Handbuch Buergerbeteiligung

Handbuch fr eine gute Brgerbeteiligung
Planung von Grovorhaben im Verkehrssektor
www.bmvbs.de
Inhaltsverzeichnis
Vorwort des Ministers .................................................................................................................................................................5 1 2
2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6 2.7 2.8 2.9 2.9.1 2.9.2 2.9.3
Ziele des Handbuchs .................................................................................................................................................7 Kennzeichen einer guten Beteiligung ................................................................................................................ 10 berblick zu den Verfahrensebenen der Verkehrswegeplanung.......................................................................... 10 Ziele und Funktionen der Brgerbeteiligung ............................................................................................................ 11 Akteure und Stufen der Beteiligung ............................................................................................................................ 12 Kontinuierliche und frhzeitige Beteiligung ............................................................................................................. 14 Erfolgsfaktoren guter Beteiligung................................................................................................................................ 17 Vorbereitende Manahmen des Vorhabentrgers fr den Beteiligungsprozess .............................................. 19 Mglichkeiten und Grenzen der Brgerbeteiligung, Verbindlichkeit der Ergebnisse ...................................... 20 Vorhabenentscheidungen durch Volks- und Brgerentscheide ........................................................................... 21 Zeit-, Kosten- und Personalaufwand .......................................................................................................................... 23 Umfang des zustzlichen Zeit-, Kosten- und Personalaufwandes ...................................................................... 23 Kostenbernahme informeller Beteiligungsmanahmen ...................................................................................... 23 Wirtschaftliche und sparsame Mittelverwendung................................................................................................... 24 Bundesverkehrswegeplanung .............................................................................................................................. 25 Zielsetzung und Gegenstand der Bundesverkehrswegeplanung ......................................................................... 25 Verfahren zur Aufstellung des Bundesverkehrswegeplans .................................................................................... 26 Konzept fr die ffentlichkeitsbeteiligung bei der Aufstellung des BVWP 2015 ............................................ 27 Information zur Schaffung von Transparenz ............................................................................................................. 28 Mitwirkung durch Konsultation ................................................................................................................................... 29 ffentlichkeitsbeteiligung in den einzelnen Verfahrensschritten........................................................................ 29 Verkehrsprognose (Prognosephase) ............................................................................................................................ 31 Grundkonzeption des BVWP (Konzeptphase) .......................................................................................................... 31 Bewertungsmethodik (Konzeptphase)........................................................................................................................ 31 Anmeldung von Projekten fr die Bewertung (Bewertungsphase)...................................................................... 32 Referentenentwurf inklusive Strategischer Umweltprfung ................................................................................ 32 Grenzen der Brgerbeteiligung bei der Aufstellung des BVWP ........................................................................... 33 Raumordnungsverfahren ...................................................................................................................................... 35 Zielsetzung und Gegenstand des Raumordnungsverfahrens................................................................................ 35 Brgerbeteiligung im Rahmen der Planungsphase durch den Vorhabentrger ............................................... 36 Brgerbeteiligung im Rahmen des Raumordnungsverfahrens durch die Landesplanungsbehrde ........... 41 bersicht zum Verfahrensablauf .................................................................................................................................. 41 Festlegung des Untersuchungsrahmens (Scoping).................................................................................................. 44 Bekanntmachung, ffentliche Auslegung, Einwendungen .................................................................................... 45 Freiwilliger Errterungstermin ..................................................................................................................................... 48 Landesplanerische Beurteilung .................................................................................................................................... 49 Zusammenfassung der Vorschlge und Mglichkeiten .......................................................................................... 50 Brgerbeteiligung im Rahmen des Raumordnungsverfahrens durch den Vorhabentrger ........................... 51 Aufgaben der Stdte und Gemeinden bei der Brgerbeteiligung im Raumordnungsverfahren................... 53 Bekanntmachung, ffentliche Auslegung .................................................................................................................. 54 Teilnahme am Raumordnungsverfahren und Errterungstermin ........................................................................ 55 Informationsveranstaltungen mit dem Vorhabentrger ........................................................................................ 56 Mitglied in kontinuierlichen Beteiligungsforen ........................................................................................................ 56
3 3.1 3.2 3.3 3.3.1 3.3.2 3.4 3.4.1 3.4.2 3.4.3 3.4.4 3.4.5 3.5 4 4.1 4.2 4.3 4.3.1 4.3.2 4.3.3 4.3.4 4.3.5 4.3.6 4.4 4.5 4.5.1 4.5.2 4.5.3 4.5.4
5 6 6.1 6.2 6.3

6.3.1 6.3.2 6.3.3 6.3.4 6.3.5 6.4 6.5 6.5.1 6.5.2 6.5.3
Linienbestimmung .................................................................................................................................................. 57 Planfeststellungsverfahren ................................................................................................................................... 58 Zielsetzung und Gegenstand des Planfeststellungsverfahrens ............................................................................ 58 Brgerbeteiligung im Rahmen der Planungsphase durch den Vorhabentrger ............................................... 59 Brgerbeteiligung im Rahmen des Planfeststellungsverfahrens durch die Anhrungs- bzw. Planfeststellungsbehrde .............................................................................................................................................. 64 Festlegung des Untersuchungsrahmens (Scoping).................................................................................................. 65 Bekanntmachung, ffentliche Auslegung, Einwendungen .................................................................................... 66 Errterungstermin ........................................................................................................................................................... 68 Planfeststellungsbeschluss............................................................................................................................................ 69 Zusammenfassung der Vorschlge und Mglichkeiten .......................................................................................... 69 Brgerbeteiligung im Rahmen des Planfeststellungsverfahrens durch den Vorhabentrger ....................... 71 Aufgaben der Stdte und Gemeinden bei der Brgerbeteiligung im Planfeststellungsverfahren ............... 73 Bekanntmachung, ffentliche Auslegung .................................................................................................................. 73 Teilnahme am Errterungstermin ................................................................................................................................ 73 Informationsveranstaltungen mit dem Vorhabentrger ........................................................................................ 74 Gerichtliche berprfung ..................................................................................................................................... 75 Ausfhrungsplanung und Bau ............................................................................................................................. 76 Bausteine zur Beteiligung ..................................................................................................................................... 77 Akteursanalyse.................................................................................................................................................................. 77 Festlegung der Rahmenbedingungen der Beteiligung ........................................................................................... 80 Erstellung der Prozessarchitektur und Eingliederung in die Gesamtprojektplanung ..................................... 81 Informationsmanagement ............................................................................................................................................. 84 Pressearbeit ....................................................................................................................................................................... 87 Nutzung des Internets .................................................................................................................................................... 89 Informations- und Konsultationsveranstaltungen .................................................................................................. 92 Planung von Veranstaltungen ....................................................................................................................................... 94 Einladung zur Veranstaltung ......................................................................................................................................... 96 Dokumentation und Weiternutzung der Ergebnisse............................................................................................... 96 Dialog- und Beteiligungsforen...................................................................................................................................... 97 Beispiele fr Veranstaltungskonzepte......................................................................................................................... 99 Ansprechpartner und Anwendungsbeispiele .......................................................................................................... 105 Zusammenfassung und Ausblick ......................................................................................................................111 Abkrzungsverzeichnis ........................................................................................................................................113 Glossar .....................................................................................................................................................................114 Stichwortverzeichnis ............................................................................................................................................118
7 8 9 9.1 9.2 9.3 9.4 9.4.1 9.4.2 9.5 9.5.1 9.5.2 9.5.3 9.6 9.7 9.8 10 11 12 13
Quellen und weiterfhrende Literatur ...............................................................................................................................125
Abbildungsverzeichnis
Abb. 1: Abb. 2: Mgliche Stufen der Beteiligung .................................................................................................................................. 13 Zusammenhang von ebenenspezifischen Entscheidungsspielrumen und Wahrnehmung der Betroffenheit.............................................................................................................................................................. 15 bersicht zur geplanten ffentlichkeitsbeteiligung ............................................................................................... 30 Beispielhafte Struktur einer Brgerbeteiligung im Raumordnungsverfahren .................................................. 40 Ablauf Raumordnungsverfahren mit UVP ................................................................................................................. 42 Ablaufplan ffentliche Auslegung und weiterer Beteiligungsprozess (exemplarisch) .................................... 47 Beispielhafte Struktur einer Brgerbeteiligung im Planfeststellungsverfahren ............................................... 63 Ablauf Planfeststellungsverfahren mit UVP ............................................................................................................. 65 Darstellungsform fr die Akteursanalyse nach Umfang, Einfluss und Einstellung (angelehnt an FEMERN A/S 2011) ............................................................................................................................... 79
Abb. 3: Abb. 4: Abb. 5: Abb. 6: Abb. 7: Abb. 8: Abb. 9:
Abb. 10: Beispiel fr eine Prozessarchitektur im Kontext zum Planfeststellungsverfahren .......................................... 83 Abb. 11: Kernelemente einer Internetseite des Vorhabentrgers (angelehnt an FEMERN INFOCENTER BURG 2012 und DIETRICH 2012) ....................................................... 90 Abb. 12: Visualisierung einer Lrmschutzwand (Bosch und Partner GmbH)................................................................... 107 Abb. 13: Visualisierung eines Straenprojektes (Bosch und Partner GmbH)................................................................... 107 Abb. 14: Informationszentrum an der A 4 am Jagdbergtunnel (DEGES GmbH) ............................................................. 108 Abb. 15: Impressionen zur Planungsausstellung (Bosch und Partner GmbH) ................................................................ 108 Abb. 16: Impressionen zur Planungsausstellung (Bosch und Partner GmbH) ................................................................ 109 Abb. 17: Impression von einem Brgerforum (Bosch und Partner GmbH) ...................................................................... 109 Abb. 18: Ausstellung Wilhelmsburger Perspektiven (Behrde fr Stadtentwicklung und Umwelt, Hamburg) .. 110
Tabellenverzeichnis
Tab. 1: Tab. 2: Verfahrensebenen der Verkehrswegeplanung und zugehrige Brgerbeteiligung ......................................... 10 bersicht ber die Verfahrensebenen der Planung, Zulassung und Realisierung von Verkehrswegen des Bundes mit kontinuierlicher Brgerbeteiligung .................................................................. 16 Vorschlge fr Brgerbeteiligungen in der Planungsphase des Raumordnungsverfahrens durch den Vorhabentrger ............................................................................................................................................. 39 Vorschlge fr Brgerbeteiligungen im Raumordnungsverfahren durch die Landesplanungsbehrden ............................................................................................................................................................................ 50 Vorschlge fr Brgerbeteiligungen im Raumordnungsverfahren durch den Vorhabentrger .................... 53 Checkliste Auslegungsraum .......................................................................................................................................... 55 Vorschlge fr Brgerbeteiligungen in der Planungsphase des Planfeststellungsverfahrens durch den Vorhabentrger ............................................................................................................................................. 62 Vorschlge fr Brgerbeteiligungen im Planfeststellungsverfahren durch die Planfeststellungsbzw. Anhrungsbehrde ................................................................................................................................................ 70 Vorschlge fr Brgerbeteiligungen im Planfeststellungsverfahren durch den Vorhabentrger ................ 72 Leitfragen zur Akteursanalyse (GTZ 2006) ................................................................................................................. 78 Beispielablauf fr eine Brgerveranstaltung vor Eintritt in das formelle Raumordnungsverfahren ......... 100 Beispielablauf fr eine Planungsausstellung........................................................................................................... 101 Beispielablauf zur Diskussion ber eine Verkehrsplanung .................................................................................. 103 Beispielablauf zur Entwicklung einer gemeinsamen Lsung fr eine Lrmschutzwand ............................. 104
Tab. 3:
Tab. 4:
Tab. 5: Tab. 6: Tab. 7:
Tab. 8:
Tab. 9: Tab. 10: Tab. 11: Tab. 12: Tab. 13: Tab. 14:
Vorwort
Bei der Planung und der Realisierung von Verkehrsprojekten wollen immer mehr Menschen in unserem Land strker eingebunden werden und fordern gegenber Politik und Verwaltung eine frhzeitige, offene und kontinuierliche Brgerbeteiligung ein. Dieses weit verbreitete Begehren greife ich als zustndiger Bundesminister fr Verkehr, Bau und Stadtentwicklung gerne auf und habe bereits frhzeitig die Entwicklung entsprechender Vorschlge angestoen. Wir mssen zum einen die ngste Betroffener vor konkreten Beeintrchtigungen sehr ernst nehmen. Ein Mehr an Brgerbeteiligung erffnet darber hinaus die Chance, den zweifellos vorhandenen Sachverstand vieler Brgerinnen und Brger bei der konkreten Planung und Realisierung einzelner Verkehrsinfrastrukturprojekte vor Ort strker zu nutzen. Gerade auch deshalb ist es richtig, aus Betroffenen Beteiligte zu machen. Brgerbeteiligung kann dabei nicht losgelst von der gesellschaftlichen Bedeutung von Mobilitt diskutiert werden. Wir brauchen eine leistungsfhige Verkehrsinfrastruktur. Unser aller Wohlstand hngt entscheidend davon ab, inwieweit es gelingt, auch knftig wichtige Infrastrukturvorhaben in die Tat umzusetzen. Das darf aber nicht ber die Kpfe der Brgerinnen und Brger hinweg geschehen. Um Brgerwnsche und Erfordernisse der Infrastruktur so weit wie mglich in Einklang zu bringen, brauchen wir eine Brgerbeteiligung von Anfang an. Diese muss schon zu Beginn von Planungen einsetzen und damit in einer Phase, in der noch echte Entscheidungsspielrume bestehen und nicht erst kurz bevor die Bagger anrollen. Das Planungsrecht in Deutschland enthlt bereits eine Vielzahl gesetzlicher Vorschriften zur Brgerbeteiligung. Dies gilt fr alle Planungsebenen von der Bundesverkehrswegeplanung ber das Raumordnungsverfahren bis hin zur konkreten Planfeststellung. Mit dem Gesetz zur Verbesserung der ffentlichkeitsbeteiligung und Vereinheitlichung von Planfeststellungsverfahren (PlVereinhG) wollen wir dieses Instrumentarium weiter verbessern und auf eine frhe Brgerbeteiligung noch vor Einleitung des Planfeststellungsverfahrens hinwirken. Darber hinausgehende Vorschriften und die Ausbung von mehr gesetzlichem Zwang halte ich jedoch nicht fr den richtigen Weg. Denn damit wrde den Beteiligten die fr den Einzelfall ntige Flexibilitt geraubt und ein hherer brokratischer Aufwand erzeugt. Auch verdeutlichen manche Auseinandersetzungen und Konflikte bei groen Infrastrukturvorhaben, dass gesetzliche Normierungen allein nicht gengen, um die Brger zu erreichen. Es sollte uns vielmehr darum gehen, eine gelebte Planungskultur zu schaffen, die sich auf allen Seiten durch Aufrichtigkeit, Offenheit und ein lsungsorientiertes Miteinander auszeichnet. Dieser Leitgedanke liegt der Konzeption des vorliegenden Handbuchs fr eine gute Brgerbeteiligung zugrunde. Er versteht sich als praxisorientierter Werkzeugkasten. Die kurzfristig umsetzbaren Empfehlungen sollen Orientierung geben, wie die gesetzlichen Vorschriften zur Brgerbeteiligung besser
Dr. Peter Ramsauer, MdB Bundesminister fr Verkehr, Bau und Stadtentwicklung
Brgerbeteiligung bei der Planung von Grovorhaben im Verkehrssektor
und intensiver genutzt bzw. durch auf den Einzelfall zugeschnittene, zustzliche Informations- und Beteiligungsangebote ergnzt werden knnen. Den Entwurf dieses Werkzeugkastens haben wir am 28. Mrz diesen Jahres der ffentlichkeit vorgestellt. Und weil es sich um Fragen einer verbesserten Brgerbeteiligung handelt, haben wir den Entwurf unseres Handbuchs konsequent zum Gegenstand eines breiten Diskussionsprozesses gemacht. Hierzu haben wir den Weg einer mehrwchigen Online-Konsultation von Brgern und interessierten Kreisen gewhlt sowie eine Reihe von Fachgesprchen mit Verbnden, Lndern und Experten gefhrt. Die Reaktionen waren berwiegend positiv und konstruktiv. Dabei haben nicht zuletzt auch kritische Anmerkungen geholfen, das Handbuch weiter zu verbessern. Allen, die sich in diesen Prozess eingebracht haben, mchte ich fr ihre Anmerkungen und ihr Engagement ein herzliches Dankeschn sagen! Bei der anstehenden Erarbeitung des neuen Bundesverkehrswegeplans 2015 werden wir fr unseren Aufgabenbereich mit gutem Beispiel vorangehen: Wir werden Brgerinnen und Brger, Fachleute und Verbnde bereits auf der ersten Planungsstufe von Verkehrsvorhaben weit ber die gesetzlichen Anforderungen hinaus informieren und konsultieren. Diese Beteiligung gilt also bereits fr eine Phase, in der noch ber den grundstzlichen Bedarf eines Vorhabens vor dem Hintergrund einer bundesweiten Netzplanung diskutiert wird. Ein entsprechendes Konzept zur ffentlichkeitsbeteiligung habe ich im Juni dieses Jahres vorgelegt. Lassen Sie uns nun gemeinsam das Handbuch im Sinne einer echten Beteiligungskultur mit Leben fllen! Ich richte diese Bitte ganz bewusst an alle Akteure an die Vorhabentrger und Planer, die Landes- und Bundesbehrden, die Gemeinden, die Verbnde, die Unternehmen und Wirtschaftsvertreter sowie die Brgerinnen und Brger gleichermaen. Mir ist klar, dass wir hier zum Teil Neuland betreten und erst noch Erfahrungen sammeln mssen. Aber ich bin fest davon berzeugt: Es ist im Interesse von uns allen, wenn wir die mit mehr Brgerbeteiligung verbundenen Chancen zu einer am Gemeinwohl orientierten Gestaltung und Weiterentwicklung unseres Landes verantwortungsvoll nutzen.
Dr. Peter Ramsauer, MdB Bundesminister fr Verkehr, Bau und Stadtentwicklung
1 Ziele des Handbuchs

Die Geschehnisse um aktuelle besonders konflikttrchtige Verkehrsprojekte-Stuttgart 21, Bahnstrecke Karlsruhe-Basel, Querung des Fehmarnbelts oder Ausbau der Flughfen Frankfurt/Main und Mnchen - machen deutlich, dass viele Brgerinnen und Brger mehr Beteiligung bei der Planung und Zulassung von Groprojekten fordern. Die bestehenden rechtlichen Regelungen sehen Beteiligungen von Brgerinnen und Brgern auf allen Verfahrensebenen vor. Das betrifft abgestuft sowohl die am Beginn stehende Bundesverkehrswegeplanung, das anschlieende Raumordnungsverfahren auf regionaler Ebene als auch das den Planungsprozess abschlieende Planfeststellungsverfahren, in dem ein Vorhaben konkret zugelassen wird. Die rechtlich verankerte Beteiligung dient jeweils der Wahrung der Rechte der von der Planung Betroffenen, der Information von Beteiligten und ffentlichkeit, der Herstellung von Transparenz und der Verbreiterung der Entscheidungsgrundlage der verfahrensfhrenden Behrde (vgl. BHM 2011). Dennoch entsteht bei den Brgerinnen und Brgern hufig der Eindruck, dass sie zu spt und nicht umfassend beteiligt werden. Sie fhlen sich in Planungsprozesse unzureichend eingebunden und hufig schlecht informiert. Eine aktuelle Umfrage des TNS-EMNID-Instituts im Auftrag der Bertelsmann-Stiftung aus dem Jahr 2012 ergab, dass sich neun von zehn Brgern mehr Informationen und acht von zehn Brgern mehr Mitsprachemglichkeiten zu geplanten Projekten wnschen (TNS EMNID 2012). Ziel der Politik sowie der Vorhabentrger und Behrden muss es deshalb sein, eine transparente Planung zu ermglichen, die die Brgerinnen und Brger besser beteiligt und ihnen die Mglichkeit gibt, sich mit Vorschlgen aktiv in den Verfahrensablauf einzubringen. Als ersten Schritt hat die Bundesregierung mit dem Entwurf eines Gesetzes zur Verbesserung der ffentlichkeitsbeteiligung und Vereinheitlichung von Planfeststellungsverfahren (PlVereinhG) eine Regelung zur Einfhrung einer frhen ffentlichkeitsbeteiligung auf den Weg gebracht. Es verpflichtet die zustndigen Behrden, beim Vorhabentrger auf eine ffentlichkeitsbeteiligung bereits vor Erffnung des Planfeststellungsverfahrens hinzuwirken. Knftig sollen Brgerinnen und Brger frhzeitig und kontinuierlich auf allen Verfahrensebenen beteiligt werden. Der Schwerpunkt sollte dabei jeweils im Vorfeld der formellen Beteiligung im Raumordnungs- und Planfeststellungsverfahren liegen. Das Handbuch enthlt zu diesem Zweck einen umfangreichen Katalog direkt und kurzfristig umsetzbarer Vorschlge fr konkrete Instrumente und Beteiligungsmethoden in den einzelnen Verfahrensstufen und in deren Vorfeld. Dabei geht es z. B. um die Analyse der zu beteiligenden Akteure, den brgerfreundlichen Einsatz der Medien und des Internets, zustzliche Informationsveranstaltungen und Sprechstunden fr Brgerinnen und Brger sowie ggf. den Einsatz von Dialogforen.
Aus diesem Katalog knnen die im Einzelfall sinnvoll erscheinenden Manahmen ausgewhlt werden. Grundlage fr die Vorschlge ist der bestehende gesetzliche Rahmen. Die Vorschlge sind in erster Linie fr groe Projekte im Verkehrssektor gedacht. Sie lassen sich je nach Einzelfall aber auch auf kleinere Projekte bertragen. Viele der Vorschlge finden in der Praxis der Planung von Verkehrsprojekten bereits Anwendung. So werden z. B. bei etlichen Projekten heute schon Projektinformationen ber das Internet verffentlicht. Zudem enthalten diverse Richtlinien, Handreichungen, Leitfden und Positionspapiere bereits Hinweise zu Beteiligungsmanahmen. Ziel ist jedoch, knftig eine noch breitere Anwendung von Beteiligungsinstrumenten zu erreichen und eine neue Beteiligungskultur zu schaffen. Auch fr den Bundesverkehrswegeplan (BVWP) 2015 ist eine umfangreiche, ber das gesetzlich vorgeschriebene Ma hinausgehende Brgerbeteiligung vorgesehen, die in Kap. 3 dargestellt wird. Die Vorschlge des Handbuchs richten sich vor allem an Vorhabentrger (z. B. Straenbauverwaltungen der Lnder, Deutsche Bahn AG, Wasser- und Schifffahrtsverwaltung, private Investoren) sowie an verfahrensfhrende Behrden (Landesplanungs- und Raumordnungsbehrden, Anhrungs- und Planfeststellungsbehrden) und sollen als Orientierungshilfe dienen. Gleichzeitig wird das Ziel verfolgt, betroffenen bzw. interessierten Brgerinnen und Brgern sowie weiteren interessierten Kreisen den Ablauf und die Inhalte des Planungsprozesses bzw. der Verfahrensebenen zu erlutern und auf die jeweiligen Beteiligungsmglichkeiten hinzuweisen. Die Anwendung der vorgeschlagenen Methoden und Instrumente ermglicht einen breiten Einstieg in eine offenere Planungskultur mit einer frhzeitigeren Beteiligung von Brgerinnen und Brgern bei der Planung von Verkehrsprojekten. Dadurch wird angestrebt, Bedenken und Anregungen von Brgerinnen und Brgern in der Planung mglichst zu bercksichtigen und Planungsverzgerungen durch gerichtliche Auseinandersetzungen zu vermeiden. Auf diese Art und Weise knnten knftig die Transparenz und die Legitimation der Planungs- und Entscheidungsprozesse erhht und die Planungsund Verfahrensdauer gestrafft oder unter Umstnden sogar verkrzt werden. Die Vorschlge zur Verbesserung der Beteiligung von Brgerinnen und Brgern basieren auf einer Analyse von: y y grundlegenden Faktoren fr eine als fair empfundene Beteiligung, den gesetzlich vorgesehenen Beteiligungsformen auf den verschiedenen Verfahrensebenen der Verkehrswegeplanung,
y y
bei Verkehrsprojekten in der Praxis bereits durchgefhrten Beteiligungen von Brgerinnen und Brgern, Vorschlgen zur Verbesserung der Beteiligungen von Brgerinnen und Brgern durch Parteien, Verbnde und aus anderen Forschungsvorhaben.
Die Vorschlge zur Brgerbeteiligung auerhalb der durch das UVPG und das Verfahrensrecht vorgegebenen Beteiligungspflichten basieren auf einer Recherche und Analyse von verschiedenen Verkehrsprojekten mit Beteiligung von Brgerinnen und Brgern. Ergnzend erfolgte eine Analyse von Beteiligungsformen in Dnemark, den Niederlanden und in sterreich. Die Auswertung der bereits praktizierten Beteiligungsformen sowie der Erfahrungen und Strukturen der Beteiligung im europischen Ausland erfolgte im Schwerpunkt mittels Interviews von Vorhabentrgerinnen und Vorhabentrgern, Behrden sowie von Vertreterinnen und Vertretern von Brgerinitiativen und Verbnden. Der Entwurf des Handbuchs wurde vom Bundesministerium fr Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (BMVBS) in einem ffentlichen, zum Teil internetgesttzten Konsultationsprozess im Zeitraum von Mrz bis Juni 2012 zur Diskussion gestellt. Zahlreiche Kommentare und nderungsvorschlge wurden im Rahmen der berarbeitung des Handbuchs bercksichtigt. Im Anschluss an dieses einleitende Kapitel sind personenbezogene Bezeichnungen zugunsten der Lesefreundlichkeit nur in ihrer maskulinen Form aufgefhrt, beziehen sich jedoch auf beide Geschlechter in gleicher Weise.
2 Kennzeichen einer guten Beteiligung

