Módulo 1 - Lecturas

Unidad 1: Procedimiento y Proceso Administrativo
1.1. Marco jurdico y caractersticas en la Nacin y en las Provincias

El procedimiento administrativo est formado por los cauces adjetivos dentro de los cuales se desenvuelve la administracin pblica dentro de su propia esfera de actuacin y que culmina con el dictado de un acto administrativo. Existe un procedimiento general regulado en las leyes de procedimientos administrativos (V.g. Ley 6658 Provincia de Crdoba) y procedimientos especiales prescriptos en normas especficas entre los que se destacan: la licitacin (que es un mecanismo de seleccin de contratistas), el concurso (se utilizar para seleccin del personal), el sumario (cauce previo a la aplicacin de una sancin administrativa) En el mbito nacional el procedimiento general est regulado en la Ley 19.549 y en el Reglamento Nacional de Procedimiento Administrativo (Decreto 1759/02) amn de otras normas especficas. A nivel local cada provincia y municipalidad tiene su regulacin propia del procedimiento administrativo, siendo la de la Provincia de Crdoba la Ley 6658. El proceso administrativo, en cambio, es una serie concatenada de actos que finaliza con el dictado de una sentencia dictada por un tribunal independiente perteneciente al Poder Judicial. En ese cauce la administracin pblica interviene como demandada o como actora en el caso de la accin de lesividad. En Crdoba, as como en otras provincias, existe un Cdigo Contencioso Administrativo que regula todas las cuestiones relativas al proceso que debe seguirse en este tipo de pleitos. En el mbito nacional, en cambio, no encontramos un cuerpo legal especfico que regule todas las cuestiones sino que existe una marcada dispersin normativa. La justicia contencioso administrativa est regulada por el Ttulo IV de la ley 19.549, la Ley 3952, el Cdigo Procesal Civil y Comercial de la Nacin y leyes especificas que regulan los recursos judiciales o directos en sectores especficos.
1.2. La materia contencioso administrativa

La materia contencioso administrativa en Crdoba est reservada para aquellos casos en que una parte legtima impugne un acto administrativo emanado de: a) Poder Ejecutivo Provincial b) Poder Legislativo Provincial c) Poder Judicial Provincial d) Entidades autrquicas provinciales e) Tribunal de Cuentas de la Provincia; f) de las Municipalidades g) y de cualquier otro rgano o ente dotado de potestad pblica, con facultad para decidir en ltima instancia administrativa. Es muy importante sealar que la legislacin cordobesa, afortunadamente admite sin limitacin alguna el control de los actos administrativos que emanan de otros poderes estatales e incluso de las personas jurdicas pblicas no estatales (V.g. Colegios profesionales), garantizando de ese modo la revisin judicial de todas las decisiones dictadas en el ejercicio de funcin administrativa. Ello, incluso, ha permitido el control judicial de decisiones emanadas del TSJ en ejercicio de funcin administrativa. As el Mximo Tribunal provincial ha destacado que Atento a que en la
demanda de autos se impugnan actos de naturaleza administrativa del Poder Judicial, que se ha
Materia: Derecho Procesal IV Profesor: Alfonso Buteler Colaboradora: Paula Luciana Altamirano
-1-
agotado la va administrativa, conforme surge del Acuerdo N 43/95, el cual resulta suficiente para vulnerar un derecho subjetivo emanado de la relacin laboral del demandante con el Poder Judicial, y por lo tanto, revisable en esta sede, debemos concluir que la presente causa integra la competencia de la Cmara Contencioso Administrativa1.
El sistema contencioso local fue estructurado en su origen como un sistema de revisin de actos administrativos. En tal sentido, Sesn ha sealado haciendo alusin al sistema contencioso administrativo cordobs que Lo relevante es que el objeto de la revisin es esencialmente el acto
administrativo tanto expreso como presunto. De all que la jurisdiccin contencioso administrativa es revisora de lo actuado en va administrativa, en cuanto requiere la previa existencia de un acto administrativo2.
Sin embargo y a los fines de ampliar la esfera de control de la actividad administrativa, la jurisprudencia del T.S.J. ha subjetivizando los planteos al admitir que se ventilen todas las pretensiones en contra del acto administrativo3. En cuanto a los hechos, los mismos quedan fuera del control de este fuero. nicamente, van a ser enjuiciados en la medida en que esa situacin fctica haya provocado un acto, conducta que puede provocar el propio administrado. En lo que hace a los reglamentos el Cdigo no es claro en cuanto a si deben ser revisados por el fuero contencioso administrativo. Creemos que no quedan dudas de la sumisin a ese rgimen en los casos en que ha habido aplicacin de un reglamento a travs de dictado de un acto administrativo, pues en esos casos debe seguirse la va recursiva. Ahora bien, si el reglamento no ha sido aplicado, como el sistema procedimental cordobs no prev un mecanismo de impugnacin en sede administrativa, estos podrn ser cuestionado directamente por va contencioso administrativa o por amparo ante la justicia ordinaria si concurre la afectacin derechos constitucionales del actor y los dems requisitos de procedencia de la accin expedita. En cuanto a los contratos administrativos van a ser revisables en la medida en que en su dinmica van dando lugar al dictado de actos administrativos los que sern recurribles por las vas ya explicadas. La materia excluida en la ley 7182 Por su parte, el Art. 2 de dicho cuerpo legal establece los aspectos que va a resultar excluidos de la va contencioso administrativa: A) Cuestiones relacionadas a los actos que importen el ejercicio de un poder poltico de fuente directamente constitucional: Esta disposicin hace referencia a lo que se ha denominado como acto institucional o de gobierno que en virtud de su carcter poltico resulta en principio excluido de control judicial, justamente por tener un contenido poltico. La valoracin, en el caso concreto, de cules son los aspectos que pueden ser revisados debe ser interpretada restrictivamente. No estamos de acuerdo con esa posicin en tanto entendemos que debe permitirse el control de los aspectos formales y reglados de la decisin, as como su razonabilidad. Tambin debe autorizarse la fiscalizacin de los actos de ejecucin de tales decisiones como los supuestos en que provoquen un perjuicio al administrado.
1
T.S.J., Sala Contencioso Administrativa en autos Cech Vilma Edith C/ Provincia de Crdoba-Plena Jurisdiccin Cuestin de competencia, Sent N 62, 23/12/1996, publicada en Foro de Crdoba N 37, pg. 205 y ss.
2
SESIN, Domingo J., La materia contencioso administrativa en Crdoba, en Revista de Derecho Pblico N 2003-1, Proceso administrativo-I, Rubinzal Culzoni, Santa Fe, 2003, pg. 109)
3
Idem, pag. 99.
-2-
Segn lo seala Sesin Lo que no puede revisar ni sustituir el juez, es el contenido intrnseco, la libertad de apreciacin poltica de la oportunidad, merito o conveniencia, ni la posibilidad de la eleccin entre varias opciones vlidas dentro de la juridicidad, porque ello implicara violentar la divisin de poderes y su zona de reserva4, razn por la cual sugiere un control procedimental del acto poltico. Por lo general, ha sido por va de la accin de inconstitucionalidad que se ha admitido el control de los actos polticos que afecten en forma personal a los afectados admitiendo exclusivamente la revisin de tales decisiones en su aspecto reglado, dejando indemne el ncleo poltico de la decisin5. B) Cuestiones relacionadas exclusivamente con el ejercicio de un poder discrecional, salvo supuesto de arbitrariedad que vulnere derechos subjetivos o intereses legtimos del accionante; Como lo hemos dicho en otra oportunidad6, la discrecionalidad administrativa es el producto del margen de apreciacin otorgado por el ordenamiento jurdico al poder administrador a los fines de posibilitarle escoger entre dos o ms alternativas igualmente vlidas7. Dicha eleccin, no debe ser efectuada por el rgano de manera arbitraria y antojadiza sino con el propsito de alcanzar el inters general. Esa zona liberada a la valoracin de la autoridad pblica existe en la medida en que la actividad del rgano no se encuentra reglada por el marco normativo; pues en este ltimo supuesto el administrado tiene derecho a una determinada decisin por parte de la administracin8. Resulta til recodar, que en el derecho administrativo francs del siglo XVIII se conceba a la administracin pblica vinculada de manera negativa al principio de legalidad, efectundose desde la doctrina una divisin tajante entre actos administrativos reglados y discrecionales 9. Estos ltimos, denominados tambin actos de pura administracin, escapaban por su naturaleza a toda crtica de legalidad y a cualquier especie de control judicial10. Empero, la evolucin jurisprudencial fue evidenciando la inexistencia de categoras puras, es decir, de la discrecionalidad en bloque11 pues al reglamentarse las actividades a travs de normas generales e impersonales resultaba imposible que pudiera preverse todos los resultados factibles,
4 5 6 7
Idem, pag. 128.

Idem, pag. 100. Cfr. BUTELER, Alfonso, Control judicial de la discrecionalidad administrativa, La Ley 2008-D, 1053.
Segn lo ha establecido la propia Corte Suprema de Justicia de la Nacin, discrecionalidad significa la libertad para (una vez verificada la existencia material del presupuesto de hecho previsto en la norma que atribuye al rgano respectivo facultades de esa naturaleza) elegir entre dos o ms consecuencias jurdicas C.S.J.N., 21/08/2003, Medina, Julio Ernesto c/ Estado Nacional Ministerio del Interior Polica Federal Argentina, Fallos, 326:2896, Disidencia Juez Petracchi.
8
BARRA, Rodolfo Carlos Comentarios acerca de la discrecionalidad administrativa y su control jurisdiccional, E.D., 146-829.
9
Para ampliar vase: SESIN, Domingo Juan, Administracin pblica. Actividad reglada discrecional y
tcnica, Buenos Aires, Lexis Nexis, 2004.

10
LAUBADERE, Andr de, Trait lmentaire de droit administratif, Pars, 1963, pg. 214, citado por GORDILLO, Agustn, Tratado de Derecho Administrativo, Buenos Aires, Fundacin de Derecho Administrativo, 2000, 5 Ed., T. I, X-26, Bs. As. 1977. Este criterio, se mantiene an en la letra del Art. 2 inc. b) de la Ley 7182 que le da base normativa al Cdigo contencioso administrativo de la Provincia de Crdoba al establecer que no corresponde la va contencioso administrativa para aquellas cuestiones que relacionadas exclusivamente con el ejercicio de un poder discrecional, salvo arbitrariedad.
11
VILLAR PALAS, Apuntes de derecho administrativo, Madrid, 1977, T. I, pg. 175.
-3-
razn por la cual corresponda a la Administracin establecer en el caso concreto su alcance entre las alternativas vlidas previstas por el ordenamiento jurdico12. En la actualidad del Estado de Derecho, en donde el actuar pblico se halla subordinado al bloque de juridicidad integrado por la Constitucin, los tratados internacionales 13, las leyes y los reglamentos, resulta inconcebible que pueda existir porcin alguna de la actividad administrativa que pueda estar por encima del orden jurdico14 y que resulte indemne al control judicial. Sin embargo, la fiscalizacin de la discrecionalidad administrativa por los magistrados no resulta tarea sencilla y por esta razn, se ha sealado desde la doctrina espaola que dicha temtica constituye uno de los temas ms complejos del derecho administrativo15. Efectuada esta breve introduccin analizaremos a continuacin cmo ha sido en la prctica el control judicial del referido aspecto por parte de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin, indagando a esos efectos, cules han sido las tcnicas implementadas para su fiscalizacin. De esta manera quedar evidenciado que el Art. 2 Inc. b) de la Ley 7182 ha quedado superado en la prctica al admitirse la revisin de las decisiones dictadas en el marco del ejercicio de una facultad discrecional. Facultades regladas y discrecionales. Como lo destacamos en lbelo introductorio, en el despliegue de la funcin administrativa, la autoridad pblica no reduce su actuacin a la aplicacin automtica de las normas sino que, en muchas oportunidades y en pos de alcanzar el inters pblico, posee un margen de apreciacin atribuido por el ordenamiento jurdico para escoger entre alternativas igualmente vlidas. Esa dinmica del proceder estatal, ha sido reflejada por la Corte Nacional en un importante precedente16 al expresar que mientras en algunos supuestos el ordenamiento jurdico regula la actividad administrativa en todos sus aspectos reemplazando as el criterio del rgano estatal al predeterminar qu es lo ms conveniente para el inters pblico y reducir su actividad a la constatacin del presupuesto fctico definido por la norma en forma completa y la aplicacin de la solucin que la ley agotadoramente ha establecido (poderes reglados o de aplicacin legal automtica)-, en otras ocasiones el legislador autoriza a quien debe aplicar la norma en el caso concreto para que realice una estimacin subjetiva que completar el cuadro legal y condicionar el ejercicio para ese supuesto de la potestad atribuida previamente o de su contenido particular al no imponerle, por anticipado, la conducta que debe necesariamente seguir (facultades o potestades de ejercicio discrecional)17
El carcter justiciable de la discrecionalidad. El anlisis de la jurisprudencia del Alto Tribunal revela una tendencia generalizada a negar la justiciabilidad de las decisiones de la administracin pblica adoptadas en el marco de la discrecionalidad, aunque cabe destacar que esa regla se ha ido flexibilizando.
12
Cfr. COMADIRA, Julio R., La actividad discrecional de la Administracin Pblica. Justa medida del control
judicial, E.D. 186:600.

13
GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo y FERNNDEZ, Tomas Ramn, Curso de Derecho Administrativo, Madrid, Civitas, 1986 T. I, P. 417.
14 15
Cfr. COMADIRA, Julio R., El caso Legn: un fallo reconfortante, D.J. 13-V-92, pg. 367. GAMERO CASADO, Eduardo y FERNNDEZ RAMOS, Severiano, Manual Bsico de Derecho
Administrativo, Madrid, Tecnos, 2007, 4 Ed., pg. 52.

