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A (Re)distribuir! Ecuador para Todos

ALFREDO SERRANO MANCILLA Coordinador

SENPLADES A (Re)distribuir! Ecuador para Todos. SENPLADES / 1a edicin Quito, 2012 404 p., 163 x 235 mm (Serie Discusin)

Los criterios vertidos en esta obra son de responsabilidad de sus autores, y no necesariamente reflejan la opinin de la SENPLADES. Los contenidos del libro se pueden citar y reproducir, siempre que sea sin fines comerciales, y con la condicin de reconocer los crditos correspondientes refiriendo la fuente bibliogrfica. SENPLADES, 2012 De esta edicin: Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo, SENPLADES. Av. Juan Len Mera N 130 y Patria Quito, Ecuador Tel: (593) 2 3978900 Fax: (593) 2 2563332 www.senplades.gob.ec Derecho de autor: N 038657 Impreso en Quito / Printed in Quito ISBN: 978-9942-07-256-6 Edicin: Diagramacin: Impresin: Alfredo Serrano Juan Guijarro Alejandro Aguirre A. Juan Diego de NIcolais Roberto Cajas Ediecuatorial

Contenidos
Prlogo Fnder Falconi 1. Por qu (Re)Distribuir? I La Equidad de la Economa: disputando la justicia distributiva Alfredo Serrano Good bye probretologa, bienvenido ricatologa; estimacin de la lnea de riqueza a partir de la lnea de pobreza del Ecuador Ren Ramrez y Rafael Burbano

7 11

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II

27 51 53 83 97 117 137

2. (In)equidad en ecuador: de dnde partimos? A donde vamos? III IV V VI Desigualdad en Ecuador Ana Rivadeneira y Alfredo Serrano La Pobreza en el Ecuador, 2005-2010. Ana Luca Badillo y Alfredo Serrano Desigualdad Subjetiva Melany Gualavis y Jorge Solano Desigualdad y Participacin Cristina Bastidas e igo Errejn

3. Distribuir y redistribuir los medios de produccin VII Democratizar la tenencia de la tierra como una estrategia alternativa Isabel Estvez y Alfredo Serrano Redistribuyendo el Agua Henrry Patricio Alln Alegra y Ramn Prez Almodvar La desigualdad en la educacin en Ecuador Juan Ponce, Pal Pereira y Amparo Pilco. Desigualdad en el acceso al crdito Mara Helena Bentacourt y Hugo Jcome

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VIII

157 167 185 205 207

IX X

4. Redistribuir mediante Polticas Tributarias XI Quines (no) pagan los impuestos en Ecuador? Carlos Marx Carrasco y Alfredo Serrano

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Impuesto a la Renta de Personas Naturales en relacion de dependencia: un analisis desde la equidad Liliana Cano, Nicols Oliva y Jos Fernando Ramrez lvarez Impuesto sobre el Valor Aadido: efectos sobre desigualdad y la pobreza Diana Arias, Mauro Andino y Alfredo Serrano Impuesto a la Renta de Sociedades Andrea Lpez y Byron Vsconez Impuesto a la salida de divisas, a quin beneficia? Vernica Legarda y Hugo Jcome

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XIII

251 277 291 305 307 333

XIV XV

5. Los subsidios y los subsidiados XVI Desigualdad de los subsidios a la electricidad Lourdes Montesdeoca y Alberto Acosta

6. Redistribuir desde la Economa Social y Solidaria XVII Equidad y Polticas Sociales Algunas reflexiones para el caso ecuatoriano Jeannette Snchez Anlisis Redistributivo del gasto social en el Ecuador Juan Carlos Mndez y Jos Ignacio Antn

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XVIII

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Eplogo A (Re)Distribuir: reflexiones y datos Alfredo Serrano 396

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2. Vieja y rejuvenecida disputa entre capital y trabajo