2.1 berblick zu den Verfahrensebenen der Verkehrswegeplanung
Die Planung von Verkehrsprojekten erfolgt in einem gestuften Planungs- und Zulassungssystem: von der Bundesverkehrswegeplanung ber das Raumordnungsverfahren hin zum Planfeststellungsverfahren. Tabelle 1 gibt einen berblick ber die Verfahrensebenen und die gesetzlich vorgeschriebene Brgerbeteiligung (s. a. Kap. 3 bis 8).
Tab. 1: Verfahrensebenen der Verkehrswegeplanung und zugehrige Brgerbeteiligung
Verfahrensebenen
Planungsstufe bzw. Verwaltungsverfahren Vorbereitung des Bundesverkehrswegeplans und Projektanmeldungen Verfahren zur Aufstellung des Bundesverkehrswegeplans bis Kabinettsbeschluss Aufstellung von Bedarfsplnen, Ausbaugesetze Strae und Schiene
Entscheidungsinhalte
Gesetzlich vorgeschriebene Brgerbeteiligung
Bedarfsplanung
Bedarfsentscheidung ber Zielnetze, die aus gesamtwirtschaftlich vorteilhaften Neu- und Ausbauprojekten bestehen
Formelle Beteiligung im Rahmen der SUP
Raumordnung
Voruntersuchungen, Erstellung der Raumordnungsunterlagen
Voruntersuchung (Mastab in der Regel 1:10.000 bis 1:25.000) Raumordnerische Vertrglichkeit I. d. R. Umweltvertrglichkeit nach dem Planungsstand des Vorhabens
Raumordnungsverfahren
Verlauf und grundstzliche technische Ausfhrungsmerkmale Ggf. Varianten- bzw. Standortvergleich
I. d. R. formelle Beteiligung durch Raumordnungsbehrde Ggf. formelle Beteiligung zu Umweltbelangen
Linienbestimmung Entwurfsplanung, Genehmigungsplanung, Erstellung der Planfeststellungsunterlagen
Bestimmung der Linienfhrung bei Bundesfern- und Bundeswasserstraen Vorentwurf bzw. Feststellungsentwurf der Vorzugsvariante (Mastab in der Regel 1:5.000 bis 1:10.000) Umfassende materielle Rechtmigkeit
Zulassung
Planfeststellungsverfahren
Parzellenscharfe Lage und Ausfhrung des Vorhabens mit notwendigen Nebenanlagen u. Folgemanahmen, Festlegung von Ausgleichs- u. Ersatzmanahmen
Formelle Beteiligung durch Anhrungsbehrde
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Die Darstellung beinhaltet die in der Regel relevanten formellen Verfahren fr die Planung und Zulassung von Grovorhaben der Verkehrsinfrastruktur. Fr die Verkehrstrger Strae und Wasserstrae wird in bestimmten Fllen ein Linienbestimmungsverfahren als behrdeninterne Prfung des BMVBS durchgefhrt. Zwischen der Entwurfsplanung und der Genehmigungsplanung fr Bundesfernstraenvorhaben steht der verwaltungsinterne Gesehenvermerk des BMVBS. Die Abbildung stellt die Regelverfahren dar. In bestimmten Fllen knnen einzelne dieser Verfahren durch andere Verwaltungsverfahren ersetzt werden (z. B. Regionalplanaufstellung statt Raumordnungsverfahren, Plangenehmigungs- oder Bebauungsplanverfahren statt Planfeststellungsverfahren). Diese Verfahrensebenen mit ihren gesetzlichen Beteiligungsstationen bilden den Rahmen fr eine erweiterte Brgerbeteiligung. Wichtige, fr die Zulassungsentscheidung magebliche Vorgaben werden bereits bei der Bundesverkehrswegeplanung und im Raumordnungsverfahren getroffen. Erst mit dem Planfeststellungsbeschluss auf der Zulassungsebene wird dem Vorhabentrger aber vorbehaltlich eines nachfolgenden gerichtlichen Verfahrens das Recht verliehen, das Vorhaben umzusetzen und zu bauen. In den einzelnen Stufen sind jeweils im Rahmen der formellen Beteiligungsverfahren die Information der interessierten Brger und die Mglichkeit fr betroffene Brger vorgesehen, ihre Belange schriftlich einzubringen und im Rahmen eines Errterungstermins vorzutragen. Dennoch fhlen sich viele Brger in Planungsprozesse nur unzureichend eingebunden und hufig schlecht informiert. In den folgenden Kapiteln werden daher Kennzeichen und Rahmenbedingen fr eine gute Brgerbeteiligung formuliert.
Die formelle Brgerbeteiligung kann auf allen Verfahrensebenen durch informelle Manahmen ergnzt werden.
2.2
Ziele und Funktionen der Brgerbeteiligung
Ziel ist es, dass Brgerbeteiligungen zuknftig frhzeitig und kontinuierlich auf allen Verfahrensebenen durchgefhrt werden. Dadurch soll eine Verstetigung der Brgerbeteiligung von der Bundesverkehrswegeplanung ber das Raumordnungsverfahren bis zum Planfeststellungsverfahren erfolgen. Die Schwerpunkte der Beteiligung sollen im gestuften Planungs- und Entscheidungsprozess jeweils vor der formellen Beteiligung im Raumordnungs- und Planfeststellungsverfahren liegen. Der Brgerbeteiligung knnen folgende Ziele und Funktionen zugeschrieben werden: y Die Brger werden in den Planungs- und Entscheidungsprozess integriert. Sie erhalten, beispielsweise durch die Einsichtnahme in die Unterlagen,
Gute Brgerbeteiligung sollte frhzeitig und kontinuierlich erfolgen sowie transparent und nachvollziehbar angelegt sein.
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y y
die Mglichkeit, den Planungs- und Entscheidungsprozess nachzuvollziehen und zu beeinflussen. Die Brger knnen ihre Belange und Ideen auch schon im Vorfeld der formellen Beteiligung in die Planung einbringen und dadurch zur Optimierung der Planung beitragen. Eine Beteiligung ermglicht den Brgern, die Zusammenhnge und Hintergrnde, die dem Verfahren zugrunde liegen, besser nachzuvollziehen. Die Legitimation des Planungs- und Entscheidungsprozesses wird erhht, sofern Einwnde der Brger bei der Entscheidungsfindung entweder bercksichtigt werden oder wenn sie keine Bercksichtigung finden gut begrndet wird, warum in der Gesamtabwgung andere Interessen strker ins Gewicht fielen. Gerichtliche Auseinandersetzungen knnen durch das frhzeitige Erkennen von Konflikten und entsprechende Plananpassungen vermieden werden, wodurch Verfahrensverzgerungen durch nachtrglich erforderliche nderungen reduziert werden knnen.
ber diese Funktionen hinaus knnen Prozesse der Brgerbeteiligung im Rahmen von Planungs- und Zulassungsverfahren auch dazu beitragen, das Vertrauen der Brger in die ffentliche Verwaltung und in die Politik zu steigern, das Demokratieverstndnis zu frdern und den Wissensstand und den Informationsgrad der ffentlichkeit zu verbessern.
2.3
Akteure und Stufen der Beteiligung
Der Begriff Beteiligung umfasst die Teilnahme oder Mitgestaltung von Brgern an Planungs- und Entscheidungsprozessen. Akteure innerhalb der Verkehrswegeplanung sind die Betroffenen und andere Beteiligte auf der einen sowie die Beteiligenden auf der anderen Seite. Als von der Planung betroffen gilt derjenige, auf dessen Belange sich das Vorhaben voraussichtlich auswirken wird. Als betroffene ffentlichkeit wird jede Person bezeichnet, deren Belange durch eine Zulassungsentscheidung oder Planung berhrt werden knnen und umfasst auch (Umwelt-)Vereinigungen. Beteiligte sind Brger sowie kollektive Akteure wie Vereine, Verbnde, Interessenvertretungen und Kommunen, die in unterschiedlichem Umfang und zu verschiedenen Zeitpunkten und Themen in den Planungs- und Entscheidungsprozess der Vorhabenentwicklung einbezogen werden. Beteiligende sind Akteure wie Vorhabentrger, Verwaltungen bzw. Behrden, die in der Position sind, Beteiligungsangebote zu unterbreiten und somit fr die Gewhrung von Teilhabe verantwortlich sind (LTTRINGHAUS 2003). In ffentlichen Genehmigungsverfahren sind die Beteiligenden entweder die planenden Stellen (z. B. Flughafengesellschaften, Deutsche Bahn AG, Wasser-
12
und Schifffahrtsverwaltung, Straenbaubehrden der Bundeslnder) oder die fr das Verwaltungsverfahren zustndigen Behrden (z. B. Raumordnungsbehrde, Anhrungsbehrde in Planfeststellungsverfahren). Diese grundstzliche Unterscheidung zwischen Beteiligten und Beteiligenden und ihre mglichen Aktivitten auf verschiedenen Stufen der Beteiligung wird in der folgenden Abbildung erlutert.
Beteiligende
Einfluss und Aktivitt/ Grad der Einbeziehung und Grad der Mitwirkung
Beteiligte
Mitsprache gewhren
Kooperation
Mitsprache
Meinung einholen
Konsultation
Mitdenken; Meinung uern
informieren
Information
sich informieren; Informationen suchen/anfragen
Abb. 1: Mgliche Stufen der Beteiligung
Es lassen sich verschiedene Grade der Beteiligung unterscheiden: Je hher die Stufe, desto strker ist das Ausma der Einbeziehung, die die Beteiligenden zulassen und desto hher ist der Grad der Mglichkeiten der Einflussnahme seitens der Beteiligten (vgl. RAU et al. 2011). Die mgliche Beteiligung reicht von der Information ber die Konsultation bis hin zur Kooperation. Bei der Zulassung von Verkehrsprojekten obliegt die eigentliche Entscheidung aber der jeweils zustndigen verfahrensfhrenden Behrde, so dass der direkten Mitentscheidung formale Grenzen gesetzt sind (s.a. Kap. 2.7 und Kap. 3 bis 8) Information ist die Form der Beteiligung, die Informationsvermittlung und -aufnahme beinhaltet. Die Kommunikation verluft vorwiegend in eine Richtung, nmlich von dem Vorhabentrger und den Behrden hin zu den Brgern. Zur Information sind z. B. Projektbroschren, Postwurfsendungen, Aushnge, Internetseiten, telefonische Auskunftsdienste, Informationsveranstaltungen und Planungsausstellungen geeignet. Konsultation heit, dass Beteiligte aktiv Stellung nehmen und ihre Meinung uern knnen. Die Kommunikation zwischen Entscheidungstrgern und Brgern erfolgt wechselseitig. Beteiligung im engeren Sinne setzt voraus, dass es sich um zweiseitige oder rckgekoppelte Kommunikation zwischen Beteiligenden und Beteiligten handelt. Bei der Konsultation sind z. B. Stellungnahmen, schriftliche und mndliche Befragungen, Internet-Foren und Brgerversammlungen hilfreich.
Es ist wichtig klarzustellen, um welche Beteiligungsform es sich handelt: Information, Konsultation oder Kooperation.
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Kooperation bedeutet, dass die Beteiligten im Planungsprozess in den Mglichkeiten und Grenzen der jeweiligen Verfahrensebene Mitspracherechte erhalten. Die eigentliche Abwgungsentscheidung findet aber im Raumordnungs- und Planfeststellungsverfahren statt. Im Rahmen der Kooperation ist es besonders wichtig, die Brger frhzeitig darauf hinzuweisen, welche Fragestellungen im Planungsprozess zur Entscheidung stehen, um auf Seiten der Brger keine falschen Erwartungen zu wecken und Missverstndnissen vorzubeugen. Die Kommunikation zwischen den involvierten Personen, also Beteiligten und Beteiligenden, ist intensiv. Mgliche Methoden sind z. B. Runde Tische und Dialogforen sowie Mediationsverfahren.
2.4
Kontinuierliche und frhzeitige Beteiligung
Obwohl das geltende Recht eine formelle Beteiligung auf allen drei Verfahrensebenen der Verkehrswegeplanung vorsieht, werden diese von den betroffenen oder interessierten Brgern in vielen Fllen als unzureichend wahrgenommen. Von Brgern, Verbnden und Parteien werden vor allem folgende Defizite formuliert: y Die Brger wrden an der grundstzlichen Entscheidung ber den Bedarf eines Vorhabens nicht direkt beteiligt. y Die Beteiligung erfolge zu spt, d. h. zu einem Zeitpunkt, an dem das Vorhaben bereits eine rumliche und entwurfstechnische Konkretisierung erreicht habe und die Bereitschaft des Vorhabentrgers zu Vernderungen gering sei. y Die Beteiligung von Brgern erfolge nicht kontinuierlich ber alle Verfahrensebenen der Verkehrswegeplanung. Die Planungszeitrume zwischen den Verfahrensebenen seien in der Regel zu lang, um eine kontinuierliche Beteiligung, die sich auf alle wesentlichen Entscheidungen beziehe, herzustellen. y Die Beschrnkung der Beteiligung auf die formellen und fristgebundenen Verfahren fhre dazu, dass mit dem Brger nicht mehr offen und ernsthaft ber Vor- und Nachteile eines Vorhabens bzw. Vorhabenalternativen diskutiert werde. y Auerhalb formeller Verfahren fehle fr Brger die Mglichkeit der Einsichtnahme in Planunterlagen und sich zum Planungs- und Entscheidungsprozess zu informieren, diesen nachzuvollziehen, Verstndnisfragen zu stellen und sich zu beteiligen. Eine ausschlielich formelle Beteiligung der betroffenen ffentlichkeit innerhalb der verfahrensrechtlichen Vorgaben reicht insbesondere bei konflikttrchtigen Vorhaben daher nicht aus, um eine aus der Sicht der Brger angemessene und frhzeitige Beteiligung an relevanten Planungsentscheidungen zu gewhrleisten. Diese soll in Form von informellen Beteiligungsschritten zwischen den verschiedenen formellen Verfahrensebenen gewhrleistet werden. Durch die Verzahnung und Integration von informellen und formellen
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Verfahrensschritten (vor, innerhalb und zwischen den verschiedenen Verfahrensebenen) ergibt sich ein Prozess der kontinuierlichen Brgerbeteiligung. Es besteht bereits jetzt die Mglichkeit, dass die Verfahrensbeteiligten, insbesondere der Vorhabentrger und die Anhrungsbehrde, ber die verfahrensrechtlich vorgegebene Beteiligung von Brgern und die dabei vom Gesetz vorgegebenen Mindeststandards hinaus verbesserte und weitergehende Beteiligungsangebote unterbreiten. Grundstzlich besteht allerdings das Problem, dass die Problemwahrnehmung der Betroffenen auf den vorgelagerten Planungsebenen, auf denen grere Entscheidungsspielrume bestehen, hufig noch nicht entsprechend ausgeprgt ist (s. Abb. 2).
Eine enge Verzahnung informeller und formeller Beteiligungsschritte ermglicht einen kontinuierlichen Beteiligungsprozess.
gro
kaum wahrnehmbar Bundesverkehrswegeplanung Raumordnungsverfahren / Linienbestimmung Planfeststellungsverfahren
Entscheidungsspielrume
Wahrnehmung der Betroffenheit
klein
wahrnehmbar
Abb. 2: Zusammenhang von ebenenspezifischen Entscheidungsspielrumen und Wahrnehmung der Betroffenheit
Daher spielt die Mobilisierung der Brger fr eine aktive Beteiligung auf den vorgelagerten Planungsebenen eine besondere Rolle. Verschiedene erfolgreiche Beispiele von Verkehrsprojekten sowie aus der Bauleit- und Stadtplanung besttigen, dass durch eine frhzeitige und offenere Brgerbeteiligung die Transparenz und Akzeptanz von Planungsentscheidungen erhht werden kann. Die Tabelle 2 stellt das Prinzip der kontinuierlichen Brgerbeteiligung mit Bezug zu den einzelnen Verfahrensebenen (orange) sowie zu den Planungsstufen zur Realisierung des Vorhabens (beige) dar. Die Darstellung verdeutlicht, dass die formelle Beteiligung (dunkelblaue Felder) auf die jeweiligen Verwaltungsverfahren beschrnkt ist. In den zwischen den Verwaltungsverfahren liegenden, z. T. mehrjhrigen Phasen der Entwurfsplanung, Durchfhrung von wirkungsbezogenen Untersuchungen und der Erstellung von Verfahrensunterlagen durch den Vorhabentrger erfolgen keine formellen Brgerbeteiligungsschritte. In diese Phasen fallen aber nicht unwesentliche planerische Entscheidungen, an denen auch die Brger teilhaben sollten. Daher sind insbesondere in diesen Planungsphasen zustzliche informelle Beteiligungsangebote zu empfehlen (hellblaue Felder), deren Ergebnisse der Vorhabentrger
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bei der Konkretisierung des Vorhabens und der Erstellung der jeweiligen Verfahrensunterlagen bercksichtigen kann.
Tab. 2: bersicht ber die Verfahrensebenen der Planung, Zulassung und Realisierung von Verkehrswegen des Bundes mit kontinuierlicher Brgerbeteiligung
Verfahrensebenen Bedarfsplanung
Planungsstufe bzw. Verwaltungsverfahren Vorbereitung des BVWP und Projektanmeldungen Aufstellung des BVWP bis Kabinettsbeschluss Aufstellung von Bedarfsplnen, Gesetzgebungsverfahren zu Ausbaugesetzen Strae bzw. Schiene Voruntersuchungen, Erstellung der Raumordnungsunterlagen
Brgerbeteiligung Informelle Beteiligung durch BMVBS und/oder Lnder Formelle Beteiligung im Rahmen der SUP
Raumordnung
Informelle Beteiligung durch den Vorhabentrger In der Regel formelle Beteiligung durch Landesplanungsbehrde Informelle Beteiligung durch den Vorhabentrger Ggf. formelle Beteiligung im Rahmen der UVP (soweit kein ROV bzw. ein ROV ohne UVP stattfand) Informelle Beteiligung durch den Vorhabentrger Formelle Beteiligung durch Anhrungsbehrde Informelle Beteiligung durch den Vorhabentrger Informelle Beteiligung durch den Vorhabentrger Informelle Beteiligung durch den Vorhabentrger
Raumordnungsverfahren (ROV)
Linienbestimmung (bei Bundesfernstraen und Bundeswasserstraen) Entwurfsplanung, Genehmigungsplanung, Erstellung der Planfeststellungsunterlage
Zulassung
Ausfhrungsplanung Bau Bauausfhrung
Die hieraus resultierende Verstetigung der Beteiligung wrde erreichen, dass die Betroffenen alle wesentlichen Vorentscheidungen mitverfolgen knnen und mglichst mittragen und dass das Vorhaben und dessen Ausfhrung nicht wiederholt in Frage gestellt werden. Das Grundprinzip einer frhen Brgerbeteiligung im Vorfeld des formellen Verfahrens ist zumindest fr die Ebene der Planfeststellung auch ein Element des aktuellen Gesetzentwurfs zur Verbesserung der ffentlichkeitsbeteiligung und Vereinheitlichung von Planfeststellungsverfahren (s. Kap. 6).
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Sollte ein Vorhaben nicht kontinuierlich ber die Verfahrensebenen fortentwickelt werden knnen und sich Verzgerungen im Planungs- oder Verfahrensablauf ergeben, entstehen aus der Sicht der Brgerbeteiligung unerwnschte zeitliche Pausen im Beteiligungsprozess. Tritt ein solcher Fall einer mehrjhrigen Planungspause ein, sollte die ffentlichkeit darber zumindest via Internet oder Presse informiert werden. Wird die Planung wieder aufgenommen, sollte dies den Brgern mitgeteilt werden. Die vorgeschlagenen ergnzenden Angebote fr eine informelle Brgerbeteiligung erreichen ihre Ziele umso eher, je besser die in Kap. 2.5 formulierten grundstzlichen Erfolgsfaktoren und Spielregeln bercksichtigt werden und die ebenenspezifischen Entscheidungsspielrume sowie die Grenzen der Mitgestaltung vermittelt werden. Beteiligung ist jedoch kein Allheilmittel. Es ist darauf zu achten, die Beteiligungsangebote je nach Gegenstand und Verfahrensebene in einem angemessenen Umfang anzubieten, um das Verfahren nicht zu berlasten und die Ressourcen aller Akteure zielorientiert einzusetzen bzw. diese zu schonen.
2.5
Erfolgsfaktoren guter Beteiligung
Fr eine erfolgreiche Brgerbeteiligung sind die Qualitt und die Rahmenbedingungen des Prozesses entscheidend. Das alleinige Schaffen von mehr Beteiligungsmglichkeiten ist noch nicht ausreichend, um die erwnschten positiven Effekte zu erzielen. Die Zugnglichkeit und Verbreitung von qualifizierten Informationen sind eine erste grundlegende Voraussetzung fr eine Auseinandersetzung mit dem Vorhaben durch Dritte. Die Informationen sollten sorgfltig ausgewhlt und aufbereitet werden. Zur Verbreitung der Informationen ist es sinnvoll, verschiedene Medien zu nutzen, um unterschiedliche Gruppen ggf. ber zielgruppenspezifische Informationskanle zu erreichen. Ganz wesentlich fr eine gelungene Beteiligung sind darber hinaus eine solide Vertrauensbasis und ein als gerecht empfundenes Verfahren, sowohl in Bezug auf das Vorgehen und den persnlichen Umgang miteinander als auch auf das Ergebnis. Ein respektvoller Umgang wirkt sich nicht nur positiv auf das Vertrauen zwischen den Akteuren aus, sondern ist auch eine wichtige Grundlage fr eine wahrgenommene gerechte Beziehung zwischen Beteiligten und Beteiligenden. Genaue und verstndliche Informationen sowie eine transparente Vorgehensweise begnstigen die Wahrnehmung eines fairen und gerechten Vorgehens. Ebenso bildet eine aus der Sicht aller Involvierten ausgewogene Verteilung von Aufwand und Nutzen die Grundvoraussetzung fr die Wahrnehmung eines gerechten Prozessergebnisses.
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Die Auswahl der Beteiligten sollte keine Interessengruppen ausschlieen. Hier sollten neben den durch das Vorhaben negativ Betroffenen auch die grundstzlichen Befrworter eines Projekts eingebunden werden. Eine Beteiligung von Projektbefrwortern kann ber den Austausch von Interessen und Betroffenheiten ein gegenseitiges Verstndnis herstellen und verbessert so die Qualitt eines Prozesses. Eine ausgewogene Diskussion der pro- und contraArgumente sollte das Ziel eines Beteiligungsprozesses sein. Akzeptanz kann allerdings nur erreicht werden, wenn die Betroffenen auch praktisch in die Lage versetzt werden, sich zu beteiligen. Dazu gehren neben einer angemessenen Information, ausreichenden (zeitlichen und finanziellen) Ressourcen und dem Zugestndnis mitreden zu knnen auch das Verstndnis der Sachverhalte sowie die Fhigkeit, sich in Expertenkreisen zu bewegen und auszudrcken, so dass die eigenen Belange tatschlich gehrt werden. Ein Mangel an diesen Kompetenzen kann in Kombination mit wahrgenommener Betroffenheit oft zu Ohnmachtsempfindungen bei den Betroffenen fhren. Manahmen, die der Befhigung zur Beteiligung dienen, sind z. B. Informationsveranstaltungen, Brgersprechstunden, Frage-Antwort-Stunden sowie die Bereitstellung eines Prozessbegleiters, der schwierige Sachverhalte fr Brger ohne fachspezifische Kenntnisse verstndlich macht.
Frhzeitigkeit, Aufrichtigkeit, Fairness, Ergebnisoffenheit und zielgruppengerechte Ansprache sind Erfolgsfaktoren guter Beteiligung.
Zusammenfassend sollten bei der Brgerbeteiligung folgende Faktoren bercksichtigt werden: y Die Beteiligung basiert auf gegenseitigem Vertrauen der Akteure und zeichnet sich durch einen respektvollen, hflichen und korrekten Umgang aus. Die Beteiligenden zeigen, dass sie den Brger ernst nehmen und mit ihm auf Augenhhe diskutieren wollen. Dies trgt auch zur Glaubwrdigkeit der Beteiligenden bei. Eine aufrichtige Beteiligung setzt eine entsprechende Haltung bei den Beteiligenden voraus. Die Beteiligten spren den Unterschied, ob die Beteiligenden authentisch sind und Beteiligung ernsthaft anbieten oder diese ausschlielich als Instrument zur Befriedung eingesetzt wird. Die Auswahl der Beteiligten basiert auf einer fundierten Ermittlung der potentiellen Zielgruppen (Akteursanalyse), es wird keine Interessensgruppe ausgeschlossen. Die Brger werden frhzeitig sensibilisiert; fr ihre Teilnahme am Beteiligungsprozess wird geworben. Die Beteiligung erfolgt frhzeitig, wenn noch Entscheidungsspielrume vorhanden sind, und ber den gesamten Verlauf des Planungs- und Zulassungsprozesses. Die Beteiligung ist transparent im Hinblick auf Informationen bzgl. des Prozesses, die Zielsetzung, die entscheidungserheblichen Fragestellungen der jeweiligen Verfahrensebene und konkrete Einflussmglichkeiten, bereits getroffene Entscheidungen auf vorgelagerten Verfahrensebenen und die Beteiligungsfristen. Sie muss die Entscheidungsspielrume und damit
y y
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y y
auch die Grenzen der Beteiligung offen legen und darf keine falschen Erwartungen wecken. Die notwendige Information ist allen zugnglich und allgemein verstndlich aufbereitet, dabei wird auf eine zielgruppengerechte Ansprache geachtet. Die Beteiligung ist mglichst ergebnisoffen und erffnet im Rahmen des wirtschaftlich und rechtlich Machbaren konkrete Einflussmglichkeiten. Die Beteiligten und Beteiligenden sollten ber Kommunikations- und Beteiligungskompetenzen verfgen, um den Prozess erfolgreich gestalten zu knnen, oder werden darin untersttzt, diese Kompetenzen zu entwickeln. Der Beteiligungsprozess ist ergebnisorientiert und vorausschauend geplant. Zustndigkeiten, Rumlichkeiten, Finanzen, Verwaltungsablufe und Akteure werden frhzeitig ermittelt bzw. organisiert. Erwarteter positiver Effekt und Aufwand der Beteiligung stehen fr alle Beteiligten in einem akzeptablen Verhltnis.
2.6
Vorbereitende Manahmen des Vorhabentrgers fr den Beteiligungsprozess
Die in Kap. 2.4 skizzierte frhzeitige Brgerbeteiligung gilt es mit entsprechenden Manahmen in einer eigens hierfr bestimmten Phase vorzubereiten, denn gute Brgerbeteiligung bedarf, wie das Vorhaben selbst, einer guten Planung. Dies ist auch deshalb sinnvoll, weil die Ergebnisse der vorbereitenden Manahmen bis in das formelle Verfahren hinein seitens des Vorhabentrgers nutzbar sind. Gegebenenfalls knnen auch die zustndigen Behrden darauf zurckgreifen. Zu den vorbereitenden Manahmen der informellen Brgerbeteiligung gehren: y die Akteursanalyse, die die Adressaten und den einzubindenden Personenkreis der Brgerbeteiligung ermittelt und sicherstellt, dass alle relevanten Akteure (z. B. Brger, Brgerinitiativen, Verbnde) mit den unterschiedlichen Haltungen gegenber dem Projekt und der Planung (Betroffene, Projektbefrworter und -gegner) eingebunden werden knnen (s. Kap. 9.1). die Aktivierung der Brger (Projektbefrworter und -gegner) durch entsprechende Informationen mit dem Ziel, eine ausgewogene und reprsentative Beteiligung zu befrdern. Hierfr ist es wichtig, frhzeitig ber das Vorhaben u. a. mittels Internet, Faltblttern und aktiver Pressearbeit zu informieren (s. Kap. 9.4). die Klrung der Rahmenbedingungen, die die zeitlichen, finanziellen und personellen Mglichkeiten der Brgerbeteiligungen innerhalb des Vorhabens umfassen, sowie die Klrung der Zielsetzung der Beteiligung, anhand derer der Zeitpunkt, die Zielgruppen sowie die Instrumente und Methoden der Beteiligung bestimmt werden (s. Kap. 9.2).
Gute Brgerbeteiligung muss ebenso gut geplant sein wie das Vorhaben selbst.
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die Planung der Beteiligung, die zum einen das Beteiligungsmanagement, also die Klrung der Frage, wie der Beteiligungsprozess in die Gesamtprojektplanung zu integrieren ist und zum anderen die so genannte Prozessarchitektur einschliet. Diese dient der Klrung der Fragestellung: Wer wird wann und wie beteiligt? (s. Kap. 9.3).
2.7
Mglichkeiten und Grenzen der Brgerbeteiligung, Verbindlichkeit der Ergebnisse
Eine gute Brgerbeteiligung kann die Planung verbessern und ggf. beschleunigen und die Zustimmung zu dem jeweiligen Vorhaben oder zumindest das Verstndnis dafr frdern. Welche Beteiligungsmglichkeiten auf den verschiedenen Ebenen grundstzlich bestehen, wird in den Kapiteln 3 bis 8 dargestellt. Das frhzeitige Aufzeigen der jeweiligen Beteiligungsmglichkeiten und Entscheidungsgegenstnde auf den verschiedenen Verfahrensebenen ist von besonderer Bedeutung, um auf Seiten der Brger keine falschen Erwartungen zu wecken und Missverstndnissen vorzubeugen.
Transparente Brgerbeteiligung heit auch, die Mglichkeiten und Grenzen der Beteiligung klar zu kommunizieren.
Der Brgerbeteiligung sind aber auch Grenzen gesetzt: Eine informelle Beteiligung der Brger im Vorfeld eines Genehmigungsverfahrens kann das eigentliche formelle Verfahren nicht ersetzen. Dieses dient der Gewhrleistung von Rechtssicherheit und Klagerechten, denn erst der behrdliche Planfeststellungsbeschluss kann von betroffenen Brgern gerichtlich angefochten werden. Im informellen Beteiligungsverfahren gefundene Kompromisse sind nicht rechtsverbindlich. Es obliegt der Planfeststellungsbehrde, die verschiedenen Interessen neutral gegeneinander abzuwgen. Deshalb kann der Fall eintreten, dass gemeinsam mit Brgern eine Lsung erarbeitet wird, die sich aber im formellen Verfahren aus rechtlichen oder finanziellen Grnden nicht durchsetzt oder infolge einer Gerichtsentscheidung keinen Bestand hat. Vorhabentrger bzw. verfahrensfhrende Behrde sollten dies den Brgern frhzeitig erlutern, um nicht die Erwartung zu wecken, es knne rechtsverbindlich eine Lsung ausgehandelt werden. Sie sollten zudem frhzeitig deutlich machen, welche rechtlichen und finanziellen Rahmenbedingungen bestehen, damit eine auf informeller Basis erarbeitete Lsung eine mglichst gute Chance hat, im formellen Verfahren zu bestehen. Entscheidend in diesem Kontext ist, dass die Ergebnisse der informellen Beteiligung in den Verfahrensunterlagen dokumentiert und fr die Brger nachvollziehbar bei den jeweiligen planerischen Entscheidungen bercksichtigt werden. Die Brgerbeteiligung kann sich nur auf die Punkte beziehen, die Gegenstand der jeweiligen Verfahrensebene sind. So kann auf der Ebene der Raumordnung und Planfeststellung der Bedarf fr ein Vorhaben, der auf der Ebene der
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Bedarfsplanung durch den Deutschen Bundestag festgestellt worden ist, nicht mehr grundstzlich in Frage gestellt werden. Zudem fhrt ein Konsens mit Interessierten im Vorfeld nicht zwingend zur Akzeptanz bei den rechtlich Betroffenen im formellen Verfahren. Auch Brgerinteressen sind hufig divergent. Es knnen auch bei Einbeziehung der Brger nicht immer alle Interessen und Wnsche befriedigt werden. Daher ist wichtig, insbesondere die rechtlich betroffenen Brger frhzeitig einzubeziehen, um sptere Klageverfahren mglichst zu minimieren. Ein weiteres Problem stellen hufig sich im Zeitablauf ndernde Rahmenbedingungen (Kreis der Betroffenen, Sicht der Betroffenen, finanzielle und personelle Mglichkeiten etc.) dar. Ein auf Raumordnungsebene gefundener Kompromiss wird ggf. auf der Ebene der Planfeststellung von den Brgern nicht mehr akzeptiert. Zuletzt knnen zustzliche Kosten dadurch entstehen, dass durch die Brgerbeteiligung Forderungen nach Manahmen gestellt werden, die ber die bisherigen Planungen hinausgehen und das Projekt verteuern (zum Beispiel Tunnellsungen oder zustzlicher Lrmschutz). Hier sollte jeweils im Einzelfall mglichst vor Einbeziehung der Brger geprft werden, in welchem Umfang solche Manahmen rechtlich zulssig und finanzierbar sind. Denn die bestehenden rechtliche Festlegungen z. B. fr zumutbare Lrmbelstigung sind fr die ffentliche Verwaltung grundstzlich bindend. Zudem ist zu bercksichtigen, ob die Zusatzkosten das positive Nutzen-Kosten-Verhltnis eines Projekts nicht ins Wanken bringen. Auf Seiten der Brger darf in dieser Hinsicht keine falsche Erwartungshaltung entstehen. Vielmehr sollten Vorhabentrger bzw. Behrde die Brger frhzeitig darber aufklren, wenn eine Alternativlsung oder eine Schutzmanahme aus rechtlichen oder finanziellen Grnden nicht durchfhrbar ist. Ob fr ein geplantes Verkehrsinfrastrukturvorhaben breite Akzeptanz erreicht wird, ist schlielich auch von Faktoren abhngig, die mit der Beteiligungsqualitt nicht unmittelbar zu tun haben. Zu nennen sind beispielsweise Art und Umfang subjektiver Betroffenheit, Art und Umfang von Umweltauswirkungen sowie ein erkennbarer positiver Nutzen des Projektes fr die (wahrgenommene) Lebenswirklichkeit betroffener Brger. Diese Faktoren knnen durch gezielte Beteiligungsangebote allerdings positiv beeinflusst werden.
2.8
Vorhabenentscheidungen durch Volks- und Brgerentscheide
Whrend das Grundgesetz abgesehen von Art. 29 Abs. 2 Satz 1 GG sowie dem bislang praktisch wenig wirksam gewordenen Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG keine plebiszitren Elemente enthlt, die von Brgern direkt und nicht ber Vertreter oder Reprsentanten getroffen werden, finden sich in den Verfassungen und den Kommunalordnungen der Lnder mit Volksbegehren / Volksent-
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scheid bzw. Brgerbegehren / Brgerentscheid Verfahren mit direkten Entscheidungsmglichkeiten von Brgen. Wollte man im Verkehrssektor die bestehenden Verwaltungsverfahren zum Erlass eines Planfeststellungsbeschlusses um plebiszitre Elemente ergnzen, wren auch die bundesstaatlichen Kompetenzvorschriften zu beachten. Die Fachplanungsgesetze im Verkehrsbereich sind durchweg Bundesgesetze, die entweder durch die Bundesverwaltung oder im Wege der Auftragsverwaltung fr den Bund ausgefhrt werden. Fr die Ebene der Bundesgesetzgebung steht den Landesgesetzgebern keine Berechtigung zu, plebiszitre Elemente einzufhren. Fr die Aufstellung des Bundesverkehrswegeplanes bzw. der Bedarfsplne ist nach dem Fernstraenausbaugesetz und dem Schienenwegeausbaugesetz allein der Bund zustndig. Die hier getroffenen Planungsentscheidungen knnen grundstzlich nicht Gegenstand eines landesrechtlichen Plebiszits werden. Insoweit unterscheiden sich Fachplanungsvorhaben, die grundstzlich berrtlichen Charakter haben, von kommunalen Bauvorhaben, die Gegenstand von Brgerentscheiden werden knnen. Auf Landesebene geht es bei plebiszitren Entscheidungen in der Regel um die Abstimmung ber Gesetzesvorlagen mit ja oder nein. Regelmig nicht vorgesehen ist dagegen die Mglichkeit, nachtrglich ber die vertraglichen Verpflichtungen des Landes gegenber Dritten abzustimmen. Die Gemeindeordnungen etwa Art. 18a BayGO erlauben, dass die Gemeindebrger ber Angelegenheiten des eigenen Wirkungskreises der Gemeinde einen Brgerentscheid beantragen knnen (Brgerbegehren). Der Begriff des eigenen Wirkungskreises wird z. B. in Art. 83 der Bayerischen Verfassung definiert. Allerdings ist auch dort grundstzlich nicht vorgesehen, dass nachtrglich ber gesellschaftsrechtliche Verpflichtungen der Kommune gegenber Dritten abgestimmt werden kann.
Volksentscheide bzw. Brgerbegehren knnen die bestehenden Zulassungsverfahren nicht ersetzen.
Plebiszitre Entscheidungen ber Verkehrsprojekte durch Volks-oder Brgerentscheide stellen wegen der Beschrnkung auf eine Ja-/Nein-Entscheidung und der fehlenden Anfechtbarkeit grundstzlich keine Alternativen zu umfassenden Verwaltungsverfahren dar. Auch aufgrund der fehlenden fortlaufenden Sachverhaltsermittlung und -bewertung, die das magebliche Kennzeichen der Planung im Verkehrsbereich darstellt, sind Volks- bzw. Brgerentscheide nicht geeignet, Defizite in Verwaltungsverfahren zu beheben oder an die Stelle einer Rechtmigkeitskontrolle durch die Verwaltungsgerichte zu treten. Neben der Tatsache, dass es sich bei plebiszitren Verfahren, anders als z. B. bei Planfeststellungsverfahren, nicht um begrndungspflichtige und gerichtlich berprfbare Abwgungsentscheidungen handelt, ist im Rahmen plebiszitrer Elemente auch unklar, welche Personen grundstzlich zu beteiligen wren. Die Betroffenenbeteiligung des Fachplanungsrechtes knpft an den Begriff
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der Belange an. Gerade diese Anknpfung ist aber fr die Beteiligung bei plebiszitren Verfahren nicht mglich. Bei Grovorhaben im Verkehrssektor knnen daher Volksbegehren / Volksentscheid bzw. Brgerbegehren / Brgerentscheid nach derzeitiger Rechtslage die vorhandenen Planungs- und Zulassungsverfahren einschlielich der Mglichkeit einer gerichtlichen berprfung nicht ersetzen.
2.9
Zeit-, Kosten- und Personalaufwand
2.9.1 Umfang des zustzlichen Zeit-, Kosten- und Personalaufwandes

Eine frhzeitige und kontinuierliche Brgerbeteiligung im Sinne dieses Handbuchs wirft die Frage auf, ob und ggf. in welcher Hhe Zusatzkosten entstehen und ob mit einer lngeren Verfahrensdauer zu rechnen ist. Die Antwort hngt wesentlich vom Planungsverlauf ab, der ohne frhe Brgerbeteiligung zu erwarten wre. Bei konflikttrchtigen Vorhaben ist davon auszugehen, dass Brger spter ohnehin beteiligt werden wollen und eine Beteiligung auch durchsetzen. Darber hinaus knnen bei einer spten Beteiligung die Konflikte an Schrfe gewinnen. Mssen dann auch noch die Planungen angepasst werden, ist dies in der Regel mit hheren Kosten verbunden als bei Korrekturen zu einem frheren Zeitpunkt. Schon von daher fhren ergnzende Beteiligungsangebote fr die Brger im Saldo nicht unbedingt zu Mehrkosten. Was die Verfahrensdauer angeht, kostet Brgerbeteiligung zwar einerseits Zeit, kann aber durch Vermeidung von nachtrglichen Planungskorrekturen oder spteren Rechtsstreitigkeiten auch zu einer Beschleunigung des Verfahrens beitragen. Zudem muss der Aspekt bercksichtigt werden, dass eine gute und frhe Brgerbeteiligung die Planung verbessern kann. Auch ist in einem demokratischen Gemeinwesen die Schaffung von mehr Akzeptanz eines Vorhabens auf Seiten betroffener Brger als Beitrag zur Erhhung des Allgemeinwohls anzusehen. Die Kosten, die fr eine ber das gesetzlich gebotene Mindestma hinausgehende Brgerbeteiligung anfallen, knnen je nach den im Einzelfall getroffenen Manahmen sehr unterschiedlich ausfallen. Aufgrund der Vielschichtigkeit der einzelnen Beteiligungsmanahmen und fehlender Daten knnen hierfr keine Kostenschtzungen abgegeben werden. Allerdings lassen sich etliche Manahmen zur Frderung der Transparenz mit vergleichsweise geringem Mehraufwand erreichen. Das gilt zum Beispiel fr die Pflege einer Internetseite.
Frhzeitige Brgerbeteiligung kann zur Verbesserung der Planung beitragen und helfen, Zeit und Kosten zu sparen.
2.9.2 Kostenbernahme informeller Beteiligungsmanahmen

Der durch informelle Brgerbeteiligung entstehende zustzliche Zeit-, Kosten- und Personalaufwand trifft je nach Verfahrensstand und Manahme den Vorhabentrger oder die verfahrensfhrende Behrde.
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Je nach Verfahrensstand und Manahme ist der Vorhabentrger oder die verfahrensfhrende Behrde zustndig.
Fr informelle Beteiligungsmanahmen, die nicht unmittelbar an einem gesetzlich vorgesehenen Verfahren ansetzen, wird in der Regel der Vorhabentrger zustndig sein. Dies ist insoweit sachgerecht, als der Vorhabentrger fr die Planung verantwortlich ist und von daher einerseits ein entsprechendes Eigeninteresse an der Akzeptanz seiner Planung besitzt, andererseits am sachkundigsten Auskunft ber das Vorhaben und den Stand der Planung geben kann. Auch die im Entwurf des Gesetzes zur Verbesserung der ffentlichkeitsbeteiligung und Vereinheitlichung von Planfeststellungsverfahren (PlVereinhG) enthaltene frhe ffentlichkeitsbeteiligung ist beim Vorhabentrger angesiedelt. Fr Manahmen, die unmittelbar an einem gesetzlichen Verfahren ansetzen (z. B. Gestaltung des Errterungstermins im Planfeststellungsverfahren), ist dagegen die verfahrensfhrende Behrde zustndig.
2.9.3 Wirtschaftliche und sparsame Mittelverwendung

Die ffentlichen Verwaltungen sind zu einer wirtschaftlichen und sparsamen Mittelverwendung verpflichtet. Fr den Bund ist dies in 7 Abs. 1 Bundeshaushaltsordnung (BHO) geregelt. Dieses Gebot hat jedoch nicht zur Folge, dass Manahmen der Brgerbeteiligung, die ber gesetzlich geregelte Beteiligungsverfahren hinausgehen, generell nicht finanzierbar sind. Das wird auch durch den Entwurf des PlVereinhG deutlich, der eine frhe ffentlichkeitsbeteiligung vor Einleitung eines Genehmigungsverfahrens vorsieht. Die dort enthaltene Wertung macht deutlich, dass Mehrkosten fr informelle Beteiligungsmanahmen in einem angemessenen Umfang hingenommen werden knnen, wenn sich so das jeweils verfolgte Ziel besser erreichen lsst. Die zustndigen Behrden bzw. der Vorhabentrger mssen daher jeweils im Einzelfall abschtzen, ob die durch die Beteiligung erzielbaren Vorteile die entstehenden Mehrkosten rechtfertigen. Dabei knnen z. B. die Vorhabengre, die Anzahl der potenziell betroffenen und interessierten Brger, die zu erwartende Konfliktintensitt und die Kostenintensitt der Beteiligungsmanahme eine Rolle spielen. Auch das Verhltnis der Mehrkosten der informellen Brgerbeteiligung zu den ohnehin zu leistenden Planungs- und Baukosten muss in die Entscheidung ber die Intensitt der Brgerbeteiligung einbezogen werden.
Je konflikttrchtiger ein Vorhaben, desto wichtiger ist eine umfassende und kontinuierliche Brgerbeteiligung.
Das Ergebnis kann im Einzelfall sehr unterschiedlich ausfallen. Es kann ausreichend sein, dass bestimmte Unterlagen bei der Behrde eingesehen werden knnen und dort von zustndigen Sachbearbeitern erlutert werden. Es kann auch ausreichend sein, die ffentlichkeit ber eine Pressemitteilung zu informieren. Wenn jedoch z. B. eine Trasse entlang einer dichten Wohnbebauung geplant wird, kann eine aufwndigere Visualisierung des Trassenverlaufs oder eine Lrmsimulation sinnvoll sein.
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3 Bundesverkehrswegeplanung
Mit dem Bundesverkehrswegeplan (BVWP) erfolgt die verkehrstrgerbergreifende Investitionsbedarfsplanung fr die Verkehrswege des Bundes. Bei der Aufstellung des nchsten BVWP 2015 ist eine mehrstufige Brgerbeteiligung vorgesehen. Auf der Basis von Verffentlichungen im Internet bekommen die Brger Gelegenheit, sich zum Entwurf der Grundkonzeption sowie zum Referentenentwurf des BVWP schriftlich zu uern. Verbnde werden darber hinaus anhand von mehreren Informations- und Konsultationsveranstaltungen aktiv am Erarbeitungsprozess des BVWP beteiligt.
3.1
Zielsetzung und Gegenstand der Bundesverkehrswegeplanung
Der Bundesverkehrswegeplan (BVWP) stellt die verkehrstrgerbergreifende Investitionsbedarfsplanung fr die Verkehrswege des Bundes dar. Angesichts begrenzter Investitionsmittel geht es bei der Konzeption des BVWP 2015 vor allem darum, ber eine geeignete Priorisierung die verkehrlich wichtigsten Projekte auszuwhlen. Auf diesem Weg soll ein BVWP vorgelegt werden, der realistisch und finanzierbar ist. Ausgangspunkt ist dabei die Festlegung, dass die Erhaltung der bestehenden Verkehrswege Vorrang hat vor Aus- und Neubaumanahmen. Dies stellt die erste, von der bisherigen Vorgehensweise abweichende Prmisse der Bedarfsplanung dar, die zu einem vernderten Zielsystem fhren wird. Der BVWP enthlt alle beabsichtigten Straen-, Schienen- und Wasserstraenprojekte und trifft in diesem Zusammenhang Aussagen sowohl zur Erhaltung als auch zu den beabsichtigten Aus- und Neubaumanahmen im Bundesfernstraen-, Bundesschienenwege- und Bundeswasserstraennetz. Im Rahmen seiner Aufstellung fhrt der Bund den Nachweis, dass erwogene Verkehrsinfrastrukturprojekte unter Bercksichtigung aller Vor- und Nachteile gesamtwirtschaftlich sinnvoll und notwendig sind. Nur gesamtwirtschaftlich rentable Projekte (Nutzen-Kosten-Verhltnis ber 1,0) drfen nach Bundeshaushaltsordnung mit Bundesmitteln finanziert werden. Der BVWP ist damit ein Planungsinstrument, mit dem der Rahmen der anstehenden Investitionen in die Verkehrsinfrastruktur des Bundes abgesteckt wird. Er ist aber kein Finanzierungsplan und hat keinen Gesetzescharakter. Auf Grundlage des BVWP werden die Entwrfe der Bedarfsplne fr die Bundesfernstraen und die Bundesschienenwege erstellt. Diese legen fest, welche Verkehrsinfrastrukturprojekte in welcher Dringlichkeit geplant und aus dem Bundeshaushalt finanziert werden sollen. Die Bedarfsplne werden als Anlage der jeweiligen Ausbaugesetze vom Deutschen Bundestag beschlossen. Die Ausbaugesetze legen auch fest, dass nach Ablauf von jeweils fnf Jahren berprft wird, ob die Bedarfsplne an die Verkehrsentwicklung anzupassen sind. Somit ist bei langen Planungszeiten eine regelmige berprfung der ursprnglichen Bedarfsfeststellung gewhrleistet. BVWP und Bedarfsplne sind
Die Bundesverkehrswegeplanung entscheidet ber den Bedarf fr ein Projekt, nicht ber die konkrete Projektplanung.
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aufgrund von nderungen im Rahmen der Parlamentsbefassung in der Regel nicht vollstndig deckungsgleich. Die Feststellung der Bauwrdigkeit eines Projekts auf der Ebene der Bundesverkehrswege- und Bedarfsplanung ist die erste Stufe im Rahmen des gesamten Planungsprozesses zur Realisierung einer Infrastrukturmanahme. Auf der Ebene des BVWP und der Ausbaugesetze wird nur ber die Frage des grundstzlichen Bedarfs einer Manahme (Neubau eines Verkehrsweges oder Ausbau vorhandener Infrastruktur), nicht ber die konkrete Projektplanung einschlielich Linienfhrung und Trassierung entschieden. Der gesetzlich festgestellte Bedarf gilt im spteren Genehmigungsverfahren als Planrechtfertigung. Das bedeutet, dass die Feststellung des verkehrlichen Bedarfs einer Manahme fr die nachfolgende Planfeststellung verbindlich ist (gestuftes Verfahren), ohne dass damit die Erteilung einer Genehmigung fr das Projekt bereits prjudiziert wre. Die Bundesverkehrswegeplanung verfolgt daher eine deutlich abstraktere Sichtweise als die nachfolgenden, projektbezogenen Planungsverfahren (Raumordnungsverfahren, Planfeststellungsverfahren), die mit konkreten Festlegungen z. B. zum Trassenverlauf eine unmittelbare Betroffenheit von Brgern auslsen knnen.
3.2
Verfahren zur Aufstellung des Bundesverkehrswegeplans
Der Erarbeitungsprozess fr den BVWP 2015 gliedert sich im Wesentlichen in drei Phasen, die Prognosephase, die Konzeptphase und die Bewertungsphase. Um die Entwicklung des zustzlichen Verkehrsinfrastrukturbedarfs abschtzen und bewerten zu knnen, ist als Vorarbeit zum BVWP zunchst eine Abschtzung des knftigen Verkehrsaufkommens notwendig. Dafr erstellen externe Gutachter fr das Prognosejahr 2030 eine fachlich-wissenschaftliche Gesamtverkehrsprognose sowie verkehrstrgerbezogene Sektoralprognosen, die auch die intermodalen Verknpfungen zwischen den Verkehrstrgern bercksichtigen. Diese Prognosen sollen eine mglichst realistische Vorhersage der Verkehrsentwicklung leisten.
Erarbeitung des BVWP in drei Phasen: Prognose, Konzept, Bewertung.
Parallel dazu wird die Grundkonzeption fr den BVWP 2015 erstellt. Sie enthlt unter anderem die Ziele der Bundesverkehrswegeplanung, die zu lsenden Probleme und die Strategien zur Priorisierung von Projekten. Letztere legt die Investitionsschwerpunkte fest und ist damit Basis fr die Finanzmittelverteilung. Zudem enthlt sie neben der Prfung der Gesamtwirtschaftlichkeit Kriterien, die Infrastrukturvorhaben erfllen mssen, um prioritr realisiert werden zu knnen. ber einen Abgleich der prognostizierten Entwicklungen mit den bestehenden Verkehrsnetzen werden zudem Engpsse identifiziert und Engpass- bzw. Netzmngelanalysen erstellt. Teil der Grundkonzeption werden auch Engpass- bzw. Netzmngelanalysen sein, bei denen durch berlagerung der prognostizierten Verkehrsentwick-
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lungen mit den bestehenden Verkehrsnetzen die grten Engpsse identifiziert werden. Auf Basis dieser Engpassanalysen erfolgt die Projektanmeldung. In der Regel schlagen Lnder, die DB Netz AG und Verbnde Aus- und Neubaumanahmen vor. Auch der Bund kann Projektideen in die Entwicklung des BVWP einspeisen, um z.B. in den Mngelanalysen erkannte Netzdefizite zu beseitigen. Fr eine erste Priorittensetzung findet eine Vorprfung auf Ebene der Lnder statt. So muss bei einer Strae beispielsweise dargelegt werden, warum eine Investition bentigt wird, ob Alternativen bestehen und welche Vorteile fr den berregionalen Verkehr entstehen. Erst wenn diese Vorprfung positiv ausfllt, wird ein Projekt mit Hilfe von Nutzen-Kosten-Analysen unter Bercksichtigung aktueller Kosten und der Umweltwirkungen auf ihre gesamtwirtschaftliche Rentabilitt hin bewertet. Die Bewertungsmethodik, insbesondere die Methodik der Nutzen-Kosten-Analyse, wird vom BMVBS durch eine Reihe von Forschungsprojekten fortentwickelt. Nach der Bewertung erfolgt eine abschlieende Gesamtbeurteilung unter Bercksichtigung der Nutzen-Kosten-Verhltnisse und darber hinausgehender raumordnerischer sowie umweltfachlicher Beurteilungen. Die Ergebnisse der einzelnen Verfahrensschritte mnden in einen Gesamtplanentwurf fr den BVWP 2015. Mit der Aufnahme eines Projektes in den BVWP schtzt der Bund den grundstzlichen Bedarf fr ein Vorhaben unter Bercksichtigung gesamtwirtschaftlicher, umweltfachlicher und soziokultureller Belange positiv ein. Der Gesamtplanentwurf wird einer Strategischen Umweltprfung (SUP) unterzogen und mit Bundesressorts, Lndern, Verbnden und Brgern unter Bercksichtigung der Anforderungen der SUP errtert. Unter Wrdigung der Stellungnahmen wird die Endfassung erstellt und vom Bundeskabinett beschlossen. Der Teil Neu- und Ausbau von Verkehrswegen des BVWP ist Grundlage fr den Gesetzentwurf der Bundesregierung zur nderung der Ausbaugesetze fr die Bundesschienenwege und die Bundesfernstraen. Die als Anlage enthaltenen Bedarfsplne erhalten mit dem Beschluss des Deutschen Bundestages Gesetzescharakter.
3.3
Konzept fr die ffentlichkeitsbeteiligung bei der Aufstellung des BVWP 2015
Bei der Aufstellung des BVWP 2015 ist die Einbindung der ffentlichkeit ein wichtiger Bestandteil. Zum einen erfordern neue gesetzliche Vorgaben, wie die SUP, eine frmliche, umfassende ffentlichkeitsbeteiligung. Zum anderen will das BMVBS dem gestiegenen ffentlichen Interesse an Infrastrukturplanungen durch hhere Transparenz und frhzeitige Beteiligung auch ber die gesetzlichen Anforderungen hinaus Rechnung tragen. Denn die Entscheidung ber den Bedarf und die Dringlichkeit eines Projektes im BVWP markiert fr den Planungsprozess einen zentralen Baustein. Es geht insbesondere darum, unter Einbeziehung der Vorschlge, Ideen und Einschtzungen von Ressorts,
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Brgern, Wissenschaftlern und Verbnden eine Diskussion ber Verkehrsprojekte zu ermglichen. Zudem soll Verstndnis fr die gesellschaftliche Notwendigkeit von Infrastrukturinvestitionen geschaffen werden. Der BVWP dient keinem Selbstzweck, sondern untersttzt mit seinen Inhalten bergeordnete Ziele der Gesellschaft wie die Sicherstellung der Mobilitt und der Versorgung von Wirtschaft und Brgern mit Gtern durch ein modernes, bedarfsorientiertes und leistungsfhiges Verkehrswegenetz. Dies vergrert zum Beispiel auch die Optionen bei der Wahl des Wohnstandortes und trgt wesentlich zur Freizeitgestaltung und zum gesellschaftlichen Zusammenhalt bei. Das BMVBS hat die ffentlichkeitsbeteiligung bei der Erarbeitung des BVWP 2015 neu organisiert und in einem Beteiligungskonzept Leitlinien fr eine auf das Interesse von Brgern, Wirtschaft und Gesellschaft ausgerichtete ffentlichkeitsbeteiligung dargelegt. Da eine umfassende Brgerbeteiligung bisher fr die Bundesverkehrswegeplanung noch nicht umgesetzt worden ist, betritt die Bundesregierung damit Neuland. Das Konzept geht zudem ber die gesetzlichen Vorgaben der SUP deutlich hinaus, indem z. B. die ffentlichkeit auch an den der SUP vorgelagerten Verfahrensschritten beteiligt wird. Es orientiert sich an den Grundstzen des vorliegenden Handbuchs. Das Konzept zur ffentlichkeitsbeteiligung ergnzt die ohnehin bestehende Mglichkeit fr die Brger, sich jederzeit mit Hinweisen und Fragen an das BMVBS zu wenden. Ebenso bezieht das BMVBS wie in der Vergangenheit die vom Deutschen Bundestag zugeleiteten Petitionen in seine Arbeit ein.
Das Beteiligungskonzept fr die Erstellung des BVWP 2015 beruht auf zwei Sulen: Information und Konsultation.
3.3.1 Information zur Schaffung von Transparenz

Eine transparente und nachvollziehbare Dokumentation der Vorgehensweise ist Grundvoraussetzung fr jede Form weitergehender Beteiligung. Mittels weitreichender Informationsangebote soll den Brgern daher frhzeitig Einblick in Aufgabe, Zielsetzung, Methodik und Verfahrensweisen des BVWP gewhrt werden, um dessen Erarbeitung mglichst transparent und nachvollziehbar zu gestalten. Alle Interessierten sollen regelmig und prozessbegleitend ber den Arbeitsfortschritt informiert werden. Dafr wird das BMVBS Verffentlichungen im Internet, Fachartikel und Informationsveranstaltungen nutzen. Bereits jetzt sind die Endberichte abgeschlossener Forschungsprojekte im Internet verffentlicht. Auch knftig werden dort Forschungsergebnisse als prozessbegleitende Informationen zur Methodik sowie Ergebnisse zum Gesamtprozess publik gemacht. Darber hinaus wird das Projektinformationssystem, welches bereits im BVWP 2003 bereitgestellt wurde, Ergebnisse zur Bewertung der einzelnen Investitionsmanahmen transparent machen.
Informationen zum Gesamtprozess, zur Methodik, zu Projekten und Bewertungsergebnissen
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3.3.2 Mitwirkung durch Konsultation

ber die Bereitstellung von Informationen hinaus sind fr zentrale Meilensteine bei der Aufstellung des BVWP Konsultationen vorgesehen, um ein aktive Mitwirkung der ffentlichkeit zu ermglichen. Wichtige Meilensteine werden immer dann erreicht, wenn whrend der Erarbeitung Festlegungen getroffen werden, die im weiteren Prozessablauf nur noch schwer umkehrbar sind. Im Rahmen der Konsultation knnen Beteiligte aktiv ihre Meinung dazu uern. Ziel ist es, Hinweise und Einwnde frhzeitig in den Prozess aufzunehmen, um sie bei der Entscheidung angemessen wrdigen zu knnen. Das BMVBS wird Konsultationsverfahren ankndigen. Entwrfe zu den einzelnen Meilensteinen werden mit gezielten Hinweisen zu den Themen, auf die sich die Anmerkungen und Forderungen beziehen knnen und mit den Fristen fr die Abgabe von Stellungnahmen verffentlicht. Die Konsultationen mit den Brgern sowie den Verbnden werden weitestgehend internetbasiert durchgefhrt. Bei besonders komplexen Themen ldt das BMVBS gezielt zu Konsultationsgesprchen ein. Dieses Mittel ist vor allem fr Zentral- und Gesamtverbnde vorgesehen, die damit die Mglichkeit erhalten, sich intensiv mit dem BMVBS und beauftragten Gutachtern zu fachlichen Fragestellungen auszutauschen. Parallel dazu finden Gesprche zum Verfahren und der Methodik mit den Bundesressorts und den Lndern statt. Das BMVBS wird anschlieend zusammenfassend darlegen, wie die Hinweise in die Abwgung einbezogen wurden.
Konsultationen zu zentralen Meilensteinen bei der Aufstellung des BVWP 2015
3.4
ffentlichkeitsbeteiligung in den einzelnen Verfahrensschritten
Bei der Aufstellung des BVWP 2015 werden die Brger entsprechend dem Beteiligungskonzept des BMVBS in jeder Phase in unterschiedlicher Intensitt eingebunden. Abb. 3 fasst die vorgesehenen Beteiligungsschritte fr den BVWP 2015 zusammen. Die einzelnen Meilensteine werden im Weiteren kurz charakterisiert.
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30
Konzeptphase
Entwurfder Grundkonzeption Entwurfder Bewertungsmethodik
I Informationsveranstaltung Konsultationsgesprch K
Prognose ergebnisse
Verffentlichung Internetseite
(bei Referentenentwurf inkl. Auslegung)
Prognosephase
S
Gelegenheit zur schriftlichen Stellungnahme
Festlegung Szenario
Bewertungsphase
Projekt anmeldung
Abb. 3: bersicht zur geplanten ffentlichkeitsbeteiligung
Referentenentwurf
Referenten entwurf Kabinett beschluss
Beteiligung K S S K I Internetseite K S S
inkl.SUP
Grundlage der Beteiligung
Verbnde
Brgerinnen und Brger
3.4.1 Verkehrsprognose (Prognosephase)

