorizaria o exerccio do controle legislativo sobre toda e qualquer espcie de ato normativo oriundo do Poder Executivo. Esse uso abusivo da competncia sustatria, como tendncia, j era apontado por Anna Cndida da Cunha Ferraz em 1994, portanto apenas seis anos aps a promulgao da atual Constituio, quando a autora afirmava que, passado o primeiro momento de perplexidade diante da inusitada competncia congressual, despontava tendncia para o abuso da modalidade de controle. 4 De fato, comum, no mbito das Casas de Leis, a iniciativa de sustao de atos do Poder Executivo de todas as hierarquias. Assim, so objeto de sustao atos privativos do Chefe do Poder, como os decretos, inclusive autnomos, tanto a espcie normativa decorrente do art. 84, inciso VI, da CF, na redao da Emenda Constituio n 32, de 20015, quanto o decreto cuja existncia Hely Lopes Meirelles j admitia mesmo antes dessa alterao da Carta Maior, destinado a disciplinar matria da competncia do Executivo no submetida reserva legal6. So objeto de sustao, ainda, atos de hierarquia inferior, como pareceres7, portarias8, instrues normativas. 9
FERRAZ, Anna Cndida da Cunha. Conflito entre poderes: o poder congressual de sustar atos normativos do Poder Executivo. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1994,, p. 98. 5 A Emenda Constituio n 32, de 2001, estabeleceu competncia privativa do Presidente da Repblica para dispor, mediante decreto, sobre: a) organizao e funcionamento da administrao federal, quando no implicar aumento de despesa nem criao ou extino de rgos pblicos; b) extino de funes ou cargos pblicos, quando vagos;. 6 Cf. Direito Administrativo Brasileiro. So Paulo: Malheiros, 33 ed., 2007, p. 127. 7 Cf., por exemplo, Projeto de Decreto Legislativo n 479/2008, em tramitao no Congresso Nacional para sustar o Parecer/CONJUR/MPS/n 10/2008, aprovado por despacho do Ministro de Estado da Previdncia Social, de 17 de janeiro de 2008. Disponvel em <www.camara.gov.br/sileg/integras/539378.pdf>. Acesso em 3.12.2008. 8 Cf., por exemplo, Projeto de Decreto Legislativo n 1.323/2008, em tramitao no Congresso nacional para sustar a Portaria n 1.429, de 4 de a gosto de 2008, do Ministro de Estado da Justia, Tarso Genro, que declara de posse permanente do grupo indgena Manoki a Terra Indgena Manoki, localizada no municpio de Brasnorte, Estado de Mato Grosso. Disponvel em <www.camara.gov.br/sileg/integras/624650.pdf>. Acesso em 14.12.2008.
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Tambm comum a iniciativa parlamentar de sustao de atos decorrentes do poder de polcia da Administrao10, e no incomum a iniciativa de sustao at de atos do Poder Judicirio11, apesar da literalidade do art. 49, inciso V, da Constituio, que se refere sustao de atos do Poder Executivo12. O problema se coloca, portanto, sob a perspectiva dos limites do exerccio do poder regulamentar e da competncia congressual para sustar atos normativos do Poder Executivo. Isso porque, extrapolados os limites em qualquer dos casos, haver ampliao de competncia constitucional prpria e usurpao de competncia constitucional alheia, do que resultar inevitvel comprometimento da separao de poderes. Para examinar tal problema, necessrio, antes, definir em que consiste o poder regulamentar e quais so seus limites, ultrapassados os quais estar aberta a possibilidade constitucional de controle pelo Poder Legislativo. Definido esse aspecto, necessrio definir os termos e os limites da competncia congressual sustatria, para, ao fim, examinando casos concretos, com apoio da jurisprudncia, demonstrar as hipteses em que a sustao cabvel e as hipteses nas quais restar vulnerada a separao de poderes e aberto o campo do indesejvel conflito entre os rgos do poder estatal.
Cf., por exemplo, Projeto de Decreto Legislativo n 5, de 2003, que tramitou na Cmara Legislativa do Distrito Federal para sustar as aes de demolio de construes em todos os parcelamentos urbanos no-regularizados existentes no Distrito Federal. Disponvel em <http://www.cl.df.gov.br/Legislacao/consultaProposicao-6!5!2003!visualizar.action>. Acesso em 3.12.2008. 11 Foi o que se deu no caso da Resoluo do Tribunal Superior Eleitoral que estabeleceu a chamada verticalizao para as eleies que ocorreram em 2002, que se pretendeu sustar por meio do Projeto de Decreto Legislativo n 1.621/2002, ainda em tramitao no Congresso. Disponvel em <www2.camara.gov.br/proposies>. Acesso em 3.12.2008. 12 Embora no seja objeto deste trabalho, cumpre referir que, por vezes, a iniciativa de sustao, dada a literalidade do dispositivo, fundamentada no art. 49, inciso XI, segundo o qual da competncia exclusiva do Congresso Nacional zelar pela preservao de sua competncia legislativa em face da atribuio normativa dos outros Poderes.
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1.
SEPARAO DE PODERES E CONTROLES RECPROCOS
1.1
Separao de poderes: breve histrico
A separao de poderes, princpio fundamental da Repblica Federativa do Brasil inscrito no art. 2 da Constituio de 1988, consagrou-se, como princpio sistematizado, na clebre obra O esprito das leis, de Montesquieu, datada de 1748. Contudo, bem antes disso, outros jusfilsofos j haviam incursionado pelo tema e lanado, de certo modo, as bases do que viria a ser consagrado posteriormente pelo Baro de la Brde. A base da teoria da separao de poderes13, segundo os autores apontam, remonta Grcia antiga, quando Aristteles (384 a.C. - 322 a.C.), na obra Poltica, preconizou a diviso do governo em trs funes: a de elaborar normas gerais e abstratas; a de aplicar essas normas aos casos concretos; e a de dirimir conflitos decorrentes da aplicao de tais normas. Situa-se a, segundo se afirma, a gnese da especializao das funes estatais nas vertentes legislativa, executiva e judiciria. A formulao aristotlica, porm, consistia apenas na separao das funes estatais, mas no ainda no cometimento do exerccio de cada uma delas a diferentes rgos do Estado. At porque, na poca de Aristteles, imperava a centralizao poltica na figura do soberano. Assim, cabia exclusivamente a este
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O professor Manoel Gonalves Ferreira Filho (O Poder Legislativo e sua Misso. In: O Poder Legislativo e sua Misso, 1973, Ribeiro Preto. Cmara Municipal. So Paulo : Convivium, 1973. v. XVI.) anota que a expresso separao dos poderes s surgiria com a Constituio Francesa, de 1791, cujo art. 16 dispunha que no teria Constituio a sociedade que no garantisse a separao dos poderes com vista proteo dos direitos individuais. A expresso consagrou-se e , atualmente, de uso amplo entre os doutrinadores e consta do art. 60, 4, inciso III, da Constituio, motivo por que adotada neste trabalho. Ressalvam eles, no entanto, a impropriedade dela, haja vista no haver propriamente uma diviso do poder do Estado, que uno e, portanto, indivisvel, mesmo porque a diviso poderia levar a uma organizao jurdica fundada em princpios distintos. O que h propriamente na chamada separao de poderes, diz a doutrina mais recente, na chamada separao de poderes a distribuio do seu exerccio do poder estatal entre diferentes rgos, independentes (ou autnomos, como preferem alguns doutrinadores) entre si. Quanto a isso, registre-se o entendimento de Pedro Lenza (Direito Constitucional Esquematizado, 6 ed., rev., atual. e ampl. So Paulo: Mtodo, 2003), que afirma: (...) o poder uno e indivisvel. O poder no se triparte. O poder um s, manifestando-se atravs de rgos que exercem funes.
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elaborar as normas, aplic-las e julgar os eventuais conflitos. No havia na idia de separao de poderes preconizada pelo pensador grego, portanto, um mecanismo de controle do exerccio do poder poltico. A distino de rgos para titularizar o exerccio das distintas funes estatais viria bem mais tarde, sob o Iluminismo, numa poca em que j se reconhecia, no enfeixamento do exerccio do poder do Estado numa nica pessoa, potencial para ensejar excessos. Foi quando John Locke, no sculo XVII, no Ensaio sobre o Governo Civil, ao fazer sua tentativa de sistematizao da teoria da separao de poderes, formulou a tese da igualdade de posies entre a realeza e o parlamento, a par de declarar a independncia dos magistrados. No contexto dessa formulao, a lei, concebida como instrumento de proteo da propriedade, seria elaborada privativamente pelo Legislativo, mas aplicada pelo Executivo, poder ao qual caberia cuidar do cumprimento das normas. Haveria, ainda, um terceiro poder, chamado Federativo, exercido pelo mesmo titular do Executivo e incumbido de cuidar das relaes internacionais para assegurar a soberania do Estado. J na sistematizao formulada por Montesquieu, no sculo XVIII, a separao dos poderes foi concebida como diviso tripartida das funes do Estado, exercidas por rgos distintos e autnomos, a saber: Executivo, Legislativo e Judicirio, com o propsito de impedir a concentrao de poderes em uma nica pessoa e, com isso, assegurar o controle do poder pelo prprio poder.
1.2
Separao de poderes e controle recproco
clebre a formulao de Montesquieu:

