Bioenergia para El Desarrollo Sostenible

Polticas Pblicas sobre Biocombustibles y su relacin con la seguridad alimentaria en Colombia
BIOENERGA PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE
Las denominaciones empleadas en este producto informativo y la forma en que aparecen presentados los datos que contiene no implican, de parte de la Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin (FAO), juicio alguno sobre la condicin jurdica o nivel de desarrollo de pases, territorios, ciudades o zonas, o de sus autoridades, ni respecto de la delimitacin de sus fronteras o lmites. La mencin de empresas o productos de fabricantes en particular, estn o no patentados, no implica que la FAO los apruebe o recomiende de preferencia a otros de naturaleza similar que no se mencionan.
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Polticas pblicas sobre biocombustibles y su relacin con la seguridad alimentaria en Colombia
BIOENERGA PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE
Arturo Infante Santiago Tobn
ndice
AGRADECIMIENTOS. .......................................................................................................................... 11 RESUMEN............................................................................................................................................... 13 INTRODUCCIN.................................................................................................................................. 15 1.. LOS BIOCOMBUSTIBLES EN COLOMBIA..................................................................... 17 1.1. Antecedentes.............................................................................................................. 17 1.2. Motivaciones para producir biocombustibles en Colombia...................... 17 1.3. Las externalidades que generan los biocombustibles.................................19 1.4. Requerimientos de certificacin......................................................................... 22 DESCRIPCIN DE LOS PROCESOS DE FORMACIN DE LAS POLTICAS PBLICAS DE PROMOCIN DE LOS BIOCOMBUSTIBLES EN COLOMBIA...............................................................................23 2.1. Instrumentos legales para promover la produccin . de biocombustibles..................................................................................................23 2.2. Instrumentos legales que regulan las relaciones . contractuales en el sector agropecuario......................................................... 25 2.3. El Modelo Financiero Social (MF-S) como instrumento . para la promocin del desarrollo social........................................................... 28 IDENTIFICACIN Y DESCRIPCIN DE INSTITUCIONES Y PROGRAMAS GUBERNAMENTALES DE PROMOCIN DE BIOCOMBUSTIBLES Y SU RELACIN CON LAS POLTICAS DE REGULACIN. ................................................................................................................... 31 3.1. La Comisin Intersectorial de los biocombustibles y . la Coordinacin Nacional para el Desarrollo Sostenible............................. 31 3.2. El Plan Nacional para el Desarrollo Sostenible de los . Biocombustibles (PNBc)..........................................................................................32 3.3. Anlisis de la formacin de precios de los combustibles . y biocombustibles......................................................................................................35 3.3.1. El precio de la gasolina y el disel........................................................................35
2.. . .
3.. . . .
3.3.2. 3.3.3. 3.3.3.1. 3.3.3.2. 4.. . .
El precio de los biocombustibles.........................................................................40 Costo de produccin de los biocombustibles.................................................44 Biodisel de palma aceitera..................................................................................44 Bioetanol de caa de azcar.................................................................................. 51
DESCRIPCIN DEL FUNCIONAMIENTO DE LAS CADENAS DE VALOR Y LAS RELACIONES CONTRACTUALES ENTRE LOS AGENTES INVOLUCRADOS..................................................................................... 57 4.1. Enfoque de cadenas.................................................................................................57 4.2. Primer eslabn: Produccin y comercializacin de materia prima.........57 4.2.1. El uso de la tierra en Colombia.............................................................................57 4.2.2. Produccin de la palma de aceite....................................................................... 59 4.2.3. Estructura agrcola de la produccin de palma de aceite......................... 63 4.2.4. Formas contractuales en la produccin de palma de aceite....................64 4.2.5. Produccin de la caa de azcar.........................................................................64 4.2.6. Estructura agrcola de la produccin de caa de azcar...........................69 4.2.7. Formas contractuales en la produccin de caa de azcar......................70 4.3. Segundo eslabn: Transformaciones agroindustriales de la . materia prima.............................................................................................................73 4.3.1. Transformacin del fruto de la palma en aceite crudo...............................73 4.3.2. Transformacin del aceite crudo de palma en biodisel........................... 78 4.3.3. Transformacin de la caa en azcar y su consumo aparente................ 79 4.3.4. Transformacin de la caa de azcar en bioetanol..................................... 83 4.4. Tercer eslabn: Distribucin y comercializacin........................................... 85 4.5. Cuarto eslabn: Sector consumidor..................................................................86 4.5.1. Consumo proyectado de biodisel.....................................................................86 4.5.2. Consumo proyectado de bioetanol.................................................................... 87 4.5.3. El consumo actual de biocombustibles en Colombia................................ 90 ANLISIS DEL IMPACTO DE LAS POLTICAS DE PROMOCIN DE BIOCOMBUSTIBLES EN LA SEGURIDAD ALIMENTARIA. ............................... 91 CONCLUSIONES. ................................................................................................................. 99 7.1. 7.2. 7.3. RECOMENDACIONES DE POLTICAS. ........................................................................103 Sustentabilidad Econmica................................................................................103 Sustentabilidad Social/Ambiental.................................................................. 106 Sustentabilidad Poltico-Administrativa........................................................107
5.. . 6.. 7..
BIBLIOGRAFA. ................................................................................................................................. 109 ANEXOS................................................................................................................................................. 113
Bioenerga para el desarrollo sostenible
ndice de Tablas
Tabla 11: COMPOSICIN DEL TRANSPORTE DE CARGA EN COLOMBIA............................20 Tabla 31: EVOLUCIN PREVISTA DE LAS MEZCLAS DE BIOCOMBUSTIBLES DE ACUERDO AL PLAN NACIONAL DE BIOCOMBUSTIBLES..........................................................32 Tabla 32: COMPARACIN DE LOS PRONSTICOS DE LA VISIN 2020 CON LOS RESULTADOS OBSERVADOS................................................................ 34 Tabla 33: ELEMENTOS QUE INTEGRAN EL INGRESO AL PRODUCTOR O IMPORTADOR DE COMBUSTIBLES PETROLEROS (MAYO, 2008)...................................... 36 Tabla 34: ELEMENTOS QUE INTEGRAN EL PRECIO MXIMO QUE SE PUEDE COBRAR POR LOS COMBUSTIBLES PETROLEROS (MAYO, 2008).......................37 Tabla 35: REGULACIN DE PRECIOS DE LOS BIOCOMBUSTIBLES EN COLOMBIA.......................................................................................................................................40 Tabla 36: PRECIO DE LA MEZCLA DE GASOLINA CON BIOETANOL EN BOGOT (DICIEMBRE, 2007)..................................................................................................... 42 Tabla 37: PRECIO DE LA MEZCLA DISEL Y BIODISEL EN BARRANQUILLA (DICIEMBRE, 2007). .............................................................................................. 43 Tabla 38: EXENCIONES TRIBUTARIAS QUE SE CONCEDEN EN COLOMBIA A LOS BIOCOMBUSTIBLES................................................................................... 43 Tabla 41: UTILIZACIN ACTUAL Y PROYECCIONES DEL USO DE LA TIERRA EN COLOMBIA........................................................................................................... 58 Tabla 42: DISTRIBUCIN DE CULTIVOS DE PALMA POR TAMAO..................................... 63 Tabla 43: RELACIN ENTRE PALMICULTORES Y PLANTAS EXTRACTORAS.......................64 Tabla 44: CULTIVOS DE CAA SEGN TENENCIA...................................................................70 Tabla 45: OPERACIN DE UNA PLANTA EXTRACTORA DE ACEITE..................................... 74 Tabla 46: PLANTAS PARA FABRICAR BIODISEL EN COLOMBIA: EXISTENTES................ 79 Tabla 47: PLANTAS PARA FABRICAR BIOETANOL EN COLOMBIA: EXISTENTES Y EN CONSIDERACIN..............................................................................................84 Tabla 48: DEMANDA DE ACEITE DE PALMA PARA BIODISEL.............................................86 Tabla 49: PRODUCCIN DE BIOETANOL EN COLOMBIA. ......................................................88 Tabla 410: DEMANDA DE CAA PARA BIOETANOL.................................................................89
ndice de Grficos
Grfico 21: TASA INTERNA DE RETORNO PARA EL INVERSIONISTA SIN ESTMULOS, CON ESTMULOS Y CON ESTMULOS Y CESIN DEL 30% DE LA PROPIEDAD A LOS TRABAJADORES, ANTES DE IMPUESTOS................. 30 Grfico 31: PROYECCIONES DE FEDEPALMA SOBRE LA SIEMBRA Y PRODUCCIN DE PALMA DE ACEITE EN COLOMBIA............................................................... 33 Grfico 32: PORCENTAJE DEL INGRESO FIJO Y VARIABLE QUE RECIBEN LOS INTEGRANTES DE LA CADENA DE LA GASOLINA (MAYO, 2008)................39 Grfico 33: COSTO DE PRODUCCIN DEL ACEITE CRUDO DE PALMA EN COLOMBIA.......................................................................................................................................45 Grfico 34: COMPARACIN DEL COSTO DE PRODUCCIN DE ACEITE CRUDO DE PALMA................................................................................................................45 Grfico 35: COMPARACIN DE COSTOS DESGLOSADOS EN LA PRODUCCIN DEL ACEITE CRUDO DE PALMA......................................................................... 46 Grfico 36: COSTO DE TRANSPORTE Y COSECHA.................................................................... 47 Grfico 37: COSTO DE PRODUCCIN DE ACEITE CRUDO DE PALMA EN COLOMBIA, EN FUNCIN DE LA PRODUCTIVIDAD.......................................................... 48 Grfico 38: COSTO DE PRODUCCIN DEL BARRIL DE BIOBIOETANOL EN VARIOS PASES (2006)...................................................................................51 Grfico 39: OPERACIN DEL FEPA................................................................................................ 53 Grfico 41: REA SEMBRADA Y REA EN PRODUCCIN DE PALMA.................................60 Grfico 42: PRODUCCIN DE CAA DE AZCAR................................................................... 66 Grfico 43: REA CULTIVADA Y COSECHADA DE CAA DE AZCAR................................67 Grfico 44: NDICES DE PRODUCTIVIDAD DE LA CAA DE AZCAR.............................. 68 Grfico 45: NDICES DE PRODUCTIVIDAD DE LA PALMA...................................................... 77 Grfico 46: PRODUCCIN, CONSUMO APARENTE Y EXPORTACIONES DE ACEITE DE PALMA.........................................................................................................................78 Grfico 47: PRODUCCIN Y CONSUMO APARENTE DE AZCAR...................................... 80 Grfico 48: EVOLUCIN DE LOS MERCADOS Y PRODUCCIN DE BIOETANOL...................................................................................................................................... 81 Grfico 49: IMPORTACIONES DE AZCAR A COLOMBIA......................................................82 Grfico 51: REA SEMBRADA POR TIPO DE CULTIVO..............................................................93 Grfico 52: REA SEMBRADA POR PRODUCTOS (2008)...................................................... 94
ndice de Figuras
Figura 41: CADENA DE DISTRIBUCIN DE BIOCOMBUSTIBLES..........................................85
Lista de Siglas y Abreviaturas
AIS: ANH: Art.: ASOCAA: BAT: BEP: BID: BIOETANOL: CAN: CENICAA: CENIPALMA: CEPAL: CIF: COLCIENCIAS: CONPES: CO$: CNDSB: CTI: DNP: DTF: ECOPETROL: EFB: ENA: FEDEPALMA:
Programa Agro, Ingreso Seguro Agencia Nacional de Hidrocarburos Artculo Asociacin de Cultivadores de Caa de Azcar Best Available Technologies. Mejores Tecnologas Disponibles Best Environmental Practices. Mejores Prcticas Ambientales Banco Interamericano de Desarrollo Alcohol etlico combustible Comunidad Andina de Naciones Centro de Investigacin de Caa de Azcar Centro de Investigacin en Palma de Aceite Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe Nomenclatura comercial que significa Costo, seguro y flete (Cost, Insunance and Freight) Departamento Administrativo para el Desarrollo de la Ciencia y la Tecnologa Francisco Jos de Caldas Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social de Colombia Peso Colombiano, moneda nacional. Coordinacin Nacional para el Desarrollo Sostenible de los biocombustibles en Colombia Ciencia, Desarrollo Tecnolgico e Innovacin Departamento Nacional de Planeacin Tasa de inters calculada como un promedio ponderado semanal por monto, de las tasas promedio de captacin diarias de los Certificados de Depsito a Trmino a 90 das. Empresa Colombiana de Petrleos Racimos de fruto vacos (Empty Fuit Bunches) Encuesta Nacional Agropecuaria Federacin Nacional de Cultivadores de Palma
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FINAGRO: FOB: FONADE: ha: h: ICR: IGAC: ISO: kg: l: MADR: MAVDT: MCIT: MHCP: mm: MME: msnm: MT: PNBc: PPF: PROCAA: RNP: SAC: SIC: SMMLV: t: UPME: US$: WTI:
Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario Nomenclatura comercial que significa Libre a bordo (Free on Board) Fondo Nacional de Proyectos de Desarrollo de Colombia Hectrea Hora Incentivo a la Capitalizacin Rural Instituto Geogrfico Agustn Codazzi Organizacin Internacional del Azcar. Kilogramo Litro Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Ministerio del Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial Ministerio de Comercio, Industria y Turismo Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico Milmetros Ministerio de Minas y Energa Metros sobre el nivel del mar Ministerio de Transporte Plan Nacional para el Desarrollo Sostenible de los biocombustibles Fibra prensada de palma (Palm Press Fiber) Asociacin de Productores y Proveedores de Caa de Azcar Registro Nacional Palmicultor Sociedad de Agricultores de Colombia Superintendencia de Industria y Comercio Salarios Mnimos Mensuales Legales Vigentes Tonelada Unidad de Planeamiento Minero Energtico del MME Dlar americano. West Texas Intermediate, precio de referencia para fijar el precio de otros petrleos crudos
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Agradecimientos
Este documento fue preparado por los consultores nacionales Arturo Infante y Santiago Tobn, bajo la coordinacin tcnica del Director del proyecto, Alberto Saucedo, y la supervisin de Guilherme Schuetz, Oficial de Agroindustrias e Infraestructura de la Oficina Regional de FAO para Amrica Latina y el Caribe. Se agradecen los valiosos comentarios de Adrin Rodrguez, Oficial de Asuntos Econmicos de la Unidad de Desarrollo Agrcola de la CEPAL, y el apoyo administrativo de Marisol Tovaras, Asistente de Operaciones de FAO RLC; Luis Lobo, Oficial Tcnico del Fondo Espaa-FAO; Carlos del Valle, Oficial de Programa de la Representacin de FAO en Colombia; y Paul Critician Asistente de Operaciones del proyecto, sin los cuales esta publicacin no hubiera sido posible.
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Resumen
El presente estudio fue elaborado en el marco del proyecto Implicaciones de las polticas pblicas sobre biocombustibles, en la seguridad alimentaria de pases seleccionados de Amrica Latina. Los casos de Argentina, Colombia y Paraguay, financiado por la Cooperacin Espaola, a travs del Fondo Fiduciario Espaa FAO para Amrica Latina y el Caribe. En este documento se describen los procesos de formacin de las polticas pblicas para promocionar los biocombustibles en Colombia, as como el estado actual de las normas que orientan y regulan el desarrollo y la utilizacin de los mismos. Se presenta as una visin completa sobre el alcance y la evolucin de las distintas polticas que han sido adoptadas por el pas en esta materia. Tambin se describen las relaciones contractuales entre los diferentes actores de las cadenas productivas de biocombustibles, y se identifican los factores que deben ser considerados para orientar las polticas que promueven una distribucin equitativa de los beneficios obtenidos de esta industria. En la ltima parte se incluyen algunas consideraciones sobre el efecto que la produccin de biocombustibles pudiera tener en la seguridad alimentaria, y finalmente se proponen lneas estratgicas de polticas, con el propsito de fomentar la sustentabilidad de la produccin de bioenerga, sirviendo como orientacin para tomadores de decisin del sector pblico.
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Introduccin
La produccin de biocombustibles ha sido objeto de gran atencin durante los ltimos aos por su capacidad de contribuir a la generacin de energa, a partir de fuentes no convencionales. En efecto, la meta de reducir la dependencia de los combustibles fsiles ha generado un cambio en las polticas relativas al uso de otros recursos energticos, razn por la cual los biocombustibles aparecen como una alternativa prometedora por su gran potencial productivo a escala mundial, comparado con otras fuentes renovables de energa. Para aprovechar las oportunidades que de ellos se derivan, Colombia decidi incursionar rpidamente en este mercado y formul una poltica de profundo alcance sobre muchos de los aspectos relacionados con la produccin y distribucin de los biocombustibles. En efecto, el Gobierno Nacional ha adoptado medidas para avanzar en la aplicacin de la Ley 693 de 2001, mejor llamada ley de alcoholes, que obliga a oxigenar con bioetanol las gasolinas consumidas en los centros urbanos de ms de 500 mil habitantes. Algo similar ha hecho con la Ley 939 de 2004 que estimula la produccin y comercializacin de biodisel (de origen vegetal o animal) para uso en motores disel. La produccin de alcohol combustible se inici a finales de 2005 y la de biodisel en el ao 2008. Actualmente se estn implementando las acciones requeridas para cumplir con las nuevas mezclas que alcanzan en el caso del biodisel, dependiendo de la zona, entre un 5% (B5) y 8% (B8) y en el caso del bioetanol un 8% (E8) a nivel nacional. Hasta ahora el sector privado ha respondido favorablemente a los estmulos establecidos por el Gobierno para promover la produccin de biocombustibles, realizndose importantes inversiones en el establecimiento de la capacidad local de produccin. Si bien en el montaje e instalacin de plantas de bioetanol se demand una inversin del orden de los US$ 139 millones, en la agricultura no fue necesaria una inversin adicional, pues se contaba con el suministro suficiente de caa de azcar como materia prima para su produccin. Sin embargo, en el caso del biodisel se requiri una inversin de ms de US$ 100 millones para el establecimiento de la capacidad industrial y US$ 300 millones adicionales para la
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expansin del cultivo de la palma de aceite, lo que ha ocurrido en los ltimos tres aos. Es evidente que estas inversiones se deben incrementar considerablemente para avanzar hacia mezclas superiores. Por ello resulta necesario evaluar las posibles repercusiones que esta actividad puede ocasionar sobre ciertos aspectos de importancia econmica y social, relacionados con la seguridad alimentaria y con los niveles del bienestar de la poblacin rural.
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1. Los biocombustibles en Colombia
1.1 Antecedentes
Los pasos iniciales para el desarrollo de los biocombustibles en Colombia se dieron en el ao 2001, con la expedicin de la Ley 693, por medio de la cual se dictaron las primeras normas sobre el empleo de alcoholes combustibles junto con la creacin de estmulos para su produccin, comercializacin y consumo. Se estableci as la obligatoriedad de incorporar componentes oxigenados en los combustibles vendidos en ciudades con ms de 500 mil habitantes, y se defini un plazo de 5 aos para implementarla de manera gradual y progresiva. Destaca tambin la Ley 939 (2004), donde se indica que los combustibles que se utilicen en el pas para los motores disel, tambin debern contener biocombustibles1 de origen vegetal o animal, en mezclas y con especificaciones de calidad que sern fijadas por el MME y el MAVDT. Todo esto evolucion hasta llegar a la formalizacin del uso de los biocombustibles con la aprobacin en marzo de 2008, del documento de poltica CONPES 3510 sobre biocombustibles donde se plantea una poltica orientada a promover la produccin sostenible de biocombustibles en Colombia, aprovechando las oportunidades de desarrollo econmico y social que ofrecen los mercados emergentes (nacionales e internacionales) de los biocombustibles (CONPES 3510, p.3).
1.2 Motivaciones para producir biocombustibles en Colombia