Die Prognose stellt eine mglichst realistische Vorhersage der zuknftigen Verkehrsentwicklung auf Basis fachlich-wissenschaftlicher Einschtzung von Gutachtern dar. Bei der Erarbeitung der Prognose mit ihren Szenarioannahmen, z. B. zur Entwicklung der Energiepreise, der Demografie und des Bruttoinlandsprodukts, handelt es sich um eine Vorarbeit, die nicht direkt Gegenstand des BVWP ist. Dennoch kommt der Festlegung der Szenarioprmissen fr den Gesamtprozess besondere Bedeutung zu, da diese die Ergebnisse der Prognose und damit auch die Projektbewertung beeinflussen. Die Szenarien und deren Prmissen werden vom BMVBS unter Bercksichtigung von Expertenempfehlungen und in Abstimmung mit den Bundesressorts festgelegt. Im Rahmen eines Konsultationsgesprchs werden Herleitung und Hintergrnde der Szenarienentwrfe den Verbnden vorgestellt und mit ihnen diskutiert. Die endgltigen Szenarienfestlegungen werden verffentlicht. Auch die Ergebnisse des Prognoseprozesses, der auf den verffentlichten Szenarioannahmen aufbaut, werden verffentlicht und vorgestellt. Fr Verbnde finden Informationsveranstaltungen zur weitergehenden Erluterung der Ergebnisse statt.
Informationen zur Festlegung von Szenarien zur zuknftigen Verkehrsentwicklung und den Ergebnissen der Verkehrsprognosen
3.4.2 Grundkonzeption des BVWP (Konzeptphase)

Die Grundkonzeption beschreibt die Grundlagen des BVWP 2015. Sie enthlt das Konzept und die Kriterien zur Priorisierung von Verkehrsinvestitionen z.B. zugunsten von Erhaltungs- gegenber Aus- und Neubaumanahmen, zur Bercksichtigung von Engpssen oder auch zur Differenzierung von Dringlichkeitsstufen. Aufgrund ihres wegweisenden Charakters ist fr die Grundkonzeption ein umfassendes Konsultationsverfahren vorgesehen. Nach Verffentlichung wird allen Interessierten die Mglichkeit eingerumt, sich innerhalb von vier Wochen zu dem Entwurf zu uern. Fr die Verbnde finden darber hinaus Konsultationsgesprche statt. Der Entwurf der Grundkonzeption wird unter Einbeziehung dieser uerungen berarbeitet und die Endfassung anschlieend verffentlicht.
3.4.3 Bewertungsmethodik (Konzeptphase)

Bis zum Herbst 2013 wird die Bewertungsmethodik, die fr die Bewertung der einzelnen Projekte bentigt wird, im Rahmen mehrerer Forschungsprojekte berarbeitet. Die breite wissenschaftliche Absicherung wird u. a. ber forschungsbegleitende Expertenrunden bei den einzelnen Forschungsprojekten sichergestellt. Die Methodik wird als Forschungsbericht verffentlicht und in Konsultationsgesprchen mit der Fachffentlichkeit diskutiert. Eventuel-
Konsultation der Brger zur Grundkonzeption des BVWP 2015
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le nderungsvorschlge knnen in die Bewertungsmethodik einflieen. Die abschlieend angewandte Bewertungsmethodik wird mit dem Entwurf des BVWP 2015 verffentlicht.
Verffentlichung der Bewertungsmethodik
3.4.4 Anmeldung von Projekten fr die Bewertung (Bewertungsphase)

Das BMVBS wird die im Rahmen der Erarbeitung des BVWP 2015 zu untersuchenden Aus- und Neubauprojekte, die in der Regel durch die Lnder, die DB Netz AG, Verbnde und Abgeordnete vorgeschlagen werden, im Internet verffentlichen. Auf diese Weise wird bereits frh im Prozess nachvollziehbar, welche Projektideen im Rahmen des Verfahrens zur Aufstellung des BVWP geprft werden. Zudem steht es den Lndern frei, im Vorfeld ihrer Projektanmeldungen Brgerbeteiligungen durchzufhren und/oder den Bedarf z.B. im Rahmen von Regionalkonferenzen mit Kommunen und Trgern ffentlicher Belange zu diskutieren.
Verffentlichung der angemeldeten Projekte
3.4.5 Referentenentwurf inklusive Strategischer Umweltprfung

Nach Abschluss der Projektbewertung werden die Bewertungsergebnisse (Wirtschaftlichkeit, Umweltbewertung, rumliche und stdtebauliche Bewertung) aufbereitet und als Gesamtplanentwurf mit Projektvorschlgen zusammengefhrt. Dieser enthlt Aussagen zur Priorisierung von Verkehrsprojekten und zu den fr Erhaltung, Aus- und Neubau voraussichtlich zur Verfgung stehenden Mitteln. Nach Errterung mit den Lndern und Ressorts entsteht der mit den Bundesressorts abgestimmte Referentenentwurf, fr den eine Strategische Umweltprfung (SUP) nach den Vorschriften des Gesetzes ber die Umweltvertrglichkeitsprfung (UVPG) durchgefhrt wird. Gegenstand der SUP ist wie bei der projektbezogenen Umweltvertrglichkeitsprfung (UVP) die Untersuchung der Auswirkungen der geplanten Verkehrsinfrastrukturmanahmen auf die Umwelt, z.B. auf Menschen durch Lrm- und Schadstoffemissionen sowie auf Tiere, Pflanzen und biologische Vielfalt. Auch die Auswirkungen des Infrastrukturplans auf Treibhausgasemissionen werden analysiert. Ziel der Strategischen Umweltprfung ist es, in einem frhen Planungsstadium vor der Projektgenehmigung ein hohes Umweltschutzniveau sicherzustellen und dazu beizutragen, dass Umwelterwgungen bei der Ausarbeitung und Annahme von Plnen und Programmen angemessen Rechnung getragen wird.
Formelle Behrden- und ffentlichkeitsbeteiligung im Rahmen der Strategischen Umweltprfung (SUP)
Ein wesentlicher Verfahrensbestandteil der SUP ist die formelle Behrdenund ffentlichkeitsbeteiligung ( 14h bis 14j UVPG). Dementsprechend sind der Planentwurf des BVWP mit seinen Anlagen und der Umweltbericht zu den Umweltauswirkungen des Plans fr eine Zeitdauer von mindestens einem Monat ffentlich zugnglich zu machen. Alle Brger sowie Trger ffentlicher Belange haben die Mglichkeit, sich zu diesen Unterlagen zu uern
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und die Strategien der Verkehrswegeplanung im Hinblick auf deren Umweltauswirkungen in ihrer Gesamtheit zu hinterfragen. Projektbezogene Einzelfragen u.a. zur Trassierung oder zu lokalen Eingriffen in Natur und Landschaft oder Eigentum knnen mangels Konkretisierung auf dieser Ebene aber noch nicht errtert werden, sondern erst im Rahmen der nachfolgenden Verfahrensstufen (Raumordnungsverfahren, Planfeststellungsverfahren). Die Stellungnahmen der Brger sowie der Trger ffentlicher Belange gehen in den weiteren Bearbeitungsprozess ein. Das BMVBS informiert darber, wie die Stellungnahmen bercksichtigt wurden.
3.5
Grenzen der Brgerbeteiligung bei der Aufstellung des BVWP
Eine breite Beteiligung der ffentlichkeit ist fr die Bundesregierung von hohem Interesse: Gute Vorschlge von Seiten der Wissenschaft, der Brger und der Verbnde sowie der Trger ffentlicher Belange sollen in Erfahrung gebracht und das Verfahren zur Aufstellung des BVWP fr die ffentlichkeit nachvollziehbar dargestellt werden. Die Brgerbeteiligung auf Ebene der bundesweiten Bedarfsplanung stt aber auch an Grenzen. Denn die weiteren Schritte bis zur Verabschiedung der Ausbaugesetze obliegen dem Deutschen Bundestag als Gesetzgeber und entziehen sich damit einem unmittelbaren Beteiligungsverfahren. Im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens knnen daher ggf. Inhalte des BVWP, die aufgrund der ffentlichkeitsbeteiligung getroffen wurden, wieder revidiert oder zumindest relativiert werden Die Bundesverkehrswegeplanung verfolgt eine deutlich abstraktere Sichtweise als die nachfolgenden, projektbezogenen Planungsverfahren, die mit konkreten Festlegungen hinsichtlich des Trassenverlaufs etc. eine unmittelbare Betroffenheit von Brgern auslsen knnen. Errterungen im Rahmen der Aufstellung des BVWP beziehen sich daher nur auf die Frage des grundstzlichen Bedarfs einer Manahme (Neubau eines Verkehrswegs oder Ausbau vorhandener Infrastruktur) und ihre Realisierungswrdigkeit im Rahmen einer bundesweiten Netzplanung, nicht aber auf Abwgungsprozesse in der konkreten Projektplanung (z.B. Linienfhrung, Trassierung), die den sich anschlieenden Verfahren vorbehalten bleiben. Der BVWP kann die nachfolgenden Beteiligungsverfahren und die dort zu errternden Fragestellungen nicht vorwegnehmen. Information und Transparenz im BVWP-Prozess leisten aber einen Beitrag zur Konfliktreduzierung fr die folgenden Planungsverfahren. Die Frage nach dem grundstzlichen Bedarf einer Manahme wird durch Verabschiedung der Ausbaugesetze im Deutschen Bundestag beantwortet, so dass sich die nachfolgenden Verfahrensschritte auf die konkrete Ausfhrung eines Projekts konzentrieren. Realisierungszeitrume fr Einzelmanahmen bestimmen sich jedoch erst aus der Verfgbarkeit des jhrlich vom Bundestag beschlossenen Verkehrshaushaltes.
Eine breite Zustimmung zum BVWP 2015 ist ein wichtiges Ziel. Die endgltige Entscheidung obliegt jedoch dem Deutschen Bundestag.
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Im Hinblick auf Komplexitt und Umfang des Verfahrens zur Aufstellung des BVWP sowie die Vielzahl von potenziell zu Beteiligenden ist es aufgrund von Interessenkonflikten nicht mglich, zu allen Strategien, Methoden und Projekten Konsens zu erzielen. Der BVWP ist eine fachlich begrndete Feststellung des Bedarfs an Verkehrsinfrastrukturinvestitionen. Eine breite Akzeptanz des BVWP ist ein wichtiges Ziel, kann aber nicht zum allein mageblichen Kriterium der verkehrspolitischen Entscheidungen werden. Die Herausforderung besteht darin, die verschiedenen Sichtweisen mit zweckmigen Verfahren sinnvoll in den Erarbeitungsprozess einzubringen, fundiert abzuwgen und eine fachgerechte Lsung zu erarbeiten.
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4 Raumordnungsverfahren
Im Raumordnungsverfahren (ROV) wird die grundstzliche Raumvertrglichkeit eines Vorhabens durch die fr Raumordnung zustndigen Behrden der Lnder geprft, die auch die Auswirkungen auf die Umwelt mit einbezieht. Die Grundlage fr das behrdliche Raumordnungsverfahren bildet die Entwurfsplanung des Vorhabentrgers. Hufig werden auf der Ebene des Raumordnungsverfahrens rumliche Vorhabens- bzw. Trassenalternativen geprft. Das Ergebnis des Raumordnungsverfahrens ist von der fr das nachfolgende Zulassungsverfahren zustndigen Behrde bei der Zulassungsentscheidung im Rahmen der Abwgung zu bercksichtigen. Fr die Brgerbeteiligung besitzt das Raumordnungsverfahren eine besondere Bedeutung, da auf dieser Verfahrensstufe die rumliche Lage des Vorhabens und die damit verbundene Betroffenheit fr einzelne Brger erstmalig konkret erkennbar werden. Zu empfehlen ist eine frhzeitige Beteiligung der Brger durch den Vorhabentrger im Vorfeld des formellen behrdlichen Verfahrens. Die Planungsphase des Vorhabentrgers im Vorfeld des formellen Raumordnungsverfahrens beinhaltet noch vergleichsweise groe Entscheidungsspielrume.
4.1
Zielsetzung und Gegenstand des Raumordnungsverfahrens
Nachdem der grundstzliche Bedarf eines Bundesverkehrsweges festgestellt wurde, geht es beim Raumordnungsverfahren (ROV) um die Raumvertrglichkeit eines Vorhabens, die auch die Auswirkungen auf die Umwelt mit einbezieht. Dazu ist zunchst die Weiterentwicklung der rumlich noch sehr abstrakten Bedarfsplanung zu einer konkreteren Trassenplanung erforderlich, so dass erstmals eine mgliche Betroffenheit fr den einzelnen Brger erkennbar wird. Deshalb wird zu diesem Zeitpunkt das Interesse der Brger an einer Beteiligung deutlich zunehmen. Von Seiten des Vorhabentrgers bietet sich eine Beteiligung in der Planungsphase, d. h. vor Einreichung der Plne bei der zustndigen Raumordnungsbehrde an, da zu diesem Zeitpunkt Vorschlge der Brger oft noch relativ einfach und ohne grere Kostensteigerungen Bercksichtigung finden knnen. Bei einer Beteiligung erst nach Fertigstellung des planerischen Entwurfes und der Raumordnungsunterlagen wird die Bereitschaft des Vorhabentrgers, Brgerwnsche zu bercksichtigen, stark zurckgehen, da bereits grere Kosten entstanden sind und Plannderungen mit weiteren deutlichen Kosten verbunden wren. Eine solche frhe Beteiligung durch den Vorhabentrger noch vor Einleitung des ROV ist freiwillig und kann sehr unterschiedlich ausgestaltet werden, so dass eine fallspezifische Vorbereitung durch den Vorhabentrger zu empfehlen ist. Gegenstand des Raumordnungsverfahrens sind raumbedeutsame Vorhaben von berrtlicher Bedeutung; seine Grundlagen sind das Raumordnungsgesetz und die Landungsplanungsgesetze der Lnder. Das Raumordnungsverfahren ist ein dem Zulassungs- und Genehmigungsverfahren (PlanfeststelIm Raumordnungsverfahren wird die Raumund Umweltvertrglichkeit eines Vorhabens nach dem jeweiligen Planungsstand ermittelt.
35
lungsverfahren) vorgelagertes Prf- und Abstimmungsverfahren, an dessen Ende die Landesplanerische Beurteilung steht. Diese ist eine gutachterliche Feststellung, die bei allen weiteren Entscheidungen ber die Zulssigkeit der Planung oder Manahme im Rahmen der Abwgung zu bercksichtigen ist. Das Raumordnungsverfahren entfaltet keine unmittelbare Rechtswirkung gegenber einzelnen Brgern, so dass von Seiten der Brger keine Klagemglichkeiten gegen die Landesplanerische Beurteilung bestehen. Ziel des Raumordnungsverfahrens ist die berprfung der Vertrglichkeit eines raumbedeutsamen Vorhabens mit den mageblichen Zielen, Grundstzen und Erfordernissen der Raumordnung sowie mit anderen raumbedeutsamen Vorhaben. Dazu werden die Auswirkungen der eingereichten Planung und der vom Vorhabentrger eingefhrten Standort- oder Trassenalternativen auf die wirtschaftlichen, sozialen und kologischen Verhltnisse in den betroffenen Regionen analysiert. Zur Prfung der Folgen fr die Umwelt das heit fr Menschen und deren Gesundheit, Tiere, Pflanzen, biologische Vielfalt, Boden, Wasser etc. wird im Rahmen des ROV bei den hier angesprochenen Grovorhaben in der Regel eine Umweltvertrglichkeitsprfung (UVP) nach dem Planungsstand des jeweiligen Vorhabens durchgefhrt.
4.2
Brgerbeteiligung im Rahmen der Planungsphase durch den Vorhabentrger
Die Planungsphase dient dem Vorhabentrger dazu, Untersuchungsraum und rahmen abzugrenzen und die Planung der Trassenfhrung zu przisieren. Dazu werden Umweltuntersuchungen und Vorhabenplanung schrittweise konkretisiert und anschlieend als Raumordnungsunterlage zusammengestellt. Rechtzeitig vor Einreichung der Unterlagen sollte die erste Brgerbeteiligung erfolgen, so dass die Planung Wnsche und zweckdienliche Vorschlge der Brger bercksichtigen kann. Am Ende der Planungsphase steht die Einreichung der Raumordnungsunterlagen bei der zustndigen Behrde.
Vorstellung des geplanten Vorhabens sowie der vorgesehenen Brgerbeteiligung
Bei der Planung der konkreten Trassenfhrung sollte der Vorhabentrger mit der Brgerbeteiligung beginnen, z. B. durch Presseinformationen, den Start eines kontinuierlichen Internetauftritts oder Brgerinformations- und Konsultationsveranstaltungen. ber Anzahl und Zeitpunkt derartiger Veranstaltungen ist fallspezifisch zu entscheiden. Ein Beispiel ist in Abb. 4 dargestellt. In der Planungsphase geht es zunchst darum, den Brgern die Ziele und das Konzept des geplanten Vorhabens sowie die vorgesehenen Beteiligungsschritte zu erlutern. Dazu gehren auch die gesetzlichen Grundlagen, die Planungsebenen und der Planungsstand, die Entscheidungsspielrume, die vorgesehenen Beteiligungen (wer, wann, wie, von wem) sowie der Ablauf- und Zeitplan. Bei der inhaltlichen Projektdarstellung sollten die Auswirkungen auf die betroffene Anwohner und die Umwelt sowie auf die wirtschaftlichen
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und sozialen Verhltnisse in der Region zentrale Themen sein. Darber hinaus sollte die Bedeutung des Vorhabens fr das Bundesverkehrsnetz erlutert werden. Neben der Bereitstellung von Informationen sollte den Brgern aber auch die Gelegenheit gegeben werden, Vorschlge zu machen und Bedenken zum Vorhaben zu uern. Der Entscheidungsspielraum des Vorhabentrgers fr die Bercksichtigung von Anregungen ist noch vergleichsweise gro. Insbesondere bei der Entwicklung von mglichen Vorhabensvarianten kann eine frhzeitige Brgerbeteiligung wichtige Detailinformationen zu einzelnen Streckenabschnitten liefern. Die Aufforderung an die Brger, alternative Trassenfhrungen vorzuschlagen, kann zu einer Identifikation der Brger mit dem Vorhaben fhren. Als Beitrag zur Versachlichung der Diskussionen sollten bei Brgerveranstaltungen auch die Fachplaner des Vorhabentrgers zur Verfgung stehen, um die Fachgutachten in den wesentlichen Zgen allgemein verstndlich vorzustellen und um Fragen der Brger beantworten zu knnen. In der Planungsphase liegt auch der im Falle eines Raumordnungsverfahrens mit Umweltvertrglichkeitsprfung (UVP) von der Landesplanungsbehrde durchzufhrende Scoping-Termin zu Gegenstand, Umfang und Methoden der UVP (siehe Kap. 4.3.2). Weil der Scoping-Termin eine Beteiligung von Brgern nicht zwingend vorsieht, kann es zweckmig sein, dass der Vorhabentrger die Inhalte des Scoping-Termins und dessen Ergebnisse den Brgern erlutert, mit diesen errtert und Anregungen entgegen nimmt. Es sollte bei besonders konflikttrchtigen Vorhaben zudem geprft werden, inwieweit die Einrichtung eines kontinuierlichen Beteiligungsforums (z. B. Dialogforum, Runder Tisch) erforderlich oder sinnvoll ist und/oder ob ein Moderator zur Untersttzung des Prozesses eingesetzt werden sollte. Ziel der informellen Beteiligung vor Einreichung der Raumordnungsunterlage ist neben der Information und Konsultation der Brger auch, dass diese in die Lage versetzt werden, die eingereichten Unterlagen nachzuvollziehen. Soweit von den Brgern starke Bedenken gegen das geplante Vorhaben vorgebracht werden, kann es hilfreich sein, mit den Brgern gemeinsam die Betroffenheit vor Ort in Augenschein zu nehmen und unmittelbar vor Ort zu diskutieren.
Der Spielraum zur Bercksichtigung von Anregungen und Bedenken der Brger ist noch vergleichsweise gro.
Allgemein verstndliche Plan- und Verfahrensunterlagen

Im Sinne der Transparenz und Zugnglichkeit der fr die Brgerbeteiligung notwendigen Informationen mssen die Plan- und Verfahrensunterlagen zumindest in ihren wesentlichen Teilen fr die Brger nachvollziehbar sein. Dies
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betrifft in besonderem Mae die technischen Erluterungsberichte und die fachspezifischen Gutachten. Rechtlich vorgeschrieben ist eine allgemein verstndliche, nichttechnische Zusammenfassung nach 6 UVPG fr die UVP-Unterlagen des Vorhabentrgers. Derartige allgemein verstndliche Zusammenfassungen sollten sich aber nicht auf die UVP-relevanten Unterlagen beschrnken, sondern auch alle weiteren relevanten Verfahrensunterlagen umfassen. Insbesondere sollten auch die einzelnen Fachgutachten und Erluterungsberichte zum Vorhaben, die vom Vorhabentrger bzw. seinen Gutachtern und Fachplanern verfasst werden, eine eigenstndige oder gemeinsame allgemein verstndliche Zusammenfassung enthalten. Der Vorhabentrger sollte bei Abnahme der Gutachten ein besonderes Augenmerk auf die Allgemeinverstndlichkeit richten und ggf. entsprechende Nachforderungen stellen. Das Zusammenfgen von Textbausteinen aus den technischen Langfassungen gengt regelmig nicht, um eine fr den Brger verstndliche Zusammenfassung zu erstellen.
Transparenz durch allgemein verstndliche Plan- und Verfahrensunterlagen
Bei sehr umfassenden Verfahrensunterlagen, die zahlreiche Aktenordner umfassen, kann es ergnzend sinnvoll sein, eine Lesehilfe in Form eines kurzen berblickpapiers zu erstellen, mit der der fachlich unkundige Leser einen schnellen berblick ber die Struktur der Unterlagen und die wesentlichen Inhalte der einzelnen Ordner gewinnen kann. Bei der Erstellung bzw. berprfung allgemein verstndlicher Texte sollten olgende Einzelaspekte bercksichtigt werden: y y y y y y y y y y y y technische Abkrzungen in einem Abkrzungsverzeichnis erklren fachspezifische Begriffe in einem Glossar allgemein verstndlich erlutern Stze kurz halten Formulierungen knapp und przise fassen komplexe Sachverhalte an praktischen Beispielen erlutern Fremdwrter und fachspezifische Begriffe nur im notwendigen Umfang verwenden zentrale Begriffe einheitlich verwenden Handlungen/Ablufe aktiv formulieren Passivkonstruktionen soweit mglich vermeiden Substantivierungen vermeiden wesentliche Informationen im Haupttext und nicht in Funoten unterbringen Aufzhlungen, Tabellen und Grafiken zur plakativen Darstellung verwenden Texte kleinteilig und bersichtlich mit aussagekrftigen berschriften strukturieren.
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Zusammenfassung der Vorschlge und Mglichkeiten

Tab. 3 fasst die mglichen Inhalte und Methoden einer Brgerbeteiligung des Vorhabentrgers fr die Planungsphase zusammen. Dabei wird die Planungsphase in zwei Abschnitte unterteilt. In der frhen Planungsphase geht es hauptschlich um die Rahmenbedingungen und erste Projektkonkretisierungen. In der fortgeschrittenen Planungsphase hat sich die Planung des Projekts bereits konkretisiert. Der Schwerpunkt liegt nun bei der Erstellung der Raumordnungsunterlagen. ber die Auswahl konkreter Aktivitten und Instrumente der Brgerbeteiligung ist projektbezogen zu entscheiden.
Tab. 3: Vorschlge fr Brgerbeteiligungen in der Planungsphase des Raumordnungsverfahrens durch den Vorhabentrger
Phase Frhe Planungsphase (Ideenphase)
Mgliche Inhalte fr die Brgerbeteiligung Information ber: y Abgrenzung Planungsraum y Vorhabenkonzept, Vorhabenziel y Vorgaben der Bundesverkehrswegeplanung y Mglichkeiten und Grenzen der Mitgestaltung unter Bercksichtigung der bereits getroffenen Entscheidungen auf der Bedarfsplanebene Information / Konsultation: y Ergebnisse der Planungsraumuntersuchungen y ggf. erste Konfliktbereiche y ggf. bereits vorhandene Linienvorschlge y
Vorschlge zu Art und Methoden der Brgerbeteiligung Beginn zielgruppenorientierter Medieneinsatz und Pressearbeit (insb. Internet, Presseinformation) Brgerveranstaltungen zur Information und Konsultation Ggf. ergnzende Veranstaltung zum Untersuchungsrahmen (Brger-Scoping) Ggf. Einrichtung eines Brgerinformationszentrums vor Ort Ggf. bereits Einrichtung eines kontinuierlichen Beteiligungsforums (z. B. Runder Tisch, Dialogforum)
y y y y
Fortgeschrittene Planungsphase und Erstellen der Raumordnungsunterlagen
Information ber und Konsultation zu: y (Zwischen)Ergebnisse der Planung y (Zwischen)Ergebnisse der Umweltuntersuchungen y z. B. Varianten-/Linienvorschlge auf Basis rumlich konkreter Konfliktbereiche y z. B. Vorzugsvarianten (Hauptvarianten / lokale Untervarianten) und wesentliche Auswahlgrnde
y y
siehe oben Bei der Unterlagenerstellung: Fokus auf allgemein verstndliche Unterlagen, Zusammenfassungen und Lesehilfen, die die Brger verstehen
Abb. 4 zeigt beispielhaft eine grafische Darstellung der wesentlichen Eckpunkte einer umfassenden Brgerbeteiligung fr das Raumordnungsverfahren und fr das anschlieende Linienbestimmungsverfahren. Die Abb. 4 stellt Beteiligungsschritte in der Verantwortung des Vorhabentrgers und der zustndigen Behrde dar.
39
40
Verffentlichung Internetseite Informationsveranstaltung Konsultationsgesprch Gelegenheit zur schriftl. Stellungnahme ffentliche Auslegung Dialog-Beteiligungsforum Errterungstermin; fakultativ
I K S A D
ET
Planungsphase des Vorhabentrgers
Scoping
Abb. 4: Beispielhafte Struktur einer Brgerbeteiligung im Raumordnungsverfahren
Linienbestimmungsverfahren
Beteiligung durch Vorhabentrger I/K D D I/K
Internetseite
I
D

K
ggf. Kontinuierliches Beteiligungsforum
Beteiligung durch zustndige Behrde
Internetseite
A S ET
4.3
Brgerbeteiligung im Rahmen des Raumordnungsverfahrens durch die Landesplanungsbehrde
4.3.1 bersicht zum Verfahrensablauf

Das Raumordnungsverfahren ist im Raumordnungsgesetz des Bundes und in den Landesplanungsgesetzen geregelt. Eine Ausnahme bilden die Stadtstaaten Hamburg und Bremen, in denen Raumordnungsverfahren generell nicht vorgesehen sind. Das Raumordnungsverfahren dient der berprfung der Raumvertrglichkeit eines Vorhabens. Ein Raumordnungsverfahren soll gem 1 Raumordnungsverordnung (RoV) durchgefhrt werden, wenn ein Vorhaben raumbedeutsam ist, berrtliche Bedeutung hat und die Art des Vorhabens in 1 aufgelistet ist (Positivliste). Dabei handelt es sich z. B. um: y y den Bau einer Bundesfernstrae, die der Entscheidung nach 16 des Bundesfernstraengesetzes (FStrG) bedarf; den Neubau und wesentliche Trassennderung von Schienenstrecken der Eisenbahnen des Bundes sowie Neubau von Rangierbahnhfen und von Umschlagseinrichtungen fr den kombinierten Verkehr; den Ausbau, Neubau und Beseitigung einer Bundeswasserstrae, die der Bestimmung der Planung und Linienfhrung nach 13 des Bundeswasserstraengesetzes (WaStrG) bedrfen; die Anlage und wesentliche nderung eines Flugplatzes, die einer Planfeststellung nach 8 des Luftverkehrsgesetzes (LuftVG) bedrfen;
In der Regel ist das Raumordnungsverfahren mit UVP durch den in der folgenden Abb. 5 illustrierten Ablauf gekennzeichnet.
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Festlegung des Untersuchungsrahmens (Scoping-Phase; Besprechung aller Beteiligten zum Gegenstand des Verfahrens und den Anforderungen an die einzureichenden Unterlagen)
Formelle Einleitung des Verfahrens durch die zustndige Landesplanungsbehrde nach dem Einreichen der Planunterlagen durch den Vorhabentrger und der Prfung der Vollstndigkeit seitens der Landesplanungsbehrde
Auslegung der Planunterlagen nach ortsblicher Bekanntmachung sofern durch Landesplanungsgesetze so vorgegeben
Erheben schriftlicher Stellungnahmen und Einwendungen
Entscheidung, Landesplanerische Beurteilung Feststellung, ob das Vorhaben mit den Erfordernissen der Raumordnung vereinbar ist
Ortsbliche Bekanntmachung der Landesplanerischen Beurteilung Ergebnis der Entscheidung wird mit Begrndung der ffentlichkeit zugnglich gemacht, sofern durch die Landesplanungsgesetze so vorgegeben
Abb. 5: Ablauf Raumordnungsverfahren mit UVP
Die Einleitung erfolgt nach der Vollstndigkeitsprfung der Unterlagen durch die Landesplanungsbehrde auf Antrag oder von Amts wegen. Es besteht kein Rechtsanspruch auf die Einleitung eines Raumordnungsverfahrens (vgl. z. B. 14 Abs. 1 LaPlaG SH; 15 Abs. 4 LPlG MV). Im Regelfall ist die Obere bzw. Hhere Landesplanungsbehrde zustndig. Bei Vorhaben mit Bedeutung fr ein ganzes Bundesland fllt die Durchfhrung des Raumordnungsverfahrens in die Zustndigkeit der Obersten Landesplanungsbehrde. Sofern es sich um ein lnderbergreifendes Vorhaben handelt, ist in der Regel die Durchfhrung von zwei prozedural voneinander unabhngigen Raumordnungsverfahren erforderlich. Das Raumordnungsverfahren mndet in einer Landesplanerischen Beurteilung. Dabei kann die zustndige Landesplanungsbehrde zu dem Ergebnis kommen, dass das Vorhaben raumvertrglich ist, nicht raumvertrglich ist oder aber unter bestimmten Magaben raumvertrglich ist. Die Landesplanerische Beurteilung ist eine gutachterliche Feststellung, der keine Rechtswirkung nach auen zukommt. Jedoch muss sie als verwaltungsinternes Verfahren im spteren Zulassungsverfahren von der Zulassungsbehrde im Rahmen der Abwgung bercksichtigt werden (vgl. z. B. 14b Abs. 2 LaPlaGSH).
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In der Regel schreiben die Bundeslnder in ihren Landesplanungsgesetzen eine Beteiligung der ffentlichkeit in den Raumordnungsverfahren mit unterschiedlichen Anforderungen ausdrcklich vor. Regelmig umfasst die formelle ffentlichkeitsbeteiligung zum Raumordnungsverfahren die ffentliche Bekanntmachung des Vorhabens, die Mglichkeit zur Einsichtnahme in die Unterlagen, Gelegenheit zur uerung und Unterrichtung der ffentlichkeit ber die Entscheidung. Zudem schliet das Raumordnungsverfahren in vielen Bundeslndern die Durchfhrung einer UVP nach dem Planungsstand des jeweiligen Vorhabens ein (vgl. z. B. 14 Abs. 3 LaPlaG SH, 15 Abs. 1 i. V. m. 15 Abs. 8 LPlG MV, 15 Abs. 1 i. V. m. 15 Abs. 8 LPlG Sachsen-Anhalt). Die hier behandelten Groprojekte der Verkehrsinfrastruktur sind in der Regel UVP-pflichtig ( 3 Abs. 1 UVPG i. V. m. Anlage 1 zum UVPG). Eine Verpflichtung der Lnder, bereits im Raumordnungsverfahren eine Umweltvertrglichkeitsprfung vorzuschreiben, besteht jedoch nicht ( 16 Abs. 1 UVPG). In diesen Fllen ist fr UVPpflichtige Verkehrsinfrastrukturvorhaben die UVP allerdings im Linienbestimmungsverfahren nachzuholen (siehe Kap. 5). Wenn landesrechtlich das Raumordnungsverfahren eine UVP nach dem Planungsstand des jeweiligen Vorhabens einschliet, bernimmt das Raumordnungsverfahren die Funktion eines Trgerverfahrens, in welches die UVP mit ihren verfahrensspezifischen Anforderungen zu integrieren ist. In diesen Fllen definiert die Bestimmung des 9 Abs. 3 UVPG einen Mindeststandard fr die Brgerbeteiligung, von dem die landesrechtlichen Regelungen wiederum abweichen knnen. Mittels UVP sollen die Umweltauswirkungen eines Projekts zum frhestmglichen Zeitpunkt in einem rechtlich geregelten und transparenten Verfahren geprft werden. Die Prfung umfasst die Ermittlung, Beschreibung und Bewertung der unmittelbaren und mittelbaren Auswirkungen des Vorhabens auf die Schutzgter Menschen, einschlielich der menschlichen Gesundheit, Tiere, Pflanzen, biologische Vielfalt, Boden, Wasser, Luft, Klima, Landschaft, Kulturgter und sonstige Sachgter sowie die Wechselwirkung zwischen diesen Schutzgtern ( 2 Abs. 1 Satz 2 UVPG). Soweit das Landesrecht nicht etwas anderes bestimmt, ist die UVP nach dem Planungsstand des jeweiligen Vorhabens durchzufhren. Die einzureichenden Unterlagen mssen u. a. die Darstellung der wichtigsten geprften Alternativen enthalten, 6 Absatz 3 Nr. 5 UVPG. Im nachfolgenden Zulassungsverfahren (Planfeststellungsverfahren) kann die Prfung der Umweltvertrglichkeit auf zustzliche oder andere erhebliche Umweltauswirkungen des Vorhabens beschrnkt werden ( 16 Abs. 1 und 2 UVPG). Obwohl die UVP bei der raumordnerischen Brgerbeteiligung eine groe Rolle spielt, sollte die Brgerbeteiligung in einem Raumordnungsverfahren nicht
Bessere Brgerbeteiligung innerhalb des bestehenden Verfahrens
Durchfhrung einer Umweltvertrglichkeitsprfung nach dem jeweiligen Planungsstand mit ffentlichkeitsbeteiligung
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eng auf Umweltbelange begrenzt werden. Gem 15 Abs. 3 ROG kann die ffentlichkeit generell zu allen Aspekten der Raumvertrglichkeit beteiligt werden. Auch die Ministerkonferenz fr Raumordnung (MKRO) spricht sich in ihrem Beschluss vom 24.10.2011 fr eine Strkung der Brgerbeteiligung im Rahmen der Planung und Zulassung von Groprojekten aus. Betont wird die besondere Eignung des Raumordnungsverfahrens zur Prfung von Standort- und Trassenalternativen, zur Erreichung von Planungssicherheit, zur Schaffung von Akzeptanz und als Mittel der Verfahrensbeschleunigung. Die Ministerkonferenz fr Raumordnung empfiehlt daher Bund und Lndern, die ffentlichkeitsbeteiligung in Raumordnungsverfahren fr Groprojekte obligatorisch vorzusehen und in geeigneten Fllen die Beibringung von zu prfenden Standort- und Trassenalternativen durch den Projekttrger verlangen zu knnen.
4.3.2 Festlegung des Untersuchungsrahmens (Scoping)

Das Scoping-Verfahren, das nach den Vorgaben des 5 UVPG im Vorfeld der Erstellung der Raumordnungsunterlagen von der Landesplanungsbehrde durchgefhrt wird, findet vor der Einleitung des formellen Verfahrens blicherweise in einem relativ frhen Stadium der Planungsphase des Vorhabentrgers statt. Es liegt in der Zustndigkeit der Landesplanungsbehrde. Das Scoping-Verfahren beinhaltet einen Scoping-Termin, bei dem Vorhabentrger, Landesplanungsbehrde und Fachbehrden Inhalt und Umfang der beizubringenden UVP-Unterlagen errtern. Sachverstndige und Dritte, wie z. B. Umweltverbnde und ausgewhlte sachverstndige Brger(initiativen), knnen zum Scoping-Termin hinzugezogen werden.
Mgliche Einbeziehung von Umweltverbnden, sachverstndigen Brgern oder Brgerinitiativen in den Scoping-Termin
Der Scoping-Termin ist keine Veranstaltung, in der private Belange errtert werden. Es handelt sich um eine Fachveranstaltung zu Gegenstand, Umfang und Methodik der fr das Verfahren notwendigen (Umwelt-)Untersuchungen. Daher ist es weder rechtlich erforderlich noch zielfhrend, die breite ffentlichkeit unmittelbar einzubeziehen. Um Transparenz zu schaffen, bieten sich parallele Brgerinformationen in der Zustndigkeit des Vorhabentrgers und eine Verffentlichung der Ergebnisse des Scoping-Verfahrens durch die Landesplanungsbehrde an. Die Landesplanungsbehrde besitzt darber hinaus verschiedene Mglichkeiten, die Veranstaltung fr die ffentlichkeit zu ffnen, um Transparenz zu schaffen: y y Zweck, Ablauf und Beteiligte am Termin sowie die vorab eingereichten Unterlagen knnen u. a. im Internet bekannt gegeben werden. Den interessierten Brgern kann vor dem Termin Gelegenheit gegeben werden, schriftlich Anmerkungen zum Untersuchungsrahmen zu formulieren (z. B. als Internetbeteiligung).
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y y y
Aus der Bevlkerung knnen Beobachter eingeladen werden, die als solche an der Veranstaltung teilnehmen. Es knnen Brger als Zuschauer zugelassen werden. Ergebnisse knnen ins Internet gestellt und/oder durch eine Pressemitteilung oder -konferenz in die Medien transportiert werden. (Der ScopingTermin knnte ggf. auch im Internet per Livestream bertragen werden.)
Bereits im Rahmen des Scoping-Termins sollte die Landesplanungsbehrde den Vorhabentrger darauf hinweisen, dass die von ihm beauftragten Gutachter zu den Verfahrensunterlagen allgemein verstndliche Zusammenfassungen der wesentlichen Inhalte und Lesehilfen erstellen, die die Brger verstehen (s. Kap. 4.2). In Niedersachsen, Thringen und im gemeinsamen Planungsraum BerlinBrandenburg wird der Scoping-Termin als Antragskonferenz ausgestaltet, auf der neben Inhalt, Umfang und Methodik der vorzulegenden UVP-Unterlagen auch die Erforderlichkeit, Gegenstand, Umfang und Ablauf des gesamten Raumordnungsverfahrens errtert werden ( 14 Abs. 1 NROG, 22 Abs.3 ThrLPlG, 2 Abs. 3 GROVerfV). Zustndig ist die Landesplanungsbehrde resp. die gemeinsame Landesplanungsabteilung. Teilnehmer der Antragskonferenz sind der Vorhabentrger, die Zulassungsbehrde und weitere in ihrem Aufgabenbereich berhrte ffentliche Stellen sowie anerkannte Vereinigungen mit dem Ziel der Frderung des Natur- und Umweltschutzes ( 2 Abs. 3 GROVerfV) sowie sonstige Stellen ( 14 Abs. 3 NROG). Die Beteiligung der Brger ist nicht vorgesehen, kann zur Schaffung von Transparenz wie auch beim Scoping jedoch grundstzlich in Erwgung gezogen werden.
4.3.3 Bekanntmachung, ffentliche Auslegung, Einwendungen