Todo el nfasis puesto en esta visin ms holstica de la justicia distributiva, propuesta que denominamos equidad de la economa, no obsta para que sigan siendo tiles y necesarios los estudios de la distribucin primaria de ingreso. La retribucin de los factores productivos es la base de esta distribucin primaria del ingreso, que estar fuertemente condicionada por la propia distribucin de los mismos factores. Los permanentes ajustes salariales de las ltimas dcadas en casi todo el mundo, derivados de la salida neoliberal de la crisis de los setenta, supusieron un duro revs a la equidad de esta distribucin primaria del ingreso. Este ajuste salarial, o lo que intencionadamente se viene a llamar la flexibilidad en el mercado laboral, en las ltimas dcadas sesga cualquier anlisis de desigualdad si solo se presta atencin a la masa salarial para abordar problemticas de justicia distributiva. lvarez y Luengo (2010) destacan cmo, en el contexto de la UE-15, hubo una importante reduccin de la masa salarial en el PIB, pasando del 67% en el ao 1975 al 57% en 2008.4 Para Amrica Latina, Caputo (2010) asegura que, partiendo de un nivel inferior de la participacin de los salarios en el PIB regional, se pas del 42,3% en 1970 al 34,2% en 2004. En este sentido, cabe destacar el estudio del Instituto Mundial de Investigacin de Desarrollo Econmico de la Universidad de las Naciones Unidas (Davies y otros, 2006), que afirma que la riqueza global5 est peor distribuida que los ingresos. El coeficiente de Gini para la distribucin del ingreso es del 35 al 45% a nivel mundial, mientras que bordea el 50% para frica y Amrica Latina. En el caso de la riqueza global, el Gini mundial promedio se sita entre el 65 y el 75%. As, el Gini de riqueza global para Japn es del 55%, mientras que en EE.UU. llega a un impresionante 80%. El estudio tambin reporta que el 1% de adultos ms ricos posee el 40% de los activos globales en el ao 2000, y que el 10% de los adultos cuenta con el 85% del total mundial. En contraste, la mitad ms pobre de la poblacin adulta del mundo solo es duea del 1% de la riqueza global. La retribucin del capital, especialmente el capital no productivo, ha crecido significativamente en los ltimos aos.6 El proceso de financiarizacin de la economa7, que acompa a los dogmas neoliberales, contribuy a contrarrestar la cada en la tasa de ganancia de los aos setenta. Las burbujas tecnolgica e inmobiliaria, en buena parte engendradas en los pases-centro, tambin participaron

En el caso espaol, son los beneficios de capital los que han subido desde el mnimo del 25 % del PIB en el ao 1967 hasta rozar casi el 40 % en 2006 (Seminario de Economa Crtica Taifa, 2007). Nosotros utilizamos el trmino en el sentido de valor neto: el valor de los activos menos pasivos fsicos y financieros. En este respecto, la riqueza representa la propiedad de capital. Moseley (1997) y Simon Mohun (2006) han notado ese aspecto del desarrollo reciente del capitalismo: el crecimiento de la porcin no productiva de la economa. Chesnais (2003) asegura que a partir de mediados de los aos ochenta el capital financiero ha adquirido una trascendencia que le permite influir significativamente en el nivel y la orientacin de las inversiones, as como en la estructura y la distribucin de la renta.

