rea temtica: Administrao Geral.

Anlise da Eficcia dos Contratos de Servios Continuados da rea de Administrao e Engenharia Por Meio da Modalidade de Leilo Reverso com as Modalidades Previstas na Lei N. 8.666/1993: Um Estudo em Recente Modalidade de Licitao AUTORES ANTONIO PAULA NASCIMENTO Universidade Federal do Espirito Santo apnasci@terra.com.br NADIR SALVADOR Universidade Federal do Esprito Santo nadir.s@uol.com.br TNIA ELIETE ALVES OLIVEIRA TELLES Faculdade Nacional taniatelles@gmail.com RICARDO DAHER OLIVEIRA Fundao Inst. Capixaba de Pesq. em Cont., Economia e Finanas ricardo.daher@hotmail.com Resumo Este artigo teve o propsito de analisar as causas da eficcia nos contratos de servios continuados licitados pela modalidade de leilo reverso tambm denominado de prego, em rgos pblicos da Unio, alm de comparar sua eficcia com as outras modalidades de licitao previstas na Lei n. 8.666/1993. Para anlise dos dados desta pesquisa de natureza emprica, considerou-se a hiptese de que falhas de atributos do processo de licitao, diferena do preo contratado em relao ao preo estimado, competitividade e a qualidade dos servios afetam a eficcia da contratao na modalidade de prego. Utilizaram-se para anlise, estatstica de regresso linear mltipla, teste F de varincias equivalentes e o teste-t para diferenas entre mdias de dois grupos. Para comparar a eficcia das modalidades, foram utilizados; dados obtidos por meio de servios de mesma natureza e nos mesmos rgos pblicos em perodos de tempo de mesma durao. Concluiu-se que a diferena entre o preo de contratao e o preo estimado, competitividade e falhas no so estatisticamente relevantes e que a qualidade tem relevante relao positiva com a eficcia dos contratos dos servios continuados na modalidade de leilo reverso. Foi rejeitada a hiptese de que a modalidade de leilo reverso mais eficaz em relao s modalidades de licitao previstas na Lei n. 8.666/1993. Abstract This article had the purpose of analyzing the causes of the effectiveness in the contracts of continuous services bid by the modality of reverse auction also denominated of proclamation, in public organs of the Union, besides comparing its effectiveness with others auction modalities foreseen in the Law n 8.666/1993. In order to analyze the data of this empirical research, the hypothesis considered was that there are attributive gaps in the bidding process; the contracted charge differentiates from the estimated one; competitiveness and service quality influence the efficacy of the auction model contract. It had been used for analysis, statistics of multiple linear regressions; test F of equivalent variances and test-t for differences

among averages of two groups. To compare the effectiveness of the modalities, it had been used; data obtained through services of same nature and in the same public organs in periods of time of same duration. It follows that the difference between the price of the contract and the esteem price, competitiveness and flaws are not statistically relevant and that the quality has a relevant and positive relationship with the effectiveness of the contracts of the continuous services in the modality of reverse auction. It was rejected the hypothesis that the modality of reverse auction is more effective in relation to the auction modalities foreseen in the Law n 8.666/1993. Palavras-chave: Leilo Reverso; Contratos Pblicos; Licitaes.

1 Introduo Esta pesquisa teve por objetivo de propor e analisar a influncia de fatores na eficcia dos contratos de servios continuados licitados pela modalidade de leilo reverso (prego) na Administrao Pblica, alm de comparar sua eficcia com outras modalidades de licitao previstas na Lei n. 8.666/1993. Em termos conceituais a relao entre principal e agente, estabelecida pela Teoria da Agncia, pode acontecer em trs nveis: em nvel de Estado onde o povo assume o papel de principal, e os governantes o de agente; em nvel privado tendo o proprietrio como principal e o administrador como agente; e finalmente um terceiro nvel; tendo o Estado por meio de uma organizao pblica como principal e a organizao privada, como agente. Nesse contexto, encontram-se os casos das licitaes. Os gestores pblicos devem atender a legislao, alm de normas e padres emitidos por rgos ou entidades, pertinentes ao objeto a ser licitado. Essas legislaes, normas e padres so usados na preparao dos editais visando habilitar empresas especializadas no fornecimento de bens ou de servios com as caractersticas e especificaes desejadas pelo contratante. Conforme Lei n. 8.666/1993 e alteraes, o processo de licitao trata do procedimento administrativo formal no qual a Administrao Pblica, elabora editais, no mbito da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, tendo origem demandada, da necessidade de contratao de servios complementares para atender o desempenho das atribuies operacionais da Administrao Pblica. Tais procedimentos tm origem no artigo 3 do Decreto 3.555/2000, quando determinado que os contratos para aquisio de bens e servios comuns da Administrao Pblica, sejam preferencialmente precedidos por licitaes na modalidade de leilo reverso (prego), para garantir atravs de competitividade justa a aquisio mais econmica, segura e eficiente. Assim o processo de licitao deve ser embasado nos princpios que regem os atos da Administrao Pblica: o princpio da legalidade, que subordina a atividade administrativa lei; o princpio da finalidade, pelo qual o ato administrativo deve ter como nico propsito o bem comum da coletividade; o princpio da isonomia, pelo qual cabe ao Estado tratar com igualdade aqueles que representam; o princpio da moralidade administrativa, no qual a Administrao Pblica e seus agentes pblicos tm de atuar na conformidade de princpios ticos; e o princpio da publicidade, que prope tornar a Administrao Pblica transparente, possibilitando o seu controle (MEIRELLES, 1997). Alm desses princpios constitucionais; funo da licitao selecionar para a Administrao a proposta com preo e condies mais vantajosas, julgada nos estritos princpios, da probidade administrativa, da vinculao ao edital de convocao, do julgamento objetivo e da impessoalidade (BRASIL, 1993). Porm, apesar de todo esse cuidado nem sempre esses princpios so cumpridos em sua plenitude. Na rea da Nova Economia Institucional, existem alguns pressupostos como: assimetria de informao, custos de transao, oportunismo e racionalidade limitada (FURUBOTN; RICHTER, 2000; WILLIAMSON, 1985), que podem afetar a eficincia do processo de licitao, gerando a incompletude contratual. Esta incompletude dos contratos Administrativos se caracteriza pela resciso contratual ou a no renovao de contratos de servios continuados que a legislao permite que sejam renovados em perodos seqenciais de at 60 (sessenta) meses. Dadas essas situaes, difcil prever todas as contingncias da relao contratual; quando se estabelecem as condies do contrato; na presena de ativos especficos sujeitos a riscos e tambm por no ser possvel assegurar suficiente proteo da lei. De qualquer forma sabe-se que essas situaes podem levar o processo de licitao na aquisio de bens ou servios a incorrer em problemas de: seleo adversa, oportunismo e custos de transao. Desse modo, na presena de informao assimtrica, existe a possibilidade de desvio de