Quando, na mesma pessoa ou no mesmo corpo de Magistratura, o Poder Legislativo reunido ao Executivo, no h liberdade. Porque pode temerse que o mesmo Monarca ou mesmo o Senado faa leis tirnicas para execut-las tiranicamente. Tambm no haver liberdade se o Poder de Julgar no estiver separado do Legislativo e do Executivo. Se estivesse junto com o Legislativo, o poder sobre a vida e a liberdade dos cidados seria arbitrrio: pois o Juiz seria o Legislador. Se estivesse junto com o Executivo, o Juiz poderia ter a fora de um opressor. Estaria tudo perdido se um mesmo homem, ou um mesmo corpo de principais ou nobres, ou do Povo, exercesse estes trs poderes: o de fazer as leis; o de executar
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as resolues pblicas; e o de julgar os crimes ou as demandas dos 14 particulares.
Aqui, importante esclarecer que o meio para alcanar esse propsito do controle do poder pelo prprio poder, em Montesquieu, no era exatamente, como se costuma propalar, a separao das funes estatais, o que j estava preconizado, como visto, em Aristteles. Para o pensador francs, o controle recproco entre os titulares do poder materializava-se nas faculdades que denominou estatuir o direito de ordenar por si mesmo, ou de corrigir o que foi ordenado por outrem e impedir o direito de anular uma resoluo tomada por qualquer outro (isto , poder de veto) , formulao que mais tarde viria a denominar-se sistema de freios e contrapesos (checks and balances). A propsito, o Ministro Eros Grau, do Supremo Tribunal Federal, afirma que Montesquieu no cogitou de uma efetiva separao de poderes, mas de uma distino entre eles, que, no obstante, devem atuar em clima de equilbrio. E exemplifica com a seguinte passagem da obra do autor francs:
Eis, assim, a constituio fundamental do governo de que falamos. O corpo legislativo sendo composto de duas partes, uma paralisar a outra por sua mtua faculdade de impedir. Todas as duas sero paralisadas pelo Poder Executivo, que o ser, por sua vez, pelo Poder Legislativo. Estes trs poderes deveriam formar uma pausa ou uma inao. Mas como, pelo movimento necessrio das coisas, eles so obrigados a 15 caminhar, sero forados a caminhar de acordo.
Dalmo de Abreu Dallari16 esclarece que a separao de poderes, consagrada nas Constituies de quase todo o mundo, foi associada idia de Estado Democrtico e deu origem engenhosa construo do mecanismo de freios e contrapesos, teoria segundo a qual o Estado pratica atos de duas espcies: gerais e especiais. Os atos gerais constituem-se na emisso, pelo poder legislativo, de regras gerais e abstratas, que, como tais, no permitem saber, no momento da emisso, a quem atingiro. Assim, o legislativo, que s pratica atos gerais, no atua concretamente na vida social, por isso no dispe de meios para
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Do esprito das leis. So Paulo: Saraiva, 2000, p.167-168. Voto proferido no julgamento da Ao Direta de Inconstitucionalidade 3367-1 / DF, Relator(a): Min. CEZAR PELUSO, Julgamento: 13/04/2005, rgo Julgador: Tribunal Pleno, Publicao DJ 17-03-2006, PP-00004, EMENT VOL-02225-01 PP-00182, REPUBLICAO: DJ 22-09-2006 PP00029. 16 Elementos de Teoria Geral do Estado. Ed. Saraiva, 1985, p. 193.
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cometer abusos de poder, seja para beneficiar, seja para prejudicar a uma pessoa ou a um grupo em particular. S depois de emitida a norma geral, esclarece ainda o mesmo autor, que surge espao para atuao do poder executivo, pela prtica de atos especiais. O executivo, ento, dispe de meios concretos para agir, mas est igualmente impossibilitado de atuar discricionariamente, porque todos os seus atos esto limitados pelos atos gerais praticados pelo legislativo. E, se houver exorbitncia de qualquer dos poderes, surge a ao fiscalizadora do poder judicirio, obrigando cada um a permanecer nos limites de sua respectiva esfera de competncia Como notas caractersticas da separao de poderes e do mecanismo de freios e contrapesos, sobressaem, inicialmente, a independncia17 e harmonia entre as trs funes estatais, como consta da clusula do art. 2 da Constituio. A independncia pressupe, segundo Jos Afonso da Silva18: (a) que a investidura e a permanncia das pessoas num dos rgos do governo no dependem da confiana nem da vontade dos outros; (b) que, no exerccio das atribuies que lhes sejam prprias, no precisam os titulares consultar os outros nem necessitam de sua autorizao; e (c) que, na organizao dos respectivos servios, cada um livre, observadas apenas as disposies constitucionais e legais. Por sua vez, a harmonia pressupe, tambm segundo Jos Afonso da Silva, que
(...) os trabalhos do Legislativo e do Executivo, especialmente, mas tambm do Judicirio, s se desenvolvero a bom termo se esses rgos se subordinarem ao princpio da harmonia, que no significa nem o domnio de um pelo outro nem a usurpao de atribuies, mas a verificao de que, entre eles, h de haver consciente colaborao e controle recproco (que, alis, integra o mecanismo), para evitar 19 distores e desmandos.
Da afirmar Canotilho que a base moral da sustentao da separao dos poderes e do sistema de freios e contrapesos se realiza pelo princpio da lealdade constitucional, que consiste em duas vertentes. A primeira a cooperao entre
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Melhor dizendo, autonomia, como prefere a doutrina contempornea. SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo, 16 ed.. So Paulo: Malheiros Editores, 2002, pg. 110. 19 Id. Ibid, pg. 115.
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os diversos rgos do poder na medida necessria para realizar os objetivos constitucionais e propiciar o funcionamento do sistema com o mnimo de atrito possvel. A segunda o respeito mtuo e a renncia ttica da guerrilha institucional, de abuso do poder, de retaliao gratuita ou de desconsiderao grosseira. Nesse sentido, afirma o constitucionalista lusitano que, na verdade, nenhuma cooperao constitucional seria possvel sem uma deontologia poltica, fundada no respeito das pessoas e das instituies e num apurado sentido de responsabilidade do Estado. 20 De fato, mais adiante, a partir das diversas experincias polticas de governo, o amadurecimento da teoria viria a consagrar o entendimento de que a doutrina de Montesquieu no se funda propriamente na separao de poderes, mas, antes, num arranjo institucional que os combina de molde a limitarem-se e controlarem-se mutuamente, para o fim de faz-los andar de concerto21. Esse amadurecimento, chegando aos nossos dias, encontrou perfeita formulao nas palavras de Celso Ribeiro Bastos22, para quem o controle entre as funes do Estado objetiva que os poderes, coordenando-se entre si, no se transformem em soberanos e independentes a ponto de deixarem para trs a vontade poltica central, admitindo-se, para tanto, inclusive, a execuo, por um deles, de funo que caberia a outro23. O controle recproco entre os poderes, portanto, constitui nota caracterstica do regime de separao de poderes.
1.3
Modalidades de controle recproco na Constituio de 1988
Na ordem constitucional ptria vigente, segundo a lio de Diogo de Figueiredo Moreira Neto24, os controles entre os poderes podem ser agrupados
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CANOTILHO, J.J. Gomes. Os poderes do Presidente da Repblica. Coimbra: Coimbra Ed.,1991. FERRAZ, Anna Cndida da Cunha. Conflito entre poderes: o poder congressual de sustar atos normativos do Poder Executivo. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1994, p. 13. 22 BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Constitucional. 22 ed. So Paulo: Saraiva. 2001. p. 354/355 23 Da a doutrina referir-se a funes tpicas e atpicas dos poderes. 24 MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo, Interferncias entre Poderes do Estado, in Revista de Informao Legislativa, Braslia: Senado, n 103, p.13.
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em
quatro
modalidade
bsicas:
controle
de
cooperao,
controle
de
consentimento, controle de fiscalizao e controle de correo O controle de cooperao caracterizado pela co-participao obrigatria de um Poder no exerccio de funo de outro, com a finalidade de assegurar-lhe tanto a legalidade quanto a legitimidade do resultado por ambos buscado. o caso da competncia do Presidente da Repblica para nomear um tero dos membros do Tribunal de Contas da Unio, contida no inciso XV do art. 84 da Constituio, que exemplifica a cooperao entre o Executivo e o Legislativo. J o controle de consentimento caracterizado pelo desempenho, por um poder, de funes atributivas de eficcia ou de exeqibilidade a atos de outro, com a finalidade de aquiescer ou no, no todo ou em parte. o caso da competncia do Congresso Nacional para resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional, prevista no art. 49, inciso I, da Carta Magna, que exemplifica o consentimento do Legislativo para com ato praticado pelo Executivo. Por sua vez, o controle de fiscalizao caracterizado pelo desempenho de funes de vigilncia, exame e sindicncia dos atos de um Poder por outro, com a finalidade de verificar a ocorrncia de ilegalidade ou ilegitimidade em sua atuao. o caso da competncia do Congresso Nacional para julgar anualmente as contas prestadas pelo Presidente da Repblica e apreciar os relatrios sobre a execuo dos planos de governo, prevista no art. 49, inciso IX, da Lei Fundamental, que exemplifica a fiscalizao de ato do Executivo pelo Legislativo. Finalmente, o controle de correo caracterizado pelo desempenho de funes de sustar ou desfazer atos praticados por outro poder. o caso da competncia do Supremo Tribunal Federal para exercer o controle concentrado de constitucionalidade das leis, prevista no art. 102, inciso I, alnea a, da Carta Poltica, que exemplifica a correo de ato do Legislativo pelo Judicirio.
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1.4
Controle de correo e sustao congressual de atos
normativos do Poder Executivo
O controle de correo, a mais drstica das modalidades de controle25, encontra no art. 49, inciso V, da Carta Magna, um de seus mais significativos exemplos. Esse dispositivo atribui ao Congresso Nacional competncia para sustar atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites da delegao legislativa, competncia tambm chamada sustatria por boa parte da doutrina.
25
Id. Ibid, p.13.
20
2 CONTROLE LEGISLATIVO DE CORREO E CONFLITO ENTRE PODERES
2.1
Sustao legislativa e exceo separao de poderes
A separao de poderes no absoluta, mas relativa, em virtude de admitir, como visto, por via de exceo, controles recprocos e intervenes de um poder em seara de atuao tpica de outro, tudo isso constituindo manifestao do mecanismo de freios e contrapesos, de colaborao e controle entre os poderes. Como exemplos mais marcantes disso, os doutrinadores registram a possibilidade de edio, pelo Presidente da Repblica, de medidas provisrias, com fora de lei, conforme o art. 62 da Constituio, e de leis delegadas, conforme o art. 68 da Carta Magna. Em ambos os casos, o que h a autorizao constitucional para que o Executivo exera competncia tpica do Legislativo, qual seja, legislar. Tais hipteses constituiriam o que se costuma chamar exceo separao de poderes, ressalvada certa impropriedade dessa denominao pelo fato de tratar como exceo aquilo que a prpria Constituio previu26. Seja como for, superada a questo terminolgica, cumpre registrar, entre as excees separao de poderes que vigoram em nosso ordenamento constitucional, a competncia sustatria congressual, prevista no art. 49, inciso V, da Constituio.
26
Nesse caso, cabe bem a lio do Ministro Marco Aurlio Mello, que, referindo-se competncia sustatria, afirmou que ela integra o perfil da separao dos poderes na Carta de 1988 (cf. ADI 1553 / DF - AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE, Relator(a): Min. MARCO AURLIO, Julgamento: 13/05/2004, rgo Julgador: Tribunal Pleno, Publicao DJ 17-09-2004, PP-00052, EMENT VOL-02164-01 PP-00129, LEXSTF v. 27, n. 313, 2005, p. 61-84.)
21
2.2
competncia
congressual
sustatria
na
ordem
constitucional brasileira
Sob a ordem constitucional instaurada em 1988, a sustao de atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar consta do art. 49, V, da Constituio, onde se l:
Art. 49. da competncia exclusiva do Congresso Nacional: (...) V sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites da delegao legislativa.
27
2.3
Sustao congressual de atos normativos do Poder
Executivo e conflito entre poderes
2.3.1 Sustao de exorbitncia no exerccio da delegao legislativa
Relativamente sustao de atos normativos do Poder Executivo que exorbitem da delegao legislativa28, e tendo como parmetro a necessria preservao do princpio da separao de poderes e de seus consectrios entre
27
Por fora do princpio da simetria, esse dispositivo reproduzido nas constituies estaduais e leis orgnicas, como afirma Marcos Aurlio Pereira Valado. Trata-se de princpio constitucional que tem a natureza de princpio constitucional extensvel, tanto que h repetio desse dispositivo nas constituies estaduais, e tal aspecto no foi refutado pelo Supremo Tribunal Federal. Tal entendimento corroborado pelo conhecimento, pelo STF, de ADIns contra atos legislativos estaduais e distritais editados para sustar atos do Poder Executivo (ADIns n 748-3/RS e 1.553-2/DF), sem se questionar da constitucionalidade dos dispositivos das Constituies estadual e distrital, que possibilitaram a edio dos atos sustadores pela Assemblia Legislativa e Cmara Distrital respectivamente. (Sustao de atos do Poder Executivo pelo Congresso Nacional com base no artigo 49, inciso V, da Constituio de 1988,. in Revista de Informao Legislativa, Braslia DF, v. 153, p. 287-302, 2002, disponvel em http://www.marcosvaladao.pro.br, acesso em 16 de novembro de 2008). Na Lei Orgnica do Distrito Federal, a competncia est assim disposta: Art. 60. Compete, privativamente, Cmara Legislativa do Distrito Federal:(...) VI sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar, configurando crime de responsabilidade sua reedio. 28 A delegao legislativa est prevista no art. 68 da Constituio Federal.
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os quais a lealdade constitucional de que fala Canotilho, traduzida na cooperao e no respeito mtuo entre os poderes , o exerccio da competncia congressual no oferece grandes problemas. Uma primeira e bvia razo para isso o fato de que a delegao legislativa constitui instrumento desusado na nossa ordem constitucional. De fato, conhecido entre ns desde a dcada de 196029, esse instrumento foi mais utilizado no curto perodo em que vigorou o regime parlamentarista, como assinala Jos Afonso da Silva. Tanto que, das treze leis delegadas editadas at hoje, onze datam de 1962, sendo as duas outras de 1992. A causa do desuso, como aponta o mesmo doutrinador, foi a existncia, antes, do decreto-lei e, hoje, da medida provisria30. Mas, ainda que assim no fosse, o fato que a sustao legislativa de leis delegadas acaso exorbitantes dos limites em que concedida a delegao no parece ter suficiente potencial para, na prtica, ameaar o concerto entre as funes estatais. Afinal, com os contornos que o texto constitucional fixou tanto para a outorga da delegao quanto para o exerccio da competncia delegada, restaram facilitadas de igual maneira tanto a atuao do Poder Executivo para conter-se nos limites da delegao quanto a atuao do Poder Legislativo para sustar qualquer eventual excesso da lei delegada. o que demonstra o exame da disciplina da delegao na Carta Magna em vigor, cujo texto exige que a resoluo delegatria especifique o contedo e os termos do exerccio da competncia delegada31. A Constituio vedou, portanto, a chamada delegao em branco, que outorgaria ao Executivo uma competncia cujo exerccio seria de controle bastante dificultoso, se no impossvel, vista da falta de parmetros objetivos de aferio de excessos. Com isso, ao tempo em que autorizou ao Legislativo delegar competncias prprias, a Constituio imps, a esse mesmo poder, fixar, no ato
Dispunha a Constituio de 1967: Art. 55. As leis delegadas sero elaboradas pelo Presidente da Repblica, Comisso do Congresso Nacional, ou de qualquer de suas Casas. Art 57. A delegao ao Presidente da Repblica ter a forma de resoluo do Congresso Nacional, que especificar o seu contedo e os termos para o seu exerccio. Na Emenda Constitucional n 1, de 1969, os artigos correspondentes so o 52 e o 54. 30 SILVA, Jos Afonso da. Comentrio Contextual Constituio. So Paulo: Malheiros, 2005, p. 460. 31 Com efeito, dispe o art. 68, 2, determina que a resoluo de delegao ao Presidente da Repblica especifique o contedo e os termos de seu exerccio. Exemplo de resoluo de delegao.
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23
autorizador, os parmetros objetivos para o exerccio da delegao, o que funciona, ao fim, tambm como parmetro para o exerccio da competncia sustatria de qualquer possvel excesso. De sorte que, editada a lei delegada, dispe o Legislativo de plenas condies para, cotejando-a com os termos da delegao que outorgou, sustar os excessos e, assim, conform-la aos ditames da separao de poderes sem que dessa atuao possa decorrer excesso da sustao. Alm disso, a Constituio reforou a imposio de parmetros objetivos ao especificar as matrias que podem ser objeto de delegao, fazendo-o, a contrario sensu, ao relacionar as matrias indelegveis32. Nesse sentido, a Lei Fundamental excluiu do campo de incidncia da delegao legislativa as competncias exclusivas do Congresso Nacional e as competncias privativas de cada uma das suas casas, alm da legislao sobre organizao do Poder Judicirio e do Ministrio Pblico. Assim, tais matrias, uma vez tratadas em lei delegada, constituiriam, sem possibilidade de dvida, excesso a desafiar a atuao da competncia sustatria do Parlamento. Por fim, importa anotar que, a par desses parmetros balizadores do controle sobre as delegaes legislativas a ser efetivado a posteriori, a Constituio ainda prev um mecanismo de controle a priori, consistente na possibilidade de o Congresso Nacional determinar, na resoluo de delegao, que o projeto de lei delegada elaborado pelo Poder Executivo seja apreciado pelo Parlamento antes de a norma entrar em vigor33. Conquanto se trate de uma faculdade, no de uma imposio, essa cautela recomendvel, porque possibilita o controle anterior vigncia da lei delegada, evitando que, na hiptese de excesso a ser sustado, o Legislativo no tenha que se debruar sobre os efeitos produzidos pela lei antes da sustao, o que fatalmente ocorre no controle a posteriori. At por isso, Jos Afonso da Silva afirma que o pedido de delegao deve ser instrudo com o projeto de lei que se quer elaborar, concluindo esse autor,
Art. 68, 1: No sero objeto de delegao os atos de competncia exclusiva do Congresso Nacional, os de competncia privativa da Cmara dos Deputados ou do Senado Federal, a matria reservada lei complementar, nem a legislao sobre: I - organizao do Poder Judicirio e do Ministrio Pblico, a carreira e a garantia de seus membros; II - nacionalidade, cidadania, direitos individuais, polticos e eleitorais; III - planos plurianuais, diretrizes oramentrias e oramentos. 33 Art. 68, 3, da Constituio de 1988: Se a resoluo determinar a apreciao do projeto pelo Congresso Nacional, este a far em votao nica, vedada qualquer emenda.
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ento, que o prprio pedido j traz delimitaes na forma estatuda no projeto de lei que o acompanha34. H na hiptese da delegao, portanto, parmetros objetivos a delimitar a atuao do Poder Legislativo quanto verificao de ocorrncia de eventuais excessos na edio da lei delegada.
2.3.2 Sustao de exorbitncia do poder regulamentar
Na hiptese de sustao de ato praticado no exerccio do poder regulamentar, contudo, diferentemente do que ocorre na hiptese da delegao, os parmetros delimitadores da atuao do Poder Legislativo para verificao da ocorrncia de eventuais excessos no so to objetivos. Tendo igualmente como parmetro a preservao do princpio da separao de poderes, o exerccio da competncia sustatria nessa hiptese oferece dificuldades prticas e suscita questes cujo deslinde fundamental para aferio da compatibilidade constitucional da atuao do Poder Legislativo. Tais questes dizem respeito, fundamentalmente, identificao dos limites a que o parlamento deve circunscrever-se para que, nessa hiptese, sua atuao esteja legitimada pelo Texto Fundamental. Ou ainda: a partir de onde essa atuao, desbordando os limites da autorizao constitucional, malfere a separao dos Poderes e, por isso, desveste-se de legitimidade. Nesse tocante, assim como fora de dvida que o regime de separao harmnica de Poderes vigente em nosso ordenamento constitucional35 comporta a sustao, eis que expressamente prevista no Texto Fundamental, tambm o que
SILVA, Jos Afonso da. Comentrio Contextual Constituio. So Paulo: Malheiros, 2005, p. 460. 35 Importante observar que a separao de poderes que vigora no ordenamento erigido pela Constituio de 1988 difere substancialmente da separao sistematizada por Montesquieu. So exemplos dessa diferenciao entre outros: a previso de iniciativa legislativa, inclusive reservada, em favor do Poder Executivo; o bicameralismo desigual, caracterizado pela prevalncia da casa iniciadora, exceto para alterao constitucional; o carter relativo do veto presidencial; a possibilidade de controle de constitucionalidade; a previso de edio de medidas provisrias, com fora de lei, pelo Presidente da Repblica; e a investidura eletiva e temporria para o Executivo.