Nachdem der Vorhabentrger die Raumordnungsunterlagen bei der zustndigen Landesplanungsbehrde eingereicht hat, fhrt diese eine Vollstndigkeitsprfung durch. Dabei sollte die Landesplanungsbehrde auch ein besonderes Augenmerk auf die Allgemeinverstndlichkeit der Unterlagen richten und ggf. entsprechende Nachforderungen stellen. Im Anschluss erfolgt die ffentliche Auslegung der Planunterlagen.
Bekanntmachung
Die ffentliche Auslegung der Unterlagen ist in der Regel vorab durch die Gemeinden, in denen sich das Vorhaben voraussichtlich auswirken wird, ortsblich bekanntzumachen. Welche Informationen bekanntzugeben sind, ist in den Landesplanungsgesetzen geregelt. Wesentliche Inhalte der Bekanntmachung sind Ort und Zeit der Auslegung sowie ein Hinweis, dass innerhalb einer bestimmten Frist Gelegenheit zur uerung in schriftlicher Form oder zur Niederschrift gegeben wird (vgl. z.B.
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22 Abs. 6 ThrLPlG). In einigen Landesplanungsgesetzen, wie z. B. in Sachsen und Rheinland-Pfalz, ist vorgeschrieben, dass die Bekanntmachung mindestens eine Woche vor Beginn der Auslegung zu erfolgen hat (vgl. 15 Abs. 4 SchsLPlG, 17 Abs. 7 LPlG RP).
Information ber die ffentliche Auslegung
Sofern die Landesplanungsgesetze vorsehen, die Unterlagen im Internet verfgbar zu machen, ist auch die entsprechende Internetadresse bekanntzugeben (Art. 25 Abs. 5 BayLPlG, 17 Abs. 7 LPlG RP). Bei UVP-pflichtigen Raumordnungsverfahren gilt fr die Bekanntmachung der Mindeststandard des 9 Abs. 1a UVPG. Die Brger sollten ber mehrere Informationskanle von der bevorstehenden Auslegung erfahren. Daher sollte die Bekanntgabe der bevorstehenden Auslegung zumindest auch im Internet erfolgen (zur Nutzung des Internets, der Presse oder weiterer Medien s. Kap. 9.4).
ffentliche Auslegung
Der Standard der formellen ffentlichkeitsbeteiligung nach den Landesplanungsgesetzen bzw. dem UVPG besteht aus einer in der Regel einmonatigen Auslegung der Unterlagen in den Gemeinden, in denen sich die Planung bzw. das Vorhaben voraussichtlich auswirken wird. Zu den auszulegenden Unterlagen, fr die im Falle einer in das Raumordnungsverfahren integrierten UVP 9 Abs. 1b UVPG konkrete Vorgaben macht, gehren insbesondere: y y Informationen zum Plan, d. h. eine ausfhrliche Vorhabenbeschreibung in Text und Karte; die entscheidungserheblichen Unterlagen zu den berrtlich raumbedeutsamen Auswirkungen des Vorhabens sowie soweit vorhanden das Vorhaben und seine Auswirkungen betreffende fachgutachterliche Stellungnahmen; im Falle einer durchzufhrenden UVP die Unterlagen nach 6 UVPG zur Umweltvertrglichkeitsprfung (Beschreibung des Vorhabens, der Umwelt und ihrer Bestandteile im Einwirkungsbereich des Vorhabens, der zu erwartenden erheblichen nachteiligen Umweltauswirkungen des Vorhabens, der Manahmen zur Vermeidung/Kompensation von erheblichen nachteiligen Umweltauswirkungen des Vorhabens, eine bersicht ber die wichtigsten, vom Vorhabentrger des Vorhabens geprften anderweitigen Lsungsmglichkeiten sowie eine allgemein verstndliche, nichttechnische Zusammenfassung).
Zur Frderung der Transparenz sollte berlegt werden, welche weiteren Unterlagen den Brgern zugnglich gemacht werden knnen. Dabei kann es sich
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z. B. um den mit den Behrden abgestimmten Untersuchungsrahmen handeln, der den Untersuchungen und Gutachten zugrunde liegt (s. Kap. 4.3.2). Die Behrde kann den Brgern die Orientierung vereinfachen, indem sie ein Merkblatt mit den wesentlichen Informationen zu den Planungsebenen und dem Planungsstand, den Verfahrensablufen, den Zeitvorgaben, den Zielvorgaben und den Entscheidungsspielrumen, den vorgesehenen Beteiligungen usw. erstellt. Das Merkblatt kann z. B. auch den Ablauf des whrend der Auslegung stattfindenden zustzlichen Beteiligungsprozesses transparent darlegen. Es kann bei Informationsveranstaltungen oder bei den Auslegungsstellen verteilt werden. Abb. 6 illustriert einen einfachen exemplarischen Ablaufplan.
Auslegung der Unterlagen von TT.MM.JJJJ bis TT.MM.JJJJ Mglichkeit, Einwnde zu uern von TT.MM.JJJJ bis TT.MM.JJJJ 1. Woche 2. Woche 3. Woche 4. Woche 5. Woche 6. Woche
Mgliche ergnzende informelle Beteiligung: Brgersprechstunden, Dialogforen und Informationsveranstaltungen in der Phase der ffentlichen Auslegung
Legende: Formaler Beteiligungsprozess Zustzliche Manahmen: Wchentliche Brgersprechstunde vor Ort: Wochentag, Uhrzeiten von bis Wchentliches internetgesttztes Dialogforum: Wochentag, Uhrzeiten von bis ffnungszeit am Wochenende: TT.MM.JJJJ, Uhrzeiten von bis Informationsveranstaltung in Musterdorf: TT.MM.JJJJ, Uhrzeiten von bis
Abb. 6: Ablaufplan ffentliche Auslegung und weiterer Beteiligungsprozess (exemplarisch)
Fr die hier behandelten UVP-pflichtigen Raumordnungsverfahren schreibt 9 Abs. 3 Nr. 2 UVPG i. V. m. 9 Abs. 1b UVPG vor, dass alle entscheidungserheblichen Berichte und Empfehlungen das Vorhaben betreffend auszulegen sind, die zu Beginn des Beteiligungsverfahrens der Behrde vorgelegen haben. In der Regel sind den Brgern die spteren Stellungnahmen der Behrden, die in ihrem Aufgabenbereich von der Planung berhrt sind, als auch die der Umweltvereinigungen nicht bekannt. Weil diese Stellungnahmen eine wichtige Informationsgrundlage darstellen, sollten sie mglichst zeitnah nach Eingang ffentlich zugnglich gemacht werden. Sollten die Stellungnahmen bereits zum Zeitpunkt der ffentlichen Auslegung vorliegen, knnen diese in einem gesonderten Ordner in den Auslegungsrumen der jeweiligen Gemeinden zur Einsicht zur Verfgung gestellt werden.
Weiterer Zugang zu Informationen

Es sollte auch in Erwgung gezogen werden, zeitgleich zur Auslegung vor Ort die Unterlagen im Internet auf einer speziellen Projektseite zu verffentlichen
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(s. Kap. 9.4.2). Rheinland-Pfalz und Hessen sehen diese Mglichkeit in ihren Landesplanungsgesetzen fakultativ vor (vgl. 17 Abs. 7 LPlG RP, 18 Abs. 6 S. 5 HLPG). In Bayern hat die hhere Landesplanungsbehrde die Unterlagen regelmig ins Internet einzustellen (Art. 25 Abs. 5 S. 2 BayLPlG).
Erleichterung des Zugangs zu den ausgelegten Verfahrensunterlagen durch Verffentlichung im Internet
Die Verfgbarmachung im Internet erlaubt es den Brgern, in Ruhe und unabhngig von den ffnungszeiten die Unterlagen am heimischen Computer zu studieren.
Abgabe von Einwendungen

Innerhalb einer sechswchigen Frist knnen in der Regel alle interessierten Brger (s. z. B. 15 Abs. 3 NROG, 19 Abs. 5 LPlG BW, 6 Abs. 7 SLPG) bzw. kann die betroffene ffentlichkeit ( 32 Abs. 1 LPlG i. V. m. 1 Abs. 1 UVPG NW) Einwnde uern.
Brger knnen schriftliche Einwendungen abgeben.
In den Bundeslndern Bayern, Rheinland-Pfalz und Hessen ist die Abgabe von Einwnden bereits auf elektronischem Wege durch E-Mail mglich (Art. 25 Abs. 5 S. 3 BayLPlG, 17 Abs. 7 S. 6 LPlG RP, 18 Abs. 6 S. 6 HLPG).
4.3.4 Freiwilliger Errterungstermin

Die Landesplanungsgesetze schreiben keinen obligatorischen Errterungstermin fr Brger vor. Das Landesplanungsgesetz von Rheinland-Pfalz sowie die Gemeinsame Raumordnungsverfahrensverordnung von Berlin-Brandenburg sehen aber beispielsweise die Durchfhrung freiwilliger Errterungstermine vor ( 17 Abs. 7 LPlG RP, 5 Abs. 4 GROVerfV). Ein freiwilliger Errterungstermin kann bei besonders konflikttrchtigen Planungen zweckmig sein. Dieser kann neben seiner Befriedungswirkung dazu beitragen, Fragen von Brgern zu beantworten, um frhzeitig sprich: vor dem Planfeststellungsverfahren in einen aktiven Dialog mit dem Brger einzutreten und mgliche Missverstndnisse bzgl. der Planung aufzuklren und Konfliktpotentiale deutlich zu machen. Ob ein Errterungstermin sinnvoll ist, ist von der Behrde im Einzelfall zu entscheiden.
Durchfhrung eines Errterungstermins zur Diskussion der Einwendungen in Abhngigkeit von der Konflikttrchtigkeit des Vorhabens
Die Bekanntmachung ber die Durchfhrung eines Errterungstermins sollte in den amtlichen Verffentlichungsblttern der Gemeinden, die vom Vorhaben betroffen sein knnen sowie in den rtlichen Tageszeitungen im Wirkraum des Vorhabens vorgenommen werden. Sinnvoll ist, dass die Brger bei Grovorhaben ber mehrere Informationskanle vom Errterungstermin erfahren. Hierzu eignen sich unterschiedliche, zielgruppenspezifische Medien einschlielich des Internets. Die Bekanntmachung sollte eine thematisch gegliederte Tagesordnung umfassen, weil diese, insbesondere bei sehr umfnglichen Errterungsterminen, eine zeitlich gezielte Teilnahme zu bestimmten Themen zulsst.
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Fr Berufsttige ist es oftmals schwierig, sich aktiv in Beteiligungsverfahren einzubringen. Das liegt unter anderem an den Zeiten, in denen Errterungstermine stattfinden. Die zustndige Behrde sollte deshalb mglichst prfen, ob der Errterungstermin zumindest teilweise auch auerhalb der blichen Arbeitszeiten, d. h. in den frhen Abendstunden oder ggf. auch samstags stattfinden knnte. Wesentlich fr das Gelingen und eine positive Grundstimmung im Errterungstermin ist die Moderation der Veranstaltung. Hierzu sollte eine kompetente, mglichst erfahrene Person ausgewhlt werden. Entscheidend sind: y y y y y die Anwendung klarer, fr alle Beteiligten transparenter Regeln im Termin, ein guter Kommunikationsstil, allgemein verstndliche Ausfhrungen, der faire Umgang mit allen am Errterungstermin Beteiligten sowie die strukturierte Abarbeitung aller wesentlichen inhaltlichen Themen.
Allgemeine Regeln fr eine gute Kommunikation bei Beteiligungsveranstaltungen finden sich in Kap. 9.5 (Informations- und Konsultationsveranstaltungen). Einer emotional aufgeladenen Stimmung kann am besten mit sachlichem Stil und guten Sachargumenten begegnet werden. Den im Hinblick auf die Raumvertrglichkeit des Vorhabens relevanten Redebeitrgen der Einwender sollte mglichst breiter Raum gegeben werden. Eine zusammengefasste Vorstellung der wesentlichen Verfahrensunterlagen durch den Vorhabentrger kann sinnvoll sein.
4.3.5 Landesplanerische Beurteilung

Das Ergebnis des Raumordnungsverfahrens als verwaltungsinternes Abstimmungsverfahren ist die Landesplanerische Beurteilung, die eine Aussage dazu enthlt, ob das Vorhaben bzw. einzelne Alternativen raumvertrglich sind oder nicht. Nach den Vorschriften zum Raumordnungsverfahren in den Landesplanungsgesetzen wird die ffentlichkeit ber das Ergebnis des Raumordnungsverfahrens in der Regel unterrichtet. Teilweise, wie etwa in Schleswig-Holstein und Thringen, ist gesetzlich gefordert, dass Ort und Zeit der Auslegung des Ergebnisses des Raumordnungsverfahren von den betroffenen Gemeinden auf Kosten des Vorhabentrgers ortsblich bekannt zu machen sind (vgl. 14a Abs. 3 S. 5 LaPlaG SH, 22 Abs. 7 ThrLPlG). Die Bekanntmachung im Internet ist beispielsweise in Hessen vorgesehen (vgl. 18 Abs. 6 S. 7 und 8 HLPG). ber den rechtlichen Mindeststandard hinaus kann es bei Grovorhaben sinnvoll sein, dass die Brger ber mehrere Informationskanle von der jeweiligen behrdlichen Entscheidung erfahren. Hierfr sollten unterschiedliche,
Transparenz durch Verffentlichung der Landesplanerischen Beurteilung, u.a. im Internet
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zielgruppenspezifische Medien einschlielich des Internets genutzt werden (s.Kap. 9.4.1 und 9.4.2). In jedem Fall bietet es sich an, den jeweiligen Beschluss mit Begrndung im Internet zu verffentlichen, wie es das Landesplanungsgesetz von Nordrhein-Westfalen und Hessen fakultativ ( 32 Abs. 4 S. 1 und 2 LPlG NW, 18 Abs. 6 S. 7 und 8 HLPG) sowie das Landesplanungsgesetze von Bayern obligatorisch (Art. 25 Abs. 6 S. 2 BayLPlG) vorsehen. Um die Brger auch tatschlich zu erreichen, sollte die zustndige Landesplanungsbehrde die Landesplanerische Beurteilung sowie die Begrndungen allgemein verstndlich abfassen (siehe Einzelaspekte in Kap. 4.2).
4.3.6 Zusammenfassung der Vorschlge und Mglichkeiten

In der nachfolgenden Tab. 4 sind Vorschlge fr eine weitreichende Brgerbeteiligung auf der Ebene des Raumordnungsverfahrens in Kurzform zusammengestellt. Abb. 4 in Kap. 4.2 zeigt darber hinaus eine schematische Abbildung der wesentlichen Eckpunkte fr eine Beteiligung im Raumordnungsverfahren. ber die Auswahl konkreter Aktivitten und Instrumente der Brgerbeteiligung ist projektbezogen zu entscheiden.
Tab. 4: Vorschlge fr Brgerbeteiligungen im Raumordnungsverfahren durch die Landesplanungsbehrde
Verfahrensschritt
Mgliche Inhalte fr die Brgerbeteiligung Information ber und Konsultation zu: y Untersuchungsrahmen Umwelt, ggf. weitere Belange wie z. B. Inhalte aus der frhen Planungsphase y
Vorschlge zu Art und Methoden der Brgerbeteiligung Brger ber Scoping-Prozess ber Internet und/oder Pressemitteilung informieren Merkblatt zum Verfahrensablauf Brger mit spezifischem Sachverstand beteiligen Ggf. Brger als Gste zum Scoping-Termin zulassen Einrichten eines Informationsmanagements (Pressearbeit, Internet) Verfgbarmachung der Planunterlagen im Internet Verffentlichung behrdlicher Stellungnahmen und des UVP-Untersuchungsrahmens im Internet
Festlegung des Untersuchungsrahmens (ScopingPhase)
y y y
Auslegung der Planunterlagen nach ortsblicher Bekanntmachung
Information ber: y Beteiligungsschritte und formelle Regeln im Raumordnungsverfahren
y y y
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Verfahrensschritt
Mgliche Inhalte fr die Brgerbeteiligung Information ber und Konsultation zu: y Inhalt der eingereichten Unterlagen y
Vorschlge zu Art und Methoden der Brgerbeteiligung Ggf. freiwilliger Errterungstermin durch Landesplanungsbehrde
Erheben von Einwendungen, schriftliche Beteiligung Landesplanerische Beurteilung
Information ber: y Inhalt und Begrndung der raumordnerischen Entscheidung y Bercksichtigung der Einwendungen und behrdlichen Stellungnahmen in der raumordnerischen Entscheidung
y y
Prfung der Unterlagen und Zusammenfassungen auf Allgemeinverstndlichkeit Darlegen, welche Bedeutung Einwendungen fr die Landesplanerische Beurteilung hatten ffentliche Bekanntmachung und Auslegung der Landesplanerischen Beurteilung (soweit nach Landesplanungsgesetz vorgeschrieben) Verffentlichung der raumordnerischen Entscheidung mit Begrndung im Internet
4.4
Brgerbeteiligung im Rahmen des Raumordnungsverfahrens durch den Vorhabentrger
Whrend des formellen Raumordnungsverfahrens sollte der Informationsfluss des Vorhabentrgers grundstzlich fortgesetzt werden. Welche Beteiligung des Vorhabentrgers whrend des Raumordnungsverfahrens sinnvoll ist, hngt wesentlich davon ab, in welchem Umfang bereits vor Einreichung der Unterlagen bei der Raumordnungsbehrde eine Brgerbeteiligung stattgefunden hat. Ergnzende Beteiligungsangebote sollten mit der verfahrensfhrenden Behrde abgestimmt werden und sich wegen des laufenden Verfahrens auf die Ebene der Information beschrnken. Der Vorhabentrger sollte die Brger ber die eingereichten Unterlagen informieren und diese ggf. erlutern. Dies gilt insbesondere in solchen Fllen, in denen sich gegenber der letzten Beteiligung noch Plannderungen ergeben haben. Sofern bereits im Vorfeld der Einleitung des Raumordnungsverfahrens ein kontinuierliches Beteiligungsforum (z. B. Dialogforum, Runder Tisch) etabliert wurde, kann dieses seine Arbeit parallel zum Raumordnungsverfahren fortsetzen (s. Kap. 9.6), soweit noch entsprechender Diskussionsbedarf besteht. Auch wenn das Raumordnungsverfahren im Zustndigkeitsbereich der Landesplanungsbehrde liegt, kann der Vorhabentrger ergnzend Informationen zum Stand des Raumordnungsverfahrens ins Internet stellen oder darber auf andere Weise informieren (z. B. Presseinformationen). Der VorMgliche zustzliche Informationsangebote wie z. B. Brgerveranstaltungen und Brgersprechstunden zur Erluterung der Verfahrensunterlagen
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habentrger knnte zudem ggf. ergnzende Brgerveranstaltungen zur Erluterung seiner Raumordnungsunterlagen insbesondere zu Beginn der ffentlichen Auslegung bzw. unmittelbar nach Einreichung der Verfahrensunterlagen in den verschiedenen Gemeinden in Erwgung ziehen, sofern solche Veranstaltungen nicht bereits stattgefunden haben (zu Einzelheiten siehe Kap. 9.5). Zudem knnte der Vorhabentrger das formelle Verfahren insbesondere bei komplexen Planungen in der Phase der Auslegung durch erweiterte Informationsangebote in Form von Brgersprechstunden begleiten. Dort knnen die Brger konkrete Fach- oder Verfahrensfragen mit einer mit dem Projekt vertrauten Person besprechen. Diese Manahme ermglicht es, tatschliche oder gefhlte Ungleichgewichte etwa aufgrund eines ungleichen Informations- und Kenntnisstandes zu mindern und dadurch die Qualitt des Beteiligungsprozesses zu steigern. Die ffnungszeiten der Brgersprechstunde sollten sich an der Verfgbarkeit unterschiedlicher Bevlkerungsgruppen orientieren (auch Erwerbsttige, Eltern usw.). Die Person, die die Brgersprechstunde durchfhrt, knnte zu bestimmten Zeiten auch telefonisch (Brgertelefon) oder ber ein internetgesttztes Dialogforum (Chat) zur Beantwortung von Fragen zur Verfgung stehen. Die Frequenz und die Lnge der Brgersprechstunde sollte abhngig von der Konflikttrchtigkeit festgelegt werden. Bei Planungen, die relativ konfliktarm sind, kann es ausreichen, diese zweiwchentlich fr wenige Stunden durchzufhren. Bei konflikttrchtigen Planungen hingegen kann es sinnvoll sein, die Intervalle zu verkrzen und sie ber mehrere Stunden stattfinden zu lassen. Die Information ber die Einrichtung einer Brgersprechstunde sollte ber unterschiedliche Informationskanle zielgruppenspezifisch vorgenommen werden. Tab. 5 umfasst Vorschlge, die an den Vorhabentrger gerichtet sind. Die Auswahl konkreter Aktivitten und Instrumente der Brgerbeteiligung ist eine Einzelfallentscheidung, die sich u. a. an der Konflikttrchtigkeit des Vorhabens orientieren sollte.
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Tab. 5: Vorschlge fr Brgerbeteiligungen im Raumordnungsverfahren durch den Vorhabentrger
Verfahrensschritt
Mgliche Inhalte fr die Brgerbeteiligung Information ber: y Einreichung der Unterlagen y Aufbau und Inhalte der eingereichten Unterlagen Information ber: y Ergnzende Erluterungen zu Aufbau und Inhalt der eingereichten Unterlagen y y
Vorschlge zu Art und Methoden der Brgerbeteiligung Medieneinsatz und Pressearbeit (Internet, Presseinformation, Faltbltter u. .) Informationsveranstaltungen fr Brger
Einreichung der Planunterlagen
y y
y y
Medieneinsatz und Pressearbeit (Internet, Presseinformation) vorgezogene und fortdauernde Verffentlichung der Planunterlagen im Internet Brgersprechstunden vor Ort, telefonisch (Brgertelefon) und/oder internetbasiert (Chat) internetgesttzte Fragemglichkeit ggf. Fortsetzung eines kontinuierlichen Beteiligungsforums Medieneinsatz und Pressearbeit (Internet, Presseinformation) ggf. Fortsetzung eines kontinuierlichen Beteiligungsforums
Verffentlichung der Landesplanerischen Beurteilung
Information ber: y Ergebnisse und Magaben der landesplanerischen Beurteilung y Bercksichtigung der Einwendungen in der landesplanerischen Beurteilung
y y
4.5
Aufgaben der Stdte und Gemeinden bei der Brgerbeteiligung im Raumordnungsverfahren
Die betroffenen Stdte und Gemeinden sind zum einen selbst Verfahrensbeteiligte, die Stellungnahmen zum Vorhaben abgeben drfen, zum anderen sind sie fr die Bekanntmachungen und das Auslegen der Planunterlagen zustndig. Daneben knnen ihre Vertreter bei Informationsveranstaltungen sowie in kontinuierlichen Dialogforen mitwirken. Bei der Ausgestaltung der Brgerbeteiligung knnen die Stdte und Gemeinden in ihrer Funktion als Bindeglied zwischen staatlicher Verantwortung und Bevlkerung eine wichtige Rolle bernehmen.
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4.5.1 Bekanntmachung, ffentliche Auslegung

Die Gemeinden, in denen sich das Vorhaben voraussichtlich auswirkt, haben entsprechend den Landesplanungsgesetzen die Unterlagen in der Regel fr einen Monat auszulegen und diese ffentliche Auslegung vorher ortsblich bekannt zu machen ( 14a Abs. 3 S. 2 LaPlaG SH, 15 Abs. 4 S. 1 SchsLPlG; siehe dazu bereits im Detail Kap. 4.3.3).
Bekanntmachung
Bei Grovorhaben kann es fr Brger notwendig werden, den Auslegungsraum zum Studium der umfangreichen Unterlagen mehrmals aufzusuchen. Gleichzeitig sind viele Brger aufgrund beruflicher und familirer Verpflichtungen in ihrer verfgbaren Zeit beschrnkt. Je frhzeitiger die Auslegungsfristen bekanntgegeben werden, umso eher wird ermglicht, dass sich die Brger darauf einstellen und sich ausreichend Zeit fr die Einsichtnahme in die Unterlagen nehmen knnen. Anzustreben ist ein zeitlicher Vorlauf von mindestens 10 bis 14 Tagen.
Stdte und Gemeinden informieren ber die ffentliche Auslegung der Raumordnungsunterlagen.
Um es auch Berufsttigen zu ermglichen, sich aktiv in Beteiligungsverfahren einzubringen, sollte darauf geachtet werden, dass die Auslegung auch auerhalb der blichen Arbeitszeiten erfolgt. Fr gewhnlich haben ffentliche Einrichtungen mit Brgerservice mindestens einmal wchentlich in den Abendstunden geffnet. Hieran kann man sich orientieren. Es sollte zudem nach Mglichkeit darauf geachtet werden, dass der Auslegungszeitraum nicht vollstndig in der Haupt-Ferienzeit liegt. Es sollte in Betracht gezogen werden, den Auslegungsraum auch an einem Wochenende geffnet zu halten. Die Rumlichkeit, in der die Auslegung stattfindet, und deren Ausstattung ist mit Sorgfalt auszuwhlen. Tab. 6 enthlt einen nicht abschlieenden Katalog mit Hinweisen bezglich der Gestaltung des Auslegungsraumes.
Auslegung der Raumordnungsunterlagen brgerfreundlich gestalten
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Tab. 6: Checkliste Auslegungsraum
Der Raum ist idealerweise: y bekannt, ausgeschildert und leicht erreichbar. y gro genug, damit mehrere Personen gleichzeitig die Unterlagen einsehen knnen. y mit geeignetem Mobiliar und Beleuchtung ausgestattet, so dass er zum Verweilen und zum Studium der Unterlagen einldt. Brger knnen die Unterlagen auf einem Tisch ausbreiten und sitzend studieren. Es ist gengend Platz auf dem Tisch, um mehrere Ordner aufzuschlagen und sich Fakten aufschreiben zu knnen. Auch in den Abendstunden sind die Lichtverhltnisse gut. y so gestaltet, dass Brger miteinander ins Gesprch kommen und ihre Bedenken und Anliegen austauschen knnen (Sitzecke mit Faltblttern und Material zum Anfassen). y mit einem Kopierer ausgestattet, damit die Brger zu Hause in Ruhe die Unterlagen lesen knnen y mit einem Kummerkasten oder einer Pinnwand ausgestattet. Brger knnen ihre Bedenken und Anliegen aufschreiben und dort einwerfen bzw. anheften. y ggf. mit einem Computer mit Internetzugang ausgestattet, in den Brger ihre Fragen und Bedenken direkt auf der dafr vorgesehenen Seite im Internet eintragen knnen.
Eine weitere Mglichkeit, die Verfgbarkeit der ausgelegten Raumordnungsunterlagen zu verbessern, besteht darin, interessierten Brgern einen vom Vorhabentrger zur Verfgung gestellten Datentrger mit den Unterlagen zu berreichen (CD/DVD oder USB-Stick) oder noch besser die Unterlagen ins Internet zu stellen. Dies wre dann allerdings die Aufgabe der Raumordnungsbehrde.
4.5.2 Teilnahme am Raumordnungsverfahren und Errterungstermin

Die berhrten Gemeinden sind regelmig im Raumordnungsverfahren zu beteiligen (vgl. 14a Abs. 2 Nr. 1 LaPlaG SH, 19 Abs. 4 Nr. 1 LPlG BW). Sie haben die Angelegenheiten der rtlichen Gemeinschaft (z. B. wirtschaftliche und demografische Entwicklung, Stadtentwicklung, Bauleitplanung, kommunale Infrastruktur) zu vertreten. Indirekt werden somit auch die Interessen der Brger, die in den jeweiligen Gemeinden leben, berhrt. Daher kann es durchaus im Interesse der Gemeinden liegen, spezielle Brgerveranstaltungen zum geplanten Vorhaben vor Abgabe der Stellungnahme durchzufhren und fr diese im Vorfeld entsprechend zu werben.
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Sofern ein freiwilliger Errterungstermin im Anschluss an die Beteiligung durchgefhrt wird (s. 17 Abs. 7 LPlG RP sowie 5 Abs. 4 GROVerfV), knnen auch die Gemeinden teilnehmen, die eine Stellungnahme zum Vorhaben abgegeben haben. Die Gemeinden sollten im Vorfeld ihre Mglichkeiten umfassend nutzen, um den Errterungstermin bekanntzumachen und dessen Bedeutung zu erlutern. Die Brger wiederum sollten auch in den Gemeinden ihre Interessen vorbringen.
4.5.3 Informationsveranstaltungen mit dem Vorhabentrger

Untersttzung des Vorhabentrgers bei der Durchfhrung von Informationsveranstaltungen in den Stdten und Gemeinden
Sofern der Vorhabentrger Informationsveranstaltungen in den voraussichtlich betroffenen Gemeinden vorsieht (siehe oben Kap. 4.2), sollten sich die Gemeinden wie das vielerorts bereits der Fall ist aktiv als Gastgeber einsetzen. Ist eine solche Veranstaltung seitens des Vorhabentrgers nicht vorgesehen, kann sich eine betroffene Gemeinde beim Vorhabentrger dafr einsetzen, die Planung mglichst frhzeitig der Gemeinde bei einer Brgerversammlung vorzustellen.
4.5.4 Mitglied in kontinuierlichen Beteiligungsforen

Information der Brger durch die Stdte und Gemeinden
Sofern ein kontinuierliches Beteiligungsforum eingerichtet wird, sollten die Vertreter der von der Planung voraussichtlich betroffenen Kommunen (Brgermeister, Brgervorsteher o. .) als Mitglied eines solchen Beteiligungsforums aktiv werden. Aufgrund der Nhe zu den Brgern knnen sie dort auch die Interessen der Brger vertreten und die innerhalb des Forums erzielten Arbeitsergebnisse den Brgern mitzuteilen. Dies gilt umso mehr bei Beteiligungsforen ohne unmittelbare Brgerbeteiligung. Um den Informationsfluss zu gewhrleisten, bieten sich Informationsveranstaltungen oder die Weitergabe mittels Internet und lokaler Zeitung an.
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5 Linienbestimmung
Die Linienbestimmung ist ein behrdeninternes Abstimmungsverfahren, bei dem das BMVBS die von der Auftragsverwaltung der Lnder geplante Trasse einer Bundesfernstrae oder einer Bundeswasserstrae prft. Eine spezielle Brgerbeteiligung in diesem Verfahrensschritt ist in aller Regel nicht geboten. Im Anschluss an ein Raumordnungsverfahren erfolgt fr den Neubau von Bundesfernstraen und Bundeswasserstraen die Linienbestimmung, bei der das BMVBS die geplante Trasse als Ausgangsbasis fr die Entwurfsplanung zum Planfeststellungsverfahren festlegt. Die Linienbestimmung ist eine stufenspezifische Abwgungsentscheidung, bei der die von dem Vorhaben berhrten ffentlichen Belange einschlielich der Umweltvertrglichkeit und des Ergebnisses des Raumordnungsverfahrens zu bercksichtigen sind. Sie entfaltet keine Auenwirkung, sondern wirkt nur im Innenverhltnis. Eine UVP mit formeller Beteiligung der ffentlichkeit findet nur dann statt, wenn bei einem linienbestimmungspflichtigen Vorhaben kein Raumordnungsverfahren bzw. ein Raumordnungsverfahren ohne formelle UVP und ffentlichkeitsbeteiligung durchgefhrt wurde ( 16 UVPG). Ein Linienbestimmungsverfahren mit formeller UVP kommt in der Praxis allerdings kaum vor. Die UVP wird in aller Regel in das Raumordnungsverfahren integriert. Im Ergebnis des Linienbestimmungsverfahrens kann es allerdings bestimmte Auflagen des BMVBS geben, die zu einer Modifizierung der weiteren Vorhabenplanung gegenber dem Raumordnungsverfahren fhren. Daher empfiehlt es sich, dass der Vorhabentrger im Sinne einer kontinuierlichen Brgerbeteiligung zumindest via Internet ber das Ergebnis des Linienbestimmungsverfahrens transparent informiert.
Information ber die Ergebnisse der Linienbestimmung durch den Vorhabentrger
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6 Planfeststellungsverfahren
Im Planfeststellungsverfahren (PFV) wird abschlieend ber die Rechtmigkeit des geplanten Verkehrsinfrastrukturvorhabens entschieden. Der Planfeststellungsbeschluss ermglicht dem Vorhabentrger, wenn niemand gegen den Beschluss Klage erhebt, mit dem Bau des Vorhabens zu beginnen. Die Grundlage fr diese Entscheidung ist eine grundstcksgenau konkretisierte Entwurfsplanung des Vorhabentrgers. Die Planfeststellungsentscheidung hat alle fr und gegen das Vorhaben sprechenden Belange sorgfltig abzuwgen. Auch die Entscheidungen des Raumordnungsverfahrens werden dabei bercksichtigt. Fr die Brgerbeteiligung besitzt das Planfeststellungsverfahren insofern eine besondere Bedeutung, als auf dieser Verfahrensstufe abschlieend und endgltig ber die Betroffenheit der Brger entschieden wird. Konkret betroffene Brger mssen ihre Belange im Rahmen des formellen Anhrungsverfahrens zum Planfeststellungsverfahren geltend machen, um das Recht zu wahren, gegen den Planfeststellungsbeschluss Klage vor dem zustndigen Verwaltungsgericht zu erheben (sonst Prklusion). Fr den Vorhabentrger ist eine frhzeitige Beteiligung betroffener Brger im Zuge der Erstellung des Planfeststellungsentwurfs zu empfehlen, um die konkrete Betroffenheit einzelner Brger frhzeitig erkennen und nach Mglichkeit durch eine optimierte Entwurfsplanung minimieren zu knnen.
6.1
Zielsetzung und Gegenstand des Planfeststellungsverfahrens
Das Planfeststellungsverfahren schliet den mehrstufigen Planungs- und Zulassungsprozess fr ein Verkehrsinfrastrukturvorhaben ab. Whrend das Raumordnungsverfahren lediglich eine behrdeninterne Feststellung trifft, wird im Planfeststellungsverfahren eine abschlieende und fr jeden Brger verbindliche Abwgungsentscheidung unter umfassender Abwgung der fr und gegen das Vorhaben sprechenden ffentlichen und privaten Belange getroffen. Whrend im Raumordnungsverfahren die Prfung der generellen Raum- und Umweltvertrglichkeit eines Vorhabens im Vordergrund steht, wird im Planfeststellungsverfahren ber die parzellenscharfe Lage und Ausfhrung des Vorhabens mit allen notwendigen Nebenanlagen und Folgemanahmen, d. h. abschlieend ber das Wo und Wie eines Verkehrsinfrastrukturvorhabens entschieden. Im Planfeststellungsverfahren erfolgt dazu bei UVP-pflichtigen Grovorhaben eine vertiefende UVP. Durch die Planfeststellung werden alle ffentlich-rechtlichen Beziehungen zwischen dem Trger des Vorhabens und den durch den Plan Betroffenen rechtsgestaltend geregelt. Der Planfeststellungsbeschluss verleiht dem Vorhabentrger das Baurecht. Die Planfeststellungsentscheidung unterliegt allerdings einer Rechtmigkeitskontrolle durch die Verwaltungsgerichte (s.Kap.7).
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Je nach Vorhabentyp und gesetzlicher Regelung liegt die Durchfhrung des Planfeststellungsverfahrens entweder vollstndig in der Verantwortung der Planfeststellungsbehrde oder in der Zustndigkeit einer Anhrungs- und einer Planfeststellungsbehrde. Im zweiten Fall fhrt die Anhrungsbehrde das Anhrungsverfahren, d. h. die Beteiligung der Behrden und der ffentlichkeit, und die Planfeststellungsbehrde das Beschlussverfahren durch. bergabestation ist der Bericht der Anhrungsbehrde zum Anhrungsverfahren an die Planfeststellungsbehrde nach durchgefhrter Beteiligung.
Im Planfeststellungsverfahren erfolgt eine verbindliche Abwgungsentscheidung ber das Verkehrsvorhaben
6.2
Brgerbeteiligung im Rahmen der Planungsphase durch den Vorhabentrger
Auch in Vorbereitung auf das Planfeststellungsverfahrens sollte der Vorhabentrger eine frhzeitige Kommunikation mit der ffentlichkeit suchen und die Brger bereits in der Planungsphase einbeziehen. Dabei ist eine fallspezifische Vorbereitung durch den Vorhabentrger, z. B. durch eine Akteursanalyse (s. Kap. 9.1) zu empfehlen, soweit diese nicht bereits in der vorgelagerten Planungsstufe durchgefhrt wurde oder sich neue Akteurskonstellationen ergeben haben. Eine solche frhe ffentlichkeitsbeteiligung ist auch Gegenstand des Gesetzentwurfs zur Verbesserung der ffentlichkeitsbeteiligung und Vereinheitlichung von Planfeststellungsverfahren (PlVereinhG). Danach soll die zustndige Behrde darauf hinwirken, dass der Trger bei der Planung von Vorhaben, die nicht nur unwesentliche Auswirkungen auf die Belange einer greren Zahl von Dritten haben knnen, die betroffene ffentlichkeit frhzeitig ber die Ziele des Vorhabens, die Umsetzungsmglichkeiten und die voraussichtlichen Auswirkungen des Vorhabens unterrichtet. Die dem Vorhabentrger zu empfehlenden Schritte zur Brgerbeteiligung hngen wesentlich von den Beteiligungsmanahmen ab, die im bisherigen Verfahren bereits durchgefhrt wurden. Gibt es zum Beispiel schon ein kontinuierliches Beteiligungsforum, so bietet sich dieses auch als Plattform fr die weitere Beteiligung an. In der Planungsphase baut der Vorhabentrger auf den im Raumordnungsverfahren getroffenen Entscheidungen auf und konkretisiert seine Planung. Bentigt wird eine Entwurfsplanung, die jede Grundstcksbetroffenheit parzellenscharf erkennen lsst. Im Rahmen der UVP sind in der Regel vertiefte Lrm-, Schadstoff- und weitere Umweltuntersuchungen vorzunehmen, aus deren Ergebnissen konkrete Manahmen zur Konfliktbewltigung (z.B. Lrmschutzwnde) abzuleiten sind. Zudem mssen die zu erwartenden Konflikte mit den Belangen des Naturschutzes identifiziert und durch Manahmen zur Vermeidung, Minderung und Kompensation bewltigt werden. Hufig werden auch Varianten zu beInformation ber die konkrete Vorhabenplanung sowie Vorstellung der vorgesehenen Brgerbeteiligung
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stimmten Ausfhrungsdetails erarbeitet und geprft. Auerhalb der UVP sind Fragen konkreter Grundstcksbetroffenheit und deren Auswirkungen, z. B. in Form von Existenzgefhrdungen von Landwirten und der Beeinflussung von Grundstckspreisen, zu behandeln. In dieser Phase liegt auch der von der Planfeststellungsbehrde durchzufhrende Scoping-Termin zu Gegenstand, Umfang und Methoden der UVP (s. Kap. 6.3.1). Weil der Scoping-Termin eine Beteiligung von Brgern nicht zwingend vorsieht, kann es zweckmig sein, dass der Vorhabentrger eine das Scoping ergnzende Brgerveranstaltung durchfhrt, um die Inhalte des Scopings auch den Brgern zu erlutern und ggf. von den Brgern ergnzende Hinweise zur Umweltvertrglichkeitsprfung zu erhalten (siehe auch Kap. 4.2). Daneben ist grundstzlich zu empfehlen, dass der Vorhabentrger im Internet oder als Pressemitteilung ber den behrdlichen Scoping-Termin, seine Inhalte und die Ergebnisse informiert. Wie auf der Ebene des Raumordnungsverfahrens ist es in vielen Fllen fr die Planung von Vorteil, wenn planerische Fragestellungen schon im Vorfeld des formellen Planfeststellungsverfahrens mit den betroffenen bzw. interessierten Brgern offen kommuniziert und errtert werden. Als erste Schritte der Brgerbeteiligung im Anschluss an Raumordnungs- und ggf. Linienbestimmungsverfahren sind z. B. Presseinformationen ber die Ergebnisse dieser Verfahren und zur Aufnahme der Arbeiten an den Planfeststellungsunterlagen ebenso zu empfehlen wie eine erste Brgerinformationsveranstaltung. Auf dieser Ebene geht es inhaltlich primr darum, den Brgern zu erlutern, inwieweit das Vorhaben gegenber dem Raumordnungsverfahren bzw. dem Linienbestimmungsverfahren zu konkretisieren ist, welche Aspekte im Planfeststellungsverfahren eine besondere Rolle spielen und welche bereits entschieden sind und damit nicht mehr Gegenstand der Brgerbeteiligung sein knnen. Zwar steht die Linie bereits weitgehend fest. Die genaue Trassenfhrung kann sich aber noch um wenige Hundertmeter verschieben, was insbesondere mit den detaillierten Untersuchungen von Flora und Fauna sowie den zu erwartenden Lrm- oder Schadstoffbelastungen der Menschen zusammenhngt. Dementsprechend knnen auch in dieser Planungsphase die guten Ortskenntnisse der Brger ber schutzwrdige Bereiche in die Trassenoptimierung einflieen. Neben der genauen Lage der Trasse kann in bestimmten Fllen auch Einfluss auf Querungsbauwerke, z.B. zur Aufrechterhaltung von Ortsverbindungen, genommen werden.
Mglichkeiten zur Durchfhrung von Dialogforen mit Brgern, z. B. zur Optimierung der Trassenfhrung und der Manahmenplanung
Die frhe Kommunikation mit den Brgern sollte auch dazu dienen, neben Kritikern Projektbefrworter zu erreichen. Dadurch steigt die Chance, Kompromisse zu entwickeln, in denen die Vor- und Nachteile eines Projekts ausgewogen Bercksichtigung finden. Gleichzeitig ist in dieser Phase die Chance, das Vertrauen der Brger aufzubauen, besonders hoch. Entscheidend ist, dass
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die planerischen Fragestellungen mit den Brgern diskutiert werden, bevor die planerische Verfestigung erfolgt. Bei Brgerveranstaltungen sollten zur Versachlichung der Diskussionen mglichst auch die inhaltlich zustndigen Fachplaner teilnehmen. Zudem muss der Vorhabentrger darauf hinweisen, dass betroffene Brger ihre Einwendungen unabhngig von informellen Veranstaltungen immer auch im formellen Verfahren fristgerecht geltend machen mssen. Anderenfalls besteht die Gefahr des Verlustes von Anfechtungs- und Klagerechten (Prklusion). In informellen Veranstaltungen geuerte Bedenken reichen nicht aus, Anfechtungs- und Klagerechte zu wahren. Bei Fragen, die mit konkreter Grundstcksbetroffenheit zusammen hngen, kann es zweckmig sein, diese mit den betroffenen Brgern in separaten Gesprchen zu errtern. Im Zuge der fortgeschrittenen Planung hat die Brgerbeteiligung auch eine bedeutende Funktion bei der Konkretisierung der kologischen Manahmenplanung. Im Dialog mit den betroffenen Brgern (v. a. Landwirten) knnen z.B. landwirtschaftliche Tabuflchen, Flchenangebote von Grundstckseigentmern und Landwirten, zuknftige Besitzverhltnisse und Unterhaltung der Manahmenflchen abgestimmt werden. Die Planungsphase schliet mit der Fertigstellung und Einreichung der Planfeststellungsunterlagen bei der zustndigen Behrde ab. Die Unterlagen sollten allgemein verstndliche Zusammenfassungen und Lesehilfen enthalten (siehe dazu ausfhrlicher Kap. 4.2). Tab. 7 listet Inhalte sowie Vorschlge zu Art und Methoden der Brgerbeteiligung auf, die je nach absehbarer Konflikttrchtigkeit angewendet werden knnen. Dabei unterscheidet sie wie auf der Raumordnungsebene zwischen einer frhen und einer fortgeschrittenen Planungsphase. Die aufgefhrten Vorschlge sind auch im Zusammenhang mit der bereits erfolgten Brgerbeteiligung zu sehen. Eine ausfhrliche Erluterung des Vorhabens bietet sich z.B. nur an, wenn der letzte Beteiligungsschritt bereits lngere Zeit zurckliegt.
Transparenz durch allgemeinverstndliche Verfahrensunterlagen
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Tab. 7: Vorschlge fr Brgerbeteiligungen in der Planungsphase des Planfeststellungsverfahrens durch den Vorhabentrger
Phase
Mgliche Inhalte fr die Brgerbeteiligung y y y y y Vorhabenskonzept, Vorhabensziel Chancen und Grenzen der Mitgestaltung ggf. erste Gesprche mit bereits bekannten Brgerinitiativen Informationen ber das Planungsteam, Ansprechpartner Konzeption der Brgerbeteiligung, Zeitplanung y y y y
Vorschlge zu Art und Methoden der Brgerbeteiligung Akteursanalyse Klrung der Rahmenbedingungen der Brgerbeteiligung Erstellen der Prozessarchitektur Integration der Brgerbeteiligung in die Gesamtprojektplanung
Vorbereitungsphase
Frhe Planungsphase (Ideenphase)
Information ber: y Planungsstand des Vorhabens y Konkretisierte Vorhabensziele y Bercksichtigung der Ergebnisse von Raumordnungsverfahren/Linienbestimmung in der weiteren Planung y Chancen und Grenzen der Mitgestaltung unter Bercksichtigung bereits getroffener Entscheidungen auf der raumordnerischen Ebene Information ber und Konsultation zu: y Potenzielle Konfliktbereiche
y y y y
(Fortsetzung) zielgruppenorientierter Medieneinsatz und Pressearbeit (insb. Internet, Presseinformation) Brgerveranstaltung zur Information und Konsultation Ggf. Veranstaltung zum Untersuchungsrahmen (Brger-Scoping) Ggf. Fortsetzung bzw. Einrichtung eines Brgerinformationszentrums Ggf. Fortsetzung bzw. Einrichtung eines kontinuierlichen Beteiligungsforums (z. B. Runder Tisch, Dialogforum, Mediationsverfahren) Siehe oben. Bei der Unterlagenerstellung auf allgemein verstndliche Zusammenfassungen und Lesehilfen achten Verffentlichung der Unterlagen im Internet
Fortgeschrittene Planungsphase und Erstellen der Planfeststellungsunterlagen*
Information ber: y Entwurf der abgeschlossenen Vorhabensplanung Information ber und Konsultation zu: y Weitere Detailvarianten, technische Varianten, Ausfhrungsdetails y (Zwischen)Ergebnisse der Umweltuntersuchungen y Grundstcksbetroffenheiten (Existenzgefhrdung, Kaufpreise) y Flchensuche fr landschaftsplanerische Manahmen; Vorschlge fr die Manahmenplanung
y y
* Bei der Planung von Bundesfernstraen erfolgt die Genehmigungsplanung im Anschluss an den Gesehenvermerk des BMVBS, der die Entwurfsplanung der Landesstraenbaubehrde fr die Erstellung der Genehmigungsplanung freigibt (s. BMVBS 2011).
Abb. 7 zeigt in einer grafischen Darstellung beispielhaft Eckpunkte einer umfassenden Brgerbeteiligung in der Planungsphase und den nachfolgenden formellen Verfahrensphasen auf der Ebene des Planfeststellungsverfahrens auf. Dabei werden auch die in den Kap. 6.3 ff. behandelten Beteiligungsschritte mit dargestellt.
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Verffentlichung Internetseite Informationsveranstaltung Konsultationsgesprch Gelegenheit zur schriftl. Stellungnahme ffentliche Auslegung Dialog-Beteiligungsforum Errterungstermin
I K S A D
ET
Planungsphase des Vorhabentrgers
Scoping
Gerichtliche berprfung
Bauausfhrung
Beteiligung durch Vorhabentrger I/K D D I/K
Internetseite
I
D
ggf. Kontinuierliches Beteiligungsforum
Beteiligung durch zustndige Behrde