Colombia ingres al mundo de los biocombustibles compartiendo varias de las motivaciones de otros pases, pero a su vez incorporando otras que son particulares a su realidad nacional.
1 La expresin biocombustibles incluye a los agrocombustibles de origen vegetal y a los fabricados con aceites reciclados, tanto de origen vegetal como animal.
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En cuanto a las motivaciones compartidas con otros pases, Colombia promovi formalmente la produccin de biocombustibles de primera generacin como mecanismo para equilibrar la balanza energtica; aplazar los riesgos de prdida inminente de autosuficiencia petrolera; dinamizar el empleo rural y el desarrollo agroindustrial del pas; coadyuvar al mejoramiento de la calidad del aire y generar excedentes exportables para mejorar su economa. Entre las principales motivaciones particulares de Colombia, se encuentran su prolongada experiencia en el cultivo de la palma de aceite y la caa de azcar, dos de las materias primas tropicales ms usadas para fabricar biodisel y bioetanol, por su alta productividad energtica relativa. A su vez, los palmicultores y caicultores, se agrupan en dos entidades gremiales muy fuertes, FEDEPALMA y ASOCAA, apoyadas en sus respectivos centros de investigacin, CENIPALMA y CENICAA, reconocidos mundialmente. Tambin motiva a Colombia el fortalecimiento que ha tenido la actividad de Ciencia, Tecnologa e Innovacin (CTI), a la cabeza del Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnologa e Innovacin, ex Instituto Colombiano para el Desarrollo de la Ciencia y la Tecnologa Francisco Jos de Caldas COLCIENCIAS, institucin a la que se le ha encomendado estructurar un plan integral de CTI en biocombustibles, incluyendo la estructuracin de un sistema para la transferencia de tecnologa que se sustente en las mejores tecnologas disponibles (BAT) y en las mejores prcticas ambientales (BEP), lo mismo que debe crear sistemas de propiedad intelectual especializados. Todo esto debe estar secundado por un sistema de laboratorios acreditados para el control de la calidad de los biocombustibles; un fondo de capital para apoyar la investigacin en este campo2; la creacin de centros, grupos y redes de investigacin, y la consolidacin de una comunidad de consultores especializados en la temtica de los biocombustibles (CONPES 3510, p. 32). Finalmente y como medida de naturaleza remedial, se ve en la produccin de los biocombustibles una oportunidad de reconstruir amplios sectores de la frontera agropecuaria colombiana, devastados por el efecto de los carteles de la droga, el paramilitarismo, la guerrilla y la delincuencia. El volumen masivo de desplazados y el creciente nmero de reinsertados (desmovilizados tanto de la guerrilla, paramilitarismo como de las fuerzas armadas), demandan el desarrollo de proyectos rurales de gran envergadura que generen una oferta de empleo permanente que permita absorber la masa de desempleados rurales3. El establecimiento y mantenimiento de las plantaciones de gran escala para producir las materias primas para biocombustibles, si ellas se establecen y desarrollan de manera adecuada, tienen este potencial de absorcin de mano de obra.
2 La meta es constituir un fondo de US$ 40 millones, para lo cual se cuenta con la cooperacin tcnica del BID, con recursos coreanos. 3 Un aspecto que preocupa al Gobierno y a las fuerzas militares, es el nmero de miembros del ejrcito que abandonan anualmente el servicio activo. Se estima que cada ao salen del ejrcito regular cerca de 100 mil hombres y del ejrcito profesional, alrededor de 8 mil, a los cuales se suman 800 suboficiales, a todos los cuales es preciso reinsertar en el mercado laboral.
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1.3 Las externalidades que generan los biocombustibles

El desarrollo de los biocombustibles tiene efectos directos, positivos y negativos, que se pueden apreciar fcilmente: Sustitucin del petrleo como fuente energtica de los automviles. Disminucin de las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) en el proceso de combustin. Aumento de la demanda de mano de obra rural para producir la materia prima de los biocombustibles. Encarecimiento del precio que debe pagar el consumidor final por el combustible (mezclado) que usa su automvil.
Bajo ciertas condiciones de normatividad y estmulo, los efectos positivos priman sobre los negativos. Por ejemplo, el beneficio de la disminucin en la contaminacin ambiental resultante del uso de biocombustibles, en principio sobrepasa al costo de los estmulos tributarios y de incentivos que concede el Gobierno para promover su desarrollo. Sin embargo, si se excede la magnitud o duracin, el otorgamiento de tales estmulos puede llevar a que el balance neto social y econmico resulte comprometido negativamente. Estos temas han sido objeto de un debate mundial y deben ser examinados de manera explcita en Colombia. El debate sobre las externalidades que produce la produccin, comercializacin y consumo de los biocombustibles se centra en los siguientes aspectos, algunos de ellos de gran relevancia para el caso colombiano: El impacto de los biocombustibles en la seguridad alimentaria. Alude principalmente al efecto de la competencia por el uso de la tierra arable, entre la siembra de materias primas para fabricar agrocombustibles, el cultivo de alimentos o la ganadera moderna. El balance neto ecolgico y ambiental de los diversos agrocombustibles, particularmente los de primera generacin. Aunque en el proceso de combustin aparecen claramente los beneficios de los biocombustibles comparado con los combustibles fsiles, esta ventaja puede reducirse considerablemente o incluso volverse negativa, cuando se hace un anlisis riguroso del ciclo vital. El balance energtico de los biocombustibles (relacin entre la energa contenida en el combustible y la energa consumida para fabricarlo) frente al de los combustibles de origen fsil. Es importante establecer cul es el balance energtico de cada biocombustible para saber si la energa que contiene (y que produce cuando se utiliza en los motores de combustin interna), es mayor que la utilizada en su fabricacin. La incidencia del consumo de biocombustibles altamente subsidiados, en el incremento del precio de los combustibles y, consecuentemente, en el aumento del costo del transporte interno, en desmedro de la competitividad global del
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pas. Este es uno de los puntos de mayor preocupacin en Colombia, pues su infraestructura de transporte carretero es deficiente y la frrea apenas est en proceso de reconstruccin. En la Tabla 11 se muestran los porcentajes del uso de las diferentes modalidades del transporte de carga, donde se destaca el papel preponderante que tiene la movilizacin por carretera. Tabla 11: COMPOSICIN DEL TRANSPORTE DE CARGA EN COLOMBIA (Promedio 1994-2005)
Modalidad Carretera Ferrocarril Fluvial Cabotaje Areo Porcentaje 72,9 22,6 2,7 1,7 0,1 Fuente: Ministerio de Transporte (2009).
En Colombia el costo del transporte por tonelada estuvo entre US$ 0,0350 y US$ 0,0579 por kilmetro, dependiendo de la distancia y los sitios considerados, sin incluir las regiones agrestes y distantes como el Vichada4. La reduccin de la creacin masiva de empleo rural permanente, resultante de la mecanizacin utilizada para disminuir los costos unitarios de produccin a lo largo de toda la cadena productiva, particularmente en los primeros eslabones que son de naturaleza agrcola. Como se ha mencionado, muchos inversionistas consideran que la mecanizacin del corte de la caa de azcar es indispensable para que la inversin resulte financieramente atractiva, sin embargo, puede reducir los requerimientos de mano de obra agrcola en un 62%. La necesidad de ofrecer participacin a los pequeos productores nacionales, tanto de biocombustibles como de sus materias primas y la de atraer a los grandes inversionistas nacionales y extranjeros. En Colombia esta disyuntiva se ha enfrentado con las alianzas entre campesinos dueos de pequeas parcelas de tierra y empresas palmeras que los orientan y ayudan. As, el promotor, llamado el integrador, ofrece la asistencia tcnica al pequeo agricultor durante el proceso del establecimiento y desarrollo del cultivo hasta su etapa de produccin. En algunos casos, esta ayuda incluye el suministro de las semillas, los correctivos y fertilizantes y, casi siempre, el compromiso de comprar el fruto en las condiciones del mercado a la fecha en que se recibe este.
4 Tarifas de Transporte de Carga por Carretera. Ministerio de Transporte. Diario Portafolio. Colombia. 10 de febrero de 2009. P 21.
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El Gobierno estimula todo esto mediante la entrega de un subsidio a los campesinos, dependiendo de su tamao, utilizando el instrumento de ICR (Incentivos a la Capitalizacin Rural). El ICR es un apoyo para nuevos proyectos de inversin, que tengan por objeto la modernizacin de la actividad agropecuaria, el mejoramiento de las condiciones de productividad, competitividad y sostenibilidad, y la reduccin de riesgos. Este apoyo se efecta mediante la realizacin de un abono al saldo del crdito que contraiga el productor para financiar las actividades de inversin que sean objeto del incentivo. En la actualidad se favorecen a 3 tipos de productores: Pequeos con un 40%, Medianos Especiales con un 30% y Medianos con el 20%. Con este esquema, se han sembrado 62 mil hectreas de palma. Cuando se trata de desarrollos a gran escala sobre tierras que no estn formalmente tituladas y que deben ser adjudicadas para establecer el cultivo, se han propuesto otros esquemas derivados del modelo FELDA de Malasia (ver el esquema MF-S, apartado 2.3). El impacto que puede tener el desarrollo de los biocombustibles en la distribucin de la propiedad y tenencia de la tierra, pues se trata de un tipo de inversin que requiere grandes extensiones para aprovechar las economas de escala, requisito para competir exitosamente en los mercados internacionales. Este aspecto tambin aparece como una externalidad preocupante, porque puede llevar a la concentracin de la propiedad de la tierra a manos de unos pocos y grandes inversionistas. La incidencia que han tenido los biocombustibles en correlacionar los precios de los combustibles con los precios de los alimentos, que se acenta en la medida que los biocombustibles representan un mayor porcentaje de la matriz energtica. Esta correlacin es preocupante porque amplifica la volatilidad de los precios en los dos sectores y puede conducir a insospechados niveles de riesgo, tanto en el sector agrcola como en el energtico (Chahn, Cadena y Espinoza, 2008). En estas condiciones, el nfasis de la poltica agrcola del pas en los biocombustibles que ya han mostrado considerables altibajos en el entorno internacional pueden poner el futuro del sector agrcola colombiano en manos del sector energtico mundial, con todos los riesgos que esto entraa (Chahn et al., 2008). Cuando la naturaleza de las medidas regulatorias son de corte altamente proteccionista, impiden la creacin y consolidacin del nuevo mercado de los biocombustibles con competencia sana y abierta. En Colombia se ha promocionado la idea de que los biocombustibles por s solos tienen un efecto positivo en el desarrollo agrcola del pas, aunque esto no haya sido respaldado con evaluaciones especficas de su relacin beneficio/costo, en las diferentes regiones y con las diversas materias primas y tecnologas. La falta de estmulo a la creacin y/o apropiacin de nuevos conocimientos sobre procesos y productos (propios del mundo de los biocombustibles), conduce a la rpida obsolescencia de la capacidad instalada y a la prdida de competitividad internacional. Simplemente se anula la innovacin, porque la
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proteccin lo hace innecesario. Este punto se pone en evidencia, por ejemplo, con la inexistencia de proyectos pilotos a escala comercial, relacionados con biocombustibles de segunda generacin. Qu hacer con los biocombustibles cuando el precio del petrleo es muy bajo y consecuentemente tambin lo es el de los combustibles petroleros? El tema de los precios relativos entraa el peligro, cuando las regulaciones son inadecuadas, de obligar al consumo de biocombustibles cuando su inviabilidad econmica no lo aconseja.
1.4 Requerimientos de certificacin

Los biocombustibles en Colombia se proponen exigir en su produccin, el cumplimiento de requerimientos ambientales, de eficiencia agronmica, de impacto social y de otros aspectos como la seguridad alimentaria, que les permita alcanzar estndares internacionales de sostenibilidad. Esto con el fin de competir en el mercado externo y reducir las externalidades negativas en el interno. La construccin de un mercado mundial que exija una certificacin de cumplimiento de requerimientos de sostenibilidad, se percibe como el instrumento para lograr que la produccin y el consumo de los biocombustibles se comporten responsablemente. Esto, a su vez requiere de un Sistema de Certificacin, que debe poseer la capacidad tcnica e idoneidad para conducir auditoras de los sistemas de produccin bioenergticos. De esta manera, los productos certificados se diferenciarn por medio de un sello distintivo. En el mbito nacional, el documento CONPES 3510, consigna el compromiso de incentivar esquemas de certificacin que destaquen a los biocombustibles colombianos en el mercado nacional e internacional (CONPES 3510, p. 36-38).
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2. Descripcin de los procesos de formacin de las polticas pblicas de promocin de los biocombustibles en Colombia
La decisin de promover la produccin y uso masivo de biocombustibles conlleva riesgos potenciales referentes a su sostenibilidad en el largo plazo, cuando se realiza sin la suficiente responsabilidad ambiental, econmica y social. Existen conflictos entre estos frentes, por ejemplo, entre el econmico y el social cuando se busca crear empleo en un pas donde el costo de la mano de obra es muy alto y se termina eligiendo la opcin de mecanizar los cultivos. Tambin pueden divergir los intereses de los sectores que conforman la actividad nacional (por ejemplo, entre el MME y el MAVDT en Colombia, cuando se favorece a los biocombustibles en detrimento de los derivados del petrleo). Esto exige evaluar el potencial del impacto ambiental y social para estructurar una ponderacin adecuada y expedir los actos regulatorios acertados.
2.1 Instrumentos legales para promover la produccin de biocombustibles