34
25
essa interveno do Legislativo nos domnios do Executivo,36 porque excepcional, no pode ser exercida sem limites, sob pena de comprometimento da integridade do princpio sistematizado por Montesquieu.
2.3.3 Sustao de exorbitncia no exerccio do poder regulamentar e conflito entre poderes
Para
preservao
da
integridade
da
separao
de
poderes,
imprescindvel que cada um dos rgos que titularizam as funes estatais contenha sua atuao em seu mbito de competncia, conforme delimitao explicitada na Constituio. Isso porque qualquer ampliao do campo de atribuio de uma das funes constitui potencial ameaa ao campo de atribuio prprio das outras, situao propcia a vulnerar o concerto entre os poderes. Nessa perspectiva, emerge, inicialmente, a questo de se saber at onde a atuao do Poder Executivo, no exerccio da competncia regulamentar, ser legtima, e a partir de onde haver excesso ofensivo a separao de poderes por avano sobre rea de atribuio do Poder Legislativo, o que autorizar a este o exerccio da competncia sustatria. Emerge, ademais, a questo de se saber a partir de onde, caracterizado o excesso de poder regulamentar, ser legtimo o exerccio da competncia sustatria do Poder Legislativo e at onde poder exerc-la sem, de um lado, avanar sobre o campo de atribuio prprio da atividade do Poder Executivo, e, de outro, sem adentrar o campo prprio do Poder Judicirio, no qual somente a funo jurisdicional teria legitimidade para atuar. Tudo isso permite afirmar que, na prtica, o art. 49, inciso V, da
36
Para Anna Cndida da Cunha Ferraz (Conflito entre poderes: o poder congressual de sustar atos normativos do Poder Executivo. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1994, p. 61), trata-se de invaso constitucional de competncia. Para o Ministro Celso de Mello (ADIn 748, 1.07.92, Celso de Mello, RTJ 143/510), trata-se de possibilidade jurdico-constitucional de ingerncia de um poder na ambincia e no espao de atuao institucional de outro, ntida clusula derrogatria do princpio da diviso funcional do poder. Para o Ministro Marco Aurlio(ADI 1553 / DF - AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE, Relator(a): Min. MARCO AURLIO, Julgamento: 13/05/2004 rgo Julgador: Tribunal Pleno, Publicao DJ 17-09-2004 PP-00052 EMENT VOL02164-01 PP-00129 LEXSTF v. 27, n. 313, 2005, p. 61-84), trata-se de manifesta interferncia do Parlamento no exerccio de uma tpica funo do Executivo.
26
Constituio coloca, nas mos do Legislativo, um grave desafio, que consiste em identificar as hipteses nas quais cabe a sustao sem que disso resulte leso higidez da separao dos poderes. Trata-se verdadeiramente de desafio. Afinal, como toda competncia excepcional, o poder de sustao congressual limitado, razo por que seu exerccio h de ser acompanhado das cautelas impostas pela necessidade de preservao das competncias dos poderes, entre as quais a que diz com o fato de que excees devem ser interpretadas estritamente. Importante anotar que ocorreria leso separao dos poderes tanto na hiptese de excesso do Executivo ao exercer o poder regulamentar ou a delegao legislativa, quanto na hiptese de, no tendo havido excesso, o Legislativo sustar a atuao daquele poder. Afinal, se certo que a sustao legislativa, como adiante se ver, decorre de expressa autorizao constitucional para que o Parlamento exera controle de correo de excessos do Poder Executivo, tambm o que a atuao legislativa para esse fim perderia a legitimidade se fosse exercida de uma tal maneira que acabasse excedendo-se e, em decorrncia, malferindo a competncia regulamentar da Administrao. Essa hiptese, ento, autorizaria ao Executivo socorrer-se do Judicirio, para que este poder, exercendo tambm o controle de correo que lhe incumbe, contivesse o excesso legislativo. O exerccio da competncia sustatria diz respeito, por conseguinte, a uma atuao legislativa com forte aptido para gerar conflito entre os poderes, como, alis, salientou Anna Cndida da Cunha Ferraz ao afirmar que esse instrumento no constitui, a rigor, mecanismo que favorea o equilbrio entre os poderes, mas, ao contrrio, instala novo plo de conflito entre Legislativo e Executivo37.
FERRAZ, Anna Cndida da Cunha. Conflito entre poderes: o poder congressual de sustar atos normativos do Poder Executivo. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1994, p. 83. Por essa razo, a autora sugeriu a supresso do inciso V do art. 49 da Constituio por ocasio dos trabalhos de Reviso Constitucional inaugurados em 1993. E de fato, como noticiado pelo ento AdvogadoGeral da Unio, Gilmar Mendes (Sustao de atos de delegao e dos atos regulamentares pelo Poder Legislativo. Decap, So Paulo, v. 8, p. 3, 1997.), o Deputado Adroaldo Streck apresentou a Proposta de Emenda Revisional n 3342, para esse fim.
37
27
3 SUSTAO LEGISLATIVA DE ATOS NORMATIVOS DO PODER EXECUTIVO: LIMITES EM FACE DA SEPARAO DE PODERES
3.1
Poder regulamentar
3.1.1 Notcia histrica, fundamento e natureza jurdica
A tradio jurdica brasileira revela que a atribuio de poder regulamentar (ou competncia regulamentar, como preferem alguns) ao Poder Executivo, desde sempre, esteve prevista nas Constituies ptrias, contida sempre numa frmula legal semelhante quela adotada pela atual Constituio. De fato, em todas as nossas Cartas Polticas houve tal previso, significativamente distinta apenas sob a ordem constitucional inaugurada em 1824, que, tendo adotado a organizao quadripartite das funes estatais, cometeu a competncia de regulamentar as leis ao poder Moderador, titularizado pelo Imperador. Entre ns, essa competncia tem seu fundamento de validade na prpria Constituio, na medida em que prevista no art. 84, inciso IV38. A fundamentao na noo de poder discricionrio imanente da administrao considerada, hoje, ultrapassada39. Em virtude desse fundamento mesmo, a doutrina afirma que a funo regulamentar de natureza originria40, eis que deriva do nosso sistema constitucional, como faculdade inerente e indispensvel chefia do Executivo41,
Em virtude do princpio da simetria, essa competncia se estende aos entes parciais da Federao, motivo por que as concluses aqui expostas se aplicam tambm ao mbito normativo dos estados, do Distrito Federal e dos municpios. 39 CANOTILHO, J. J. Gomes, apud GALVO, Gabriel de Mello. Fundamentos e limites da atribuio de poder normativo s autarquias autnomas federais agncias reguladoras. Rio de Janeiro: Renovar 2006, p. 5/6. 40 Cf. GRAU, Eros Roberto. O Direito Posto e o Direito Pressuposto. 4. ed. So Paulo: Malheiros, 2002, p. 250; MELLO, Vanessa Vieira de. Regime Jurdico da Competncia Regulamentar. So Paulo: Dialtica, 2001, p. 53. 41 Cf. MEIRELLES, Hely Lopes, Direito Municipal Brasileiro. 14 ed. So Paulo: Malheiros, 2006, pg. 728.
38
28
valendo anotar, nesse aspecto, que " essa a misso precpua do Poder Executivo no quadro institucional da separao de poderes42, e para execut-la necessrio produzir as disposies operacionais uniformizadoras necessrias execuo da lei cuja aplicao demande atuao da Administrao Pblica 43. Por essa razo, no necessrio que cada lei contenha dispositivo autorizador de sua regulamentao44, podendo esta ser editada quer em virtude de a lei a ser regulamentada haver determinado essa providncia, quer em virtude de iniciativa prpria do Chefe do Executivo fundada na convenincia de faz-lo45. Destarte, o exerccio da atribuio regulamentar assegurado mesmo que nada disponha o ordenamento jurdico acerca dessa competncia e independentemente de expressa outorga do Poder Legislativo, embora seja este o detentor da competncia constitucional para editar as leis a serem regulamentadas, j que [...] a execuo das leis constitui matria inerente ao Poder Executivo, estando o dever de regulament-las nele inserto46. Afigura-se o poder regulamentar, ento, no dizer de Jos Afonso da Silva47, como poder administrativo, no exerccio de funo de carter normativo subordinado, portanto de categoria inferior da lei, decorrente de competncia prpria do Poder Executivo auferida diretamente da Constituio.
Cf. FERRAZ, Anna Cndida da Cunha. Conflito entre poderes: o poder congressual de sustar atos normativos do Poder Executivo. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1994, p. 73. 43 Cf. MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 15. ed. So Paulo: Malheiros, 2003, p. 311. 44 Nesse sentido, cf. ADI 3.394 (Relator: Min. Eros Grau, julgamento em 2-4-2007, DJ de 24-82007): Quanto ao artigo 3 da lei, a autorizao para o exerccio do poder regulamentar nele afirmada despicienda, pois se trata, a, de simples regulamento de execuo. Em texto de doutrina anotei o seguinte: (o)s regulamentos de execuo decorrem de atribuio explcita do exerccio de funo normativa ao Executivo (Constituio, art. 84, IV). O Executivo est autorizado a expedi-los em relao a todas as leis (independentemente de insero, nelas, de disposio que autorize emanao deles). No mesmo sentido: (ADC 3, Rel. Min. Nelson Jobim, julgamento em 112-99, DJ de 9-5-03), o STF, por unanimidade, entendeu, ao examinar a Lei 9.424/96, que a expresso na forma em que vier a ser disposto em regulamento, contida na lei, era meramente expletiva, haja vista a competncia privativa do Presidente da Repblica para expedir regulamentos para a fiel execuo das leis. 45 SILVA, Jos Afonso. Comentrio Contextual Constituio. So Paulo: Malheiros, 2005, p. 485. 46 MELLO. Vanessa Vieira de. Regime Jurdico da Competncia Regulamentar. So Paulo: Dialtica, 2001. p. 50. 47 SILVA, Jos Afonso. Comentrio Contextual Constituio. So Paulo: Malheiros, 2005, p. 484.
42
29
3.1.2 Conceito e contedo
Nossa doutrina oferece vrios conceitos de poder regulamentar, o que representa um seguro ponto de partida para a necessria definio do contedo, do alcance e dos limites dessa competncia. A propsito, advirta-se, desde logo, com o apoio de Geraldo Ataliba e Celso Antnio Bandeira de Mello, que conceituar poder regulamentar e o ato normativo que o materializa, chamado regulamento, tarefa somente possvel de ser feita satisfatoriamente se considerado um determinado ordenamento jurdico. Ademais, tarefa tanto mais difcil de realizar em ordenamentos constitucionais como o nosso, no qual a norma fundamental no estabelece o rol das matrias regulamentares48. Geraldo Ataliba, por exemplo, afirma a impossibilidade da formulao de um conceito universal, haja vista a competncia regulamentar ser disciplinada de modo diverso de Estado para Estado, razo por que [...] todas as contribuies do direito comparado so inservveis49. No mesmo sentido, Celso Antnio Bandeira de Mello afirma:
Ao contrrio do que se poderia supor, regulamento no um nomen juris que isola com preciso uma categoria de atos uniformes. Antes e pelo contrrio , um designativo que, em diferentes pases e em diferentes pocas, tem servido para recobrir atos de virtualidades jurdicas distintas 50 e nem sempre oriundos de fonte normativa equivalente . (grifo do original)
Feita essa ressalva, o magistrio da generalidade dos autores nacionais, partindo do texto constitucional, levou conceituao do poder regulamentar como a atribuio privativa do chefe do Poder Executivo para, mediante decreto, expedir atos normativos, chamados regulamentos, compatveis com a lei e
A doutrina refere a Constituio francesa como exemplo de norma fundamental que relaciona as matrias de regulamento. Com efeito, o art. 34 da Carta Francesa de 1958 enumera as matrias que s podem ser reguladas em lei em sentido estrito formal, ao passo que o art. 37 atribui ao Executivo o poder de baixar regulamentos para tratar de assuntos no inseridos explicitamente no domnio do legislador. 49 ATALIBA. Geraldo. Repblica e Constituio. 2. ed. So Paulo: Malheiros, 2001. p. 137. 50 MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 15. ed. So Paulo: Malheiros, 2003, p. 309.
48
30
visando desenvolv-la, como consta do magistrio de Diogenes Gasparini51. Geraldo Ataliba, por sua vez, conceitua o poder regulamentar como a
faculdade que ao Presidente da Repblica ou Chefe do Executivo, em geral, Governador e Prefeito a Constituio confere para dispor sobre medidas necessrias ao fiel cumprimento da vontade legal, dando providncias que estabeleam condies para tanto. Sua funo facilitar a execuo da lei, especific-la de modo praticvel e, sobretudo, acomodar o aparelho administrativo, para bem observ-la
52
A Constituio brasileira em vigor como, alis, todas as outras constituies nacionais no relacionou, nem mesmo exemplificativamente, as matrias que constituem objeto de regulamento, diferentemente do que fez, por exemplo, para as matrias que constituem objeto de lei, relacionadas nos incisos do art. 48. Da afirmar Anna Cndida da Cunha Ferraz que a identificao de matria prpria de regulamento no direito nacional questo difcil e tormentosa53. A tcnica adotada pela nossa tradio constitucional, no que toca competncia regulamentar, consiste em apenas indicar o titular da competncia e a finalidade da edio do regulamento. Assim que o art. 84, inciso IV, da Carta Magna de 1988 dispe:
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da Repblica: [...] IV - sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel execuo;
Direito Administrativo. 9. ed. So Paulo: Saraiva, 2004. p. 117. No mesmo sentido, por exemplo: MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 15. ed. So Paulo: Malheiros, 2003, p. 311; DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 15. ed. So Paulo: Atlas, 2003. p. 87. Importante observar que Hely Lopes Meirelles (Direito Administrativo Brasileiro Brasileiro. 33 ed. So Paulo: Malheiros. 2007, p. 181) entende que mesmo as leis que no demandem atuao da Administrao podem ser regulamentadas, hiptese em que a regulamentao constituiria faculdade do Poder Executivo. Tal hiptese tida por Gabriel de Mello Galvo (Fundamentos e limites da atribuio de poder normativo s autarquias autnomas federais agncias reguladoras. Rio de Janeiro: Renovar 2006, p. 15) como de invaso de competncia legislativa. 52 Decreto regulamentar no sistema brasileiro. RDA, Rio de Janeiro, v. 97, jul./set. 1969, p. 21-33. 53 FERRAZ, Anna Cndida da Cunha. Conflito entre poderes: o poder congressual de sustar atos normativos do Poder Executivo. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1994,, p. 82. De outra parte, como assinala a autora, a Carta de 1988 identificou matrias vedadas lei, como, por exemplo, as relacionadas nos arts. 49 (competncias exclusivas do Congresso Nacional), 51 (competncias privativas da Cmara dos Deputados) e 52 (competncias privativas do Senado Federal).
51
31
Observe-se, que, embora no conceitue o poder regulamentar, esse dispositivo, ao explicitar a finalidade da edio dos regulamentos, permite deduzir o que seria o contedo da competncia regulamentar. Esse contedo, a propsito, foi magistralmente esclarecido pela observao de Oswaldo Aranha Bandeira de Mello ao anotar que, para a boa aplicao da lei, nas relaes entre o Estadopoder e terceiros, surgiu a necessidade de o Executivo regulament-la, estabelecendo as regras orgnicas e processuais para a sua execuo, atravs de regulamentos executivos54. Por isso, afirma o mesmo doutrinador que as normas regulamentares, em sntese, referem-se organizao e ao do Estado, enquanto poder pblico. Assim, o contedo do poder regulamentar consistiria em regras orgnicas, relativas definio dos rgos executivos da rea de atribuio pertinente aos comandos da lei regulamentada, e regras
55
processuais,
relativas
aos
procedimentos a serem adotados por esses rgos .
3.1.3 Poder regulamentar em sentido estrito e regulamento de execuo
Como a Constituio no estabelece quais so as matrias prprias de regulamento, a tarefa de definir-lhe o contedo ficou, como visto, a cargo dos doutrinadores. Posta a questo nos termos da obra da generalidade da nossa doutrina, o poder regulamentar refere-se edio do ato normativo que a doutrina denominou regulamento de execuo56, que precisamente aquele que contm as regras orgnicas e processuais necessrias execuo da lei. Com efeito, o regulamento de execuo pressupe a existncia de determinada lei, para cuja fiel execuo necessrio que o Poder Executivo edite normas operacionais uniformizadoras da atuao da Administrao.
MELLO, Oswaldo Aranha Bandeira de. Princpios Gerais de Direito Administrativo. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1979, v. I, p. 354. 55 Id. Ibid, p. 342. 56 Cf. VELLOSO, Carlos Mrio da Silva. Do Poder Regulamentar. Revista de Direito Pblico, n. 65, p. 31; CAETANO, Marcello. Manual de Direito Administrativo, Tomo I, 10 ed., ver. e atual. Coimbra: Almedina, 1997, p. 99. Jos Afonso da Silva chama tais regulamentos de vinculados (Comentrio Contextual Constituio. So Paulo: Malheiros, 2005, p. 485).
54
32
3.1.4 Tendncia ampliao do contedo do poder regulamentar
Contudo, parece haver, e no de hoje, certa tendncia doutrinria ampliao da competncia regulamentar para alm do regulamento de execuo. Tanto assim que a doutrina associa outras espcies de atos normativos com o poder regulamentar, o que suscita, de plano, a relevante questo de saber se o poder regulamentar, na ordem constitucional brasileira, restringe-se
competncia para edio de regulamento de execuo, como previsto no art. 84, inciso IV, antes referido, ou se pode ele avanar para alm disso. Diz a doutrina, ento, que h duas concepes de poder regulamentar: uma, estrita, que somente abarca a expedio dos regulamentos de execuo, expressamente previstos na Constituio; outra, ampla, que abarca outras espcies normativas, inclusive de hierarquia inferior do decreto. Mais adiante se ver que essa questo no de interesse apenas terico, visto que diz respeito diretamente s tipologias de atos normativos que podem constituir objeto idneo da competncia sustatria congressual prevista no art. 49, inciso V, da Carta, de que se cuidar adiante.
3.1.4.1 Regulamento autorizado
Gilmar Ferreira Mendes, Inocncio Mrtires Coelho e Paulo Gustavo Gonet Branco57, por exemplo, a par do regulamento de execuo, admitem a existncia do chamado regulamento autorizado, espcie normativa que, embora no trate de matria de que a lei cuidou explicitamente, no lhe afeta o esprito. Para eles, afigura-se razovel entender que o regulamento autorizado intra legem plenamente compatvel com o ordenamento jurdico brasileiro58. Tal regulamento, cuja edio autorizada pela prpria lei regulamentada,
MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocncio Mrtires; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de Direito Constitucional. So Paulo: Saraiva, 2008, p. 869. 58 Cf. tambm LEAL, Victor Nunes. Problemas de direito pblico e outros problemas. - Braslia : Ministrio da Justia, 1997. v. - (Arquivos do M. da Justia), p. 83
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no se limita a explicitar os comandos da lei, como faz o regulamento de execuo, mas alcana a edio de normas tcnicas que, mesmo no previstas nem implicitamente na lei regulamentada, seguem as diretrizes nela traadas. A lei que o autoriza, portanto, deve estabelecer as condies e os limites da regulamentao, que funcionar como complementao tcnica da lei. Esse entendimento conduz a que se reconhea no poder regulamentar, como cogitado por Annbal Freire da Fonseca, a possibilidade de suprimento de omisses do legislador pela introduo, no regulamento, de disposies que reforcem a execuo da lei e concorram para o alcance de seu objetivo, desde que, como ressalta o mesmo autor, no haja antinomia entre o regulamento e a lei. Isso se sustentaria fundamentalmente na concepo de que, na hiptese do regulamento e da lei, o legislador faz o arcabouo e o executivo completa a construo (sic)59. Nessa linha de entendimento, foroso reconhecer certa tendncia ampliao do alcance do poder regulamentar, o que decorreria do fato de as necessidades modernas haverem ampliado o campo de atuao do Poder Executivo. Essa tendncia, a propsito, no estranha a ordens constitucionais como a nossa, cujo modelo, em regra, veda a delegao de poderes. Ao revs, ensinam Mendes, Coelho e Branco que tal tendncia normal nesses casos, constituindo uma das frmulas atenuadoras do rigorismo que tal modelo impe. 60 Quanto a isso, Gilmar Mendes assentou, em julgamento no Supremo:
[...] sabemos que a prpria jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal, em determinados casos, j avanou para reconhecer a autonomia de determinados decretos e, aqui mesmo, temos, com o Ministro Velloso, uma j bem elaborada teorizao sobre os diversos tipos de regulamento: regulamentos de fato de execuo e aqueles de carter autnomo (...), mas haveria tambm aqueles chamados regulamentos autorizados, que operariam dentro de um determinado padro preestabelecido na lei. O Poder Executivo teria uma maior liberdade, e fala-se, at mesmo, num regulamento delegado. Aqui, se ns fossemos invocar, talvez, essa tipificao, estaramos muito prximos de um regulamento delegado, porque a norma legal limitou-se a esboar uma 61 autorizao genrica, que foi concretizada no mbito do decreto (...).