16
Fallos, 315:1361, consid 6, Consejo de la Presidencia de la Delegacin Baha Blanca de la Asamblea Permanente por los derecho humanos
17
El subrayado corresponde al original.
-4-
As, en Guasti18, al revocar la sentencia del inferior que haba declarado la nulidad de una resolucin de la Junta de Calificaciones de la Polica Federal que dispuso el pase obligatorio a retiro del actor, la Corte Federal consider que el tribunal inferior haba sustituido el criterio de un rgano establecido por la ley con una finalidad especfica cuya aptitud para calificar al personal policial comporta[ba] el ejercicio de una actividad discrecional que no e[ra susceptible, en principio, de justificar el control judicial. Similar doctrina aplic para resolver la causa Emisiones Platenses19, en donde la empresa periodstica actora promovi una accin de amparo en contra del Intendente de la Ciudad de La Plata para que se dispusiera judicialmente la adquisicin de espacios de publicidad oficial del peridico de su propiedad en igualdad de condiciones a las pr evistas respecto del peridico El Da de esa misma ciudad. Es que, en dicho precedente, la Corte Federal estim que el acto de la comuna por el cual se haba contratado un espacio de publicidad en ese ltimo matutino, constitua el ejercicio de facultades discrecionales dirigidas al buen gasto de los dineros pblicos por el cual no se agraviaban las garantas constitucionales del amparista 20. En esa misma lnea, se inscribe tambin lo resuelto en la causa Astilleros Alianza 21, decisorio en el cual, la Corte hizo lugar al levantamiento de una medida cautelar por la que se haba dispuesto la suspensin de la construccin de un puente, ya que estim que la decisin de ejecutar una obra pblica implicaba el ejercicio de una actividad discrecional de la Administracin que era insusceptible de revisin judicial, salvo en aquellos supuestos en que el acto administrativo resultara manifiestamente ilegal o irrazonable. Empero, esta doctrina del Alto Tribunal contraria a permitir el control judicial de las decisiones discrecionales fue suavizndose paulatinamente en los ltimos aos. En esa inteligencia la Corte ha sealado ms recientemente que la esfera de discrecionalidad de los entes administrativos no implica en absoluto que stos tengan un mbito de actuacin desvinculado del orden jurdico o que aqulla no resulte fiscalizable [...] ni constituye una libertad de apreciacin extralegal que obste a la revisin judicial22 para luego precisar en otro precedente que el control jurisdiccional sobre la discrecionalidad se limita a corregir una actuacin administrativa ilgica, abusiva o arbitraria pero no implica que el juez sustituya a la Administracin en su facultad de decidir en aspectos fcticos que no presenten aquellos vicios, ya que dicha competencia jurisdiccional es revisora, no sustitutiva23. De esta manera, como lo seala Comadira, la problemtica del control judicial de la discrecionalidad, debe centrarse en la procedencia y el alcance del enjuiciamiento de la libertad en la que ella consiste24, pudiendo fiscalizarse nicamente si la decisin discrecional ha sido adoptada dentro del universo jurdico quedando vedado al juez penetrar en el fuero interno de la discrecionalidad, justamente porque esa porcin de la decisin est reservada al Poder Administrador25.
18 19 20 21 22
Fallos, 320:147, 27/02/1997. Fallos, 320:1191, 12/06/1997. Cfr. Considerando N 26 de la mayora. Fallos, 314:1202, 08/10/1991.
C.S.J.N., Defensora del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires c/ Secretara de Comunicaciones resol 2926/99 s/ amparo ley 16.986, Disidencia jueces Lorenzetti y Zaffaroni, Fallos, 329: 4542.
23
C.S.J.N., 16/03/2004, Degremont Sociedad Annima c/ Tierra del Fuego, Provincia de y otro s/ ordinario, Fallos, 327:548.
24
Cfr. COMADIRA, Julio R., La actividad discrecional de la Administracin Pblica. Justa medida del control judicial, E.D. 186:600, esp. pg. 610.
25
Cfr. SESIN, Domingo Juan, El juez slo controla. No sustituye ni administra. Confines del Derecho y la
Poltica, L.L., 27/08/2003.
-5-
Mecanismos de control judicial. Como hemos visto precedentemente, la Corte Suprema, durante un prolongado espacio temporal mantuvo firme la regla segn la cual la actividad discrecional de la administracin no era pasible de control judicial. Sin embargo, a lo largo de las ltimas dcadas ha ido creando, de manera pretoriana, diversas tcnicas para reducir la discrecionalidad y controlar el contenido de actos que trasuntan el desenvolvimiento de esa actividad. Control de la discrecionalidad por los elementos reglados del acto administrativo. Este mecanismo de control, utilizado tambin en el derecho comparado 26 consiste en la fiscalizacin de la discrecionalidad a travs del control de los elementos reglados del acto administrativo entre los que se destacan la competencia, la causa, la forma y la finalidad27, verificndose de ese modo la regularidad externa de la decisin adoptada por la administracin 28 pero no el ncleo de la discrecionalidad de la decisin adoptada29. Como muestra de ello, puede traerse a colacin lo resuelto en Consejo de Presidencia de la Delegacin Baha Blanca de la Asamblea Permanente por los Derechos Humanos 30 precedente en el cual la actora peticionaba al Poder Judicial que le ordene a una emisora local la reposicin del programa radial que posea la misma. El Alto Tribunal, rechaz el pedido de la amparista en tanto estim que el acto administrativo atacado no se encontraba viciado en el elemento causa y que, tampoco se haba acreditado la presencia de desviacin de poder que se alegaba. Esa misma tcnica fue utilizada en la causa Sol31. En el caso, se trataba de una demanda por la cual se solicitaba la declaracin de nulidad del decreto que dispuso el cese en sus funciones de los actores como fiscales adjuntos de la Fiscala Nacional de Investigaciones Administrativas. All, la Corte estim que el acto de cesanta se encontraba viciado en el elemento causa. Para arribar a ese resultado expres que es precisamente la legitimidad constituida por la legalidad y la razonabilidad- con que se ejercen tales facultades [discrecionales], el principio que otorga validez a los actos de los rganos del Estado y que permite a los jueces, ante planteos concretos de parte interesada, verificar el cumplimiento de dichas exigencias, sin que ello implique la violacin del principio de divisin de poderes que consagra la Constitucin Nacional Otro precedente digno de mencin es Gonzlez32, donde la Corte seal remitiendo al dictamen del Procurador Fiscal- que era indudable que el control judicial de los actos denominados tradicionalmente discrecionales o de pura administracin encuentran su mbito de actuacin en los elementos reglados de la decisin, entre los que cabe encuadrar, esencialmente, a la competencia, la forma, la causa y la finalidad del acto.
26
As ha ocurrido, por ejemplo, en Espaa (Cfr. SNCHEZ MORON, Miguel, Derecho administrativo, Madrid, Tecnos, 2007, 3 Ed. pg. 97)
27
CASSAGNE, Juan Carlos, Una sentencia trascendente de la Corte que declara la nulidad en un Decreto del Poder Ejecutivo, E.D. 178:687.
28
GARCA DE ENTERRIA Eduardo y FERNNDEZ, Toms Ramn, Curso de derecho administrativo, Madrid, Civitas, 1995, 7 ed., T. I, pg. 454.
29 30 31 32
COMADIRA, Julio R., La actividad discrecional de la Administracin..., E.D. 186:600, esp. pg. 610. Fallos, 315:1361, 23/06/1992. Fallos, 320:2509, Sol y otros, 25/11/1997.
Fallos, 325:3435, 18/12/2002. En el caso, se trataba de una demanda promovida por los docentes de una escuela tcnica solicitando se declare la invalidez de un convenio de transferencia de dicha escuela a la Universidad Nacional de San Martn. La Corte no acogi el pedido de los actores pues consider que la decisin de transferencia que se atacaba por estar fundada en razones de poltica educativa y responder a apreciaciones singulares de conveniencia, obvia mente no puede ser examinada por los tribunales de justicia
-6-
Similar criterio, adopt luego en Lema33 donde -al remitir al dictamen del Procurador- consider que la conducta desplegada por la administracin al limitar el plazo de cuatro aos establecido normativamente para el ejercicio del cargo de auditor de fiscalizacin resultaba ilegtimo, habida cuenta que si bien poda sostenerse que el acto revocatorio del mandato implic el ejercicio de facultades discrecionales esa circunstancia no dispensa[ba] a la administracin de observar un elemento esencial como es la motivacin suficiente, pues es precisamente en este mbito de la actividad administrativa donde la motivacin se hace ms necesaria La causa Entre Ros34 tambin constituye un precedente valioso sobre dicho mecanismo de control de la discrecionalidad. All, el fiscal de la Provincia de Entre Ros y el interventor del Ente Provincial Regulador de la Energa promovieron accin de amparo cuestionando varias resoluciones de la Secretara de Energa de la Nacin por medio de las cuales se reconoca a las empresas de los pases interconectados carcter de agentes del Mercado Elctrico Mayorista lo que terminaba implicando un aumento de la tarifa para los actores. El Mximo Tribunal, decidi rechazar in limine la accin considerando entre otras cuestiones- que en el caso no se adverta la configuracin de una arbitrariedad manifiesta que permita continuar con la accin promovida. En lo que hace al punto de anlisis seal que es dable recordar que el control de legalidad administrativa y el control de constitucionalidad que compete a los jueces en el ejercicio de su poder jurisdiccional, no los faculta para sustituir a la administracin en la determinacin de las polticas o en la apreciacin de los criterios de oportunidad [...] y mucho menos ciertamente en la fijacin o aprobacin de tarifas por la prestacin de servicios. Ello no obsta al ejercicio del citado control de legalidad respecto del procedimiento seguido y las bases normativas que deben ser tenidas en cuenta para la fijacin de tarifas. El estudio de los precedentes analizados evidencia que el control de la discrecionalidad a travs de los elementos reglados del acto ha sido un recurso utilizado por el Alto Tribunal de manera constante. Control de la discrecionalidad tcnica. Esta especie de discrecionalidad se configura en aquellos supuestos en que la norma exige la adopcin de un juicio cientfico o tcnico por parte de la administracin pblica 35 decisiones que en reiteradas ocasiones recaen sobre organismos pblicos de carcter especializado. En esta modalidad de la administracin activa, el contenido tcnico impregna de objetividad a la decisin y a su vez, esa circunstancia, permite su control judicial a travs de la demostracin del error en que ha incurrido la administracin pblica al formular ese juicio cientfico36. Es que, evidentemente, a pesar del carcter tcnico de tales decisiones tales actos deben ser pasibles de revisin judicial a travs del control de la verificacin de los hechos invocados y de la aplicacin de pautas cientficas o acadmicas razonables37. A pesar de ello, la Corte Nacional, por lo general, se ha rehusado a intervenir en aquellas causas en donde se cuestionaban decisiones tcnicas de organismos administrativos especializados. En esta lnea, se inscribe el precedente Ojeda38 en donde se atacaba la resolucin del Tribunal Administrativo de la Navegacin por medio de la cual se haba declarado responsable al actor de
33 34 35
Fallos, 320:2509, 14/06/2001. Fallos, 323:1825 y L.L., 2001-A, 360, 11/07/2000.
Cfr. FIORINI, Bartolom, Derecho Administrativo, Buenos Aires, Abeledo Perrot, V. I, pg. 254; CASSAGNE, Juan Carlos, La revisin de la discrecionalidad administrativa por el Poder Judicial, RDA, 3101.
36 37 38
SNCHEZ MORON, Miguel, op. cit., pg. 91. Cfr. SESIN, D., El juez slo controla..., op. cit. pg. 13. Fallos, 301:1103, 27/11/1979.
-7-
un abordaje. El Alto Tribunal desestim el planteo del actor resaltand o, entre otras cosas, que la idoneidad que en materia nutica representa la calidad de los integrantes del Tribunal Administrativo de la Navegacin avala sus conclusiones acerca de las complejas situaciones fcticas que se corresponde dilucidar, lo que coloca a los magistrados que deben ejercer el control judicial ante un pronunciamiento de naturaleza eminentemente tcnica sobre los hechos acaecidos, del que slo cabra apartarse en ese aspecto fctico-mediando razones de grave entidad que, a juicio de esta Corte, no concurren en la especie El mismo criterio, ha seguido en materia de expropiacin al considerar que no corresponde apartarse salvo que exista convencimiento de su error o cuando razones de grave entidad lo justifiquen39- del avalo de inmuebles efectuado por el Tribunal de Tasaciones de la Nacin por tratarse de una operacin eminentemente tcnica40. En consonancia con ello, ha manifestado en la causa Estado Nacional 41, frente al cuestionamiento del valor asignado por el Tribunal de Tasaciones a la finca materia de expropiacin, que el dictamen final de dicho organismo tcnico revela la seriedad y objetividad con que dicho avalo fue practicado con lo cual, no caba apartarse de la doctrina anteriormente expuesta. Aduciendo las mismas razones, tambin se ha abstenido de intervenir en aquellas causas en donde se impugnaban las apreciaciones efectuadas por las juntas de calificaciones de las fuerzas armadas42 o de seguridad43. Control de razonabilidad. La razonabilidad, no es una exigencia que slo deba predicarse del acto administrativo, sino que como se evidencia en el derecho comparado44, es exigible a todo el actuar del Estado45, con fundamento en el Art. 28 de la C.N., sea que trate del ejercicio de actividad reglada o discrecional, aunque en este ltimo campo, el mentado recaudo, se muestra como un mecanismo apropiado para el control de este tipo de facultades. Como lo ha destacado Gelli46, existen varios criterios para controlar la razonabilidad de los actos estatales. El primero de ellos, implica un nivel bsico y mnimo de control y consiste en realizar un anlisis de relacin, entre los fines que se procuran con el dictado del acto y los medios elegidos para alcanzarlos. Es decir, segn este patrn, para que el acto administrativo se muestre como razonable, basta con que el contenido del mismo, resulte idneo o apto para lograr la finalidad perseguida por el rgano del cual emana. El segundo de ellos, evidencia mayor estrictez que el anterior, puesto que aqu se evala, que entre el contenido del acto y su finalidad, exista relacin de proporcionalidad, verificando, de este modo, que el medio escogido por la autoridad no exceda por su desproporcin- al fin pblico perseguido. De esta manera, como lo ha destacado la jurisprudencia la propo rcionalidad acta
39 40 41 42 43 44
Fallos, 281:314. Fallos, 268:340. Fallos, 280:284, 18/01/1971. Fallos, 304:1710, Ferro, 30/11/1982. Fallos, 320:147, Guasti, 27/02/1997.
En tal sentido, ha destacado Juan Cianciardo que la razonabilidad tiene aplicacin universal en el mundo occidental en tanto es utilizada tanto por los pases de common law, del derecho continental e incluso por tribunales internacionales (El principio de razonabilidad, Buenos Aires, Depalma, 2004, pg. 24.
45
Cfr. GELLI, Mara Anglica, Constitucin de la Nacin Argentina, comentada y concordada, Buenos Aires, la Ley, 2003, 2 edicin ampliada y actualizada, pg. 249.
46
GELLI, Mara Anglica, El caso Smith (o la razonabilidad cuestionada), L.L., 2002-B-790.
-8-
como un lmite impuesto a la actividad de los poderes pblicos, consistente en mantener un nexo de adecuada proporcin entre el fin perseguido y los medios puestos en accin para su realizacin47. En el mbito de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos48, la proporcionalidad entendida como especie de razonabilidad y como condicin ineludible que debe cumplir el acto administrativo- ha sido receptada por dicho cuerpo legal en el Art. 7 Inc. f) como un componente del elemento finalidad, al prescribirse que las medidas que el acto involucre deben ser proporcionalmente adecuadas a aquella finalidad. En el caso del acto administrativo, la razonabilidad surge de la vinculacin entre objeto y finalidad del acto administrativo, con lo cual, la ausencia de tal recaudo determina la nulidad absoluta del mismo49. Por ltimo, evidenciando un control ms estricto por parte del juez, que en los supuestos analizados, encontramos el estudio de costos y beneficios que trae aparejado el dictado de un acto administrativo, lo cual, se acerca en la prctica al anlisis de oportunidad y conveniencia, poniendo en peligro el principio de la divisin de poderes pues, tal forma de proceder se encuentra vedada al Poder Judicial, incluso en el derecho comparado50. En este orden de cosas, se ha expresado, que el control de razonabilidad dentro de una causa, debe realizarse a travs de la aplicacin de un estndar bsico de razonabilidad que contemple el caso concreto de manera tal que los jueces no excedan sus funciones especficas y acaben valorando la oportunidad mrito o conveniencia de las medias adoptadas, lo que llevara al gobierno de los jueces51. La Corte se ha valido de esta herramienta de la razonabilidad para controlar la actividad administrativa sobre todo frente al ejercicio de facultades discrecionales. En tal sentido, ha sealado que la circunstancia que la Administracin obrase en ejercicio de facultades discrecionales en manera alguna puede constituir un justificativo de su conducta arbitraria, puesto que es precisamente la razonabilidad con que se ejercen tales facultades el principio que otorga validez a los actos de los rganos del estado y que permite a los jueces, ante planteos concretos de parte interesada, verificar el cumplimiento de dicha exigencia52. El mismo criterio, sigui en Ducilo S.A53 en la cual se persegua por va de amparo que la Secretara de Comercio Exterior se abstuviera de clausurar preventivamente el establecimiento de la actora mientras se realizaba una investigacin por la comisin de una supuesta infraccin. La Corte convalid la sentencia que haba hecho lugar a lo peticionado.
47
CNac. Fed. La Plata, Sala II, 08/05/01, Fomento de Construcciones y Contratas S.A. c/ Municipalidad de Avellaneda s/ amparo, voto del Dr. Frondizzi.
48 49
Ley 19.549, B.O. 27/04/1972.
Cfr. COMADIRA, J., El acto Administrativo en la ley Nacional de procedimientos administrativos, La Ley, Buenos Aires, 2003, pg. 127; GORDILLO, A., Tratado..., op. cit., T. 3, VIII-15. Por su parte, Coviello seala que la irrazonabilidad es primariamente predicable como vicio en el objeto, respecto al cual el elemento finalidad concurre como referencia o medida. (COVIELLO, Pedro. J., La causa y el Objeto del acto administrativo, en Acto Administrativo y Reglamento, Jornadas organizadas por la Universidad Austral, Facultad de Derecho, Buenos Aires, RAP, 2002, pg. 48)
50
As desde el derecho estadounidense se ha sealado que en ningn caso est permitido al tribunal sustituir a la administracin pblica en la valoracin de criterios polticos o de oportunidad que slo a ella le corresponde determinar (Cfr. STEWARD, Richard B., La justicia administrativa en Estados Unidos en AA.VV. La justicia administrativa en el derecho comparado, (Javier Barnes Vzquez, coord.), (Toms Rubio Garrido, trad.), Madrid, Civitas, 1993, 1 ed., pg. 577)
51 52 53
Cfr. LAZZARINI, Jos Luis, El acto lesivo en el amparo, L.L., t. 115, pg. 716, esp. pg. 720. E.D., 108:460 y Fallos, 306:126, Fadlala de Ferreyra, 22/03/84. Fallos, 313:153, considerando 6. 27/02/1990.
-9-
Esa secuencia jurisprudencial contina en la causa Jalife54. All, se cuestionaba por va de amparo la clausura preventiva del establecimiento comercial de la actora dispuesta por la Secretara de Industria y Comercio confirm la sentencia del inferior que haba declarado la invalidez de dicho acto administrativo. En Industria Maderera Lann S.R.L.55, donde la actora reclamaba los daos provocados al impedrsele la explotacin forestal de una zona en el Parque Nacional Lann, la Corte -al revocar la sentencia anterior y ampliar el monto del reclamo- consider que el contrato de concesin en que respaldaba su reclamo la actora no se haba perfeccionado por los obstculos creados por la Administracin Nacional del Parques y por su actuar arbitrario, lo que habilitaba al Alto Tribunal efectuar un control de razonabilidad con que fueron ejercidas las facultades discrecionales. En Demchenko56, en cambio, la Corte efectu un control ms intenso ya que adems de revisar la relacin entre medios y fines fiscaliz que exista proporcionalidad entre ambos. Se trataba de la impugnacin de una multa que se le haba impuesto al actor en su carcter de propietario y armador de un buque de bandera extranjera. La Corte convalid la sentencia del inferior que haba considerado que la sancin era desproporcionada en tanto haba implicado un exceso de punicin ya que el quantum de la multa superaba el valor del buque. Para arribar a ese resultado, el Mximo tribunal consider que la facultad de graduacin de la multa entre el mnimo y el mximo previsto en la ley, no escapa al control de razonabilidad que corresponde al Poder Judicial con respecto a los actos de la Administracin Pblica, incluso cuando se trata de facultades discrecionales de la administracin agregando que [e]n modo alguno la discrecionalidad implica una libertad de apreciacin extralegal, que obste a la revisin judicial de la proporcin o ajuste de la alternativa punitiva elegida por la autoridad, respecto de las circunstancias comprobadas, de acuerdo con la finalidad de la ley. Esta doctrina es reiterada luego en Almirn57. Se trataba de una demanda iniciada por la actora en representacin de su hija menor de edad por medio de la cual se procuraba cuestionar la medida del Instituto Superior de Educacin Catlica que impeda el ingreso a esa institucin por carecer de aptitud psquico-fsica por carecer de visin en un ojo. A partir de ello, la Corte consider -al confirmar la sentencia del inferior- que la exigencia de la visin en los dos ojos no guarda relacin de proporcin con el objetivo de estudiar el profesorado de geografa, y por el contrario, significa un atentado en el caso, al pleno ejercicio de los derechos de aprender y ensear consagrados en el Art. 14 de la Constitucin Nacional. La jurisprudencia de la Corte evidencia que el mecanismo de razonabilidad ha sido utilizado de manera frecuente para control el ejercicio de facultades discrecionales. En cuando a los diferentes criterios se observa que el Alto Tribunal, por lo general, ha efectuado un control de relacin entre medios y fines y excepcionalmente de proporcionalidad. Control por los conceptos jurdicos indeterminados Segn se ha sealado, los conceptos jurdicos indeterminados se erigen en una tcnica de reduccin de la discrecionalidad -cuyo desarrollo corresponde a la doctrina alemana58- y consisten en definiciones genricas efectuados por el ordenamiento administrativo que para aplicarse a un caso concreto requieren ser interpretadas por el Poder Judicial59, dado que muchas veces se
54 55 56 57 58 59
Fallos, 316:3077, 16/12/1993. Fallos, 298:223, 03/06/1977. Fallos, 321:3103, 24/11/1998. Fallos, 305:1489, considerando n 5. 27/09/1983. Cfr. BIANCHI, Alberto B., El control judicial sobre la zona interna de la administracin, L.L., 1989-C, 481. Cfr. CASSAGNE, J., La revisin de la discrecionalidad..., op. cit. pg. 99.
- 10 -
refieren a realidades extrajurdicas no precisadas en norma alguna60, pero que delimitan un supuesto concreto que slo puede ser concretado en su aplicacin prctica61. Por lo general, el ordenamiento utiliza conceptos de experiencia como la incapacidad- o de valor como la buena fe, buena conducta62, oferta ms conveniente, agente ms idneo- y encomienda al administrador la valoracin de tales circunstancias y la determinacin del enunciado 63. La diferencia de stos con la discrecionalidad es que los primeros, aunque no se encuentren definidos en la norma, son precisables en cada caso concreto mediante una simple operacin interpretativa, tal como lo ha establecido la jurisprudencia espaola 64. De tal modo, frente a un concepto jurdico indeterminado existe una sola alternativa vlida65, en cambio, frente a la discrecionalidad existen dos o ms posibilidades igualmente justas desde la perspectiva del derecho66. Por ello, se ha subrayado que en tales supuestos no estamos en presencia de actividad discrecional67 y que en esos casos, la labor del juez estar destinada a comprobar si la valoracin efectuada por el poder administrador se corresponde con lo establecido por la norma y advertir de ese modo- si la administracin se ha equivocado o no en la aplicacin del concepto al caso concreto. A esta tcnica de control acudi la Corte para resolver la causa Mocchiutti68. En este caso, al cuestionar el actor la integracin de un jurado de concurso docente universitario con un estudiante y un egresado, el Alto Tribunal consider que su control recaa sobre un concepto jurdico indeterminado que en el caso consista en establecer si el estudiante cumpla con los requisitos de idoneidad que requera la normativa que regulaba el concurso. Luego, en la causa Sol69 cuyos hechos ya han sido reseados con anterioridad-, la Corte tambin hizo un control a travs de la determinacin de un concepto jurdico indeterminado pues debi analizar si los actores haban incurrido en mala conducta. Idntica tcnica se utiliz en la causa Maruba70, en donde la empresa actora reclamaba los daos provocados por incumplimiento contractual de Estado Nacional en razn de la modificacin de las pautas tarifarias durante la ejecucin del contrato, afectando, de ese modo, su ecuacin econmico-financiera. All, el cimero tribunal debi determinar qu se entenda por razonable rentabilidad y en virtud de ello, termin rechazando la demanda pues consider que la rentabilidad de la accionante haba sido razonable.
60 61 62
GAMERO CASADO, E. y FERNNDEZ RAMOS, S. op. cit., pg. 53. SNCHEZ MORON, Miguel, op. cit. pg. 92.
GARCA DE ENTERRIA Eduardo y FERNNDEZ, Toms Ramn, Curso de derecho administrativo, Madrid, Civitas, 1995, 7 ed., T. I, pg. 446.
63 64 65 66 67 68 69
COMADIRA, Julio R., La actividad discrecional... op. cit., E.D. 186:600. STS, dictada el 27/07/2004, rec. N 4923/2000. Cfr. COMADIRA, Julio R., La actividad discrecional...op. cit., E.D. 186:600. Cfr. GARCA DE ENTERRIA Eduardo y FERNNDEZ, Toms Ramn, Curso op. cit. T. I, pg. 447. SNCHEZ MORON, M., op. cit., pg. 92. Fallos, 320:2298, 04/11/1997. Fallos, 320:2509, Sol y otros, 25/11/1997. Fallos, 321:1784, 30/06/1998.
70
- 11 -
Control por los hechos determinantes Los hechos determinantes constituyen la realidad material sobre la que se apoya una actuacin administrativa71 y se erigen como un lmite objetivo sobre el ejercicio de facultades discrecionales72. Por esa va se fiscaliza, entonces, si la decisin de la administracin encuentra sustento fctico en los sucesos acaecidos en la realidad. Como podr apreciarse, en el campo fctico la decisin la autoridad administrativa no tiene margen de apreciacin pues los hechos son objetivos y la materializacin de los mismos debe ser verificada por el juzgador en el caso concreto, para lo cual adquieren suma relevancia los medios probatorios de los que pueda valerse el administrado. La posibilidad del poder judicial de analizar lo relativo a los hechos determinantes en los que se funda un acto administrativo fue admitido por la Corte en la causa Lpez de Reyes73. En tal sentido, el Alto Tribunal seal que los jueces poseen la potestad de revocar o anular la decisin administrativa sobre los hechos controvertidos. En esa misma inteligencia, ha expresado la Corte en otro precedente ms reciente que La exactitud material de los hechos que motivan la decisin administrativa constituye una condicin general de legalidad de todo acto administrativo por lo que, como se ha dicho, los jueces estn facultados para verificar la materialidad de las faltas que motivan las medidas discrecionales74. Control de los principios generales del Derecho. La sumisin del derecho administrativo a la juridicidad impone tambin que en el desenvolvimiento de actividad discrecional el Estado respete los principios generales del derecho75. Esa pauta de control, fue utilizada por la Corte Suprema en la causa Emisiones Platenses S.A. 76 en tanto entendi que si bien la distribucin de los espacios de publicidad estatal constitua el ejercicio de facultades discrecionales de la entidad pblica demandada, el desarrollo de esa actividad no poda violentar en el caso el derecho a la libertad de prensa. En definitiva, el recorrido jurisprudencial realizado pone de manifiesto una tendencia marcada de la Corte Federal a rechazar el control de las facultades ejercidas dentro del marco de la discrecionalidad administrativa. A pesar de ello, el Alto Tribunal ha ido admitiendo la utilizacin de diversas herramientas que permiten efectuar un control de tales decisiones aunque el ncleo discrecional de la decisin permanezca indemne, garantizando de ese modo que el juez no sustituya al administrador. C) Cuestiones que deban resolverse aplicando exclusivamente normas de derecho privado o del trabajo. Como dijimos con anterioridad, la Ley 7182 tiene por objeto el control del ejercicio de funcin administrativa. Por esa razn no podrn revisarse aquellas decisiones donde slo deban aplicarse normas de derecho privado o laboral. Con relacin a ello, la Cmara del Trabajo ha sealado que una vez Agotadas las instancias que impone la Ley 6658, queda expedita la va judicial pertinente para reclamar la nulidad del acto, ya
71 72
GAMERO CASADO, E. y FERNNDEZ RAMOS, S. op. cit., pg. 55.
Cfr. ESCRIBANO COLLADO, Pedro, Tcnicas de control judicial de la actividad administrativa en AA.VV. La justicia administrativa en el derecho comparado, op. cit.., pg. 363
73 74
Fallos, 244:548, Lpez de Reyes (1949)
C.S.J.N., 21/08/2003, Medina, Julio Ernesto c/ Estado Nacional Ministerio del Interior Polica Federal Argentina, Fallos, 326:2896.
75
Cfr. COVIELLO, Pedro Jos Jorge, La proteccin de la confianza del administrado: derecho comparado y derecho argentino, Buenos Aires, Lexis Nexis, 2004, pg. 301 y ss.
76
Fallos, 320:1191, voto de la minora.
- 12 -
por vicios de forma o fondo, es decir, la accin contencioso administrativa, por tratarse en la especie del ejercicio de una funcin administrativa, por parte del organismo estatal quedando excluida de la competencia de los Tribunales laborales en caso contrario implicara invadir la esfera de actuacin de otros rganos jurisdiccionales como lo son las Cmaras en lo Contencioso Administrativo, nicos competentes en funcin de lo dispuesto por los dispositivos constitucional y legales citados para declarar la invalidez o nulidad de un acto administrativo77. D) A cuestiones susceptibles de otra accin o recurso de distinta jurisdiccin. Tambin quedan excluidas del fuero contencioso administrativo las decisiones de autoridad pblica que tengan previsto otro cauce de revisin judicial, como ocurre con la expropiacin que debe promoverse ante el fuero civil.
1.3. La tcnica impugnatoria del acto administrativo como nota de su especialidad.