comportamento caracterizado pelo fenmeno de moral hazard (risco moral) (MASTEN, 1999), o que pode afetar a eficcia do objeto da licitao. Alm da assimetria de informao devem ser considerados tambm os custos de transao, definidos por Barzel (1997), como custo associado transferncia, proteo e captura dos direitos de propriedade dos recursos econmicos, e que so difceis de serem mensurados. Falhas na elaborao do edital e a no definio clara dos atributos tcnicos do produto a ser adquirido, podem afetar de forma significativa os custos dos servios, de transao e a qualidade dos servios prestados, trazendo grandes prejuzos ao contratante e ao fornecedor. Uma contratao com custo estimado no adequado s especificaes e atributos dos servios em termos de garantir a competitividade entre os licitantes e de forma que a eficcia da licitao seja alcanada entre o principal e agente, pode levar situao de oportunismo entre as partes. Os comentrios e afirmaes expostos do mote, no contexto de licitaes necessidade de verificar o impacto da modalidade de licitao de leilo reverso (prego) nos contratos de servios continuados de manuteno de sistemas de instalaes prediais, conservao e limpeza e apoio administrativo dos rgos da Administrao Pblica. Isso porque as possveis inadequaes no processo de licitao podem ocasionar impugnaes, dvidas, desclassificaes, recursos e procedimentos inadequados das partes, que poder afetar a eficincia do processo, ocasionando no ps contratual resultados no esperados para as partes envolvidas na transao. Desse modo, esta pesquisa procurou investigar, no mbito dos rgos Pblicos da Unio no Estado do Esprito Santo, referente a servios continuados de manuteno de sistemas de instalaes prediais, da rea da Engenharia e os contratos de limpeza e conservao; e apoio administrativo vinculado rea da Administrao, as seguintes questes: Q1: Quais fatores influenciam a eficcia dos contratos de servios continuados em licitaes na modalidade de leilo reverso (prego)? Q2: A diferena entre o preo contratado e o estimado pelo contratante, a competitividade, a qualidade dos servios, e a existncia de falhas nos processos impactam na eficcia dos contratos? Para respostas aos questionamentos, buscou-se como fonte de informao, os editais de licitao na modalidade de prego, em rgos pbicos federais da Unio no estado do Esprito Santo, referente contratao de empresas especializadas em servios continuados, de manuteno de sistemas prediais, conservao e limpeza, e apoio administrativo, vinculados rea de Administrao. Por decorrncia da questo em estudo, tem-se como objetivo geral verificar a causa da ineficincia de fatores previamente identificados, no que se refere no renovao ou resciso de contratos na modalidade de leilo reverso. Foi delineado o seguinte objetivo especfico: Verificar se os contratos de servios continuados decorrentes da licitao de leilo reverso so mais eficazes quando comparados com contratados licitados pelas modalidades previstas na Lei n. 8.666/1993. Diante disso, essa pesquisa se justifica pela discusso dos processos de licitao na contratao de servios na Administrao Pblica, nas questes de falhas por atributos no bem delineados nos mesmos, estimativa de custo, preo de contratao no adequado e competitividade, integrando-os s questes da qualidade. 2 Referencial Terico Ao se considerar um objeto de pesquisa consubstanciado em um problema para o qual se buscam respostas importante proceder a um levantamento sobre a abordagem que outros pesquisadores deram ao tema. Tais aspectos esto voltados dinmica do ambiente no qual o