Como ya se mencion, en el ao 2001 se expidi la Ley 693 para el estmulo y empleo de alcoholes combustibles, misma que se complement en 2004 con la Ley 939 sobre uso de biodisel. Adicional y posteriormente se emitieron una serie de Leyes, Resoluciones y Decretos que permitieron la estructuracin y promocin del mercado de biocombustibles en Colombia (ver Anexo 1). A continuacin se sealan en orden cronolgico las ms destacadas y que dieron inicio a este nuevo mercado: Ley 693 (19/09/2001). Esta ley formaliz el compromiso del pas con el desarrollo de los biocombustibles, empezando con el bioetanol como sustituto o aditivo de la gasolina. Establece normas sobre el uso de los alcoholes combustibles, creando estmulos para su fabricacin, comercializacin y consumo, y estableciendo la obligatoriedad de usar alcoholes combustibles en las ciudades con ms de 500 mil habitantes, en mezclas indicadas por el MME, de acuerdo con las exigencias ambientales regionales del MAVDT. Por su parte, la produccin, distribucin y comercializacin de los alcoholes combustibles estaran sometidas a la libre
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competencia. Define tambin, un plazo de 5 aos para su implementacin progresiva. Ley 788 (27/12/2002) y Ley 863 (29/12/2003). Estas leyes introducen la reforma tributaria requerida para eximir a los alcoholes combustibles de los impuestos: IVA (Impuesto al Valor Agregado), Global a la Gasolina y Sobretasa a la Gasolina, cuando se mezclan con la gasolina que se usa en Colombia en los vehculos automotores. Resolucin 0477 del MAVDR y del MME regula los criterios ambientales de calidad de los combustibles lquidos y slidos utilizados en hornos, calderas y automotores. Adems, establece los requisitos de calidad tanto para las gasolinas en ciudades con menos de 500 mil habitantes, como para el bioetanol anhidro, y para las gasolinas y las mezclas con bioetanol en ciudades con ms de 500 mil habitantes. Resolucin 180687 (17/06/2003) del MME, mediante la cual se regula lo dispuesto en la Ley 693 de 2001, referente a la produccin, acopio, distribucin y puntos de mezcla de los alcoholes combustibles. Dispone tambin, que la mezcla de alcohol con gasolina bsica ser del 10 %. Ley 939 (31/12/2004). Con esta ley se estimula la produccin y comercializacin de los biocombustibles de origen vegetal o animal para uso en automotores. Resolucin 1289 (07/09/2005) del MAVDT y del MME, mediante la cual se determinan los criterios de calidad de los biocombustibles para uso en automotores disel y se seala al 1 de enero de 2008 como la fecha de inicio de la mezcla del 5 % de biodisel con el disel petrolero. Ley 1004 (30/12/2005), establece que las inversiones en plantas para la produccin de biocombustibles (biodisel y bioetanol) estn cobijadas por los beneficios de las zonas francas uniempresariales agroindustriales y otorga beneficios especiales en materia tributaria, aduanera y de comercio exterior. Decreto 2629 (10/07/2007) del MME ampla la mezcla obligatoria de biocombustibles al 10 % a partir del ao 2010 y establece que los vehculos nuevos deben ser capaces de consumir una mezcla de al menos 20%.
Como se puede apreciar, las instituciones responsables de la regulacin de los biocombustibles en Colombia son multisectoriales, incluyendo al Congreso de la Repblica y al DNP que definen las polticas, y a los ministerios de MME, MADR, MAVDT, MHCP, MCIT que junto con la Superintendencia de Industria y Comercio, se encargan de la reglamentacin y la regulacin de las normas tcnicas y econmicas. El desarrollo de los biocombustibles se encuentra consignado en el Plan Nacional de Desarrollo vigente, Numeral 4.2.3, donde se asigna al MME su coordinacin y puesta en marcha, y donde tambin se plantea la necesidad de promover polticas para diversificar la canasta energtica, todo dentro de un contexto de sostenibilidad financiera.
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2.2 Instrumentos legales que regulan las relaciones contractuales en el sector agropecuario
Varios instrumentos legales que regulan las relaciones contractuales en el sector agropecuario tienen implicaciones, directas o indirectas, para las cadenas de produccin de biocombustibles. Entre ellos destacan los siguientes: Ley 101 de 1993: Estatuto General de Desarrollo Agropecuario y Pesquero de Colombia
Contempla instrumentos de poltica que ejercen una influencia directa o indirecta sobre la forma como se organizan los productores al interior de las cadenas productivas, pero entre los ms relevantes convienen mencionar dos: El Incentivo a la Capitalizacin Rural (ICR), que es un subsidio al cual puede acceder cualquier productor que ejecute proyectos de inversin en el sector agropecuario, segn los trminos y condiciones que determina el MADR. La regulacin de los Fondos de Estabilizacin de Precios para los productos agropecuarios, los cuales tienen por objeto procurar un ingreso remunerativo para los productores, regular la produccin nacional e incrementar las exportaciones, mediante el financiamiento de la estabilizacin de los precios al productor de dichos bienes. Ley 1133 de 2007: Programa Agro, Ingreso Seguro-AIS
Su propsito fundamental es mejorar la productividad del sector y proteger los ingresos de los productores que resulten afectados por los procesos de internacionalizacin de la economa. El programa AIS incorpora dos instrumentos, uno de apoyo directo a los productores, es decir, una transferencia directa que busca proteger los ingresos de los productores durante un periodo de transicin de seis aos, y otro de apoyo a la competitividad, que busca mejorar el desempeo de todo el sector agropecuario y apoyar los procesos de reconversin productiva. A travs de distintos mecanismos, el programa AIS estableci lneas especiales de crdito subsidiado, que apoya con recursos nuevos la ampliacin del ICR a otras inversiones elegibles; otorga apoyos directos a los proyectos de riego, drenaje y adecuacin de tierras; aporta recursos a un fondo de capital de riesgo; subsidia los servicios de asistencia tcnica; financia proyectos de investigacin para la innovacin y el desarrollo tecnolgico; y promueve el fortalecimiento de las acciones de proteccin sanitaria y fitosanitaria. Todos estos incentivos pueden asimismo ser aprovechados para la instalacin de cultivos energticos.
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Ley 811 de 2003: Nuevo captulo a la Ley 101
Establece y reglamenta las organizaciones de cadenas en los sectores agropecuario, pesquero, forestal y acucola, lo mismo que el rgimen para las Sociedades Agrarias de Transformacin. En general, se puede afirmar que esta norma promueve la creacin de Acuerdos de Competitividad entre los distintos agentes que participan en los procesos de produccin, transformacin, comercializacin y distribucin de un producto agropecuario, as como en el suministro de materias primas, insumos bsicos, maquinaria y equipos, productos intermedios y servicios relacionados con dichos procesos5. Las organizaciones de cadena son el resultado de la libre decisin de sus integrantes que unen sus esfuerzos para mejorar la competitividad, pero estn obligadas a lograr acuerdos especficos en al menos diez aspectos: a) mejorar la productividad y competitividad; b) desarrollar los mercados de bienes y factores de la cadena; c) reducir los costos de transaccin entre los agentes de la cadena; d) desarrollar alianzas estratgicas; e) mejorar la informacin entre los participantes; f) promover la vinculacin de pequeos productores y empresarios; g) manejar adecuadamente los recursos naturales y el medio ambiente; h) formar los recursos humanos; i) realizar investigacin y desarrollo tecnolgico; j) acordar mecanismos para solucionar los conflictos derivados de la aplicacin de los acuerdos. La Ley 811 tambin modifica parcialmente el objetivo del ICR, pues establece una prelacin para los proyectos que sean presentados por asociaciones de productores, por las organizaciones de cadena o por alianzas estratgicas, conforme a la definicin del MADR. Adems, determina que al menos el 40% de los recursos para el incentivo se deben destinar a proyectos inscritos por pequeos productores. Pero tal vez el concepto ms importante que introduce la Ley 811 es la posibilidad de que las organizaciones de cadena puedan introducir acuerdos en materia comercial, con el fin de regular el funcionamiento de los mercados, con el soporte de los recursos de los fondos parafiscales (cuando existan) y con el concurso del presupuesto nacional. Este puede llegar a ser un aspecto fundamental para el futuro del desarrollo agroindustrial en el pas, por las razones que se explican a continuacin: En primer trmino, las organizaciones de cadena pueden ser un vehculo de gran utilidad para estabilizar y profundizar las relaciones entre los agricultores y los dems agentes que se ocupan de la transformacin y la distribucin de los productos finales. En muchos sectores de la agricultura colombiana, estas relaciones son dbiles o inexistentes; los agentes que participan en cada etapa del proceso productivo estn aislados; y los agricultores tienen acceso limitado a la informacin, enfrentando un alto
5 Actualmente existen cerca de 20 Acuerdos de Competitividad inscritos en el MADR, entre los cuales se destacan los de las cadenas de arroz (1998), algodn (1995), alimentos balanceados (1997), palma (1998), lcteos (1999), cacao (2001), papa (1999), pltano (2000), tabaco (2001), caucho (2002), carne de bovino (2003), fique (2004), hortalizas (2006) y otros.
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grado de incertidumbre al acceder a los mercados en los que se venden sus productos. La posibilidad de tener una garanta de compra de las cosechas es un factor positivo para las decisiones de los agricultores, ms an si estos compromisos se extienden en el tiempo con el soporte de instrumentos contractuales que regulen dichas relaciones en el mediano plazo, con reglas claras sobre precios, calidades y modalidades de suministro y de pago, al mismo tiempo que los compradores adquieren la seguridad en el suministro continuo de las materias primas requeridas para alimentar las planta procesadoras. Estimulan la ampliacin de la red de vnculos, organizando y programando la produccin alrededor de las plantas procesadoras; utilizando mejor la capacidad instalada y aprovechando de este modo las economas de escala; reduciendo los costos de transporte; facilitando la asistencia tcnica y la provisin de insumos; mejorando la comercializacin y distribucin de los productos; y permitiendo una mayor participacin empresarial de los pequeos productores. No obstante, existen dos limitaciones importantes que afectan la instrumentacin de los acuerdos en materia comercial. El primero, es que los requisitos para la inscripcin y aprobacin de estos acuerdos tienen un alcance bastante amplio, exigiendo casi un consenso entre todos los miembros de la cadena y exigiendo la cobertura nacional, ya que no puede existir ms de una cadena por producto o grupo de productos. La segunda es que, paradjicamente, este proceso de formalizacin e intensificacin de vnculos entre los miembros de una cadena productiva, puede ser interpretado bajo la ley como una prctica restrictiva a las condiciones de libre competencia de los mercados. As, a pesar de la existencia de mecanismos de regulacin, se puede decir que el sector agropecuario colombiano carece de un marco legal apropiado que genere condiciones de competencia, especialmente entre los actores de las cadenas agroindustriales que agregan valor a la produccin primaria. Sin dejar de lado la necesidad de mejorar la competitividad del aparato productivo, resulta clara la necesidad de contar con una norma de competencia que se adapte a las condiciones propias de los productos del sector agropecuario y promueva el desarrollo y la profundizacin de los vnculos entre los agentes de las cadenas agroindustriales. Esto es importante para todo el sector primario, incluyendo la produccin de alimentos bsicos y los productos forestales y pesqueros, pero sin duda es necesario para promover una participacin agresiva de la agricultura colombiana en el mercado de los biocombustibles. Proyecto de Alianzas Productivas
Tiene por objeto promover la unin de grupos conformados por pequeos productores campesinos con empresas privadas, a fin de desarrollar proyectos que sean participativos, sustentables y que contribuyan a la generacin de empleo y de ingresos para las comunidades rurales. Las organizaciones empresariales deben asumir el
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liderazgo de la organizacin y estructuracin de estos proyectos, donde el Estado acta como facilitador y provee incentivos para crear condiciones propicias para su desarrollo. Los instrumentos de poltica ms relevantes para la promocin de las alianzas productivas han sido: las lneas de crdito asociativo; el acceso al Fondo Agropecuario de Garantas (FAG); y la ampliacin de la cobertura del ICR del 20% al 40% para productores o empresas que se asocien con pequeos agricultores. La experiencia colombiana en materia de alianzas productivas es bastante alentadora y tiene mucho potencial para ser proyectada como un instrumento apto para promover la vinculacin de pequeos productores en la produccin agropecuaria. Para el caso de los biocombustibles, esta experiencia ha sido particularmente interesante en la produccin de palma de aceite.
2.3 El Modelo Financiero-Social (MF-S) como instrumento para la promocin del desarrollo social
El Modelo Financiero-Social (MF-S) propuesto por la CNDSB, es un esquema diseado para Colombia, inspirado en los construidos por Malasia, bajo la direccin de FELDA (Federal Land Development Authority) y FELCRA (Federal Land Consolidation and Rehabilitation Authority). Tales esquemas fueron creados para desarrollar tierras improductivas, tanto baldas como de propiedad de campesinos, con el fin de crear empleo rural estable y mejorar as las condiciones de vida en el campo. Para garantizar la permanencia de los trabajadores en un proyecto, se les ofrece la oportunidad de convertirse en copropietarios. En Colombia, el esquema MF-S incluye a un Promotor Inversionista (PI), con capacidad tcnica y financiera, para desarrollar una plantacin de gran tamao (alrededor de 5.000 hectreas o ms), dispuesto a establecerla y administrarla durante su etapa productiva. Una vez establecida la plantacin, el PI reserva parte del derecho de propiedad de la misma, para dar una opcin de compra a los trabajadores. A continuacin se describe este proceso con ms detalle: El PI identifica el lugar apropiado para establecer la plantacin de gran escala, asegura la tierra y, con la promesa formal de ceder un porcentaje de las acciones del proyecto a los trabajadores, consigue que el Gobierno formalice el proceso de titulacin de la misma, en cabeza de una sociedad (annima) duea del proyecto. El PI establece la plantacin utilizando mano de obra especializada, la que puede contratar con carcter temporal. Utiliza los recursos (crdito subsidiado al DTF o mximo al DTF + 2) y subsidios (30%-40% de ICR) que otorga el Gobierno al proyecto especfico, cuya magnitud depende del porcentaje de acciones que el PI reserve para los trabajadores. El PI hace un acuerdo formal con una entidad fiduciaria especializada. Esto para que reciba en fideicomiso las acciones que sern vendidas a los trabajadores, y administre su colocacin y posterior servicio de la deuda. El mismo fideicomisario u otra entidad similar, construye la aldea donde vivirn los trabajadores con sus familias y se encarga del proceso de venta de las casas-lote que ellos adquirirn.
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Mediante un trabajo concertado entre el PI y el fideicomisario, se entrevistan e identifican los campesinos con el potencial de convertirse en accionistastrabajadores. Quienes cumplan con los criterios de admisin establecidos, se vinculan en un perodo de prueba, el que debe durar por lo menos 1 ao antes de alcanzar la categora de trabajador-comprador (TC). Este perodo es diferente e independiente del establecido por la legislacin laboral y tiene vigencia simultnea. Durante el perodo de prueba no solo se evala la habilidad del candidato como trabajador agrcola, sino tambin su capacidad de colaborar en la construccin de un tejido social nuevo. Si finaliza el perodo de prueba satisfactoriamente, el trabajador adquiere la categora de TC y recibe la credencial que lo acredita como tal. Se suscribe entonces entre el TC y el fideicomisario un contrato formal de compraventa de un nmero especfico de acciones (10 derechos o acciones, cada uno equivalente a 1 hectrea sembrada). A partir de ese momento el TC comienza a pagar las acciones en la medida de sus capacidades. El valor de las acciones es el valor presente neto del flujo futuro de caja de la empresa, dividido por el nmero de acciones, utilizando una tasa de descuento equivalente al 15% anual. Esta valoracin se revisa semestralmente. Para pagar las acciones se incentiva al TC que lo haga con las bonificaciones ganadas en su trabajo, las que se acreditan a la deuda con un factor multiplicativo de 2 a 3. En la medida que el trabajador paga las acciones, adquiere un porcentaje proporcional de propiedad sobre las mismas, lo que conlleva un derecho a recibir dividendos. Si los utiliza tambin para pagar el saldo pendiente de acciones, es favorecido con el mismo multiplicador de las bonificaciones. La idea detrs del modelo MF-S es conseguir que los TC se conviertan en propietarios con el fruto de un esfuerzo adicional al normalmente exigido. As, se incrementa la productividad de la empresa, se generan ms dividendos y los TC pagan aceleradamente sus acciones. En la aldea, el TC aprende a convivir con sus colegas de trabajo, con su familia y con las de los dems. No es conveniente regalar las acciones a los trabajadores porque al hacerlo se pierde un componente central del modelo MF-S, que es el de ensear a los campesinos el valor del trabajo y del esfuerzo conjunto. Es mejor vender las acciones con un alto nivel de subsidio, como el que encierra el multiplicador aplicado a las bonificaciones y dividendos, que se destinan para pagar el saldo pendiente de las acciones reservadas a nombre del TC. La sostenibilidad financiera del modelo MF-S depende de la eficiencia con la cual se establezca y maneje la plantacin que se refleja en la tasa interna de retorno (TIR) del proyecto y que se incrementa con el apoyo del Gobierno mediante subsidios, incentivos y exenciones. El Grfico 21 muestra la TIR anual de un proyecto especfico de palma de aceite para dos lugares en los Llanos Orientales: la Altillanura y el Piedemonte Llanero del Meta. All se hace evidente el impacto del subsidio que otorga el Gobierno al inversionista, porque sube la TIR de 22,94% a 47,02% en la Altillanura, y del 23,62% al 47,77% en el Piedemonte. Como el inversionista debe ceder el 30% de la propiedad a los trabajadores, al hacerlo su TIR desciende a 41,72% en la Altillanura y al 40,92% en el Piedemonte.
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Grfico 21: TASA INTERNA DE RETORNO PARA EL INVERSIONISTA SIN ESTMULOS, CON ESTMULOS Y CON ESTMULOS Y CESIN DEL 30% DE LA PROPIEDAD A LOS TRABAJADORES, ANTES DE IMPUESTOS
TIR Altillanura
TIR Piedemonte
47,02% 47,77% 41,72% 40,92%
22,94% 23,62%
Inversionista
Inversionista con estmulo
Inversionista con estmulos y 30% de campesinos
Fuente: Elaboracin propia con datos de Infante (2008).
Los altos rendimientos se desprenden de las condiciones en que fue elaborada la evaluacin en 2008, poca en que el precio CIF Rotterdam del aceite crudo de palma era de US$ 950 por tonelada y la tasa de cambio era de 1.800 CO$/ US$. No obstante, es importante destacar algunas de las dificultades que enfrentan los inversionistas pblicos y privados, interesados en establecer proyectos agroindustriales: Obtencin y retencin de la mano de obra requerida en regiones casi despobladas. Formalizacin de los ttulos de propiedad de la tierra, tanto de los baldos que pertenecen al Estado, como de las posesiones de los colonos y las tierras incautadas al narcotrfico, paramilitarismo y guerrilla. Carencia de infraestructura para el transporte, acopio y almacenamiento. Seguridad fsica para todos los miembros del proyecto, incluyendo a los trabajadores del campo (en el caso de zonas donde existe narcotrfico, paramilitarismo y guerrilla).
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3. Identificacin y descripcin de instituciones y programas gubernamentales de promocin de biocombustibles y su relacin con las polticas de regulacin
3.1 La Comisin Intersectorial de los biocombustibles y la Coordinacin Nacional para el Desarrollo Sostenible
En agosto de 2007 el Gobierno de Colombia cre la figura del Coordinador Nacional para el Desarrollo Sostenible de los Biocombustibles (CNDSB) como respuesta a la necesidad de coordinar todo el esfuerzo requerido para desarrollar los biocombustibles de manera sostenible6. El esquema inicialmente acogido inclua la creacin de una Comisin Intersectorial, integrada por el Vicepresidente de la Nacin (quien deba presidirla), los Ministros de Minas, Agricultura, Medio Ambiente, Transporte y Comercio, la Directora de Planeacin Nacional y el Director de la Consejera Presidencial para la Competitividad. En calidad de invitado permanente asistira el Director de COLCIENCIAS y como invitados ocasionales los funcionarios que se considerara pertinente incluir. Tambin se creaba la Secretara Tcnica de la Comisin para encargarse de todas las funciones formales de trmite y registro. El CNDSB deba reportar a esta Comisin, llevando las propuestas para que luego de discutirlas en el seno de esta y de socializarlas con los entes pblicos y privados interesados, fueran formalizadas mediante las resoluciones emitidas por el Ministerio o entidad pblica competente. El CNDSB oper hasta finales de noviembre de 2008 en una oficina de Planeacin Nacional con la prioridad de estructurar y promover la aprobacin del documento CONPES sobre biocombustibles. Este documento fue aprobado en marzo de 2008 como el CONPES 3510. Para su preparacin y socializacin se realizaron cerca de 50 talleres formales. Aunque el CNDSB empez a operar en agosto de 2007 mediante el contrato Fonade-Agencia Nacional de Hidrocarburos 2071277, solamente hasta julio de 2008 se integr la Comisin Intersectorial, que de acuerdo a las recomendaciones del
6 Sostenibilidad significa que la economa, la ecologa y la sociedad se complementen e interacten guardando un justo equilibrio entre s Rozo J. Diario Portafolio. Colombia 13 de abril de 2009.
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CONPES 3510, se estructur de manera diferente a la inicialmente acordada, pues la Comisin qued presidida por el MADR y compuesta por los Ministros de Minas, Medio Ambiente, Transporte, Comercio y por la Directora de Planeacin Nacional. La Secretara Tcnica qued en manos del Ministerio de Agricultura y la CNDSB desapareci. El CNDSB orient a los inversionistas interesados en emprender desarrollos en materia de biocombustibles en las nuevas fronteras agrcolas del pas, tales como Mapiripn al sur-occidente del departamento del Meta. Para evaluar la viabilidad agronmica del cultivo de la caa de azcar en esa regin, el CNDSB consigui que CENICAA estableciera un cultivo experimental con 14 variedades, el que fue sembrado a principios de julio de 2008. Posteriormente se constat que 2 de las 14 variedades tienen posibilidades en esta zona, por lo cual se continu con el experimento, pues ello puede conducir a la incorporacin de 100 mil hectreas adicionales (o ms) para el cultivo de la caa de azcar. El CNDSB intervino en el trabajo de certificacin ambiental del MAVDT, buscando incorporar a la norma las consideraciones de los caicultores. Hasta junio de 2010 nadie ha asumido las responsabilidades del CNDSB.
3.2 El Plan Nacional para el Desarrollo Sostenible de los Biocombustibles (PNBc)