A diferencia de lo que ocurre con los actos jurdicos emanados del derecho privado los actos administrativos deben haber causado estado para poder ser sometidos al escrutinio judicial. Esto ltimo significa que debe tratarse de un acto administrativo definitivo (es decir que haya resuelto sobre el fondo del asunto) o asimilable a definitivo (cuando si bien no resuelve sobre el fondo de la cuestin no permite proseguir por causar un gravamen) contra el cual se hayan interpuesto todos los recursos pertinentes dentro de los plazos previstos producindose el agotamiento de la va administrativa.
1.3.1 El agotamiento de la va administrativa. Objeto y condiciones.

Los actos administrativos, esto es la expresiones individuales de voluntad de la administracin pblica dictadas en ejercicio de funcin administrativa y que producen efectos jurdicos hacia terceros, debe ser cuestionados en sede administrativa mediante la interposicin en tiempo y forma de los recursos previstos en las leyes de procedimiento. Una vez agotadas las instancias administrativas el acto puede ser revisado judicialmente. Debe quedar bien en claro, que si el administrado no impugna en tiempo y forma el acto administrativo que le causa gravamen ste deviene firme y no puede ser revisado judicialmente, quedando dentro de la zona de reserva de la administracin pblica. Entonces, debe quedar en claro que en el mbito del derecho administrativo, rige la necesidad del agotamiento de la va administrativa como requisito previo e ineludible, para arribar a sede judicial con la intencin de cuestionar los actos de la administracin pblica. Como fundamento de esa prerrogativa de la administracin pblica se ha invocado la necesidad de obtener una decisin de la autoridad jerrquica superior, de permitirle a est la correccin de lo decidido en una instancia inferior, de posibilitar una etapa de conciliacin entre las partes antes de promover un pleito. Lo cierto es que en la actualidad ninguna de esas finalidades se cumple. El trnsito recursivo por sede administrativa se ha convertido en una verdadera carrera de obstculos en donde la administracin pblica ve al administrado como una especie de enemigo. Por ello desde la doctrina espaola, Garca de Enterra ha destacado, que la exigencia de la va administrativa previa, a los fines de acceder al contencioso, carece ya de toda justificacin desde la perspectiva
77
Cmara del Trabajo, Sala 1, Sentencia N 212 del 28/10/1999, "Castao Enrique R. c/ Corporacin Cementera Arg. S.A. Demanda.
- 13 -
del funcionamiento constitucional de los poderes pblicos, sealando, como nica solucin, la conversin de la va previa en facultativa78.
1.3.2. Plazos para accionar. Su naturaleza jurdica. La cuestin de la imprescriptibilidad de los vicios
Como vimos, los actos administrativos deben ser impugnados en sede administrativa a travs de la interposicin de los recursos reglados dentro de un plazo de caducidad. Una vez que se ha producido el agotamiento de la va administrativa ese acto debe ser cuestionado en sede judicial dentro de los plazos de caducidad que prevn las normas especficas. El fenecimiento de esos trminos fatales determina la firmeza de la decisin y la imposibilidad de su revisin judicial. Existe una teora que sostiene la imprescriptibilidad de los vicios que posen una nulidad absoluta. A partir de ello se considera que para el cuestionamiento de un acto administrativo que porta una nulidad absoluta e insanable no existen plazos de caducidad ni de prescripcin para promover accin judicial. Cabe destacar que esta postura no ha tenido acogida en la actualidad por los tribunales en nuestro sistema federal ni en la Provincia de Crdoba.
1.4. Estrategias alternativos.
ante
la
mora
administrativa.
Medios
legales
La inactividad de la administracin pblica puede presentarse de dos formas, Como una inactividad material frente al incumplimiento del Estado de sus obligaciones materiales, como por ejemplo si se encuentra obligado constitucionalmente o legalmente a prestar un servicio y omite hacerlo. En segundo lugar, la inactividad puede ser de carcter formal, esto es, la falta de respuesta de la autoridad pblica ante una peticin realizada por el administrado. Por lo general, las consecuencias de este incumplimiento formal varan en cada regulacin normativa. En algunos ordenamientos, como el federal, se prev que una vez vencidos los plazos para que la autoridad administrativa resulte se produce la denegatoria tacita de lo solicitado por va de silencio. En otros sistemas, en cambio, para que se produzca el silencio es necesaria la interposicin de un pronto despacho. Estrategias ante la mora administrativa. Medios legales alternativos a nivel federal El Art. 23 c) de la ley 19549 seala que podr ser revisado judicialmente un acto administrativo cuando se diere el supuesto de silencio o ambigedad previsto en el Art. 10. El Art. 10 de la LNPA establece el instituto de la denegatoria tcita para los supuestos que la administracin no se ha pronunciado dentro del plazo previsto al efecto. Ello implica otorgarle al silencio un efecto negativo de la pretensin del administrado. Slo puede atribursele un carcter positivo cuando lo autorice expresamente una norma. Si lo que se ha interpuesto es un recurso de reconsideracin y existe una autoridad jerrquica superior deber solicitarse una vez vencido el plazo para resolver que se eleven las actuaciones al superior jerrquico. Si ste tampoco resuelve dentro del plazo previsto para hacerlo vuelve a producirse la denegatoria tcita deber promoverse la demanda judicial dentro del trmino de prescripcin, conforme lo establece el Art. 26 de la LNPA. Ahora bien, si la normativa aplicable a la especie no especifica un plazo para que la administracin resuelva, el Art. 10 prescribe que el mismo no podr exceder los sesenta das. Una
78
GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo, Hacia una nueva justicia administrativa, Madrid, Editorial Civitas, 1989, pg. 66/67.
- 14 -
vez vencido ste el administrado deber interponer un pronto despacho y si transcurrieren otros treinta das sin producirse la resolucin se considerara configurado el silencio. Amparo por mora. Frente al silencio de la administracin pblica el administrado tiene dos opciones. Por un lado, puede considerar denegada tcitamente su pretensin y continuar escalando en la pirmide administrativa hasta lograr el agotamiento. Si est ante la mxima autoridad tiene la posibilidad de promover directamente la accin judicial. En segundo trmino, si pretende un pronunciamiento exprese puede utilizar la figura del amparo por mora. Esa herramienta que constituye una orden judicial de pronto despacho de las actuaciones administrativas79, se encuentra regulada en el Art. 28 de la L.N.P.A. De acuerdo a lo establecido por dicha norma el amparo por mora ser viable en la medida en que hayan vencido los plazos para que la autoridad administrativa se pronuncie. En caso de que no est previsto un plazo, deber aguardarse un tiempo razonable. En cuanto al trmite esa disposicin obliga al juez a requerir un informe a la autoridad administrativa para que fundamente las razones de la demora. Una vez contestado el informe o vencido el plazo para ello, el juez dictar sentencia ordenando, si correspondiere, el dictado de un acto administrativo. El amparo por mora provincial. Ya hemos mencionado ms arriba que el amparo por mora es una accin que tiene por objeto lograr un mandato judicial que imponga a la administracin el dictado de un acto administrativo. Al respecto, el Art. 52 de la Const. Prov., tiene establecido que Para el caso de que esta Constitucin, una ley u otra norma impongan a un funcionario, reparticin o ente pblico administrativo un deber concreto a cumplir en un plazo determinado, toda persona afectada puede demandar su cumplimiento judicialmente y peticionar la ejecucin inmediata de los actos que el funcionario, reparticin o ente pblico administrativo se hubiera rehusado a cumplir. El juez, previa comprobacin sumaria de los hechos enunciados, de la obligacin legal y del inters del reclamante, puede librar mandamiento judicial de pronto despacho en el plazo que prudencialmente establezca. En el caso de la Provincia de Crdoba, tenemos una ley que regula especficamente la cuestin (Ley 850880) La legitimacin activa de esta accin est supeditada a la afectacin de un derecho subjetivo o inters legtimo (Art. 1) En consonancia con el Art. 1 de la Ley 7182, son considerados sujetos pasivos del amparo por mora todo rgano o persona de derecho pblico estatal o no estatal, dotado de potestad pblica, en todos los casos en que acten en ejercicio de la funcin administrativa. La competencia para la tramitacin de los amparo por mora est reservada a los tribunales que tienen atribuida la materia contenciosa administrativa. El Art. 5 establece cuales son los requisitos que deber reunir el escrito de demanda, entre los que se destacan los siguientes: 1) Nombre, apellido, domicilio real y constituido del accionante. Si se tratare de persona jurdica, su denominacin, domicilio social, domicilio constituido, el nombre de sus representantes y datos de inscripcin registral cuando correspondiera. 2) Relacin circunstanciada del deber omitido por la administracin, con indicacin precisa del derecho subjetivo o inters legtimo afectados, de la norma que predetermine en concreto la obligacin y de la autoridad administrativa involucrada.
79
IVANEGA, Miriam Mabel, Amparo, Medidas Cautelares y otros procesos urgentes en la Justicia Administrativa, Juan Carlos Cassagne Director, Abeledo Perrot, UCA, Buenos Aires, 2007, pg. 93.
80
B.O. 17/11/1995.
- 15 -
3) El ofrecimiento de la prueba de que pretendiera valerse el accionante. Siempre que se invoque representacin legal o mandato de terceras personas, se acompaarn con la demanda los instrumentos legales que lo acrediten. El Art. 6 contempla la posibilidad de rechazar in limine, es decir, sin sustanciacin la demanda de amparo por mora cuando la misma fuera manifiestamente inadmisible. Si la demanda ha sido admitida se emplazar a la autoridad pblica demandada para que en el plazo de cinco das informe las razones de la mora que se le endilga. En ese mismo trmino la administracin podr solicitar participacin y contestar la demanda ofreciendo las pruebas que estime conveniente, teniendo en cuenta que se encuentra vedada la absolucin de posiciones y que el nmero de testigos no puede ser mayor a tres. Luego de sustanciada la prueba ofrecida el juez dictar sentencia. En caso de ser admitida la accin se ordenar a la administracin el dictado de un acto administrativo dentro del plazo que se fije al efecto. No debe soslayarse el contenido del Art. 11 en cuanto establece que las resoluciones que se dicten sern irrecurribles. La partes slo podrn interponer los recursos de casacin, revisin e inconstitucionalidad. Es importante destacar que el Art. 12 pone sobre el tribunal la carga de impulsar el proceso.
1.5. La necesidad de habilitar la instancia como condicin para demandar al Estado.