problema ocorre e, conseqentemente na sua dimenso emprica. No entanto, devem ainda ser levantadas construes tericas mais amplas que dem suporte realidade. Dessa forma buscou-se na teoria de Sistemas na teoria dos Contratos e de Agncia e Leilo Reverso (Prego), um referencial que auxiliasse no s na compreenso do problema, mas tambm em sua anlise. 2.1 Teoria dos Sistemas As relaes entre o Estado e o licitante so realizadas em ambiente onde se percebe a constante evoluo e interao de elementos integrantes de subsistemas, num contexto de um sistema especfico, porm que interagem entre si com troca de energia. Essa integrao mtua deve permitir que o alinhamento de propsitos desejados pelas partes seja alcanado com eficincia. O embasamento para essa afirmativa j foi dado por Bertalanffy (1994) ao afirmar que um sistema constitudo por um conjunto de elementos que se relacionam de forma recproca, atravs de redes de informaes. Ele pode ser reconhecido por duas caractersticas bsicas: a de propsito que visa sempre um objetivo, ou resultado a ser alcanado e o de totalidade, no qual qualquer mudana em um dos seus elementos produzir conseqentemente, mudana em todos os demais elementos, devido ao relacionamento mtuo. Destes ajustamentos que so dinmicos e contnuos decorrem os fenmenos da homeostasia, o qual tende a manter estvel o funcionamento do sistema, independente de flutuaes que ocorrem no ambiente externo; e a entropia que a tendncia de perda de energia que ocorre em sistemas fechados, tendo como conseqncia a desagregao dos elementos que compem o sistema (BERTALANFFY, 1994). J Koontz & O`Donnell (1989), caracterizam um sistema como sendo um conjunto formado por elementos que so interdependentes e que interagem entre si tornando-se um todo complexo e organizado. Este todo se apresenta com caractersticas ou propriedades intrnsecas que no so determinadas isoladamente em nenhum elemento do conjunto; implicando no que denominado emergente sistmico; uma propriedade ou caracterstica do sistema no geral e no em seus elementos em particular. Assim o sistema definido como um todo organizado, inserido em um ambiente que interage com o exterior, caracterizado como um sistema aberto dentro de um meio ambiente composto de outros diversos sistemas. Esta relao com o meio exterior se processa atravs de entradas e sadas, de troca de energia, matria ou informao, ocorrida nas fronteiras de interface entre sistemas (SILVA, 2006). Em outra dimenso, Nascimento (1972) enfatiza que um sistema aberto est permanentemente em interao dual com seu ambiente, atua a um tempo, em que concomitantemente varivel dependente e independente deste meio, isto , Influencia e influenciado pelo mesmo. Tem capacidade de crescimento e mudana, bem como, compete com outros sistemas. E nesse ambiente em constantes mutaes e bastante competitivo as organizaes e indivduos e, no seu propsito de alcanar uma determinada meta, processam insumos e informaes, que resultam em transaes onde o aspecto econmico tem relevncia. As organizaes crescem em tamanho e ingerem insumos processando-os em produtos ou servios, com entradas e sadas e um processo intermedirio necessrio sua sobrevivncia, para que suas metas possam ser atingidas. Este ajustamento de informaes necessrio para que as instituies e sociedade (organizaes) mantenham seu funcionamento e coero interna, ocorre atravs de redes de realimentaes (feedback), com a gerao de regulao do sistema (SILVA, 2006). Ele designado por regulao e implica na anlise da recepo e do processamento de informao sobre as condies do sistema para posteriormente realimentar a entrada com informaes do seu status quo para que se faa a correo das falhas, numa ao contnua para que o sistema alcance seu objetivo. Essas relaes e interaes se mostram relevantes, quando da necessidade de alinhamento de

preceitos institucionais, que so estruturas fundamentais de qualquer transao, que resultem na satisfao das partes envolvidas economicamente dentro de sistemas organizacionais. A teoria dos sistemas possibilita o enfoque dos fenmenos decorrentes das relaes entre principal e agente nas diversas reas do conhecimento, numa abordagem globalizada, permitindo a inter-relao e integrao de assuntos pertinentes a cada rea. Dessa forma, h necessidade de um feedback nos processos de licitao da Administrao Pblica, para que atravs dos ajustamentos de seus mecanismos se obtenha os melhores resultados possveis. 2.2 Teoria do Contrato e de Agncia Por outro lado, ao se pensar essas relaes, se fazem necessrio considerar os instrumentos que a regularo, de onde surge a importncia dos contratos que possibilitam uma estrutura legal para quase todo tipo de organizao e formas de relaes entre indivduos e grupos quer que sejam temporrias ou permanentes (LLEWELLYN, 1931). Alm do contrato estabelecer um compromisso, Masten (1999), considera trs razes para ele existir que so: transferncia de risco, alinhamento de incentivos e economizar custo de transao. Na transferncia de risco, busca-se alocao eficiente de objetivos. No alinhamento de incentivos, o que se pretende que as partes tenham incentivos individuais para tomar aes ou revelar informaes que maximizem seus interesses; e para economizar custo de transao, enfatizase especialmente a reduo deste custo, na barganha ex-post, no custo de hold-up (captura) nas transaes relacionadas a investimentos especficos, bem como no custo de procura e escolha ex-ante de informaes adicionais (MASTEN, 1999). Conforme Sztajn, Zylbersztajn & Azevedo (2005), a essncia econmica do contrato a promessa de realizar investimentos entre as partes que faam surgir a capacidade de trocas atravs da especializao. Para isso, necessria a reduo nos custos dos preos, logo os ganhos de troca sero suficientes para que as partes interajam e alcancem o contrato timo, sobre o qual ganhos paretianos sero obtidos. Considerando ser o direito de propriedade imperfeitamente definido, estando o direito oculto de propriedade presente na relao entre as partes, devido ao pressuposto de informao assimtrica, o principal no consegue monitorar o agente. Alm de ser muito caro o monitoramento, submete as partes no ex-post, aos fenmenos comportamentais de moral hazard (risco moral) e hold-up (captura) (BARZEL, 1989). Para impedir o aparecimento desses fenmenos, as partes assumem que as instituies sero capazes de inibir oportunismo (moral hazard), bem como conseguiro verificar expropriao de resultados (hold-up) (FURUBOTN; RICHTER, 2000). Alm desses fenmenos, pode ocorrer tambm, o fenmeno de seleo adversa exante, por meio da heterogeneidade pr-existente na relao contratual e forma de contrato (CHIAPPORI; SALANI, 2000). Na Administrao Pblica o modelo de contrato, por fora da legislao, est atrelado aos princpios bsicos da constituio do Estado, e de outras instituies; tendo na sua concepo a premissa de um contrato completo. No obstante, os pressupostos de informao assimtrica e oportunismo conduzem a um modelo de contrato incompleto ps-assinatura contratual. A teoria econmica conceitua a organizao como um complexo de contratos que se caracterizam pela sua incompletude, assimetria informacional entre as partes, e fenmenos de seleo adversa e moral hazard, com objetivo segundo Barzel (1997), de analisar os custos de transao envolvidos nesses contratos. Esses custos conforme Williamsom (1993) so os custos ex-ante de preparar, negociar e salvaguardar um acordo, alm dos custos ex-post com adaptaes que podem resultar em falhas, erros, omisses e alteraes inesperadas na relao contratual. A seu turno, a Nova Economia Institucional e a Teoria do Principal-Agente (agency) so voltadas para as organizaes, desenvolvendo-se, no entanto em vertentes distintas. A primeira est voltada para eficcia do contrato no ex-post, ou seja, o foco