La estructuracin de un Plan Nacional de Biocombustibles parte con la suscripcin del contrato con el CNDSB (2007). El Plan propona como meta para el ao 2020 tener 1 milln de hectreas sembradas con cultivos para bioetanol (principalmente caa de azcar), y 2 millones de hectreas para biodisel (fundamentalmente palma de aceite), sin desatender los mercados tradicionales alimentarios y de la leo-qumica. Este plan contemplaba el perfil de mezclas que se muestra a continuacin en la Tabla 31. Tabla 31: EVOLUCIN PREVISTA DE LAS MEZCLAS DE BIOCOMBUSTIBLES DE ACUERDO AL PLAN NACIONAL DE BIOCOMBUSTIBLES
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
E5 B5
E7 B7
E10 B10
E12 B12
E12 B12
E15 B15
E20 B20
E20 B20
E25 B25
E25 B25
E30 B30
E35 B35
E40 B40
Nota: La letra inicial significa (BIO) bioetanol (E) y BIODIESEL (B). El nmero indica el porcentaje de mezcla del biocombustible con gasolina o diesel, respectivamente.
Fuente: Ministerio de Agricultura (2009b)
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En el caso del biodisel, la dimensin de la meta tuvo como referente al estudio prospectivo de FEDEPALMA Visin 2020, que luego de ajustes hechos por el mismo gremio, produjo el estimativo de desarrollo esperado que se ilustra en el Grfico 31. La proyeccin de FEDEPALMA para el ao 2020 era de 866 mil hectreas, con un incremento ms que proporcional en la produccin, debido al incremento de la productividad, pasando de 898 mil toneladas anuales en la actualidad (2,58 t/ha) a 3,2 millones de toneladas (3,69 t/ha) en el ao 2020. Las proyecciones de la Visin 2020 de FEDEPALMA se hicieron antes de que apareciera la opcin productiva del biodisel en Colombia y por este motivo, se consider ms tarde que la aparicin de este nuevo mercado debera promover siembras adicionales. De ah la cifra para el ao 2020 de 2 millones de hectreas, en lugar de 866 mil. Sin embargo, las proyecciones de FEDEPALMA deben ser actualizadas, porque se han registrado crecimientos superiores a los esperados, simultneamente con reducciones de la productividad. Grfico 31: PROYECCIONES DE FEDEPALMA SOBRE LA SIEMBRA Y PRODUCCIN DE PALMA DE ACEITE EN COLOMBIA
Hectreas Sembradas Produccin Nacional toneladas 3,195,115
898,541 516,802 157,327 275,818 672,251 347,812
866,168
Nota: En el grfico se utilizan comas para separar las cifras en unidades de mil.
Fuente: FEDEPALMA (2000).
En un estudio conjunto realizado por FEDEPALMA, CENIPALMA, el MADR y la Universidad Nacional Agenda Prospectiva de Investigacin y Desarrollo Tecnolgico de la Olena Roja (2009), se hacen las comparaciones que aparecen en la Tabla 32, donde se resaltan los resultados inferiores a los esperados en la Visin 2020.
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Tabla 32: COMPARACIN DE LOS PRONSTICOS DE LA VISIN 2020 CON LOS RESULTADOS OBSERVADOS
Ao 2005 2010 2020 2005 2010 2020 2005 2010 2020 Plan B de la Visin Observaciones 2020 reales Produccin de Aceite de Palma (Miles t/ao) 837 719 660 1.349 995 930 3.498 1.902 rea Sembrada (Miles de ha) 234 202 270 341 263 400 743 461 Rendimiento por hectrea (Toneladas aceite crudo/ao/ha) 4,2 4 4,1 4,6 4,2 3,7 5,5 4,7 Visin 2020
Nota: El Plan B considera el desarrollo del cultivo de la palma siguiendo las tendencias actuales, si las polticas implementadas no logran los resultados esperados.
Fuente: FEDEPALMA, CENIPALMA, MADR y Universidad Nacional (2009).
En cuanto a la caa, la proyeccin de 1 milln de hectreas para el ao 2020 se hizo partiendo de las 205 mil hectreas de caa azucarera que se encuentran sembradas en la actualidad, ajustndola con las intenciones de siembra que manifestaron varios grupos de inversionistas extranjeros y nacionales, que hablaban de proyectos con varias decenas de miles de hectreas de nuevas siembras. Hasta mediados de 2008 las metas del PNBc parecan alcanzables, especialmente por el reiterado inters manifestado por los inversionistas, quienes haban llegado a la conclusin de que era ineludible comprometerse con todos los eslabones de la cadena productiva, empezando con el del cultivo de las materias primas. Con el desplome de los precios del petrleo y de las materias primas (aceite crudo de palma y azcar), el inters disminuy y varios de los grandes proyectos fueron aplazados. Por este motivo, el PNBc no parece realizable y es preciso revisar su magnitud y cronologa (Infante, 2008). Las nuevas metas an no se han establecido y deben ser parte del Plan de Gobierno del nuevo presidente que asume el mando a partir de agosto de 2010.
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3.3 Anlisis de la formacin de precios de los combustibles y biocombustibles

El precio de los combustibles en Colombia, tanto el de los tradicionales de origen petrolero (gasolina y disel), como el de los biocombustibles (alcoholes combustibles y biodisel), se encuentra regulado con el fin de garantizar un precio atractivo para los productores, generalmente en detrimento de los consumidores finales, quienes deben pagar precios superiores por la gasolina y el disel petrolero. Se crea por ello en julio de 2007 el Fondo de Estabilizacin de Precios de los Combustibles (FEPC), con cerca de CO$ 900 mil millones para aliviar la necesidad de incrementar el precio regulado de los combustibles. Sin embargo, en marzo de 2010 solamente quedaban CO$ 187 mil millones en el Fondo. A junio de 2010, la balanza se inclin por mantener los precios mximos por galn en CO$ 7.565,78 para la gasolina corriente y CO$ 6.331,78 para el disel7. El precio de referencia por galn de gasolina en Bogot durante 2009 fue: en enero CO$ 7.473,50; en mayo CO$ 7.073,50; y en noviembre CO$ 7.073,49. En mayo de 2010 subi a $7.565,79. Para el combustible disel los precios en 2009 fueron: en enero CO$ 6.249,21; en mayo CO$ 5.849,21; y en noviembre $5.829,76. En mayo de 2010 subi a $6.333,788. Como se puede observar en la evolucin de los precios de los combustibles petroleros (que sirven de referencia para fijar el precio de los biocombustibles), el MME utiliz los recursos del FEPC para suavizar el incremento de los precios al punto de haberlos reducido durante la mayor parte del ao 2009 respecto a su nivel a principios de ese ao. Sin embargo, segn lo manifestado por el Director de la Divisin de Hidrocarburos del MME, en el mediano plazo se espera una liberacin del precio de los combustibles, lo cual parece aproximarse para el disel ante la baja en el precio del crudo de petrleo9.
3.3.1 El precio de la gasolina y el disel