Como dijimos, a diferencia de lo que acontece cuando se enjuicia a sujetos particulares de manera previa a demandar a la administracin pblica por el dictado de sus actos administrativos resulta preciso el agotamiento de la va administrativa a travs de la interposicin de los recursos administrativos necesarios dentro de los plazos previstos en la Ley de Procedimientos administrativos aplicable a la especie. Una vez que el acto ha causado estado deber promoverse la demanda dentro de los plazos de caducidad previstos en la normativa. Se ha sealado que un acto que causa estado es aquel que es definitivo contra el cual, se han interpuesto en tiempo y forma los recursos administrativos, producindose el agotamiento de la va administrativa81. Una vez promovida la demanda, el cumplimiento de estos recaudos le corresponde al tribunal contencioso administrativo competente. Ese anlisis previo a la notificacin de la demanda se denomina habilitacin de instancia y de ser favorable implicar que el administrado est en condiciones de enjuiciar a la administracin pblica. El fundamento de la realizacin de este juicio previo tuvo por objeto evitar la tramitacin de largos pleitos para luego advertir que no se haba agotado correctamente la va administrativa o que se haba soslayado el cumplimiento de los plazos de caducidad para promover la accin contencioso administrativa82. Es necesario tener en cuenta que la jurisprudencia nacional y provincial ha sido contestes en afirmar que en ste mbito rige el principio de congruencia segn el cual, deben mantenerse los
81
Cfr. SESIN, Domingo J., La materia contencioso administrativa en Crdoba, en Revista de Derecho Pblico N 2003-1, Proceso administrativo-I, Rubinzal Culzoni, Santa Fe, 2003, pg. 109
82
COMADIRA, Julio Rodolfo, Procedimientos Administrativos, Ley Nacional de Procedimientos Administrativos, Anotada y Comentada, La Ley, Buenos Aires, 2002, pg. 408/9.
- 16 -
agravios invocado en sede administrativa al plantearse la accin judicial. Sin embargo, ello no impide que se puedan agregar nuevos argumentos jurdicos83 . Las particularidades del sistema federal Tal como lo destacamos con anterioridad, en el mbito federal tambin existe el juicio previo en el cual el Poder Judicial controla el correcto agotamiento de la va administrativa. Debe tenerse presente, que ese control debe ser realizado de oficio por el juez de acuerdo a lo normado por el Art. 12 de la Ley 25.34484. Como ya dijimos con anterioridad a nivel federal no existe un Cdigo Contencioso administrativo sino que la regulacin de esta materia se halla dispersa en diferentes cuerpos normativos. Como, en definitiva, hay regulacin algunos autores consideran que en realidad si hay una regulacin normativa85. Lo que si resulta claro que esa dispersidad normativa logra colocar en una situacin de indefensin al administrado que no cuenta con un mecanismo unificado que regle la manera de enjuiciar a la administracin pblica. De este modo la revisin de la actividad administrativa se va a regir por el Ttulo IV de la Ley 19.549 (Ley Nacional de Procedimiento Administrativo, el Cdigo Procesal Civil y Comercial de la Nacin, por la Ley de Demandas contra la Nacin (3952) y un conjunto de normas individuales que regulan asuntos especficos y que establecen recursos directos o judiciales antes las decisiones de la administracin, aspecto que ser abordado especficamente. El ttulo IV de la Ley 19549 va a prever mecanismos diferentes de acuerdo a cual es el objeto de impugnacin. En virtud de ello y al solo efecto didctico utilizaremos como mtodo de exposicin el plasmado en dicho cuerpo normativo. a) Actos Administrativos. De acuerdo a lo prescripto por el Art. 23 de la ley 19549 para la impugnacin judicial de un acto administrativo se requiere que: a) Que el acto sea definitivo para lograr de ese modo que el rgano jurisdiccional supervise las decisiones que evidencian la voluntad de la administracin pblica y no los que son preparatorios de sta o estn orientados a que la autoridad de pronuncie. A esos efectos, un acto administrativo debe ser considerado como definitivo cuando resuelve, sea de manera directa o indirecta, sobre el fondo de la cuestin debatida en el expediente, poniendo en evidencia la voluntad de la administracin pblica86. Con relacin a la exigencia del agotamiento de la va remitimos a lo sealado en el punto a) 1. El objeto de esa exigencia es que se hayan agotado todas las instancias dentro de la propia esfera administrativa. En la rbita nacional el agotamiento de la va administrativa se produce con la interposicin de un recurso de reconsideracin ante la misma autoridad que dict la decisin dentro de los diez das. Este recurso es de carcter optativo y lleva implcito el recurso jerrquico. Este ltimo, en cambio, es obligatorio y procede en los casos en que el rgano que decide posea una autoridad jerrquica superior dentro de la organizacin administrativa. El recurso, deber ser interpuesto dentro de los quince das ante la misma autoridad que dict el acto que se cuestiona, la cual lo deber elevar al superior jerrquico dentro de los cinco das.
83
SESIN, Domingo J., La materia contencioso administrativa en Crdoba, en Revista de Derecho Pblico N 2003-1, Proceso administrativo-I, Rubinzal Culzoni, Santa Fe, 2003, pg. 106.
84 85 86
B.O. 21/11/2000. AVALOS, E., op. cit. pg. 236. Cfr. COMADIRA, Julio R., Procedimientos Administrativos..., op. cit., T. I, pg. 444.
- 17 -
Para los supuestos en que se pretenda cuestionar actos administrativos emanados de la mxima autoridad de un ente autrquico descentralizado podr interponerse a opcin del interesado un recurso de alzada dentro de los quince das, el que ser resuelto por el rgano que encabeza la administracin central. En inciso b) del Art. 23 hace referencia a los casos en que el acto es asimilable a definitivo, esto es cuando el acto no resuelve sobre el aspecto principal pero impide la tramitacin de la peticin formulada, como ocurre por ejemplo con la declaracin de caducidad del procedimiento. En ambos casos acto definitivo y asimilable a tal- el Art. 25 establece que la accin judicial impugnatoria deber ser interpuesta dentro del plazo perentorio de noventa das hbiles judiciales contados desde la notificacin del acto administrativo, de conformidad a las previsiones del R.N.P.A. El Art. 40 del R.N.P.A. establece que en las notificaciones de los actos administrativos se indicarn los recursos que se puedan interponer contra dicho acto y el plazo dentro del cual deben articularse los mismos, o en su caso si el acto agota las instancias administrativas. Entonces, si bien a partir de la notificacin del acto ste adquiere eficacia (Art. 11 L.N.P.A.) para ello, debe realizarse correctamente y cumpliendo con los recaudos que destacamos en el prrafo anterior. Dicho precepto indica que cualquier omisin o error en la indicacin de aquellos extremos no perjudicar al interesado ni permitir darle por decado su derecho. Esta ltima parte de la norma ha recibido sus crticas pues, no parece correcto que si la notificacin es defectuosa comiencen a correrle los plazos al administrado para interponer los recursos que por omisin de la autoridad, no sabe cules son, denotando dicho precepto la aplicacin del informalismo pero a favor de la administracin ya que su propia torpeza la favorece87. En el supuesto en que se omita indicar los recursos que deben interponerse, a partir del da posterior al de la notificacin se iniciar el plazo perentorio de sesenta das para deducir el recurso administrativo que resulte admisible. En cambio, si no se indica que el acto administrativo notificado agot las instancias administrativa, el plazo de noventa das (Art. 25 L.N.P.A.) previsto para interponer la demanda, comenzar a correr una vez vencidos el plazo de sesenta das indicado anteriormente. Por ltimo, el Art. 40 contempla el supuesto especfico de los recursos judiciales directos. En el caso, en que se omita su indicacin, a partir del da siguiente al de su notificacin se iniciar el plazo de sesenta das hbiles judiciales para deducir el recurso previsto en la norma especial. Sobre este punto, Hutchinson88 ha cuestionado la validez de esa clusula, ya que, si el plazo para interponer el recurso judicial o directo ha sido establecido por una ley no puede ser modificado por un reglamento como el decreto 1759/72 (R.N.P.A.) por aplicacin del principio de paralelismo de formas. En sntesis, la norma comentada establece una prolongacin de los plazos cuanto la notificacin es defectuosa por la omisin de los recaudos exigidos, con lo cual, esa prolongacin tiene efectos sobre el acto retardando su firmeza y por ende, sobre la apreciacin del plazo de caducidad para interponer el amparo. b) Vas de Hecho. El Art. 23 d) de la ley 19.549 hace referencia al cuestionamiento de las vas de hecho previstas en el Art. 9. Deben catalogarse como tal a 1) Los comportamientos materiales de la administracin pblica que violente un derecho o garanta constitucional. 2) La ejecucin de actos estando pendiente la resolucin de algn recurso administrativo de los que en virtud de norma expresa
87 88
Cfr. HUTCHINSON, T., Rgimen..., op. cit., pg. 276.
Ibdem.
- 18 -
impliquen la suspensin de los efectos del acto administrativo o que habiendo sido dictado no haya sido notificado pues esta ltima es su condicin de eficacia (Art. 11 LNPA) En los casos de vas de hecho los noventa das hbiles judiciales debe ser contados desde el da en que fueren conocidos por el afectado (Art. 25 Inc. d) c) Reglamentos. Los reglamentos se encuentran constituidos por las normas generales que dicta el Poder Ejecutivo, en general, sobre aquellas materias que pertenecen su zona de reserva89. A travs de su dictado, no se aplica una ley sino la propia Constitucin de manera directa. As, la denominacin de autnomo o independiente del reglamento deriva de que consiste en el ejercicio de facultades que no dependen de ley alguna sino que son propias del Poder Ejecutivo, conforme lo establece la Constitucin90. Por su parte, Gordillo ha definido a este tipo de reglamentos como una declaracin unilateral realizada en ejercicio de la funcin administrativa que produce efectos jurdicos generales en forma directa91. Algunos autores, distinguen entre actos administrativos de alcance general y reglamentos. En tal sentido, Cassagne92 ha sealado que lo que caracteriza al reglamento mas all de sus atributos especficos de generalidad, publicidad, entre otros- es su pertenencia al ordenamiento jurdico. En ese orden, el reglamento viene a integrar el gnero de los actos del alcance general pues, no todo acto administrativo de alcance general es un reglamento93. A su vez, Comadira94, efecta una distincin entre actos de alcance general normativo y no normativo. Los primeros, estn dirigidos a sujetos indeterminados, pretenden su insercin en el ordenamiento y tienen vocacin de permanencia. Los segundos, en cambio, poseen carcter consuntivo ya que se consumen con su aplicacin95. En este punto, debe tenerse presente que en el marco del Decreto-ley 19.54996, dicha distincin, no tiene efectos prcticos97 habida cuenta que dicho cuerpo legal hace referencia a los actos de alcance general. Dicha circunstancia, ha llevado a Cassagne a sostener que todos los
89
En doctrina, se encuentra controvertida la existencia de una zona de reserva de la administracin pblica. A favor de su existencia: CASSAGNE, J., La configuracin..., La Ley, 2004-A, 1144; MARIENHOFF, M., Tratado... op. cit., T., I, pg. 260. En contra: GORDILLO, A., Tratado..., op. cit., T. I, VII-61.
90 91 92
Cfr. MARIENHOFF, M., Tratado..., op. cit., T., I, pag. 261. GORDILLO, A., Tratado..., op. cit., T. I, VII-33.
CASSAGNE, Juan Carlos, Sobre la impugnacin de reglamentos y dems actos de alcance general E.D., 131:911.
93 94
Cfr. AVALOS, E. op. cit., T. II, pg. 171.
COMADIRA, Julio Rodolfo, Procedimientos Administrativos, Ley Nacional de Procedimientos Administrativos, Anotada y Comentada, Buenos Aires, La Ley, 2002, pg. 193/194.
95
Como ejemplos de este tipo de actos de alcance general pueden enumerarse, el reglamento para un concurso, los pliegos licitatorios particulares, otros.
96 97
Denominada Ley nacional de procedimientos administrativos (L.N.P.A.)
Cfr. AVALOS, E., op. cit., T. II, pg. 172. Tambin, debe distinguirse entre actos de alcance general y el acto plural o colectivo, este ltimo se encuentra excluido de los mecanismos de impugnacin de los primeros. En tal caso, se trata de un acto administrativo particular que proyecta sus efectos sobre varios sujetos. Como ejemplo de acto plural puede invocarse el supuesto de una resolucin por cuyo conducto se sanciona a varios empleados o administrados. (Cfr. SAMMARTINO, Patricio M.E., Principios Constitucionales del amparo administrativo, El contencioso constitucional administrativo urgente, Buenos Aires, Lexis Nexis Abeledo-Perrot, 1 Ed., 2003, pg. 197)
- 19 -
reglamentos y dems actos de alcance general se encuentran comprendidos dentro del rgimen de impugnacin98. Forma de impugnar los reglamentos. Plazos. En el marco de la L.N.P.A., los actos de alcance general pueden ser impugnados a travs de las siguientes maneras: a) Directa: Reclamo administrativo impropio; b) Indirecta: recursos administrativos y 3) Excepcional: Accin de amparo. Ahora bien, como lo analizaremos a continuacin, la prctica judicial evidencia que los administrados utilizan muy pocas veces el reclamo administrativo impropio a la hora de cuestionar actos de alcance general ya que, por lo general, acuden a la accin de amparo o bien aguardan su aplicacin a travs de un acto particular e impugnan el mismo a travs de la va recursiva. Resulta importante sealar, que la peticin del administrado frente al acto de alcance general o individual que lo aplica, debe tener por objeto lograr la derogacin o modificacin parcial de aqul y no la exclusin de su contenido. Pues, la peticin del administrado no puede estar dirigida a requerir que no se le aplique el reglamento, en virtud de la vigencia del principio de inderogabilidad singular de los reglamentos. A causa de este princi pio, ningn rgano administrativo puede vlidamente violar sus propias reglamentaciones99 y por ello, el administrado, no puede quedar excluido mediante un acto administrativo individual- de la aplicacin de un reglamento dado que la administracin se encuentra vinculada por la juridicidad. Pues, siempre debe prevalecer el reglamento anterior sobre el acto individual posterior100. Directa: Reclamo administrativo impropio Como lo sugiere el ttulo, los actos administrativos de alcance general, pueden impugnarse de manera directa, en sede administrativa, a travs de la interposicin de un reclamo administrativo impropio (en adelante RAI) ante la misma autoridad de la que emana el acto 101, conforme lo establece el Art. 24 Inc. a) de la ley 19.549. Estamos en presencia de una va facultativa, ya que, si el administrado no ataca directamente el acto de alcance general puede impugnar, a posteriori, el acto que aplica a aqul102. En cuanto a la legitimacin para interponer dicho remedio, se requiere la afectacin cierta e inminente de derechos subjetivos 103 de intereses legtimos104o derechos de incidencia colectiva105.
98 99
Cfr. CASSAGNE, J., Sobre la impugnacin de reglamentos... E.D., 131:911.
S.C.B.A., Promenade, cit. En esta causa, el Dr. Vivanco manifest en su voto citando anteriores precedentes- que para poder dictar un acto particular que se aparte de la reglamentacin general, es menester derogar la norma preexistente, modificarla o interpretarla en forma tal de permitir que junto a la regla general coexista una excepcin razonable, creada bajo datos objetivos, susceptible de ser utilizada por cuantos se encuentren en la misma situacin.
100 101
Cfr. GORDILLO, A., Tratado..., op. cit., T. I, VII-42.
Cfr. DIEZ, Manuel Mara, Derecho Procesal Administrativo, Buenos Aires, Editorial Plus Ultra, 1996, pg. 224.
102
Cfr. HUTCHINSON, Toms, Rgimen de procedimientos administrativos, Ley 19.549, Buenos Aires, Editorial Astrea, 1998, 4 Edicin actualizada y ampliada, 1 reimpresin, pg. 158/159.
103 104
Cfr. HUTCHINSON, T., Rgimen..., op. cit., pg. 159; DIEZ, M., Derecho..., op. cit., pg. 222.
Cfr. CASSAGNE, Juan Carlos, El control jurisdiccional de la actividad reglamentaria y dems actos de alcance general, en Derecho procesal Administrativo, Obra Conjunta, Homenaje a Jess Gonzlez Prez, Buenos Aires, Hammurabi, 2004, pg. 993; SAMMARTINO, P., Principios Constitucionales..., op. cit., pg. 202/3; AVALOS, E., op. cit., T. II, pg. 173. Segn este autor, ello encuentra su fundamento en la inteligencia del Art. 83 y 3 del RLNPA. El primer precepto autoriza a las partes en el procedimiento administrativo incoado a solicitar la derogacin del acto de alcance general y el segundo, otorga carcter de
- 20 -
Debe destacarse, que la ley no establece plazo para la interposicin del RAI 106 y por ello, el particular puede hacerlo en cualquier momento107 siempre y cuando respete el plazo de prescripcin108. Una vez interpuesto el RAI pueden darse, al menos, tres alternativas posibles: 1) Que el mismo sea acogido favorablemente; 2) Que el planteo sea rechazado expresamente y 3) Que la autoridad no resuelva el reclamo. En el primer supuesto, es decir, si la administracin acoge favorablemente el reclamo, dejando sin efecto el reglamento, ya sea derogndolo o modificndolo parcialmente, no ser necesario promover ninguna accin judicial pues, la pretensin del administrado ha sido considerada en sede administrativa En segundo lugar, si el reclamo es denegado expresamente, el administrado deber promover demanda ante el juez competente dentro del plazo de caducidad de noventa das hbiles judiciales109, contados desde la notificacin de la denegatoria del RAI. (Art. 25 Inc. b)110. Debe tenerse en cuenta que el acto que resuelve el RAI es irrecurrible en sede administrativa, conforme lo prev el Art. 73 del R.N.P.A. A pesar de lo que establece el ltimo precepto legal citado, Bianchi111 sostiene que contra el acto que resuelve el RAI puede interponerse el recurso de reconsideracin previsto en el Art. 100 del mismo cuerpo legal y el mismo, suspende el plazo de noventa das hbiles judiciales previsto en el Art. 25 de la ley 19.549. Asimismo, este autor considera que contra dicho acto en el caso de que sea procedente en virtud de la jerarqua del funcionario que resuelve la denegacin del RAIpuede interponerse recurso jerrquico y los plazos se mantendrn suspendidos hasta la resolucin del mismo. En tercer trmino, si no existiere pronunciamiento de la autoridad sobre el reclamo interpuesto, debemos interrogarnos si existe un plazo para que la autoridad resuelva el RAI. Sobre tal punto no existe acuerdo. Para algunos, no existe normado un plazo para ello112 aunque para otros, la administracin tiene sesenta das para resolver el reclamo por aplicacin del Art. 10 de la ley 19.549 y en caso de silencio, el interesado debe interponer pronto despacho y
parte en el procedimiento administrativo, tanto al que invoca un derecho subjetivo como al que invoca un inters legitimo.
105 106
Cfr. CASSAGNE, J., El control jurisdiccional...", op. cit., pg. 993.
Cfr. HUTCHINSON, T., Rgimen..., op. cit., pg. 159; SORIA, Daniel Fernando, Las vas administrativas previas en el contencioso federal contra la administracin, en Derecho Procesal Administrativo, Obra Conjunta, Homenaje a Jess Gonzlez Prez, Buenos Aires, Hammurabi, 2004, pag. 825; CASSAGNE, J., El control jurisdiccional..., op. cit., pg. 992 y Sobre la impugnacin de reglamentos..., E.D., 131:911; SAMMARTINO, P., Principios Constitucionales... op. cit., pg. 203.
107
Cfr. BIANCHI, Alberto B., Tiene fundamentos constitucionales el agotamiento de la instancia administrativa?, La Ley, 1995-A, 397, esp. Pg. 412.
108 109
Cfr. AVALOS, E., op. cit., pg. 173
Conforme lo entiende Bianchi, si bien la norma no exige expresamente el agotamiento de la va administrativa, ello se entiende implcitamente en tanto luego de su interposicin, puede solicitarse su revisin judicial (BIANCHI, Alberto B., Tiene fundamentos constitucionales...?, La Ley, 1995-A, 397)
110
Con relacin a los plazos de caducidad para demandar al Estado, Cassagne ha propiciado su inconstitucionalidad (CASSAGNE, Juan Carlos, El acceso a la justicia administrativa, La Ley, 16/06/2004) Asimismo, con relacin a dicha temtica puede verse: MAIRAL, Hctor Aquiles, Los plazos de caducidad en el Derecho Administrativo Argentino, en Derecho Procesal Administrativo, Obra conjunta, Homenaje a Jess Gonzlez Prez, Buenos Aires, Hammurabi, 2004, pg. 881 y sigtes.
111 112
BIANCHI, A., Tiene fundamentos constitucionales...., La Ley, 1995-A, 397. Cfr. SAMMARTINO, P., Principios Constitucionales..., op cit., pg. 203.
- 21 -
trascurridos treinta das ms si que exista resolucin, se configura la denegatoria tacita113. Por su parte, Cassagne propugna aplicar el plazo genrico de 10 das establecido por el Art. 1, ap., e) de la LNPA o el establecido para el silencio en el Art. 10 de la misma ley114. Excepciones a la necesidad de interponer RAI: Si bien la normativa federal es clara al exigir la previa interposicin del RAI, a los fines de poder revisar judicialmente el contenido del reglamento, existen supuestos en donde la doctrina o la jurisprudencia ha considerado que ello resulta innecesario. Entre tales causales pueden enumerarse las siguientes: Ritualismo intil. El ritualismo intil, fue derogado por la ley 25.344 como excepcin a la necesidad de interponer reclamo administrativo previo a promover la demanda judicial. A pesar de ello, los tribunales no han vacilado en sostener su vigencia. En este sentido, la C.N.C.A.F. ha sealado que el ritualismo intil traduce un principio jurdico que
subsiste como tal, no obstante haber sido normativamente suprimido por la reforma que la ley 25.344 (Art. 12) introdujo al Art. 32, Inc. e, de la ley 19.549115. Asimismo, desde la doctrina, se ha
indicado que la subsistencia de la excepcin basada en el ritualismo intil conserva vigencia ya que, tiene su fundamento en normas constitucionales (Art. 18 C.N.) y en los tratados internacionales con jerarqua constitucional. (Art. 75 Inc. 22 y 24 C.N.)116. En lo que hace la aplicacin de la nocin de ritualismo intil, dentro del mbito del RAI, en la causa Caplan117 la C.N.C.A.F. ya haba sealado que la exigencia de la previa interposicin de
un reclamo administrativo impropio en los trminos del Art. 24 Inc. a) de la ley 19.549, no sera imprescindible cuando ello importe un inconducente y excesivo rigor formal, dilatorio de la defensa en juicio garantizada en el Art. 18 del Constitucin Nacional.
De dicho precedente se deduce, adems, la aplicacin analgica del ritualismo intil utilizado en el mbito del reclamo administrativo previo- al RAI. En otra causa, el mismo tribunal estim que constitua un ritualismo intil el exigir la previa interposicin del RAI con la correlativa afectacin del derecho de defensa del administrado-. Pues, teniendo en cuenta que la finalidad de aqul remedio es que el rgano del que eman el reglamento lo revise lo relevante es que ello sea probable y no meramente posible, en el caso concreto. Luego, seal que de los considerandos de la norma se desprenda que no existan buenas razones para suponer la modificacin de tal criterio118. Tambin, se ha sealado que el exceso de rigor formal (que sin dudas se configurara si no se
reconociera al administrado la posibilidad de prescindir del reclamo de aquellos supuestos excepcionales en los que como en el sub lite- se ha comprobado de modo manifiesto la oposicin de la administracin) resulta incompatible con las reglas del debido proceso y el adecuado servicio de justicia119. Pues, Si la administracin demandada al contestar la demanda
113 114 115
Cfr. AVALOS, E., op. cit., T. II, pg. 173 CASSAGNE, J., El control jurisdiccional..., op. cit. pg. 995.
C.N.C.A.F., Sala I, 15/3/01, Young, Silvia Norma y otros c E.N., (ENTel Residual) s/ Proceso de conocimiento; C.N.C.A.F., Sala II, 30/04/2002, Fazzari, Oscar y otros c/ E.N., (ENTel Residual) y otros s/ Proceso de conocimiento
116
Cfr. PERRINO, Pablo E., La excepcin de ritualismo intil y su vigencia a pesar de su derogacin por la ley de emergencia 25.344, Rev. De Der. Adm. N 36/38, ao 2001, pg. 408.
117 118 119
C.N.C.A.F., Sala IV, 10/12/96, Caplan. C.N.C.A.F., Sala I, 22/6/93, Gondra. C.N.C.A.F., Sala IV, 30/10/2001, Bejarano, Nicanor Norberto y otros c/ DGFM s/ Empleo Pblico.
- 22 -
se opone a su progreso en una clara actitud negativa a la pretensin, obligando al administrado a reclamar en sede administrativa sobre la pretensin incoada, constituira un ritualismo intil que no debe admitirse120.
Tambin, se ha considerado que constituye un ritualismo intil exigir la previa interposicin del RAI, cuando se impugna un acto administrativo de alcance general que emana del jerarca de la administracin y cuando existen precedentes administrativos reiterados sobre la cuestin debatida que hacen presumir el rechazo121. Planteo de inconstitucionalidad. La impugnacin con base constitucional, exime al recurrente de interponer el RAI atento a que la autoridad administrativa carece de la potestad de declarar inconstitucional una norma. As se desprende de la jurisprudencia de la C.N.C.A.F.122. De manera anloga, lo entendi tal tribunal en Romani, al indicar que no empec a la admisibilidad de la va la falta de impugnacin
en sede administrativa del acto mencionado en atencin a que en definitiva- se pretende obtener la declaracin de inconstitucionalidad de una disposicin legal.123
En idntico sentido, Soria ha sealado que si el objeto perseguido por la pretensin se circunscribe al planteo de inconstitucionalidad de una norma legal sobre cuya base se fundamenta el obrar administrativo, exigir la va previa tambin fue considerado ritual, por cuanto, se entiende, esas cuestiones no pueden ser dirimidas por la Administracin, sino, exclusivamente, por el rgano jurisdiccional124.
Situaciones que pongan en juego la integridad de un derecho. Segn Sammartino el administrado queda dispensado de interponer el RAI a los fines de poder cuestionar judicialmente el contenido de un acto de alcance general, en aquellos casos en que existan situaciones de urgencia objetiva que previsiblemente tengan aptitud para poner en riesgo la integridad de un derecho125. Forma indirecta: Recurso administrativo: El Art. 24 de la L.N.P.A seala que El acto de alcance general ser impugnable por va judicial: [...] b) cuando la autoridad de ejecucin del acto de alcance general le haya dado aplicacin mediante actos definitivos y contra tales actos se hubieren agotado sin xito las instancias administrativas Como surge del precepto legal citado, el mecanismo indirecto de impugnacin se efectiviza a travs de la interposicin de los recursos administrativos pertinentes contra el acto de aplicacin del reglamento, conforme el Art. 73 del R.N.P.A. La denominacin de indirecta, se deriva, de la circunstancia de que la impugnacin sea realiza contra el acto administrativo por cuyo conducto se aplica el reglamento. Resulta imperioso, que el derecho que de dice lesionado, se derive de acto de alcance general habida cuenta que, lo que se impugna no es la invalidez del acto de aplicacin sino el reglamento
120
C.N.C.A.F., Sala II, 26/12/02, Perrota, J. Carlos y otros c / E.N., M. Del Interior s/ Empleo Publico; C.N.C.A.F. Sala I, 27/11/97, Blas Humberto A. C. Universidad de Buenos Aires, L.L, 1998-A, 287; C.N.C.A.F., Sala I, 20/11/97, Barsanti, Agustina c. Universidad de Buenos Aires, L.L., 1998-A, 293.
121 122 123
Cfr. SORIA, D., Las vas administrativas..., op. cit., pg. 836. C.N.C.A.F., Sala II, 03/08/2000, Aguirre Miguel ngel y otros c. M.T. y S.S. y otro.
C.N.C.A.F., Sala IV, 06/03/2001, Romani Hugo H. c/ Secretaria de Turismo de la Nacin, DT, 2002-A, 805; C.N.C.A.F., Sala II, 03/08/2000, Aguirre Miguel ngel y otros c. M.T. y S.S. y otro.
124 125
SORIA, D., Las vas administrativas..., op. cit., pg. 836. SAMMARTINO, P., Principios Constitucionales... op. cit., pag. 206.
- 23 -
que le da base126. Dicha impugnacin puede estar motivada tanto en razones de legitimidad como de oportunidad, tal como lo establece el ltimo precepto legal citado. Una vez interpuesto el recurso, deber seguirse el cauce recursivo que ser objeto de tratamiento en un captulo especial. Forma excepcional: Accin de amparo Siguiendo con el anlisis de los diversos medios de impugnacin, ingresamos al estudio del papel que puede desempear la accin de amparo a la hora de cuestionar un acto del alcance general. As, tratndose de un acto de autoridad pblica aquellos pueden impugnarse por este cauce excepcional, siempre que se verifiquen los requisitos para ello. (Art. 43 C.N. y ley 16.986) Resulta importante indicar, que el amparo, no se abre como una posibilidad en igualdad de condiciones al RAI, sino que esta accin expedita y rpida, requiere el cumplimiento de ciertos recaudos procesales y sustanciales- que de omitirse obstan su procedencia. En tal orden, la nulidad del reglamento debe ser manifiesta u ostensible para que proceda este medio de tutela, en cambio, ello no es preciso para la procedencia del RAI habida cuenta que basta su ilegitimidad127. Efectos de la derogacin y de la anulacin judicial del acto de alcance general: Primero que todo, debe diferenciarse entre los efectos de su derogacin en sede administrativa y su anulacin en sede judicial, es decir los efectos de una sentencia que anula un reglamento. En sede administrativa, el Art. 83 del RLNPA establece que los reglamentos pueden ser derogados, de manera total o parcial y reemplazarse por otros. Dicha atribucin, puede efectuarse de oficio, ante la peticin de parte interesada y mediante recursos en los casos en que sea procedente. Cassagne seala que la derogacin puede ser realizada tanto por razones de mrito, oportunidad o conveniencia como por razones de ilegitimidad 128. Dicha disposicin, deja a salvo los derechos adquiridos durante la vigencia del reglamento y prev la posibilidad de reclamar daos y perjuicio por parte del administrado. La cuestin relativa a los efectos de la anulacin judicial de un reglamento, es un tema que ha despertado un gran debate en la doctrina129 y ha motivado la intervencin de la Corte Suprema. As, desde el plano doctrinal, Hutchinson se ha manifestado a favor de la validez inter partes de la anulacin pero sostiene que indirectamente se traslada sus efectos a todos los afectados por la vigencia de la norma, agregando que una vez que el juez ha declarado ilegtimo un reglamento la administracin debe derogarlo130. Para Linares, en cambio, la anulacin de reglamento slo excluye de su aplicacin al que lo impugna131. Cassagne, por su parte se ha pronunciado en el sentido de que la derogacin del reglamento tiene efecto erga omnes132.
126 127 128 129
Idem., pag. 202. Idem., pag. 210.