K
Internetseite
A S ET
Abb. 7: Beispielhafte Struktur einer Brgerbeteiligung im Planfeststellungsverfahren
63
6.3
Brgerbeteiligung im Rahmen des Planfeststellungsverfahrens durch die Anhrungs- bzw. Planfeststellungsbehrde
Die Grovorhaben aus dem Bereich der Verkehrsinfrastruktur, die im Fokus dieses Handbuchs liegen (z. B. Bundesfernstraen, Schienenwege des Bundes, Flughfen, Bundeswasserstraen), bedrfen regelmig der Planfeststellung (vgl. 17 FStrG, 18 AEG, 8 Abs. 1 LuftVG, 14 Abs. 1 WaStrG). Das formelle Anhrungsverfahren innerhalb des Planfeststellungsverfahrens richtet sich nach dem Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) bzw. den verkehrstrgerspezifischen Fachplanungsgesetzen. In ein Planfeststellungsverfahren ist eine formelle ffentlichkeitsbeteiligung integriert. Im Rahmen von Planfeststellungsverfahren fr Grovorhaben der Verkehrsinfrastruktur ist nach Magabe der Vorschriften des UVPG in aller Regel auch eine UVP durchzufhren. Inhaltlich umfasst die UVP die frhzeitige Ermittlung, Beschreibung und Bewertung der unmittelbaren und mittelbaren Auswirkungen des Vorhabens auf die Umwelt. Das Ergebnis der UVP ist bei der das Planfeststellungsverfahren abschlieenden Abwgungsentscheidung ber das Vorhaben zu bercksichtigen.
Das Planfeststellungsverfahren ist als Betroffenenbeteiligungsverfahren ausgestaltet.
Sofern bereits auf der vorgelagerten Ebene des Raumordnungsverfahrens eine UVP durchgefhrt wurde, handelt es sich im nachfolgenden Planfeststellungsverfahren um eine UVP zweiter Stufe. Die Prfung der Umweltvertrglichkeit kann dabei auf zustzliche oder andere erhebliche Umweltauswirkungen des Vorhabens beschrnkt werden ( 16 Abs. 2 UVPG). Der Vorhabentrger reicht den Plan der Anhrungsbehrde zur Durchfhrung des Anhrungsverfahrens ein ( 73 Abs. 1 S. 1 VwVfG). Je nach gesetzlicher Ausgestaltung kann die Planfeststellungsbehrde auch die Aufgaben der Anhrungsbehrde wahrnehmen. Das Planfeststellungsverfahren ist anders als das Raumordnungsverfahren als ein Betroffenenbeteiligungsverfahren ausgestaltet. Im Rahmen der Auslegung darf zwar jeder Brger die Planfeststellungsunterlagen einsehen; Einwendungen sind jedoch den konkret betroffenen Brgern vorbehalten. Zudem knnen Behrden, deren Aufgabenbereiche durch das Vorhaben berhrt werden sowie z. B. Umweltverbnde Stellungnahmen abgeben.
Mglichkeit zur Einsichtnahme in die Planfeststellungsunterlagen fr die ffentlichkeit, zur Einwendung nur fr betroffene Brger
Nach Abschluss des Anhrungsverfahrens nimmt die Planfeststellungsbehrde die Planunterlagen des Vorhabentrgers sowie die Ergebnisse des Anhrungsverfahrens entgegen, um diese der Abwgung zuzufhren. Das Planfeststellungsverfahren endet mit dem Erlass des Planfeststellungsbeschlusses durch die zustndige Planfeststellungsbehrde. Diese entscheidet ber alle entscheidungserheblichen Fragen im Rahmen einer umfassenden Abwgung der verschiedenen Interessen und Auswirkungen. Der Planfeststellungsbeschluss ist von betroffenen Brgern gerichtlich anfechtbar (s. Kap. 7). Der Ab-
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lauf eines UVP-pflichtigen Planfeststellungsverfahrens nach VwVfG in Bezug auf die Brgerbeteiligung ist in der folgenden Abb. 8 illustriert.
Festlegung des Untersuchungsrahmens Scoping-Phase; Besprechung aller Beteiligten zum Gegenstand des Verfahrens und den Anforderungen an die einzureichenden Unterlagen fr die UVP
Anhrungsverfahren:
Einreichen der Planunterlagen durch den Vorhabentrger bei der Anhrungsbehrde; Vollstndigkeitsprfung
Ortsbliche Bekanntmachung und Auslegung der Planunterlagen in den Gemeinden, in denen sich das Vorhaben auswirkt
Erheben schriftlicher Stellungnahmen und Einwendungen bei der Anhrungsbehrde
Errterungstermin durchgefhrt von der Anhrungsbehrde mit den Behrden und Einwendern
Zusammenstellung der Ergebnisse des Anhrungsverfahrens durch Anhrungsbehrde und Stellungnahme zu nicht erledigten Einwendungen; Weiterleitung an Planfeststellungsbehrde
Abwgung und Planfeststellungsbeschluss durch die Planfeststellungsbehrde
Ortsbliche Bekanntmachung und Auslegung des Planfeststellungsbeschlusses durch die Gemeinden
Abb. 8: Ablauf Planfeststellungsverfahren mit UVP
6.3.1 Festlegung des Untersuchungsrahmens (Scoping)

Der Termin zur Festlegung des Untersuchungsrahmens nach 5 UVPG ist Bestandteil des UVP-Verfahrens. Zweck dieses Verfahrens ist es, frhzeitig eine mglichst umfassende Informationsgrundlage zur Festlegung der voraussichtlich beizubringenden Unterlagen zur Durchfhrung der UVP zu schaffen. Der Fokus liegt dabei auf Inhalt, Gegenstand und Methoden der umweltbezogenen Untersuchungen. Es ist auch zu ermitteln, welche Teilprfungen (Konflikte, Alternativen etc.) bereits in den vorgelagerten Verfahren abschlieend behandelt wurden und nicht mehr Gegenstand der UVP im Planfeststellungsverfahren sein sollen. Soziale oder wirtschaftliche Aspekte spielen im Rahmen des Scopings in der Regel eine untergeordnete Rolle. Die zustndige Behrde ist jedoch frei z. B. im Rahmen einer umfassenderen Antragskonferenz die Festlegung des Untersuchungsrahmens auch auf andere als die Umweltbelange auszuweiten.
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Mgliche Einbeziehung von Umweltverbnden, sachverstndigen Brgern oder Brgerinitiativen in den Scoping-Termin
Sachverstndige und Dritte, wie z. B. Umweltverbnde und ausgewhlte sachverstndige Brger(initiativen), knnen zum Scoping-Termin hinzugezogen werden. Da es um fachspezifische Fragestellungen geht, ist es weder rechtlich erforderlich noch zielfhrend, die breite ffentlichkeit unmittelbar einzubeziehen. Um fr sie Transparenz zu schaffen, bieten sich in erster Linie parallele Brgerinformationen in der Zustndigkeit des Vorhabentrgers (s. Kap. 6.2 zur Brgerbeteiligung des Vorhabentrgers in der Planungsphase) und eine Verffentlichung der Ergebnisse des Scoping-Verfahrens, z. B. im Internet, durch die zustndige Behrde an. Analog zum Raumordnungsverfahren (Kap. 4.3.2) kann die zustndige Behrde darber hinaus folgende ergnzende Optionen in Erwgung ziehen: y y Zweck, Ablauf und Beteiligte am Termin sowie die vorab eingereichten Unterlagen werden u. a. im Internet bekannt gegeben;. Den interessierten Brgern wird vor dem Termin Gelegenheit gegeben, schriftlich Anmerkungen zum Untersuchungsrahmen zu formulieren (z.B. als Internetbeteiligung);. Aus der Bevlkerung knnen Beobachter eingeladen werden, die als solche an der Veranstaltung teilnehmen; Es knnen Brger als Zuschauer zugelassen werden; Ergebnisse knnen ins Internet gestellt und/oder durch eine Pressemitteilung oder -konferenz in die Medien transportiert werden. Der ScopingTermin knnte ggf. auch im Internet per Livestream bertragen werden.
y y y
Bereits im Rahmen des Scoping-Termins sollte die zustndige Behrde den Vorhabentrger darauf hinweisen, dass die von ihm beauftragten Gutachter bei der Erarbeitung der Verfahrensunterlagen allgemein verstndliche Zusammenfassungen der wesentlichen Inhalte und Lesehilfen erstellen sollten, die die Brger verstehen.
6.3.2 Bekanntmachung, ffentliche Auslegung, Einwendungen

Zum Auftakt des Anhrungsverfahrens erhalten die Brger die Gelegenheit, die Unterlagen im Detail einzusehen. Das bildet die Grundlage, um Einwendungen zu erheben und damit entsprechenden Einfluss auf das weitere Verfahren nehmen zu knnen. Hierbei ist es besonders wichtig, dass die Auslegung der Dokumente ffentlichkeitswirksam angekndigt sowie rumlich und zeitlich an die Bedrfnisse der Brger angepasst wird. Das Anhrungsverfahren beginnt, sobald der Vorhabentrger den vollstndigen Plan sowie die UVP Unterlagen bei der Anhrungsbehrde eingereicht hat. Innerhalb eines Monats nach Einreichung der Unterlagen veranlasst die Anhrungsbehrde die Gemeinden, in denen sich das Vorhaben auswirkt, zur Auslegung des Plans. Die Gemeinden haben nach Zugang des Plans drei Wochen Zeit, um den Plan fr die Dauer von einem Monat zur Einsicht auszulegen ( 73 Abs. 1 bis 3 VwVfG).
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Bekanntmachung
Die Auslegung der Planungsunterlagen ist von den Gemeinden, in denen der Plan ausgelegt wird, im Vorfeld der Auslegung ffentlich bekanntzugeben (siehe zur Rolle der Stdte und Gemeinden Kapitel 4.5.1 und 6.5). Welche Informationen bekanntzugeben sind, ist rechtlich in 73 Abs. 5 VwVfG und 9 Abs. 1a UVPG geregelt. Demnach ist in der Bekanntmachung u. a. der Auslegungszeitraum und -ort sowie die Einwendungsfrist zu benennen. In der Bekanntmachung ist auch darauf hinzuweisen, dass die Personen, die Einwendungen erhoben haben, vom Errterungstermin durch ffentliche Bekanntmachung benachrichtigt werden knnen und die Zustellung der Entscheidung ber die Einwendungen durch ffentliche Bekanntmachung ersetzt werden kann, wenn mehr als 50 Benachrichtigungen oder Zustellungen vorzunehmen sind. Die Brger sollten mglichst ber mehrere Informationskanle von der bevorstehenden Auslegung erfahren. So knnte die Anhrungsbehrde ber die bevorstehende Auslegung insbesondere auch auf ihrer Internetseite informieren (siehe auch Kap 9.4 Informationsmanagement). Die Anhrungsbehrde sollte sich zudem darum bemhen, dass nicht ortsansssige Betroffene von der Auslegung benachrichtigt werden ( 73 Abs. 5 S.3 VwVfG). Entsprechende Bemhungen, mglichst viele potenziell Betroffene ber die bevorstehende Auslegung zu informieren, schafft Vertrauen. Man wird der Behrde glauben, dass sie eine Planung nicht an den Belangen der Brger vorbei verwaltungsintern entscheiden will.
Information ber die ffentliche Auslegung
Zu den auszulegenden Planunterlagen macht 9 Abs. 1b UVPG konkrete Vorgaben. Fr die hier behandelten UVP-pflichtigen Planfeststellungsverfahren sind das alle entscheidungserheblichen Berichte und Empfehlungen, die zu Beginn des Beteiligungsverfahrens der Behrde vorgelegen haben Die Auslegung sollte so erfolgen, dass die Brger sie als Informationsquelle mglichst effektiv nutzen knnen. Dazu wird auf die Hinweise und Vorschlge zur ffentlichen Auslegung in den Kapiteln zu den Aufgaben der Stdte und Gemeinden im Raumordnungsverfahren und im Planfeststellungsverfahren (s. Kap. 4.5.1 und 6.5) verwiesen. Insbesondere bietet sich an, die Planunterlagen auch im Internet zu verffentlichen.
Erleichterung des Zugangs zu den ausgelegten Unterlagen durch Verffentlichung im Internet
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Mgliche ergnzende informelle Beteiligung: Brgersprechstunden, Dialogforen und Informationsveranstaltungen in der Phase der ffentlichen Auslegung
Abgabe von Einwendungen

Jeder, dessen Belange berhrt werden, kann bis zwei Wochen nach Ablauf der Auslegungsfrist Einwendungen schriftlich oder zur Niederschrift, unter bestimmten Voraussetzungen auch auf elektronischem Weg erheben. Nach 3a Abs. 2 VwVfG ist hierzu erforderlich, dass der Aussteller der Erklrung das elektronische Dokument mit einer qualifizierten elektronischen Signatur nach dem Signaturgesetz versieht. Der Entwurf eines Gesetzes zur Frderung der elektronischen Verwaltung sowie zur nderung weiterer Vorschriften (E-Government-Gesetz) sieht in diesem Zusammenhang weitere Erleichterungen vor.
Brger knnen schriftliche Einwendungen abgeben.
6.3.3 Errterungstermin
Gem 73 Abs.6 VwVfG fhrt die Anhrungsbehrde nach Ablauf der Einwendungsfrist einen Errterungstermin durch. Dort werden die rechtzeitig erhobenen Einwendungen gegen das Vorhaben und die Stellungnahmen der Behrden zum Vorhaben mit dem Vorhabentrger, den Behrden, den Betroffenen und den Personen, die Einwendungen erhoben haben, mndlich errtert. Ein Errterungstermin ist fr Planfeststellungsverfahren zu Vorhaben der Verkehrsinfrastruktur rechtlich nicht zwingend durchzufhren, da die spezialgesetzlichen Regelungen des Bundesfernstraengesetzes ( 17a Nr.5 FStrG), des Allgemeinen Eisenbahngesetzes ( 18a Nr.5 AEG), des Bundeswasserstraengesetz ( 14a Nr.5 WaStrG) und des Luftverkehrsgesetzes ( 10 Bas.2 Nr.5 LuftVG) den Verzicht auf einen Errterungstermin zulassen. Allerdings findet bei Grovorhaben in der Regel ein Errterungstermin statt. Diesem kommt bei Grovorhaben mit komplexen Problemlagen und Betroffenheiten auch eine besondere Bedeutung zu. Er bietet den unmittelbar betroffenen Brgern die direkte Mglichkeit, die wesentlichen Argumente gegen das Vorhaben mndlich gegenber der zustndigen Behrde vorzutragen. Die Behrde hat hierbei eine gute Gelegenheit, gegenber den Brgern Distanz abzubauen und Vertrauen zu gewinnen.
In der Regel Durchfhrung eines Errterungstermins zur Diskussion der Einwendungen
Entsprechend 73 Abs. 6 VwVfG ist der Errterungstermin mindestens eine Woche vorher ortsblich ffentlich bekannt zu machen. Sinnvoll ist aber, dass die Brger ber mehrere Informationskanle ber den Errterungstermin unterrichtet werden. Hierzu eignen sich unterschiedliche, zielgruppenspezifische Medien einschlielich des Internets (s. Kap. 9.4.1 und 9.4.2). Analog zum Raumordnungsverfahren sollten auch hier folgende Punkte bercksichtigt werden: y Hinweis auf die Tagesordnung bereits in der Bekanntmachung, um bei umfnglichen Errterungsterminen eine gezielte Teilnahme zu bestimmten Themen zu ermglichen,
Errterungstermin brgerfreundlich gestalten
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y y
Prfung, inwieweit Berufsttigen die Teilnahme erleichtert werden kann, kompetente und erfahrene Moderation mit einem guten und fairen Kommunikationsstil, die die inhaltlichen Themen strukturiert und allgemein verstndlich abarbeitet.
Weitergehende Empfehlungen zur Durchfhrung eines Errterungstermins enthalten Kap. 4.3.4 (Freiwilliger Errterungstermin im Raumordnungsverfahren) sowie Kap. 9.5 (Informations- und Kommunikationsveranstaltungen). Aus Grnden der Transparenz sollte mit der Frage der Zugangsberechtigung grozgig umgegangen werden. So knnte in Abhngigkeit vom Einverstndnis der Beteiligten erwogen werden, auch die interessierte, nicht unmittelbar betroffene ffentlichkeit als Zuhrer zuzulassen.
6.3.4 Planfeststellungsbeschluss
Ist das Anhrungsverfahren abgeschlossen, entscheidet die Planfeststellungsbehrde ber das Vorhaben. Der Planfeststellungsbeschluss ist anschlieend entsprechend 74 Abs. 4 und 5 VwVfG zusammen mit der Vorhabenplanung und einer Rechtsbehelfsbelehrung in den betroffenen Gemeinden fr zwei Wochen auszulegen. Die Auslegung ist zuvor ortsblich bekannt zu machen. Auerdem ist der Planfeststellungsbeschluss dem Vorhabentrger, den bekannten Betroffenen und denjenigen, ber deren Einwendungen entschieden worden ist, zuzustellen bzw. bei mehr als 50 Zustellungen ffentlich bekannt zu machen. Die ffentliche Bekanntmachung muss im amtlichen Verffentlichungsblatt sowie in den rtlichen Tageszeitungen erfolgen. Die Zustellung und Verffentlichung des Planfeststellungsbeschlusses dient dazu, den Brgern, die Einwendungen geuert haben oder als Betroffene bekannt sind, sowie allen weiteren interessierten Akteuren mitzuteilen, welche Entscheidung die Behrde getroffen hat. Um die Brger auch tatschlich zu erreichen, sollte die Planfeststellungsbehrde auf eine allgemein verstndliche Zusammenfassung insbesondere der Begrndung achten. Bei der Bekanntmachung und der ffentlichen Auslegung kann es wiederum sinnvoll sein, dass die Brger ber mehrere Informationskanle von der jeweiligen behrdlichen Entscheidung erfahren. Hierfr sollten unterschiedliche, zielgruppenspezifische Medien genutzt werden (s. Kap. 9.4 Informationsmanagement). In jedem Fall bietet es sich an, den jeweiligen Beschluss mit Begrndung im Internet zu verffentlichen.
Transparenz durch Verffentlichung des Planfeststellungsbeschusses, u. a. im Internet
6.3.5 Zusammenfassung der Vorschlge und Mglichkeiten

Tab. 8 zusammengefasst dargestellten Vorschlge folgen dem Leitgedanken einer kontinuierlichen Brgerbeteiligung. Die Vorschlge gehen ber die gesetzlichen Mindestanforderungen hinaus und stellen einen Maximalkatalog
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mglicher Manahmen dar. Die Auswahl konkreter Aktivitten und Instrumente der Brgerbeteiligung ist eine Einzelfallentscheidung. Abb. 7 in Kap. 6.2 zeigt darber hinaus ein beispielhaftes Schema fr eine Beteiligung im Planfeststellungsverfahren.
Tab. 8: Vorschlge fr Brgerbeteiligungen im Planfeststellungsverfahren durch die Planfeststellungs- bzw. Anhrungsbehrde
Verfahrensschritt
Mgliche Inhalte fr die Brgerbeteiligung Information ber und Konsultation zu: y Untersuchungsrahmen Umwelt, ggf. weitere Belange y
Vorschlge zu Art und Methoden der Brgerbeteiligung Brger mit spezifischem Sachverstand beteiligen, ggf. basierend auf einer Akteursanalyse Brger zum Scoping-Termin als Zuschauer zulassen Brger ber Scoping-Prozess ber Internet oder Presseinformation informieren Medieneinsatz und Pressearbeit (Internet, Presseinformation) Information ber die Auslegung Verffentlichung der Planunterlagen im Internet Auslegen bereits vorliegender behrdlicher Stellungnahmen und des UVP-Untersuchungsrahmens Informationen, Tagesordnung zum Errterungstermin ber Internet und Presseinformation verffentlichen Interessierte Brger als Zuschauer zulassen, soweit Einverstndnis der Beteiligten vorliegt Termin thematisch gliedern Errterungstermin auch auerhalb blicher Arbeitszeiten durchfhren Geeignete Rumlichkeiten whlen Neutrale und strukturierte Moderation des Errterungstermins durch kompetente Person Allgemein verstndliche Kommunikation auf dem Errterungstermin
Festlegung des Untersuchungsrahmens (ScopingPhase)
y y
Bekanntmachung / ffentliche Auslegung / Einwendungen
Information ber: y Aufbau und Inhalte der eingereichten Unterlagen y Persnliche Betroffenheiten y Beteiligungsschritte und formelle Regeln im Planfeststellungsverfahren
y y
Errterungstermin
Information ber und Konsultation zu: y Inhalte der behrdlichen Stellungnahmen und der Einwendungen Betroffener y Formelle Regeln im Errterungstermin
y y y y
70
Verfahrensschritt
Mgliche Inhalte fr die Brgerbeteiligung Information ber: y Inhalt und Begrndung der Planfeststellungsentscheidung y Bercksichtigung der Einwendungen und behrdlichen Stellungnahmen in der Planfeststellungsentscheidung y Rechtsmittel y y y y y
Vorschlge zu Art und Methoden der Brgerbeteiligung Allgemein verstndliche Begrndung zum Planfeststellungsbeschluss Beilage einer Lesehilfe bei umfassender Unterlage Darlegen, welche Bedeutung Einwendungen fr die Entscheidung hatten Medieneinsatz und Pressearbeit (Internet, Presseinformation) Verffentlichung des Planfeststellungsbeschlusses im Internet
Planfeststellungsbeschluss
6.4
Brgerbeteiligung im Rahmen des Planfeststellungsverfahrens durch den Vorhabentrger
Wie im Raumordnungsverfahren sollte auch whrend des formellen Planfeststellungsverfahrens das heit nach Einreichen der Plne der Informationsfluss des Vorhabentrgers nicht pltzlich eingestellt werden. Allerdings sind die ergnzenden Beteiligungsangebote mit der verfahrensfhrenden Behrde abzustimmen und auf die Ebene der Information zu beschrnken, da eine Konsultation im formellen Verfahren selbst stattfindet. Es bietet sich an, dass der Vorhabentrger ber den Inhalt der eingereichten Unterlagen und wenn mglich ber die formellen Verfahrensschritte (z. B. Ort und Zeit von Auslegung und Errterungstermin) ergnzend informiert. Dazu knnen Internet, Pressemitteilungen oder besondere Informationsbltter (Faltbltter), z. B. als Beilage zu Tageszeitungen oder als Postwurfsendung genutzt werden (siehe auch Kap. 9.4 Informationsmanagement). Der Vorhabentrger knnte zudem insbesondere zu Beginn des Planfeststellungsverfahrens ergnzende Informationsveranstaltungen ggf. gemeinsam mit einer Kommune ins Auge fassen, sofern solche Veranstaltungen nicht bereits vor Einreichung der Unterlagen stattgefunden haben. Ziel ist es, die Brger in die Lage zu versetzen, den Inhalt der ausgelegten Planfeststellungsunterlagen mglichst gut nachvollziehen zu knnen. Ganz wesentlich ist auch der Hinweis, dass es nicht ausreicht, wenn Brger ihre Einwnde in informellen Veranstaltungen uern, sondern dass sie diese fristgerecht und schriftlich oder zur Niederschrift bei der Anhrungsbehrde oder der Gemeinde erheben mssen. Darber hinaus knnte der Vorhabentrger die Einrichtung einer Brgersprechstunde vor Ort in Erwgung ziehen, in der die Brger konkrete Fachoder Verfahrensfragen mit einer mit dem Projekt vertrauten Person beMgliche zustzliche Informationsangebote wie z. B. Brgerveranstaltungen und Brgersprechstunden zur Erluterung der Verfahrensunterlagen
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sprechen knnen. Die ffnungszeiten der Brgersprechstunde sollten auf unterschiedlichem Weg kommuniziert und wenn mglich die zeitliche Verfgbarkeit z. B. von Erwerbsttigen und Eltern bercksichtigen. Frequenz und Lnge sind abhngig von der Konflikttrchtigkeit des Vorhabens. Die Person, die die Brgersprechstunde durchfhrt, knnte zudem zu bestimmten Zeiten auch telefonisch (Brgertelefon) oder ber ein internetgesttztes Dialogforum (Chat) zur Beantwortung von Fragen zur Verfgung stehen (siehe auch Kapitel 4.4 zur Brgerbeteiligung durch den Vorhabentrger im Raumordnungsverfahren). Tab. 9 stellt die Vorschlge fr eine ergnzende Brgerbeteiligung durch den Vorhabentrger whrend des Planfeststellungsverfahrens zusammen. Die Auswahl konkreter Aktivitten und Instrumente der Brgerbeteiligung ist eine Einzelfallentscheidung, die sich u. a. an der Konflikttrchtigkeit des Vorhabens orientieren sollte.
Tab. 9: Vorschlge fr Brgerbeteiligungen im Planfeststellungsverfahren durch den Vorhabentrger
Verfahrensschritt
Mgliche Inhalte fr die Brgerbeteiligung Information ber: y Einreichung der Unterlagen y Beteiligungsschritte und formelle Regeln im Raumordnungsverfahren und Linienbestimmungsverfahren y Entscheidungsumfang im Planfeststellungsverfahren Information ber: y Ergnzende Erluterungen zu Aufbau und Inhalt der eingereichten Unterlagen y y
Vorschlge zu Art und Methoden der Brgerbeteiligung Medieneinsatz und Pressearbeit (Internet, Presseinformation, Faltbltter u. .) Informationsveranstaltungen fr Brger
Einreichung der Planunterlagen
y y
y y Verffentlichung des Planfeststellungsbeschlusses Information ber: y Ergebnisse und Magaben der Planfeststellungsentscheidung y
Medieneinsatz und Pressearbeit (Internet, Presseinformation) vorgezogene und fortdauernde Verffentlichung der Planunterlagen im Internet Brgersprechstunden vor Ort, telefonisch (Brgertelefon) und/oder internetbasiert (Chat) Informationsveranstaltung fr Brger Internetgesttzte Fragemglichkeit Medieneinsatz und Pressearbeit (Internet, Presseinformation)
72
6.5
Aufgaben der Stdte und Gemeinden bei der Brgerbeteiligung im Planfeststellungsverfahren
Die betroffenen Stdte und Gemeinden sind wie im Raumordnungsverfahren auch im Planfeststellungsverfahren zum einen Verfahrensbeteiligte, die Stellungnahmen zum Vorhaben abgeben drfen, und zum anderen fr die Bekanntmachungen und das Auslegen der Planunterlagen zustndig. Daneben knnen ihre Vertreter bei Informationsveranstaltungen sowie in kontinuierlichen Dialogforen mitwirken.
6.5.1 Bekanntmachung, ffentliche Auslegung

Die Gemeinden, in denen sich das Vorhaben voraussichtlich auswirkt, haben entsprechend 73 Abs.3 VwVfG die Unterlagen fr einen Monat auszulegen und diese ffentliche Auslegung vorher ortsblich bekannt zu machen. Bei der Bekanntmachung sollte ein zeitlicher Vorlauf von 10 bis 14 Tagen angestrebt werden. Je frhzeitiger die Auslegungsfristen bekanntgegeben werden, umso eher knnen sich die Brger darauf einstellen. Die Auslegung sollte auch auerhalb der blichen Arbeitszeiten erfolgen (z. B. einmal wchentlich in den Abendstunden, ggf. einmal an einem Wochenende). Hinsichtlich der Rumlichkeit, in der die Auslegung stattfindet, wird auf die Checkliste Auslegungsraum zur Auslegung im Raumordnungsverfahren (Kap. 4.5.1) verwiesen. Die Unterlagen sollten den Brgern aber auch noch auf anderem Weg zur Verfgung gestellt werden (z. B. per Internet oder auf CD/DVD oder USBStick). Dies liegt jedoch in der Zustndigkeit der Anhrungsbehrde bzw. des Vorhabentrgers.
Information der Brger durch die Stdte und Gemeinden Stdte und Gemeinden informieren ber die ffentliche Auslegung der Planfeststellungsunterlagen
6.5.2 Teilnahme am Errterungstermin

Die berhrten Gemeinden sind im Planfeststellungsverfahren als betroffene Gebietskrperschaften auch Beteiligte mit dem Recht, eine Stellungnahme zum Vorhaben abzugeben und dann auch am Errterungstermin teilzunehmen. Sie haben die Angelegenheiten der rtlichen Gemeinschaft (z. B. wirtschaftliche und demografische Entwicklung, Stadtentwicklung, Bauleitplanung, kommunale Infrastruktur) zu vertreten. Indirekt werden damit auch die Interessen der Brger, die in den jeweiligen Gemeinden leben, berhrt. Daher kann es im Interesse der Gemeinden liegen, spezielle Brgerveranstaltungen zum geplanten Vorhaben vor Abgabe der Stellungnahme durchzufhren und fr diese im Vorfeld entsprechend zu werben, sofern solche Veranstaltungen nicht bereits vom Vorhabentrger durchgefhrt wurden. Zudem knnen sie den Errterungstermin bekanntmachen und dessen Bedeutung erlutern.
Auslegung der Planfeststellungsunterlagen brgerfreundlich gestalten
73
6.5.3 Informationsveranstaltungen mit dem Vorhabentrger

Sofern der Vorhabentrger Informationsveranstaltungen in den voraussichtlich betroffenen Gemeinden vorsieht (siehe Kap. 6.4), sollten sich die Gemeinden wie das vielerorts bereits der Fall ist aktiv als Gastgeber einsetzen. Ist eine solche Veranstaltung seitens des Vorhabentrgers nicht vorgesehen, kann sich eine betroffene Gemeinde beim Vorhabentrger dafr einsetzen, die Planung mglichst frhzeitig bei einer Brgerversammlung vorzustellen.
Untersttzung des Vorhabentrgers bei der Durchfhrung von Informationsveranstaltungen in den Stdte und Gemeinden
Hinsichtlich der Mitgliedschaft in kontinuierlichen Beteiligungsforen wird auf Kapitel 4.5.4 verwiesen.
74
7 Gerichtliche berprfung
Die gerichtliche berprfung schliet sich an das Zulassungsverfahren an, soweit eine im Zulassungsverfahren beteiligte Partei Klage gegen die Zulassungsentscheidung erhebt. Das Ziel der Brgerbeteiligung sollte sein, Konflikte bereits im Vorfeld bzw. innerhalb der verschiedenen Verwaltungsverfahren zu lsen und eine gerichtliche berprfung gar nicht erst notwendig zu machen. Die gerichtliche Kontrolle hat neben der Rechtsprechungsfunktion eine Befriedungsfunktion (verbindliche Streitentscheidung). Angesichts des gegenber dem Verwaltungsverfahren reduzierten Prfungsumfangs und der Tatsache, dass sie erst nach Abschluss der Planung erfolgt, ist sie allerdings kein geeignetes Mittel, um die Akzeptanz eines Vorhabens im Sinne dieses Handbuchs zu steigern. Akzeptanz wrde gerade den Rechtsstreit nicht erforderlich machen. Eine Klage gegen einen Planfeststellungsbeschluss kann innerhalb eines Monats nach seiner Zustellung schriftlich beim zustndigen Gericht erhoben werden. Denkbar sind die Anfechtungsklage mit dem Ziel, den Beschluss aufheben zu lassen, oder die Verpflichtungsklage mit dem Ziel, den Beschluss zu ergnzen. Soweit fr die Klage das Bundesverwaltungsgericht oder ein Oberverwaltungsgericht zustndig ist, mssen sich die Beteiligten durch Prozessbevollmchtigte (Rechtsanwlte oder Rechtslehrer an einer deutschen Hochschule im Sinn des Hochschulrahmengesetzes mit Befhigung zum Richteramt) vertreten lassen. Der Mastab der gerichtlichen Prfung ist, ob der Planfeststellungsbeschluss rechtswidrig ist und dadurch subjektiv-ffentliche Rechte des Klgers verletzt ( 113 Abs. 1 S. 1 VwGO). Das Gericht prft hingegen nicht die Zweckmigkeit der Entscheidung. Fr die Zulssigkeit einer Klage ist der Nachweis erforderlich, dass die Mglichkeit einer Verletzung eigener Rechte, z. B. die Verletzung von Gesundheitsoder Eigentumsrechten, besteht ( 42 Abs. 2 VwGO) und dass diese bereits im behrdlichen Anhrungsverfahren geltend gemacht wurden ( 73 Abs. 4 S.3 VwVfG). Die Verletzung von dem Allgemeinwohl dienenden Vorschriften, etwa des Naturschutz- oder Wasserrechtes, kann nur unter engen Voraussetzungen geltend gemacht werden. Zudem bestehen Planerhaltungsvorschriften, z. B. 17e Abs. 6 FStrG. Danach mssen festgestellte Fehler offensichtlich und auf das Abwgungsergebnis von erheblichem Einfluss gewesen sein und sie drfen nicht durch eine ergnzende Entscheidung oder ein ergnzendes Verfahren geheilt werden knnen. Unter den Voraussetzungen des 2 Abs. 1 UmwRG oder des 64 BNatSchG knnen anerkannte Umweltverbnde, ohne eine Verletzung in eigenen Rechten geltend machen zu mssen, Rechtsbehelfe nach Magabe der Verwaltungsgerichtsordnung gegen die Zulassungsentscheidung des Vorhabens einlegen. Die Umweltverbnde knnen ihre Klage insbesondere auf die Verletzung von Rechtsvorschriften des Naturschutzes oder europische Umweltschutzvorschriften sttzen (vgl. auch EuGH, Urteil vom 12. Mai 2011 Rs.C.115/09 Trianel).
Ziel der Brgerbeteiligung ist es, Konflikte zu lsen und so Rechtsstreitigkeiten mglichst vorzubeugen.
75
8 Ausfhrungsplanung und Bau

Eine kontinuierliche Brgerbeteiligung setzt sich auch in der Phase der Ausfhrungsplanung und Bauausfhrung fort. Gegenstand der Brgerbeteiligung auf dieser Ebene sind Ausfhrungsdetails, technische Ablufe der Bauausfhrung und begleitende Monitoringmanahmen. Informationsangebote whrend der Bauausfhrung knnen auch zu einem positiven Image des Vorhabens beitragen. Mit dem Planfeststellungsbeschluss sowie ggf. dessen gerichtlicher berprfung und den hieraus mglicherweise resultierenden Auflagen und nderungen der eingereichten Planfeststellungsunterlagen steht die Planung im Wesentlichen fest. Die Ausfhrungsplanung ist die abschlieende Stufe des Planungsprozesses. In der Ausfhrungsplanung wird das planfestgestellte Vorhaben einschlielich der landschaftspflegerischen Manahmen ausfhrungsreif bearbeitet und dargestellt, so dass es auf dieser Grundlage baulich umgesetzt werden kann. Mit der weiteren Konkretisierung der Planung knnen sich Details und ggf. auch Plannderungen ergeben, an denen auch die Brger ein Interesse haben knnten. Im Rahmen eines Plannderungsverfahrens nach 76 VwVfG erfolgt bei wesentlichen nderungen wiederum eine formelle ffentlichkeitsbeteiligung wie im Planfeststellungsverfahren, allerdings nur fr die von der nderung betroffenen Brger. Je nach Art und Umfang der vorgesehenen nderungen kann auch hier vorab eine informelle Brgerinformation sinnvoll und akzeptanzfrdernd sein.
Brgerinformation ber den Ablauf der Baumanahmen, Baufortschritte und eintretende Plannderungen
Ein wesentlicher Bestandteil der Ausfhrungsplanung ist die Erstellung eines integrierten Bauablaufplans bzw. Bauzeitenplans. Da die Umsetzung eines Grovorhabens in der Regel mit erheblichen Beeintrchtigungen, wie z.B. Lrm- und Staubimmissionen, Einschrnkungen in der Flchennutzung der Landwirtschaft, berlastung des Straennetzes durch Baustellenverkehre, Unterbrechung von Wegen usw. verbunden ist, erscheint eine Brgerinformation ber den terminierten Bauablauf vor Baubeginn sinnvoll. ber den Baufortschritt kann in weiteren, baubegleitenden Informationsveranstaltungen unterrichtet werden. Da (grere) Bauvorhaben durchaus auch positives Interesse in der Bevlkerung wecken, knnen Brgerinformationen ber die Baustelle und den Bauablauf z. B. Aussichtspunkte, Informationstafeln, Bauausstellungen, Informationen auf der Internetseite des Projekt, Presseinformationen ber den Baufortschritt oder Veranstaltungen mit Fhrungen ber die Baustelle (Tag der offenen Baustelle o. .) auch zu einem positiven Image des Vorhabens beitragen. Mit Abschluss des Bauvorhabens sollte ber die Einhaltung des Planfeststellungsbeschlusses anhand der fr den Beteiligungsprozess wesentlichen Aspekte informiert werden. Hierzu zhlt auch die Umsetzung der landschaftspflegerischen Manahmen. Von besonderem Interesse fr Umweltverbnde sind die Wirksamkeit von artenschutzrechtlich oder habitatschutzrechtlich begrndeten vorgezogenen Ausgleichsmanahmen sowie die Dokumentation entsprechender Monitoringergebnisse.
76
9 Bausteine zur Beteiligung