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en la reconfiguracin del nuevo rgimen globalizado de acumulacin. El consumo sigui siendo el motor de la demanda agregada en las economas enriquecidas. Los pases perifricos, entre ellos Ecuador, continuaban atendiendo las funciones impuestas desde el centro: apertura comercial y financiera, y provisin de materias primas (recursos no renovables), lo que segua agudizando la vieja divisin internacional del trabajo. Todo esto hizo que la participacin del capital en la generacin del PIB fuera an mayor, y por ende, la distribucin primaria del ingreso estuviera ms basada en la tasa de ganancia del capital que en los salarios. Por ejemplo, el Programa de Estudios de Economa Internacional demostr que en el ao 1989 los principales pases capitalistas desarrollados iniciaron una recuperacin tendencial de la tasa de ganancia (Caputo, 2007). Segn Wolff (2003) la tasa de ganancia cay el 5,4% entre 1966 y 1979, y luego repunt a un nivel promedio del 3,6% entre 1979 y 1997. Estos datos ratifican la necesidad de prestar atencin a la parte no salarial (laboral) cuando se pretende obtener conclusiones en materia de justicia distributiva; en caso contrario, se estara dejando de lado una gran porcin de la riqueza econmica. Adems, en muchas economas, la informalidad8 es otra fuente de recursos, y debera ser otra arista a considerar en cualquier anlisis de justicia distributiva. La OCDE (Organizacin para la Cooperacin y Desarrollo Econmico), en su publicacin sobre Perspectivas Econmicas de Amrica Latina 2009 (OCDE, 2009), considera que la informalidad es alta en Amrica Latina: afecta a la mitad de la poblacin trabajadora.9 En ese mismo informe, se indica que Ecuador tiene un ndice de informalidad del 74, 9%. Sin embargo, el Instituto Nacional de Estadsticas y Censos (INEC) cuestion este informe, y prefiere aplicar la metodologa de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), con la que calcula un ndice de informalidad del 43% (INEC, 2009). La equidad de la economa exige la incorporacin de todos los sectores retribuidos para tener una visin ms integral de la distribucin primaria del ingreso.

3. Redistribuir; la dialctica entre la coyuntura y la estructura

En el ltimo estadio, como tercer punto, se debe atender a la cuestin de la redistribucin, que viene plenamente influenciada por los aspectos problematizados en lneas precedentes. La funcin de redistribucin es aun ms importante cuando se trata de un pas donde la estructura productiva y financiera genera altas tasas de desigualdad y elevados niveles de pobreza. Debido a la gravedad de los condiciones de desigualdad y pobreza en las que vive la poblacin ecuatoriana (muy alejada

Serrano expresa que [l]a informalidad es un fenmeno de creciente complejidad. Detrs, se esconden problemticas estructurales como la pobreza, la exclusin social, el desempleo y las desigualdades sociales. La informalidad no puede ser analizada de manera aislada, sino que debe ser estudiada como parte de todo un entramado de relaciones econmicas y laborales dentro de un sistema econmico (2010: 132). Cabe sealar que el porcentaje de informalidad del mercado laboral en Latinoamrica es inferior al del frica Subsahariana (76%) o al del sudeste asitico (69,9%), pero superior al de otras regiones en desarrollo como Oriente Medio (43,2%) o frica del Norte (47,3%).