analtico focaliza, mas no est centralizado no desenho contratual ex-ante (ZYLBERSZTAJN, 1995, p.35), enquanto a Teoria do Principal-Agente analisa os conflitos e custos, resultantes da separao entre a propriedade e o controle do capital. A Teoria de agncia discutida principalmente por Jensen & Meckling (1976, p. 308), quando definem uma relao de agncia como sendo:
Um contrato sob o qual uma ou mais pessoas (o principal) contratam outra pessoa (o agente) para desempenhar algum servio em seu interesse, o qual envolve a delegao de alguma autoridade para a tomada de deciso para o agente. Se ambas as partes da relao so maximizadoras da utilidade existente, h uma boa razo para acreditar que o agente no atuar sempre no melhor interesse do principal.

Isso significa que, a Teoria da Agncia possui como fundamentos os conflitos entre o principal e o agente, custos positivos de observao e mensurao com diferentes graus de averso ao risco entre o agente e o principal. Por outro lado Williamson (2005) e Furubotn & Richter (2000), enfatizam que a Teoria de Agncia considera apenas o pressuposto de informao assimtrica e oportunismo. Essas vertentes so caracterizadas pela presena de assimetria de informao entre o principal e agente, induzindo o oportunismo em potencial entre as partes no ex-post. Cada uma dessas partes tenta maximizar sua funo utilidade, devido ao fenmeno de moral hazard. No exante, identificado o fenmeno de seleo adversa, antes da assinatura do contrato. Estes fenmenos podem afetar o direito dos resultados almejados pelas partes envolvidas na transao. 2.3 Leilo Reverso ou Prego Leilo um mecanismo de negociao definido por uma srie de regras, que estipula como determinado o comprador, e, quanto este deve pagar pela mercadoria a ser adquirida. No leilo tradicional os participantes explicitam sua disposio a pagar pela aquisio do objeto colocado venda, apresentando suas ofertas em lances verbais crescentes e sucessivos, numa disputa que vencida por quem se prope a pagar o maior valor em moeda corrente. No prego, ocorre a explicitao da disposio a receber dos participantes para fornecimento de um produto, vencendo a disputa quem oferece o menor preo de venda para o objeto licitado (CARNEIRO; PEREIRA, 2002). Uma caracterstica marcante para os leiles a presena de assimetria de informaes entre as partes (KLEMPERER, 2004). Para Klemperer (2004), existem quatro formatos clssicos de leilo, que serviriam de base para os desenhos efetivamente utilizados nos diferentes mercados: 1) Leilo fechado de primeiro preo; 2) Leilo fechado de segundo preo (ou leilo de Vickrey); 3) Leilo ascendente (tambm conhecido por leilo aberto, oral, ou ingls); e 4) Leilo descendente (tambm chamado de holands), adaptado na administrao pblica brasileira com a denominao de prego. De acordo com Motta (2002), o prego no Brasil um instrumento utilizado pelo setor pblico para comparar e selecionar propostas de bens e servios, oportunidade em que as ofertas so apregoadas em sesso pblica, com presena de interessados e onde lances podem ser continuamente melhorados. Segundo o mesmo autor, esta prtica no inovadora, tendo sido incorporada por texto das ordenaes Filipinas no ano de 1592 nas primeiras aplicaes de licitao pblica, no Brasil. O prego foi oficialmente institudo por meio de Medida Provisria n. 2.026/2000, regulamentado pelo Decreto n. 3.555/2000, que o inseriu no mbito da Unio dando origem a atual Lei n. 10.520/2002 que permitiu que o governo Federal estendesse esta nova modalidade de licitao pblica tambm para o mbito dos Estados, Distrito Federal e Municpios. Com o advento do Decreto n. 5.450/2005, foi regulamentado o prego realizado por meio eletrnico.