Die Empfehlungen der vorangegangenen Kapitel knnen anhand der in diesem Kapitel erluterten methodischen Bausteine eines Beteiligungsprozesses umgesetzt werden. Jeder dieser Bausteine ist untergliedert in die Aspekte Zielsetzung, Einsatzzeitpunkt, Zustndigkeit, Vorgehen und Stolpersteine. Es ist nicht erforderlich, generell alle hier behandelten Einzelelemente in den jeweiligen Verfahren zur Anwendung zu bringen. Vielmehr bedarf es einer einzelfallbezogenen Entscheidung, die im Wesentlichen von der potenziellen Konflikttrchtigkeit bestimmt wird. Je konflikttrchtiger ein Vorhaben, desto wichtiger ist eine umfassende und kontinuierliche Brgerbeteiligung.
9.1
Akteursanalyse
Zielsetzung
Die Akteursanalyse dient dazu, einen berblick ber relevante Personengruppen (z. B. potenziell Betroffene) vor Ort zu erlangen, um diese im Rahmen des Beteiligungsprozesses bercksichtigen zu knnen. Die Akteursanalyse liefert Hintergrundinformationen, die fr den gesamten Beteiligungsprozess von den vorbereitenden Manahmen des Vorhabentrgers ber das formelle Beteiligungsverfahren bis hin zur Verffentlichung einer behrdlichen Entscheidung bedeutsam sind. Anhand der Akteursanalyse soll die Bercksichtigung aller relevanten Akteure und deren Einbindung entsprechend ihrer Situation und Interessenlage sichergestellt werden. Ermittelt wird dabei, wer Betroffener, Befrworter, Kritiker und Nutznieer ist, welche Personen Einfluss haben und Einflussmglichkeiten eingerumt bekommen knnten, welche Interessen bedeutsam sind, welche Nebenschaupltze und Konfliktfelder eine Rolle spielen knnen und welche Ressourcen, Kompetenzen und Erfahrungen vorliegen. Als Akteure kommen neben betroffenen Brgern z. B. Umwelt- und Wirtschaftsverbnde, Brgerinitiativen, Kammern, Parteien oder einzelne Politiker in Frage. Die Akteursanalyse sollte im Vorfeld der Planungsphase zum Raumordnungsund Planfeststellungsverfahren durchgefhrt und im Beteiligungsprozess ggf. angepasst werden. Die Akteursanalyse sollte in erster Linie der Vorhabentrger durchfhren. Aber auch die verfahrensfhrenden Behrden knnen auf Aspekte der Akteursanalyse zurckgreifen. Es muss zunchst festgelegt werden, welche Konfliktfelder und Interessen bei dem jeweiligen Projekt wichtig sind - beispielsweise Lrm, naturschutzrelevante Vernderungen, visuelle Einflsse, ein verbessertes Mobilittsangebot oder Eigentumsbetroffenheit - und welche Aspekte ggf. im weiteren Verlauf des Verfahrens ergnzt werden mssen. Ausgehend von dem in Tab. 10 enthaltenen Fragenkatalog kann der Vorhabentrger mit der Akteursanalyse in einem Termin mit den am Raumordnungs- bzw. Planfeststellungsverfahren voraussichtlich beteiligten Personen(gruppen) u. a. Gemeinde, Gut-
Einsatzzeitpunkt
Zustndigkeit
Vorgehen
77
achter, Planer, bekannten Schlsselpersonen beginnen. Von diesem ersten kleinen Kreis aus kann die Analyse nach dem Schneeballprinzip weiter ausgedehnt werden. Durch Interviews, die mit potentiellen Akteuren gefhrt werden, wird sich das Akteursfeld weiter konkretisieren. Damit ist es auch mglich, Brger mit spezifischem Sachverstand kennenzulernen. Die Akteursanalyse kann durch Gesprche mit den bereits bekannten Brgerinitiativen und aktiven Brgern bereits ein Einstieg in die Beteiligung sein. Mit den ersten Gesprchen bekommen die Befragten durch das Einbringen von eigenen Ideen und Anregungen Einfluss auf die Gestaltung des Beteiligungsprozesses.
Tab. 10: Leitfragen zur Akteursanalyse (GTZ 2006)
Fragen zur Identifikation von Akteursgruppen mit gemeinsamen Profilen y y Mit welcher Einstellung gehen Sie an das Vorhaben heran? Was halten Sie fr positiv, welche Befrchtungen haben Sie? Welche Ihrer Interessen sehen Sie durch das Vorhaben berhrt? Welche Vorteile knnten sich fr Sie ergeben? Mit welchen Nachteilen rechnen Sie? Wofr wrden Sie sich im Rahmen des Vorhabens besonders engagieren? Was knnen Sie in den Prozess einbringen (Wissen, Zeit, Engagement)? Welche Erfahrungen haben Sie schon mit solchen Prozessen und Vorhaben gesammelt? Worauf knnen Sie Einfluss nehmen? Wen knnen Sie einbeziehen? Gibt es eine Funktion, die Sie im Prozess wahrnehmen knnten? Wer ist Ihrer Meinung nach noch wichtig fr die Erarbeitung der Ergebnisse? Haben Sie Kontakte zu anderen betroffenen Brgern?
y y y y y y y
Fragen zur Identifikation von Schlsselpersonen y y y An wen wrden Sie sich wenden, um sich ber das Thema kundig zu machen? Wer verfgt ber besonderes Wissen in Bezug auf das Thema oder das Umfeld des Vorhabens? Wer verfgt ber viele Beziehungen zu anderen Akteuren, die mit dem Thema befasst sind?
Aufbauend auf diesen Informationen lassen sich unterschiedliche Personengruppen erkennen, z. B. nach den Kriterien Befrworter und Gegner, die wiederum in passiv und aktiv oder hinsichtlich des Einflusses auf den Pro-
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zess und die zur Verfgung stehenden Ressourcen unterteilt werden knnen. Aus Sicht des Vorhabentrgers sind zunchst vor allem die Personen von Bedeutung, die groen Einfluss haben, aktiv sind und gegen das Vorhaben eingestellt sind (s. Abb. 9). Gleichzeitig sollte der Vorhabentrger von Anfang an darauf achten, auch die positiv Betroffenen die Projektbefrworter anzusprechen, da nur so ein ausgewogenes, die Gesamtheit der Interessen reflektierendes Planungsergebnis zu erwarten ist. Beide Gruppen gilt es, in besonderer Form in den Beteiligungsprozess einzubeziehen.
WieistdieEinstellungzumVorhaben(positiv/negativ)? WiehochistderEinflussaufdasVorhaben?
Einfluss
negativ
(z.B.(passive)Projekt gegner,Klger)
Einstellung
positiv
(z.B.(passive)Projekt befrworter,Nutznieer)
Abb. 9: Darstellungsform fr die Akteursanalyse nach Umfang, Einfluss und Einstellung (angelehnt an FEMERN A/S 2011)
Nicht vergessen werden sollten zudem die mglicherweise groen Personengruppen, die zwar nicht viel Einfluss haben, aber eventuell groe Potenziale fr die Optimierung des Vorhabens mitbringen, wie etwa ortskundige Brger. Eine konstruktive Beteiligung kann nur unter gleichwertigen Partnern stattfinden. Damit sich Brger zur Beteiligung befhigt fhlen und ihre Rolle tatschlich ausfllen knnen, mssen ihnen frhzeitig Untersttzungsangebote gemacht werden. Dabei kann es sich zum Beispiel um allgemein verstndliche Informationen zum Vorhaben sowie zum Planungs- und Verwaltungsverfahren handeln, damit sich die Brger das fr eine wirkungsvolle Beteiligung notwendige Vorwissen aneignen knnen. Dadurch kann eine prgnantere Beteiligung verschiedener Zielgruppen ermglicht und die Dominanz einzelner Gruppen und Personen im Prozess reduziert werden. Trotz sorgfltiger Analyse kann die Bedeutung Einzelner oder von Personengruppen zu Beginn unter Umstnden nicht klar erkennbar sein oder falsch eingeschtzt werden bzw. nicht vorhersehbaren Vernderungen im Prozess unterliegen. Im Laufe des Gesamtprozesses eines Projektes knnen sich die
Stolpersteine
79
Akteure oder deren Sichtweisen verndern. Der Beteiligungsprozess muss deshalb fr neue Akteure und Konfliktfelder offen bleiben und die Akteursanalyse ggf. angepasst werden.
9.2
Zielsetzung
Festlegung der Rahmenbedingungen der Beteiligung
Ziel dieses Arbeitsschrittes ist es, auf der Basis der Akteursanalyse die Rahmenbedingungen zu ermitteln, die bei der projektbezogenen Planung der Brgerbeteiligung auf der jeweiligen Verfahrensebene zu bercksichtigen sind. Dazu gehren unter anderem Zeit, Finanzen, rechtliche Vorgaben und in vorgelagerten Planungsphasen getroffene Festlegungen, aber auch die Konflikttrchtigkeit des Vorhabens. Die Klrung der Rahmenbedingungen der Brgerbeteiligung sollte als vorbereitende Manahme im Anschluss an die Akteursanalyse im Vorfeld der Beteiligung durchgefhrt werden. Zustndig fr die Klrung der Rahmenbedingungen ist generell der Vorhabentrger. Die verfahrensfhrende Behrde muss im jeweiligen Verfahren die entscheidungserheblichen Fragestellungen definieren. Folgende Punkte sind u. a. zu klren: y Ressourcen und Handlungsspielrume: Welche zeitlichen und rechtlichen Vorgaben sind bezogen auf das Projekt gegeben? Welche finanziellen und personellen Ressourcen stehen zur Verfgung? Entscheidungsspielraum: Welche Mglichkeiten der Beteiligung sind im Prozess gegeben? Welche Entscheidungsspielrume gibt es? Was ist verhandelbar? Welche Grenzen der Beteiligung sind zu bercksichtigen? Welche Entscheidungen in Bezug auf die Gestaltung des Beteiligungsprozesses liegen in wessen Hand? Wie passt die Beteiligung in den vorgegebenen Zeitrahmen des Vorhabens? Welche Zeitrume mssen in welchen Planungs- und Verfahrensphasen fr die Beteiligung eingerumt werden? Wie wird die Beteiligung in das Projektmanagement integriert und wer ist jeweils zustndig fr die Beteiligung? Welche Planungen bestehen bereits? Welche Projekte oder Veranstaltungen z. B. mit Vorhabentrgern und Schlsselpersonen aus dem Umfeld haben bereits stattgefunden? Welche Zielgruppen sollten zu welchem Zeitpunkt zu welchem Grad bei welchen Fragestellungen beteiligt werden? Welche politischen und gesellschaftlichen Einflsse spielen bei der Planung und Umsetzung eine Rolle?
Einsatzzeitpunkt
Zustndigkeit
Vorgehen
y y
Stolpersteine
Auch wenn zu Beginn eine Klrung der Rahmenbedingungen und der Zielsetzung erfolgt, kann es im weiteren Verlauf durch neue Erkenntnisse zu Abweichungen kommen. Vorhabentrger, Behrde und die beteiligten Brger
80
mssen die Offenheit mitbringen, solche Tendenzen neu zu bewerten und eventuell Vernderungen zu akzeptieren.
9.3
Erstellung der Prozessarchitektur und Eingliederung in die Gesamtprojektplanung

Zielsetzung
Mit Prozessarchitektur ist das Konzept sowie der generelle Zeit- und Arbeitsplan fr den vorgesehenen Beteiligungsprozess gemeint. Zu planen ist der bergeordnete Rahmen des Beteiligungsprozesses, innerhalb dessen einzelne Aktivitten mit unterschiedlichen Instrumenten zugeordnet werden (KNIGSWIESER & HILLEBRAND 2007). Die Prozessarchitektur fr die Brgerbeteiligung muss mit der Gesamtprojektplanung zusammengefhrt werden. ber die Integration in die Gesamtprojektplanung erhlt die Brgerbeteiligung einen klaren Stellenwert im Gesamtvorhaben und eine gewisse Verbindlichkeit. Die Prozessarchitektur strukturiert die Beteiligung nach fnf Einflussbereichen: 1. Sachlich: 2. Sozial: 3. Zeitlich: Welches Ziel wird mit der Beteiligung verfolgt? Wer sind die relevanten Akteure? Welche Laufzeit hat das Projekt? Welche Meilensteine bestehen?
4. Instrumentell: Welche Manahmen und Veranstaltungen sollen durchgefhrt werden? 5. Rumlich: Wo sollen die Veranstaltungen bzw. Ereignisse durchgefhrt werden?
Einsatzzeitpunkt
Die Prozessarchitektur sollte bereits im Vorfeld der Planungsphase zum Raumordnungs- und / oder Planfeststellungsverfahrens erstellt werden. Zustndig fr die Erstellung der Prozessarchitektur ist der Vorhabentrger. Zur Festlegung der Vorgehensweise sind die Informationen aus der Akteursanalyse und der Erfassung der Rahmenbedingungen unter Bercksichtigung der oben genannten Fragestellungen auszuwerten. Es ist davon auszugehen, dass die Beteiligung sich thematisch und bzgl. der Gruppe der Beteiligten vom Start des Vorhabens bis zu seinem Abschluss strker eingrenzen und differenzieren lsst. Zu Beginn der Planung sind die Beteiligung und die ausgewhlten Zielgruppen noch relativ breit angelegt und unspezifisch z. B. bei der Variantenentwicklung und -auswahl einer Trasse im Rahmen des Raumordnungsverfahrens whrend gegen Ende der Planung die Mglichkeiten der Ein-
Zustndigkeit Vorgehen
81
flussnahme auf die direkt Betroffenen beschrnkt ist z. B. Ausbautrasse einer Bahnstrecke und Manahmen zur Reduzierung der Lrmbeeintrchtigung. Potenziell Betroffene knnen daran beteiligt werden, die Architektur festzulegen. Leitende Fragestellungen sind z. B.: y y y Welche Zielgruppen sollen erreicht werden? Woran sollen die Zielgruppen beteiligt werden? Definition von Arbeitspaketen, die explizit Gegenstand der Brgerbeteiligung sein sollen. Welche Manahmen und Aktivitten (z. B. Brgersprechstunde, Informationsveranstaltung, Dialogforum) sollen durchgefhrt werden? Kalkulation der fr eine gelungene Kommunikation notwendigen Zeit. Zu welchem Zeitpunkt sollen die Zielgruppen beteiligt werden? Wo sollen diese Manahmen durchgefhrt werden? Welche Ansprache ist zu whlen, um eine gute Beteiligung zu gewhrleisten? Zudem sollten folgende Punkte in die berlegungen einflieen: Klare Projektrollen: Die Verantwortlichkeiten fr den Beteiligungsprozess sind zu benennen und die damit verbundenen Ttigkeiten klar zu definieren; Systemdiagnose (z. B. einflussreiche Gruppen und ihre Verbindungen untereinander); Termine zur internen Auswertung der durchgefhrten Beteiligungsmanahmen; Steuergruppen (In welcher Zusammensetzung werden die Prozesse gesteuert?); Arbeit mit verschiedenen Hierarchieebenen (z. B. Brgermeister und Brger); Arbeit in unterschiedlichen Gruppenkonstellationen (z. B. nur mit Grundbesitzern, mit Grundbesitzern und Naturschtzern); Grndung eines kontinuierlichen Beteiligungsforums (z. B. Runder Tisch, Dialogforum, Projektbeirat); Hhe der zur Verfgung stehenden Budgetmittel; Auswahl kompetenter Personen, die fr die Beteiligung verantwortlich sind. Es ist zu empfehlen, die entsprechenden Mitarbeiter hinsichtlich der Kommunikation mit den Beteiligten und einer positiven Einstellung zur Beteiligung zu schulen.
y y y y y
y y y y y y y y
Beteiligung, die von den Brgern als solche ernst genommen werden soll, kann nicht nebenbei passieren oder sporadisch eingesetzt werden. Vielmehr bedarf sie einer professionellen Organisation und eines zielgerichteten Managements. Hierfr muss der Beteiligungsprozess, wie er in der Prozessarchitektur entworfen wurde, in die Gesamtprojektplanung integriert werden. Das kann auch verhindern, dass es zu Zeitverzgerungen kommt. Die Durchfhrung von Beteiligungsverfahren kann parallel zu anderen Projektaktivitten, z. B. der technischen Projektplanung, der Datenerhebung oder der Erarbei-
82
tung bzw. Auswertung von Gutachten, eingeplant werden. Das projektbegleitende Beteiligungsmanagement umfasst den gesamten Beteiligungsprozess mit allen diesbezglichen Manahmen von der frhen Planungsphase im Raumordnungsverfahren bis zur Bekanntmachung des Planfeststellungsbeschlusses. Bei der Abstimmung der Beteiligungsmanahmen mit der Gesamtprojektplanung sollten folgende Aspekte bercksichtigt werden: y y Der Zeitplan fr die Brgerbeteiligung sollte mit der Gesamtprojektplanung synchronisiert und in das Projektmanagement integriert werden. Es ist sinnvoll, einen Informations- und Kommunikationsplan zu erstellen. Wichtig ist, dass alle am Projekt Beteiligten ber den aktuellen Stand und mgliche Absprachen informiert werden, damit sie die Brger mit identischen Informationen versorgen. Ein weiterer Aspekt des Beteiligungsmanagements ist die Kommunikation der organisations- bzw. institutionsinternen Haltung und Strategie nach innen und nach auen. Das bedeutet, dass innerhalb der Organisation eine Haltung in Richtung Offenheit und Fehlertoleranz entwickelt werden sollte. Ein ggf. vorhandenes Controlling und Risikomanagement sollte auch die Informationen aus der Akteursanalyse sowie die im Laufe des Beteiligungsprozesses erkennbar werdenden Konfliktpotenziale, z.B. im Hinblick auf Klagerisiken, aufgreifen und bercksichtigen.
Auf Basis dieser berlegungen kann ein Entwurf fr die Gestaltung des Gesamtprozesses entwickelt werden. Die Strukturen der Beteiligung knnen auch grafisch dargestellt werden (s. Abb. 10).
ProzessarchitekturimRahmenderPlanungvonBeteiligungsprozessen
Steuerkreis intern ErweiterterSteuerkreis mitBrgervertretern Konsultationsveranstaltung imVorfeld FormellesBeteiligungsverfahren
Bekanntmachung(B),Auslegung(A), Einwendungen(EW),ggf. Errterungstermin(ET)
EW
ET
Bekanntgabeder Ergebnisse DauerausstellungvorOrt Presseerklrungen
Abb. 10: Beispiel fr eine Prozessarchitektur im Kontext zum Planfeststellungsverfahren
83
Stolpersteine
Vernderungen der Situation knnen Anpassungen in der Prozessarchitektur erforderlich machen. So kann sich beispielsweise herausstellen, dass andere Varianten vorrangig und eventuell in einer anderen Konstellation als ursprnglich geplant bearbeitet werden mssen, und auch andere Betroffene zur Beteiligung zu motivieren sind. Es ist auch mglich, dass im Laufe des Prozesses neue Gruppierungen entstehen, oder dass sich Interessengruppen auflsen.
9.4
Zielsetzung
Informationsmanagement
Die Weitergabe und der Austausch von Informationen sind die erste Stufe und gleichzeitig die Basis fr alle weitergehenden Formen der Beteiligung. Die von einem Vorhaben Betroffenen und Interessierten haben einen groen Bedarf an Informationen. Nur auf ihrer Grundlage knnen sie sich ein Bild davon machen, welche Vernderungen und Auswirkungen durch das geplante Verkehrsprojekt zu erwarten sind. Grundstzlich sollten der Vorhabentrger und die Behrden in den jeweiligen Zustndigkeiten Brger frhzeitig darber informieren, wer sich wie und wo beteiligen kann, um sich fr die eigenen Belange einsetzen zu knnen. Das Informationsmanagement sollte bereits in der frhen Planungsphase (Ideenphase) ansetzen. Neben der Frhzeitigkeit ist die Kontinuitt der Informationsvermittlung innerhalb der jeweiligen Verfahrensebene sowie ber die verschiedenen Verfahrensebenen von der Bundesverkehrswegeplanung bis zur Planfeststellung mageblich. Gegenstand einer kontinuierlichen Information sind u.a. der Sachstand, der Planungsfortschritt, Ergebnisse von z. B. speziellen Lrm- oder Schadstoffgutachten sowie die Entscheidungen auf den verschiedenen Verfahrensebenen. Sollte ein Vorhaben nicht kontinuierlich ber die Verfahrensebenen fortentwickelt werden knnen und sich Verzgerungen im Planungs- oder Verfahrensablauf ergeben, entstehen aus der Sicht der Brgerbeteiligung unerwnschte zeitliche Pausen im Beteiligungsprozess. Tritt ein solcher Fall einer mehrjhrigen Planungspause ein, sollte die ffentlichkeit darber zumindest via Internet oder Presse informiert werden. Wird die Planung wieder aufgenommen, ist der Prozess der Brgerbeteiligung mit entsprechenden Informationen neu einzuluten.
Einsatzzeitpunkt
Zustndigkeit
Der Vorhabentrger ist im Zuge der Planung und der Erstellung von Gutachten und Verfahrensunterlagen fr das Informationsmanagement zustndig. Die Zustndigkeit fr die Bereitstellung verfahrensbezogener Informationen u. a. zur Einleitung des Verfahrens, zur Offenlegung der Verfahrensunterlagen, zu Beteiligungsfristen und dem Errterungstermin liegt bei der jeweiligen verfahrensfhrenden Behrde. Im laufenden Verfahren sollte zwischen Vor-
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habentrger und der verfahrensfhrenden Behrde eine enge Abstimmung zur Kommunikation und Information stattfinden. Auf der Ebene der Bundesverkehrswegeplanung ist das BMVBS fr die Bereitstellung von Informationen zustndig. Auf den verschiedenen Verfahrensebenen der Verkehrswegeplanung sollte allgemein ber die Zielsetzung, den Gegenstand der Planung, die Planungsstufe, das Verwaltungsverfahren sowie die informellen und formellen Beteiligungsmglichkeiten informiert werden. Wichtig ist, dass den Brgern vermittelt wird, auf welcher Verfahrensebene welche Entscheidungen mit welcher Bindungswirkung getroffen werden und welche Entscheidungen bereits auf einer vorgelagerten Verfahrensebene getroffen wurden. Zu jedem Punkt der Informations- und Kommunikationsplanung ist festzustellen, wer erreicht werden soll und welche Informations- und Kommunikationsmittel zum Einsatz gebracht und kombiniert werden sollen. Die Mglichkeiten sind vielseitig, z. B.: y y y y y y y y Anzeigen oder Artikel in der lokalen, regionalen oder berregionalen Presse; Reportagen, Gesprchsrunden im Fernsehen, Interviews im Rundfunk und Fernsehen; Nutzung von Vernetzungsseiten (Facebook, Twitter etc.); Eigene Internetseite, Online-Plattformen; Briefe, Faltbltter, Hauswurfsendungen; Plakate, Broschren, Infownde, Ausstellungen, Brgerinformationszentrum; Direkte Gesprche im formellen oder informellen Rahmen; Prsentationen und Diskussionen im Rahmen von Veranstaltungen.
Vorgehen
Die Pressearbeit und die Nutzung des Internets werden aufgrund ihrer besonderen Bedeutung in den Kap. 9.4.1 und 9.4.2 noch einmal gesondert aufgegriffen. Wesentlich ist, die erforderlichen Informationen in einer Form zur Verfgung zu stellen, die fr die Brger verstndlich ist, ohne dass wichtige Sachinformationen verloren gehen. Darber hinaus sollte darauf geachtet werden, dass der Umfang der Informationen von den Brgern auch zu bewltigen ist. Auerdem ist bersetzungsarbeit in Bezug auf die inhaltlichen Diskussionsgegenstnde zu leisten: Von fachlich hochkomplexen Texten der Planungs- und Antragsunterlagen hin zu verstndlich formulierten Zusammenfassungen, die ein Laie nachvollziehen kann. Besondere Bedeutung kommt hier allgemein verstndlichen, nichttechnischen Zusammenfassungen zu, die sich nicht nur auf die Unterlagen zur SUP oder UVP ( 6 Abs.3 Satz 2 und 14g
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Abs.2 S.3 UVPG), sondern auf darber hinausgehende Planungs- und Verfahrensunterlagen bis hin zu z.B. Planfeststellungsbeschlssen beziehen sollten. Die sorgfltige Auswahl und Aufbereitung von fr die Brger sinnvollen Informationen kann diese einerseits von der Ernsthaftigkeit der Beteiligungsbemhungen berzeugen und andererseits den Umfang der Informationen auf das Ma reduzieren, das fr die Brger von Bedeutung ist. Gleichzeitig sind sachliche Informationen zum Vorhaben ein entscheidendes Instrument, um fehlendes Wissen oder Fehlinformationen in der ffentlichkeit aufzuklren. Hier werden die Weichen fr den Aufbau von Vertrauen durch Transparenz gestellt. Brger sollten aber neben den reduzierten und bersetzten Texten auch die Mglichkeit haben, die Planungsdokumente und Gutachten in der Originalform einzusehen. Der Sorge, dass bei der Transformation wichtige und eventuell kritische Punkte unterschlagen werden, kann so begegnet werden. Um genauer zu erfahren, welche Informationen relevant sind, sollte ein intensiver Kontakt zu den Brgern gehalten werden, um so ihre Meinung zu erfahren, diese zu diskutieren und ihre Bedenken und ngste wahrzunehmen. Daraus kann der Vorhabentrger ableiten, welche Informationen fr Brger besonders wichtig sind, damit diese ihre Betroffenheit realistisch einschtzen knnen. Auf der Basis der Akteursanalyse (s. Kap. 9.1) knnen verschiedene Schwerpunktsetzungen fr unterschiedliche Gruppen von Betroffenen vorgenommen werden. Die Gruppen kristallisieren sich z. B. ber die auf der jeweiligen Verfahrensebene zu prfenden Alternativen bzw. Varianten und der damit einhergehenden unterschiedlichen Betroffenheit heraus. Des Weiteren sollten folgende Aspekte bercksichtigt werden: y Informationen z. B. zur Planung bzw. zum Vorhaben und zum Planungsfortschritt, Informationsmaterial sowie Untersuchungsrahmen und Verfahrensunterlagen sollten grundstzlich frhzeitig z. B. auch im Internet zusammengestellt und mglichst regelmig aktualisiert werden, es sei denn, es handelt sich um interne Vorberlegungen, Unterlagen, die Geschfts- oder Betriebsgeheimnisse beinhalten, oder solche, an deren Vertraulichkeit ein berechtigtes Interesse besteht. Die Verffentlichung von planerischen Lsungsvorschlgen knnte bereits erfolgen, bevor endgltige Planungs- und Antragsunterlagen vorliegen. Indem der Vorhabentrger die Brger ber den Verlauf und jeweiligen Stand der Planung informiert und konsultiert, knnen die Brger an der Entwicklung teilhaben. So kann ein konstruktiver Planungsprozess entstehen, bei dem ber einen regelmigen Austausch entsprechende Kritik und Anregungen bercksichtigt werden knnen.
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Es wird vorgeschlagen, frhzeitig die relevanten Informationen zur technischen Planung und mglichen Alternativen sowie die Ergebnisse von Fachgutachten, wie Lrmprognosen oder Landschaftsbildbewertungen in den Beteiligungsprozess einzubringen. Planungsunterlagen knnen z. B. im Internet zum Herunterladen oder auf DVD oder USB-Stick verfgbar gemacht werden. Visualisierungen und Hrproben auf der Internetseite des Projektes knnen helfen, den Abstraktionsgrad der Planung zu senken. Je nachdem, welche inhaltlichen Punkte mit den Brgern diskutiert werden, sollten auch bei Brgerveranstaltungen die genannten Instrumente wie z. B. computergesttzte Visualisierungen der Vernderung des Landschaftsbildes oder Hrproben beim Konfliktthema Lrm oder Planungsausstellungen mit dem Ziel einer moderierten Informationsvermittlung eingesetzt werden. Dafr lassen sich IT-gesttzte Planungsmethoden nutzen, die technische sowie geo- und topografische Daten eines Vorhabens digital erfassen und verschneiden knnen. Nicht nur die Prfung alternativer Trassenverlufe, sondern auch Plannderungen sind in diesen Fllen vergleichsweise einfach umzusetzen. Zudem kann die Auswirkung einer nderung auf die Projektkosten direkt abgerufen werden. Kontinuierliche Information sollte auch darber erfolgen, wie mit Kritik, Bedenken und Verbesserungsvorschlgen umgegangen wird, wo Aspekte unter Umstnden in der weiteren Planung bercksichtigt werden oder warum eine Bercksichtigung nicht mglich ist. Um eine Verzahnung mit der Pressearbeit zu erreichen, kann es sinnvoll sein, eine interdisziplinre Arbeitsgruppe mit entsprechenden Fachkompetenzen einzusetzen
Stolpersteine
Potenziell von der Planung Betroffene bringen Vorhabentrgern groer Verkehrsinfrastrukturprojekte hufig zunchst ein ausgeprgtes Misstrauen entgegen. Das wird sich nicht durch eine einmalige gute Informationsbereitstellung ndern. berzeugen kann erst eine lngerfristige, transparente und kontinuierliche Informationspolitik, die eine Vertrauensbasis schafft. Eine weitere Gefahr besteht in der berfrachtung des Beteiligungsprozesses mit Informationen. Zu wenig Information macht meist misstrauisch; zu viel Information kann berfordern und verwirren.
9.4.1 Pressearbeit
Die Pressearbeit sollte aktiv zur Darstellung der Zielsetzung des Projektes, des Prozesses und der Ergebnisse der Brgerbeteiligung beitragen. Ein Vorhabentrger sollte die Pressearbeit auch dazu nutzen, um auf eine negative Berichterstattung und Fehlinformationen von Projektgegnern zu reagieren und diese ffentlich zu korrigieren. Ein weiterer Aspekt ist das Erreichen und Aktivieren auch der Projektbefrworter.
Zielsetzung
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Einsatzzeitpunkt
Die Pressearbeit sollte frhzeitig beginnen und kontinuierlich erfolgen. Insbesondere kann die Pressearbeit zu Beginn eines Vorhabens die Akteursanalyse untersttzen (s. Kap. 9.1), indem erste Presseinformationen ber die Zielsetzung des Projektes und die ersten planerischen berlegungen die mglichen Betroffenen (Projektgegner sowie -befrworter) erreichen und zur Beteiligung aktivieren. Die Pressearbeit sollte sich prozessbegleitend ber alle Planungs- und Verfahrensschritte des jeweiligen Verfahrens erstrecken. Sie beginnt im gnstigsten Fall bereits in der Bundesverkehrswegeplanung und setzt im weiteren Ablauf grundstzlich in der frhen Planungsphase im Vorfeld des Raumordnungs- bzw. des Planfeststellungsverfahrens an. Sofern zwischen den Verfahren lange Zeitrume oder Pausen liegen, sollte bei Wiederaufnahme der Planungen eine aktive Pressearbeit erfolgen. Hauptschlich ist der Vorhabentrger fr die Pressearbeit zustndig. Er sollte die Pressearbeit neben der projektbezogenen Darstellung aktiv zur Information ber den Prozess und die Ergebnisse der Brgerbeteiligung sowie fr Stellungnahmen und Reaktion auf die Berichterstattung von Projektgegnern nutzen. Die verfahrensfhrende Behrde sowie die Stdte und Gemeinden bernehmen mit ihrer Pressearbeit eine besondere Funktion im Rahmen der Brgerbeteiligung, indem sie beispielsweise mittels Tageszeitungen ber den Beginn der Auslegung, Ort und Beginn des Errterungstermins und ber den Abschluss des Verfahrens informieren.
Zustndigkeit
Vorgehen
Der Umgang mit der Presse erfordert besondere Aufmerksamkeit. Die Presse kann frderlich, durch unausgewogene Berichterstattung jedoch auch hinderlich fr die Aufarbeitung von Konflikten und letztlich die Akzeptanz eines Vorhabens oder die Brgerbeteiligung selbst sein, da sie die Meinungsbildung und Wahrnehmung durch die ffentlichkeit wesentlich beeinflusst. Die Beachtung einiger Grundregeln kann zu einer guten und ausgewogenen Berichterstattung durch die Presse beitragen, siehe hierzu einige Tipps zum Umgang mit der Presse nach KSTERS (2012) und MAI (2008). y Grundstzlich ist zu klren, ob die Pressemedien eine bestimmte Grundeinstellung zu einem Projekt einnehmen oder eine spezifische Zielgruppe (Projektbefrworter, -gegner) vertreten oder ansprechen. Journalisten sollten als wichtige Begleiter des Prozesses verstanden werden, mit denen ber einen lngeren Zeitraum zusammengearbeitet wird. Daher sollten feste und kompetente Ansprechpartner fr die Pressearbeit eingeplant werden. Bezglich des Informationsgehalts von Pressemitteilungen, Interviews und Pressekonferenzen sollte darauf geachtet werden, dass nicht nur ber Erfolge aus Sicht des Vorhabentrgers, sondern auch ber Kritik und den Umgang mit ihr berichtet wird.
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y y y
y y
Informationen sollten frhzeitig an die Presse gegeben werden, damit nicht der Eindruck entsteht, dass Informationen zurckgehalten werden. Eine proaktive Ausrichtung erhht das Vertrauen und die Bereitschaft, ausgewogen zu informieren. Pressegesprche mssen gut vorbereitet werden. Je sortierter, anschaulicher und zielgerichteter das Thema platziert wird, umso eher erscheinen die gewnschten Aspekte in der Presse. Die Aufbereitung von Informationen sollte mglichst anschaulich und praktisch sein. Auf negative Berichtserstattung und Fehlinformationen durch Projektgegner sollte sachlich und unaufgeregt reagiert werden. Um Missverstndnisse zu vermeiden, sollte mit den Journalisten mglichst vereinbart werden, dass Zitate, Interviews etc. vor deren Verffentlichung gegengelesen werden drfen. Alle Mitarbeiter, die mit der ffentlichkeit, speziell der Presse in Kontakt kommen, sollten dafr entsprechend geschult sein. Der Medieneinsatz und die Pressearbeit sollten in die Gesamtprojektplanung und das Projektmanagement integriert werden, so dass alle Mitarbeiter, die mit der ffentlichkeit in Kontakt kommen, laufend ber den Projektfortschritt informiert sind.
Stolpersteine
Die Berichterstattung in der Presse lsst sich nicht steuern. Es ist also auch bei guter Informationsgrundlage mit berraschungen zu rechnen. Eine breite Streuung kann zum Ausgleich schlechter Presse fhren. Ebenso kann im Laufe der Zeit eine vertrauensvolle Zusammenarbeit mit mglichst verschiedenen Zeitungen und Journalisten aufgebaut werden.
9.4.2 Nutzung des Internets

Das Internet sollte aktiv zur Darstellung der Zielsetzung des Projektes, des Prozesses und der Ergebnisse der Brgerbeteiligung genutzt werden. Mit dem Internet wird ohne greren Aufwand ein sehr groer Personenkreis erreicht. Eine aktuelle Umfrage des TNS-EMNID-Instituts im Auftrag der Bertelsmann-Stiftung aus dem Jahr 2012 ergab, dass etwa drei Viertel der Bevlkerung Online-Informationen zu geplanten Projekten nutzen bzw. nutzen wrden (TNS EMNID 2012). Die Einrichtung einer kontinuierlichen Internet-Plattform zum Projekt sollte eine tragende Sule eines umfassenden Beteiligungskonzeptes bilden. Dabei knnen die Beteiligungsformen der Information und der Konsultation zum Tragen kommen. Mittels projektbezogener Internetseite knnen z. B.: y Informationen ber das Projekt und den Prozess der Brgerbeteiligung (Inhalte, Informationen, Gutachten) und die Dokumentation der Ergebnisse der Brgerbeteiligung weitergegeben werden, ber die Projektfortschritte durch die Unterscheidung von Aktueller Stand und Archiv informiert werden,
Zielsetzung
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y y y
Interessierte frhzeitig ber relevante Veranstaltungen anhand eines fortlaufend aktualisierten Terminplans informiert werden, Meinungen und Kommentare zu einzelnen Fragen eingeholt werden; dazu knnen auch Online-Plattformen eingerichtet werden, der ffentlichkeit eine Plattform zum Austausch von Informationen angeboten werden (z. B. hufige Fragen und Antworten, Blog, Chat).
Einsatzzeitpunkt
Das Internet sollte als kontinuierliches Informations- und Kommunikationsmedium eingesetzt werden. Daher ist zu empfehlen, den Beteiligungsprozess bei Grovorhaben ber alle Planungs- und Verfahrensebenen mglichst durch eine kontinuierlich geschaltete und aktualisierte Internet-Plattform mit einem entsprechenden Informationsangebot zu begleiten. Fr den projektbezogenen Internetauftritt ist der Vorhabentrger zustndig. Zustndig fr eine Internetseite zum Raumordnungs- und Planfeststellungsverfahren ist die verfahrensfhrende Behrde. Sie kann den Internet-Auftritt z. B. zur Information ber den Untersuchungsrahmen, zur Information ber die Auslegung der eingereichten Unterlagen, das uern von Einwnden und Ort und Uhrzeit des Errterungstermins sowie zur Information ber die jeweilige Entscheidung nutzen. Ggf. sind berschneidungen zwischen den einzelnen Seiten mglich. Das Internet sollte als kontinuierliches Informations- und Kommunikationsmedium eingesetzt werden. Eine vom Vorhabentrger betriebene Internetseite knnte die in Abb. 11 illustrierten Rubriken und Themenfelder umfassen.
Zustndigkeit
Vorgehen Inhalte und Aufbau einer Internet-Plattform
Abb. 11: Kernelemente einer Internetseite des Vorhabentrgers (angelehnt an Femern Infocenter Burg 2012 und Dietrich 2012)
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Zu den mageblichen Informationen fr die Brgerbeteiligung im Internet gehren: y Kerndaten zum Projekt/Vorhaben (Information zum Vorhaben und Vorhabentrger, Bedarf, Verkehrsprognose, Planungsziele, Zeitplan, Stand der Planung, Ergebnisse der abgeschlossenen Verfahrensebenen, aktuelle Verfahrensebene); Kontaktdaten, Aufgabenbereiche und Zustndigkeiten der wichtigsten am Beteiligungsprozess mitwirkenden Akteure einschlielich der zustndigen Behrden; Information, wann fr wen welche Beteiligungsmglichkeiten bestehen und rechtliche Rahmenbedingungen, die darber Auskunft geben, welche Mitsprache mglich ist (Mglichkeiten und Grenzen der Beteiligung); Information ber den laufenden Prozess der Brgerbeteiligung (Inhalte, Termine, Informationen, Gutachten) und Dokumentation der Ergebnisse der Brgerbeteiligung (im Archiv, Mediathek); Je nach Projekt ggf. Informationen zur technischen Planung, Alternativplanungen, Ergebnisse von Fachgutachten, Lrmprognosen, Hrproben, Landschaftsbildbewertungen und Visualisierungen; Mglichkeiten, wesentliche Informationen, Plne und Gutachten herunterzuladen; Information ber kontinuierliche Beteiligungsformen (wenn vorhanden). Dabei knnen z. B. Sitzungen von Dialogforen als Mitschnitt (Sehen on Demand) oder in Echtzeit (Livestream) auf der Internetseite des Projekts bertragen werden. Dazu kann auch auf eine externe Internet-Seite verwiesen werden.
y y
Auch auf der Ebene des Bundesverkehrswegeplans 2015 werden die Informations- und Beteiligungsmglichkeiten des Internets genutzt. Die Endberichte der abgeschlossenen Forschungsprojekte und die Unterlagen der Verbndebeteiligung sind im Internet verffentlicht; auch knftig werden dort Forschungsergebnisse als prozessbegleitende Informationen zur Methodik sowie Ergebnisse zum Gesamtprozess publik gemacht. Zudem soll ein Projektinformationssystem ber die erwogenen Vorhaben und die relevanten Informationen und Bewertungsergebnisse Auskunft geben. Jedem interessierten Brger soll es mglich sein, sich ber die Planungs- und Berechnungsgrundlagen der Bundesverkehrswegeplanung zu informieren. Weiterhin soll die Mglichkeit fr Brger, Stellungnahmen abzugeben, ber das Internet organisiert werden. Beispielsweise werden die Konsultationsprozesse zur Grundkonzeption ebenso wie die Strategische Umweltprfung weitestgehend internetbasiert durchgefhrt. Mit folgenden, exemplarisch genannten Werkzeugen kann im Rahmen einer Internet-Plattform eine Konsultation von Brgern ermglicht werden:
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Brgerdialog: Brger knnen unter der Rubrik Brgerdialog in einem Online-Formular ihre Fragen eingeben. Der Vorhabentrger und die von ihm beauftragten Gutachter greifen die sie betreffenden Themen auf und nehmen hierzu Stellung. Der Dialog ist fr alle Besucher der Plattform einsehbar. Webchat: Bei dieser Form der internetgesttzten Kommunikation auf der Internet-Plattform erfolgt die Kommunikation und Konsultation der Brger in Echtzeit und nicht ber eine lange Zeit versetzt. Die Kommunikation hat Gemeinsamkeiten zum mndlichen Gesprch. Die teilnehmenden Brger geben ihre Fragen und Einwnde in ein Eingabefeld und versenden diese. Der vom Vorhabentrger oder der zustndigen Behrde eingesetzte Mitarbeiter kann den Beitrag, der fr alle Chat-Beteiligten sichtbar ist, beantworten. Blog: Den Beteiligten wird in Form eines Blogs die Mglichkeit geboten, sich anhand von einzelnen Beitrgen (Posts) kontinuierlich ber das Projekt auszutauschen und mittels Feeds (z.B. RSS) zu informieren. Die Gesamtheit der Beitrge wird dabei dokumentiert und kann anhand von Themenbereichen (Threads) nachverfolgt werden. Die Moderation eines Blogs knnte durch den Verfahrenstrger erfolgen.
Der Entwurf eines Gesetzes zur Frderung der elektronischen Verwaltung sowie zur nderung weiterer Vorschriften (E-Government-Gesetz) sieht eine Erweiterung der Online-Beteiligungsmglichkeiten bei formellen Verfahren vor. Aber auch bis zu einer gesetzlichen Neuregelung werden es die Brger zu schtzen wissen, wenn sie wie bereits in Bayern, Hessen und RheinlandPfalz fr das Raumordnungsverfahren (Art. 25 Abs. 5 S. 2 und 3 BayLPlG resp. 18 Abs. 6 S. 5 und 6 HLPG resp. 17 Abs. 7 S. 3 und 6 LPlG RP) gesetzlich vorgesehen auch auf diesem Wege informiert und in das Verfahren eingebunden werden.
Stolpersteine
Obwohl die Nutzung des Internets mittlerweile weite Verbreitung findet, ist dennoch nicht jeder Brger damit vertraut, wodurch mglichweise Brger und Betroffene von der Beteiligung ausgeschlossen werden knnten. Im Ergebnis sind die Beteiligung und das Informationsmanagement ber das Internet grundstzlich mit anderen Informationsmedien zu kombinieren. Daher bleibt es wichtig, Informationen auch ber Druckmedien zu vermitteln.
9.5
Informations- und Konsultationsveranstaltungen
Die Beteiligung von Brgern erfolgt hufig im Rahmen von Informationsund Konsultationsveranstaltungen. Die Faktoren, die den Aufbau und Ablauf einer solchen Veranstaltung bestimmen (s. Akteursanalyse, Konfliktfelder, Rahmenbedingungen der Brgerbeteiligung, Gesamtprojektplanung) sind sehr vielfltig, so dass eine allgemeingltige Anleitung nicht mglich ist. Deshalb wird im weiteren Verlauf mit Beispielen gearbeitet, die als Anregung fr die passgenaue Entwicklung eigener Veranstaltungsplanungen dienen
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knnen. Methoden zur Gestaltung von Veranstaltungen sind in zahlreichen Handbchern beschrieben und werden hier nur im Kontext von konkreten Beispielen genannt (s. Kap. 9.7, 9.8). Grundstzlich sind Informations- von Konsultationsveranstaltungen zu unterscheiden. Whrend Informationsveranstaltungen der reinen Information der Brger dienen und keine aktive Einflussnahme der Brger auf den Planungsprozess zulassen (Informationen bekommen oder einholen), zielen Konsultationsveranstaltungen darauf ab, dass die Brger zu den Informationen aktiv Stellung nehmen und ihre Meinung uern knnen (Meinung einholen bzw. uern). Informations- und Konsultationsveranstaltungen sind in der Regel Bestandteil der informellen Beteiligung und knnen beschrnkt auf Information auch ergnzend zu einem formellen Raumordnungs- oder Planfeststellungsverfahren durchgefhrt werden. In der Planungsphase untersttzen sie den Ansatz einer frhzeitigen und auf Kontinuitt bedachten Brgerbeteiligung bereits im Vorfeld des formellen Verfahrens. Dahingegen zielen Informationsund Konsultationsveranstaltungen im Verfahren darauf ab, Brgern die Planungsunterlagen zu erklren und sowohl diesbezgliche Fragen als auch solche zu den Verfahrensablufen und Beteiligungsschritten zu beantworten. Zustndig fr die Durchfhrung von Informations- und Konsultationsveranstaltungen ist der Vorhabentrger oder mglicherwiese auch die zustndige Behrde, z.B. im Anhrungsverfahren. Auf der Ebene der Bundesverkehrswegeplanung ist das BMVBS fr die Durchfhrung von Informations- und Konsultationsveranstaltungen zustndig. Bei der Gestaltung von Beteiligungsveranstaltungen sollten fr die Kommunikation mit den Brgern und speziell mit Betroffenen einige Grundregeln bercksichtigt werden: y Erste Voraussetzung fr eine gelungene Kommunikation mit Brgern ist die innere Haltung, dass deren Beteiligung legitimer und wichtiger Bestandteil des gesamten Verfahrens ist. Das bedeutet, dass innerhalb der Organisation eine Haltung in Richtung Offenheit und Fehlertoleranz sowie Bereitschaft zur Einsicht und zur berarbeitung der Planung entwickelt werden muss. Zunchst sollte zugehrt werden. Zuhren wirkt als erster Schritt der Kommunikation deeskalierend und ist die Grundlage dafr, auf die Bedenken einzugehen und Lsungen anbieten zu knnen. Die Brger sollten in der Kommunikation feststellen knnen, dass ihre Anliegen ernst genommen werden. Hier kommt den Informationsveranstaltungen in der Planungsphase sowie den Brgersprechstunden whrend der Auslegungsphase besondere Bedeutung zu.
Zielsetzung
Einsatzzeitpunkt
Zustndigkeit
Vorgehen
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Zielsetzung der Veranstaltung
Es sollte dafr gesorgt werden, dass alle Gruppierungen (sowohl die Projektbefrworter als auch die Projektgegner) die Mglichkeit haben, ihre Themen und Anliegen z. B. auf einer Informationsveranstaltung vorzubringen. Erluterungen sollten erst eingebracht werden, wenn die Anliegen der Brger verstanden sind und dies von den Brgern auch so wahrgenommen wird. Die Brger sollten zu relevanten Informationen Zugang haben. Dabei kann es sich um den behrdlichen UVP-Untersuchungsrahmen und die Stellungnahmen der Behrden, die parallel zur Auslegung zur Verfgung gestellt werden knnen, handeln. Wenn ein Protokoll zu einem Gesprch oder einer Veranstaltung erstellt wird, sollte es auch an die Beteiligten weitergereicht werden. Zu denken ist an die Protokollierung der wesentlichen Bedenken und Anregungen, die im Rahmen der Brgersprechstunde oder einer Informationsveranstaltung fr Brger im Rahmen des Raumordnungsverfahrens oder des Planfeststellungsverfahrens geuert wurden.
Diese Grundregeln der Kommunikation sollten alle Mitarbeiter des Vorhabentrgers und einer Behrde beherrschen. Hilfreich knnen spezielle Schulungen fr die Mitarbeiter sein, in denen diese die Haltung zur Beteiligung reflektieren und geeignete Kommunikationsstrategien praktisch ben knnen.
9.5.1 Planung von Veranstaltungen