Apud, MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocncio Mrtires; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de Direito Constitucional. 2. ed. So Paulo: Saraiva, 2008, p. 869. 60 Id. Ibid, p. 869. 61 Voto proferido no Agravo Regimental na Ao Direta de Inconstitucionalidade 2.950-9/RJ, Relator(a): Min. MARCO AURLIO, Relator(a) p/ Acrdo: Min. EROS GRAU, Julgamento: 06/10/2004 rgo Julgador: Tribunal Pleno, Publicao DJ 09-02-2007 PP-00016, EMENT VOL02263-01 PP-00093.
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O que no significa, contudo, que o regulamento autorizado possa ser confundido com a delegao de poderes, esta somente admissvel nas hipteses expressamente previstas no art. 68 da Constituio. Tampouco significa que se possa confundi-lo com a chamada delegao em branco. O que se admite que o regulamento, desde que no incida sobre matrias reservadas lei em sentido formal e seja editado nos limites e condies estabelecidos pela prpria lei regulamentada, disponha sobre normas tcnicas necessrias execuo da norma que lhe autorizou a edio, sem de nenhum modo contrari-la. Haveria no regulamento autorizado, assim, as mesmas fundamentais balizas delimitadoras do regulamento de execuo, quais sejam, o pressuposto da existncia de determinada lei e a impossibilidade de disposio contra essa mesma lei ou de alterao de seu esprito. No haveria, porm, exigncia de o regulamento conter-se nos estritos limites da lei regulamentada, desde que respeitado o princpio da reserva de lei. Nessa ordem de idias, uma conceituao mais ampla do poder regulamentar alcanaria, alm dos regulamentos de execuo, como resulta da literalidade do art. 84, inciso IV, da Constituio, tambm os regulamentos autorizados, contanto que respeitadas as balizas referidas. Uma tal compreenso, alis, vai ao encontro do entendimento de que o regulamento seria intil se se limitasse a reproduzir a lei, como defendido por Carlos Medeiros Silva, ao afirmar que (...) a funo do regulamento no reproduzir, copiando-se, literalmente, os termos da lei. Seria um ato intil se assim fosse entendido. Deve, ao contrrio, evidenciar e tornar explcito tudo aquilo que a lei encerra.62
3.1.4.2 Regulamento autnomo ou independente I
A questo que se pe, nesse caso, e com especial interesse para este estudo, saber at que ponto a tendncia ampliativa da competncia regulamentar pode ir sem que ultrapasse a fronteira alm da qual o princpio da separao funcional restar irremediavelmente vulnerado.
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Apud MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. So Paulo: Malheiros, 33 ed., 2007, p. 181.
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Se tal fronteira parece ficar claramente preservada na hiptese de edio de regulamento de execuo, e, de outra parte, ainda parece satisfatoriamente preservada na hiptese de edio de regulamento autorizado, como exposto, cabe indagar se o mesmo se d na hiptese de edio do que Hely Lopes Meirelles, de h muito, denomina regulamento (ou decreto) autnomo, tambm por ele denominado independente. Por essa espcie normativa, no dizer do ilustre administrativista, o Poder Executivo proveria, com normas prprias, situaes no previstas pelo legislador, mas ocorrentes na prtica administrativa63. Assim, com base no magistrio de Meirelles, a competncia regulamentar alcanaria tambm os regulamentos autnomos ou independentes, editados no vcuo da lei. At por isso, esse autor, diferentemente da generalidade da doutrina ptria, conceitua poder regulamentar como a faculdade de que dispem os Chefes de Executivo (Presidente da Repblica, Governadores e Prefeitos) de explicar a lei para sua correta execuo, ou de expedir decretos autnomos sobre matria ainda no disciplinada por lei (g.n.). Nessa linha de compreenso ainda mais ampliativa do poder
regulamentar, impende registrar a observao do autor no sentido de que o poder regulamentar contm, implcito, o poder de suprir com normas prprias as omisses do Legislativo que estiverem na alada do Executivo64. Dessa forma, caberia ao Executivo, no exerccio do poder regulamentar, havendo lacuna na legislao, supri-la at que o legislador complete os claros da legislao, desde que respeitada a fronteira normativa que, no regime de separao de poderes, protege o campo de atuao do Legislativo, isto , a reserva de lei em sentido formal. Saliente-se, nesse caso, por contraste com o regulamento autorizado, que o regulamento autnomo ou independente de que fala Meirelles, porque no se dirige a uma lei especfica, no se submete, para aferio de validade, a diretrizes por ela traadas nem a tem como pressuposto. De fato, em nenhum momento o ilustre doutrinador refere tais balizas, limitando-se a apontar sempre para a reserva de lei formal como fronteira para alm da qual ficaria o regulamento
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MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. So Paulo: Malheiros, 33 ed., 2007, p. 128. 64 Id. Ibid, p. 128.
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constitucionalmente desautorizado. J nesse caso, vista disso tudo, a associao entre o regulamento autnomo e o poder regulamentar aparenta impropriedade65. Isso se afirma porque a doutrina consentnea em atribuir ao regulamento o carter de ato normativo secundrio, desde que sua validade haurida da lei que ele regulamenta. Ao contrrio, o regulamento autnomo cuja existncia preconizada pelo referido autor, uma vez que no depende de lei que o anteceda, reveste carter de ato normativo primrio porquanto retiraria seu fundamento de validade da prpria Lei Fundamental. Quanto ao conceito de ato normativo primrio e secundrio, registre-se, por oportuna, a lapidar lio do Ministro Carlos Britto, contida no seu voto proferido no julgamento da Medida Cautelar na Ao Declaratria de Constitucionalidade n 1266. Para o juiz da Suprema Corte, o Estado-legislador detm duas caracterizadas vontades-normativas: uma primria, e outra, derivada. A vontade primria encontra seu fundamento de validade diretamente na Constituio, sem interposta espcie legislativa. Essa a razo por que pode essa vontade inovar no ordenamento jurdico. Nas palavras do magistrado, a vontade primria assim designada por se seguir imediatamente vontade da Constituio. Por isso que imediatamente inovadora do Ordenamento Jurdico [...]. Em contraponto, o ministro aponta que a vontade secundria busca o fundamento de validade em um diploma jurdico j editado, este sim, com base na Constituio. Logo, vontade que no tem fora para inovar o ordenamento com imediatidade. Nesses termos, dado o carter normativo secundrio do regulamento, no
Jos Levi do Amaral Jr. (Decreto Autnomo: questes polmicas. Revista Jurdica Virtual, Braslia, n. 49, jun. 2003. Disponvel em:. https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/revista/Rev_49/Artigos/art_Levi.htm#II.) menciona que, ainda em 1969, Geraldo Ataliba (Decreto regulamentar no sistema brasileiro. RDA, n. 97, p. 22) advertia: Os que sustentam a existncia, entre ns, do regulamento autnomo, por exemplo, leram compndios aliengenas de direito administrativo, esquecidos de que este submetido ao constitucional, e sem se darem detena de verificar que as nossas Constituies sempre dispensaram tratamento estrito ao regulamento, em contraste com o regime constitucional de outros pases, onde o silncio dos textos ensejou inteligncia diversa, quando a no imps. . 66 ADC-MC 12 / DF - MEDIDA CAUTELAR NA AO DECLARATRIA DE CONSTITUCIONALIDADE, Relator(a): Min. CARLOS BRITTO, Julgamento: 16/02/2006 rgo Julgador: Tribunal Pleno, Publicao, DJ 01-09-2006 PP-00015, EMENT VOL-02245-01 PP00001.
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h como relacionar o regulamento autnomo preconizado por Hely Lopes Meirelles ao poder regulamentar.
3.1.4.3 Regulamento autnomo ou independente II
Tambm Jos Afonso da Silva admite a existncia do chamado regulamento autnomo, isto , uma forma de regulamentao que no se prenda a determinada lei; regulamento, esse, que dispe por iniciativa prpria67, esclarecendo esse autor que a condio para admitir-se essa espcie normativa que no se ultrapassem os limites impostos pelo princpio da legalidade. Importante anotar, nesse ponto, a advertncia do referido autor quanto distino entre princpio da reserva de lei (regulamentao de determinadas matrias necessariamente por lei formal) e princpio da legalidade (submisso e respeito lei). Assim, em seara no submetida reserva de lei, entende o constitucionalista que o poder regulamentar pode ser exercitado contanto que respeitada a legalidade. Isso decorre do que seria, para o autor, uma esfera de competncia genrica do Executivo, em cujo mbito o poder regulamentar est autorizado a atuar, sem interferncia do legislador.68 Relevante registrar, nesse autor, a distino que estabelece, em relao a outros doutrinadores, para o conceito de poder regulamentar, pois, a par de referir a melhor execuo da lei como finalidade do regulamento, Jos Afonso da Silva tambm refere o melhor exerccio de uma atribuio ou faculdade consagrada expressamente na Constituio69. Tambm aqui, pelos mesmos fundamentos expendidos em relao ao regulamento autnomo preconizado por Hely Lopes Meirelles, tudo indica haver impropriedade em associar-se o regulamento autnomo ao poder regulamentar. Nessa linha de entendimento, difcil reconhecer no regulamento tal qual concebido por Jos Afonso da Silva manifestao do poder regulamentar, dado o seu carter
SILVA, Jos Afonso da. Comentrio Contextual Constituio. So Paulo: Malheiros, 2005, p. 485. 68 Id. Ibid, p. 485. 69 Id. Ibid, p. 484.
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de norma fundada na prpria norma fundante70.
3.1.4.4 Regulamento autnomo ou independente III
A Emenda Constituio n 32, de 2001, que alterou o art. 84, inciso VI, da Carta Poltica, atribuiu, ao Presidente da Repblica, competncia privativa para dispor, mediante decreto, sobre a organizao e o funcionamento da administrao federal, quando no implicar aumento de despesa nem criao ou extino de rgos pblicos, bem assim para extinguir funes ou cargos pblicos, quando vagos. Importante lembrar que, antes da edio dessa norma, a competncia para dispor sobre tais temas era do Congresso Nacional, mediante lei em sentido estrito, de iniciativa privativa do Presidente da Repblica, conforme clusulas constantes dos arts. 48, 61 e 84 da Constituio71. A emenda, assim, operou significativa alterao no campo das atribuies dos Poderes Executivo e Legislativo, eis que retirou certas matrias do mbito de competncia deste e passou para o daquele, operando, ainda, inovao significativa quanto ao princpio da reserva de lei em sentido estrito. Antes da edio dessa emenda, a doutrina reputava inconstitucional o chamado decreto autnomo72. De outro turno, passou a reconhecer, aps a
Em verdade, no h nem mesmo como reconhecer constitucionalidade no decreto autnomo referido por Jos Afonso da Silva porque, fora das hipteses do art. 84, inciso VI, alneas a e b, no se admite a regulamentao por decreto. A propsito, Geraldo Ataliba afirma que a Constituio Federal no tolera "[...] em princpio, que o Executivo exera qualquer tipo de competncia normativa inaugural, nem mesmo em matria administrativa. Essa seara foi categoricamente reservada aos rgos da representao popular" (Cf. Repblica..., p. 133). A questo, todavia, no tem pertinncia com este estudo. 71 O texto ento em vigor era este: Art. 48. Cabe ao Congresso Nacional, com a sano do Presidente da Repblica, no exigida esta para o especificado nos arts. 49, 51 e 52, dispor sobre todas as matrias de competncia da Unio, especialmente sobre: (...) X - criao, transformao e extino de cargos, empregos e funes pblicas; XI - criao, estruturao e atribuies dos Ministrios e rgos da administrao pblica; Art. 61. Omissis. 1 So de iniciativa privativa do Presidente da Repblica as leis que: (...) II - disponham sobre: e) criao, estruturao e atribuies dos Ministrios e rgos da administrao pblica. Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da Repblica: (...) VI - dispor sobre a organizao e o funcionamento da administrao federal, na forma da lei; 72 Cf., por exemplo, ATALIBA, Geraldo. Decreto regulamentar no sistema brasileiro. RDA, n. 97, p. 23; CAMPOS, Francisco. Lei e regulamento: matria reservada competncia do Poder
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edio da emenda, a constitucionalidade dessa espcie normativa, nas especficas hipteses por ela erigidas. Nesse sentido, a afirmao de Maria Sylvia Zanella di Pietro: Com a alterao do dispositivo constitucional, fica
reestabelecido, de forma muito limitada, o regulamento autnomo no direito brasileiro73. Apesar dessa terminologia, o chamado regulamento autnomo a que se refere a doutrinadora tambm no pode ser tido como manifestao do poder regulamentar pelo mesmo motivo de que constitui norma cuja validade decorre do prprio Texto Constitucional, isto , norma de carter primrio, na linha do quanto exposto pelo Ministro Carlos Britto no julgamento da ADC-MC 12, j referida. Alis, na ocasio, o magistrado relacionou, entre os atos normativos primrios, estruturados a partir da linguagem do Texto Constitucional, o que chamou decreto - regulamento autnomo, fazendo-o com remisso expressa ao art. 84, inciso VI, da Carta de 1988. Assim tambm entendem Mendes, Coelho e Branco, que refutam a relao entre essa nova espcie de ato normativo e o exerccio do poder regulamentar. Para eles, no que concerne ao poder regulamentar, a mudana da Constituio operada pela EC 32 no trouxe nenhuma inovao, j que o decreto editado com fundamento no permissivo constitucional do novo art. 84, inciso IV, cujo fundamento de validade repousa na prpria Constituio, no tem perfil regulamentar74. No mesmo sentido entende Gabriel de Mello Galvo, para quem
(...) em verdade, nem seria o caso de falar-se em decreto autnomo, ou regulamento autnomo. O que se define pela recente Emenda Constitucional , uma vez estabelecido um campo normativo exclusivo do Executivo, uma verdadeira competncia legislativa a ser exercida pelo 75 Presidente da Repblica: h reserva de decreto.
Tambm nesse sentido, Jos Levi do Amaral Jr, para quem a Emenda Constitucional n 32, de 2001, introduziu na ordem jurdica brasileira uma oitava
Legislativo Limites do Poder Regulamentar Direitos e garantias individuais: parecer. Revista Forense. n. 146, p. 69-77.) 73 Direito Administrativo.19 ed. So Paulo:Atlas, 2006, p. 103: 74 MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocncio Mrtires; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de Direito Constitucional. 2. ed. So Paulo: Saraiva, 2008, p. 871. 75 Cf. Fundamentos e limites da atribuio de poder normativo s autarquias autnomas federais agncias reguladoras. Rio de Janeiro: Renovar 2006, p. 25.
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espcie normativa primria, o decreto autnomo, relativo a determinadas matrias que dele passaram a ser privativas, sem intermediao da lei.76 No h como ver na edio da Emenda Constituio n 32, de 2001, por conseguinte, reforo da tendncia ampliativa do exerccio do poder regulamentar.
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3.1.5 Tendncia ampliao da titularidade do poder regulamentar
3.1.5.1 A titularidade do poder regulamentar na Constituio
Quanto titularidade do poder regulamentar, a Constituio, no art. 84, inciso IV, explicitamente a comete ao Chefe do Executivo. Diante disso, fica claro que o poder regulamentar somente incumbe a essa autoridade, com excluso de todas as outras autoridades administrativas, por graduadas que sejam na hierarquia da Administrao Pblica, tanto mais porque o pargrafo nico do artigo78 veda, a contrario sensu, a delegao da competncia. Assim, nos estritos termos constitucionais, nem mesmo os Ministros de Estado, que detm competncia constitucional para expedir instrues para a execuo das leis, decretos e regulamentos, seriam detentores de competncia regulamentar79. De fato, no h como entender admissvel uma interpretao da referida clusula constitucional para o poder regulamentar que, apartando-se da literalidade do texto, alargue a legitimao para exerc-lo, tanto mais que regras de competncia devem ser interpretadas estritamente. A princpio, portanto, dada a literalidade do dispositivo da Carta Magna,
Cf. Decreto Autnomo: questes polmicas. Revista Jurdica Virtual, Braslia, n. 49, jun. 2003. Disponvel em:. https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/revista/Rev_49/Artigos/art_Levi.htm#II. 77 A despeito disso tudo, Jos Afonso da Silva entende que o ato normativo, que ele chama de regulamento orgnico e de administrao, trazido ao ordenamento constitucional brasileiro pela EC 32, demonstra a realidade de um poder regulamentar da Administrao. Cf. Comentrio Contextual Constituio. Malheiros: So Paulo, 2005, p. 485. 78 Pargrafo nico. O Presidente da Repblica poder delegar as atribuies mencionadas nos incisos VI, XII e XXV, primeira parte, aos Ministros de Estado, ao Procurador-Geral da Repblica ou ao Advogado-Geral da Unio, que observaro os limites traados nas respectivas delegaes. 79 Art. 87, pargrafo nico, inciso II, da Constituio.
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que diz caber privativamente ao Presidente da Repblica80 a expedio de regulamentos para a fiel execuo das leis, a questo pertinente titularidade do poder regulamentar no suscitaria polmicas. Nessa linha, a doutrina majoritariamente reconhece a titularidade da competncia regulamentar ao Chefe do Poder Executivo, como faz Jos Afonso da Silva: O princpio o de que, no sistema brasileiro, o poder regulamentar de competncia exclusiva do chefe do Poder Executivo. Autoridade alguma o pode substituir no exerccio dessa competncia, que por natureza, indelegvel.81 Com isso, no cabe outro entendimento seno o de que o constituinte originrio pretendeu mesmo que a titularidade do poder regulamentar coubesse privativamente ao Chefe do Poder Executivo. Da afirmar Vanessa Vieira de Mello que, na hiptese de outra autoridade que no o Chefe do Executivo exercer a funo regulamentar, haver inconstitucionalidade material82, na mesma linha de entendimento de Diogenes Gasparini, para quem qualquer ato emanado de outra autoridade no corresponder idia constitucional de regulamento83. Ento, pode-se afirmar que a competncia regulamentar tem seu exerccio restrito ao mbito de atuao da Chefia do Poder Executivo, no podendo transitar, portanto, para mbito de atuao prprio de outras autoridades, como os Ministros de Estado, por exemplo, que na hierarquia da Administrao Federal se situam logo abaixo do Presidente da Repblica. Em reforo desse entendimento, o art. 87, pargrafo nico, inciso II, da Lei Fundamental cuida de deixar claro que os Ministros de Estado no so detentores de competncia regulamentar, haja vista que a Constituio no atribuiu a eles competncia para expedir regulamentos para fiel execuo das leis, como fez para o Presidente da Repblica, mas to-somente para expedir instrues para a execuo das leis, decretos e regulamentos. Oportuna, quanto a isso, a observao de Gabriel de Mello Galvo, para
Nesse sentido, cf. VALADO, Marcos Aurlio Pereira. Sustao de atos do Poder Executivo pelo Congresso Nacional com base no artigo 49, inciso V, da Constituio de 1988. Revista de Informao Legislativa, Braslia - DF, v. 153, p. 287-302, 2002, disponvel em http://www.marcosvaladao.pro.br, acesso em 16 de novembro de 2008. 81 SILVA, Jos Afonso da. Comentrio Contextual Constituio. So Paulo: Malheiros, 2005, p. 485. 82 MELLO, Vanessa Vieira de. Regime Jurdico da Competncia Regulamentar. So Paulo: Dialtica, 2001. p. 68 83 GASPARINI, Digenes. Direito Administrativo. 9. ed. So Paulo: Saraiva, 2004, p. 271.
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quem o poder dos ministros de emitir instrues para a execuo de leis, decretos e regulamentos no se confunde com poder regulamentar84. Igualmente oportuna a observao de Maria Sylvia Zanella di Pietro, para quem o poder regulamentar dos rgos hierarquicamente subordinados (o que abrange os Ministrios e outros de nvel inferior) tem efeitos apenas internos, referindo-se a aspectos
essencialmente tcnicos, no podendo regulamentar leis, pois esta funo privativa do Chefe do Executivo85. Da se excluir, portanto, a competncia regulamentar da esfera de atuao dos Ministros de Estado a partir da regra bsica de hermenutica jurdica segundo a qual a lei no contm palavras inteis. Assim, se a Constituio se valeu de palavras distintas para se referir a competncias de autoridades distintas, no se h de admitir que tenha querido emprestar a ambos os casos o mesmo sentido. A todos esses argumentos se alinha, por fim, o fato de que os regulamentos so exteriorizados por meio de decretos86, espcie normativa cuja edio privativa do Chefe do Poder Executivo87, tudo conduzindo ao entendimento pela titularidade do poder regulamentar em favor dessa autoridade. Nessa ordem de idias, por conseguinte, interpretada estritamente a clusula constitucional do art. 84, inciso IV, autoridades do Executivo que no o Chefe desse poder, ao editarem atos de hierarquia inferior tais como regimentos, resolues, deliberaes e portarias , no exercem poder regulamentar porque, afinal, no dispem de competncia constitucional para tanto. H, todavia, tanto na doutrina quanto na jurisprudncia, vozes que associam a atuao dessas autoridades subalternas com o poder regulamentar. H nessas vozes, como adiante se demonstrar, aproximao entre os conceitos de poder regulamentar e poder normativo, embora um no se confunda com o