A modalidade de prego uma nova modalidade de licitao pblica, onde o processo se d em uma nica sesso, atravs da apresentao inicial de proposta de preo. Aps a aceitabilidade das propostas e a verificao dos termos do edital, pode em seguida, haver uma seqncia de lances decrescentes entre os licitantes considerados aptos. Posteriormente, analisada a documentao da proposta vencedora, para em seguida ser adjudicado ao vencedor e homologado, caso no haja recursos. H dois tipos de prego utilizados independentemente do valor estimado para contratao: o prego presencial e o prego eletrnico. O prego presencial foi regulamentado pelo decreto n. 3.555/2000, e realizado em uma sesso pblica, sendo a oferta inicial escrita e os lances verbalizados, somente pelos participantes com preo superior em at 10% do menor preo ofertado inicialmente, havendo a necessidade da participao de no mnimo trs participantes. Havendo lance, o seguinte dever ser inferior ao ltimo valor ofertado por um outro licitante. O prego eletrnico foi regulamentado pelo Decreto n. 5.450/2005 e realizado via site na Internet, sem limitao de preo, podendo os lances, serem ofertados inclusive sobre o prprio preo anteriormente apresentado. Pode ser utilizado tempo randmico no prego eletrnico, para encerramento da fase de lances, caso se prolongue a sesso, a critrio do pregoeiro (TCU, 2006). O Prego comeou a ser operacionalizado em 2000, como iniciativa para reduzir os custos e agilizar a realizao de licitaes e contratao de bens e servios realizados pelos rgos pblicos com empresas privadas, no havendo limite de valor para sua utilizao. Por se tratar-se de uma opo de licitao com caractersticas de natureza simplificadora, para aquisio de bens e servios comuns, a modalidade a ser utilizada prioritariamente como regra, que somente pode ser substituda se, justificadamente, a Administrao Pblica demonstrar sua inconvenincia, fundamentada e embasada em preceitos legais ou fatos que apontem para a impossibilidade de sua utilizao. As principais vantagens relacionadas para o prego so: 1) reduo do tempo de processamento da licitao, 2) reduo de custos para a administrao, e 3) maior participao de concorrentes devido possibilidade de disputa aberta. Alm disso, h tambm ganhos associados simplificao e racionalizao do processo, minimizando deslocamentos at os rgos contratantes. No prego eletrnico, a apresentao das propostas por meio magntico permite a participao de um mesmo fornecedor em preges realizados de forma simultnea, com aumento da competitividade (TCU, 2006). O Governo Federal com o intuito de simplificar, dar maior transparncia, rapidez e competitividade ao processo de aquisies da administrao pblica, instituiu o portal Comprasnet; um sistema on-line que permite uma melhoria dos controles gerenciais das despesas e, conseqentemente, uma reduo dos custos, alm de padronizar e informatizar os procedimentos dos diversos setores de aquisio de bens e servios. Em 29 de janeiro de 2001, o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, disponibilizaram o sistema de prego eletrnico no site www.comprasnet.gov.br (RODRIGUES; OLIVEIRA, 2002). A primeira regulamentao veio por meio da Lei n. 10.520/2002, com aplicao exclusiva desta modalidade para aquisio de bens e servios comuns, sendo vedada para o caso de obras e servios de engenharia, de locaes imobilirias e alienaes. Bens e servios comuns, a legislao conceitua como sendo aqueles que possam ser objetivamente definidos no edital licitatrio, cuja escolha possa ser feita pelos preos ofertados e quando for possvel definir padres de qualidade e desempenho estabelecidos por especificaes usuais no mercado (TCU, 2006). Posteriormente o Decreto n. 5.450/2005, veio regulamentar a disputa eletrnica, sendo sua utilizao estendida tambm para servios de engenharia. A licitao na modalidade de prego requer um termo de referncia, que dever conter de forma clara o objeto a ser licitado, suas especificaes, condies, prazos e forma de fornecimento, que so elementos fundamentais na determinao da estimativa do valor de

referncia para aquisio do bem ou servio. No caso da aquisio de servios, deve ser elaborada uma planilha que contenha todos os elementos com quantidades e composio de custos unitrios e totais. O valor de referncia obtido atravs de pesquisa de preo no mercado sendo o preo de referncia mximo admitido pela administrao para aquisio (ARAJO, 2006). Nessa fase, denominada interna, importante a delineao correta das especificaes tcnicas e caractersticas do servio, todas as condies da relao contratual que reflitam a correta formao de custo para os atributos desejados, evitando-se com isso, por falta de conhecimento, definir um preo que dado a assimetria de informao, oportunismo e racionalidade limitada dos agentes, levem incompletude da transao, gerando insatisfao entre as partes. O menor preo de aquisio de bens e servios com qualidade, requeridos pela Administrao Pblica, deve de acordo com Pindyck & Rubinfeld (2002), possibilitar um equilbrio, econmico-financeiro do contrato, que permita gerar lucro tanto para o fornecedor do servio, quanto condies mais vantajosas para a Administrao Pblica. Nesse sentido Milgron & Roberts (1990) enfatizam que os processos esto a exigir organizaes flexveis que priorizam a qualidade em resposta cada vez mais veloz as condies exigidas do mercado, atravs de tecnologias e novas formas de gesto. 3 Metodologia 3.1 Formulao das Hipteses Para Pindyck & Rubinfeld (2002), as teorias so desenvolvidas para explicao de fenmenos, sendo necessrias para construir modelos do problema estudado, a partir dos quais so realizadas previses. Para isto, utiliza-se de anlise positiva, que consiste em proposies de causa e efeito. Com base no referencial terico desta pesquisa e contribuies de pesquisas empricas, so estabelecidas as aderncias tericas com a varivel explicada (eficcia dos contratos) e com as variveis explicativas (diferena de preo, competitividade, qualidade e falha) no Quadro 1.
Varivel Eficcia contrato do Aderncia terica determinado que a contratao de empresas especializadas para aquisio de bens e servios comuns da Administrao Pblica, seja preferencialmente realizada por licitaes na modalidade de prego, por meio de competitividade justa a aquisio mais econmica, segura e eficiente. Estimativas de custo so pouco precisas quando decorrente de projetos menos padronizados e com assimetria de informao considerando-se ainda os fatores de risco e incerteza do futuro. Logo, no se tm como estimar custos com preciso. A competitividade pressupe a impessoalidade como um dos princpios no processo de licitaes e contratos da Administrao Pblica. O prego deve admitir ou no definio objetiva de desempenho e qualidade em funo do objetivo da aquisio de bens ou servios comuns. Os atributos do servio so cruciais, especificamente se eles so ofertados em condies de incerteza e se investimentos especficos esto envolvidos; podendo ser problema para a eficcia em uma licitao pblica. Referncia Artigo 3 do Decreto 3.555, de 8 de agosto de 2000.

Diferena preo

de

Anthony & Govindarajan (1998).

Competitividade

Artigo 3 8.666/1993. Motta (2002).

da

Lei

n.

Qualidade

Falha

Williamson (2005).

Quadro 1: Aderncia terica com as variveis. Fonte: Elaborado pelos autores.