CASSAGNE, J., Sobre la impugnacin... E.D., 131:911.
Vase MAIRAL, Hctor, Los efectos de la sentencia que acoge la impugnacin de un reglamento, REDA, ao 1, septiembre-diciembre 1989, n 2, pg. 223 y ss.; GARCIA PULLES, Fernando R., Efectos de la sentencia anulatoria de un reglamento, Perspectivas procesales, constitucionales y de derecho administrativo, La Ley, 14-6-2000; CASSAGNE, Juan Carlos, Acerca de la eficacia erga omnes de las sentencias anulatorias de reglamentos, E.D., 185:703.
130
HUTCHINSON, T., Rgimen... op. cit., pg. 159; SAMMARTINO, P., Principios Constitucionales..., op. cit. pg. 209.
131
LINARES, Juan Francisco, Derecho Administrativo pg. 401, citado en SAMMARTINO, P., Principios Constitucionales op. cit., pg. 202. Bianchi, por su parte, se ha manifestado a favor de los efectos inter partes de la sentencia que anula un reglamento. (BIANCHI, Alberto B., Tiene fundamentos constitucionales..., La Ley, 1995-A, 397, esp. pg. 413.)
132
CASSAGNE, J., Sobre la impugnacin... E.D., 131:911.
- 24 -
Desde el mbito jurisprudencial, la C.S.J.N. in re Mongues 133 le otorg efecto erga omnes a la sentencia por medio de la cual decidi anulacin de una disposicin reglamentaria. La habilitacin de instancia en rgimen provincial La exigencia prevista en el Art. 1 de que el acto administrativo que se cuestione haya causado estado tiene una estrecha vinculacin con las previsiones del Captulo II del Cdigo cuando obligan al administrado a preparar la accin contenciosa administrativa. Ambas exigencias estn orientadas a exigir que el administrado agote la va administrativa a travs de la interposicin de los recursos administrativos pertinentes dentro de los plazos previstos legalmente a los fines de obtener un pronunciamiento de la mxima autoridad de la escala jerrquica administrativa. Una vez que ha cumplido con esa carga debe promover la accin dentro de los plazos de caducidad. Por tal razn el Art. 6 exige que La demanda Contencioso administrativa debe prepararse mediante el o los recursos necesarios para obtener de la autoridad competente de ltima instancia, el reconocimiento o denegacin del derecho reclamado o inters legtimo afectado. En consonancia con el Art. 67 Inc. g) y h) de la Ley 6658 (Ley Provincial de Procedimiento Administrativo) el Art. 7 establece que la autoridad competente deber expedirse en el trmino de ciento veinte das hbiles administrativos, en el caso de peticin, y de treinta das hbiles administrativos, en el caso de recurso necesario, contados desde la interposicin. Este plazo ha sido reputado como excesivamente breve desde la doctrina, ya que impide un adecuado ejercicio del derecho defensa y que carece de justificativos desde el prisma de la seguridad jurdica134. En caso de que la autoridad administrativa de mxima jerarqua se pronuncie expresamente a travs del dictado de un acto administrativo, la accin deber iniciarse dentro de los treinta das hbiles judiciales, contados desde la notificacin de la decisin. Si as no lo hiciera (en caso de silencio), el interesado deber presentar "pronto despacho" en el trmino de tres meses y si no hubiere pronunciamiento dentro de los veinte das hbiles administrativos quedar, por este solo hecho, expedita la va contencioso administrativa, la que podr ser iniciada hasta seis meses despus de la fecha de presentacin del "pronto despacho". Ya hemos analizado con anterioridad que se la habilitacin de instancia consiste en un juicio previo a la tramitacin de la causa en donde el tribunal va a controlar que la decisin que se cuestiona haya causado estado y que corresponda al fuero contencioso administrativo. El cumplimiento de tales recaudos debe hacerlo de oficio el tribunal, previa vista al Fiscal. El pronunciamiento que se dicte sobre este aspecto no obsta a los planteos que pueda hacer a posteriori el demandado a la hora de oponer excepciones de previo y especial pronunciamiento. Es que una vez que se ha dictado resolucin decidiendo acerca de la procedencia o de tales excepciones queda vedado a los magistrados pronunciarse sobre el aspecto relativo a la competencia contenciosa administrativa, hasta el momento de dictar sentencia definitiva, salvo algunos supuesto previstos en el inciso 2, 3 y 4 del Art. 24. 135 Sin embargo, si la Cmara considerase que la cuestin no corresponde a su competencia lo resolver de tal modo mediante un decreto fundado y lo har constar as en decreto fundado, mandando al interesado ocurrir ante quien corresponda. Contra esta resolucin podrn deducirse los recursos de reposicin y de apelacin o de reposicin y de casacin, segn proceda de acuerdo a las partes demandadas. Sin embargo, si la causa ha sido admitida la competencia del Tribunal quedar radicada en forma definitiva.
133 134 135
C.S.J.N., 26/12/96, Monges, Anala M. c. Universidad de Buenos Aires, J.A. 1998-I, 348. AGERO PIERO, J., op. cit., pg. 218. SESIN, D., La materia contencioso..., op. cit., pg. 103.
- 25 -
1.6. La regulacin procesal administrativa en argentina

En este apartado analizaremos los aspectos que tienen que ver con la regulacin de la justicia administrativa en el derecho argentino procurando esclarecer el sistema actual y las reglas que lo rigen.
1.6.1. Nocin, cuestin terminolgica y antecedentes comparados. Sistemas: judicial, administrativo y mixto.
La Revolucin Francesa y el resto de los acontecimientos que se suscitaron en Europa a finales del Siglo XVIII tuvieron una marcada influencia sobre el derecho pblico. Por una lado, sobre el esquema de divisin de poderes del Estado y por el otro, sobre el surgimiento del Estado de Derecho. Esa nueva realidad, implic la subsuncin de la actividad de la administracin pblica al bloque de juridicidad integrado por la Constitucin, tratados internacionales, leyes, reglamentos, principios generales del derecho, entre otros. De este modo, El control de la juridicidad del actuar estatal le corresponde en ltima instancia al Poder Judicial. Los cauces formales judiciales a travs de los cuales se puede revisar la conformidad jurdica de las decisiones de la administracin pblica varan ampliamente en el derecho comparado. A grandes rasgos y al solo efecto de efectuar una clasificacin, podemos distinguir entre sistemas judiciales, administrativos y mixtos. En el primer modelo, el control de juridicidad se halla a cargo del Poder judicial. Esa atribucin puede ser atribuida a los jueces ordinarios como es el caso de Brasil, Estados Unidos, Japn, Inglaterra y de nuestro pas, que sigui en lo que hace a la organizacin del Poder Judicial al sistema norteamericano, o que recaiga en cabeza de tribunales especializados en materia administrativa como acontece en Espaa, Alemania o Uruguay. Este ltimo, es el sistema de la Provincia de Crdoba en tanto la competencia corresponde a un tribunal especializado en materia contencioso administrativa. El segundo modelo es aquel en el cual la titularidad del control de la administracin se halla en cabeza de autoridades comprendidas dentro de la propia organizacin administrativa 136, tal como fue concebido en Francia137. Cabe destacar que, a partir de la Revolucin Francesa, se pensaba que juzgar a la administracin era administrar razn por la cual se ved con base legislativa (Ley 16-24 de 1790) el sometimiento de la misma al Poder Judicial y que implic la creacin de una justicia administrativa asignada al Consejo de Ministros y luego a los Ministros cuando se suprime la colegialidad ministerial. En 1799 se transfieren esas competencias al creado Consejo de Estado y al Consejo de Prefectura ingresando al periodo denominado como de justicia retenida en donde dichos organismos preparaban los proyectos de decisin y era el Jefe de Estado el que aprobaba la medida. Luego en 1882 se pasa a un sistema de justicia delegada donde va a ser el propio Consejo de Estado el que va a decidir las cuestiones de modo definitivo. En 1953, se crean los Tribunales Administrativos que suceden a los Consejos de Prefectura y en 1987 nacen los Tribunales Administrativos de Apelacin que tomarn para s la gran parte de la competencia del Consejo de Estado Los modelos mixtos, por su parte, son aquellos en los cuales el control de la actividad administrativa se divide entre el Poder Judicial y la administracin pblica.
136
Cfr. AVALOS, Eduardo, en AA.VV. Derecho Procesal Administrativo, (Ignacio Vlez Funes, Dir.), Crdoba, Alveroni, 2004, T. II, pg. 148.
137
Cfr. LAUBADRE, Andr, Trait de droit administratif, Pars, edit. Montclorestien, 1996, T. I, pg. 301 y
ss.
- 26 -
As, ha sido estructurado el sistema italiano de controversias en cual la competencia se reparte entre el juez ordinario y el juez administrativo, de acuerdo a la situacin jurdica subjetiva en que se encuentra el administrado. Corresponder el control judicial en los supuestos de lesin a los derechos subjetivos del interesado y ser competente el juez administrativo frente a la afectacin de un inters legtimo138.
1.6.2. Marco jurdico y notas propias de su identidad judicial-pura en el Derecho Argentino.

En el punto 1.1. observamos que en la Nacin no existe un Cdigo Contencioso administrativo y que estas cuestiones se rigen por lo establecido en el Ttulo IV de la Ley 19.549 y el Cdigo Procesal Civil y Comercial de la Nacin. Tambin, dijimos que en Crdoba, en cambio, existe un Cdigo Contencioso administrativo que regula este proceso. Debe quedar en claro, asimismo, que tanto el sistema federal como el cordobs son judicialistas en tanto la revisin de la actividad administrativa est reservada a los magistrados pertenecientes al Poder Judicial.
1.6.3. Las normas que regulan la tutela judicial de los derechos lesionados por la actividad de la Administracin
Para su mejor entendimiento este punto ser desarrollado conjuntamente con el punto siguiente.
1.6.4. Caractersticas orgnicas y procesales en la Nacin y en las Provincias.

La regulacin Constitucional de Crdoba ha contemplado expresamente lo relativo a la demandabilidad del Estado provincial. En tal sentido, el Art. 178 de la Carta Magna provincial tiene establecido que El Estado, los Municipios y dems personas jurdicas pblicas pueden ser demandadas ante los tribunales ordinarios sin necesidad de formalidad ni autorizacin previa de la Legislatura y sin que en juicio deban gozar de privilegio alguno. La actuacin del Estado, los Municipios y dems personas jurdicas pblicas en el ejercicio de Funcin administrativa quedan sometidos al control judicial de acuerdo con lo que determine la ley de la materia y sin otro requisito que el interesado haya agotado la va administrativa. Ya en lo que hace a la regulacin del sistema procesal contencioso administrativo cabe destacar que en Crdoba existe un Cdigo Contencioso desde el ao 1984 el cual fue modificado en 1986 con la creacin de las cmaras contencioso administrativas como tribunales de primera instancia en la materia, cuestiones que antes eran competencia del Tribunal Superior de Justicia. Esa es la ley de la materia ha que hace referencia la Constitucin provincial en la clusu la transcripta en el prrafo anterior. El sistema de revisin de la actividad administrativa en la Provincia de Crdoba puede ser catalogado como judicialista y especial, ya que dicha tarea est en cabeza de tribunales con
138
Cfr. FALCON, Giandomenico, La justicia administrativa en AA.VV. La justicia administrativa en el derecho comparado, (Javier Barnes Vzquez, coord.), (Toms Rubio Garrido, trad.), Madrid, Civitas, 1 ed., pg. 207 y ss.
- 27 -
competencia contencioso administrativo. Ya sea por las Cmaras contencioso administrativas en la Capital y por las Cmaras Civiles, Comerciales y de Familia en el interior. La organizacin jurisdiccional en materia contenciosa administrativa se compone de la siguiente manera: El Tribunal Superior de Justicia, por intermedio de la Sala Contencioso administrativa, ya sea como segunda instancia en los casos en que la Provincia es parte y por va de recurso de casacin o inconstitucionalidad en los dems casos. En esa instancia actuar el Fiscal del Tribunal Superior de Justicia. Las Cmaras Contencioso Administrativas en la circunscripcin capital, como primera instancia. Se prev la actuacin del el Fiscal de Cmara Contencioso Administrativo. En las Circunscripciones del interior de la Provincia, las Cmaras Civiles y Comerciales competentes con la intervencin del Fiscal de Cmara Civil. El Art. 10 de la Ley 7182 establece que las Cmaras Contencioso Administrativas en la Primera Circunscripcin Judicial y las Cmaras en lo Civil y Comercial, en las dems Circunscripciones, conocen y resuelven en primera instancia las causas en las que la Provincia sea parte (ello involucra a los entes descentralizados provinciales). En estos casos el TSJ resuelve en segunda instancia los recursos de apelacin que se interpongan. En las dems causas, esto es cuando no sea parte la Provincia, dichos tribunales lo hacen en nica instancia, sin perjuicio de que pueda ocurrir por va recursiva ante el Tribunal Superior de Justicia.
Unidad 2: Principales Modalidades Procesales de la Tcnica Impugnatoria de Actos Administrativos. El Contencioso Administrativo
En esta unidad estudiaremos el proceso contencioso administrativo provincial y nacional de acuerdo a las diferentes etapas que lo componen: acciones, demanda, contestacin de demanda, excepciones, prueba, alegatos y sentencia. El estudio de forma comparativa de ambos sistemas permitir la fijacin de los contenidos con lo cual es aconsejable ir marcando las diferencias.
2.1. Acciones.
En este apartado estudiaremos los diversos cauces de acciones y sistemas que pueden existir para demandar a la administracin en un juicio contencioso administrativo.
2.1.1 Sistemas procesales: de unidad y de pluralidad de acciones. Comparacin de sus ventajas e inconvenientes. Los recursos directos asistmicos de la legislacin nacional.
A diferencia de lo que veremos en el rgimen de la Provincia de Crdoba, a nivel federal no resulta necesario para el administrado individualizar la situacin jurdica subjetiva que posee frente a la administracin a la hora de promover una demanda judicial ya que existe un sistema de unidad de accin frente a una pluralidad de pretensiones.
- 28 -
Sin embargo, ello no significa que no deba acreditarse la existencia de una afectacin concreta y por lo tanto la existencia de una causa o caso, en los trminos de la jurisprudencia de la Corte Suprema Nacional. Como dijimos con anterioridad no existe a nivel federal un Cdigo que regula el proceso administrativo sino que resultan de aplicacin las normas que regulan el Cdigo Procesal Civil y Comercial de la Nacin. En virtud de ello, la pretensin del administrado deber encaminarse a travs de un juicio de conocimiento. Tambin se halla prevista la accin de lesividad en el Art. 27 de la Ley 19.549. En esos casos el actor es la propia administracin pblica que se ve obligada a demandar judicialmente la nulidad de su propio acto en los supuestos en que no puede utilizar la potestad revocatoria en los trminos de los Arts. 17 y 18 de la aludida ley. Esa limitacin se debe a que la decisin se encuentra firme y consentida y ha generado derechos subjetivos que se encuentran en cumplimiento, de conformidad a lo previsto en el Art. 17 de la Ley 19.549. Ese mismo cuerpo normativo establece en el Art. 27 que no existe un plazo de caducidad para promover la accin sino solo de prescripcin. Los recursos asistemticos en el orden federal139 Desde la doctrina, se ha puesto de resalto la impropiedad terminolgica de las denominaciones empleadas por las diferentes normativas a la hora de referirse a estos cauces especiales de impugnacin como recursos judiciales o directos o de apelacin. Se propicia, en general, la denominacin de accin140 ya que, se trata de actos procesales en los cuales se formula una pretensin en contra de un acto administrativo141 en donde slo se cuestiona su legitimidad y se peticiona su nulidad142. A tales mecanismos de impugnacin se refiere el Art. 25 de la ley 19.549 en su ltimo prrafo, al sealar que [cuando en virtud de una norma expresa la impugnacin de acto administrativo deba hacerse por va de recurso, el plazo para deducirlo ser de treinta (30) das desde la notificacin de la resolucin definitiva que agote las instancias administrativas. Por su parte, valos seala que se trata de un modo de impugnacin contra actos administrativos pero que se diferencia de la accin contencioso administrativa, en que existe una limitada posibilidad de adicionar a la pretensin impugnatoria, un reclamo de daos y perjuicios 143. Entonces, cuando la normativa aplicable a la especie se refiera al recurso directo o judicial debe colegirse, en realidad, que se trata de una accin judicial que se la denomina como recurso,
139
Este trabajo constituye una actualizacin y ampliacin del publicado bajo la denominacin: Recursos especiales en el mbito federal en AA. VV., Habilitacin de la instancia en el contencioso administrativo, (Eduardo Avalos, coord.), obra colectiva, Crdoba, Advocatus, 2007, pg. 121 a 139.
140
Cfr. GORDILLO, Agustn, Tratado de Derecho Administrativo, Buenos Aires, Fundacin de Derecho Administrativo, 2000, 5 Ed., reimpresin, T. II, IX-29; AVALOS, Eduardo, en Derecho Procesal Administrativo, Crdoba, Alveroni, 2004, T. II, pg. 245; DIEZ, Manuel Mara, Derecho Procesal Administrativo, Buenos Aires, Editorial Plus Ultra, 1996, pag. 218. En el mismo sentido, se ha pronunciado Hutchinson al sealar que Aunque se conserve el trmino de recurso, ello no significa en modo alguno que se hubiere querido concebir a la justicia como una segunda instancia, sino que, por el contrario, ante ella se sigue un autntico juicio o proceso entre partes, cuya misin es examinar las pretensiones que deduzca la actora en razn de un acto administrativo. (HUTCHINSON, Toms, Estudio Preliminar en DANIELIAN, Miguel, Recursos Judiciales y Procedimientos Administrativos, Buenos Aires, Rubinzal-Culzoni, 2000, T. I, pg. 20)
141
Cfr. HUTCHINSON, Tomas, Estudio Preliminar en DANIELIAN, Miguel, Recursos Judiciales y Cfr. DIEZ, M., Derecho Procesal ..., op. cit., pg. 219. AVALOS, E., op. cit., T. II, pg. 247.
Procedimientos Administrativos, Buenos Aires, Rubinzal-Culzoni, 2000, T. I, pg. 21.