Magebend fr die Wahl der methodischen Ausgestaltung sind neben den Projektcharakteristika in erster Linie die Zielsetzung und die Teilnehmer der Veranstaltung, also Brger(initiativen), Projektbefrworter und -gegner. Generell kann die Veranstaltung dazu dienen, die Brger zu informieren und/ oder zu konsultieren (zu kontinuierlichen Beteiligungsforen s. Kap. 9.6). ber diese generelle Entscheidung hinaus gilt es, konkrete Ziele fr eine Veranstaltung zu definieren. Die Konzentration auf nicht zu hoch gesteckte Ziele erleichtert den Austausch mit den Brgern. Klare Definitionen sind in Bezug auf die Inhalte und die Form der Beteiligung Information oder Konsultation erforderlich. Die Ziele lassen sich aus der Prozessarchitektur (s. Kap. 9.3) ableiten.
Zielgruppe der Veranstaltung
Alle Komponenten der Veranstaltungsplanung richten sich an den Zielgruppen aus. Zu welchem Zeitpunkt bestimmte Inhalte und Fragestellungen mit einer bestimmten Zielgruppe bearbeitet werden sollen, wird bereits in der Prozessarchitektur geplant. In der Regel finden zu Beginn eines Beteiligungsprozesses Veranstaltungen fr eine breite ffentlichkeit statt, wohingegen die Veranstaltungsangebote und -inhalte im weiteren Verlauf spezifischer werden.
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Nach Klrung der Zielsetzung, der Zielgruppe und der Rahmenbedingungen kann ber das methodische Vorgehen nachgedacht werden. Dies hngt davon ab, ob eine Veranstaltung zur Informationsvermittlung oder eine punktuelle interaktive Veranstaltung zur Erarbeitung von Inhalten auf der Ebene der Konsultation oder ein kontinuierliches Beteiligungsforum (s. Kap. 9.5, 9.6) geplant werden soll. In Abhngigkeit von diesen Faktoren und auch dem Zeitfaktor kann die Abfolge der Veranstaltung geplant werden. Dazu gehren z. B. Wechsel zwischen Plenum, Arbeiten in Gruppen, Arbeitsphasen und Pausen. Eine abwechslungsreiche Gestaltung erhht die Aufnahmefhigkeit. Die methodischen Mglichkeiten zur Ausgestaltung von Veranstaltungen sind breit gefchert und reichen von Diskussionen in groen Formaten bis hin zu Sitzungen in Kleingruppen. Die Literatur zum Thema ist umfangreich und praxisorientiert (s. Quellen und Literaturverzeichnis). Bewhrt haben sich im Rahmen von Beteiligungsverfahren Methoden wie: y y y die klassische Aufteilung in kleine Arbeitsgruppen; interaktive Planungsstnde, an denen jeweils ein Aspekt des Vorhabens prsentiert wird und kommentiert werden kann (vgl. Tab. 12); das World Cafe, in dem Themen in wechselnden Kleingruppen besprochen werden, um die wesentlichen bereinstimmungen in einer Gruppe zu einem Thema herauszufiltern; die Planungszelle, um intensiv mit Beteiligten an einer Fragestellung und deren Lsung zu arbeiten.
Veranstaltungskonzept
Die Zeitplanung sollte unvorhersehbaren Ereignissen Rechnung tragen, damit darauf adquat reagiert werden kann. Bei der Auswahl der Rumlichkeiten und der Ausstattung spielen Aspekte wie Ort, Raum, Versorgung und Preis eine Rolle. Die Wahl eines regionalen Treffpunkts fr eine Veranstaltung gibt Brgern ggf. mehr Sicherheit und der Veranstaltung einen gewissen selbstverstndlichen Charakter. Die Wahl eines attraktiven Orts kann eine zustzliche Motivation zur Teilnahme sein. Die Verortung des Ereignisses im Planungsraum bzw. am Vorhabenort kann zur anschaulicheren Vermittlung von Informationen beitragen. Die notwendige Raumgre ist bei offenen Einladungen oft schwer einzuschtzen. Eine Mglichkeit, wie mit dieser Unsicherheit umgegangen werden kann, besteht darin, den Raum tendenziell grer auszuwhlen und zur Schaffung einer konstruktiven Arbeitsatmosphre die Mglichkeiten der Raumteilung, z. B. durch Stellwnde, vorzusehen. Wird die Besichtigung am Vorhabenort oder eine Art Rundreise durch den Planungsraum beabsichtigt, sollte ggf. die Mglichkeit fr mehrere Rundgnge, Ersatzbusse etc. geschaffen werden.
Zeitbedarf
Rumlichkeiten und Ausstattung
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Fr bestimmte Veranstaltungsformen sind Reihenbestuhlungen ungeeignet, da unterschiedliche Arbeitsformen ermglicht werden sollen. Um eine gleiche Augenhhe mit den Brgern herzustellen, kann es sinnvoll sein, auf ein Podium zu verzichten oder nur den Moderator bzw. den Organisator der Veranstaltung dort zu platzieren. Die technische Ausstattung des Raumes z. B. mit Beamer, Leinwand und Moderationswnden richtet sich danach, mit welchen Medien die Informationen vermitteln werden und welche weiteren Methoden zur Einbeziehung der Teilnehmer vorgesehen sind.
Verpflegung
Eine Veranstaltung kann immer durch Pausen oder eine entspannte Anfangsphase aufgelockert werden. Der informelle Austausch kann wesentlich zur Verstndigung beitragen. Dabei gehrt das leibliche Wohl zu einer guten Atmosphre.
9.5.2 Einladung zur Veranstaltung

Die Einladung, an einer Veranstaltung teilzunehmen, kann ber die Zeitung als Anzeige erfolgen. Es knnen aber ggf. auch andere Medien wie Postwurfsendungen, Online-Plattformen oder soziale Netzwerke genutzt werden. Eine Anzeige in der lokalen und/oder regionalen Presse sollte so verfasst sein, dass jeder Leser versteht, um welches Vorhaben es sich handelt, welcher Planungsstand aktuell ist und welches Ziel mit der Veranstaltung verfolgt wird. Es knnen Wurfsendungen mit Faltblttern oder Briefen eingesetzt werden, wenn die Ansprache und Beteiligung bestimmter Gruppen gewnscht ist. Diese Schreiben sollten den Charakter einer persnlichen Einladung haben. Dabei ist zu verdeutlichen, inwieweit die jeweilige Entscheidung beeinflusst werden kann (z. B.: Wirken Sie mit bei der Wahl der genauen Trassenfhrung!).
9.5.3 Dokumentation und Weiternutzung der Ergebnisse

Die Erarbeitung gemeinsamer Ergebnisse setzt voraus, dass der Grad der Verbindlichkeit der Ergebnisse klargestellt wird. Dies gilt sowohl fr Ergebnisse aus punktuellen Veranstaltungen der Konsultation als auch fr kontinuierliche Beteiligungsforen. Dabei kann es Verbindlichkeiten auf sehr unterschiedlichen Stufen geben, z. B. Vertretung der Ergebnisse in weiteren Gremien oder Bercksichtigung der Ergebnisse in Abwgungsprozessen. Grundstzlich gilt, dass Ergebnisse von Beteiligungsprozessen dokumentiert werden sollten, um im weiteren Planungs- und Zulassungsprozess Bercksichtigung finden zu knnen. Das gilt fr einvernehmliche wie auch gegenstzliche Auffassungen. Allen Beteiligten sollte jedoch klar sein, dass z. B. Runde Tische ein Planfeststellungsverfahren nicht ersetzen knnen. Bei den im Folgenden vorgeschlagenen Veranstaltungen ist somit keine juristische Bindung an die Ergebnisse
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gegeben. Zudem mssen die Brger darauf hingewiesen werden, dass die Protokollierung nicht mit der frmlichen Erhebung von Einwendungen gleichgesetzt werden darf und dass sonst die Gefahr einer Prklusion besteht. Eine klare Aussage der beteiligten Gruppierungen bzgl. der Bereitschaft, im Rahmen ihrer rechtlichen Mglichkeiten gemeinsame Ergebnisse als verbindlich anzunehmen, kann im Vorfeld die Bereitschaft aller Seiten erhhen, sich in einem Beteiligungsprozess zu engagieren. Allerdings haben solche gemeinsamen Lsungen keine Bindungswirkung gegenber der jeweils verfahrensfhrenden Behrde. Vorhabentrger sollten genau darber informieren, wie und wann die Ergebnisse der jeweiligen Veranstaltung in den weiteren Planungsprozess einflieen werden. Dieser Prozess kann am Ende einer Veranstaltung durch schriftliche Niederlegung der gefundenen Lsung(en) gestrkt werden. Auf eine solche Vereinbarung knnen die Brger verweisen, wenn der Vorhabentrger in der Planung die Ergebnisse nicht bercksichtigt oder andere Schwerpunkte setzt. Grundstzlich sollten die Ergebnisse der informellen Beteiligung in die Abwgungsentscheidung der verfahrensfhrenden Behrde eingehen. Dazu sollten die Beteiligungsschritte in einem Bericht dokumentiert werden, der die wesentlichen Ergebnisse zusammenfasst und aufzeigt, bei welchen Themen ein Konsens bzw. Dissens besteht. Dieser Bericht sollte der verfahrensfhrende Behrde zur Verfgung gestellt werden.
9.6
Dialog- und Beteiligungsforen

Zielsetzung
Eine kontinuierliche Form der Beteiligung bieten die Dialog- und Beteiligungsforen. Begriffe wie z. B. Dialogforum, Runder Tisch oder Projektbeirat bezeichnen Methoden einer kooperativen Beteiligung und sind weder eindeutig definiert noch werden sie einheitlich eingesetzt. Den Methoden ist gemein, dass die Beteiligungsverfahren mit einer festen Teilnehmerschaft in meist regelmigen Abstnden ber einen lngeren Zeitraum erfolgen. Da es sich um die Zusammenarbeit einer Gruppe ber einen lngeren Zeitraum handelt, kann hier tatschlich von einem aktiven Beteiligungsprozess gesprochen werden, in dem zahlreiche Themenkomplexe diskutiert und Kompromisslsungen entwickelt werden knnen. Bei den Dialog- und Beteiligungsforen wird in der Regel ein Moderator oder Mediator ber die gesamte Zeit mit der Begleitung beauftragt, der weitreichendere Aufgaben als die Gestaltung einzelner Veranstaltungen hat. Der Diskussionsgegenstand und die Zusammensetzung der Teilnehmer knnen sich von Prozess zu Prozess sehr stark unterscheiden. Meist werden solche Foren gegrndet, wenn sich in einem Vorhaben starke Konflikte abzeichnen, die nur in einem intensiven und lngerfristigen, mglichst neutral moderierten Dialog lsbar erscheinen. Dialog- und Beteiligungsforen sind Bestandteil der informellen Beteiligung und sollten gerade bei konflikttrchtigen Projekten mglichst in der frhen
Einsatzzeitpunkt
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Planungsphase beginnen. Da es im Ablauf der Dialog- und Beteiligungsforen mit Einleitung von formellen Anhrungsverfahren Schnittstellen mit dem Raumordnungs- und Planfeststellungsverfahren gibt, sollte die verfahrensfhrende Behrde ber die Arbeit des Beteiligungsforums informiert werden.
Zustndigkeit
Zustndig fr die Veranlassung von Dialog- und Beteiligungsforen ist in der Regel der Vorhabentrger. Dialog- und Beteiligungsforen werden jedoch auch durch Brgerinitiativen, betroffene Stdte und Gemeinden oder aus der Politik heraus initiiert. Die Einladung an Beteiligte zu einem lngerfristigen Forum muss im Vorfeld gut vorbereitet werden. Die relevanten Zielgruppen sollten vertreten sein. Dabei sollte ein offener Ansatz verfolgt werden. Um den Rahmen nicht zu sprengen, mssen grere Gruppen ggf. durch Einzelpersonen vertreten werden. Die Entscheidungsspielrume sowie Mitwirkungs- und Einflussmglichkeiten sind im Vorfeld zu er- und vermitteln. Hierfr sind folgende Fragestellungen hilfreich: y y y y Welche Konflikte liegen bereits vor? Bei welcher Problemlsung knnen die Brger mitwirken? Welche Brger knnen bei der Entscheidung mitbestimmen? Wie werden Vertreter fr die unterschiedlichen Interessengruppen ausgewhlt? Hier kann auf die Akteursanalyse (s. Kap 9.1) zurckgegriffen werden. Wie werden die Ergebnisse der Dialog- und Beteiligungsforen gesichert? (s. Kap. 9.5.3) Wie werden die Ergebnisse nach auen kommuniziert (bertragung im Internet, Einbindung der Presse etc.)?
Vorgehen
y y
Verhandlungsspielrume bestehen vor allem in den frhen Planungsphasen, hier insbesondere vor dem Raumordnungsverfahren. Nur wenn u. a. die technische Planung beeinflusst werden kann, planerische Entscheidungsspielrume bestehen und das Versprechen der Mitwirkung eingehalten werden kann, fhrt die Kooperation auch zu einer hheren Akzeptanz. Voraussetzungen fr ein solches Verfahren sind: y y Eine frhzeitige Beteiligung aller relevanten Gruppierungen (auch Befrworter von Vorhaben); Begleitung des Prozesses durch einen Begleiter, der unter Umstnden vom Vorhabentrger finanziert wird, seinen inhaltlichen Auftrag aber mit dem Beteiligungsforum klrt; mglichst klare Spielregeln und Rahmenbedingungen (z. B. Finanzen, Zeitplan, Anzahl der Sitzungen); klare inhaltliche Ziele in der Gruppe;
y y
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y y y
ein echtes Interesse von Seiten des Vorhabentrgers und der Behrde am Prozess und den Ergebnissen; die Mglichkeit der Rckkopplung zwischen den Vertretern und den dahinter stehenden Interessengruppen; eine mglichst hohe Verbindlichkeit der Ergebnisse fr alle Beteiligten, soweit dies rechtlich mglich ist.
Das Mediationsverfahren kommt dahingegen zum Einsatz, wenn es bereits zu einer durch die Beteiligten nicht mehr lsbaren Konfliktsituation gekommen ist. In der Regel werden Mediationsverfahren in fnf oder sechs Phasen unterteilt, die hufig wie folgt ablaufen (s. Mediator o. J.): 1. 2. 3. 4. 5. 6. Vorbereitung und Mediationsvertrag Themen- und Informationssammlung Interessenklrung Kreative Ideensuche Auswahl und Bewertung von Optionen Mediationsvereinbarung und Umsetzung.
In der Mediation wird versucht, zwischen Konfliktparteien zu vermitteln und im Idealfall Lsungsanstze zu finden, die fr alle Beteiligten ein Gewinn sind. Es wird viel Zeit darauf verwendet, nach Alternativen und Aushandlungspotentialen zu suchen, bevor an einer konkreten Lsung gearbeitet wird. Ein kontinuierlicher Beteiligungsprozess mit Vertretern der unterschiedlichen Interessenbereiche kann zu einer Befriedung des Protests fhren, Transparenz schaffen, Unsicherheiten abbauen und zu guten Lsungen beitragen. In der Realitt gibt es fr die Beteiligungsprozesse hufig nur einen begrenzten Mitwirkungsspielraum. Es werden eher gemeinsame Empfehlungen erarbeitet, von deren Umsetzung aber nicht automatisch ausgegangen werden kann. Daher ist groer Wert auf die Klrung der tatschlich vorhandenen Einflussmglichkeiten einer Dialoggruppe zu legen. Die fr die Raumordnungsoder Planfeststellungsentscheidung zustndige Behrde sollte die vorhandenen Spielrume und Grenzen aufzeigen. Auf der anderen Seite sind auch die Interessensgruppen im Zusammenhang mit Verkehrsgrovorhaben oft nicht so organisiert, dass die Zustimmung eines Vertreters einer Brgerinitiative zu einer mediativ ausgehandelten Lsung automatisch bedeutet, dass alle Brger der Entscheidung zustimmen und z. B. auf Protest oder eine Klage verzichten.
Stolpersteine
9.7
Beispiele fr Veranstaltungskonzepte
Die folgenden Tabellen (Tab. 11 bis Tab. 14) enthalten Beispielablufe fr unterschiedliche Veranstaltungskonzepte.
99
Tab. 11: Beispielablauf fr eine Brgerveranstaltung vor Eintritt in das formelle Raumordnungsverfahren
Rahmenbedingungen Vorhaben Phase im Verfahren Zielsetzung der Veranstaltung
Inhalt y y y y y Neubau eines Autobahnteilstcks Vor Eintritt in das formelle Raumordnungsverfahren Vorstellung des Projekts Begrndung des Bedarfs fr die Manahme Diskussion ber Ziele und Auswirkungen des Vorhabens auf Anwohner, Umwelt, Wirtschaft, Soziales und Mobilitt Planungsstand, vorhandene Unterlagen, ggf. Untersuchungsrahmen fr die UVP Fr., 16.00-19.00 Uhr Gemeindesaal vor Ort Interessierte und betroffene ffentlichkeit in einer Gemeinde, in der sich das Vorhaben auswirkt Vertreter der voraussichtlich betroffenen Gruppen Vertreter von thematisch relevanten Behrden (Wirtschaft, Gesundheit, Soziales usw.) Publikation in der rtlichen Presse und ggf. im Gemeindeblatt mit Erluterung der Zielsetzung der Veranstaltung und Verweis auf vorhandenes Material im Internet. Hinweis auf die Mglichkeit, Fragen zu stellen sowie Anregungen und Bedenken zu formulieren. Persnlich an die Vertreter der voraussichtlich betroffenen Gruppen mit den oben genannten Hinweisen Hinweis auf den Termin auf der Internetseite des Vorhabentrgers Vorhabentrger Fachplaner, um Fragen zu beantworten und Problemfelder zu identifizieren Moderator zur Gestaltung und Begleitung durch die Veranstaltung Hinweisschilder zur Veranstaltung Modelle, Karten, ggf. Hinweise zu Planungsunterlagen und UVP-Untersuchungsrahmen als Handreichung oder Plakat/Pinnwanddarstellung Visualisierung der geplanten Trassenfhrung erforderliche Technik kommunikationsfreundliche Sitzanordnung Verpflegung fr Teilnehmer
Inhaltliche Vorbereitung
Zeit Ort Zielgruppe
y y y y y
Einladung
y y Organisatoren y y y y y y y y y
Aufbau
100
Ablauf 16.00 Uhr Einfhrung Moderator 16.15 Vorhabentrger
Inhalt y y y y y Begrung Zielsetzung und Ablauf der Veranstaltung Vorstellung des Projekts durch den Vorhabentrger einschlielich Erluterung des Trassenverlaufs und Begrndung des Bedarfs Auswirkungen auf Anwohner, Umwelt, Wirtschaft, Soziales und Mobilitt Vorhabentrger und Fachplaner stehen fr Fragen, Anregungen und die uerung von Bedenken zur Verfgung Zusammenfassung der vorgebrachten Anregungen und Bedenken Darstellung des weiteren Vorgehens: Vorstellung und Diskussion der weiteren Beteiligungsschritte Was passiert mit den Hinweisen, die die Teilnehmer formuliert haben? Hinweis auf eine Verffentlichung im Internet
18.00 Uhr Vorhabentrger, Moderator
y y
y Nachbereitung Organisatoren
Inhalt y y y y y Auswertung der Veranstaltung Schriftliche Dokumentation der Ergebnisse, Verffentlichung im Internet Fotodokumentation des Ereignisses, Verffentlichung im Internet Pressemitteilung ber die Ergebnisse und deren Weiterverwendung Verarbeitung der Ergebnisse
Tab. 12: Beispielablauf fr eine Planungsausstellung
Rahmenbedingungen Vorhaben Phase im Verfahren Zielsetzung der Veranstaltung
Inhalt y y y Ausbau eines Autobahnabschnittes in Ortsnhe Planungsphase vor dem Raumordnungsverfahren Die regionale Bevlkerung mit einem geplanten Bauvorhaben bekannt zu machen, eine konstruktive Auseinandersetzung ber das Vorhaben zu initiieren und den Bedarf zu erlutern. Ermittlung der mglichen Themen fr die Brger: Welche Bereiche sind fr die Brger interessant oder kritisch? Welche Befrchtungen werden voraussichtlich geuert? Aufbereitung der inhaltlichen Fragestellungen durch Gutachten und entsprechende Visualisierung in Karten, Plnen, Simulationen. an zwei Tagen (Sa, So), jeweils 14.00-18.00 Uhr Auftakt an einem Sammelpunkt, Infostnde an bestimmten Stellen entlang des Bauvorhabens.
Zeit Ort
y y
101
Rahmenbedingungen Zielgruppe Einladung
Inhalt y y Regionale Bevlkerung Formuliert als Angebot, die geplante Zukunft einer Region optisch und haptisch nachzuempfinden. Rckmeldungen sind mglich. Planungsstand und Einflussmglichkeiten benennen. Einladung an die Presse Vorhabentrger, Fachplaner, Moderator
y Organisatoren Ablauf 14.00 Uhr Begrung , Vorbereitung des Rundgangs Vorhabentrger, Moderator y
Inhalt y y y y Zielsetzung der Veranstaltung erlutern Ablauf vorstellen Teilnehmer finden sich in fnf etwa gleichgroen Gruppen zusammen, eventuell Bildung einer eigenen Pressegruppe, die speziell betreut wird. Teilnehmer werden auf die verschiedenen Stationen verteilt (Shuttlebusse notwendig) Themen: Landschaftsbild, Naturschutz, Lrm, wirtschaftliche Auswirkungen Jeder Infostand ist ausgestattet mit anschaulichem Material zum jeweiligen Thema. Die Fachplaner bleiben an ihrer Station. Bsp. Landschaftsbild: Charakteristik heute, Fotos, Beschreibung der Merkmale Mgliches Bild nach Bau, Alternativen (Simulationen) Welche Vorteile/Verbesserungen knnen wir erwarten? Mit welchen Verschlechterungen mssen wir rechnen? Zu jedem Punkt gibt es die Mglichkeit, Ergnzungen anzufgen Die Pressegruppe wird von dem Vorhabentrger begleitet. Rckkehr zum Ausgangspunkt Die Teilnehmer tauschen sich ber ihre wichtigsten Punkte aus. Rckmeldungen der Teilnehmer ins Plenum. Visualisierung auf einer Pinnwand Informationen ber den weiteren Verlauf Was passiert mit den Anliegen, die die Teilnehmer formuliert haben? Ggf. Hinweis auf die Verffentlichung im Internet Eventuell kurze Presserunde mit Stellungnahmen zum Tag
15.00 Uhr Rundgang zu vier Stationen
y y y y y y y y y y y
17.00 Uhr Abschlussrunde Moderator, Vorhabentrger
y y y y y y y
18.00 Uhr Vorhabentrger, Fachplaner Nachbereitung Alle beteiligten Organisatoren
Inhalt y y y y y Auswertung der Veranstaltung Schriftliche Dokumentation der Ergebnisse, Verffentlichung im Internet Fotodokumentation des Ereignisses, Verffentlichung im Internet Pressemitteilung ber die Ergebnisse und deren Weiterverwendung Verarbeitung der Ergebnisse
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Tab. 13: Beispielablauf zur Diskussion ber eine Verkehrsplanung
Rahmenbedingungen Vorhaben Planungsphase
Vorhaben y y ICE-Strecke Vor Eintritt in das formelle Beteiligungsverfahren des Raumordnungsverfahrens Diskussion alternativer Linienfhrungen 1 Tag Gemeindehaus vor Ort Anwohner, Vertreter der Regionen, Verbnde und Interessensgruppen Formuliert als Bitte, sich bei der Planung einzubringen und Vorschlge zu machen, persnliche Ansprache, telefonisch und schriftlich. Behrde, Fachplaner, Moderator
Zielsetzung der Veranstaltung Zeit Ort Zielgruppe Einladung
y y y y y
Organisatoren Ablauf 10.00 Uhr
Inhalt y y y y Begrung Vorerfahrungen, Motivation, fachlicher Hintergrund der Teilnehmer Vorstellung des Ablaufs der Veranstaltung Darstellung der Plankonzepte, die diskutiert werden sollen einschlielich der vorgegebenen rechtlichen und finanziellen Rahmenbedingungen und Grenzen Mittagspause Diskussion der alternativen Linienfhrungen anhand von Kriterien wie z.B. Landschaftsbild, Lrmschutz und wirtschaftliche Auswirkungen Zusammenfassung der Diskussionsergebnisse Informationen ber die weiteren Schritte Ggf. Hinweis auf die Verffentlichungen im Internet Abschluss und Pressekonferenz
12.00 Uhr 13.00 Uhr
y y
16.00 Uhr
y y y y
17.00 Uhr Nachbereitung Organisatoren
Inhalt y y y Aufarbeitung der Ergebnisse Schriftliche Dokumentation der Ergebnisse, Verffentlichung im Internet Pressemitteilung ber die Ergebnisse und deren Weiterverwendung
103
Tab. 14: Beispielablauf zur Entwicklung einer gemeinsamen Lsung fr eine Lrmschutzwand
Rahmenbedingungen Vorhaben Planungsphase Zielsetzung der Veranstaltung
Vorhaben y y y Gestaltung einer Lrmschutzwand Fortgeschrittene Planungsphase des Planfeststellungsverfahrens Gemeinsame Lsungsfindung bei der konkreten Bauweise und Ausgestaltung der Lrmschutzwand Aufbereitung der fachlichen Voraussetzungen Konkrete Formulierung der Rahmenbedingungen (z. B. finanzielle Ausstattung, Zeitplanung, Spielrume, technische Mglichkeiten) 1 Tag Tagungshaus in der Nhe des Bauplatzes Anwohner, Vertreter der Regionen, Verbnde und Interessensgruppen Formuliert als Bitte, bei der Planung zu untersttzen, persnliche Ansprache, telefonisch und schriftlich Mglichkeit der Gestaltung der eigenen Umgebung hervorheben Behrde Fachplaner Architekt/Bauingenieur Moderator
y y
Zeit Ort Zielgruppe Einladung
y y y y y
Organisatoren
y y y y
Ablauf 9.00 Uhr
Inhalt y y y y y Begrung Ablauf der Veranstaltung vorstellen Einstieg in die Thematik, berblick ber die Zielsetzung Fachliche Informationen zum Bau einer Wand (z. B. Statik, Schallschutz, Gestaltung) Informationen ber rechtliche und finanzielle Grenzen und den Grad der Verbindlichkeit einer gefundenen Lsung Mittagspause Diskussion der Ausgestaltung der Lrmschutzwand in Gruppen Anschlieende Diskussion im Plenum und wenn mglich Definition einer gemeinsamen Lsung (beginnend mit der Lsung mit den meisten Stimmen kann versucht werden, Elemente der anderen Vorschlge sinnvoll zu integrieren). Experten stehen ber die gesamte Zeit zur Konsultation zur Verfgung.
12.00 Uhr 13.00 Uhr
y y y
104
Ablauf 17.00 Uhr
Inhalt y y Abschluss und Vorstellung der bisher gefundenen Ergebnisse Ggf. Vereinbarung eines weiteren Termins
Nachbereitung Organisatoren
Inhalt y y Aufarbeitung der Ergebnisse Schriftliche Dokumentation der Ergebnisse, Verffentlichung im Internet
9.8
Ansprechpartner und Anwendungsbeispiele

Ansprechpartner
Sofern sich ein Brger ber ein geplantes Groprojekt im Bereich der Verkehrsinfrastruktur informieren mchte, kann er sich an verschiedene Stellen wenden. Der fr seine Fragestellungen und Belange zustndige Ansprechpartner ist z. B. abhngig vom Verkehrstrger und dem Verfahrensstand. Grundstzlich knnen sich Brger an folgende Ansprechpartner wenden: y y y y y an die jeweiligen Stdte und Gemeinden; bei Fernstraenprojekten an die jeweilige Straenbauverwaltung des Bundeslandes; bei Schienenprojekten an den zustndigen Regionalbereich bei der DB ProjektBau GmbH; bei Wasserstraenprojekten an die Wasser- und Schifffahrtsverwaltung im jeweiligen Bundesland; bei Luftverkehrsprojekten an die Flughafengesellschaft.
Die im Handbuch gegebenen Empfehlungen fr eine transparente, frhzeitige und faire Brgerbeteiligung sind zum Teil bereits heute bei ausgewhlten Groprojekten der Verkehrswegeplanung verwirklicht. Die nachfolgende Liste enthlt Hinweise auf eine Auswahl derartiger Beispiele. Fr verschiedene Groprojekte gibt es eigenstndige Internetseiten. Darber hinaus verfgen groe Straenbauverwaltungen bereits heute ber informative projektbezogene Internetplattformen. Die Internetinformationen umfassen in der Regel allgemein verstndliche Kurzinformationen zum Projekt und den Projektstand sowie Pressemitteilungen. Teilweise sind dort auch vertiefende Gutachten zur Projektplanung und den Auswirkungen der Projekte eingestellt. Die folgende Liste enthlt ausgewhlte Beispiele y Internetseite zu den aktuellen Projekten der Niederschsischen Landesbehrde fr Straenbau und Verkehr: http://www.strassenbau.niedersachsen.de/portal/live.php?navigation_ id=21023&_psmand=135
Projektprsenz im Internet
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y y y y
Internetseite zu den aktuellen Autobahn-Projekten des Landesbetriebs Straenbau NRW, Straen.NRW.: http://www.strassen.nrw.de/projekte/lueckenschluesse.html Internetseite zu den aktuellen Projekten der Autobahndirektion Sdbayern, z.B. mit Projektinformationen zur Autobahnplanung A8, Mnchen Rosenheim Salzburg: http://www.abdsb.bayern.de/projekte/a8o_projektinfo.php Internetseite zu den aktuellen Verkehrsprojekten Deutsche Einheit (VDE) der DEGES Deutsche Einheit Fernstraenplanungs- und bau GmbH: http://www.deges.de/Projekte/VDE-Strasse/Uebersicht-K116.htm Internetseite zu den aktuellen Projekten der Deutschen Bahn; z.B. mit der Neubaustrecke Rhein/Main - Rhein/Neckar: http://www.deutschebahn.com/de/konzern/bauen_bahn/aus_und_ neubauprojekte/ Internetseite zum Verkehrsprojekt der Deutschen Einheit 8 (Bahnmagistrale Nrnberg - Erfurt Halle/Leipzig Berlin): www.vde8.de Internetseite zur Ausbau- und Neubaustrecke Karlsruhe Basel: www.karlsruhe-basel.de Internetseite zum Donauausbau zwischen Straubing und Vilshofen: http://www.wsv.de/da/ Internetseite zur Festen Fehmarnbeltquerung: http://www.femern.de/ Internetseite zum Bahnprojekt Stuttgart-Ulm: http://www.filderdialog-s21.de/aktuelles.html
Faltbltter und Broschren
Zahlreiche Vorhabentrger bieten auf Ihren Internetseiten Broschren mit allgemeinverstndlichen Projektbeschreibungen und bersichtskarten zum Download an. Beispiele fr den Download von diversen bersichtskarten zu einzelnen Projekten findet man auf den Projektseiten der Niederschsischen Straenbauverwaltung, z.B. zur Planung der BAB A39 zwischen Lneburg und Wolfsburg: http://www.strassenbau.niedersachsen.de/portal/live.php?navigation_ id=21173&article_id=78705&_psmand=135. Beispiel fr den Download von bersichtskarten zu Straenbauprojekten aus NRW, z.B. zum A33-Lckenschluss zwischen A2 und B61: http://www.strassen.nrw.de/projekte/a33/a2-b61.html Beispiel fr den Download von diversen Broschren und Projektkurzinformationen zur Neubaustrecke Rhein/Main - Rhein/Neckar: http://www.deutschebahn.com/de/konzern/bauen_bahn/aus_und_ neubauprojekte/rheinmain_rheinneckar.html
106
Beispiel fr den Download einer Projektbroschre auf der Projektseite der Bahnmagistrale Nrnberg Erfurt Halle/Leipzig Berlin: http://www.vde8.de/#&desc=VDE+8.1+AUSBAU%3A+%C3%9CBERBLICK% 3A+Downloads&t&nav=297. Die sterreichische Straenbaugesellschaft ASFiNAG produziert als Vorhabentrger verschiedener Schnellstraenprojekte in sterreich whrend der Planungsphasen der Projekte in regelmigen Abstnden aktuelle DINA4-Broschren, die in der Regel als Postwurfsendung in den betroffenen Gemeinden verteilt werden. Die Broschren, die einheitlich benannt sind (z.B. A5 Aktuell; S3 Aktuell), informieren ber den jeweiligen Planungsstand und ber anstehende Brgerinformationsveranstaltungen. Auf den Internetseiten der ASFiNAG unter http://www.asfinag.at/strassennetz/ finden sich aktuelle Broschren zu einzelnen Projekten in den verschiedenen Bundeslndern als Download. Um Informationen ber Projekte unabhngig von der lokalen Presse verbreiten zu knnen, geben Brgerinitiativen aus Stuttgart eigene Zeitungen heraus. Diese werden ber Spenden finanziert und bei greren Tageszeitungen in deren regionalem Abonnentengebiet der entsprechenden Ausgabe beigelegt. Ein Beispiel ist die Stuttgart 21, die einen Sonderteil der Stuttgarter Zeitung bildet (Onlineausgabe unter http://www.stuttgarter-zeitung.de/stuttgart21). Die DEGES Deutsche Einheit Fernstraenplanungs- und bau GmbH fhrt bei Bedarf Videosimulationen ihrer Projekte durch und prsentiert diese bei Brgerinformationsveranstaltungen oder im Internet. Ein Beispielprojekt, fr das eine umfangreiche Visualisierung durchgefhrt wurde, ist der Ausbau der A 7 AS HH-Othmarschen Landesgrenzen Hamburg/Schleswig-Holstein. Die Visualisierung finden Sie unter http://www. deges.de/Projekte/Sonstige-Strassenprojekte/in-Hamburg/A-7-ASHamburg-Othmarschen-Landesgrenze-Hamburg/Schleswig-Holstein/ A-7-AS-HH-Othmarschen-Landesgrenzen-Hamburg/Schleswig-HolsteinK228.htm Die sterreichische Straenbaugesellschaft ASFiNAG bindet als Vorhabentrger verschiedener Schnellstraenprojekte in sterreich whrend der Planungsphasen der Projekte in der Regel spezielle Fachbros ein, um die geplante Strae zur Brgerinformation zu visualisieren. Erstellt werden in der Regel Videosimulationen, aus denen auch einzelne Standbilder mit frei whlbaren Standorten entnommen werden knnen. Die Videosimulationen werden auf Brgerinformationsveranstaltungen und im Internet prsentiert. Ein Beispiel einer Videosimulation fr das Projekt S1 Wiener Auenring Schnellstrae finden Sie unter http://www.asfinag.at/strassennetz/ niederoesterreich .
Zeitungen
Visualisierung
Abb. 12: Visualisierung einer Lrmschutzwand (Bosch und Partner GmbH)
Abb. 13: Visualisierung eines Straenprojektes (Bosch und Partner GmbH)
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Info-Center
Die DB AG richtet bei groen Bauvorhaben regelmig Informationszentren entlang der geplanten Strecken ein, um die Brger kontinuierlich und allgemein verstndlich ber das jeweilige Projekt und die Planungsschritte zu informieren. Konkrete Beispiele sind: Info-Center VDE 8.1 im Frther Hauptbahnhof zur Ausbaustrecke NrnbergEbensfeld - siehe http://www.vde8.de/media/public/downloads/VDE-81_Ausbaustrecke_ Nuernberg-Ebensfeld/81_ABS_Infozentrum-Fuerth.pdf. Info-Center Katzenbergtunnel zur Ausbau- und Neubaustrecke Karlsruhe-Basel - siehe http://www.karlsruhe-basel.de/index.php/infocenter_katzenbergtunnel.html. Info-Center zur Ausbaustrecke Emmerich Oberhausen (Betuwe-Linie) in allen sieben Kommunen entlang der Strecke - siehe http://www.deutschebahn.com/de/konzern/bauen_bahn/aus_und_ neubauprojekte/emmerich_oberhausen/emmerich_oberhausen_ infozentrum_bahnhof_emmerich.html Femern A/S als Vorhabentrger der festen Fehmarnbelt-Querung betreibt jeweils ein Infocenter auf deutscher und auf dnischer Seite, um die Brger ber das Tunnelprojekt zu informieren siehe http://www.femern.de/servicemenu/ber-uns/infocenter.
Abb. 14: Informationszentrum an der A 4 am Jagdbergtunnel (DEGES GmbH)
Brgerinformations- und Konsultationsveranstaltungen
Die Autobahndirektion Sdbayern hat im Zuge der Ausbauplanungen zur Autobahn A 8, Mnchen - Rosenheim Salzburg, zahlreiche Informationsveranstaltungen zur Brgerinformation vor Ort durchgefhrt. Die Prsentationen hierzu sind in das Internet eingestellt und geben ein gutes Bild ber die einzelnen Inhalte der Veranstaltungen: http://www.abdsb.bayern.de/projekte/a8o_projektinfo.php Die sterreichische Straenbaugesellschaft ASFiNAG fhrt als Standard-Brgerinformations- und Konsultationsveranstaltung sog. Planungsausstellungen durch. Diese Planungsausstellungen werden mehrmals im Verlauf der Planungsphase bei Vorliegen wichtiger Zwischenergebnisse der Planung durchgefhrt. Die Veranstaltungen finden in den Abendstunden statt. Alle wesentlichen in das Planungsteam eingebundenen Fachplaner stellen ihre aktuellen Untersuchungsergebnisse mittels Stellwnden und Posterprsentationen vor. Die Brger knnen sich frei im Saal bewegen und jedem Fachplaner Fragen stellen sowie Anregungen und Kritik uern. ber ausliegende Notiz-Karten besteht auch die Mglichkeit, dass die Brger schriftlich Anregungen geben. Die Deutsche Bahn veranstaltet in ihren Info-Centern zur Ausbaustrecke Emmerich Oberhausen zweiwchentliche Brgersprechstunden mit der Pro-
Abb. 15: Impressionen zur Planungsausstellung (Bosch und Partner GmbH)
108
jektleitung, in denen sowohl allgemeine als auch spezielle Fragen, z.B. zu einzelnen Grundstcken, gestellt werden knnen. http://www.deutschebahn.com/de/konzern/bauen_bahn/aus_und_ neubauprojekte/emmerich_oberhausen/emmerich_oberhausen_ infozentrum_bahnhof_emmerich.html Die Landesregierung Schleswig-Holstein hat im Zuge der Planungen zur Festen Fehmarnbeltquerung ein kontinuierliches Dialogforum eingerichtet, um die Planung konstruktiv zu begleiten und mglichst konsensuale Lsungsvorschlge zu erarbeiten. Teilnehmer des Dialogforums sind die Vorhabentrger, Stdte und Gemeinden, Handelskammern, Bauernverband, Landesverkehrsministerium, Tourismusverband etc.. Die Brger sind ber die Allianz der Brgerinitiativen vertreten. Politische Vertreter sind vom Dialogforum ausgeschlossen. Die Sitzungen knnen als Internet-Livestream von Jedermann verfolgt werden (Offener Kanal Kiel auf http://www.okkiel.de/ki/sehen/kiel_tv/index. php). Vor jeder Dialogforum-Sitzung finden Brgersprechstunden statt, bei denen von Jedermann Fragen formuliert werden knnen, die im Dialogforum behandelt werden. Die in einem Kontaktformular auf der Internetplattform eingegebene Frage wird zu Beginn der Sitzung durch den Sprecher des Dialogforums vorgetragen. Die Teilnehmer des Dialogforums werden gebeten, zu den sie betreffenden Themen auf der moderierten Rubrik der Internetplattform Stellung zu nehmen (s. http://www.fehmarnbelt-dialogforum.de/ buergersprechstunde). Weitergehende Informationen finden sich unter www.fehmarnbelt-dialogforum.de Zur Untersttzung des Planungsprozesses zum Ausbau den Flughafen Mnchens wurde der Nachbarschaftsbeirat Flughafen Mnchen eingerichtet. Es handelt sich um eine Dialog- und Diskussionsplattform zwischen dem Mnchner Flughafenbetreiber und der Flughafenregion, die gemeinsame und einvernehmliche Lsungen erarbeiten soll. Weitergehende Informationen finden sich unter www.nachbarschaftsbeirat.de Fr die Erstellung der EU-Studie zum Ausbau der Donau zwischen Straubing und Vilshofen wurde eine sog. Monitoring-Gruppe eingerichtet. Ziel der Arbeit ist es, ber den Donauausbau mit dem Land Bayern eine einvernehmliche Lsung herbeizufhren. Mit der Einrichtung der Monitoring-Gruppe soll mehr Transparenz hergestellt werden. Die Gruppe ist parittisch besetzt: ihr gehren acht Vertreter aus den Bereichen Wirtschaft, Hochschulen, NaturAbb. 16: Impressionen zur Planungsausstellung (Bosch und Partner GmbH) Kontinuierliche Beteiligungsforen
Abb. 17: Impression von einem Brgerforum (Bosch und Partner GmbH)
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schutzverbnden und Brgerinitiativen gegen den Donauausbau an. Aufgabe der Gruppe ist es, die im Zuge der Projektplanungen durchzufhrenden Untersuchungen kritisch zu begleiten und Empfehlungen und Anregungen einzubringen. Weiterfhrende Informationen finden sich unter http://www.wsv.de/da/untersuchungen/projektorganisation/index.html
Abb. 18: Ausstellung Wilhelmsburger Perspektiven (Behrde fr Stadtentwicklung und Umwelt, Hamburg)
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10 Zusammenfassung und Ausblick