Com isso, foram estabelecidas as possveis relaes de causa e efeito entre variveis que interagem no sistema de licitao por prego para contratao de servios. As relaes propostas so: 1) Quanto maior o decrscimo entre o preo contratado e o estimado, menor a eficcia dos contratos; 2) Mais competitividade aumenta a eficcia do contrato, 3) Menor avaliao em relao qualidade da gesto dos servios pelo agente, menor a eficcia do contrato e 4) Existncia de falhas no processo reduz a eficcia do contrato. Desta forma esta pesquisa, partiu do pressuposto de que a eficcia dos contratos de servios continuados licitados pela modalidade de prego na Administrao Pblica, sofre influncia das seguintes variveis: Diferena de preos, competitividade, qualidade e falha. Estes pressupostos conduzem s seguintes hipteses: H1: Quanto maior a diferena entre o preo contratado e o preo estimado pelo contratante, menor a eficcia dos contratos. H2: Quanto maior a competitividade, maior a eficcia dos contratos. H3: Quanto menor a qualidade dos servios, menor a eficcia dos contratos. H4: A existncia de falhas nos processos reduz a eficcia dos contratos. Para comparar a eficcia dos servios continuados provenientes de licitaes realizadas pela modalidade de prego, estabeleceu-se a hiptese H5 para comparao de duas amostras independentes, que ser verificada atravs de teste t, para diferenas entre duas mdias aritmticas entre a modalidade de prego e as previstas na Lei n. 8.666/1993. H5: A eficcia dos contratos de servios continuados licitados pela modalidade de prego maior em relao aos contratos licitados pelas modalidades previstas na Lei 8.666/1993. 3.2 Mtodo da Coleta de dados 3.2.1 - Mtodo de Coleta e Anlise de Dados da Modalidade de Prego Os dados, sobre os editais de licitaes pblicas na modalidade de prego eletrnico e presencial foram obtidos, por meio do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto atravs do site Comprasnet (www.comprasnet.gov.br). Do total dos preges obtidos, 66 (sessenta e seis), no link preges/consulta ata e consultas/extratos contratos no perodo compreendido de janeiro de 2001 a setembro de 2006; verificou-se que, 19 (dezenove) licitaes realizadas durante o ano de 2006, no tinham dados suficientes para esta pesquisa, pois os contratos estavam em incio de sua vigncia, 06 (seis) foram cancelados ou anulados e 24 (vinte e quatro) ainda estavam em vigncia. Restaram 17 (dezessete) preges que resultaram em contratos no renovados, rescindidos ou com sua durao mxima permitida, expirada; at a obteno dos dados em dezembro de 2006, o que corresponde aos dados especficos para esta pesquisa. Para o levantamento dos dados, da varivel qualidade (Q), foram utilizados questionrios estruturados com escala tipo Likert; que de acordo com Selltiz et al. (1959) sendo uma escala exclusivamente ordinal, possibilita a utilizao de afirmaes relacionadas ao fenmeno pesquisado, que empiricamente seja coerente com o resultado final; enviados aos gestores dos contratos nos rgos pblicos federais do Estado do Esprito Santo. Na equao 1 se apresenta a regresso linear mltipla proposta que expressa a relao causal entre a varivel dependente, Eficcia dos contratos (EC) - varivel explicada em percentual de meses entre a real durao do contrato e o mximo permitido, e as respectivas variveis explicativas: diferena do preo contratado para o estimado (DP) - em percentual, competitividade (C) - em unidade, qualidade dos servios (Q) - em parmetro qualitativo ordinal e falhas (F) - em unidade categrica, para os testes das hipteses 1, 2,3 e 4. Foi aplicado o teste F de varincia e o teste-t de mdia de dois grupos para testar a hiptese 5. EC = 0 + 1 DP + 2 C + 3 Q + 4 F + (1)

3.2.2 Mtodo de Coleta e Anlise de Dados de Outras Modalidades Para comparar a eficcia dos contratos de servios continuados licitados pela modalidade de prego, com a eficcia dos contratos relativos s outras modalidades de licitao prevista pela Lei de Licitao, n. 8.666/1993, foram pesquisados contratos no perodo imediatamente anterior, 05 (cinco) anos; em relao ao perodo que comeou a vigorar o prego, realizados com servios de mesma natureza e nos mesmos rgos, ou seja, de 1996 a 2000, utilizando-se o teste F de varincia e o teste-t para diferena entre duas mdias. Na pesquisa de coleta de dados, utilizou-se do portal Comprasnet e pesquisa documental nos rgos. Foram encontrados 20 (vinte) contratos oriundos das outras modalidades de licitao no perodo compreendido de janeiro de 1996 a dezembro de 2000, dos quais foram conseguidos dados de 16 (dezesseis) contratos. 4 Anlise de Dados 4.1 Anlise de Dados do Prego A Tabela 1 mostra os resultados obtidos por meio das estatsticas descritivas de medidas de tendncia central e teste de normalidade referente s variveis estudadas.
Tabela 1: Estatsticas descritivas e teste de normalidade Desvio Mnimo Mximo Mdia Mediana Moda Padro 0,11 1,00 0,406 0,25 0,20 0,283 -0,97 0,05 -0,298 -0,26 -0,33 0,264 1,00 12,0 4,00 3 1 3,181 0,25 1,00 0,529 0,50 0,50 0,248

Varivel Eficcia do contrato Diferena de preo Competitividade Qualidade

Normalidade KS p-value 0,98 0,98 0,89 0,89 1,09 1,09 1,04 1,04

Foram observados, baixos valores de mdia e valores de moda, para a eficcia dos contratos, da modalidade de licitao pelo prego o que indica fraco desempenho dessa modalidade. Observa-se que a estatstica do teste de Kolmogorov-Smirnov, o p-value maior que o nvel de significncia de 0,05, parta todas as variveis; ou seja, os dados possuem distribuio normal. Na Tabela 2 so obtidos as estatstica da regresso, os coeficientes do modelo de regresso, teste-t, p-value, fator inflacionrio de varincia (FIV) e a estatstica de DurbinWatson(D-W).
Tabela 2: Estatstica da regresso, mtodo dos mnimos quadrados, multicolinearidade e D-W Varivel Eficcia do Contrato Diferena de preo Competitividade Qualidade Falha R2 F de sig. Coeficiente B 0,051 -0,125 -0,006 0,788 -0,125 Teste Erro 0,155 0,210 0,016 0,216 0,109 FIV t 0,328 -0,596 -0,392 3,650 -1,148 p-value 0,748 0,562 0,702 0,003 0,273 1,154 1,009 1,073 1,142 D-W