cf. Fundamentos e limites da atribuio de poder normativo s autarquias autnomas federais agncias reguladoras. Rio de Janeiro: Renovar 2006, p. 11. 85 Cf. Parcerias na administrao pblica: concesso, permisso, franquia, terceirizao e outras formas. 3 ed. So Paulo: Atlas, 1999, p 143. 86 SILVA, Jos Afonso da. Comentrio Contextual Constituio. So Paulo: Malheiros, 2005, p. 484. No mesmo sentido: ATALIBA, Geraldo. Decreto regulamentar no sistema brasileiro. RDA, n. 97, p. 23. 87 MEIRELLES, Hely Lopes, Direito Administrativo Brasileiro. So Paulo: Malheiros, 33 ed., 2007, p. 180.
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outro.88 H que se distinguir, nesse ponto, ainda que sinteticamente, o poder regulamentar do poder normativo89. De incio, cumpre esclarecer o sentido da expresso competncia normativa, que definida por Maral Justen Filho como "o poder de produzir normas de conduta, em virtude da qual so gerados comandos destinados a regular a conduta intersubjetiva"90. Assim, o poder normativo constituiria gnero do qual o poder regulamentar espcie, j que este constitui um dos modos do exerccio daquele, conforme o magistrio de Odete Medauar: Do ponto de vista lgico, melhor dizer que h um poder normativo geral, do qual o poder regulamentar apresenta-se como espcie91. Para essa autora, enquanto o poder normativo compreende a produo de normas em sentido estrito (materiais e autnomas), o poder regulamentar destinase a estabelecer condutas abertas e ordenadoras da ao administrativa, de maneira a explicitar a aplicao e execuo de leis destinadas Administrao Pblica. Autoridades subalternas do Poder Executivo, portanto, no exerceriam poder regulamentar, na linha do que j exposto. Exerceriam, sim, a depender do caso, poder normativo, pois, como ensina Clmerson Merlin Clve92, a atividade normativa secundria do Poder Executivo no se limita edio de regulamentos, j que a Administrao Pblica, por suas autoridades, edita uma srie de outros atos normativos, como, por exemplo, as instrues, as circulares, os regimentos, as ordens de servio e os estatutos.
Anotamos aqui apenas para registro, porque no constitui objeto deste estudo que h autores que reconhecem manifestao do poder regulamentar decorrente da ampliao das funes de entes descentralizados, particularmente as autarquias de regime especial (agncias reguladoras), embora haja autores, como Jos Afonso da Silva, que associam a edio de atos normativos desses rgos no funo regulamentar, mas funo reguladora. Cf., quanto a isso, MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Direito Regulatrio. Rio de Janeiro: Renovar, 2003, p. 131, apud SILVA, Jos Afonso. Comentrio Contextual Constituio. So Paulo: Malheiros, 2005, p. 486. 89 Sobre a distino entre poder normativo e poder regulamentar, cf. os Aurlio Pereira Valado. Sustao de atos do Poder Executivo pelo Congresso Nacional com base no artigo 49, inciso V, da Constituio de 1988. Revista de Informao Legislativa, Braslia - DF, v. 153, p. 287-302, 2002. disponvel em <http://www.marcosvaladao.pro.br>, acesso em 16.11.2008) 90 JUSTEN FILHO. Maral. O Direito das Agncias Reguladoras Independentes. So Paulo: Dialtica, 2002. p. 485. 91 Direito Administrativo Moderno. 8 ed. rev. e atual. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2004. p.134. 92 Atividade Legislativa do Poder Executivo. 2. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2000. p. 271.
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Alis, a depender do caso, tais autoridade no exerceriam nem mesmo poder normativo, porque muitos atos das tipologias referidas nem carter normativo tm: so atos ordinatrios, pois visam a disciplinar o funcionamento da administrao e a conduta funcional de seus agentes93. So provimentos, determinaes ou esclarecimentos que se endeream aos servidores pblicos a fim de orient-los no desempenho de suas atribuies.94 Por isso a advertncia de Gasparini segundo a qual a portaria, se utilizada como veculo de edio (de regulamento), seria um instrumento ilegal95. Esse entendimento pela titularidade privativa do poder regulamentar em favor do Chefe do Executivo prevalece na jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal. Nesse sentido, por exemplo, o STF decidiu que, por simetria com o modelo federal, compete apenas ao Chefe do Poder Executivo estadual a expedio de decretos e regulamentos que garantam a fiel execuo das leis (CF, artigo 84, IV), competncia essa que por ser privativa no admite delegao. 96 Registre-se, porm, que h, na jurisprudncia e na doutrina, manifestao minoritria de reconhecimento de poder regulamentar a outra autoridade que no o Chefe do Executivo. Num nico caso, o STF, acompanhando voto do Ministro Celso de Mello, decidiu no sentido de que a Constituio deferiu competncia regulamentar de segundo grau aos Ministros de Estado97 por fora do art. 87, pargrafo nico, inciso II, do texto fundamental. No voto, o Ministro assim se expressou:
A competncia regulamentar deferida aos Ministros de Estado, mesmo sendo de segundo grau, possui inquestionvel extrao constitucional (CF, art. 87, pargrafo nico, II), de tal modo que o poder jurdico de expedir instrues para a fiel execuo das leis compe, no quadro do sistema normativo vigente no Brasil, uma prerrogativa que tambm assiste, ope constitutionis, a esses qualificados agentes auxiliares do Chefe do Poder Executivo da Unio.
MEIRELLES, Hely Lopes, Direito Administrativo Brasileiro. So Paulo: Malheiros, 33 ed., 2007, p.184. 94 Id. Ibid., p.184. 95 GASPARINI, Digenes. Direito Administrativo. 9. ed. So Paulo: Saraiva, 2004, p. 119) 96 ADI 910/RJ, relator: Maurcio Correia, DJ 21nov2003, p. 7. No mesmo sentido: TJDFT - APC n 1998.01.1.00.1651-7/98, Relatora a Desembargadora Nancy Andrighi.. 97 ADI-MC 1075 / DF - DISTRITO FEDERAL - MEDIDA CAUTELAR NA AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE, Relator(a): Min. CELSO DE MELLO, Julgamento: 17/06/1998, rgo Julgador: Tribunal Pleno , Publicao , DJ 24-11-2006 PP-00059 EMENT VOL-02257-01 PP-00156.
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A propsito desse entendimento, Marcelo Caetano j o defendia sob a gide da Constituio de 1967/1969 ao lecionar que os regulamentos do Poder Executivo no se originariam apenas do Presidente da Repblica nem seriam veiculados apenas sob a forma de decreto. Com expressa remisso ao item II do art. 85 da Constituio de 1969 dispositivo de idntico teor ao do art. 87, pargrafo nico, inciso II, da Carta em vigor , afirmava que as instrues expedidas pelos Ministros para execuo das leis, decretos e regulamentos constituam, muitas vezes, verdadeiros regulamentos98. Ainda assim, prevalece na doutrina e na jurisprudncia o entendimento pela titularidade privativa do poder regulamentar em favor do Chefe do Poder Executivo.
3.1.6 Limites do poder regulamentar
Quanto aos limites do poder regulamentar, diz a doutrina que eles decorrem do princpio da legalidade, contido no art. 5, inciso II, da Carta Magna, segundo o qual ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de lei. Decorrem, ainda, da separao dos Poderes constitudos e da hierarquia das leis. Teorizando sobre o tema, Anna Cndida da Cunha Ferraz, com apoio em Biscaretti di Ruffia, diz que os limites so de duas ordens, uma geral, outra especfica99. Os limites gerais do poder regulamentar, expe a doutrinadora, dizem respeito legitimao para exerc-lo, a qual recai em favor do Executivo, e reportam-se diretamente teoria da separao de poderes e ao seu carter de especializao funcional. Essa ordem de limites , portanto, formal. J os limites especficos do poder regulamentar, tambm na lio da mesma autora, dizem respeito ao contedo da lei regulamentada, reportando-se diretamente ao carter de ato normativo secundrio do regulamento, que
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Direito Constitucional, vol. II/340-341, item 116, 1978, Forense FERRAZ, Anna Cndida da Cunha. Conflito entre poderes: o poder congressual de sustar atos normativos do Poder Executivo. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1994,, p. 74/75. Importante ressalvar, quanto a isso, que a autora no reconhece manifestao de poder regulamentar para alm do chamado regulamento de execuo.
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editado secundum legem. Essa ordem de limites , pois, material. Ainda segundo o magistrio de Anna Cndida, os limites formais esto, explicitados nos arts. 84, inciso IV, e 2, respectivamente, da Constituio. J os limites materiais esto imediatamente firmados na lei regulamentada e, mediatamente, no princpio da legalidade. Enquanto a identificao dos limites formais, vista da clareza com que esto expressos no texto constitucional, no suscita maiores investigaes, a identificao dos limites materiais, diversamente, exige, imediatamente, cotejo com a lei regulamentada, e, mediatamente, anlise em face das reservas de lei em sentido estrito. Tudo isso, resumido, significa que o exerccio do poder regulamentar no autoriza ao Poder Executivo criar ou extinguir direitos ou obrigaes nem ampliar, restringir ou modificar direitos ou obrigaes constantes da lei. Tambm no autoriza ordenar ou proibir o que a lei no ordena nem probe, ou facultar ou vedar por modo diverso do estabelecido em lei. Tampouco autoriza criar princpios novos ou diversos, ou alterar a forma que, segundo a lei, deve revestir o ato. Enfim, o exerccio do poder regulamentar no autoriza atingir, alterando-o por qualquer modo, o texto ou o esprito da lei.100 Significa, mais, que o poder regulamentar no tem aptido para validamente, por si s, prescrever penas, criar restries igualdade, liberdade e propriedade, alterar o estado das pessoas, prever tributos ou encargos de qualquer natureza sobre o patrimnio das pessoas de direito, criar cargos nem estabelecer competncias.101 Esse entendimento sobre os limites do poder regulamentar, a propsito, no novo na histria constitucional brasileira. Com efeito, ainda no Imprio, Pimenta Bueno lecionava:
Do princpio incontestvel que o Poder Executivo tem por atribuio executar, e no fazer a lei, nem de maneira alguma alter-la, segue-se evidentemente que cometeria grave abuso em qualquer das hipteses seguintes: 1. Em criar direitos ou obrigaes novas, no estabelecidos pela lei,
RAO, Vicente Ro, apud FERRAZ, Anna Cndida da Cunha. Conflito entre poderes: o poder congressual de sustar atos normativos do Poder Executivo. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1994,, p. 81. 101 MELLO, Oswaldo Aranha Bandeira de. Princpios Gerais de Direito Administrativo. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1979, p. 360. v. I.
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porquanto seria uma inovao exorbitante de suas atribuies, uma usurpao do poder legislativo, que s pudera ser tolerada por cmaras desmoralizadas. Se assim no fora, poderia o governo criar impostos, penas ou deveres, que a lei no estabeleceu, teramos dois legisladores, e o sistema constitucional seria uma verdadeira iluso. 2. Em ampliar, restringir ou modificar direitos ou obrigaes, porquanto a faculdade lhe foi dada para que fizesse observar fielmente a lei, e no para introduzir mudana ou alterao alguma nela, para manter os direitos e obrigaes como foram estabelecidos, e no para acrescentlos ou diminu-los, para obedecer ao legislador e no para sobrepor-se a ele. 3. Em ordenar ou proibir o que ela no ordena, ou no probe, porquanto dar-se-ia abuso igual ao que j notamos no antecedente nmero primeiro. E demais, o governo no tem autoridade alguma para suprir, por meio regulamentar, as lacunas da lei, e mormente do direito privado, pois que estas entidades no so simples detalhes, ou meios de execuo. Se a matria como princpio objeto da lei, deve ser reservada ao legislador; se no , ento no h lacuna na lei, sim objeto de detalhe de execuo. 4. Em facultar, ou proibir, diversamente do que a lei estabelece, porquanto deixaria esta de ser qual fora decretada, passaria a ser diferente, quando a obrigao do governo de ser em tudo e por tudo fiel 102 e submisso lei.
Mais didtico e minucioso ainda, Geraldo Ataliba apresenta extensa e completa relao dos limites do poder regulamentar: a) o regulamento veiculado por decreto; b) tem natureza de ato administrativo infra-legal; c) no pode ser autnomo; d) nulo se ultra e extra legem; e) preciso que haja previamente a lei regulamentada; e) leis auto-executveis no so
regulamentveis; f)o regulamento no inova na ordem jurdica; g)no pode o Executivo fraudar a lei, protelando sua regulamentao; h) a lei no pode atribuir a outros rgos que no ao Presidente o poder regulamentar; i) as
balizas do poder regulamentar esto na Constituio, mas a lei pode fixar prazo para seu exerccio; j) o regulamento que interpreta a lei s vinculante para a prpria administrao e seus servidores; k) o Presidente no pode regulamentar lei que no lhe caiba executar; l) s matria administrativa comporta regulamentao, ficando excludas leis regulamento no pode dispor sobre processuais, relaes civis, penais; m)o n) o
entre particulares;
Presidente s pode regulamentar leis da esfera da Unio, e nesta, que sejam de mbito do Executivo, em matria administrativa; o) pelo regulamento o Presidente exerce seu poder hierrquico, regulando relaes secundrias e formais entre os funcionrios e os administrados, ou seja, entre a Administrao
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Apud CAVALCANTE, Temstocles Brando. Teoria dos Atos Administrativos. Editora Revista dos Tribunais, 1973, pg. 146.
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e os administrados, para a prtica de atos de obedincia s leis103. A jurisprudncia do Supremo, nesse sentido, est repleta de decises, das quais o julgamento de Questo de Ordem na Ao Cvel Originria 1048/RS, de relatoria do Ministro Celso de Mello, serve de exemplo.
O princpio da reserva de lei atua como expressiva limitao constitucional ao poder do Estado, cuja competncia regulamentar, por tal razo, no se reveste de suficiente idoneidade jurdica que lhe permita restringir direitos ou criar obrigaes. Nenhum ato regulamentar pode criar obrigaes ou restringir direitos, sob pena de incidir em domnio constitucionalmente reservado ao mbito de atuao material da lei em 104 sentido formal.
3.2
Os limites da competncia sustatria congressual
A definio dos limites da competncia sustatria congressual imprescindvel para que o Poder Legislativo, ao cumprir seu papel de controle dos atos normativos do Poder Executivo editados para regulamentar as leis, atue de modo a evitar que, para coibir excesso regulamentar, acabe por incidir em excesso de sustao. Tanto num quanto noutro caso, vale mais uma vez lembrar, haveria ofensa separao de poderes. Por isso, a doutrina e a jurisprudncia recomendam cautela no manuseio dessa competncia inusitada no sistema brasileiro 105, como adverte Hely Lopes Meirelles, para quem Esse controle deve limitar-se ao que prev a Constituio Federal, para evitar a interferncia inconstitucional de um Poder sobre outro.106 Assim, convm que o Poder Legislativo, ao exercer sua competncia sustatria, tenha presentes as orientaes da doutrina e da jurisprudncia sobre o tema.
ATALIBA, Geraldo. Decreto regulamentar no sistema brasileiro. RDA, n. 97, p.32/33. DJ de 31-10-2007, p. 77. 105 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. So Paulo: Malheiros, 33 ed., 2007, p. 598. 106 Id. Ibid., p. 598.
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3.2.1 Sustao de atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar na literalidade do texto constitucional
Definir os exatos limites em que o exerccio da competncia sustatria congressual deve se conter, na prtica, no questo das mais simples. Todavia, a literalidade do art. 49, inciso V, primeira parte, da Constituio Federal, conquanto, a princpio, no parea suficiente para precisar tais limites, oferece elementos significativamente teis para a exata interpretao do dispositivo luz da separao de poderes. Na essncia, os elementos dizem respeito a dois aspectos: 1) o ato de competncia do Congresso Nacional, que a sustao; 2) e o objeto desse ato, que so os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar. Seja como for, e antes de se enfrentarem as questes mais complexas atinentes ao tema, imperioso reconhecer que a simples interpretao literal do dispositivo constitucional, apesar das conhecidas limitaes desse mtodo interpretativo, j de pronto permite fixar algum contorno da competncia.
3.2.2 O ato de competncia do Legislativo
Nos termos da Constituio de 1988, ao Congresso Nacional compete sustar atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar. Anna Cndida refere que se trata de controle direto e especfico sobre o regulamento expedido pelo Presidente da Repblica107, ato de controle poltico, do ponto de vista orgnico, e ato de efeitos jurdicos, do ponto de vista material108. Tal ato se materializa pela edio de decreto legislativo, espcie normativa prevista no art. 59 da Carta Magna como integrante do processo legislativo. O decreto legislativo de sustao ato normativo dotado de autonomia
FERRAZ, Anna Cndida da Cunha. Conflito entre poderes: o poder congressual de sustar atos normativos do Poder Executivo. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1994,, p. 82. 108 Id. Ibid., p. 88.
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jurdica e de abstrao e generalidade, tanto assim que pode ser combatido mediante ao direta de inconstitucionalidade109. No , pois, ato de efeitos concretos, vista de que (...) a supresso de eficcia de uma regra de direito possui fora normativa equiparvel dos preceitos jurdicos que inovam, de forma positiva, o ordenamento estatal110. A sustao legislativa produz efeitos externos, erga omnes (contra todos) e ex nunc ou seja, da para a frente, no tendo o ato sustatrio poder de operar efeito retroativo111. Assim, os efeitos que o ato normativo sustado produziu at ento permanecem vlidos.112 No tem a sustao, ainda, poder de revogar o regulamento, pois a revogao, como expe Hely Lopes Meirelles113, a supresso de um ato administrativo legtimo e eficaz, realizada pela administrao e somente por ela por no mais lhe convir sua existncia. A revogao, portanto, constitui faculdade privativa do Poder Executivo, fundada no poder discricionrio e considerada implcita na funo administrativa. Alm disso, a sustao s pode incidir sobre os aspectos exorbitantes, descabendo sustao genrica incidente sobre todo o regulamento.
3.2.3 O objeto da sustao
Nos termos do disposto no art. 49, inciso V, da Constituio, a competncia de sustao congressual s pode alcanar atos emanados do Poder
Cf., por exemplo, ADIn 748, 1.07.92, Celso de Mello, RTJ 143/510. ADIn 748, 1.07.92, Celso de Mello, RTJ 143/510. 111 FERRAZ, Anna Cndida da Cunha. Conflito entre poderes: o poder congressual de sustar atos normativos do Poder Executivo. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1994,, p. 96. 112 Quanto desconstituio dos efeitos produzidos pelo decreto regulamentar antes de ter a eficcia sustada, o Tribunal de Justia do Distrito Federal e Territrios firmou a impossibilidade ao julgar ao direta de inconstitucionalidade de decreto legislativo, editado em 2002, que, a par de sustar itens de decreto regulamentar do Governador do Distrito Federal, determinou a retroatividade da sustao a quase dois anos da edio do ato normativo sustatrio, em clusula do seguinte teor: Art. 2. Este Decreto Legislativo ter seus efeitos retroagidos a 6 de novembro de 2000. Cf. Ao Direta de Inconstitucionalidade 2002.00.2.009692-5; Registro do Acrdo Nmero : 203525; Data de Julgamento : 05/10/2004 ;rgo Julgador : Conselho Especial; Publicao no DJU: 30/11/2004, Pg. : 32. 113 Direito Administrativo Brasileiro. So Paulo: Malheiros, 33 ed., 2007, pg. 184.
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Executivo114. Nesse sentido, afirma, textualmente, Jos Afonso da Silva: Veja-se que o inciso s se aplica a atos normativos do Poder Executivo, no a atos do Poder Judicirio115. Quanto inalcanabilidade dos atos judiciais, importante registrar a observao do Ministro Carlos Velloso, do Supremo Tribunal Federal, proferido em julgamento de ao direta de inconstitucionalidade116. Na ocasio, o magistrado referiu debate acadmico no qual, discutindo se seria possvel ao Congresso Nacional sustar uma sentena normativa proferida por um Tribunal do Trabalho em dissdio coletivo, respondeu negativamente, aduzindo que a modificao das sentenas judiciais possui forma prpria, mediante os recursos cabveis nas leis processuais. 117 J quanto aos atos do Executivo, nem todos so passveis de sustao pelo Legislativo, mas to-s aqueles decorrentes do exerccio do poder regulamentar118. Nesse sentido, a lio de Anna Cndida da Cunha Ferraz, para quem, exatamente porque adstrito aos expressos termos da Constituio, o poder congressual somente alcana os atos editados pelo Chefe do Executivo no exerccio do poder regulamentar. E como, ainda na lio da autora, o poder regulamentar inerente ao Presidente da Repblica, no cabe ao Congresso Nacional sustar atos executivos secundrios, tais como portarias e instrues, ainda que normativos, mesmo que, por via reflexa, sejam incompatveis com a lei, caso em que s caberia o controle judicial119.