142 143
- 29 -
porque procede contra las decisiones administrativas directamente ante la Cmara de Apelaciones144. De ello, se desprende que para su procedencia se requiere una decisin previa de la administracin pblica habida cuenta que por dicho cauce se impugna un acto administrativo145. Tal circunstancia, como lo indica la doctrina146 obliga al administrado, de manera previa a promover la demanda judicial ordinaria contra un acto administrativo, a verificar, en el caso, la inexistencia de un recurso especfico pues, la existencia del mismo obsta a la procedencia de la accin ordinaria habida cuenta que, no se trata de un mecanismo de utilizacin optativo. La situacin de inseguridad en la que se encuentra el administrado se agrava ms an ante la inexistencia de uniformidad acerca de dnde y ante quin deben interponerse tales piezas recursivas ya que, en algunos casos se hace ante la misma autoridad administrativa 147 que tiene la obligacin de remitirlo a la justicia y en otros casos, directamente en sede judicial148. La apertura a prueba. Siempre ha existido controversia en torno a la posibilidad de ofrecer y sustanciar prueba en el marco de los recursos judiciales o directos. En contra de tal posibilidad, se ha esgrimido que en virtud de tratarse de un proceso que se sustancia, en general, ante las Cmaras de Apelaciones slo pueden discutirse cuestiones de puro derecho quedando excluidas las relativas a los hechos149. En la actualidad, esta ltima posicin ha sido dejada de lado tanto por los tribunales como por la doctrina. As, los autores, en general han sostenido la amplia posibilidad de ofrecer y producir prueba en el mbito de los recursos judiciales o directos, inclinndose por la vigencia de un control judicial suficiente de la actividad administrativa150. Desde una visin jurisprudencial, en aplicacin del C.P.C.C.N. 151, los tribunales han optado por disponer la apertura a prueba en caso de recursos judiciales o directos 152 admitindose amplias posibilidades probatorias153.
144
Cfr. DEL RIO, Mara Morena, Recursos directos contra las resoluciones del ENRE y ENARGAS, E.D., 182:1437.
145 146 147 148 149
Cfr. HUTCHINSON, T., Estudio Preliminar..., op cit., T. I, pg. 23. Cfr. AVALOS, E., op. cit., T. II, pg. 245. As lo establece por ejemplo el Art. 45 de la Ley de Defensa del Consumidor (Ley 22.240) Cfr. HUTCHINSON, T., Estudio Preliminar, op. cit., T. I, pg. 24.
En tal sentido, se ha manifestado la Cmara Federal de Mendoza al indicar que el recurso previsto en el Art. 32 de la ley de educacin superior, fue concebido por el legislador como una limitada va reexaminadora de puro derecho, sin permitir discusiones o anlisis de tipo fctico (C.Fed. Mendoza, Sala B, 3/06/97, Padres de Alumnos de Colegios dependientes de la Universidad Nacional de Cuyo)
150
Cfr. CASSAGNE, Juan Carlos, La apertura a prueba en los llamados recursos directos, L.L., 1997-D, 667; DIEZ, M., Derecho Procesal..., op.cit., pg. 218; HUTCHINSON, T., Estudio Preliminar, op. cit, T. I, pg. 24; AVALOS, E., en Derecho Procesal..., op. cit., T. II, pg. 247; GORDILLO, Agustn, Tratado..., op. cit., T. II, XIII-39.
151 152
Arts. 360 y 367.
C.N.C.A.F., Sala V, 9/4/1997, Banco Regional del Norte Argentino c. Banco Central de la Republica Argentina.
153
C.N.C.A.F., Sala V, 03/03/99, Gas Natural Ban S.A. c. Ente Nac. Regulador del Gas, L.L., 1999-D, 381, entre otros.
- 30 -
Recurso judicial previsto por la Ley de Educacin Superior Del contenido del Art. 94 del decreto 1759/72 (en adelante RLNPA) se desprende que son cuestionables a travs del recurso de alzada aquellos actos administrativos que emanen del rgano superior de un ente autrquico dentro de los cuales se incluyen las Universidades Nacionales. Como ha sido sealado154, la sancin de la Ley 24.521 ha derogado esa disposicin pues, su Art. 32 contempla un recurso judicial de apelacin ante la Cmara Federal de Apelaciones para cuestionar las decisiones del rgano superior de las universidades nacionales155. Tal como lo indica valos, a travs del dicho cauce de impugnacin pueden cuestionarse tanto las resoluciones definitivas de las universidades nacionales, es decir, aquellas decisiones que resuelven el fondo del asunto, lesionando el derecho subjetivo o inters legtimo, como aquellas resoluciones interlocutorias o de mero trmite que pusieren fin o impidieren la continuacin del procedimiento156. A los fines de requerir su revisin judicial resulta preciso que el acto que se impugna haya causado estado para que sea procedente el aludido recurso judicial157. Con relacin al plazo de interposicin, la normativa aplicable no lo prev con lo cual, se aplica el previsto por el Art. 25 ltimo prrafo de la Ley 19.549 que establece que deber interponerse dentro de los treinta das hbiles judiciales. Tampoco, la norma contempla lo relativo al trmite que debe imprimirse tal mecanismo de impugnacin. En general, los tribunales a posteriori del requerimiento de las actuaciones administrativas, corren un traslado a la administracin. Luego de ello y vencida la etapa probatoria, las partes alegan y la causa se encuentra en condiciones de ser resuelta. Al dictar sentencia el anlisis del juez se circunscribe a la legitimidad de la decisin. Ante la sentencia que resuelve el planteo no existe apelacin sino slo recurso extraordinario federal 158. Recurso judicial previsto por la Ley Marco de Regulacin de Empleo Pblico Nacional El captulo VIII de la Ley 25.164, en su Art. 39 prev que Contra los actos administrativos que dispongan la aplicacin de sanciones al personal amparado por la estabilidad prevista en este rgimen, el agente afectado podr optar por impugnarlo por la va administrativa comn y una vez agotada sta acudir a sede judicial, o recurrir directamente por ante la Cmara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal o por ante las cmaras federales con asiento en las provincias, segn corresponda conforme al lugar de prestacin de servicios del agente. Como puede advertirse, el personal que goce de estabilidad (no el contratado) y que sea el sujeto pasivo de una sancin disciplinaria, posee un doble camino para obtener la revisin judicial de la misma. Pues, por un lado puede utilizar la va normal159, agotar la va administrativa y luego iniciar una demanda ordinaria dentro del plazo de caducidad de treinta das hbiles judiciales (Art. 25 de la ley 19.549), ante el juzgado federal de primera instancia que corresponda.
154 155
Cfr. VILLAFAE, Liliana, en Derecho Procesal Administrativo, Crdoba, Alveroni, 2004, T. II, pg. 111.
As el Art. 32 de la ley 24.521 establece que Contra las resoluciones definitivas de las instituciones universitarias nacionales impugnadas con fundamento en la interpretacin de las leyes de la Nacin, los estatutos y dems normas internas, slo podr interponerse recurso de apelacin ante la Cmara Federal de Apelaciones con competencia en el lugar donde tiene su sede principal la institucin universitaria.
156 157 158 159
AVALOS, E., op. cit., T. II, pg. 248. Cfr. AVALOS, E., op. cit., T. II, pg. 248. Cfr. PALACIO DE CAEIRO, Silvia B., Recurso Extraordinario Federal, Crdoba, Alveroni, 1997, pag. 199.
Cfr. IVANEGA, Miriam M., Control Judicial de la Potestad Disciplinaria de la administracin, en Jornadas sobre Control de la Administracin Pblica Administrativo, legislativo y Judicial, Buenos Aires, Ediciones RAP, 2002, pg. 779.
- 31 -
Por otro lado, tienen la posibilidad de impugnar directamente la sancin ante la Cmara Federal que corresponda. La competencia del tribunal en este supuesto se determina de acuerdo al lugar en donde el agente presta sus servicios. A esos efectos, debe tenerse en cuenta que ambas vas son excluyentes, en el sentido de que la opcin formulada inhibe la utilizacin de cualquier otra va o accin160. De este modo, la disposicin analizada innova con relacin al rgimen anterior, previsto en la Ley 22.140, en tanto esta slo permita la posibilidad impugnatoria cuando se trataba de sanciones que disponan la cesanta o la exoneracin del agente. En cambio, el nuevo rgimen permite la impugnacin de cualquier tipo de sancin de carcter disciplinario161. El objeto de la impugnacin de la sancin tanto si se elige agotar la va administrativa como si se impugna directamente la decisin ante la Cmara Federal- debe fundarse en la nulidad de la decisin que se cuestiona por aplicacin de lo dispuesto en los Arts. 14 y 15 de la Ley 19.549. Pero, si se decide utilizar este ltimo camino debe considerarse que el recurso judicial directo slo podr fundarse en la ilegitimidad de la sancin, con expresa indicacin de las normas presuntamente violadas o de los vicios que se atribuyen al sumario instruido, conforme lo establece el ltimo prrafo del Art. 39 de la Ley 25.164. Tal como lo prev el Art. 40 de la citada norma, el recurso judicial deber interponerse ante el tribunal competente dentro del plazo de noventas das contados a partir de la notificacin del acto sancionatorio. A diferencia de lo previsto por la Ley de Educacin Superior, el rgimen de empleo pblico tiene reglado el trmite judicial. As, una vez promovida la demanda, el tribunal requerir el expediente administrativo con el legajo personal del recurrente el que deber ser remitido dentro de los diez das de requerido. Luego de recibidas las actuaciones administrativas por el Tribunal, ste correr traslado por el trmino perentorio de diez (10) das hbiles judiciales al recurrente sancionado y posteriormente, a la administracin. A partir del vencimiento de tales plazos para contestar los traslados, y luego de cumplimentadas las medidas para mejor proveer que pudiera haber dispuesto el Tribunal, llamar autos para sentencia la que deber ser dictada dentro del trmino de sesenta (60) das hbiles judiciales. Como podr advertirse, el precepto legal analizado no contempla la posibilidad de diligenciar y producir prueba. A pesar de ello, Gallegos Frediani ha manifestado que el Tribunal en uso de las facultades previstas en el Art. 36 del CPCCN y a los fines de proteger el derecho de defensa del sancionado, puede abrir la causa a prueba162. Tal como lo prescribe el Art. 41, en el supuesto en que la sentencia sea favorable al agente sancionado y la misma ordene su reincorporacin la administracin demandada deber habilitar una vacante de igual categora a la que revistaba. La norma prev, tambin, la posibilidad de que el agente pueda optar por percibir la indemnizacin prevista en el Art. 11 de dicho cuerpo legal, renunciando al derecho de reincorporacin Ya se ha analizado supra la vinculacin entre los recursos judiciales y el amparo en punto respectivo al que remitimos. A pesar de ello destacamos la opinin de Gallegos Frediani que ha sealado que si el empleado sancionado interpone una accin de amparo a los fines de cuestionar
160
Cfr. GALLEGOS FREDIANI, Pablo, Recursos contra las sanciones impuestas en los trminos del Rgimen Jurdico Bsico de la Administracin Pblica, E.D. 185:1331, esp. pg. 1336; IVANEGA, M., Control Judicial..., op. cit., pg. 779.
161
Cfr. GALLEGOS FREDIANI, P., Recursos contra las sanciones..., E.D. 185:1331; AVALOS, E., Derecho GALLEGOS FREDIANI, P., Recursos contra las sanciones..., E.D. 185:1331.
Procesal..., op. cit., T. II, pg. 254. IVANEGA, M., Control Judicial..., op. cit., pg. 779.
162
- 32 -
la sancin impuesta el juez de primera instancia no tiene facultades para declarase incompetente y remitir las actuaciones a la Cmara de Apelaciones163. Defensa de consumidor. El Art. 45 de la Ley de Defensa del Consumidor (Ley 22.240164) tiene establecido que los actos administrativos que dispongan sanciones en el mbito de dicha ley podrn ser recurridos por ante la Cmara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, o ante las cmaras federales de apelaciones con asiento en las provincias. La competencia se determinar de conformidad al lugar en donde se haya cometido el hecho. El recurso deber interponerse ante la misma autoridad que dict la resolucin sancionatoria, dentro de los diez (10) das hbiles contados a partir de su notificacin y ser concedido en relacin y con efecto suspensivo, salvo en aquellos supuesto en que se hubiera denegado medidas de prueba, en que ser concedido libremente. La ltima parte de dicho precepto legal tiene normado que las provincias, dictarn l as normas referidas a la actuacin de las autoridades administrativas locales, estableciendo un rgimen de procedimiento en forma compatible con el de sus respectivas constituciones. Sobre el punto, debe destacarse que en este supuesto las sanciones impuestas por una autoridad provincial escapan al fuero federal y que su cuestionamiento deber hacerse ante los jueces de la provincia de que se trate165. Asimismo, resulta importante poner de resalto que los organismos de defensa del consumidor provinciales carecen de competencia para aplicar sanciones a entes de carcter nacional o a las prestadoras de un servicio pblico de carcter interjurisdiccional o nacional pues, dicha competencia les corresponde a las autoridades nacionales. En este sentido, lo entendi la Corte Suprema Nacional en las causas Telefnica de Argentina S.A.166 y en Banco de la Nacin Argentina167 en donde dej sin efecto sanciones impuestas por oficinas locales. Servicio Pblico de transporte Tal como lo prev el Art. 8 de la ley 21.844168, los mecanismos de impugnacin o revisin de las sanciones aplicadas por infringir dicho cuerpo legal, difieren de acuerdo a la sancin que se trate. Segn tal rgimen, si la sancin consiste en apercibimiento la misma slo ser pasible de recurso de reconsideracin quedando de ese modo exento de control judicial. Asimismo, establece que el infractor de dicha ley que haya sido sancionado con multa posee la opcin de apelar la misma directamente ante la Cmara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal o de interponer recurso de reconsideracin, con el que quedar definitivamente agotada la va administrativa. Para el supuesto en que se opte por esta ltima va, la resolucin que recaiga en este recurso podr ser apelada ante la mencionada cmara, en iguales trminos que la apelacin directa. En aquellos supuestos en que la sancin consista en la suspensin o caducidad del permiso, el afectado podr interponer los recursos previstos por la L.N.P.A. y el R.L.N.P.A. Una vez agotada
163 164 165 166 167
Ibdem. B.O. 15/10/1993. Cfr. AVALOS, E., op. cit., T. II, pg. 256. C.S.J.N., 23/12/2004, Telefnica de Argentina S.A. c. Provincia de Mendoza A.P.A.
C.S.J.N., 28/07/2005, Banco de la Nacin Argentina c. Programa de Defensa del Consumidor Comercio y Cooperativas de la Provincia de San Luis, L.L., 06/02/2006.
168
B.O. 09/08/1978.
- 33 -
la va administrativa ante la resolucin del secretario de Estado competente, la misma podr apelarse ante la Cmara Nacional de Apelaciones en lo Federal y Contencioso Administrativo. La norma prescribe en torno a los plazos que tanto las apelaciones como los recursos de reconsideracin debern deducirse debidamente fundados, dentro de los diez (10) das de notificado el acto y ante el rgano de aplicacin, el que, en su caso, deber elevar las actuaciones a la citada Cmara, dentro de los diez (10) das subsiguientes. Servicio Nacional de Sanidad Animal. Conforme lo estatuye la Ley 23.899169 en su Art. 26, en caso de violentar sus disposiciones las sanciones sern aplicadas por el administrador general del Servicio Nacional de Sanidad Animal (SENASA) o por el funcionario en que la reglamentacin delegue tal facultad, previo procedimiento que asegure el derecho de defensa del imputado. Las sanciones que se impongan dentro de ese marco, sern revisables a travs de recurso de apelacin ante la Cmara Federal con competencia en el lugar donde se hubiere cometido el hecho. Dicho recurso, deber ser interpuesto de manera fundada ante la misma autoridad que hubiere aplicado la sancin. El plazo para interponerlo es de quince (15) das hbiles contados a partir de la notificacin y debe tenerse en cuenta que si la pena consiste en multa deber pagarse previamente a la interposicin del recurso. Registro de la Propiedad del Automotor La modificacin al Decreto 6582/58170 efectuada por la ley 22.977171 en su Art. 37, determin que fuera posible recurrir las decisiones de los encargados de registros y las del organismo de aplicacin (Direccin Nacional de los Registros Nacionales de la Propiedad del Automotor y de Crditos Prendarios) ante la Cmara Federal de Apelaciones con competencia territorial en el lugar donde tenga su asiento el registro seccional cuya decisin se recurre, y que el caso de la Capital Federal la Cmara Nacional de Apelaciones en lo Civil y Comercial Federal. A pesar de la vigencia de esa ley, recin se establecieron los diversos cauces de impugnacin administrativa y su trmite con la vigencia del Decreto 335/88172. Es bueno destacar, que la revisin tiene lugar cuando la peticin presentada por el interesado ante el Registro pertinente es observada por este mediante una resolucin173. Recin a partir de ello, nace la va recursiva para el particular afectado. De este modo, dicho recurso es la nica va de impugnacin de las decisiones de los encargados de registro en cuestiones registrales y de las decisiones de la Direccin Nacional en esas materias o en controversias meramente individuales. El mencionado recurso deber interponerse por escrito y de manera fundada ante el organismo que dict la resolucin dentro del plazo de quince das y deber contar para ello, con patrocinio letrado matriculado para actuar ante el fuero federal. Si el registro seccional que efectu las observaciones, no revoca su decisin deber elevar a la Direccin Nacional dentro del quinto da siguiente a la impugnacin. La Direccin tiene facultades para revocar el acto impugnado dentro de los diez das hbiles administrativos siguientes a la recepcin de las actuaciones administrativas. Si no lo hace en el mismo trmino, deber elevar las actuaciones a la Cmara Federal competente.
169 170 171 172 173
B.O. 24/10/1990. B.O. 22/05/1958, ratificado por ley 14.467. B.O. 21/11/1983. B.O. 21/03/1988. DIAZ SOLIMINE, Omar Luis, Dominio de los Automotores, Buenos Aires, Ed. Astrea, 1994, pg. 115.
- 34 -
En aquel supuesto en que el acto impugnado emane del Direccin Nacional y sta decida mantener su decisin, dentro de los diez das hbiles siguientes a la presentacin del recurso deber remitirlo a la Secretaria de Justicia con las pertinentes observaciones. La Secretaria de Justicia podr revocar el acto impugnado dentro de los 30 das hbiles administrativos siguientes a la recepcin de las actuaciones. En caso contrario, deber elevar las actuaciones al tribunal competente. Una vez recibidas las actuaciones por el Tribunal este proveer dentro de los diez das hbiles judiciales siguientes la prueba ofrecida, desestimando la que juzgue impertinente. Una vez producida la prueba o desestimado su ofrecimiento segn el caso, el tribunal llamar a autos para sentencia pudiendo disponer de oficio medidas para mejor proveer. Tal como lo establece la normativa, el plazo para dictar sentencia ser de sesenta das hbiles judiciales desde que se encuentre firme el llamado a autos.
2.1.2. Clases segn la situacin que tutelan: de plena jurisdiccin y de ilegitimidad

El sistema de acciones de la ley 7182 est diseado a partir de la situacin jurdica subjetiva que ostenta el administrado habida cuenta que de acuerdo a la posicin en que se encuentre variar la accin que deba promover, pues se trata de un sistema de pluralidad de acciones. A partir de ello, deber promover la accin de plena jurisdiccin el administrado que ostenta un derecho subjetivo lesionado. En ese caso su pretensin tendr por objeto el restablecimiento del derecho vulnerado a lo que podr adicionarse el reclamo de los daos y perjuicios provocados por el actuar de la administracin. En los casos de intereses legtimos, en cambio, el afectado deber iniciar una accin de ilegitimidad cuya finalidad es la declaracin de nulidad del acto administrativo cuestionado sin que se encuentre prevista la posibilidad de adicionar a esa pretensin un reclamo de indemnizacin. Esa prohibicin carece de sentido jurdico y de razonabilidad, y obliga al administrado a proveer luego un juicio ante la justicia ordinaria para reclamar los daos y perjuicios. Pues, tambin puede verificarse un dao a quien, por ejemplo, ha resultado excluido ilegtimamente de un concurso para un cargo. En esta accin tendr participacin el Fiscal de la Cmara en igual condicin que todas las partes. En virtud de ese diseo, resulta obligatorio para quien promueve la accin nominarla de acuerdo a su situacin jurdica subjetiva que posee. Es muy importante destacar, que este recaudo de catalogar la accin, ha sido atemperado por la jurisprudencia del Tribunal Superior de Justicia (en adelante TSJ) en dos sentidos: primero se ha considerado que la carencia de una situacin jurdica subjetiva que amerite la intervencin judicial slo puede ser declarada en la etapa de habilitacin de instancia en aquellos casos en que ello surja de una manera evidente174. En segundo lugar y con idntico propsito, se ha permitido al administrado modificar la nominacin de la accin hasta que quede firme el provedo previsto en el Art. 11 que resuelve acerca de la habilitacin de instancia. La tercera accin que est prevista en la de lesividad pero en este caso el que acciona es el propio Estado. Ella tiene por objeto peticionar la declaracin de nulidad de sus propias decisiones
174
Cfr. AGERO PIERO, Juan Pablo, La habilitacin de instancia en el contencioso administrativo, obra colectiva (Eduardo Avalos, coord.), Crdoba, Advocatus, 2007, pg. 219.
- 35 -
en aquellos casos en donde no puede ejercer la potestad revocatoria ante s, por haber generado derechos subjetivos el acto administrativo, adems de encontrarse firme y consentido 175. Esa accin, deber ser promovida dentro de los seis meses conforme lo establece el Art. 8 de la Ley 7182. En este tipo de pleitos tambin interviene el Fiscal de Cmara en igual condicin que las partes. A esos fines la autoridad accionante deber acompaar a la demanda, el expediente en donde se dicto el acto administrativo que se pretende dejar sin efecto.
2.1.3. Objeto, partes, y caractersticas del procedimiento de cada accin.