0,559

0,019

1,533

Para teste da significncia geral do modelo estabeleceram-se as hipteses de H0: 1, 2, 3 e 4 = 0; e de H1: Pelo menos um dos coeficientes diferente de 0 (zero). Verificou-se que o F de Sig. = 0,019, menor que o nvel de significncia de 0,05 considerado; conclui-se que o modelo acima estatisticamente significativo, pois pelo menos uma das variveis diferente de zero. O coeficiente de Determinao Mltipla: R2 = 0,599 caracteriza que 59,9% da variao na eficcia do contrato podem ser explicadas pelas 04 (quatro) variveis explicativas diferena de preo, competitividade, qualidade e falha. A equao de regresso dada por:

= 0,051 0,125DP 0,006C + 0,788Q 0,125F y

O valor do intercepto b0 = 0,051 caracteriza que este valor no representativo, correspondendo a eficcia dos contratos para coeficientes iguais a 0 (zero) para as variveis explicativas, uma vez que o p-value 0,748 maior que 5%. O p-value dos respectivos coeficientes de regresso parciais de diferena de preo (0,125); competitividade (-0,006) e falha (-0,125) mostram que tais coeficientes, no tm relao com a eficcia dos contratos. Ainda, mantendo constante a diferena de preo, competitividade e falhas, a eficcia do contrato aumenta de 0,788% para cada unidade de acrscimo na qualidade. A Tabela 2 tambm mostra o resultado do teste de hiptese para partes do modelo. Foi considerado na anlise do p-value (nvel de significncia observado) o nvel de significncia de 5%, sendo estabelecidas a hiptese de 1, 2, 3 e 4 = 0. Pode-se verificar atravs do pvalue da Tabela 2 que a hiptese nula no foi rejeitada, pois o (p-value > 0,05) para as varveis DP, C e F; ento pode-se concluir que no h evidncias de uma relao linear entre eficcia do contrato e diferena de preo, eficcia do contrato e competitividade e eficcia do contrato e falha. Por outro lado verifica-se que ao nvel de 5% de significncia, com o p-value 0,003 < 0,05, que pelo menos uma das variveis explicativas (qualidade) tem relao linear com a eficcia do contrato. ainda observado na Tabela 2 que no existe presena de colinearidade entre as variveis explicativas, haja vista, que o fator inflacionrio de varincia (FIV) < 5. A multicolinearidade das variveis explicativas ocorre quando as mesmas so correlacionadas entre si, no ajudando na estimao da varivel resposta, sendo que o valor 1 corresponde a no existncia de autocorrelao e o valor 5 (cinco) valor acima do qual considerada sua existncia. Alm disso, de acordo com a estatstica de Durbin-Watson (LEVINE; BERESON; STEPHAN, 2002, p.749) para o conjunto de dados referido no estudo com quatro variveis explicativas que D = 1,53 da Tabela 4 est entre di e ds (regio de incerteza), onde se conclui que no h como se tirar uma concluso da existncia ou no de autocorrelao entre os resduos. A Tabela 3 mostra resultados para os coeficientes de correlao entre a varivel explicada e variveis explicativas.
Varivel Eficcia do contrato EC 1,000 Tabela 3: Coeficientes de correlao DP C -0,158 -0,043 Q 0,740 F -0,294

Considerando que a correlao entre duas variveis pode variar de -1 a +1, observa-se, na Tabela que existe uma alta associao (0,740) entre a varivel explicada - eficcia do contrato e a varivel explicativa - qualidade; e uma fraca associao entre a varivel explicada - eficcia do contrato com as variveis explicativas: diferena de preo (-0,158), competitividade (-0,043), e falha (-0,294). 4.2 Anlise de Dados de Outras Modalidades A Tabela 4 mostra resultados de medidas de tendncia central dos dados pesquisados das modalidades de licitao previstas na Lei n. 8.666/1993.
Tabela 4: Estatstica Descritiva de medida de tendncia central Desvio n Mnimo Mdia Mediana Mximo Padro Outras modalidades 16 0,41 0,84 0,93 1,00 0,19

Moda 1,00

A eficcia mdia destes contratos foi de 0,84 com moda 1,00 e desvio padro de 0,19 em torno da mdia, o que demonstra um bom desempenho para a eficcia dos contratos nas modalidades da Lei n. 8.666/1993.

A verificao da eficcia dos contratos de prego com relao s outras modalidades foi realizada com teste-t para comparar se existem diferenas entre as mdias de dois grupos independentes, conforme Tabela 5.
Tabela 5: Estatstica descritiva de medidas de tendncia central. Tipo N Mdia Desvio Padro Erro padro Dados coletados nos preges 17 0,4059 0,28348 0,06875 Outras modalidades 16 0,8413 0,19200 0,4800

Os resultados mostram que a mdia da eficcia dos contratos de outras modalidades de 0,8413 e do prego de 0,4059. Na tabela 6 tm-se os valores do teste F e do teste-t, para o pressuposto de varincias equivalentes, necessrio para verificar se o teste-t apropriado.
Tabela 6: Teste-t para diferena entre duas mdias Teste de igualdade de Teste t varincias F Preges Igualdade de varincias (Equivalentes) 1,583 F de Sig. 0,221 t -5,132 p-value 0,000 Erro 0,08483