No Congresso Nacional, contudo, registram-se casos de propostas de sustao de atos do Poder Judicirio. o caso, por exemplo, do Projeto de Decreto Legislativo n 397/2007, em tramitao para sustar a aplicao da Resoluo n 22.610, de 25 de outubro de 2007, do Tribunal Superior Eleitoral, que disciplinou o processo de perda de cargo eletivo, bem como de justificao de desfiliao partidria. Tambm para sustar ato do Judicirio, tramita no Congresso o Projeto de Decreto Legislativo n 853/2008 , que susta a aplicao da Smula Vinculante n 11, do Supremo Tribunal Federal, que restringe o uso de algemas. Neste caso, o autor fundamentou a iniciativa no art. 49, inciso XI, da Constituio, segundo o qual competncia exclusiva do Congresso Nacional zelar pela preservao de sua competncia em face das atribuies normativa dos outros poderes, combinado, por analogia, com a prerrogativa que lhe confere o inciso V do mesmo artigo. 115 Comentrio Contextual Constituio. So Paulo: Malheiros, 2005, p. 405. 116 ADIn 748, 1.07.92, Celso de Mello, RTJ 143/510. 117 Nesse caso, o fundamento era o art. 49, inciso XI, da Constituio, que dispe: Art. 49. da competncia exclusiva do Congresso Nacional: XI - zelar pela preservao de sua competncia legislativa em face da atribuio normativa dos outros Poderes; 118 Para os demais atos, remanesce o controle judicial. 119 FERRAZ, Anna Cndida da Cunha. Conflito entre poderes: o poder congressual de sustar atos normativos do Poder Executivo. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1994, p. 95. Srgio Ferraz (Controle da administrao pblica na Constituio de 1988. Revista Trimestral de Direito Pblico, So Paulo, n. 4, p. 243, out./dez. 1993) contradita esse entendimento ao comentar sobre o art. 49, inciso V, da Constituio: Alm disso, preciso proclamar que o constituinte, aqui, disse menos
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Nesse sentido, no so alcanveis pela competncia sustatria do art. 49, inciso V, da Constituio, atos emanados de outras autoridades do Poder Executivo120 nem atos do Poder Judicirio121, tanto mais que regras de competncia devem ser interpretadas em sentido estrito, no comportando, pois, interpretao ampliativa122. Tambm no so alcanveis pela sustao congressual os atos do Poder Executivo da espcie fundada no inciso VI do art. 84 da Constituio de 1988 (decreto autnomo institudo pela Emenda Constituio n 32), destituda que de natureza regulamentar123. No so alcanveis, ainda, os atos executivos individuais e de efeitos concretos124, porque desprovidos de carter abstrato e geral, nem regulamentos que violem a Constituio.125 Igualmente no so alcanveis os atos decorrentes do poder de
do que queria ou do que devia: sendo o preceptivo indiscutivelmente um meio de resguardo do princpio da separao dos Poderes, tem-se, por conseqncia, que, alm dos atos normativos do Executivo, tambm os atos administrativos, nos normativos eventualmente exorbitantes respaldados, submetem-se regra da sustao, do art. 49, V. Estamos, pois, em face de fortssimo procedimento de controle administrativo. 120 Nesse sentido, cf. VALADO, Marcos Aurlio Pereira. Sustao de atos do Poder Executivo pelo Congresso Nacional com base no artigo 49, inciso V, da Constituio de 1988. Revista de Informao Legislativa, Braslia - DF, v. 153, p. 287-302, 2002, disponvel em http://www.marcosvaladao.pro.br, acesso em 16 de novembro de 2008. 121 Vale aqui referir novamente que, por vezes, a iniciativa de sustao de atos do Judicirio, dada a literalidade do dispositivo, fundamentada no art. 49, inciso XI, da Constituio, dispositivo segundo o qual da competncia exclusiva do Congresso Nacional zelar pela preservao de sua competncia legislativa em face da atribuio normativa dos outros Poderes. 122 A propsito, quanto a isso, relevante anotar comentrio do Ministro Carlos Velloso, proferido em julgamento, no STF, de tema pertinente sustao legislativa de atos do poder Executivo, ocasio em que o magistrado se manifestou pelo deferimento de medida liminar para suspender a eficcia de decreto legislativo que sustou decreto regulamentar, ao fundamento de que a atividade do Executivo est sendo cerceada pelo Legislativo, que empresta interpretao ampla o que no me parece possvel ao inciso V do art. 49 da Constituio. Cf. ADIn 748, 1.07.92, Celso de Mello, RTJ 143/510. 123 AMARAL Jr., Jos Levi do. Decreto Autnomo: questes polmicas. Revista Jurdica Virtual, Braslia, n. 49, jun. 2003. Disponvel em:. https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/revista/Rev_49/Artigos/art_Levi.htm#II.) 124 A propsito, esse j era o entendimento ao tempo da Carta de 1934, como anota Celso de Mello (ADI 748, 1.07.92, Celso de Mello, RTJ 143/510.). Exemplos de atos de efeitos concretos: Decreto do Chefe do Poder Executivo e Portaria de Ministro de Estado que disciplinam a demarcao de terras indgenas, traando parmetros para a atividade administrativa a ser desenvolvida (ADI 710 / RR RORAIMA - AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE, Relator(a): Min. MARCO AURLIO, Julgamento: 06/05/1992 rgo Julgador: Tribunal Pleno, Publicao ,DJ 20-10-1995 PP-35255 EMENT VOL-01805-01 PP-00082). No mesmo sentido, Celso de Mello, voto na ADIn 748, 1.07.92, Celso de Mello, RTJ 143/510.. 125 FERRAZ, Anna Cndida da Cunha. Conflito entre poderes: o poder congressual de sustar atos normativos do Poder Executivo. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1994,, p. 95. Nesse caso, o controle s pode ser exercido pelo Poder Judicirio.
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polcia126, atribuio de que dispe a Administrao Pblica para condicionar o uso, gozo e a disposio da propriedade e o exerccio da liberdade dos administrados no interesse pblico ou social127. Quanto a essa espcie de atos, em 2005, a Comisso de Constituio e Justia da Cmara Legislativa do Distrito Federal considerou inadmissvel, por inconstitucionalidade, o Projeto de Decreto Legislativo n 5/2003, que tramitou para sustar as aes de demolio de construes em todos os parcelamentos urbanos no-regularizados existentes no Distrito Federal. Na justificao desse projeto, o autor afirmou que o Poder Executivo do Distrito Federal exorbitara da competncia regulamentar ao promover,
indiscriminadamente, aes de demolio de construes em parcelamentos no regularizados. Ao decidir pela inconstitucionalidade da iniciativa, o colegiado apontou falta de competncia da Cmara Legislativa para editar o decreto de sustao ao fundamento de que os atos a serem sustados no se enquadravam na hiptese prevista no art. 60, inciso VI, da Lei Orgnica do Distrito Federal, dispositivo que transps, para o mbito normativo distrital, o preceito do art. 49, inciso V, da Carta Magna. Nesse sentido, decidiu o Tribunal de Justia do Distrito Federal e Territrios128 pela inconstitucionalidade do Decreto Legislativo n 991/2002129, da Cmara Legislativa do Distrito Federal. O referido decreto legislativo determinou a suspenso de aes judiciais propostas pelo GDF, determinando, ainda, a suspenso das notificaes e da emisso de documentos arrecadadores pela
O conceito legal de poder de polcia encontra-se no Cdigo Tributrio Nacional CTN (Lei n 5.172, de 1966), que dispe: Art. 78. Considera-se poder de polcia atividade da administrao pblica que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prtica de ato ou absteno de fato, em razo de interesse pblico concernente segurana, higiene, ordem, aos costumes, disciplina da produo do mercado, ao exerccio de atividades econmicas dependentes de concesso ou autorizao do Poder Pblico, tranqilidade pblica ou ao respeito propriedade e aos direitos individuais ou coletivos. 127 GASPARINI, Diogenes. Direito Administrativo. 4 edio. So Paulo: Editora Saraiva, 1995, p. 108. 128 Ao Direta de Inconstitucionalidade 2002.00.2.009692-5; Registro do Acrdo Nmero : 203525; Data de Julgamento : 05/10/2004 ;rgo Julgador : Conselho Especial; Publicao no DJU: 30/11/2004, Pg. : 32. 129 Disponvel em http://www.cl.df.gov.br/Legislacao/consultaTextoLeiParaNormaJuridicaNJUR5363!buscarTextoLeiParaNormaJuridicaNJUR.action. Acesso em 3.12.2008.
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efetiva ocupao de rea pblica130. Determinou, por fim: O Governo do Distrito Federal oficiar ao Poder Judicirio, quando proposta ao judicial, sua suspenso por prazo no inferior a 180 (cento e oitenta) dias. No julgamento, o relator, Desembargador Hermenegildo Gonalves, apontou que o decreto legislativo fora alm da competncia atribuda Cmara Legislativa do Distrito Federal, pois acabou por determinar a suspenso de aes judiciais e executivas que visavam coibir a ocupao desordenada de rea pblica, atingindo a competncia do Poder Executivo para o livre exerccio do poder de polcia e a prtica de atos de administrao.131 No so alcanveis, do mesmo modo, os atos discricionrios da administrao, na linha de entendimento exposta pelo Ministro Nri da Silveira, para quem a questo pertinente s vantagens e desvantagens de um ato de governo que guarde conformidade com meta prevista em lei matria que no cabe na competncia sustatria do Legislativo.132 Nesse mesmo sentido, Marcos Aurlio Pereira Valado afirma:
A outra hiptese de se admitir a possibilidade do controle da discricionariedade do Poder Executivo, no que diz respeito ao poder regulamentar. Aqui os problemas parecem ser maiores, visto que nem ao Poder Judicirio admitido o controle da discricionariedade administrativa (em relao aos seus aspectos de oportunidade e convenincia). A sustao de atos do Poder Executivo com base em aspectos dessa natureza refugiria completamente ao sistema de pesos e contrapesos entre os trs Poderes, podendo derivar para uma confuso de competncias. Assim, deve ser afastada essa possibilidade, pelo 133 menos no plano terico.
Disps o art. 1, 1, do Decreto Legislativo n 991/2002: At reviso da legislao de que trata o caput deste artigo, ficam tambm suspensas as aes executivas porventura propostas pelo Poder Executivo, assim como as notificaes e a emisso de documentos arrecadadores pela efetiva ocupao de rea pblica. 131 Posteriormente, em 2005, a Comisso de Constituio e Justia da Cmara Legislativa do Distrito Federal considerou inadmissvel o Projeto de Decreto Legislativo n 5, de 2003, que tramitou para sustar as aes de demolio de construes em todos os parcelamentos urbanos no-regularizados existentes no Distrito Federal. Na justificao desse projeto, o autor afirmou que o Poder Executivo do Distrito Federal exorbitara da competncia regulamentar ao promover, indiscriminadamente, aes de demolio de construes em parcelamentos no regularizados. A matria foi, em decorrncia, arquivada. 132 ADIn 748, 1.07.92, Celso de Mello, RTJ 143/510. 133 VALADO, Marcos Aurlio Pereira. Sustao de atos do Poder Executivo pelo Congresso Nacional com base no artigo 49, inciso V, da Constituio de 1988. Revista de Informao Legislativa, Braslia DF, v. 153, p. 287-302, 2002, disponvel em http://www.marcosvaladao.pro.br, acesso em 16 de novembro de 2008.
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3.2.4 O fundamento da sustao
Exorbitados os limites do poder regulamentar, quando o regulamento contm disposies contra legem, extra legem ou ultra legem, restar autorizado ao Poder Legislativo sustar os efeitos do ato normativo. Quanto a isso, numa sntese bastante elucidativa para a definio dos limites da competncia regulamentar alm dos quais h exorbitncia, Celso Antnio Bandeira de Mello lecionou: para ser vlido o regulamento s pode conter disposies previamente comportadas pela lei regulamentada134. Tendo em vista esse parmetro, colhem-se da jurisprudncia exemplos da exorbitncia que constitui fundamento para a atuao do excepcional controle de correo do Poder Legislativo. Por criar obrigao nova, no estabelecida na lei regulamentada, o Superior Tribunal de Justia, a partir do voto da Ministra Eliana Calmon135, declarou a exorbitncia de decreto distrital que, ao regulamentar a lei que disciplina a relao do Distrito Federal com as entidades filantrpicas, inovou ao instituir, sem lastro na lei regulamentada, exigncia de que cada entidade coloque disposio da Secretaria de Educao vinte por cento das vagas escolares. Por restringir direito sem suporte na lei regulamentada, o Tribunal de Justia do Distrito Federal e Territrios declarou a exorbitncia de decreto do Governador do Distrito Federal que, a pretexto de regulamentar lei que institua gratificao a ser paga a professores em geral, restringiu o alcance da norma apenas aos professores de determinada modalidade de ensino.136 Por igual motivo, o Supremo Tribunal Federal137 declarou a exorbitncia de decreto do GDF que, ao regulamentar lei que previa a aplicao de teto de remunerao aos servidores da administrao direta, autrquica e fundacional, estendeu a aplicao aos servidores das sociedades de economia mista e empresas pblicas do DF. Essa deciso foi assim ementada:
134 135
Regulamento e Princpio da Legalidade. Revista de Direito Pblico n. 96, p.42 e seguintes. Recurso Ordinrio em Mandado de Segurana n 16.386 - DF / 2003/0072125-1, no STJ. 136 APC n. 19980110360020/DF. 5 Turma Cvel. Rel. Des. Dcio Vieira. DJU 08/05/2002. Pg. 44. 137 ADI 1553 / DF , Relator(a): Min. MARCO AURLIO, Julgamento: 13/05/2004, rgo Julgador: Tribunal Pleno, Publicao DJ 17-09-2004, PP-00052, EMENT VOL-02164-01 PP-00129, LEXSTF v. 27, n. 313, 2005, p. 61-84.
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Teto. Aplicao. Lei e regulamento. O regulamento pressupe a observncia do objeto da lei. Extravasa-a quando, prevista a aplicao do teto de remunerao de servidores considerada a administrao direta, autrquica e fundacional, viabiliza a extenso s sociedades de 138 economia mista e empresas pblicas.
Alm disso, nessa mesma ao, o tribunal declarou ter havido exorbitncia do poder regulamentar do Executivo consistente na reduo do rol das vantagens de carter pessoal previstas na lei regulamentada e na estipulao de base de clculo dos adicionais e vantagens, tema no tratado pela lei regulamentada. Por proibir o que a lei regulamentada no proibia, o TJDFT declarou a exorbitncia do decreto regulamentar que vedou a percepo cumulativa de gratificaes por servidores pblicos. No julgamento, o tribunal concluiu que, como a lei regulamentada no exclura o pagamento cumulativo de determinadas gratificaes, no poderia o decreto regulamentador faz-lo139. Por instituir novo critrio no constante da lei regulamentada, o TJDFT declarou a exorbitncia de decreto do GDF em deciso cuja ementa a seguinte:
Se nem a Lei Distrital n 1.004/96, que estabelece critrios para a incorporao de gratificaes de servidores cedidos CLDF e ao TCDF, e tampouco a Lei n 8.112/90, na redao em que fora adotada pelo Distrito Federal, previram correlao, com base em cargo ou funo em comisso equivalente no Poder cedente, o Decreto n 17.182/96, ao prev-la, exorbitou seu poder regulamentar, estabelecendo situao no 140 prevista pelo legislador.
Por alterar a forma de incidncia de tributo, com isso acrescentando contedo material novo, o STJ declarou a exorbitncia de decreto, em deciso
No mrito, o Tribunal julgou procedente, em parte, o pedido para declarar a inconstitucionalidade do Decreto Legislativo 111/96, no que veio a sustar a eficcia do art. 1, caput, 1 e 2, incisos I e II, e 3, nele inseridos, e dos arts. 6 e 7, do Decreto 17.128/96. Manteve-se a sustao dos arts. 2 e 4, bem como do inciso III do 2 do art. 1 do Decreto regulamentar. Entendeu-se que, em relao a esses dispositivos, teria havido extravasamento do poder regulamentar do Executivo, consistente na reduo do rol das vantagens de carter pessoal, em desconformidade com a lei regulamentada (Lei distrital 237/92) e a CF; na estipulao da base de clculo dos adicionais e vantagens, tema no tratado pela lei regulamentada e, alm disso, na extenso da aplicabilidade do teto aos empregados de empresas pblicas e sociedades de economia mista, o que, de acordo com o art. 1, caput, da lei regulamentada, teria ficado restrito Administrao Direta, Autrquica e Fundacional. Precedente citado: ADI 748 MC/RJ (DJU de 3.8.92). ADI 1553/DF, rel. Min. Marco Aurlio, 13.5.2004. 139 Cf. 20040110098415APC, Relator JAIR SOARES, 6 Turma Cvel, julgado em 11/04/2005, DJ 02/06/2005 p. 110. No mesmo sentido: TJDFT - APC n. 19980110360020/DF. 5 Turma Cvel. Rel. Des. Dcio Vieira. DJU 08/05/2002. Pg. 44. 140 Cf. 19980110055649APC, Relator ROMO C. OLIVEIRA, 2 Turma Cvel, julgado em 01/04/2002, DJ 11/09/2002 p. 38).
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cuja ementa deixou registrado que o regulamento no pode estender a incidncia ou forma de clculo de contribuio sobre parcela de que no cogitou a lei. Deve restringir-se ao fim precpuo de facilitar a aplicao e execuo da lei que regulamenta. 141 Em casos que tais, cabe ao Legislativo validamente sustar os atos regulamentares do Poder Executivo, porque, como ensinou Celso Antnio Bandeira de Mello, antes referido, o regulamento conter disposies no comportadas pela lei regulamentada.
3.2.5 A finalidade da sustao
Fundamental ter em vista, quanto sustao de ato normativo do Poder Executivo que exorbite do poder regulamentar, a finalidade da atribuio dessa competncia ao Poder Legislativo. que a sustao diz diretamente com a preservao da competncia constitucional do Parlamento, pois funciona como instrumento de defesa da autoridade da lei em face da funo regulamentar que lhe subordinada, como afirmado pelo Ministro Seplveda Pertence, do STF142. Portanto, seu exerccio se justifica na medida mesma da necessidade de impor ao Executivo o devido respeito ao campo de atuao da funo legislativa definido pela Lei Maior. Essa a fronteira que, a um s tempo, legitima o controle legislativo excepcional e protege a separao de poderes, que tem como um de seus corolrios a repartio de competncias. A lei ato complexo para cuja elaborao concorrem o Legislativo e o Executivo, que atuam na forma e nos limites constitucionais relativos s competncias dos poderes e ao processo legislativo. Por isso, no pode o decreto exteriorizador do regulamento desbordar os limites da lei regulamentada e inovar na ordem jurdica, pois assim estaria o Executivo usurpando a competncia atribuda pela Constituio ao Parlamento para, mediante o devido processo legislativo, dispor sobre todas as matrias de competncia do ente federativo
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Cf. REsp n 329.123 - PR (2001/0086889-0), Relator: Min. Castro Meira, julgamento em 16 de setembro de 2003. 142 Voto proferido no julgamento da ADI 748, 1.07.92, RTJ 143/510.
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respectivo. Em decorrncia, o princpio da separao dos poderes restaria fulminado, j que o Executivo exerceria atribuio tpica do Legislativo mngua de autorizao constitucional. O decreto regulamentador revestir-se-ia, ento, de inconstitucionalidade. , pois, para proteger a separao de poderes e a independncia e harmonia entre eles, que a Constituio autoriza o controle de sustao pelo Legislativo.
3.2.6 O limite sustao e o respeito s competncias dos Poderes Executivo e Judicirio
O limite ao exerccio da competncia de sustar atos normativos que exorbitem do poder regulamentar tambm diz com a preservao de competncia constitucional. Reside no fato de que, assim como o Legislativo deve preservar suas competncias contra a usurpao pelos outros poderes, deve tambm abster-se de exercer, sem autorizao constitucional, atribuio tpica do Executivo ou do Judicirio, pois isso do mesmo modo caracterizaria usurpao. Tanto num quanto noutro caso, portanto, haveria inconstitucionalidade. Esse limite decorre do princpio da separao dos poderes. Sobre o tema, examinando a constitucionalidade de decreto legislativo de suspenso dos efeitos de ato do Poder Executivo, o Supremo esclareceu os pressupostos legitimadores da sustao nos seguintes termos:
O exame de constitucionalidade do decreto legislativo que suspende a eficcia de ato do Poder Executivo impe a anlise, pelo Supremo Tribunal Federal, dos pressupostos legitimadores dessa excepcional competncia deferida instituio parlamentar. Cabe Corte Suprema, em conseqncia, verificar se os atos normativos emanados do Executivo ajustam-se, ou no, aos limites do poder regulamentar ou aos da delegao legislativa. A fiscalizao estrita desses pressupostos justifica-se como imposio decorrente da necessidade de preservar, hic 143 et nunc, a integridade do princpio da separao de poderes.
143
ADIn 748, 1.07.92, Celso de Mello, RTJ 143/510.
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Conforme j afirmado, a competncia sustatria do Legislativo constitui exceo a tal princpio. Por isso, no comporta interpretao extensiva, devendo ser exercida nos estritos termos constitucionais, sob pena de produzir vcio to grave quanto a exorbitncia do poder regulamentar que pretenderia corrigir. Assim, editado decreto legislativo de sustao num caso que no aquele constitucionalmente previsto, alm de inconstitucional por falta de competncia, o diploma poder s-lo tambm por usurpar atribuio do Executivo ou do Judicirio, com afronta direta ao art. 2 da Constituio. Nesses termos, portanto, a sustao no cumprir a nobre funo que o constituinte de 1988 a ela atribuiu no contexto do sistema de freios e contrapesos. Ao contrrio, acabar por ofender o postulado que ela deveria proteger.
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4 AMPLIAO DA COMPETNCIA SUSTATRIA E SEPARAO DE PODERES