En Colombia, el incremento de los precios de la gasolina y el disel se vena regulando en funcin de la inflacin, con aumentos escalonados hechos dos o tres veces por ao. Esto produca variaciones bruscas y facilitaba la especulacin cuando se anticipaba un prximo ajuste. A partir de enero de 1999 y luego de una cada en el precio internacional del petrleo, se adopt una nueva forma de fijar los precios mximos de los combustibles y, al mismo tiempo, se estableci una poltica de liberacin de su precio, para incentivar la participacin de los inversionistas privados en las actividades de importacin y refinacin de los mismos (MME, 2008a).
7 8 9
Gasolina se mantendr estable durante junio. Diario El Tiempo. Bogot, Colombia, 1 de junio de 2010. p 1-10 Econmicas. Fondo de Combustibles, sin Recursos. Diario El Tiempo. Bogot, Colombia. 31 de mayo de 2010. Econmicas 2.1 Fondo de Combustibles, sin Recursos. Diario El Tiempo. Bogot, Colombia. 31 de mayo de 2010. Econmicas 2.1
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El MME empez entonces a calcular el precio, utilizando el referente de la paridad de precios de importacin, buscando que el ingreso al productor (fundamentalmente el precio de venta de ECOPETROL), dependiera del precio internacional y la tasa de cambio, y no de la inflacin interna. Con este fin, tom el precio de mercado en la Costa del Golfo de los Estados Unidos como referente para determinar el ingreso al productor, y escogi al puerto fluvial de Barrancabermeja como el destino final de las importaciones. De esta manera, el Gobierno (MME) publica resoluciones mensuales para fijar el ingreso al productor o importador de los combustibles petroleros. Este clculo se hace restando al precio FOB spot en la Costa del Golfo de los Estados Unidos, el costo de llevar el combustible desde Barrancabermeja hasta esa costa. En la Tabla 33 se presenta la secuencia en que se aaden los componentes de costo del ingreso al productor: Precio FOB Costa del Golfo, Flete Internacional, Seguros, Arancel, Costos de Inspeccin, Impuestos de Timbre y la tarifa por el uso del poliducto desde el puerto martimo de Santa Marta hasta Barrancabermeja (tramo Pozos Colorados-Galn). Tabla 33: ELEMENTOS QUE INTEGRAN EL INGRESO AL PRODUCTOR O IMPORTADOR DE COMBUSTIBLES PETROLEROS (MAYO, 2008) (CO$ por galn)
Concepto Precio FOB Spot Flete Internacional Uso Poliducto y otros Ingreso al Productor Gasolina 4.874,20 (86,74) (52,59) 4.734,87 Disel 5.664,00 - (52,59) 5.611,41
Nota: Un galn americano equivale a 3,785 l.
Fuente: MME (2008a).
Para calcular el valor mximo que se puede cobrar al consumidor final, el MME suma al ingreso al productor, los cargos que se detallan en la Tabla 34, donde aparecen dos columnas para cada combustible: el precio spot ponderado (actual) y el precio spot.
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Tabla 34: ELEMENTOS QUE INTEGRAN EL PRECIO MXIMO QUE SE PUEDE COBRAR POR LOS COMBUSTIBLES PETROLEROS (MAYO, 2008) (CO$ por galn)
Gasolina Concepto Ingreso al Productor IVA (16%) Impuesto global Tarifa de marcacin Tarifa de transporte Precio de venta al mayorista Margen mayorista Precio en planta de abasto del mayorista Sobretasa Precio de venta minorista Margen minorista Prdida por evaporacin Transporte local a la gasolinera Precio mximo de venta al pblico sin sobretasa Impuesto de sobretasa Precio mximo de venta al pblico con sobretasa Precio Actual 3.601,60 576,26 705,17 5,10 294,63 5.182,76 224,90 5.407,66 1.297,91 6.705,57 384,80 26,82 9,00 7.126,19 7.126,18 Precio Spot 4.734,91 757,59 705,17 5,10 294,63 6.497,40 224,90 6.722,30 1.297,91 8.020,21 384,80 32,08 9,00 8.446,09 8.446,08 Precio Actual 3.603,05 576,49 467,37 3,50 294,63 4.945,04 233,89 5.178,93 5.178,93 384,80 9,00 5.572,73 301,48 5.874,21 Disel Precio Spot 5.611,41 897,83 467,37 3,50 294,63 7.274,74 233,89 7.508,63 7.508,63 384,80 9,00 7.902,43 301,48 8.203,91
Nota: Un galn americano equivale a 3,785 l.
Fuente: MME (2008a).
El uso de los precios spot se remonta al perodo 1999-2002 cuando, para amortiguar la intensidad de las fluctuaciones, las autoridades de Gobierno decidieron no trasladar toda la variabilidad de los precios internacionales al precio interno. Esto produjo un diferencial de US$ 20 menos por barril10 de gasolina para la vigencia fiscal de 2002 (precio actual). Esta cifra tan baja, que favoreci al sector de transporte, aument la brecha entre los dos precios y lo hizo con mayor intensidad
10 Un barril equivale a 158,98 l.
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para el disel. Esto contina siendo visto por el Gobierno como un subsidio y de ah los ajustes mencionados en los precios. Durante el cuatrienio 2002-2006 se continu calculando el precio interno del disel y la gasolina sobre la base del costo de oportunidad, entendido como el monto que hubiera recibido el productor del combustible en caso de haberlo vendido en los mercados de exportacin. Esto se hizo con el fin de mostrar a los usuarios el costo real y el de oportunidad, de producir y comercializar los combustibles, pero tambin para promover la expansin de la infraestructura para fabricarlo, venderlo y comercializarlo. La coyuntura internacional de precios al alza observada en 2005 y 2006 (que hizo viable el desarrollo de los biocombustibles), coloc al petrleo WTI por encima de los US$ 50 por barril y a los combustibles derivados, arriba de US$ 70. Si se hubieran utilizado como referencia los precios spot, el precio interno hubiera aumentado sbitamente en ms del 50%, lo que no hubiera sido polticamente viable. Para atenuar la volatilidad de los precios internacionales, se decidi fijar los precios domsticos de la gasolina, en base al precio promedio esperado de largo plazo del petrleo WTI en la Costa del Golfo. El promedio se calculaba con las proyecciones de los expertos internacionales a 5 aos, sumndoles US$ 2,5 por barril por concepto de refinacin. As se lleg al precio internacional de referencia de US$ 50,95 por barril, sobre el cual se calcul la paridad de importacin. Pronto se advirti que esta metodologa produca un precio muy alejado de la dinmica de los precios cotidianos y, adems, no inclua la variacin en los costos de refinacin, los que empezaron a ampliarse de manera estructural para poder cumplir con las exigencias ambientales cada vez ms estrictas. As, al final de los aos 90, el rango estaba entre US$ 2 y 5 por barril y subi a entre US$ 7 y 15 por barril. En la Tabla 34 se aprecia que la diferencia entre el precio actual y el precio spot es mayor en el disel que en la gasolina (CO$ 2.329,70 contra CO$ 1.319,90). Este hecho permiti al Gobierno argumentar que se estaba concediendo un mayor subsidio al disel y que era preciso desmontar los subsidios para ambos combustibles. As, en una poca de grandes incrementos en los precios internacionales de los combustibles, se fij la meta de nivelar, no ms all de junio de 2009, el precio interno de la gasolina con la referencia de los precios spot, y el del disel no despus de junio de 2010, utilizando incrementos mensuales fijados por el MME. Se prometi que una vez alcanzada la igualdad con los precios spot, estos se utilizaran como referentes. De esta manera se inici el proceso de nivelacin de los precios internos con los internacionales, mismo que tuvo que desacelerarse ocasionalmente debido al gran alza de los precios spot. Cuando sobrevino el desplome de estos, el Gobierno no cumpli con su promesa y solamente accedi a congelar el precio, pero no a reducirlo. Su argumento fue que la volatilidad de la tasa de cambio y del precio del petrleo le impeda reducirlos. Defini entonces que el mayor valor lo utilizara para crear un Fondo de Estabilizacin de Precios para los combustibles. As, el precio interno de los combustibles empez a depender directamente de las decisiones
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presidenciales, de la tasa de cambio y de los precios internacionales del crudo. Ello produjo que se desatara una polmica nacional que condujo a la radicacin de una accin popular para bajar el precio de los combustibles por parte de dos Senadores, ajustndolos a los estndares internacionales11, la cual finalmente no prosper. Aunque este manejo ha favorecido las finanzas del Gobierno de Colombia en una poca de crisis financiera internacional, lo hizo a expensas de la credibilidad del sistema regulatorio energtico. Ni los productores (mayoristas o minoristas), ni los consumidores se benefician del esquema. Como el beneficio termina en manos del Gobierno, este mecanismo se percibe como un nuevo impuesto disfrazado. Con las cifras de la Tabla 33 y Tabla 34, se prepar el Grfico 32 donde aparece el porcentaje del ingreso fijo y del variable que recibe cada eslabn de la cadena de los combustibles petroleros en el mediano plazo. No se mide la magnitud de los ingresos, sino la composicin de su volatilidad. All se aprecia que las oscilaciones en los ingresos son muy altas para el productor de gasolina (96,13%) y que descienden considerablemente para el minorista (56,58%), debido a la incidencia relativa del precio internacional de referencia. En cuanto a los mrgenes, estos son fijos para el mayorista y el minorista, y totalmente variables para el productor, lo cual implica que este ltimo enfrenta un mayor nivel de riesgo. Grfico 32: PORCENTAJE DEL INGRESO FIJO Y VARIABLE QUE RECIBEN LOS INTEGRANTES DE LA CADENA DE LA GASOLINA (MAYO, 2008)
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%
Productor Ingreso Fijo Ingreso Variable
56.58% 74.27% 96.13%
56.58%
25.73% 3.87%
Mayorista
43.42%
43.42%
Minorista
Consumidor
Fuente: Elaboracin propia con cifras del MME (2008b).
11 P 1.
Accin popular para bajar precio de la gasolina. Diario El Tiempo. Bogot, Colombia. 28 de febrero de 2009. Seccin 3
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3.3.2 El precio de los biocombustibles

Para promover la produccin nacional de biocombustibles, el MME defini la estructura de precios de la gasolina y del disel para ser mezclados con bioetanol o biodisel, respectivamente. Adems, estableci estmulos especiales para fomentar la inversin en plantas de procesamiento de biocombustibles, acompaados de un mecanismo de regulacin que les garantiza a los productores un precio piso de compra (Tabla 35). Tabla 35: REGULACIN DE PRECIOS DE LOS BIOCOMBUSTIBLES EN COLOMBIA
Biocombustible Precio del biocombustible El valor mayor entre CO$ 3.911,58 por galn (actualizado con los ndices de precios) y el promedio mvil semestral del precio de paridad de exportacin del azcar blanco. El valor mximo entre el precio de paridad de importacin del Disel 2, y el precio de paridad de importacin del aceite de palma (Rotterdam), aadindole en ambos casos el Factor de Produccin Eficiente del biodisel. Fuente: UPME (2007).
Bioetanol
Biodisel
De acuerdo con la Resolucin 181232 (29/07/2008), para determinar el precio del bioetanol se aplica una frmula que define un precio mximo. Este se calcula sobre la base de los costos de produccin del bioetanol, o bien como el promedio mvil de los ltimos 6 meses de la cotizacin del contrato N 5 de la Bolsa de Londres, segn su equivalente en alcohol. As, a las destileras se les termin garantizando un precio inicial mnimo de CO$ 3.911,58 resultante de la aplicacin de las cotizaciones de la Bolsa de Londres, que poda subir siguiendo el promedio mvil semestral del valor de exportacin, inicialmente, del azcar blanco. Esto fue recibido al principio con beneplcito por los fabricantes de bioetanol, porque pensaron que por estar en pesos, les garantizaba un techo ascendente dentro del contexto histrico de una devaluacin sostenida del peso colombiano respecto al dlar. La tendencia sin embargo cambi, el peso se revalu y el costo de produccin del bioetanol se convirti en la determinante del techo. Adems, mediante la Resolucin 180515 (01/04/2009), el MME modific la referencia utilizada y sustituy al azcar blanco por el azcar crudo, argumentando que este ltimo es el producto que efectivamente se utiliza como materia prima para fabricar el bioetanol. Se desat entonces una protesta de los fabricantes y de ASOCAA, respaldado por PROCAA, la Federacin Nacional de Biocombustibles y la SAC, porque el precio del azcar crudo es entre 35% y 40% menor al del azcar blanco.
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En la Resolucin No. 180527 (30/03/2010) del MME, el precio del galn de bioetanol para el mes de abril de 2010 fue fijado en CO$ 7.365,79. Considerando una tasa de cambio de 2.000 CO$/US$ (07/04/2010), esta cifra equivale a 3,68 US$/galn o 0,97 US$/l. En cuanto al biodisel, al fabricante se le reconoce un precio que es el mayor entre el costo del Disel 2 importado, ms el costo de fabricacin del biodisel, y el costo de importacin del aceite de palma, ms el costo de convertirlo en biodisel. Llama la atencin la existencia del Factor de Produccin Eficiente en la estructuracin del precio de la mezcla con biodisel, porque cubre el costo variable de fabricacin del biocombustible, que se garantiza con la aplicacin de la frmula de precios, si se alcanzan volmenes de produccin razonables. El nivel de riesgo del inversionista industrial es bajo y est referido fundamentalmente a la eficiencia en el manejo de la planta y a evitar prdidas por produccin fuera de especificaciones. Al tener los costos variables garantizados, al productor solo le resta recuperar parte de los costos fijos. De acuerdo a la Resolucin No.180528 (30/03/2010) del MME, el precio del galn de biodisel para el mes de abril de 2010 fue fijado en CO$ 7.883,08. Considerando una tasa de cambio de 2.000 CO$/US$ (07/04/2010), esta cifra equivale a 3,94 US$/galn o 1,04 US$/l. En la Tabla 36 se muestra la estructura de precios de la mezcla de gasolina con bioetanol en la ciudad de Bogot, como ilustracin de lo que debe pagar el consumidor final por la mezcla de combustibles con biocombustibles. A esa fecha existan estructuras similares para Medelln, Cali, Pereira y Manizales. El esquema es simple, pues comienza con la determinacin del precio de la gasolina corriente (Tabla 33); luego se calcula el precio del bioetanol utilizando el ingreso al productor que aparece en la Tabla 34, aadindole los costos adicionales que aparecen en la columna respectiva y que excluyen los tributos del Impuesto Global, el IVA y la Sobretasa a la gasolina.
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Tabla 36: PRECIO DE LA MEZCLA DE GASOLINA CON BIOETANOL EN BOGOT (DICIEMBRE, 2007) (CO$ por galn)
Gasolina corriente (90%) 3.372,56 5,10 283,81 678,04 539,61 4.879,12 214,16 1.253,76 6.347,04 370,00 19,52 10,20 6.746,76 Fuente: MME (2007). Bioetanol (10%) 4.594,00 5,10 369,19 4.968,29 214,16 5.182,45 370,00 4,97 10,20 5.567,62 Mezcla ponderada (E 10) 4.888,04 6.230,58 6.628,85
Concepto Ingreso al productor Tarifa de marcacin Transporte y/o manejo Impuesto global IVA Precio venta al mayorista Margen mayorista Sobretasa Precio venta al minorista Margen minorista Prdida por evaporacin Transporte a gasolinera Precio venta al pblico
El costo de la mezcla es el promedio ponderado de la gasolina corriente pura y del bioetanol anhidro puro. En la Tabla 37 se muestra el clculo para el precio del biodisel en Barranquilla.
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Tabla 37: PRECIO DE LA MEZCLA DISEL Y BIODISEL EN BARRANQUILLA (DICIEMBRE, 2007) (CO$ por galn)
Mezcla ponderada (B 5) 4.517,26 5.014,48 5.394,68
Concepto Ingreso al productor Tarifa de marcacin Transporte y/o manejo Impuesto global IVA Precio venta al mayorista Margen mayorista Sobretasa Precio venta al minorista Margen minorista Transporte a gasolinera Precio venta al pblico
Disel (95%) 3.337,88 3,50 83,08 449,39 534,06 4.407,91 224,36 287,22 4.919,49 370,00 10,20 5.299,69 Fuente: MME (2007).
Biodisel (5%) 6.463,43 3,50 128,00 6.594,93 224,36 6.819,29 370,00 10,20 7.199,49
A continuacin se presentan en la Tabla 3-8 las exenciones tributarias instruidas por la Ley 939 de 2004, para la promocin de los biocombustibles. Se observa cmo las exenciones son mayores para el bioetanol en el caso del Impuesto Global y la Sobretasa, e igual a la del biodisel en al caso del IVA. Tabla 38: EXENCIONES TRIBUTARIAS QUE SE CONCEDEN EN COLOMBIA A LOS BIOCOMBUSTIBLES
Porcentaje de exencin Bioetanol 20 16 25 Biodisel 13,5 16 6
Impuesto Global IVA Sobretasa
Base imponible Ingreso al productor Ingreso al productor Precio al mayorista
Fuente: MME (2008b).
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En las condiciones de finales del ao 2007, a nivel de distribuidor minorista, el comprador encontr un precio mayor en la gasolina (CO$ 6.746,76) que en el bioetanol exento de impuestos (CO$ 5.567,62). En contraste, el precio del disel (CO$ 5.299,69) fue inferior al del biodisel exento de impuestos (CO$ 7.199,49). Segn Chahn et al. (2008), esto demuestra la incertidumbre de una combinacin de polticas de precios garantizados con exenciones sin destino especfico. En estas condiciones, quien termina enfrentando el riesgo de la volatilidad del precio es el consumidor final. Al fabricante se le garantiza el factor de produccin eficiente y tanto al mayorista como al minorista, un margen fijo. Para el ao 2008, el valor de las exenciones se estim en CO$ 3.599,29 por galn de bioetanol y en CO$ 1.056,60 por galn de biodisel, mientras que para el ao 2025 se estima en CO$ 4.706,58 y CO$ 1.619,70, respectivamente (Chahn et al., 2008). Las diferencias del monto de las exenciones entre el biodisel y el bioetanol provienen, como ya se mencion, del menor valor del Impuesto Global y de la Sobretasa que afectan al biodisel (ver Tabla 38). A pesar de los ajustes, en Colombia el respaldo que reciben los fabricantes de los biocombustibles es bastante generoso, pues adems de los incentivos para la siembra de cultivos, tienen tambin la posibilidad de recibir el tratamiento de zona franca, la garanta de un alto precio y se les asegura una demanda interna considerable.
3.3.3 Costo de produccin de los biocombustibles

Comparado con otros pases como Brasil, Indonesia y Malasia, Colombia tiene varias limitaciones para el desarrollo de los biocombustibles, entre las que sobresale el alto costo de su mano de obra. En efecto, el jornal colombiano asciende a ms de US$ 1312, mientras que competidores tropicales como Indonesia, que cuenta con una mano de obra importada de pases vecinos ms pobres tiene un jornal por debajo de los US$ 5.
3.3.3.1 Biodisel de palma aceitera

Existen varios estudios y estimaciones acerca del costo de produccin del aceite de palma en Colombia. Algunos lo comparan con el de sus principales competidores, Malasia e Indonesia.
12 El salario mensual mnimo decretado por el Gobierno colombiano para el ao 2008 es de CO$ 496.900, que equivale a US$ 224 (2.220 CO$/US$).
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Grco 3-3: COSTO DE PRODUCCIN DEL ACEITE CRUDO DE PALMA EN COLOMBIA (Mil CO$-US$/t) Miles CO$ por t
1.190,63 413,70 1.110,25 422,79 1.142,82 492,38
Miles U$S por t