Na Tabela 6, verifica-se que o F de significncia de 0,221 maior que o nvel de significncia 0,05; no se rejeitando a hiptese de iguais varincias. O que determina ser o teste-t apropriado para verificar a diferena entre as duas mdias. Com o p-value de 0,000 menor que o nvel de significncia de 0,05; rejeita-se a hiptese de mdias iguais dos dois grupos. O valor da mdia de 0,8413 da eficcia dos contratos de outras modalidades estatisticamente significante quando comparado mdia da eficcia dos contratos por prego. 5 Concluses Este trabalho pesquisou quais fatores afetaram a eficcia dos contratos de servios continuados na Administrao Pblica, licitados por meio da modalidade de leilo reverso (prego) que tm durao de 1 (um) ano, e que podem ser prorrogados at 60 (sessenta) meses. Verificou-se tambm eficcia em relao s modalidades de licitao prevista na lei n. 8.666/1993. Chegou-se as seguintes concluses em relao aos objetivo especficos, gerais, questes-problema e hipteses: O propsito de obter menor preo conjuntamente com maior durao, no ocorreu nos contratos oriundos da modalidade de prego, haja vista que a moda para a eficcia do contrato correspondeu a 20% da durao mxima possvel de 60 (sessenta meses), o que caracterizou a no eficincia dessa modalidade para as partes. Observou-se que a varivel qualidade tem uma relevante associao com a eficcia do contrato, havendo uma relao linear positiva com a mesma, isto , a durao da relao contratual est vinculada com a qualidade dos servios contratados, sendo parmetro importante na anlise da renovao de um contrato de servio continuado. Aps anlise da regresso, concluiu-se em relao s hipteses, levantadas: H1: Quanto maior a diferena entre o preo contratado e o preo estimado pelo contratante, menor a eficcia dos contratos. Estatisticamente no existe uma relao relevante entre a eficcia do contrato e a diferena entre o preo contratado dos servios e o estimado pelo rgo pblico para a licitao. No entanto a relao inversa na equao da regresso, infere na tendncia de diminuio da eficcia do contrato com o aumento da diferena de preo, o que reafirma os resultados de McAfee & McMillan (1986) que chegaram concluso que para leiles ideais importante a estimao de preo e adequadas ofertas.

H2: Quanto maior a competitividade, maior a eficcia dos contratos. Estatisticamente no existe uma relao relevante entre a eficcia do contrato e a competitividade da licitao. A relao inversa que apareceu na equao de regresso mostra a tendncia da diminuio da eficcia do contrato, com o aumento do nmero de licitantes, o que de certa maneira se contrape ao estudo de Hendricks, Pinkse & Porter (1999), que afirmaram que na presena de maior nmero de competidores os licitantes tendem a dar lances menores com ofertas mais prximas. Esta situao pode ocorrer com a participao de licitantes sem essas caractersticas necessrias ao objeto da licitao, configurando um problema da Teoria de Agncia, o que inclui a seleo adversa do agente pelo principal, incorrendo na probabilidade de problemas de risco moral aps assinatura do contrato. H3: Quanto menor a qualidade dos servios, menor a eficcia dos contratos. H uma relao estatisticamente significativa entre a eficcia do contrato e a qualidade dos servios prestados, de onde se infere que a boa gesto dos servios prestados pelo agente proporciona uma melhor eficcia do contrato, trazendo benefcios gesto pblica. H4: A existncia de falhas nos processos reduz a eficcia dos contratos. Estatisticamente no existe relao relevante entre a eficcia do contrato e a falhas no processo de licitao, porm a tendncia da relao inversa entre falha e eficcia do contrato pode afetar sua eficcia. Esta situao pode ser proveniente de inadequao entre os atributos necessrios para estimar adequadamente os preos dos servios, aliado as falhas legais para habilitao; a fim de que seja eficiente o processo de contratao. Para anlise da eficcia dos contratos de servios continuados realizados por meio da modalidade de licitao por prego; com a eficcia dos contratos oriundos de outras modalidades de licitao, foi utilizado o teste F de equivalncia de varincias e o teste-t para diferena entre a mdia de dois grupos, seguindo-se respectivamente a hiptese e concluses. H5: A eficcia dos contratos de servios continuados licitados pela modalidade de prego maior em relao aos contratos licitados pelas modalidades previstas na Lei n. 8.666/1993. Verificou-se estatisticamente, que a hiptese acima foi rejeitada, pois a eficcia dos contratos licitados pelas demais modalidades previstas no Artigo 23 da Lei 8.666/1993 mais eficaz que as licitaes de prego para servios continuados. Foi verificada uma durao mdia de 84,13% em relao ao tempo mximo possvel, com moda de 100% para os contratos de servios continuados; em relao mdia de 40,59% com moda 20% para os contratos licitados pela modalidade de prego. Conclui-se, assim, que a qualidade dos servios foi fator preponderante na no renovao dos contratos de preges utilizados como base da anlise desta pesquisa, afetando a eficcia destes contratos e que as outras variveis (diferena de preo, competitividade e falha), estatisticamente, no influenciaram a eficcia dos contratos. No entanto foi observada na equao da regresso uma relao inversa destas variveis com a eficcia, o que sugere uma anlise destas relaes para maior eficincia do processo, objetivando uma melhor eficcia. Os resultados desta pesquisa esto sujeitos a limitaes, devido ao: 1) pequeno nmero de preges para anlise; 2) banco de dados do portal do governo federal no disponibilizar ainda informaes sobre a renovao, resciso e durao dos contratos com incio efetivo e trmino; 3) recente implantao da modalidade de prego que ocorreu aps o ano de 2000; 4) pequena adeso de rgos que utilizaram a modalidade de prego na contratao de servios continuados no Estado do Esprito Santo, conforme evoluo dos preges realizados, objeto desta pesquisa de 2001 a 2005; e 5) dificuldades operacionais de coleta de dados em rgos que participaram com dados para a pesquisa.

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