Uma vez definidos, com base na jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal e na doutrina ptria, os limites da competncia sustatria em face da separao de poderes, resta claro que o exerccio dessa modalidade de controle sobre todo e qualquer ato normativo do Poder Executivo no compatvel com a Constituio. Do mesmo modo, no compatvel com a Constituio o exerccio da sustao relativamente a atos do Poder Judicirio. Ocorre que, a despeito disso, o exerccio da competncia nesses termos prtica comum nas casas legislativas. Nesse contexto, no parece desarrazoado vislumbrar certa tendncia, da parte do Legislativo, para ampliar sua competncia de controle. Afinal, na prtica, o que ocorre o art. 49, inciso V, da Carta Magna ser interpretado como se dele no constasse a clusula que exorbite do poder regulamentar, cujo contedo semntico restringe a locuo poder normativo. Admitida a ampliao da competncia nesses termos pela excluso da clusula restritiva, caberia ao Poder Legislativo sustar atos normativos do Poder Executivo. Assim, todo e qualquer ato editado por qualquer autoridade desse poder, independentemente do nvel hierrquico, e de qualquer espcie, desde que revestido de abstrao e generalidade, poderia ser sustado. Diante disso, para avanar neste estudo lanando outras luzes sobre o tema, cumpre examinar, ainda tendo em vista o postulado da separao de poderes, se haveria alguma possibilidade de a competncia sustatria ser validamente ampliada para alcanar todos os atos normativos do Poder Executivo. Ademais, cumpre examinar se haveria possibilidade de ampliao da competncia para alcance de atos normativos do Poder Judicirio. Apenas para exemplificar a referida tendncia ampliativa de competncia do Poder Legislativo, colhe-se dos anais do Congresso Nacional o caso do Projeto de Decreto Legislativo n 397/2007, que susta a aplicao da Resoluo n 22.610, de 25 de outubro de 2007, do Tribunal Superior Eleitoral, que disciplina o processo de perda de cargo eletivo, bem como de justificao de desfiliao
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partidria. 144. Na justificao desse projeto, o autor indaga, acerca do art. 49, inciso V, da Constituio, se seria essa a nica hiptese de sustao de atos normativos e apenas em relao aos atos expedidos pelo Poder Executivo, para em seguida responder negativamente, argumentando:
Resta, pois, a nica soluo possvel que a edio de decreto legislativo para, preventiva e cautelarmente, sustar atos que extrapolem do poder normativo de outro poder. Quando menos se diga, refere-se ao Judicirio, porque o ato ora examinado dele provm. (g.n.)
O caso desse projeto, assim pela justificao do autor quanto pela manifestao favorvel do relator pela Comisso de Constituio e Justia e Cidadania145, prova no s da existncia, no seio do Legislativo da Unio, de tendncia ampliao da competncia de controle contida no art. 49, inciso V, da Constituio, mas tambm de que essa tendncia persiste apesar de o prprio Congresso Nacional j lhe ter pronunciado a inviabilidade constitucional, no caso mais emblemtico pertinente ao tema, ocorrido em 2002. Nesse ano, foi apresentada tramitao proposta de emenda Constituio146 que objetivava alterar o inciso V do art. 49 da Constituio exatamente para ampliar o alcance da competncia congressual, estendendo-a sobre todo e qualquer ato normativo dos Poderes Executivo e Judicirio. Pela redao proposta para o dispositivo, caberia ao Congresso sustar os atos normativos dos demais poderes que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegao legislativa. Confirmando a tese da inadmissibilidade da ampliao da competncia congressual, o Congresso Nacional declarou inconstitucional e antijurdica a proposta, que, em decorrncia, acabou arquivada em 2007. Quanto inconstitucionalidade, a Comisso de Constituio e Justia e
Projeto pendente de apreciao pela CCJ, recebeu parecer do relator pela constitucionalidade. Cf: Parecer do relator disponvel em <http://www.camara.gov.br/sileg/integras/532042.pdf>. Acesso em 1 dez 2008. 145 O relator manifestou-se pela admissibilidade constitucional da iniciativa, porm sob fundamento diverso do apresentado pelo autor, pois referiu no parecer o art. 49, inciso XI, que dispe sobre a competncia do Congresso Nacional zelar pela preservao de sua competncia legislativa em face da atribuio normativa dos outros Poderes. 146 Proposta de Emenda Constituio n 557/2002. Disponvel em <http://www.camara.gov.br/sileg/integras/57270.pdf>. Acesso em 1 dez 2008.
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Cidadania, acatando o parecer da relatora147, firmou entendimento de que nenhum dos poderes constitudos pode modificar a prpria competncia ou a dos outros sem que isso implique supremacia sobre os demais e, em conseqncia, ruptura do equilbrio originariamente estabelecido pelo legislador constituinte e grave ofensa ao princpio insculpido no art. 2 da Constituio Federal. O que se extrai desse pronunciamento do Congresso Nacional que a ampliao da competncia sustatria contida no art. 49, inciso V, da Carta Magna inconstitucional mesmo que operada mediante emenda ao texto da prpria Constituio, porquanto ofensiva independncia e harmonia entre os poderes. Em acrscimo, impe-se observar que, em matria de controle entre os rgos que desempenham as funes estatais, a Constituio indica os atos sujeitos a correo e vincula no contedo a atuao fiscalizadora, o que tem claro propsito de vedar indevida interferncia de um poder sobre outro, pois isso caracterizaria manifestao de hierarquia e de tutela, em afronta ao princpio da separao de poderes. Assim, se nem ao poder constituinte derivado permitido ampliar a hiptese de controle prevista nesse dispositivo, muito menos ao poder legiferante ordinrio o ser, sobretudo por via interpretativa que, sobre ser nitidamente incompatvel com o postulado consagrado por Montesquieu, no resiste aplicao do mais simplrio dos mtodos de interpretao jurdica, qual seja, o literal.
Cf. Parecer sobre a Proposta de Emenda Constituio n 557/2002. Relatora: Deputada Juza Denise Frossard. Disponvel em <http://www.camara.gov.br/sileg/integras/167211.pdf>. Acesso em 30 nov 2008.
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CONSIDERAES FINAIS
Ainda uma vez, vale a pena rememorar as palavras de Canotilho quanto lealdade constitucional, tendo em conta que esse princpio impe aos poderes um comportamento tal que permita o funcionamento do sistema de freios e contrapesos com o mnimo de atrito possvel. A competncia sustatria do Poder Legislativo, de estatura constitucional, pe-se em confronto com a competncia regulamentar do Poder Executivo, de mesma estatura. Portanto, o exerccio dessa espcie de controle de correo inevitavelmente provocar atrito, que poder ser, porm, minimizado se os limites da atuao corretiva forem observados. O atrito, desde que decorrente de atuao legtima, em nada afetar a separao de poderes. Ao contrrio, contribuir para aprimor-la, haja vista que se impe mesmo ao Legislativo, e de maneira expressa, zelar pela preservao de sua competncia legislativa em face da atribuio normativa dos outros Poderes, como previsto do art. 49, inciso XI, da Constituio. Acontece que, de Montesquieu at hoje, o papel do Poder Executivo, no contexto da separao de poderes, que antes era de execuo da lei, ampliou-se medida que se ampliava a atuao do Estado. A mais flagrante das conseqncias disso foi o acrscimo de tarefas ao rol de incumbncias do Executivo, a par do alargamento do campo de tarefas que j lhe incumbia. Por fora dessa ampliao das suas tarefas, coube a esse poder, entre outros aspectos, criar e gerir os servios assistenciais, dirigir a vida econmica e financeira, impulsionar e dirigir os servios pblicos essenciais. Da, mais ainda, tendo em mos a vida econmica, pelo controle do cmbio, dos meios de pagamento, do fisco, veio o Executivo a transformar-se no rbitro da vida social, cujas opes governam a tudo e a todos. 148 O processo levou a uma histrica preponderncia do Poder Executivo tambm em matria de competncia legiferante, o que hoje bem se exemplifica com a iniciativa privativa do Chefe desse Poder sobre todo o ncleo oramentrio
FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Curso de Direito Constitucional. 27 ed. So Paulo: Saraiva. 2001. p. 217/218
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(Plano Plurianual, Oramento, Diretrizes Oramentrias) e a estrutura da Administrao Pblica, seus servidores e seu regime jurdico. Nesse contexto, o zelo do Poder Legislativo pela sua competncia em face da atribuio normativa do Poder Executivo hoje, sem dvida, ainda mais necessrio, tanto mais diante do significativo esvaziamento da competncia daquele poder, fenmeno atestado, por exemplo, pela adoo da medida provisria, ato quase legislativo149 cujo uso abusivo pelo Executivo e aceitao tolerante pelo Legislativo, nos ltimos tempos, levaram quase inverso dos papis desses poderes, j que a atribuio de legislar, tpica deste, passou a ser, na prtica, exercida preponderantemente por aquele. Por isso, os controles recprocos do exerccio do poder se viabilizam, tambm, pela estrita observncia das balizas fixadas para tanto, o que torna vlida a lio do Ministro Celso de Mello, do STF, para quem, na seara das excees ao princpio da separao de poderes, preciso respeitar, de modo incondicional, os parmetros de atuao delineados no texto constitucional 150. Em verdade, cumpre ter em mente que o extravasamento dos rgidos condicionamentos impostos pela ordem constitucional ao exerccio das funes estatais gera situaes de conflito na medida em que rompem o equilbrio entre os poderes do Estado151. A ruptura do equilbrio apenas no ocorrer se as interferncias praticadas no exerccio dos controles interorgnicos recprocos estiverem previstas e disciplinadas pelo sistema de freios e contrapesos, pois estaro, assim, constitucionalmente autorizadas. Fora disso, a ruptura
[...] ocorrer sempre que qualquer dos Poderes exercer, com expanso desordenada, atribuies que lhe no so prprias, ou, ento, impedir, por atos que se desviem da ortodoxia constitucional, o normal desempenho, pelos demais Poderes do Estado, de funes que lhe so inerentes.
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Celso de Mello, - STF. Pleno.ADIN n 293- 7- DF. Medida Liminar.DJU, p. 6.429, 16 abr. 1993. Celso de Mello, - STF. Pleno.ADIN n 293- 7- DF. Medida Liminar.DJU, p. 6.429, 16 abr. 1993. 151 ADI-MC 2213 / DF - DISTRITO FEDERAL, Relator(a): Min. CELSO DE MELLO, Julgamento: 04/04/2002 rgo Julgador: Tribunal Pleno, Publicao DJ 23-04-2004, PP-00007, EMENT VOL02148-02 PP-00296. 152 ADI-MC 2213 / DF - DISTRITO FEDERAL, Relator(a): Min. CELSO DE MELLO, Julgamento: 04/04/2002 rgo Julgador: Tribunal Pleno, Publicao DJ 23-04-2004, PP-00007, EMENT VOL02148-02 PP-00296.
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Como visto, o poder regulamentar, como todo o poder estatal considerado no contexto dos sistema de freios e contrapesos, encontra limites na separao das funes estatais, que no podem ser ampliadas sem autorizao constitucional. Rompidos tais limites, caracteriza-se a exorbitncia do poder
regulamentar, o que desafia a competncia sustatria do Congresso Nacional para, exercendo controle constitucional de correo, conter os excessos pela sustao dos efeitos do regulamento. Essa competncia congressual, prevista no art. 49, inciso V, parte final, da Constituio, porque derrogatria da separao de poderes, no comporta interpretao ampliativa, devendo ser exercida nos exatos limites da previso constitucional. Entendemos, assim sem, de nenhuma maneira, pretender que a questo parea imune a divergncias, e sem desconhecer jamais as respeitveis e mais abalizadas posies divergentes que qualquer sustao congressual praticada para alm desses contornos, ainda que fundada no justificvel propsito de salvaguardar a competncia normativa do Poder Legislativo, extrapolar os termos constitucionais e revelar, em decorrncia, potencial para ofensa independncia e harmonia entre os poderes, constituindo ameaa ao caminhar de acordo dos rgos do Estado a que se referiu Montesquieu.
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INSTITUTO BRASILIENSE DE DIREITO PBLICO CURSO DE PS-GRADUAO LATO SENSU DIREITO CONSTITUCIONAL