Segn la ley 7182 pueden intervenir en carcter de legitimados activos y pasivos los siguientes sujetos procesales: a) Los administrados, sean personas fsicas o jurdicas, pblicas o privadas; b) La Administracin: La Provincia, las Municipalidades, las entidades descentralizadas autrquicas y las personas jurdicas que ejerzan funcin administrativa por autorizacin o delegacin estatal, en defensa de sus prerrogativas o competencias administrativas, y por lesividad de sus actos administrativos irrevocables; c) El Fiscal de Cmara Contencioso Administrativo, el Fiscal de Cmara Civil; El Fiscal de Cmara Contencioso Administrativo, el Fiscal de Cmara Civil y Comercial en las Circunscripciones Judiciales del interior de la Provincia, y el Fiscal del Tribunal Superior de Justicia, en su caso, cuando corresponda, en el proceso de ilegitimidad. El Cdigo permite la intervencin como parte en el juicio de aquellos sujetos favorecidos por la resolucin que motive la demanda. En ese carcter podrn intervenir en calidad de coadyudantes con la autoridad demandada y con los mismos derechos que sta. El ingreso al pleito en esa calidad procesal podr ocurrir en cualquier momento pero su presentacin no podr hacer retroceder el procedimiento ni interrumpir la tramitacin de la causa.
2.1.4 Legitimacin tradicional y la insercin de los derechos de incidencia colectiva.

Atento la redaccin del Art. 1 de la Ley 7182 los reclamos relativos a derechos colectivos, sean estos de incidencia colectiva o los relativos de usuarios o consumidores deben plantearse por va de accin de amparo ante la justicia ordinaria y no ante el fuero contencioso administrativo ya que el Cdigo Contencioso Administrativo slo puede intervenir frente a la existencia de un derecho subjetivo o inters legtimo.
175
SESIN, Domingo J., El acto administrativo en la legislacin y la jurisprudencia de Crdoba: nulidades y vicios, en A.A.V.V., Acto Administrativo y Reglamento, Jornadas organizadas por la Universidad Austral, Facultad de Derecho, Buenos Aires, RAP, 2002, pg. 241.
- 36 -
2.1.5. El proceso de lesividad.

En honor a la brevedad remitimos a lo desarrollado en el punto 2.1.2. En la bibliografa bsica este tema est desarrollado en los Captulos XI y XII.
2.2. Demanda.
Al escrito de demanda deber acompaarse: a) El instrumento que acredite la representacin invocada. A las autoridades y funcionarios pblicos les bastar invocar su condicin de tales; b) Los documentos que acrediten la posesin de la situacin jurdico-subjetiva que reclama. Resulta muy importante cumplir con este recaudo acompaando el acto administrativo, reglamento, ley o clusula constitucional que acredite los extremos que se invocan; c) El testimonio del acto administrativo que motiva la accin deducida si se le hubiere entregado copia en el momento de la notificacin o, en su caso, la indicacin precisa del expediente en que hubiere recado; d) En el caso de causa de lesividad, la administracin acompaar el expediente administrativo en que se produjo el acto presuntamente irregular. Adems, debe cumplirse con las siguientes exigencias: 1) Individualizarse el acto impugnado y detallarse su contenido; 2) Nominar el proceso que se deduce; 3) Efectuar una la relacin de hechos y del derecho en que se funda la demanda; 4) Exponer lo que se demanda incluso dando detalles de todas las pretensiones an cuando se persiga una condena de contenido patrimonial, y la peticin en trminos claros y precisos. Una vez que ha quedado firme el decisorio que resuelve acerca de la habilitacin de instancia deber notificarse la demanda. El Art. 14 establece algunas particularidades sobre esta cuestin prescribiendo que la notificacin deber concretarse de la siguiente manera: a) Si se accionare por actos imputables a: 1) La Administracin pblica centralizada o desconcentrada, a la Provincia; 2) La Cmara del Poder Legislativo, a la Provincia y a su Presidente; 3) El Poder Judicial, a la Provincia y al Tribunal Superior de Justicia; 4) El Tribunal de Cuentas, a la Provincia y a su Presidente. En estos supuestos las notificaciones a la Provincia debern efectuarse en la persona del titular del Poder Ejecutivo. b) Si se promoviera contra una entidad descentralizada autrquica, al Presidente del Directorio o a quien ejerza el cargo equivalente. c) Si lo fuere contra una Municipalidad, se cumplir la diligencia con el Intendente. d) Si se interpone contra una entidad no estatal, a su representante legal. e) En la causa de lesividad, a el o a los beneficiarios del acto impugnado.
- 37 -
2.1.1. La tcnica impugnatoria y los requisitos de legalidad de los actos administrativos particulares.
Como ya hemos visto con anterioridad el proceso contencioso administrativo tiene por objeto el enjuiciamiento de la voluntad de la autoridad pblica explicitado a travs de un acto administrativo. Por esa razn, cuando esa decisin no cumple con los requisitos para su dictado puede ser impugnado en sede administrativa a travs de los recursos correspondientes y una vez agotada las instancias administrativas sometido al escrutinio judicial en donde el juez controlar si esa decisin ha cumplido o no con sus requisitos esenciales.
2.3. Las medidas cautelares. La accionar procesal.
progresiva cautelarizacin del
La proteccin cautelar del administrado en el mbito la jurisdiccin contencioso administrativa federal ha ido evolucionando en la ltima dcada en virtud de los avances jurisprudenciales que se han verificado, tal como ha acontecido a nivel del derecho comparado. El tema relativo a las medidas cautelares en contra de la administracin es una problemtica que ha adquirido relevancia en los ltimos tiempos; auge motivado en la excesiva demora de los procesos judiciales en donde se ventila la pretensin de fondo lo que ha dado lugar a la cautelarizacin del sistema contencioso administrativo. En esa realidad actual resulta una prctica comn que el administrado deposite todas sus expectativas en la obtencin de la medida cautelar al punto tal, que de no lograrlo, en reiteradas ocasiones, desiste de continuar con el proceso principal, pues como ha destacado Vallefn la suerte de muchos procesos se juega en la etapa cautelar176. El catlogo de mecanismos procesales a los que puede acudir el administrado para obtener la proteccin cautelar de sus derechos es amplio y vara de acuerdo a si se ha exteriorizado la voluntad administrativa y, en su caso a la forma en que lo ha hecho. Es por ello, que el grado de la idoneidad de la tutela cautelar vara de acuerdo al tipo de actuacin contra la cual se pretende asegurar el derecho del administrado177. A partir de ello, el esquema de medidas cautelares es el siguiente: 1) Medida cautelar suspensiva, si lo que se pretende es paralizar los efectos de un acto administrativo que se considera gravoso. La misma puede ser planteada mientras se transita la instancia administrativa (Medida cautelar autnoma) o conjuntamente con la demanda. 2) Si, en cambio, se procura hacer cesar es una omisin o la inejecucin de un acto firme de la administracin pblica la herramienta idnea ser la medida cautelar positiva. 3) Por ltimo, si lo que se pretende es la una defensa contra una va de hecho se deber intentar una medida de innovar o no innovar habida cuenta que en este ltimo caso desaparece la prerrogativa estatal y en virtud de ello, deben utilizarse los mecanismos previstos para los sujetos privados178.
176 177
VALLEFIN, Carlos A., Proteccin cautelar frente al estado, Buenos Aires, Lexis Nexis, 2002, pg. 23.
SAMMARTINO, Patricio M.E., Principios Constitucionales del amparo administrativo, El contencioso constitucional administrativo urgente, Lexis Nexis Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1 Ed., 2003, pg. 317.
178
La medida cautelar innovativa posee carcter excepcional ya que tiende a alterar el estado de hecho o de derecho existente antes de la peticin de su dictado: medida que se traduce en la injerencia del Oficio en la esfera de libertad de los justiciables a travs de la orden que cese una actividad contraria a derecho o de que se retrotraigan las resultas consumadas de una actividad de igual tenor (Cfr. PEYRANO, Jorge W., La
- 38 -
Por lo general, el proceso cautelar posee una naturaleza unilateral encontrndose reservada la bilateralidad a la segunda instancia en caso de apelacin. En nuestro pas y en el sistema federal ante la carencia de un cdigo contencioso administrativo la regulacin de materia cautelar se rige por el Art. 230 del Cdigo Procesal Civil y Comercial de la Nacin y disposiciones concordantes. Requisitos. Para la procedencia de una media cautelar resulta preciso que concurran cuatro recaudos fundamentales: a) Verosimilitud en el derecho. b) Peligro en la demora c) La consideracin del inters pblico comprometido en la decisin. d) Contracautela Cabe destacar, asimismo, como lo ha resaltado la jurisprudencia que a mayor verosimilitud en el derecho, cabe no ser tan exigentes respeto de la gravedad del dao179 La suspensin de los efectos del acto administrativo. Consiste en el pedido al rgano jurisdiccional de suspensin de los efectos del acto administrativo que ha sido impugnado en sede administrativa mientras se sustancia un procedimiento administrativo180 ya sea que la administracin pblica resuelva expresamente el recurso as como si se produce la denegatoria tcita. El fundamento normativo de esta medida cautelar se halla en el Art. 195 del Cdigo Procesal Civil y Comercial de la Nacin en tanto ste admite que las medidas cautelares puedan ordenarse antes o despus de promovida la demanda181. Desde la doctrina182 y la jurisprudencia183 de se han alzado posiciones que consideran que para poder solicitar la suspensin de los efectos del acto en sede judicial es requisito necesario haber efectuado dicha peticin previamente en sede administrativa, alegando en su fundamento el carcter revisor del contencioso administrativo como un juicio al acto. Para otros no puede exigirse el planteo previo en sede administrativa184 por considerarlo intil pues por lo general la
demanda de amparo. La suspensin de los efectos del acto lesivo y la medida cautelar no innovativa, L.L.
1980-D, 16)
179 180
C.N.C.A.F., Sala I, 21/5/91, El expreso Ciudad de Posadas C/ Estado Nacional, L.L., 1993-B, 425.
GALLEGOS FREDIANI, Pablo O., Las medidas cautelares contra la Administracin Pblica, Buenos Aires, Abaco, 2006, 2 ed. actualizada, pg. 159.
181
PADRS, Ramiro Simn, La tutela cautelar en la jurisdiccin contencioso-administrativa, Buenos Aires, Lexis Nexis, 2004, pg. 372.
182
CANDA, Fabin Omar, La suspensin de los efectos del acto en el procedimiento administrativo, en A.A.V.V., Amparo, medidas cautelares y otros procesos urgentes en la justicia administrativa, obra conjunta, Juan Carlos Casanga (Director), Buenos Aires, Alexis Nexos, 2007, pg. 373. Este autor excluye de tal recaudo a los supuestos en que dicho exigencia pudiera provocar un grave perjuicio al administrado por la inminente ejecucin de acto; HUTCHINSON, Toms, La suspensin de los efectos del acto administrativo como medida cautelar propia del proceso administrativo. Su aplicacin en el orden nacional, E.D., 124:677, esp. 682.
183
C.N.C.A.F., Salla III, Tienda Len Manuel S.A. c/ Estado Nacional Fuerza Area Argentina, L.L., 1996-D, 127.
184
ZAMBRANO, Pedro, Medidas cautelares autnomas y la garanta de defensa en juicio por el Art. 230 del Cdigo Procesal o por el Art. 12 de la Ley 19.549, L.L. 1998-C, 344, esp. 352.
- 39 -
administracin nunca resuelve suspender el acto185, criterio al que adherimos. En una postura intermedia hay quienes sostienen que dicha exigencia debe ser ponderada en el caso concreto186. Medida cautelar positiva La medida cautelar positiva consiste en un mandato judicial destinado a la administracin pblica para que sta observe un conducta activa es decir, una obligacin de hacer187. Su campo de actuacin es limitado ya que procede frente a actos negativos por los cuales se deniego una peticin, inactividad material (la no designacin en un cargo o el no otorgamiento de una licencia) o la inejecucin de un acto administrativo que se encuentra firme (V.g. decisin que reconoce una deuda) Esta clase de medidas ha sido por lo general resistida tanto en el derecho comparado como nacional por la vigencia del dogma revisor, dada la imposibilidad de sustituir a la administracin por la consiguiente violacin de la divisin de poderes188. Debe tenerse presente, que este tipo de despachos cautelares tienen su campo de actuacin frente a la actividad prestacional del estado, en materia de subsidios, frente a cuestiones de naturaleza econmica en donde se pretende por cautelar adelantar fondos, sea por un incumplimiento contractual del Estado o por una indemnizacin o por la obligacin surgida de un ttulo pblico. Su papel frente a la discrecionalidad. La posibilidad del juez de ordenar una conducta a la administracin encuentra su lmite en la discrecionalidad pues por principio debe tratarse de una actividad reglada189 pues si se tratara de facultades discrecionales, una orden de tales caractersticas suplira ilegtimamente el criterio de oportunidad o conveniencia que le cabe a la administracin, lo que slo aparece como viable para algunos ante la ilegalidad o arbitrariedad manifiesta190. En tal sentido, ha sealado Comadira que ellas deben disponerse cuando el acto debido por la Administracin corresponde al ejercicio de facultades regladas. Tratndose, sin embargo, de atribuciones discrecionales tales medidas deberan limitarse a los casos en los que la no emisin del acto debido importe, en relacin con las circunstancias del caso, una violacin manifiesta de los lmites jurdicos de la discrecionalidad191
185
CASSAGNE, Juan Carlos, Las medidas cautelares en el contencioso admimistrativo, L.L. 2001-B, 1090, esp. pg. 1099.
186
187
COMADIRA, Julio Rodolfo, Procedimientos Administrativos..., op. cit., pg. 269. SORIA, Daniel F., La medida cautelar positiva en el proceso administrativo (Notas sobre un nuevo avance jurisprudencial), E.D., 182:1166.
188
En esta ltima inteligencia se pronuncio la Corte en la causa Oras Fallos, 317:40, Orias, 03/02/94. En ese caso, la Universidad Nacional de Ro Cuarto haba dejado sin efecto el llamado a concurso para cubrir un cargo de profesor titular aduciendo razones presupuestarias, acadmicas y administrativas. Al resolver la cuestin, el Mximo Tribunal convalid la sentencia del inferior que haba declarado la nulidad de dicho acto administrativo en razn de que esa decisin revocatoria se encontraba viciada en el elemento causa y en la finalidad por desviacin de poder dado que no concurran las razones invocadas pero la revoc en la parte que haba ordenado a la demandada la convocatoria a un nuevo concurso.
189
VILLARRUEL, Mara Susana, Algunas reflexiones en torno a las denominadas medidas cautelares
positivas, ED, 178:788.

190
191
COMADIRA, J., Procedimientos Administrativos..., op. cit., pg. 270.
- 40 -
Sobre este tipo de medidas resulta ilustrativo lo sentenciado en la causa Chiabaut Morales 192, All, frente a la solicitud de jubilacin que no haba sido resuelta por la autoridad previsional habiendo transcurrido un plazo razonable, se resolvi que atento a la estado de incapacidad en que se encontraba el peticionante ordenarle al organismo demandado que abonara al actor el beneficio jubilatorio pretendido. A diferencia de lo que vimos a nivel federal en donde el sistema de medidas cautelares es amplio y de vanguardia, Ley 7182 slo contempla la posibilidad de solicitar conjuntamente con la demanda la suspensin de los efectos del acto administrativo. Quedan descartadas, entonces, dentro de este sistema las medidas cautelares autnomas y positivas que slo podrn intentarse ante la justicia ordinaria y bajo las previsiones del Cdigo Procesal Civil de la Provincia de Crdoba. Para su procedencia se exige que la ejecucin del acto impugnado sea susceptible de causar un grave dao al administrado y que el despacho cautelar no implique una lesin al inters pblico. A su vez debe cumplirse con la contracautela requerida por el tribunal. En cuanto al trmite, debe tenerse presente, que el otorgamiento de la medida no es inaudita parte como ocurre por lo general en la materia cautelar sino que antes de resolver, el Tribunal, ordenar correr vista a la demandada por el plazo de cinco das asignndole el trmite de incidente. El Art. 19 de la Ley 7182 establece que el solo requerimiento de suspensin y su notificacin por el Tribunal importa la prohibicin de innovar hasta tanto se resuelva el incidente y, si ello no ocurriere, hasta no ms all de sesenta das de iniciada la demanda. Una vez concedida la medida y cualquiera sea el estado de la causa, si la administracin pblica considera que con su ejecucin se est lesionando el inters pblico, lo deber declarar en acto administrativo y alegar ante el Tribunal. Este resolver por auto dentro de las cuarenta y ocho horas, sobre el cese de la prohibicin de innovar o la revocacin de la suspensin, sin perjuicio de la responsabilidad de la Administracin por los daos que ocasionare la ejecucin del acto.
2.4. Las excepciones fundadas en la materia y en la causacin de estado del acto administrativo que genera la lesin que motiva la pretensin procesal.
Una vez que se han cumplimentados los recaudos previstos en el Art. 16 de la ley 7182 el Tribunal intimar a quien corresponda a los fines de que le sean remitidas las actuaciones administrativas producidas en el plazo de diez das. En el supuesto en que la administracin pblica estime indispensable contar con ellas, podr solicitar al Tribunal copia autorizada de las mismas o su restitucin dentro de un plazo prudencial. La omisin en el cumplimiento de la remisin, a los fines del proceso, autorizar al Tribunal a valorar acerca de la habilitacin de instancia tomando como base la exposicin del demandante. Una vez que ha sido admitida la causa el Tribunal ordenar la citacin y emplazamiento de la demandada fijndose al efecto un plazo que no podr ser superior a diez das. Si el demandado omitiere comparecer a pedido de parte se lo declarar rebelde y el juicio seguir como si ella estuviere presente. La rebelda se notificar por cdula publicndose adems edictos por cinco das. Ante el comparendo de la demandada o en el caso de que quedare firme la rebelda dispuesta se ordenar el traslado de la demanda por el trmino de dieciocho das y luego a los coadyuvantes, si los hubiere por el mismo plazo.
192
SC Buenos Aires, 13/4/99, ED, 27/5/99.
- 41 -
Excepciones en la ley 7182. Al momento de contestarse la demanda se podrn oponer las excepciones dilatorias y perentorias que se consideraren pertinentes, Ahora bien, si las excepciones planteadas impidieren la prosecucin del juicio, se correr nuevamente traslado de la demanda, una vez pasado en autoridad de cosa juzgada el auto que las resuelva. Las nicas excepciones que pueden oponerse en forma de artculo previo debern ser opuestas dentro del plazo del traslado ordinario de la demanda, son: 1) Incompetencia del Tribunal: fundada slo en que la resolucin reclamada no da lugar a la accin contencioso administrativa o en que la demanda ha sido presentada fuera de trmino; Esas excepciones debern ser planteadas siempre en forma de articulo previo ya que no pueden ser planteados en forma dilatoria193 2) Tanto la inexistencia de una situacin jurdica subjetiva como la falta de acreditacin en los trminos del Art. 16 Inc. B, deben ser planteado a travs de esta excepcin. 3) Falta de capacidad procesal o de personera en los litigantes o en quienes los representan; 4) Defecto legal, excepto en acciones derivadas de la relacin de empleo pblico o de materia previsional; 5) Litis pendencia. Aquellas excepciones dilatorias que no se hayan opuesto en forma de artculo previo, debern ser planteadas al contestar la demanda y sern resueltas al momento de dictarse la sentencia definitiva. Las excepciones que se funden en el trmino de presentacin de la demanda y las de incompetencia, debern oponerse siempre en forma de artculo previo. En cuanto a su trmite se prev que de las excepciones opuestas en forma de artculo previo, se correr traslado al actor, quien deber evacuarlo en el trmino de cinco das. Una vez que ello se ha concretado se llamar autos y el Tribunal resolver sin ms trmites dentro de veinte das de ejecutoriada aquella providencia. Por su parte, el 28 autoriza a cualquiera de las partes a solicitar la apertura a prueba del incidente de las excepciones siempre que sea pedido dentro de los tres das de notificada la providencia de autos. Luego de producida la prueba y de merituada la misma el tribunal resolver dentro del plazo de veinte das. Para ampliar este punto puede verse el Captulo XII y XIII de la bibliografa obligatoria
2.5. Prueba
En este punto analizaremos la etapa de prueba dentro del proceso contencioso administrativo. Debe recordarse que en virtud de la inexistencia de regulacin legislativa en el mbito federal se aplican las normas contenidas en el Cdigo Procesal Civil y Comercial de la Nacin.
2.5.1. Objeto
La etapa probatoria en la ley 7182, cuyo plazo es de treinta das, tiene las siguientes particularidades: a) La prueba testimonial, como tambin la declaracin de las autoridades administrativas, que se har por oficio, ser ofrecida dentro de los cinco primeros das del trmino probatorio.
193
Idem, pag. 103/4.
- 42 -
Las pruebas testimonial, confesional e inspeccin ocular podrn ser delegadas para su recepcin en la persona de uno de los integrantes del Tribunal. b) La documental, pericial y confesional, podrn ofrecerse hasta diez das antes del vencimiento del trmino de la prueba. Una vez finalizada la etapa probatoria, se debe traslado por su orden por nueve das para que las partes puedan alegar sobre el mrito de la prueba.
2.5.2 Potestades del Tribunal