1.206,14 603,07 1.206,14 482,45
2003
2004
2005
2006 (c/ tasa de cambio 2.000 CO$/US$)
2006 (c/ tasa de cambio 2.500 CO$/US$)
Fuente: Elaboracin propia con cifras de FEDEPALMA (2009)(a).
-3, al 2006 el costo de producir aceite crudo de palma era de US$ 482 por tonelada. Si la tasa de cambio hubiera bajado un 20% (a 2.000 CO$/US$), su costo de produccin se hubiera incrementado en un 25%. Aunque estas estimaciones son para el caso de los Llanos Orientales y no son directamente extrapolables a otras regiones del pas, ellas sirven como referencia del costo de produccin del aceite de palma en Colombia. Grco 3-4: COMPARACIN DEL COSTO DE PRODUCCIN DE ACEITE CRUDO DE PALMA (US$/t)
Fuente: LMC International (2007) y Duarte Guterman & Ca. Ltda. (2007).
(a)
Comunicacin personal de datos FEDEPALMA 2009.
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De acuerdo con el Grfico 34, al ao 2005 el costo de produccin de Colombia era de 330 US$/t, en tanto que el de Indonesia apenas superaba los 200 US$/t y el de Malasia era de 280 US$/t. Por otro lado, Mosquera et al. (2009) estimaron que para el ao 2007 en Colombia el costo de produccin de aceite de palma subi a 340 US$/t mientras que para Indonesia y Malasia se redujo a 154 US$/t y 216 US$/t, respectivamente. Para poder determinar cul es el verdadero costo de produccin en Colombia, si 482 US$/t o 340 US$/t, se debe considerar que los agricultores estn dispersos en zonas con diversa aptitud y atienden sus cultivos de diferente forma. De esta manera, la primera cifra se puede considerar para una plantacin especfica y cuidadosamente manejada en una zona con limitaciones para la siembra y la segunda se puede tomar como el promedio ideal en las condiciones de 2007. Existen otros estudios que se sustentan en encuestas ejecutadas por muestras de productores colombianos y que arrojan montos ms altos (Duarte Guterman & Ca. Ltda., 2007). En su reciente Informe de Gestin del ao 2008 (FEDEPALMA, 2008), FEDEPALMA plante que el costo promedio de produccin pas de 379 US$/t a 618 US$/t entre 2003 y 2007, lo que constituye una prdida continua de competitividad a nivel internacional. Lo importante de destacar no es tanto el valor absoluto del costo, sino su composicin y evolucin relativa. En el Grfico 35 se muestra una comparacin de la evolucin de los costos desglosados por rubros: variables, fijos, costo del establecimiento de la plantacin y costo de su mantenimiento hasta el ao 2005. Grfico 35: COMPARACIN DE COSTOS DESGLOSADOS PRODUCCIN DEL ACEITE CRUDO DE PALMA (US$/ t) EN LA
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Fuente: Elaboracin propia con informacin de LMC International (2007).
En el Grfico 35 se observa una tendencia moderadamente decreciente en los costos variables de Colombia y una marcadamente creciente en los de Malasia. Por otro lado, los costos fijos colombianos decrecen notoriamente mientras que los malayos suben por encima de los primeros. En cuanto a Indonesia, es evidente que en los ltimos aos tambin crecen sus costos fijos. Finalmente, el costo del establecimiento de la plantacin es menor en Colombia que en Malasia e Indonesia, y el costo de su mantenimiento es mayor en Colombia, pero con una brecha cada vez menor en los ltimos perodos. El Grfico 36 muestra la evolucin del costo de transporte y cosecha. En el caso de Colombia y Malasia, ambos costos son similares. Distinto es el caso de Indonesia que permanece ms reducido. El incremento del costo de transporte y cosecha en Malasia proviene del encarecimiento del precio de la mano de obra, misma que antes provena de pases vecinos ms pobres. Esta situacin ha venido cambiando y la mano de obra barata de Indonesia, Filipinas, Bangladesh y otros sitios ya no es tan abundante. Grfico 36: COSTO DE TRANSPORTE Y COSECHA US$/Tn
Fuente: Elaboracin propia con informacin de LMC International (2007).
48
En un libro reciente publicado por CENIPALMA (Arias et al., 2009) se presentan los costos de produccin del aceite de palma crudo en funcin de la productividad, medida en toneladas anuales de fruto por hectrea (Grfico 37). Grfico 37: COSTO DE PRODUCCIN DE ACEITE CRUDO DE PALMA EN COLOMBIA, EN FUNCIN DE LA PRODUCTIVIDAD 600 US$ POR TONELADA DE ACEITE 500 400 300 200 15 20 25 30 35
En contraste, en Indonesia la rpida expansin de la industria de la palma ha absorbido gran cantidad de mano de obra y a un muy bajo costo. Tambin los campesinos se han involucrado directamente en la siembra de la palma de aceite, utilizando sistemas asociativos similares a los de las alianzas colombianas que se conocen como El Plasma y el Inti.
424 US$/t <=> 22,5 t/ha
TONELADAS ANUALES DE FRUTO POR HECTREA Fuente: Arias et al. (2009)
Nota: Encuesta publicada en 2007 con tasa de cambio de 2.200 CO$/US$.
En el Grfico 3-7 se observa cmo el costo de la tonelada de aceite crudo disminuye conforme aumenta la productividad del cultivo. As, cuando la produccin alcanza el promedio nacional de 22,5 t/ha al ao, el costo de la tonelada de aceite crudo asciende a CO$ 930 mil, equivalentes a US$ 424, asumiendo una tasa de cambio igual a 2.200 CO$/US$. Hasta aqu no se ha mencionado un problema serio que existe en Colombia y Ecuador. Se trata de la Pudricin del Cogollo, una enfermedad provocada por Phytophthora palmivora y que afecta, en el caso colombiano, las plantaciones de la zona Occidental, Oriental y Central. Esta enfermedad apareci en la regin oriental de Ecuador, prxima a la selva del Amazonas. Se traslad a la zona occidental limtrofe con Colombia, donde se encuentra la zona palmera de Tumaco, la que pronto se vio afectada por ella. Actualmente unas 35 mil hectreas en aquella zona padecen esta enfermedad. CENIPALMA ha jugado un papel central en la identificacin del agente causal y en
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la evaluacin de la forma de enfrentarla. Esto incluye la utilizacin de un hbrido interespecfico como material de cultivo, dada su mayor resistencia (Alto Oleco). Este hbrido se produjo cruzando material americano con las diversas variedades y combinaciones de material africano. Su inconveniente es que requiere un proceso de polinizacin manual y no debe haber sido retrocruzado. An no se conoce si la evolucin de la enfermedad en las zonas Central y Norte tiene un comportamiento letal como en Tumaco, o es recuperable como en los Llanos Orientales. Si fuera como en el primer caso, el futuro de la agroindustria palmera se podra ver seriamente comprometida. Analizando el panorama general, la competitividad de la agroindustria de la palma de aceite mejora paulatinamente. En el futuro prximo, si se continan incorporando mejores prcticas agronmicas, reflejadas en programas ms intensos y bien coordinados de aplicaciones correctivas y de fertilizantes, la situacin debiera mejorar. El precio pagado por el fruto de la palma La formacin de precios en el sector se realiza a partir de un esquema de amplia aceptacin que se adopt desde hace muchos aos, por el cual se define la distribucin del beneficio de la actividad agroindustrial, entre agricultores y plantas procesadoras. Se trata de un esquema de riesgo compartido, segn el cual el pago del fruto de palma se realiza en trminos del aceite obtenido por cada tonelada de fruto. Aunque la tasa de extraccin puede variar significativamente entre una planta procesadora y otra, o entre diferentes cultivos, la regla general establece que al agricultor le corresponde recibir un porcentaje de entre 60% y 78% de la tasa de extraccin. El resto constituye la remuneracin de la industria por el procesamiento del fruto. Los factores que determinan el porcentaje que le corresponde al agricultor se refieren principalmente a: La edad del cultivo, ya que los rendimientos cambian segn su ciclo de vida. La calidad del producto, entendida como el porcentaje de contenido de aceite en el fruto de palma. El grado de competencia por el fruto de palma en una zona determinada. Los gastos de logstica de la cosecha.
Cuando existen, los contratos establecen parmetros sobre las condiciones para la recepcin del fruto de palma, los trminos de liquidacin del precio, la forma y la periodicidad de los pagos, y los compromisos de exclusividad para el suministro de la materia prima a las plantas extractoras. Tambin debe precisarse que los desechos como son los racimos de fruto vacos (EFB) pertenecen al productor y le deben ser devueltos. De lo contrario, el procesador debe compensar a su dueo. Este desecho se ha convertido en un subproducto interesante, pues se ha advertido que contiene un alto nivel de
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humedad y una considerable cantidad de nutrientes. Por esta razn resulta beneficioso utilizarlo como fertilizante. Adems, en el futuro se vislumbra como materia prima alternativa para la fabricacin de bioetanol celulsico. Teniendo en cuenta que la funcin de los agricultores es producir la mayor cantidad de frutos de palma, con el mayor contenido posible de aceite y que las procesadoras deben extraer la mayor cantidad de aceite de dichos frutos, esta modalidad de pago en trminos de aceite es una buena base para transferir en forma correcta los incentivos que corresponden a cada uno de los eslabones de la cadena. Sin embargo, un aspecto importante an por definir por cada planta, es la medicin real del contenido de aceite de los frutos que procesa, para no quedar sometidas al uso de ndices de productividad promedio por regin o zona productora. Para avanzar hacia una mejor organizacin y consolidacin de las relaciones, es conveniente que se formalicen los vnculos entre los distintos agentes, mediante la adopcin de modelos de contratos que contengan los trminos comerciales, tcnicos, econmicos y jurdicos que regulan dichas relaciones, lo cual redunda en mayor seguridad, estabilidad y confiabilidad para las partes. Como complemento de lo anterior, el sector palmero cuenta con un Fondo de Estabilizacin de Precios (FEP), el que sirve para determinar el precio del aceite crudo y, por consiguiente, para determinar el precio al cual se liquidan las ventas que los agricultores hacen a las plantas extractoras. El objetivo del Fondo consiste en estabilizar los ingresos de los productores de aceite de palmiste y palma, mediante la aplicacin de cesiones y compensaciones determinadas en funcin de los precios internacionales de dichos productos y sus sustitutos. El precio interno de referencia (cuando el producto se vende en el mercado domstico) para el aceite de palma se construye sobre la base del precio internacional del mismo o de sus sustitutos, al que se suman los aranceles y gastos de logstica (fletes y gastos portuarios). El precio de referencia es as un indicador del precio de paridad de importacin. El precio externo de referencia (cuando el producto se exporta) se calcula a partir del precio internacional, al cual se le restan los fletes (desde Colombia al exterior) y gastos de exportacin. De esta manera el precio de referencia externo es un indicador del precio FOB para el producto nacional. El FEP entonces, ordena cesiones cuando el precio internacional de un mercado es superior al precio de referencia y aplica compensaciones cuando dicho precio es inferior al de referencia. Con este procedimiento el FEP pretende estabilizar el ingreso promedio de los productores por sus ventas a mercados que tienen diferentes precios y rentabilidades. Dado que los precios de referencia son establecidos por el FEP para cada perodo de 30 das y se anuncia con anterioridad a su iniciacin, es previsible que los roductores de aceite crudo transmitan a sus proveedores en forma casi inmediata el efecto de los ajustes mencionados. De esta forma, la operacin del Fondo tiene un efecto directo sobre los ingresos que finalmente reciben los productores como pago del fruto de palma.
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3.3.3.2 Bioetanol de caa de azcar