ORIVALDO SIMO DE MELO

PODER REGULAMENTAR, SUSTAO LEGISLATIVA E SEPARAO DE PODERES

ORIVALDO SIMO DE MELO

PODER REGULAMENTAR, SUSTAO LEGISLATIVA E SEPARAO DE PODERES

ORIVALDO SIMO DE MELO

PODER REGULAMENTAR, SUSTAO LEGISLATIVA E SEPARAO DE PODERES

Monografia apresentada como requisito parcial obteno do ttulo de

Aprovado pelos membros da banca examinadora em __/__/_ meno____(_______________________________________

No competente quem quer, mas quem pode, segundo a norma de Direito.

entre poderes.....................................................................................................21 2.3.1 Sustao de exorbitncia no exerccio da delegao

SEPARAO DE PODERES E CONTROLES RECPROCOS

Separao de poderes: breve histrico

Separao de poderes e controle recproco

clebre a formulao de Montesquieu:

as resolues pblicas; e o de julgar os crimes ou as demandas dos 14 particulares.

Modalidades de controle recproco na Constituio de 1988

Controle de correo e sustao congressual de atos

normativos do Poder Executivo

Id. Ibid, p.13.

2 CONTROLE LEGISLATIVO DE CORREO E CONFLITO ENTRE PODERES

Sustao legislativa e exceo separao de poderes

Sustao congressual de atos normativos do Poder

Executivo e conflito entre poderes

2.3.1 Sustao de exorbitncia no exerccio da delegao legislativa

2.3.2 Sustao de exorbitncia do poder regulamentar

2.3.3 Sustao de exorbitncia no exerccio do poder regulamentar e conflito entre poderes

3.1.1 Notcia histrica, fundamento e natureza jurdica

3.1.2 Conceito e contedo

procedimentos a serem adotados por esses rgos .

3.1.3 Poder regulamentar em sentido estrito e regulamento de execuo

3.1.4 Tendncia ampliao do contedo do poder regulamentar

3.1.4.1 Regulamento autorizado

3.1.4.2 Regulamento autnomo ou independente I

3.1.4.3 Regulamento autnomo ou independente II

de norma fundada na prpria norma fundante70.

3.1.4.4 Regulamento autnomo ou independente III

3.1.5 Tendncia ampliao da titularidade do poder regulamentar

3.1.5.1 A titularidade do poder regulamentar na Constituio

3.1.6 Limites do poder regulamentar

Os limites da competncia sustatria congressual

3.2.2 O ato de competncia do Legislativo

3.2.3 O objeto da sustao

3.2.4 O fundamento da sustao

3.2.5 A finalidade da sustao

3.2.6 O limite sustao e o respeito s competncias dos Poderes Executivo e Judicirio

ADIn 748, 1.07.92, Celso de Mello, RTJ 143/510.

4 AMPLIAO DA COMPETNCIA SUSTATRIA E SEPARAO DE PODERES

<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituiao67.htm>. em 30 nov 2008.

em:<http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?s1=(ADI$.S CLA.%20E%20748.NUME.)%20OU%20(ADI.ACMS.%20ADJ2%20748.ACMS.)&b ase=baseAcordaos>. Acesso em: 30 nov 2008.

limites e controle da discricionariedade. Rio de Janeiro: Forense, 1989.

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Aprovado pelos membros da banca examinadora em //_ meno(___________________________________