Debe tenerse presente que a diferencia de lo que acontece, por ejemplo, en el fuero civil y comercial en donde se busca la denominada verdad formal en el sistema contencioso administrativo rige el principio de verdad material y por el ello la Ley 7182 dispone que el Tribunal podr ordenar de oficio las diligencias que considere oportunas, conducentes al esclarecimiento de los hechos, an cuando las partes se opusieren.
2.6. Perencin de instancia

En el sistema procesal civil federal la regla es que los plazos son de carcter perentorio y por lo tanto, el vencimiento de los trminos procesales produce per se el decaimiento del derecho dejado de usar. La instancia se abre con la promocin de la demanda aunque no hubiere sido notificada la resolucin que dispone su traslado y termina con el dictado de la sentencia. La caducidad puede ser introducida de oficio por el propio juez o por la parte interesada. Los plazos previstos por el Art. 310 del C.P.C.N. son los siguientes: 1) De seis meses, en primera o nica instancia. 2) De tres meses, en segunda o tercera instancia y en cualquiera de las instancias en el juicio sumarsimo, en el juicio ejecutivo, en las ejecuciones especiales y en los incidentes. 3) En el que se opere la prescripcin de la accin, si fuere menor a los indicados precedentemente. 4) De un mes, en el incidente de caducidad de instancia. Debe tenerse presente que por imperio del Art. 314 del CPCN la caducidad tambin opera contra el Estado y sus entes autrquicos. En cuanto a los efectos, no debe soslayarse que la caducidad operada en primera o nica instancia no extingue la accin, sino que sta podr ejercitarse en un nuevo juicio. Tampoco, perjudica las pruebas producidas que podrn hacerse valer en aqul, siempre que no haya operado la prescripcin. La caducidad operada en instancias ulteriores, en cambio, acuerda fuerza de cosa juzgada a la resolucin recurrida. En la ley 7182 la instancia contencioso administrativa se abre con la interposicin de la demanda. De acuerdo al Art. 55 de la Ley 7182, la paralizacin por ms de un ao de la causa, sin que el demandante (sea el administrado o la administracin) inste su prosecucin determinar la perencin de la instancia, cualquiera sea su estado, salvo que los autos pendieren de pura actividad del Tribunal. No proceder la caducidad de instancia de oficio sino que debe ser solicitada por las partes (Art. 56). Por lo tanto, mientras no se haya solicitado la perencin de instancia, cualquiera de las partes podr pedir la prosecucin del juicio. La sentencia que resuelva acerca de la perencin de instancia tiene por efecto para las partes hacer vlida y firme la resolucin administrativa objeto de la accin, siendo las costas del incidente de perencin a cargo del demandante.
- 43 -
La cuestin relativa a la caducidad de instancia en la Ley 7182 se encuentra abordado en el Captulo XII punto XV de la bibliografa obligatoria.
2.7. Sentencias 2.7.1. Contenido necesario propio de la tcnica impugnatoria.

La ley 7182 impone que la resolucin que se dicte debe ser congruente con los hechos invocados en sede administrativa y que luego han dado sustento a la demanda y a su contestacin.
2.7.2. Congruencia del decisorio y principio de verdad real

Como vimos ms arriba rige en el proceso contencioso administrativo el principio de la verdad material. Ello impone que los jueces al dictar sentencia no slo deben guiarse por las argumentaciones y pruebas de las partes sino que deben disponer aquellas medidas a los fines de dictar sentencia en base a lo que efectivamente ocurri.
2.7.3. Efectos de las sentencias en las acciones de plena jurisdiccin y en las de ilegitimidad.
En la Ley 7182 el plazo para dictar sentencia es de sesenta das contados desde que se encuentre firme el provedo de llamamiento de autos. Vencido el trmino para alegar de bien probado, el Tribunal llamar "autos para sentencia" y, ejecutoriada esta providencia, dictar fallo dentro de sesenta das. Limitaciones materiales. El Art. 38 de Cdigo Contencioso Administrativo veda al tribunal pronunciarse acerca de cuestiones relativas a derechos reales, personales o de otra naturaleza, encontrndose obligado a circunscribir la decisin a la materia contenciosa administrativa, sometida a su decisin. Por ese motivo, el Art. 39 dispone que Las sentencias dictadas en causas contencioso administrativas, no podrn ser invocadas ante los dems fueros judiciales, contra terceros, como prueba del reconocimiento de derechos reales, personales o de otra naturaleza, por ms que stos hayan sido invocados y discutidos en el juicio contencioso administrativo. En las causas de ilegitimidad, la sentencia se debe limitarse a resolver sobre validez del acto administrativo impugnado y, en caso de declarar su nulidad, lo notificar a la autoridad que lo dict y al Fiscal de Estado. En su caso se dispondr su publicacin en su parte dispositiva, en el Boletn Oficial o en un peridico de circulacin local. A partir del cumplimiento de ese recaudo formal la sentencia tendr efectos "erga omnes", sin perjuicio de los derechos de terceros definitivamente consolidados.
- 44 -
2.7.4. Los medios de impugnacin contra las sentencias y dems resoluciones. Reposicin. Apelacin. Casacin. Inconstitucionalidad local. Revisin.
Los recursos disponibles en materia contencioso administrativa en la ley 7182 varan de acuerdo a si la Provincia es parte o no, pues en el primer caso el proceso de es de doble instancia pero en el resto de los caso de nica instancia. Apelacin (Art. 43) El Art. 43 autoriza la procedencia del recurso de apelacin slo en los casos en que la provincia es parte, respecto de: a) Autos interlocutorios que declare la inhabilitacin de la instancia (Artculo 11); que, resuelvan la excepcin fundada en el Inciso 1) del Artculo 24; o que declaren perencin (Artculo 56); b) Sentencias definitivas. En virtud de ello, en contra de las sentencias definitivas (como as tambin en contra de los dems autos interlocutorios que pongan fin a la accin) en las causas en que la Provincia no sea parte slo podr interponer recurso de casacin o inconstitucionalidad. Casacin (Art. 45) Debe interponerse de manera fundada dentro de los diez das ante la Cmara Contencioso administrativa o el tribunal que haya dictado resolucin. Procede contra las sentencias definitivas o en contra de los autos que pongan fin a la accin por las siguientes causales: a) Por inobservancia o errnea aplicacin de la ley sustantiva o la doctrina legal, incluso en caso de sentencias contradictorias de las Cmaras; b) Por quebrantamiento de las formas sustanciales establecidas para el procedimiento, o la sentencia, excepto cuando el acto motivo de la nulidad hubiere sido consentido o producido por el recurrente. Una vez interpuesto el recurso el Tribunal resolver sin sustanciacin alguna si corresponde o no concederlo. Si se verifica el primer supuesto, remitir las actuaciones al Tribunal Superior de Justicia quien una vez radicas las actuadas deber pronunciarse sobre su procedencia dentro de los tres das. Si el mximo tribunal provincial considera que ha sido mal concedido el recurso, devolver los autos a la Cmara de origen a sus efectos. En cambio, si considera que el recurso es procedente, se correr traslado por su orden por nueve das, dentro de los cuales las partes podrn presentar informe sobre su derecho, dictndose sentencia dentro de los treinta das siguientes. Si la sentencia declarase nulo el procedimiento, se mandar devolver la causa a la Cmara contencioso administrativa que sigue en turno, para que sea nuevamente juzgada. En los dems casos, deber resolver sobre el fondo. Queja (Art. 50) Ante la denegacin indebida de un recurso que procediere ante la Sala Contencioso administrativa del TSJ, el recurrente podr presentarse en queja ante sta, a fin de que lo declare mal denegado. Inconstitucionalidad (Art. 49) Este recurso proceder en contra de las sentencias definitivas o autos interlocutorios que den por terminado el proceso o hagan imposible su continuacin, en causa de nica instancia, es decir, en aquellas en que la Provincia no es parte. En el caso debe hallarse cuestionada la constitucionalidad de una ley, decreto, reglamento o resolucin que estatuya sobre materia regida por la Constitucin Provincial, y la sentencia o el auto fuere contario a las pretensiones de quien plantea el recurso.
- 45 -
Revisin (Art. 48). El recurso de revisin es de carcter extraordinario proceder contra la sentencia firme en los siguientes supuestos: 1) Si la sentencia ha recado en virtud de pruebas que al tiempo de dictarse aqulla, ignorase una de las partes o que estuvieran reconocidas o declaradas falsas, o que se reconocieran o declarasen falsas despus de la sentencia. 2) Si despus de pronunciada la sentencia, se recobrasen documentos decisivos ignorados hasta entonces, extraviados o detenidos por fuerza mayor o por obra de la parte a cuyo favor se hubiere dictado aqulla. 3) Si la sentencia hubiera sido pronunciada a consecuencia de prevaricato, cohecho, violencia u otra maquinacin fraudulenta, cuya existencia se hubiere declarado en fallo posterior irrevocable. Aclaratoria (Art. 40) Dentro de los tres das de notificada la sentencia, podrn los litigantes solicitar se corrija cualquier error material, se aclare algn concepto oscuro o se supla cualquier omisin sobre los puntos discutidos en el juicio, cuyas contradicciones y oscuridades aparezcan en la parte resolutiva. Debe tenerse presente que la solicitud de aclaratoria suspender de pleno derecho el trmino para impugnarla. La reposicin (Art. 42) Este planteo ser procedente para cuestionar las providencias dictadas sin sustanciacin, a fin de que el Tribunal las revoque por contrario imperio, tal como acontece con la prevista para la habilitacin de instancia (Art. 11)
2.7.8. Ejecucin de las sentencias. Rgimen Nacional y provincial.

Ejecucin de sentencias en orden federal Ante la ausencia de un Cdigo contencioso administrativo en orden federal, el trmite de la ejecucin de sentencia se rige por las disposiciones del Cdigo Procesal Civil y Comercial de la Nacin y por lo que establece la ley 25344 sobre el punto. Si la demanda ha tenido por objeto una pretensin impugnatoria de un acto administrativo la sentencia que acoja la pretensin del administrado dispondr la nulidad de la decisin y ordenar a la administracin cumplir con una obligacin de hacer. En caso de incumplimiento por la administracin pblica de la orden judicial el tribunal podr disponer la aplicacin de astreintes o de los dems mecanismos coercitivos previstos en el C.P.C.C.N. Las circunstancias varan si la sentencia condena al Estado al pago de una suma de dinero. Con concreta ingerencia en estos aspectos -como bien lo destaca valos194- se han dictado en nuestro pas numerosas declaraciones de emergencia que has incidido de una manera disvaliosa para el administrado- en el modo de ejecucin de sentencias en contra del Estado, ya sea suspendiendo su ejecucin por un plazo determinado ya sea difiriendo los pagos para posteriores ejercicios presupuestarios. A este grave situacin para la ejecucin de sentencias en contra del Estado Nacional se suman las consolidaciones de deudas dinerarias dispuestas desde entre 1990 y 2002, que implicaron su reemplazo por ttulos pblicos con vencimiento a diez o quince aos, su pesificacin, otros. En la actualidad el rgimen previsto por la Ley 25.344 que excluye las sumas inferiores a $1000dispone la cancelacin de deudas de acuerdo a la disponibilidad de recursos con que cuente el Tesoro Nacional que se prevean anualmente en el presupuesto nacional en el plazo mximo de
194
AVALOS, E., pag. 292/3.
- 46 -
diez aos195, lo cual presupone que se ha efectuado la correspondiente asignacin presupuestaria. Ejecucin de la Sentencia en la ley 7182. Salvo en las causas de ilegitimidad, una vez producido el vencido del plazo establecido en la sentencia el Tribunal le intimar su cumplimiento en un trmino razonable, acompaando a dicha comunicacin un testimonio del fallo. Vencido ese nuevo trmino, sin que la autoridad obedezca la orden judicial, se proceder de conformidad con lo dispuesto por el Cdigo de Procedimiento Civil y Comercial, en lo referente a la ejecucin de sentencia o embargo. En los casos en que la sentencia imponga una obligacin de hacer a la administracin pblica y sta no la ejecutara en el trmino que se hubiere sealado, acusado el vencimiento por el interesado y previo emplazamiento a la autoridad administrativa condenada, se intimar nuevamente por el plazo improrrogable de diez das y se pondrn todos los antecedentes en conocimiento de la Honorable Legislatura o del Concejo Deliberante respectivo, en su caso. Sentencias contra el Estado A los efectos de la ejecucin de sentencia debe tenerse presente que segn la Const. Provincial Los bienes del Estado Provincial o Municipal no pueden ser objeto de embargos preventivos. La ley determina el tiempo de cumplir sentencias condenatorias en contra del Estado Provincial y de los Municipios, precepto que ha sido declarado inconstitucional en reiteradas ocasiones. Suspensin de la ejecucin de sentencia. En una clara prerrogativa atribuida a la autoridad pblica, el Art. 52, excluyendo los casos en que se encuentre en juego materia previsional, le autoriza a la autoridad administrativa vencida en juicio a requerir fundadamente dentro de los quince das la suspensin de la ejecucin de la sentencia por un plazo razonable por considerarla perjudicial al inters pblico. A esos efectos, deber adjuntarse al expediente judicial el acto administrativo que as lo declara expresndose con precisin las razones especficas que as lo aconsejan. Al hacerse la peticin deber ofrecerse indemnizar los daos y perjuicios derivados del aplazamiento del cumplimiento de condena. Sin embargo, es el Tribunal quien fijar, previa vista al interesado y de acuerdo a las razones de inters pblico invocando, el plazo mximo de duracin de la suspensin de la ejecucin de la sentencia. Sustitucin de la condena Es facultad del Tribunal de la causa, en los casos de sentencia de cumplimiento imposible, o que ocasione lesin directa e inmediata al inters pblico, sustituir la condena por una indemnizacin compensatoria definitiva. Si as lo decide, deber determinar la indemnizacin correspondiente y fijar el plazo y la modalidad para su pago, con previa audiencia de las partes y previo pedido de los informes que creyese necesario. Pensamos que el uso de esa atribucin en determinados casos puede devenir en su aplicacin concreta inconstitucional por vulnerar derechos supremos del administrado. Pinsese en el supuesto de que un agente ha sido cesanteado ilegtimamente y luego de un proceso judicial se ordena su reincorporacin. Si el tribunal acepta la posibilidad de sustituir esa condena, violentar el derecho del empleado a llevar adelante su carrera administrativa. Cabe destacar que el cumplimiento de la condena antes del plazo de suspensin establecido, relevar a la administracin pblica del pago de la parte proporcional de la indemnizacin por el perodo que no hubiere vencido.
195
AVALOS, E., pg. 293/4.
- 47 -

Módulo 1 - Lecturas

Hochgeladen von

Dokumentinformationen

Copyright

Verfügbare Formate

Dieses Dokument teilen

Dokument teilen oder einbetten

Freigabeoptionen

Stufen Sie dieses Dokument als nützlich ein?

Sind diese Inhalte unangemessen?

Copyright:

Verfügbare Formate

Módulo 1 - Lecturas

Hochgeladen von

Copyright:

Verfügbare Formate

Unidad 1: Procedimiento y Proceso Administrativo

1.1. Marco jurdico y caractersticas en la Nacin y en las Provincias

1.2. La materia contencioso administrativa

Idem, pag. 99.

Idem, pag. 128.

tcnica, Buenos Aires, Lexis Nexis, 2004.

VILLAR PALAS, Apuntes de derecho administrativo, Madrid, 1977, T. I, pg. 175.

judicial, E.D. 186:600.

Administrativo, Madrid, Tecnos, 2007, 4 Ed., pg. 52.

El subrayado corresponde al original.

Poltica, L.L., 27/08/2003.

Fallos, 320:2509, 14/06/2001. Fallos, 323:1825 y L.L., 2001-A, 360, 11/07/2000.

GELLI, Mara Anglica, El caso Smith (o la razonabilidad cuestionada), L.L., 2002-B-790.

Ley 19.549, B.O. 27/04/1972.

GAMERO CASADO, E. y FERNNDEZ RAMOS, S. op. cit., pg. 55.

Fallos, 244:548, Lpez de Reyes (1949)

Fallos, 320:1191, voto de la minora.

1.3. La tcnica impugnatoria del acto administrativo como nota de su especialidad.

1.3.1 El agotamiento de la va administrativa. Objeto y condiciones.

1.4. Estrategias alternativos.

1.5. La necesidad de habilitar la instancia como condicin para demandar al Estado.

Cfr. HUTCHINSON, T., Rgimen..., op. cit., pg. 276.

Cfr. AVALOS, E. op. cit., T. II, pg. 171.

Denominada Ley nacional de procedimientos administrativos (L.N.P.A.)

Cfr. CASSAGNE, J., Sobre la impugnacin de reglamentos... E.D., 131:911.

Cfr. GORDILLO, A., Tratado..., op. cit., T. I, VII-42.

Cfr. CASSAGNE, J., El control jurisdiccional...", op. cit., pg. 993.

Cfr. AVALOS, E., op. cit., pg. 173

Idem., pag. 202. Idem., pag. 210.

CASSAGNE, J., Sobre la impugnacin... E.D., 131:911.

1.6. La regulacin procesal administrativa en argentina

1.6.2. Marco jurdico y notas propias de su identidad judicial-pura en el Derecho Argentino.

1.6.4. Caractersticas orgnicas y procesales en la Nacin y en las Provincias.

Procedimientos Administrativos, Buenos Aires, Rubinzal-Culzoni, 2000, T. I, pg. 21.

Arts. 360 y 367.

163 164 165 166 167

169 170 171 172 173

2.1.2. Clases segn la situacin que tutelan: de plena jurisdiccin y de ilegitimidad

2.1.3. Objeto, partes, y caractersticas del procedimiento de cada accin.

2.1.4 Legitimacin tradicional y la insercin de los derechos de incidencia colectiva.

2.1.5. El proceso de lesividad.

2.3. Las medidas cautelares. La accionar procesal.

progresiva cautelarizacin del

positivas, ED, 178:788.

COMADIRA, J., Procedimientos Administrativos..., op. cit., pg. 270.

SC Buenos Aires, 13/4/99, ED, 27/5/99.

Idem, pag. 103/4.

2.5.2 Potestades del Tribunal

2.6. Perencin de instancia

2.7. Sentencias 2.7.1. Contenido necesario propio de la tcnica impugnatoria.

2.7.2. Congruencia del decisorio y principio de verdad real

2.7.8. Ejecucin de las sentencias. Rgimen Nacional y provincial.

AVALOS, E., pag. 292/3.

AVALOS, E., pg. 293/4.

Das könnte Ihnen auch gefallen