Colombia es dbil en cuanto a la competitividad internacional de sus biocombustibles (costo CIF en puerto martimo colombiano), tal y como se registra en el Grfico 38 para el caso del bioetanol13. Con US$ 63 el barril de bioetanol, el costo en el pas estaba por debajo del europeo que llegaba a US$ 86 el barril, pero superaba al costo en Estados Unidos y Brasil, donde era de US$ 47 y US$ 36 el barril, respectivamente. El costo de produccin del bioetanol subi drsticamente en los Estados Unidos como consecuencia del encarecimiento del maz, pasando de US$ 51,75 el barril en 2006 a US$ 84,18 el barril en 2008. Grfico 38: COSTO DE PRODUCCIN DEL BARRIL DE BIOETANOL EN VARIOS PASES (2006) (US$/barril)
Materia prima 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 20 Insumos Operacin y Mant. Capital
Brasil
EE.UU.
U.E.
Colombia-Valle del Cauca
Fuente: International Energy Agency (2008).
Esto favoreci la posicin colombiana, pero tambin a la brasilera. Una alternativa para reducir su costo es la mecanizacin del corte de la caa. Sin embargo, este tema es de gran sensibilidad en el gremio azucarero porque incide fuerte y negativamente en la generacin de empleo. En el Valle del Ro Cauca la productividad anual de caa es alrededor de 120 t/ha, las que se cortan manualmente a una tasa de 3 t por da por jornal. As, el corte
13 El costo del barril de bioetanol de maz producido en EE.UU. pas de un poco ms de US$ 51 en 2005-2006, a US$ 65,40 en 2007 y a US$ 84,18 en 2008, de acuerdo a LMC International (2008a; 2008b), posiblemente sobrepasando al costo de produccin en Colombia.
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de cada hectrea requiere 43 jornales anuales, los que se pierden (o se ahorran, dependiendo del punto de vista) si se mecaniza esta labor. Por otra parte, existe una compensacin, no proporcional, representada por la mano de obra requerida para operar la maquinaria, que puede cortar unas 250 t de caa por da. En consecuencia, si se mecaniza el corte de las 200 mil hectreas del Valle, se necesitaran 285 mquinas, se perderan 8,6 millones de jornales, y solo se incorporaran 208 mil jornales entre operadores y ayudantes. El resultado neto es la prdida de 8,39 millones de jornales. Otras alternativas para reducir los costos unitarios son el uso de agricultura de precisin, y la mejora de la infraestructura de transporte y acopio. Esta ltima es muy deficiente en varias regiones del pas. Existen zonas donde el transporte por tuberas es la mejor opcin desde el punto de vista econmico y ambiental. Este es un esfuerzo por concertar entre el Estado y el sector privado, tanto nacional como internacional, puesto que en zonas estratgicas como los Llanos Orientales, las economas de escala de los poliductos demandan una movilizacin superior a los 20 mil barriles diarios14. a) El precio pagado por la caa de azcar Los agricultores entregan su caa a los ingenios, y de acuerdo al volumen y grado de sacarosa de la misma, se calcula la cantidad de kilogramos de azcar equivalentes, de los cuales un 50% les corresponden a los proveedores de la materia prima. El precio al cual se liquidan los kilogramos de azcar es el resultado de un promedio ponderado de las ventas que realiza el ingenio en cada uno de sus mercados. As, los proveedores de caa participan en todos los mercados donde vende el ingenio (cada uno tiene una canasta de mercados distinta, segn su estrategia comercial). Tambin se establece en los contratos que los kilogramos de azcar que se pagan a los proveedores se consideran entregados ex fbrica, empacados en sacos de 50 kg y listos para la entrega en el mercado tradicional. Asimismo, cualquier gasto adicional requerido para comercializar el producto en mercados distintos al tradicional, queda a cargo del proveedor de caa y es descontado del pago final. Tales gastos se refieren a los costos de transformacin del azcar crudo a blanca, a azcar refinada o a cualquier otra presentacin como es el caso del bioetanol, as como a gastos de logstica y comercializacin, incluyendo fletes terrestres y martimos, bodegaje, seguros, empaque, las tarifas fijas y variables de la comercializadora internacional y los gastos administrativos y financieros. Complementario a lo anterior, el precio con el cual se liquidan los contratos resulta modificado, al igual que para el caso del aceite de palma, por la intervencin del Fondo de Estabilizacin de Precios del Azcar (FEPA), el que ajusta los ingresos de los ingenios con base en un esquema de retenciones y compensaciones para estabilizar los ingresos del los diferentes participantes en la cadena agroindustrial del azcar.
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Estimaciones preliminares del MME, ECOPETROL y la CDSB, en el primer semestre de 2008.
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De acuerdo con las normas legales vigentes, estos fondos actan como una cmara de compensacin. Se establece un precio de equilibrio o de referencia y cuando las ventas del producto se realizan a un precio superior al de referencia, se hace una retencin equivalente a la diferencia. De manera anloga, cuando las ventas se liquidan a un precio inferior al de referencia, el productor resulta beneficiado con una compensacin equivalente a la diferencia entre lo que efectivamente obtuvo de sus ventas y lo que hubiera logrado si dichas ventas se hubieran liquidado al precio de referencia. Es el caso particular del mercado del azcar, el FEPA aplica sus instrumentos con una metodologa orientada a equilibrar el ingreso obtenido por cada ingenio en forma individual, con el ingreso promedio que tiene toda la industria por las ventas de azcar y sus derivados. De esta manera acta como un mecanismo de compensacin de mercados, al transferir ingresos de aquellos con ms alto precio hacia los de precios ms bajos, configurando una canasta homognea para todos. Al ajustar el ingreso de los ingenios, se logran condiciones de estabilidad en dichos mercados, a la vez que se regula la produccin nacional y se incentivan las exportaciones. Esto es justificable en mercados como el del azcar, que son altamente intervenidos, subsidiados y no reflejan un precio competitivo. En el Grfico 39 se muestra la forma como opera el mecanismo del FEPA. Se presenta el caso hipottico de tres mercados, uno de los cuales tiene un precio (P1) superior al representativo del mercado (Pr) y genera una retencin a cargo del vendedor en dicho mercado. Los otros dos mercados registran precios (P2 y P3) que son inferiores al representativo y generan una compensacin a favor de quien vende en tales mercados. Grfico 39: OPERACIN DEL FEPA
Fuente: Elaboracin propia.
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La aplicacin de este mecanismo de retenciones y compensaciones utiliza una frmula que es similar a la empleada en la liquidacin de los contratos de provisin de caa. El precio representativo de cada mercado con el cual se ajustan los ingresos de los ingenios, es el resultado de un promedio ponderado de las ventas que realiza toda la industria en cada uno de los mercados donde comercializan sus productos. Esta frmula se puede expresar as: PP PP PRMT PROM Z Y = = = = = = (Y PRMT) + (Z PROM) Precio promedio ponderado Precio representativo del mercado tradicional Promedio ponderado de los precios representativos de todos los otros mercados Porcentaje de las ventas en los mercados diferentes al tradicional 100%-Z
Existen algunos aspectos del mtodo de clculo de la frmula que vale la pena precisar. Los precios que utiliza el Fondo para las exportaciones corresponden al promedio ponderado de la calidad ms baja vendida en un mercado dado. Esto se convierte en un estmulo para incentivar la competencia y la generacin de valor entre los ingenios, ya que las diferencias entre el precio tomado por el Fondo y el precio real de venta de un ingenio afecta a cada uno individualmente, aprovechando para s los mayores precios obtenidos por vender mejores calidades o por aplicar procesos de valor agregado. En el caso de las ventas internas diferentes al mercado tradicional, se toman como base los precios de las bolsas de Nueva York para el azcar crudo y de Londres para el blanco. Es preciso sealar que la aplicacin del mecanismo de retencin y compensacin es ex post, es decir, que tanto el ingreso de cada ingenio como el de la industria, se mide una vez que se han realizado todas las operaciones de venta del azcar en los mercados. Por tal razn, el FEPA no interviene en los mercados ni afecta las relaciones entre ingenios y agricultores. Casi todos los ingenios transfieren al proveedor el efecto de los ajustes derivados de la operacin del Fondo y, en esa medida, afectan los ingresos que finalmente reciben los proveedores. Es por ello que la operacin del FEPA es determinante de los ingresos de ambos eslabones de la cadena productiva. b) El pago de la caa para bioetanol El sistema de fijacin del precio de la caa descrito anteriormente, sufri un fuerte cuestionamiento por parte de los caicultores, a raz de la entrada en operacin de las plantas productoras de bioetanol en el ltimo trimestre del ao 2005. La causa de este desacuerdo radica en que los ingenios consideran que los contratos ya contemplan la forma de pago de la caa para bioetanol, pues se
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trata de un producto que forma parte del mercado excedentario y que sustituye exportaciones de azcar crudo. Por esta razn, no es necesario adoptar ninguna frmula especial de pago para la caa de azcar destinada a la produccin de bioetanol. As, la liquidacin de la caa para bioetanol se funda en la premisa tcnica de que una tonelada de caa produce 75 l del biocombustible, de los cuales 67,7 l provienen del azcar y 7,3 l de la miel final que, de acuerdo con los contratos, es de propiedad de los ingenios. Segn esta frmula, a los proveedores de caa les corresponde un 50% del alcohol obtenido con el azcar, es decir, 34 l de bioetanol por tonelada de caa. El pago se liquida sobre esa base, descontando los costos del procesamiento, ms todos los de comercializacin. Estos ltimos equivalen a cerca de 8 l. Por lo tanto, los ingenios han pagado un promedio de 26 l de bioetanol por tonelada de caa. Sin embargo, los proveedores de caa organizados en PROCAA (Asociacin de Productores y Proveedores de Caa de Azcar), consideran que por tratarse de un producto destinado principalmente al mercado nacional, el bioetanol no puede ser considerado como un sustituto de exportaciones de azcar crudo. As, sugieren que la distribucin por partes iguales se debe mantener para el bioetanol, pues los 26 l recibidos como remuneracin, representan a penas el 34,7% de los 75 l obtenidos por tonelada de caa. PROCAA ha insistido en que se debe acordar un esquema de pago donde, adems de mantener la regla del 50% para cada una de las partes, no se apliquen los descuentos por el procesamiento y la comercializacin del biocombustible. Esto significa que a los agricultores les corresponde recibir 37,5 l de bioetanol por tonelada de caa entregada a los ingenios, libres de todo descuento (PROCAA, 2008). El desacuerdo alrededor de estos factores ha generado inestabilidad en las relaciones entre ingenios y proveedores de caa, ocasionando una crisis de confianza que en algunos casos ha tenido consecuencias sobre la renovacin de contratos. Estas diferencias de criterio son una discusin contractual entre contrapartes que resulta importante para determinar la efectividad de los mecanismos de solucin de conflictos pactados en los contratos, pues en ambas interpretaciones se parte de la base de que el rendimiento de la caa se divide en partes iguales entre los dos eslabones de la cadena productiva. Al margen de los problemas de interpretacin contractual, existen otras razones que contribuyen a entender las circunstancias en las que se presenta este conflicto. La produccin de bioetanol se inici en un perodo donde exista un fuerte alza del precio internacional del azcar, resultando una coyuntura poco favorable para comparar los ingresos derivados de la venta del biocombustible frente a los que resultaron de la venta de azcar. Durante el ao 2006 el pago por tonelada de caa a los proveedores de ingenios productores de bioetanol, fue inferior al pagado por los ingenios azucareros, dado el cambio en los precios relativos de ambos productos. Por esta razn algunos agricultores perciben que, segn las frmulas propuestas por los
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ingenios, la fraccin de caa de azcar correspondiente a la produccin de alcohol se paga a un precio menor que aquella destinada a la produccin de azcar. El problema no se reduce solo a la forma de liquidar la parte de la caa de azcar que se destina a la produccin de bioetanol. Como los precios de los dos productos son diferentes, los ingresos percibidos por la venta de la materia prima tambin lo son. Otro elemento a considerar en el anlisis del conflicto, es la forma como se liquidan los descuentos y se cargan los costos al proceso productivo del bioetanol. Para descontar los gastos, los ingenios aplican frmulas y metodologas de diversa naturaleza. Lo mismo ocurre cuando los ingenios descuentan los costos relacionados con la recuperacin de las inversiones en las plantas de destilacin. En estos casos, algunos cargan costos financieros y otros los gastos de depreciacin de las inversiones, generando discusin sobre la aplicacin de estos procedimientos. Tanto agricultores como industriales coinciden en que el mercado del bioetanol es una clara oportunidad para mejorar sus ingresos, as como para consolidar el desarrollo de la industria con mercados ms diversificados. Ambos entienden la vital necesidad de preservar buenas relaciones para el futuro de la agroindustria azucarera. Solo en la medida que se establezcan frmulas de comn acuerdo, se lograr un mejor entendimiento y coordinacin del negocio en beneficio de todos.
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4. Descripcin del funcionamiento de las cadenas de valor y las relaciones contractuales entre los agentes involucrados
4.1 Enfoque de cadenas
El concepto de cadena hace referencia a una visin integral de un proceso productivo, que permite contemplar adecuadamente su eslabonamiento, es decir la representacin de nuevas formas y vnculos que se desarrollan en una economa y que implican la convivencia de un conjunto de actores y de actividades relacionadas entre s para obtener un producto en un espacio dado. Este concepto y su derivacin, el enfoque de cadenas, es entonces una herramienta ordenadora que permite representar una realidad econmica en su globalidad. En Colombia el enfoque de cadenas ha sido adoptado como un instrumento plenamente incorporado al diseo de polticas pblicas para el desarrollo del sector agropecuario y agroindustrial. Las cadenas agroindustriales de los biocombustibles, cuyo eslabn final es energtico, est en el extremo de cadenas que se inician con la produccin primaria de las materias primas y ofrecen y demandan flujos de servicios, mercaderas y dinero hacia atrs y hacia delante. El Gobierno interviene en distintos puntos de estas cadenas, regulando su operacin y aplicando estmulos y/o subsidios que favorecen a algunos de los actores que en ella participan.
4.2 Primer eslabn: Produccin y comercializacin de materia prima

4.2.1 El uso de la tierra en Colombia
La Unidad Agrcola del DNP hizo proyecciones sobre las reas utilizadas en agricultura y ganadera para el 2010 y 2019, teniendo en cuenta los avances en la eficiencia agrcola y ganadera en el pas. La Tabla 41 presenta esta informacin, complementada con las proyecciones de FEDEPALMA sobre diversos indicadores de la palma de aceite (FEDEPALMA, 2000), y con las estimaciones preliminares de la expansin del cultivo de caa. Tambin se agrega la informacin del MADR sobre las
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plantaciones forestales comerciales y de proteccin, as como las cifras sobre selvas, parques nacionales y reas ocupadas por ciudades, ros y montaas provenientes del Instituto Geogrfico Agustn Codazzi (IGAC) y de la Encuesta Nacional Agropecuaria 2004. La ltima columna muestra el efecto sobre la expansin de los cultivos energticos, si se cumple con la meta del PNBc. De esta manera, para el ao 2010 Colombia tendra 4,8 millones de hectreas en agricultura y 5,5 millones en el 2019. Sin embargo, la superficie agrcola se incrementara en 3,1 millones de hectreas para el 2019 si se pretende alcanzar las metas de mezcla propuestas originalmente. El crecimiento de esta superficie debiera ser principalmente por utilizacin de suelos pecuarios e inutilizados15. Aunque mucho se ha especulado sobre la transformacin de las tierras ganaderas en tierras agrcolas, es importante an dimensionar su alcance y consecuencias. Debe advertirse que los cultivos para biocombustibles deberan sumarse a los cultivos para alimentos y no sustituirlos, pues hasta ahora, tanto en la caa azucarera como en la palma, los biocombustibles se han producido a expensas de las exportaciones. De todas maneras es preciso evitar que las mejores tierras agrcolas se dediquen a la siembra de la palma o caa. Tabla 41: UTILIZACIN ACTUAL Y PROYECCIONES DEL USO DE LA TIERRA EN COLOMBIA (Millones ha)
Concepto Agrcola sin palma ni caa para biocombustibles Palma de aceite para biodisel Caa de azcar para bioetanol Subtotal agrcola Pecuaria e inutilizada Total agropecuario Forestal comercial Forestal proteccin Selvas Parques nacionales y reservas Total bosques, selvas y reservas Ciudades, ros y montaas Total 2007 2010 2019 2019 con biocombustibles 4,54 2,12 1,00 7,66 24,65 32,32 1,36 7,21 40,60 9,00 58,17 23,68 114,17
4,58 0,00 0,04 4,62 38,87 43,49 0,26 7,21 38,90 9,00 55,38 15,31 114,17
4,58 0,16 0,08 4,82 33,90 38,71 0,35 7,21 38,90 9,00 55,47 19,99 114,17
4,54 0,80 0,15 5,49 27,50 33,00 1,36 7,21 40,60 9,00 58,17 23,00 114,17
Fuente: Basado en un ejercicio de proyecciones de la Unidad Agrcola del DNP, utilizando datos del IGAC, ENA, MADR y FEDEPALMA. Documento de la CNDSB. FONADE-MME Bogot. Colombia. Infante (2008).
15 bia. Los suelos inutilizados tambin podran incluir territorios anteriormente ocupados por los grupos insurgentes en Colom-
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La Tabla 4-1 debe ser complementada con las consideraciones sobre los suelos pobres existentes en Colombia, los llamados arrecifes de las llanuras onduladas de los Llanos Orientales, los que pueden tener una extensin conjunta de 6,4 millones de hectreas y que son difcilmente utilizables para la agricultura y la ganadera. (Snchez y Cochrane, 1985). Un problema para alcanzar las metas de crecimiento planteadas por el PNBc, es la consecucin de las grandes extensiones de tierra requeridas. Los Llanos Orientales y la Costa Atlntica de Colombia son alternativas para la siembra de cultivos energticos, aunque presentan una importante variabilidad espacial en sus suelos y clima, aspectos que determinan muy diferentes grados de aptitud de las tierras. All existen lugares en los cuales ya se ha cultivado palma en forma sustentable y con muy buenos resultados agronmicos y econmicos, pero hay otros en los cuales la suma de sus limitaciones edafo-climticas permite calificarlos como no aptos para el cultivo. Sobre la caa, la experiencia es ms limitada. En cada lugar de inters es necesario determinar no solo el grado de aptitud general de las tierras, sino tambin los factores que limitan dicha aptitud para poder analizar en forma concreta la forma de superar las limitaciones que se identifiquen. Ms an, es usual que dentro de un mismo predio de inters se presenten diferentes grados y factores restrictivos de la aptitud de las tierras.
4.2.2 Produccin de la palma de aceite