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de las condiciones de equidad), en el corto plazo no se pueden descuidar polticas redistributivas que alivien tales situaciones de injusticia distributiva. La redistribucin debe ser considerada como un proceso y no como un fin en s, pues se trata de un medio para conciliar la tensin entre las desigualdades del corto plazo y las transformaciones estructurales distributivas del largo plazo. Los cambios estructurales requieren tiempo por su propia complejidad. A pesar que este sea el objetivo de un nuevo rgimen econmico de acumulacin, la deuda social acumulada apremia a una respuesta, sin poder esperar a que lleguen los beneficios de un cambio ms estructural. Esta dialctica, entre necesidad cortoplacista y retos estructurales, se erige como el lugar fundamental de discusin en la toma de decisiones en aras de la justicia distributiva. El imperativo del corto plazo reclama una estrategia capaz de hacer poltica pblica que redistribuya, sin que esto suponga poner freno a ninguna transformacin estructural. La desigualdad y pobreza sistmica fueron fruto de un orden econmico concentrador de riqueza muy arraigado, acompaado por un Estado deudor (socialmente). Es por ello que el rol del Estado resulta trascendental en este proceso de redistribucin; la recuperacin de lo pblico, (re)significndolo como bien comn, y no a partir de la suma de individuos; descorporativizndolo para evitar un sector pblico que privilegia intereses particulares; dirigiendo, regulando y planificando el nuevo rgimen de acumulacin; y tambin redistribuyendo a partir de sus polticas tributarias y polticas de gasto social. El nuevo Estado debe dejar de ser Estado aparente para convertirse en un Estado integral (Garca Linera, 2010), y ha de jugar un nuevo rol protagnico en aras de garantizar la justicia redistributiva; tambin por la va redistributiva en el corto plazo. En este caso, el papel del Estado no es re-distribuir lo que el mercado no asigna10, sino que debe erigirse en el promotor de un nuevo patrn econmico equitativo y en un agente redistribuidor (SENPLADES, 2009). La eficacia de la poltica fiscal para combatir la injusticia distributiva acumulada depende fundamentalmente de tres factores: (i) capacidad recaudatoria, (ii) formas progresivas (y redistributivas) con las que se obtiene dichos recursos, y (iii) polticas redistributivas de gasto. Bajo estos tres supuestos, la redistribucin sera positiva, esto es, se obtendra una ms favorable distribucin secundaria del ingreso. Sin capacidad recaudatoria, no se puede tener alta incidencia redistributiva; en Ecuador, este ha sido el denominador comn en las ltimas dcadas. En el ao 2006, la presin tributaria era el 10,38% del PIB, muy por debajo del promedio para Amrica Latina (13,58%) para ese mismo ao (Serrano y Acosta, 2009). Esto ha supuesto una importante limitacin respecto al papel redistribuidor del Estado en los ltimos aos. No obstante, el potencial recaudatorio no puede ser concebido como la nica condicin para una mejora redistributiva; hay otros aspectos que se deben tener en cuenta. Un segundo aspecto es el origen de los ingresos pblicos; es aqu donde cabe diferenciar si los ingresos proceden mayoritariamente de los recursos naturales, o de los ingresos tributarios generados dentro de cada pas. No resulta ftil el esfuerzo de muchos pases por apropiarse de sus propios recursos naturales (petrleo, gas, minerales, etc.). Este es un paso indispensable en el cambio del rgimen de acumulacin, y que sea el Estado el que obtenga las regalas por el uso de estos

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Abandonando la teora neoclsica de los fallos del mercado para justificar la intervencin del sector pblico.

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recursos, o directamente los ingresos por su venta. Esto ha permitido, en muchas economas perifricas, que el Estado sea el que disponga de muchos ms fondos para llevar a cabo ambiciosas polticas redistributivas por la va del gasto social. No obstante, ese camino no debe ser exclusivo, porque esta ganancia en soberana es contrarrestada por la fuerte dependencia de la economa mundial en cuanto a la demanda, a los precios y las normas de comercio internacional. Fomentar la tributacin desde adentro es la mejor forma de emanciparse hacia afuera (tributariamente), evitando la dependencia del exterior y facilitando una nueva forma equitativa de insertarse estratgica e inteligentemente en el sistema-mundo econmico. Adems, la estructura impositiva tambin debe respetar otros principios de equidad vertical para que no tenga efectos contraproducentes en la redistribucin. La progresividad en el pago de impuestos (y en los propios incentivos tributarios) es un requisito fundamental en la configuracin de una matriz tributaria ms equitativa. Por otra parte, est la poltica de gasto, que tambin debe encontrarse sujeta a principios de progresividad para que contribuya a una mejor redistribucin. La meta final no debe ser incrementar este tipo de ayudas, aun siendo necesarias en el corto plazo, sino realizar los cambios estructurales para que no sean ms necesarias. Pero mientras estos cambios estructurales se van implementando, son muchas las exigencias coyunturales. En Ecuador, el gasto social ha estado histricamente entre los ms bajos de Amrica Latina, rondando entre el 4% y el 5% del PIB durante las dcadas de los ochenta y noventa (Vos y otros, 2008); en el ao 2004, solo supona el 6,6% del PIB (Weisbrot y otros, 2006). La reformulacin y orientacin de estas polticas de gasto social deben basarse en principios de equidad, diferenciando para garantizar la justicia distributiva. Estas polticas tambin deben ser implementadas con eficiencia, pero no entendida como objetivo final, sino ms bien un medio para que las polticas sean mucho ms equitativas. La eficiencia al servicio de la justicia distributiva es otra disputa por la que intercede esta nueva equidad de la economa. Sin duda, la redistribucin se hace ms que indispensable en el presente, cuando existe una situacin de partida desigual, con pobreza, con marginacin, con una preexistente acumulacin originaria, concentradora de riqueza. Las polticas redistributivas deben atender a las urgencias del ahora tejiendo vasos comunicantes que faciliten estructuralmente los deseos del maana.