Dem vorliegenden Handbuch liegt die Erkenntnis zugrunde, dass jedes Beteiligungsverfahren individuell fr sich betrachtet und geplant werden muss zu unterschiedlich sind die einzelnen Vorhaben, die jeweiligen Akteure vor Ort oder die konkret zu lsenden Fragestellungen. Ein absolutes und immer gltiges Manahmenbndel fr gute Brgerbeteiligung kann es angesichts der Verschiedenheit der Flle nicht geben. Das Handbuch stellt ein Instrumentarium an Mglichkeiten zur Verfgung, aus dem Vorhabentrger und verfahrensfhrende Behrden die auf den konkreten Fall passende Beteiligung whlen und adquat ausgestalten knnen. Dies lsst Vorhabentrgern und Behrden vor Ort die im Einzelfall notwendige Flexibilitt, stellt aber unbestritten auch besondere Anforderungen an diejenigen, die fr die Planung des konkret geeigneten Beteiligungsverfahrens verantwortlich sind. So sehr das Handbuch bei der Ausgestaltung einer guten Brgerbeteiligung, das heit beim Wie, auf Flexibilitt setzt, so unmissverstndlich ist dabei das Bekenntnis hinsichtlich des Ob einer guten Brgerbeteiligung. Dies vorausgeschickt knnen hier dennoch einige goldenen Regeln fr gute Brgerbeteiligung genannt werden. Gute Brgerbeteiligung muss y frhzeitig, d.h. bereits zu Beginn der Planungen, idealerweise vor Einleitung des Raumordnungsverfahrens, ansetzen, das heit dann, wenn noch echte Entscheidungsspielrume bestehen. offen und transparent sein. Notwendige Informationen sollten allen zugnglich und verstndlich aufbereitet sein. Offenheit in der Beteiligung beinhaltet auch, dass sich nicht nur Kritiker von Vorhaben, sondern auch Befrworter wie z.B. Vertreter der lokalen Wirtschaft in die Diskussion einbringen mssen. Transparenz ber Verfahrensschritte und Beteiligungsprozesse bedeutet auch, dass die konkret bestehenden Entscheidungsspielrume von Anfang an deutlich gemacht werden mssen. Es muss nachvollziehbar dargelegt werden, dass sich Entscheidungsspielrume im gestuften Planungsverlauf zwangslufig verringern. Gerade in einem fortgeschrittenen Stadium eines Verfahrens muss klar gesagt werden, inwieweit noch Einflussmglichkeiten auf Vorfestlegungen bestehen. kontinuierlich, das heit ber die verschiedenen Planungsstufen hinweg verstetigt sein. Denn kontinuierliche Information und Beteiligung machen gerade mehrstufige und ber Jahre laufende Planungs- und Entscheidungsprozesse transparenter und nachvollziehbarer. So knnen sich Brger auch in Phasen, die eine lngere Zeit beanspruchen, ber den aktuellen Sachstand informieren und ihre nchsten Beteiligungsschritte planen.
Je konflikttrchtiger ein konkretes Vorhaben ist, desto mehr Brgerbeteiligung wird empfohlen.
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auf einer positiven Einstellung zur Beteiligung beruhen. Brgerbeteiligung kann nur erfolgreich sein, wenn die Beteiligten sie als Chance und nicht als Risiko verstehen. Dies setzt bei allen Beteiligten die Bereitschaft zu konstruktivem Dialog und persnliche Verlsslichkeit voraus.
Eine Zusammenfassung entsprechender Empfehlungen ist insbesondere in Kapitel 2.4 Kontinuierliche und frhzeitige Beteiligung, Kapitel 2.5 Erfolgsfaktoren guter Beteiligung und Kapitel 9 Bausteine zur Beteiligung sowie in den Anwendungsbeispielen in Kapitel 9.8 nachzulesen. Mit den in diesem Handbuch dargestellten Empfehlungen fr eine gute Brgerbeteiligung betreten alle Akteure - Vorhabentrger, Planer, Behrden, Verbnde, Unternehmen und Brger - zum Teil Neuland und mssen erst noch Erfahrungen sammeln, wie sich die einzelnen Instrumente unter verschiedenen Projektbedingungen bewhren. Alle Akteure sind nun aufgefordert, den im Handbuch vorgeschlagenen Katalog von Mglichkeiten im Sinne einer echten Beteiligungskultur mit Leben zu fllen. Dabei ist der Katalog der Mglichkeiten im Handbuch nicht abschlieend angelegt gute Brgerbeteiligung ist ein lernender Prozess, eine Daueraufgabe, die nur durch stndige Praxis verbessert und weiterentwickelt werden kann.
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11 Abkrzungsverzeichnis
AEG BayGO BayLPlG BHO BMVBS BVWP EuGH FStrG GG GROVerfV GTZ HLPG i. V. m. LaPlaG SH LPlG BW LPlG MV LPlG NW LPlG RP LPlG ST LuftVG MKRO NROG PlVereinhG ROG SchsLPlG SLPG SUP ThrLPlG UmwRG UVP UVPG UVPG NW VwGO VwVfG WaStrG Allgemeines Eisenbahngesetz Gemeindeordnung fr den Freistaat Bayern Bayerisches Landesplanungsgesetz Bundeshaushaltsordnung Bundesministerium fr Verkehr, Bau und Stadtentwicklung Bundesverkehrswegeplan Europischer Gerichtshof Bundesfernstraengesetz Grundgesetz fr die Bundesrepublik Deutschland Gemeinsame Raumordnungsverfahrensverordnung Berlin-Brandenburg Deutsche Gesellschaft fr Technische Zusammenarbeit Hessisches Landesplanungsgesetz in Verbindung mit Landesplanungsgesetz Schleswig-Holstein Landesplanungsgesetz Baden-Wrttemberg Landesplanungsgesetz Mecklenburg-Vorpommern Landesplanungsgesetz Nordrhein-Westfalen Landesplanungsgesetz Rheinland-Pfalz Landesplanungsgesetz Sachsen-Anhalt Luftverkehrsgesetz Ministerkonferenz fr Raumordnung Niederschsisches Raumordnungsgesetz Gesetz zur Verbesserung der ffentlichkeitsbeteiligung und Vereinheitlichung von Planfeststellungsverfahren Raumordnungsgesetz Schsisches Landesplanungsgesetz Saarlndisches Landesplanungsgesetz Strategische Umweltprfung Thringer Landesplanungsgesetz Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz Umweltvertrglichkeitsprfung Gesetz ber die Umweltvertrglichkeitsprfung Gesetz ber die Umweltvertrglichkeitsprfung im Land Nordrhein-Westfalen Verwaltungsgerichtsordnung Verwaltungsverfahrensgesetz Bundeswasserstraengesetz
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12 Glossar
Akzeptanz Aktive oder passive Zustimmung zu Entscheidungen oder Handlungen anderer bzw. positive Bewertung eines Planungsgegenstandes. Teil des Planfeststellungsverfahrens, in dem den Beteiligten Gelegenheit gegeben wird, sich vor der Entscheidung zu uern. Das Anhrungsverfahren umfasst die ffentliche Auslegung der Planunterlagen, die schriftliche Beteiligung der Behrden und derjenigen, deren Belange durch das Vorhaben berhrt werden, sowie in der Regel einen Errterungstermin. Besprechung zwischen zustndiger Behrde, Vorhabentrger und ggf. weiteren fachlich berhrten Behrden oder Dritten ber Gegenstand, Inhalt, Methodik und Umfang der fr ein Verwaltungsverfahren notwendigen Verfahrensunterlagen (z. B. 14 Abs. 1 NROG fr die raumordnerische Ebene bzw. 25 Abs. 2 VwVfG fr die Ebene der Planfeststellung, 7 NABEG fr den Ausbau von Energienetzen). Die Antragskonferenz findet zweckmigerweise frhzeitig vor Einreichung von Verfahrensunterlagen durch den Vorhabentrger statt. Der Termin zu Inhalt und Umfang der fr die Umweltvertrglichkeitsprfung beizubringenden Unterlagen gem 5 UVPG (ScopingTermin) kann mit einer Antragskonferenz verbunden werden. Jedes schutzwrdige Interesse rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Natur. Akteure wie Vorhabentrger, Verwaltungen bzw. Behrden, die in der Position sind, Beteiligungsangebote zu unterbreiten und somit fr die Gewhrung von Teilhabe verantwortlich sind. In ffentlichen Genehmigungsverfahren sind die Beteiligenden entweder die planenden Stellen (z. B. Flughafengesellschaften, Deutsche Bahn AG, Wasser- und Schifffahrtsverwaltung, Straenbaubehrden der Bundeslnder) oder die fr das Verwaltungsverfahren zustndigen Behrden (z. B. Raumordnungsbehrde, Anhrungsbehrde in Planfeststellungsverfahren). Brger sowie kollektive Akteure wie Vereine, Verbnde, Interessenvertretungen, Kommunen und Fachbehrden, die in unterschiedlichem Umfang und zu verschiedenen Zeitpunkten und Themen bzw. Fragen in den Planungs- und Entscheidungsprozess der Vorhabenentwicklung einbezogen werden. Derjenige, auf dessen Belange sich das Vorhaben voraussichtlich auswirken wird, wie z. B. Eigentmer eines von einer Planung betroffenen Grundstcks. Jede Person, deren Belange durch eine Zulassungsentscheidung oder Planung berhrt werden knnen, sowie (Umwelt-) Vereinigungen ( 2 Abs. 6 S. 2 UVPG). Der Begriff der betroffenen ffentlichkeit unterscheidet sich nicht von den Einwendungsberechtigten in 73 Abs. 4 S. 1 VwVfG. Erweitert wird die ffentlichkeit allerdings durch die Einbeziehung von Umweltvereinigungen ( 2 Abs. 6 S. 2 HS 2 UVPG). Privatperson unabhngig davon, ob das Vorhaben sich auf seine Belange auswirken kann (= ffentlichkeit ohne juristische Personen und Vereinigungen). Anhrungsverfahren
Antragskonferenz
Belang Beteiligende
Beteiligte
Betroffene
betroffene ffentlichkeit
Brger
114
Brgerbeteiligung
Teilhabe oder Mitgestaltung der Brger an einem Planungs- und Entscheidungsprozess durch Information, Konsultation oder Kooperation, wobei gesetzlich vorgeschriebene und darber hinausgehende informelle Beteiligungsformen mglich sind. Die Brger knnen sich direkt oder indirekt ber Interessenvertretungen, Verbnde, Projektbeirte usw. beteiligen. Freiwillige Veranstaltung des Vorhabentrgers zur Information und Konsultation der Brger ber Gegenstand, Inhalt und Methodik der vom Vorhabentrger zu erstellenden Verfahrensunterlagen und ggf. Ausweitung auf Fragestellungen aus den Bereichen Wirtschaft und Soziales. Investitionsrahmenplan und Planungsinstrument der Bundesregierung (Kabinettsbeschluss) fr die Verkehrstrger Schiene, Strae, Wasserstrae; auf seiner Grundlage werden fr die Verkehrstrger Strae und Schiene verkehrstrgerspezifische Bedarfsplne per Ausbaugesetz durch den Bundestag beschlossen. Form- und fristgebundene uerung eines Brgers oder sonstigen Teils der ffentlichkeit im Rahmen des formellen Anhrungsverfahrens. Termin zur Errterung der im Planfeststellungsverfahren erhobenen Einwendungen und abgegebenen Stellungnahmen mit dem Ziel, diese auszurumen. Nach den jeweils anwendbaren Rechts- und Verfahrensvorschriften verbindlich geregelte Form der Beteiligung eines bestimmten Kreises von Personen als Teil eines Verwaltungsverfahrens. bedrfen eines Planfeststellungsverfahrens bzw. eines planfeststellungsersetzenden Bebauungsplans und ggf. zuvor eines Raumordnungsverfahrens. Zur Verfgungsstellung von Wissen; reine Information ist die Form der Beteiligung, die noch keine aktive Einflussnahme der Beteiligten auf einen Planungsprozess beinhaltet. Die Kommunikation verluft vorwiegend in eine Richtung, nmlich von der Planungs- und Entscheidungsebene hin zur ffentlichkeit. Eingesetzte Methoden sind z. B. Projektbroschren, Informationstermine oder Planungsausstellungen. Jede Manahme, die ber die vorgeschriebenen Manahmen der formellen Beteiligung die Teilhabe der ffentlichkeit (Brger) an einem Verwaltungsverfahren sinnvoll ergnzt und erweitert; Manahmen der informellen Beteiligung sind nicht rechtlich festgelegt und knnen der jeweiligen Situation flexibel angepasst werden (freiwillige Beteiligungsformen). Im Kontext des europischen Rechts der berbegriff fr die Beteiligung von Gruppen, Behrden, Brgern an Planungs- und Entscheidungsprozessen jeder Art, d. h. die Meinung der genannten Personengruppen wird eingeholt; die Konsultation der ffentlichkeit umfasst das Angebot der Stellungnahme in Planungs- und Entscheidungsprozessen. Die Kommunikation zwischen Entscheidungstrgern und Brgern
Brger-Scoping
Bundesverkehrswegeplan
Einwendung
Errterungstermin
formelle Beteiligung
Grovorhaben
Information
informelle Beteiligung
Konsultation
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erfolgt wechselseitig. Eingesetzte Methoden sind z. B. Stellungnahmen, schriftliche und mndliche Befragungen sowie Brgerversammlungen. Kooperation Mglichkeit, in Planungsprozessen aktiv mitzuwirken; der Grad der Einflussnahme kann je nach Gegenstand der jeweiligen Planungsphase unterschiedlich gro sein und bis zur gemeinsamen Entscheidungsfindung reichen. Die Kommunikation zwischen den involvierten Personen, also Beteiligten und Beteiligenden, ist integraler Bestandteil und umfassend. Bestimmung der Linienfhrung beim Neubau von Bundesfernstraen und Bundeswasserstraen nach 16 FStrG bzw. 13 WaStrG. Einzelne oder mehrere natrliche oder juristische Personen sowie deren Vereinigungen ( 2 Abs. 6 S. 1 UVPG). Frmliches, durch 72 bis 78 VwVfG sowie durch fachgesetzliche Bestimmungen geregeltes besonderes Verfahren, das die Zulassung von bestimmten Bauvorhaben zum Gegenstand hat und mit dem Erlass eines Verwaltungsaktes (Ablehnung, Modifikation oder Zulassung des Vorhabens) endet. Durch die Planfeststellung wird die Zulssigkeit des Vorhabens einschlielich der notwendigen Folgemanahmen an anderen Anlagen im Hinblick auf alle von ihm berhrten ffentlichen Belange festgestellt; neben der Planfeststellung sind andere behrdliche Entscheidungen, insbesondere ffentlich-rechtliche Genehmigungen, Verleihungen, Erlaubnisse, Bewilligungen, Zustimmungen und Planfeststellungen nicht erforderlich. Durch die Planfeststellung werden alle ffentlich-rechtlichen Beziehungen zwischen dem Trger des Vorhabens und den durch den Plan Betroffenen rechtsgestaltend geregelt ( 75 Abs.1 VwVfG). Entscheidung in einem demokratischen System, die von Brgern direkt und nicht ber Vertreter oder Reprsentanten getroffen wird. Es ist die ursprngliche Form der direkten Demokratie. Beispiele fr plebiszitre Entscheidungen sind z. B. Brgerentscheide und Volksbegehren. Das Grundgesetz sieht demgegenber eine reprsentative Demokratie vor, in der Entscheidungen grundstzlich durch vom Volk gewhlte Volksvertreter getroffen werden. Verwaltungsverfahren nach 15 ROG und landesrechtlichen Vorschriften zur Prfung der Raumvertrglichkeit eines raumbedeutsamen, in 1 der Raumordnungsverordnung aufgezhlten Vorhabens, das mit der Landesplanerischen Beurteilung endet. Diese ist von anderen Planungstrgern bei ihren Entscheidungen zu bercksichtigen; das Ergebnis der landesplanerischen Beurteilung (wie auch die Linienbestimmung, soweit sie darauf beruht) ist reversibel. Einer Zulassungsentscheidung greift die Landesplanerische Beurteilung nicht vor. Unselbstndiges Verfahren zur Bestimmung von Inhalt und Umfang der fr die Durchfhrung der UVP notwendigen Unterlagen des Vorhabentrgers im Sinne des 5 UVPG. Das Scoping wird frhzeitig vor Erstellung der UVP-Unterlagen durch den Vorhabentrger von der zustndigen Behrde durchgefhrt. Zwingend zu beteiligen
Linienbestimmung
ffentlichkeit
Plebiszit
Scoping
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sind die fachlich berhrten Behrden. Sachverstndige und Dritte knnen hinzugezogen werden. Strategische Umweltprfung Instrument zur systematischen Prfung der Umweltauswirkungen von bestimmten Plnen und Programmen, wie z. B. dem Bundesverkehrswegeplan. Die Strategische Umweltprfung (SUP) ist unselbststndiger Teil eines behrdlichen Plan- bzw. Programmaufstellungs- oder -nderungsverfahrens. Instrument zur systematischen Prfung der Umweltauswirkungen von bestimmten Projekten, wie z. B. Verkehrsprojekten. Die Umweltvertrglichkeitsprfung (UVP) ist kein eigenstndiges Verwaltungsverfahren, sondern unselbststndiger Teil eines Trgerverfahrens (insbesondere des Raumordnungs- und Planfeststellungsverfahrens). Behrde oder privates Unternehmen, die bzw. das fr die Planung und Umsetzung eines Vorhabens verantwortlich ist. Der Vorhabentrger erarbeitet die fr die jeweiligen Planungs- und Zulassungsverfahren notwendigen Planunterlagen und reicht diese bei der jeweils zustndigen Behrde ein. Vorhabentrger bei groen Infrastrukturprojekten sind beim Luftverkehr die Flughafengesellschaften (in der Regel juristische Personen des Privatrechts), die Wasser- und Schifffahrtsverwaltung (Bundesbehrden) bei den Bundeswasserstraen, im Schienenwegeverkehr der Eisenbahn des Bundes die Deutsche Bahn AG und im Bundesfernstraenbau die Landesstraenbauverwaltungen im Auftrag des Bundes. Die fr das jeweilige Verwaltungsverfahren bzw. einzelne Verfahrensschritte verantwortliche Behrde.
Umweltvertrglichkeitsprfung
Vorhabentrger
Zustndige Behrde
117
13 Stichwortverzeichnis
Stichwort A Akteur Akteursanalyse Akzeptanz Allgemeinverstndlichkeit Anfechtung Anhrungsbehrde Antragskonferenz Auftragsverwaltung Ausbaugesetz Ausgleichs- und Ersatzmanahmen Ausfhrungsplanung Auslegung, ffentlich Auslegungsraum B Bauausfhrung Bausteine zur Umsetzung der Beteiligung Bebauungsplanverfahren Bedarf, grundstzlicher Bedarfsplanung Bekanntmachung Belang Beteiligende Beteiligte Beteiligung, formell Beteiligung, informell Beteiligungsforum/ -foren Beteiligungsprozess Beteiligungsverfahren Betroffenheit Bewertungsphase Bundesfernstraengesetz 2.4, 8 9, 10 2.1 3.1, 3.2, 3.5, 4.1 2.1, 2.4, 2.7, 3, 3.1, 3.5, 4.1 4.3.1, 4.3.3, 4.3.4, 4.3.5, 4.3.6, 4.4, 4.5, 4.5.1, 6.3.2, 6.3.3, 6.3.4, 6.3.5, 6.4, 6.5, 6.5.1, 9.3 2.1, 2.2, 2.3, 2.5, 2.8, 3.2, 3.4.4, 3.4.5, 3.5, 4.3.2, 4.3.6, 5, 6, 6.1, 6.2, 6.3.2, 6.3.5 1, 2.3, 2.5, 3.5 1, 2.3, 2.4, 2.5, 3.2.2, 4.3.2, 4.3.4, 4.5, 6.3.1, 6.3.3, 6.5, 6.5.2, 7, 9.2, 9.3, 9.5.1, 9.5.2, 9.5.4, 9.6, 9.7, 10 1, 2.1, 2.2, 2.4, 4.3.1, 4.3.3, 5, 6.3, 6.3.4, 8, 9.1, 9.4, 9.7 2.4, 2.6, 2.7, 2.9.2, 4.2, 9.4, 9.5, 9.5.4, 9.6 4.2, 4.4, 4.5.4, 6.2, 6.5.2, 9.3, 9.5.2, 9.5.4, 9.6, 9.8 2.4, 2.5, 2.6, 4.3.3, 4.4, 8, 9, 9.1, 9.2, 9.3, 9.4, 9.4.2, 9.5.2, 9.5.4, 9.6, 10 2.1, 2.7, 2.9.3, 3.5, 4.3.3, 4.3.4, 4.5.1, 6.3, 6.3.2, 9.1, 9.3, 9.5.2, 9.6, 9.7, 10 2.4, 2.5, 2.7, 3.1, 3.5, 4, 4.1, 4.2, 6, 6.3.3, 6.3.5, 6.2, 9.1, 9.4 3.2, 3.4.4 4.3.1, 6.3.3 1, 2.3, 2.4, 2.5, 2.6, 6.3.4, 9.1, 9.3, 9.4.2, 10 2.5, 2.6, 6.2, 6.3.5, 9.1, 9.2, 9.3, 9.4, 9.4.1, 9.5, 9.6 2.4, 2.5, 2.7, 2.9.1, 2.9.2, 3.5, 4.3.1, 4.3.4, 7, 8, 9.4.1, 9.6 4.2, 4.3.3, 4.3.6 6.2, 7 2.1, 2.3, 2.4, 6.1, 6.3, 6.3.2, 6.3.3, 6.3.5, 6.4 4.3.2, 6.3.1 2.8, 5 2.1, 2.4, 3.1, 3.2, 3.5 2.1 2.4, 8 4.3.3, 4.3.5, 4.3.6, 4.4, 4.5.1, 6.3.2, 6.3.4, 6.3.5, 6.5.1 4.5.1, 6.5.1 Kapitel
118
Bundeshaushaltsordnung Bundesverkehrswegeplan Bundeswasserstraengesetz Brgerbeteiligung
2.9.3, 3.1 1, 2.1, 2.2, 2.8, 3, 3.1, 3.2, 3.3, 3.5, 4.2, 9.4, 9.4.1, 9.4.2, 9.5 4.3.1, 6.3.3 1, 2, 2.1, 2.2, 2.4, 2.5, 2.6, 2.7, 2.9.1, 2.9.2, 2.9.3, 3: 3.3, 3.4.4, 3.5, 4, 4.2, 4.3, 4.3.1, 4.3.4, 4.3.6, 4.4, 4.5, 4.5.4, 5, 6, 6.2, 6.3, 6.3.1, 6.3.4, 6.3.5, 6.4, 6.5, 7, 8, 9, 9.2, 9.3, 9.4, 9.4.1, 9.4.2, 9.5, 9.8, 10 2.8 2.8 4.2, 6.2, 9.4 1, 6.2, 9.1, 9.6, 9.8 4.2, 6.2 2.5, 4.4, 6.4, 9.3, 9.5.1, 9.8 4.4, 6.4
Brgerbegehren Brgerentscheid Brgerinformationszentrum Brgerinitiative Brger-Scoping Brgersprechstunde Brgertelefon C Chat D Dialogforum/ -foren E Einwendung Eisenbahngesetz, Allgemeines Entwurfsplanung Entscheidungsspielraum Erfolgsfaktoren guter Beteiligung Ermessen Errterungstermin F Fachffentlichkeit Fairness/ fair Faltblatt Fernstraenausbaugesetz Flexibilitt Frhzeitigkeit/ frhzeitig
4.4, 6.4
1, 2.3, 4.2, 4.4, 4.5, 6.2, 6.4, 6.5, 9.3, 9.6, 9.8
4.3.3, 4.3.6, 4.4, 6.2, 6.3, 6.3.2, 6.3.3, 6.3.4, 6.3.5, 9.5.4 6.3.3 2.1, 2.4, 4, 5, 6, 6.2 4.2, 9.2 2.5, 10 6.3 2.1, 2.9.2, 4.3.4, 4.3.6, 4.5.2, 6.3.2, 6.3.3, 6.3.5, 6.4, 7.1.1, 9.4.1, 9.4.2
3.4.3 1, 2.2, 2.5, 4.3.4, 6.3.3, 9.8 2.6, 4.4, 4.5.1, 6.4, 9.4, 9.5.3, 9.8 2.8 10 1, 2.2, 2.3, 2.4, 2.5, 2.6, 2.7, 2.9.1, 3.3, 3.3.1, 3.3.2, 4, 4.2, 4.3.4, 4.5.1, 4.5.3, 6, 6.2, 6.3, 6.3.1, 6.5.1, 6.5.2, 9.1, 9.4, 9.4.1, 9.4.2, 9.5, 9.6, 9.8, 10
119
G Gemeinde Genehmigungsverfahren Gerichtliche berprfung Gesamtprozessplanung Gesamtverkehrsprognose Gesetz zur Verbesserung der ffentlichkeitsbeteiligung und Vereinheitlichung von Planfeststellungsverfahren Goldene Regeln der Beteiligung Grenzen der Brgerbeteiligung Grovorhaben Gutachten I Information Informationsmanagement Informations- und Kommunikationsmittel Informationskanle Informationsveranstaltung/-termin Internet 1, 2.1, 2.2, 2.3, 2.5, 2.6, 3.3, 3.3.1, 3.3.2, 3.5, 4.2, 4.3, 4.3.2, 4.3.3, 4.3.6, 4.4, 6.2, 6.3.1, 6.3.2, 6.3.5, 6.4, 8, 9.1, 9.3, 9.4, 9.4.1, 9.4.2, 9.5, 9.5.1, 9.5.2, 9.7, 9.8, 10 4.3.6, 6.3.2, 6.3.4, 6.4, 9.4, 9.4.2 9.4 2.5, 4.3.3, 4.3.4, 4.3.5, 4.4, 6.3.2, 6.3.3, 6.3.4 1, 2.3, 2.5, 3, 3.3.1, 3.4.1, 4.2, 4.3.3, 4.4, 4.5, 4.5.3, 4.5.4, 6.2, 6.4, 6.5, 6.5.3, 8, 9.3, 9.4.1, 9.4.2, 9.5, 9.5.1, 9.5.2, 9.8, 1, 2.3, 2.4, 2.6, 2.9.1, 3, 3.3.1, 3.3.2, 3.4.4, 4.2, 4.3.2, 4.3.3, 4.3.4, 4.3.5, 4.3.6, 4.4, 4.5.1, 4.5.4, 5, 6.2, 6.3.1, 6.3.2, 6.3.3, 6.3.4, 6.3.5, 6.4, 6.5.1, 8, 9.4, 9.4.2, 9.6, 9.7, 9.8 3, 3.1 2.1, 2.4, 2.7 Investitionsschwerpunkte K Klage Klageverfahren Konsultation Konsultationsveranstaltung Konzeptphase 2.7, 4.1, 6, 6.2, 7, 9.3, 9.7 2.7 1, 2.3, 3.3, 3.3.2, 3.4.1, 3.4.2, 3.4.3, 4.2, 6.3.5, 6.4, 9.4.2, 9.5.2, 9.5.4, 9.7 3, 4.2, 9.5, 9.8 3.2, 3.4.2, 3.4.3 3.2 6.2 10 3.5, 9.2, 9.4.2 2.1, 2.8, 4.1, 4.3.4, 4.3.5, 4.5.1, 6.3, 6.3.3, 8, 9.4.2, 9.6 4.2, 4.3.3, 9.3, 9.4, 9.4.2, 9.7, 9.8 3.2 2.8, 4.3.3, 4.3.4, 4.3.5, 4.4, 4.5, 4.5.1, 4.5.2, 4.5.3, 6.3.2, 6.3.4, 6.4, 6.5, 6.5.1, 6.5.2, 6.5.3, 9.1, 9.4.1, 9.6, 9.7, 9.8 2.3, 2.7, 2.9.3, 3.1, 4.1 2.8, 7, 8
Investitionsbedarfsplanung, s. Bedarfsplanung
120
Kommune Kommunikation Kommunikationsmittel Kontinuitt/ kontinuierlich Kooperation Kosten L Landesplanerische Beurteilung Lrm Lrmprobe Lesehilfe Linienbestimmung Luftverkehrsgesetz M Mediation/ Mediationsverfahren Medien/ Medieneinsatz Mittelverwendung, wirtschaftliche und sparsame Moderation O ffentlichkeit ffentlichkeitsbeteiligung ffnungszeiten Online- Plattform P Prklusion Planfeststellungsbehrde Planfeststellungsbeschluss Planfeststellungsverfahren
2.3, 2.8, 3.4.4, 4.5.4, 6.4, 9.8 2.3, 2.5, 4.3.4, 6.2, 6.3.3, 6.3.5, 9.3, 9.4, 9.4.2, 9.5.1, 9.7 9.4 1, 2.2, 2.4, 2.9.1, 2.9.3, 4.2, 4.4, 4.5, 4.5.4, 5, 6.2, 6.3.5, 6.5, 6.5.3, 8, 9, 9.3, 9.4, 9.4.1, 9.4.2, 9.5, 9.5.2, 9.5.4, 9.6, 9.8, 10 2.3, 9.6 2.7, 2.9, 2.9.1, 2.9.2, 2.9.3, 3.1, 3.2, 4.1, 4.3.5, 9.4
4.1, 4.3.1, 4.3.5, 4.3.6, 4.4, 9.4.1 2.7, 2.9.3, 3.4.5, 6.2, 8, 9.1, 9.3, 9.4, 9.4.2, 9.7 4.2, 4.3.2, 6.2, 6.3.1, 6.3.4, 6.3.5 2.1, 2.4, 3.4.5, 4.2, 4.3.1, 5, 6.2, 6.4 4.3.1, 6.3.3
2.3, 6.2, 9.6 1, 2.5, 4.2, 4.3.2, 4.3.3, 4.3.4, 4.3.5, 4.4, 6.2, 6.3.1, 6.3.3, 6.3.4, 6.3.5, 6.4, 9.4, 9.4.1, 9.4.2, 9.5.2, 9.5.3 2.9.3 4.3.4, 6.3.3, 6.3.5, 9.5.2
1, 2.2, 2.3, 2.4, 2.9.3, 3.3, 3.3.2, 3.5, 4.3.1, 4.3.2, 4.3.3, 4.3.5, 5, 6.1, 6.2, 6.3.1, 6.3.2, 6.3.3, 9.4, 9.4.1, 9.5.2, 9.7 1, 2.4, 2.9.2, 2.9.3, 3.3, 3.4, 3.4.5, 3.5, 4.3.1, 4.3.3, 5, 6.2, 6.3 4.3.3, 4.4, 6.4 9.4, 9.4.2, 9.5.3
9.5.4, 6.2 1, 2.7, 6.1, 6.2, 6.3, 6.3.4 2.1, 2.7, 2.8, 6, 6.1, 6.3, 6.3.4, 6.3.5, 6.4, 7, 8, 9.3, 9.4.1 1, 2.1, 2.2, 2.3, 2.4, 2.8, 2.9.2, 2.9.3, 3.1, 3.4.5, 4.1, 4.3.1, 4.3.4, 5, 6, 6.1, 6.2, 6.3, 6.3.1, 6.3.2, 6.3.3, 6.3.5, 6.4, 6.5, 6.5.2, 8, 9.1, 9.3, 9.4.1, 9.4.2, 9.5, 9.5.1, 9.5.4, 9.6, 9.7
121
Plangenehmigungsverfahren Planungsphase Planungspause Planungsausstellung Planungsstufen Planungszelle Plebiszit/ plebiszitr Postwurfsendung Presse/ Pressearbeit Priorisierung Prognosephase Projektinformationssystem Prozessarchitektur R Rahmenbedingungen der Beteiligung Rumlichkeit Raumordnungsbehrde, s. Landesplanungsbehrde Raumordnungsverfahren
2.1 2.4, 4, 4.1, 4.2, 4.3.2, 4.3.6, 6.2, 6.3.1, 9.1, 9.2, 9.3, 9.4, 9.4.1, 9.5, 9.5.1, 9.6, 9.7, 9.8 2.4, 9.4 2.3, 9.4, 9.7, 9.8 2.1, 2.4, 6.2, 9.4, 10 9.5.2 2.8 2.3, 6.4, 9.5.3, 9.8 2.4, 2.6, 2.9.3, 4.2, 4.3.3, 4.3.6, 4.4, 6.2, 6.3.5, 6.4, 9.4, 9.4.1, 9.5.3, 9.6, 9.7 3, 3.1, 3.2, 3.4.2, 3.4.5 3.2, 3.4.1 3.3.1, 9.4.2 2.6, 6.2, 9.3, 9.5.2
9.2 2.5, 4.5.1, 6.3.5, 6.5.1, 9.5.2 1, 2.1, 2.3, 4.1, 4.4, 4.5.1 2.4, 4.2, 4.3, 4.3.1, 4.3.2, 4.3.3, 4.3.5, 4.3.6, 4.4 1, 2.1, 2.2, 2.4, 3.1, 4, 4.1, 4.2, 4.3, 4.3.1, 4.3.2, 4.3.3, 4.3.4, 4.3.5, 4.3.6, 4.4, 4.5, 4.5.2, 5, 6, 6.1, 6.2, 6.3, 6.3.1, 6.3.2, 6.3.3, 6.4, 6.5, 6.5.1, 9.3, 9.4.2, 9.5.1, 9.6, 9.7, 10 4, 4.1, 4.3.1, 4.3.4 3.4.4 2.1
Raumvertrglichkeit Regionalkonferenz Regionalplanaufstellung S Schienenwegeausbaugesetz Scoping Soziale Netzwerke Stdte Strategische Umweltprfung
2.8 4.2, 4.3.2, 4.3.6, 6.2, 6.3, 6.3.1, 6.3.5, 9.4 9.4, 9.5.3 3.4.5, 4.5, 6.3.2, 6.5, 9.4.1, 9.6, 9.8 3.3, 3.4.5, 9.4.2
122
T Tageszeitung Trger ffentlicher Belange Transparenz Trassenplanung Twitter U berprfung, gerichtlich Umwelt Umweltauswirkung Umweltbelang Umweltvertrglichkeitsprfung Untersuchungsrahmen V Veranstaltungskonzept Verbindlichkeit Verfahrensdauer Verfahrensebene Verfahrensunterlagen, allgemeinverbindliche Verkehrsentwicklung Vertrauen Verwaltungsverfahren Visualisierung Volksbegehren Volksentscheid Vorbereitende Manahmen Vorbereitungsphase Vorhaben 9.5.2, 9.7 2.7, 9.3, 9.5.4, 9.6, 9.7 1, 2.9.1 1, 2.1, 2.2, 2.3, 2.4, 2.5, 2.7, 9.2, 9.4, 9.4.2 4.2, 4.3.2, 6.3.1 3.1, 3.2, 3.4.1 2.2, 2.5, 6.2, 6.3.2, 6.3.3, 9.4, 9.4.1 2.1, 2.3, 2.4, 2.8, 6.3, 7, 9.1, 9.4 2.9.3, 9.4, 9.7, 9.8 2.8 2.8 2.6, 9.1, 9.2 6.2, 9.1 1, 2.1, 2.3, 2.4, 2.5, 2.6, 2.7, 2.8, 2.9.1, 3, 3.2, 4, 4.1, 4.2, 4.3.1, 4.3.3, 4.3.4, 4.3.5, 4.4, 4.5, 4.5.1, 4.5.2, 5, 6, 6.1, 6.2, 6.3, 6.3.2, 6.3.3, 6.3.4, 6.4, 6.5, 6.5.1, 6.5.2, 7, 8, 9, 9.1, 9.2, 9.3, 9.4, 9.4.1, 9.4.2, 9.5.2, 9.5.3, 9.6, 9.7, 10 1, 2.1, 2.3, 2.4, 2.6, 2.7, 2.9.2, 2.9.3, 4, 4.1, 4.2, 4.3.2, 4.3.3, 4.3.4, 4.3.5, 4.4, 4.5.1, 4.5.3, 5, 6, 6.1, 6.2, 6.3, 6.3.1, 6.3.2, 6.3.3, 6.3.4, 6.4, 6.5.2, 6.5.3, 9.1, 9.2, 9.3, 9.4, 9.4.1, 9.4.2, 9.5, 9.5.1, 9.5.4, 9.6, 9.7, 9.8, 10 2.8, 7, 8 2.3, 3.2, 3.3, 3.4.5, 4, 4.1, 4.2, 4.3.2, 4.3.3, 4.3.6, 6.2, 6.3, 6.3.1, 6.3.5, 7, 8, 9.1, 9.7, 9.8 2.7, 3.4.5, 4.3.1, 4.3.3, 6.3 2.1, 4.3.1, 6.3.1 3.4.5, 4.1, 4.2, 4.3.1, 4.3.3, 6.2 4.2, 4.3.2, 4.3.3, 4.3.6, 6.2, 6.3, 6.3.1, 6.3.5, 9.4.2, 9.5.1, 9.7 4.3.4, 6.3.4, 6.4, 9.4.1 3.4.5, 3.5 1, 2.2, 2.4, 2.9, 3.3, 3.5, 4.2, 4.3.2, 4.3.3, 6.3.1, 6.3.3, 9.4, 9.6, 9.8, 10 4.1 9.4
Vorhabentrger
123
W World Caf Z Zielgruppe Zulassungsentscheidung, s. Planfeststellungsbeschluss Zulassungsverfahren, s. Planfeststellungsverfahren 2.5, 2.6, 4.2, 4.3.4, 4.3.5, 4.4, 6.2, 6.3.3, 6.3.4, 9.1, 9.2, 9.3, 9.4.1, 9.5.2, 9.6, 9.7 2.1, 2.3, 4, 6.1, 7 2.1, 2.7, 2.8, 6, 6.1, 6.3, 6.3.4, 6.3.5, 6.4, 7, 8, 9.3, 9.4.1 2.2, 2.8, 4, 4.3.1, 7 1, 2.1, 2.2, 2.3, 2.4, 2.8, 2.9.2, 2.9.3, 3.1, 3.4.5, 4.1, 4.3.1, 4.3.4, 5, 6, 6.1, 6.2, 6.3, 6.3.1, 6.3.2, 6.3.3, 6.3.5, 6.4, 6.5, 6.5.2, 8, 9.1, 9.3, 9.4.1, 9.4.2, 9.5, 9.5.1, 9.5.4, 9.6, 9.7 9.5.2
124
Quellen und weiterfhrende Literatur

Gesetze und Verordnungen
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Impressum
Herausgeber Bundesministerium fr Verkehr, Bau und Stadtentwicklung Invalidenstrae 44 10115 Berlin auf Basis eines Forschungsvorhabens Auftragnehmer Bosch & Partner GmbH Kirchhofstrae 2c, 44623 Herne Lister Damm 1, 30163 Hannover Pettenkoferstrae 24, 80336 Mnchen Streitstrae 11-13, 13587 Berlin www.boschpartner.de Projektleitung Dipl.-Ing. Klaus Mller-Pfannenstiel Unterauftragnehmerin Forschungsgruppe Umweltpsychologie (FG-UPSY) Universitt des Saarlandes Campus A5 4, 66123 Saarbrcken unter der Leitung von Prof. Dr. Petra Schweizer-Ries Unterauftragnehmerin kokomotion Moderation und Prozessbegleitung Schleiermacherstrae 10 10961 Berlin Dipl.-Ing. agr. Bettina Schfer Unterauftragnehmer JurAdvance Kirchenstrae 72, 81675 Mnchen Prof. Dr. Ulrich Hsch Satz und Gestaltung | Druck Bundesministerium fr Verkehr, Bau und Stadtentwicklung Referat Z 25, Druckvorstufe | Hausdruckerei Bildquellen sculpies Fotolia (Titelseite oben links) Irina Fischer Fotolia (Titelseite oben rechts) Yuri Arcurs Fotolia (Titelseite unten) BMVBS/Fotograf: Frank Ossenbrink (Minister) November 2012

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Handbuch fr eine gute Brgerbeteiligung

Planung von Grovorhaben im Verkehrssektor

5 6 6.1 6.2 6.3

Quellen und weiterfhrende Literatur ...............................................................................................................................125

Abb. 3: Abb. 4: Abb. 5: Abb. 6: Abb. 7: Abb. 8: Abb. 9:

Tab. 5: Tab. 6: Tab. 7:

Dr. Peter Ramsauer, MdB Bundesminister fr Verkehr, Bau und Stadtentwicklung

Brgerbeteiligung bei der Planung von Grovorhaben im Verkehrssektor

Dr. Peter Ramsauer, MdB Bundesminister fr Verkehr, Bau und Stadtentwicklung

Brgerbeteiligung bei der Planung von Grovorhaben im Verkehrssektor

1 Ziele des Handbuchs

Brgerbeteiligung bei der Planung von Grovorhaben im Verkehrssektor

Brgerbeteiligung bei der Planung von Grovorhaben im Verkehrssektor

Brgerbeteiligung bei der Planung von Grovorhaben im Verkehrssektor

2 Kennzeichen einer guten Beteiligung

Gesetzlich vorgeschriebene Brgerbeteiligung

Formelle Beteiligung im Rahmen der SUP

Voruntersuchungen, Erstellung der Raumordnungsunterlagen

Verlauf und grundstzliche technische Ausfhrungsmerkmale Ggf. Varianten- bzw. Standortvergleich

I. d. R. formelle Beteiligung durch Raumordnungsbehrde Ggf. formelle Beteiligung zu Umweltbelangen

Linienbestimmung Entwurfsplanung, Genehmigungsplanung, Erstellung der Planfeststellungsunterlagen

Formelle Beteiligung durch Anhrungsbehrde

Brgerbeteiligung bei der Planung von Grovorhaben im Verkehrssektor

Ziele und Funktionen der Brgerbeteiligung

Brgerbeteiligung bei der Planung von Grovorhaben im Verkehrssektor

Akteure und Stufen der Beteiligung

Brgerbeteiligung bei der Planung von Grovorhaben im Verkehrssektor

Mitdenken; Meinung uern

sich informieren; Informationen suchen/anfragen

Abb. 1: Mgliche Stufen der Beteiligung

Brgerbeteiligung bei der Planung von Grovorhaben im Verkehrssektor

Kontinuierliche und frhzeitige Beteiligung

Brgerbeteiligung bei der Planung von Grovorhaben im Verkehrssektor

kaum wahrnehmbar Bundesverkehrswegeplanung Raumordnungsverfahren / Linienbestimmung Planfeststellungsverfahren

Wahrnehmung der Betroffenheit

Abb. 2: Zusammenhang von ebenenspezifischen Entscheidungsspielrumen und Wahrnehmung der Betroffenheit

Brgerbeteiligung bei der Planung von Grovorhaben im Verkehrssektor

Ausfhrungsplanung Bau Bauausfhrung

Brgerbeteiligung bei der Planung von Grovorhaben im Verkehrssektor

Erfolgsfaktoren guter Beteiligung

Brgerbeteiligung bei der Planung von Grovorhaben im Verkehrssektor

Brgerbeteiligung bei der Planung von Grovorhaben im Verkehrssektor

Vorbereitende Manahmen des Vorhabentrgers fr den Beteiligungsprozess

Brgerbeteiligung bei der Planung von Grovorhaben im Verkehrssektor

Mglichkeiten und Grenzen der Brgerbeteiligung, Verbindlichkeit der Ergebnisse

Brgerbeteiligung bei der Planung von Grovorhaben im Verkehrssektor

Vorhabenentscheidungen durch Volks- und Brgerentscheide

Brgerbeteiligung bei der Planung von Grovorhaben im Verkehrssektor

Brgerbeteiligung bei der Planung von Grovorhaben im Verkehrssektor

Zeit-, Kosten- und Personalaufwand

2.9.1 Umfang des zustzlichen Zeit-, Kosten- und Personalaufwandes

2.9.2 Kostenbernahme informeller Beteiligungsmanahmen

Brgerbeteiligung bei der Planung von Grovorhaben im Verkehrssektor

2.9.3 Wirtschaftliche und sparsame Mittelverwendung

Brgerbeteiligung bei der Planung von Grovorhaben im Verkehrssektor

Zielsetzung und Gegenstand der Bundesverkehrswegeplanung

Brgerbeteiligung bei der Planung von Grovorhaben im Verkehrssektor

Verfahren zur Aufstellung des Bundesverkehrswegeplans

Brgerbeteiligung bei der Planung von Grovorhaben im Verkehrssektor

Konzept fr die ffentlichkeitsbeteiligung bei der Aufstellung des BVWP 2015

Brgerbeteiligung bei der Planung von Grovorhaben im Verkehrssektor

3.3.1 Information zur Schaffung von Transparenz

Informationen zum Gesamtprozess, zur Methodik, zu Projekten und Bewertungsergebnissen