4. Concluyendo sin punto final

Son muchos los discursos que acaban proclamando la lucha contra la desigualdad y la pobreza; procedentes de los organismos internacionales dominantes (FMI, Banco Mundial, PNUD, OCDE, G-20), de los gobiernos nacionales de pases enriquecidos, y de otras voces ms crticas con el neoliberalismo y/o con el capitalismo. La diferencia de estas ltimos voces respecto a las otras reside en la significacin del concepto de equidad/igualdad, en las razones sistmicas con que se explican la desigualdad y la pobreza, y en las rutas para reformular un rgimen de acumulacin con justicia distributiva. Esta propuesta, la equidad de la economa, se debe diferenciar de esa suerte de limpiar conciencia, basada en la declaracin de intenciones que propugnan polticas para reducir desigualdad y pobreza; las mismas desigualdades y pobreza que son precisamente producidas por esa estructura econmica que no se cuestiona.

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Es desde la raz, desde la propia estructura del rgimen de acumulacin, desde donde se deben comenzar a articular polticas que satisfagan el criterio de justicia distributiva. Sin tener en cuenta la acumulacin originaria, no ser posible proponer ningn sistema econmico que sea justo distributivamente. En todo esto, las relaciones de poder tambin juegan un papel trascendental en el reparto del pastel: desde las instituciones, incluso desde marcos jurdicos, se han favorecido modelos econmicos que, escondidos en desafos vacos (desarrollo, bienestar, crecimiento), han ocasionado desigualdades y pobreza. Los poderes econmicos fcticos han logrado sortear Estados aparentes para seguir siendo los nicos benefactores de mejoras significativas en las condiciones de vida. Un nuevo Estado, fuerte e integral, que tenga como principio rector la justicia distributiva, debe planificar la economa hacia un nuevo horizonte. En Ecuador, la nueva forma de convivir que debe hacer transversal el criterio de la equidad en cada una de las dimensiones de la vida es el Buen Vivir. La construccin de este Buen Vivir para todas y todos, sin excepciones, no puede edificarse desde el imaginario sino desde la realidad que nos rodea. El imaginario ser el horizonte, pero para alcanzarlo la condicin sine qua non es partir de donde estamos; con desigualdades y pobreza, con penurias imperativas, con un rol histrico en el sistema-mundo econmico. Para transformar, en bsqueda de la equidad, debemos transformar inventando transiciones desde la situacin real hacia una nueva estructura econmica. Por ello, en esta transicin, en esta conciliacin entre las tensiones coyunturales y los retos estructurales, la planificacin de una nueva economa se regir por un cambio de la matriz productiva que permita cambiar hacia dentro para relacionarse de manera diferente hacia fuera. Esta estrategia debe ir acompaada por polticas distributivas y redistributivas que tambin satisfagan las urgencias del corto plazo y coadyuven a cimentar las bases de las transformaciones estructurales.

Este libro, A (Re)Distribuir! Ecuador para Todos, presenta una serie de estudios empricos acompaado de reflexiones tericas y polticas que tienen como gran objetivo soslayar un aspecto eclipsado en el debate econmico y en el mbito de la poltica pblica, la cuestin distributiva desde un punto de vista integral. El libro debe leerse desde una perspectiva amplia; no slo bajo un enfoque coyuntural, sino tambin bajo un prisma estructural, que interpela de manera sistmica a la justicia distributiva. El libro comprende una problemtica global: la distribucin como requisito indispensable para la transformacin estructural de la sociedad. Esta batera de estudios coyunturales sobre cuestiones distributivas permite no slo tener un anlisis de un momento dado, sino elevar al debate pblico este asunto fundamental en un proceso de transicin en aras de cambios estructurales para lograr una sociedad ms equitativa.