En Colombia, la produccin de aceite de palma es relativamente nueva. Fue introducida en los aos 30, pero las primeras plantaciones solo aparecieron despus de 1945 en Buenaventura y en Aracataca. Al iniciar la segunda mitad del siglo pasado, el Gobierno encarg al Instituto de Fomento Algodonero la promocin del establecimiento de plantaciones comerciales. Desde entonces, el cultivo de la palma ha crecido en forma significativa. Despus de Malasia, Indonesia, Tailandia y Nigeria, Colombia es el quinto productor mundial de aceite de palma, y en el continente americano le siguen Ecuador, Costa Rica y Honduras. Segn datos de FEDEPALMA (2008), al finalizar el 2008 el rea sembrada de palma era de 335 mil hectreas, de las cuales 220 mil hectreas se encontraban productivas. La produccin de palma de aceite se extendi por muchas regiones de la geografa nacional. Hoy, el valor total de la produccin de aceite de palma representa el 4,2% de la produccin agrcola del pas y el 2,3% del valor del PIB agropecuario total (MADR, 2009a). Dado que las plantaciones de palma se adaptaron en forma satisfactoria a las condiciones climticas y agronmicas del territorio colombiano, su desarrollo se ha expandido a distintas zonas, que comprenden al menos once departamentos del pas. Cerca del 34% del rea plantada se ubica en la regin oriental (Casanare, Cundinamarca, Meta y Caquet), el 31% est en la regin norte de la Costa Atlntica (Atlntico, Magdalena y el norte del Csar), el 24% en la regin central (Santander, Norte de Santander y el sur del Csar) y el resto (cerca del 11%) en la regin suroccidental (Nario).
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Del fruto de la palma de aceite se obtienen aceite crudo de palma y palmiste (de la almendra), as como torta proteica para la fabricacin de concentrados para alimentacin animal. La palma es la principal fuente nacional de aceites y grasas (93% del total de la produccin), seguida por el sebo de bovino (5%) y los aceites de soya, algodn y otros vegetales (2%). La actividad palmera ha tenido un notable impacto socioeconmico en las regiones mencionadas y ha sido uno de los sectores agroindustriales que ha registrado mayores niveles de crecimiento desde la dcada de los 80. Actualmente genera 38 mil empleos directos y cerca de 50 mil indirectos. La expansin del cultivo de la palma durante las ltimas tres dcadas ha sido considerable. El rea sembrada pas de 31 mil hectreas en 1980 a 335 mil en 2008, es decir, se multiplic casi 11 veces (FEDEPALMA, 2008). Al respecto es necesario sealar que este comportamiento ha sido particularmente notable durante los ltimos ocho aos (Grfico 41). Grfico 41: REA SEMBRADA Y REA EN PRODUCCIN DE PALMA
Durante la dcada de los 80 el rea sembrada de palma en promedio creci 7.690 ha/ao, cifra que se redujo a 4.790 ha/ao en la siguiente dcada. Pero a partir del ao 2001, la incorporacin de nuevas reas registr un importante aumento hasta alcanzar un promedio de 24.518 ha/ao. Esto signific la incorporacin de aproximadamente 180 mil nuevas hectreas, as el 54% del rea actual se plant en ese perodo.
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Las zonas que han tenido una mayor participacin en este crecimiento son la oriental (38%) y la norte (30,4%). La contribucin de la zona central, en tanto, ha sido del 23,6%. Por su parte, la zona sur-occidental ha registrado la menor participacin en las nuevas siembras (9%), lo que sugiere que se est avanzando hacia una mayor concentracin de los cultivos de palma en las dos primeras. Si bien la mayor parte de las siembras nuevas de palma se han hecho en tierras que antes se dedicaban a la ganadera, tambin es cierto que, en menor grado, han ocupado tierras arroceras que se ubican en las dos zonas de expansin del cultivo (la oriental y la de la costa atlntica). No obstante, el rea total dedicada al cultivo de arroz no ha decrecido sino, al contrario, se increment en un 7,2% entre 2002 y 2008 (MADR, 2009a). Este fenmeno de aceleracin en el ritmo de crecimiento de las siembras de palma tiene su origen en distintos factores: La consolidacin de una tendencia alcista en los precios internacionales del aceite crudo de palma que se inici en el 2001 y se prolong hasta mediados de 2008, mejorando las condiciones de rentabilidad de la industria. El conjunto de medidas que contribuy a generar un entorno de expectativas positivas alrededor de las inversiones en este sector. La inclusin de las inversiones requeridas para el establecimiento de nuevas plantaciones dentro de las actividades elegibles para la aplicacin del Incentivo a la Capitalizacin Rural (ICR), as como la creciente disponibilidad de recursos de crdito16 para financiar dichas inversiones. La decisin adoptada mediante la Ley 818 de 2003 que otorga un incentivo tributario a las plantaciones de cultivos de tardo rendimiento como la palma, el cacao, el caucho, los ctricos y otros frutales, al considerar como ingresos exentos del impuesto sobre la renta los provenientes del aprovechamiento de nuevos cultivos como los ya mencionados. Para el caso de la palma, dicha exencin tributaria tiene vigencia durante diez aos a partir del inicio de su produccin y solo cubre plantaciones que no han sido objeto de otros beneficios financiados con recursos pblicos. La progresiva mejora en la situacin de seguridad en las zonas rurales, as como la decisin de muchas empresas de ampliar la participacin de terceros en el suministro del fruto de palma en las zonas de expansin del cultivo. La aplicacin de incentivos para la conformacin de alianzas productivas entre pequeos, medianos y grandes productores y la introduccin de apoyos del programa Agro Ingreso Seguro (AIS), especialmente las lneas de crdito de largo plazo que tienen tasas de inters subsidiadas. La posibilidad de generar nuevos mercados para los productos de la palma especialmente mediante la produccin de biodisel a partir del aceite.
16 El volumen de crdito aprobado por FINAGRO para financiar las siembras de palma de aceite se triplic entre 2003 y 2007, al pasar de CO$ 30.443 millones a CO$ 93.450 millones.
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Por tratarse de un cultivo de tardo rendimiento, del total de la superficie plantada, solo una fraccin se encuentra en produccin. En promedio requiere tres aos para su desarrollo. Durante este perodo es totalmente improductiva, pero a partir del tercer ao la palma adquiere gradualmente su capacidad productiva hasta alcanzar el 100% de su rendimiento. No obstante su rpida expansin, la productividad de la palma no ha crecido significativamente durante los ltimos 15 aos. En efecto, entre 1994 y 1999 el rendimiento promedio de aceite crudo fue de 3,6 t/ha. Desde el comienzo de la presente dcada, este se increment a 4 t/ha. Sin embargo, entre 2006 y 2008 dicha cifra se redujo a 3,56 t/ha, igual al nivel registrado en la segunda mitad de la dcada de los 90. Este nivel de productividad es similar al que se registra en otros pases productores como Costa Rica e Indonesia, que alcanzan las 3,7 t/ha. Sin embargo, es inferior a los de Nueva Guinea (4 t/ha) y Malasia (4,2 t/ha), que tiene la productividad ms alta registrada a nivel mundial (Oil World, 2008). Las proyecciones de FEDEPALMA (2000) indican que el rendimiento en Colombia pudiera alcanzar un mximo de 5,5 t/ha el ao 2020. La gran dispersin de los rendimientos que existen en Colombia, se debe a las diferencias en la capacidad de los agricultores de incorporar tecnologas y aplicar paquetes tecnolgicos en el cultivo. As, hoy se pueden encontrar plantaciones con rendimientos que van de 2,5 hasta 6,3 t/ha de aceite crudo. Parte de este fenmeno de alta dispersin se debe a que muchas plantaciones se sembraron con variedades de bajo rendimiento y que el uso de semillas de alta calidad no se ha generalizado, a causa de la baja disponibilidad de materiales adaptados a las condiciones particulares de las distintas zonas productivas. Adems, los programas de mejoramiento gentico realizados por CENIPALMA son relativamente recientes y enfrentan limitaciones. Entre ellas estn la baja disponibilidad del material con las caractersticas de inters agroindustrial y la subutilizacin de la variabilidad gentica disponible. Estos son factores clave para la generacin de variedades comerciales adaptables a la diversidad colombiana y resistentes a enfermedades como la pudricin de cogollo y la marchites letal. La zona central es la nica que ha logrado mantener un mejoramiento continuo de su productividad. Hoy registra el mayor rendimiento (4,6 t/ha), mismo que no ha sido afectado por la tendencia decreciente de los ltimos aos como ha ocurrido en las otras regiones. En el otro extremo, la zona sur-occidental tiene una productividad promedio inferior a 2,9 t/ha, mientras que en las regiones oriental y norte se registran productividades de 3,3 y 3,5 t/ha, respectivamente. En la reduccin de estos ndices ha incidido fundamentalmente la enfermedad de la pudricin del cogollo, la que ha impactado severamente la zona sur-occidental. Otro factor influyente ha sido el cambio notorio en el rgimen climtico, dada la presencia de temporadas de lluvia inusualmente prolongadas. Paralelamente al estancamiento en el crecimiento del ndice de productividad, se observa una tendencia negativa en rendimiento de frutos por hectrea cosechada. El promedio ha disminuido de 19,3 t/ha en el periodo 2000 2005, hasta cerca de 18 t/ha en el perodo 2006-2008.
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La introduccin de variedades de palma con mayor contenido de aceite en sus frutos an no ha causado el efecto esperado sobre los rendimientos comerciales. De hecho, la relacin entre la produccin de aceite por cada tonelada de fruto ha permanecido completamente estancada en el perodo analizado, siendo esta relacin la que mejor ilustra el desempeo combinado de todo el proceso agroindustrial, tanto de las actividades agrcolas como de las correspondientes al procesamiento. Se puede concluir entonces que en los ltimos 15 aos, no se han producido incrementos significativos en la eficiencia de la fase industrial, encargada de la extraccin del aceite crudo. Este ltimo aspecto tambin es importante si se tiene en cuenta que las plantas extractoras de aceite estn dispersas, tienen un tamao relativamente pequeo y su capacidad instalada se ha mantenido subutilizada.
4.2.3 Estructura agrcola de la produccin de palma de aceite

De acuerdo con los datos del RNP correspondientes al ao 2008, en Colombia existen 3.245 unidades productivas dedicadas al cultivo de la palma. De ellas, el 82% tienen un tamao inferior a 20 hectreas, lo que significa que la mayor parte de las unidades son relativamente pequeas en superficie (Tabla 42). Ms de dos terceras partes de la superficie corresponden a unidades productivas que tienen un tamao superior a 200 hectreas y representan solo un 6,4% del total. Por otra parte, las plantaciones con superficie superior a 1.000 hectreas, apenas representan algo ms del 1% del total de unidades productivas, aunque comprenden casi el 40% del rea en produccin. En Colombia, el tamao promedio de las plantaciones de palma es de 70 hectreas, extensin que es bastante reducida si se compara con Malasia, primer productor mundial, donde la superficie promedio es de 1.800 hectreas. Dicha extensin tiende a aumentar a ms de 5.000 hectreas en la mayora de las plantaciones recientes. Tabla 42: DISTRIBUCIN DE CULTIVOS DE PALMA POR TAMAO
Tamao en hectreas Menos de 20 Entre 20 y 200 Entre 200 y 500 Entre 500 y 1.000 Entre 1.000 y 2.000 Ms de 2.000 Total en RNP Unidades registradas Nmero 2.657 379 108 63 25 13 3.245 % 81,9 11,7 3,3 1,9 0,8 0,4 100,0 ha 20.243 32.180 37.610 46.013 36.353 53.075 225.474 Superficie % 9,0 14,3 16,7 20,4 16,1 23,5 100,0
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La notoria concentracin de la superficie cultivada con palma es una consecuencia de las caractersticas particulares del funcionamiento de la agroindustria extractora de aceite, pues se estima que el ncleo de produccin que permite un ptimo de eficiencia de su planta est en el rango de 7.000 a 10.000 hectreas.
4.2.4 Formas contractuales en la produccin de palma de aceite

En general, las relaciones entre los agricultores y las plantas extractoras se caracterizan por ser bastante informales. Carecen de instrumentos contractuales formales que las regulen y que aporten estabilidad y seguridad para todas las partes involucradas. De esta forma, una proporcin no cuantificada pero importante, estn sometidas a acuerdos verbales y de buena voluntad. El sistema de suministro de fruto de palma a las plantas extractoras de aceite se organiza de dos maneras: a travs de cultivos que pertenecen o estn asociados con las plantas procesadoras o de cultivos que pertenecen a agricultores independientes y tienen solo una relacin comercial con las plantas. Bajo esta segunda modalidad se cultiva el 62% del total de la superficie en produccin (Tabla 43). Tabla 43: RELACIN ENTRE PALMICULTORES Y PLANTAS EXTRACTORAS
Tipo de Unidad Plantaciones con planta extractora Plantaciones sin planta extractora Total Nacional
Nmero 44 3.201 3.245
Hectreas 85.183 140.291 225.474
4.2.5 Produccin de la caa de azcar

Las condiciones para la produccin de caa de azcar en el Valle del Cauca son excepcionales. Este se ubica a una altitud promedio de 1.000 msnm, tiene una temperatura promedio de 25C; humedad relativa del 76%; una precipitacin anual promedio de 1.000 mm; sus suelos tienen buenas propiedades fsicas y alta fertilidad. Esta regin es una de las cuatro zonas en el mundo donde se puede producir caa en forma continua durante todo el ao y no existe la zafra como sucede en los dems pases y regiones productoras del mundo.
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Actualmente, en el pas existe una superficie de 495 mil hectreas sembradas con caa de azcar. Estas se dividen en dos subsectores bien diferenciados. El primero que ocupa el 59% de esa superficie, se dedica a la produccin de caa para panela17. El otro se concentra en la produccin de caa para azcar, y ocupa el 41% restante del rea sembrada. La diferencia entre los dos tipos de caa no es solamente el uso que se hace de ellas, sino que sus variedades son diferentes en cuanto a productividad y contenido de azcares. En efecto, la produccin promedio en el Valle del Ro Cauca es de 120 t/ha y en las zonas paneleras el rendimiento apenas llega a 37 t/ha. En cuanto al contenido de sacarosa, el de la caa panelera es inferior al de la caa de azcar, aunque ocurre lo contrario en la zona de la Hoya del Ro Surez (Santander y Boyac). Con respecto a la produccin de caa panelera conviene sealar que es uno de los principales renglones de la agricultura colombiana y est integrado fundamentalmente por pequeos agricultores campesinos. Se estima que existen 70 mil unidades productivas dedicadas a este cultivo, as como 15 mil trapiches artesanales. Cerca de 350 mil personas estn vinculadas a esta actividad, lo cual significa que es el segundo generador de empleo agrcola despus del caf (MADR, 2005a). Dado que es un cultivo con gran capacidad de adaptacin a distintos ecosistemas y condiciones productivas, la caa panelera se ha ubicado principalmente en zonas de ladera. Se produce en casi todo el pas durante todo el ao, pero el 70% de la produccin se concentra en Antioquia, Cundinamarca, Nario y en la regin geogrfica de la Hoya del Ro Surez. La posibilidad de vincular el sector de la caa panelera a la produccin de bioetanol ha sido considerada desde un principio como un componente principal de la poltica de promocin de biocombustibles en Colombia. El Gobierno ha apoyado diversas actividades relacionadas con la investigacin y transferencia tecnolgica para elevar la productividad de este cultivo, adems de la organizacin y capacitacin de los agricultores. Tambin ha promovido acciones encaminadas a facilitar la adopcin de modelos de produccin de bioetanol, para lo cual ha financiado el diseo y la instalacin de plantas piloto pequeas que no han funcionado como se esperaba18. De acuerdo con la informacin suministrada por ASOCAA (2009), la produccin de caa de azcar ha crecido sostenidamente. Desde 1980 ha aumentado de 11,5 millones de toneladas mtricas a 22,2 millones en el 2004 (Grfico 42), lo que corresponde a un crecimiento anual del 2,9%. El crecimiento en la produccin de caa fue particularmente acelerado desde 1986 hasta el 2004, con excepcin del ao 2001 en que se registr una cada de la produccin.
17 Alimento energtico que se produce a partir del jugo de la caa, deshidratndolo y solidificndolo en paneles rectangulares. 18 Una planta de bioetanol fue instalada en el municipio de Barbosa, Santander, con una inversin superior a US$ 3 millones y con capacidad de 5.000 l/da, utilizando 200 hectreas de caa panelera. Esta planta tuvo que ser cerrada por la contaminacin de sus vinazas y por su inviabilidad financiera. En la actualidad se discute su entrega a la Universidad Industrial de Santander para que la utilice como planta experimental a nivel de demostracin. Otra planta de caractersticas similares se construye en Frontino, Antioquia, para ser finalmente entregada a la Universidad de Antioquia.
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Durante el ao 2006 permaneci estable, pero experiment una fuerte cada en los dos ltimos aos, a causa del aumento significativo en las lluvias y el conflicto laboral que se present entre los ingenios y los cortadores de caa, a mediados de 2008. Como la cada en el volumen de produccin de caa durante el 2007 y 2008 fue un evento atpico, es razonable esperar que durante los prximos aos se recupere el nivel alcanzado en el perodo 2004-2006, ya que el rea sembrada no result afectada. En efecto, la informacin preliminar de ASOCAA sobre el comportamiento de la produccin de azcar durante 2009 registra un nivel de 23,59 millones de toneladas mtricas, nivel rcord de produccin durante el perodo analizado. Grfico 42: PRODUCCIN DE CAA DE AZCAR
t de Caa
Fuente: ASOCAA (2009).
El crecimiento de la produccin de caa de azcar es el resultado de un aumento sostenido en la superficie plantada, as como de un mejor aprovechamiento de la misma, tal como se puede apreciar en el Grfico 43. Por una parte, el rea sembrada ha mostrado un incremento sostenido durante el perodo analizado, ya que entre 1980 y 2008 creci en un 54,4%, al pasar de 133 mil a 206 mil hectreas.
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Grfico 43: REA CULTIVADA Y COSECHADA DE CAA DE AZCAR
En el Grfico 4-3 se observa que existen tres etapas con un comportamiento marcadamente distinto: Durante la primer etapa, el rea sembrada no tuvo un crecimiento significativo, as durante casi toda la dcada de los 80 en promedio oscil alrededor de 136 mil hectreas. La segunda etapa, entre 1989 y 2002, se registr la mayor tasa de crecimiento en casi tres dcadas, aumentando el rea cultivada en un 41%. Esto se debi a que la caa ocup progresivamente reas que estaban dedicadas a otros cultivos (principalmente soja, sorgo y algodn), debido a la prdida en la rentabilidad de esos cultivos, originado por cambios en la poltica interna tras la apertura econmica. Paralelamente y a partir de 1991, el volumen de exportaciones de azcar empez a crecer significativamente, tras la conquista de nuevos mercados externos, distintos a los tradicionales (pases de la CAN y cuota americana), lo que tambin estimul la expansin de la caa de azcar. En la ltima etapa (a partir de 1999), se produjo una leve reduccin y un estancamiento del rea cultivada, lo que persisti hasta 2006, aunque en los dos aos siguientes recobr su crecimiento. Este estancamiento puede ser el resultado del agotamiento progresivo de las tierras disponibles en el Valle del Ro Cauca. En la actualidad, un mayor crecimiento del rea plantada solo es posible en zonas marginales.
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Cabe mencionar que la puesta en marcha de las plantas de bioetanol a partir del 2005 tuvo poco efecto en el comportamiento del rea sembrada, es decir, su produccin se sustenta en la utilizacin de caas ya sembradas y no ha tenido ningn efecto apreciable sobre el crecimiento del cultivo. En relacin con el rea de caa efectivamente cosechada, se observa en el Grfico 4-3 que esta aument desde 93 mil hectreas en el ao 1980 hasta 185 mil en 2007. Esto significa un crecimiento de cerca de un 98%, mostrando un mejor aprovechamiento del rea destinada al cultivo de la caa especialmente a partir de 1993. No obstante, durante el ao 2008 este indicador cay a 157 mil hectreas, por las razones mencionadas en los prrafos anteriores. Al analizar la productividad del cultivo se observa que ha oscilado en torno a las 120 t/ha. En algunos perodos, particularmente entre 1995 y 2001 esta registr cadas que la llevaron hasta un promedio de 105 t/ha, en parte por deficiencias en el manejo de los cultivos a raz de la crisis generalizada que afect al sector durante esa poca. Sin embargo, recuper su nivel normal el que se ha mantenido relativamente estable durante los ltimos siete aos (Grfico 44). Grfico 44: NDICES DE PRODUCTIVIDAD DE LA CAA DE AZCAR
t Caa/ha 180 160 140 120 100 80 60 40 20 0 t Azcar/ha t Azcar/t Caa
19 80
A pesar de que la productividad del cultivo no ha registrado aumentos importantes, el desempeo productivo del cultivo ha sido sobresaliente si se considera la cantidad de azcar que se obtiene de cada hectrea de caa, el que aument de 8 a 12,4 t/ha entre 1980 y 1992, para luego situarse en niveles superiores a las 13 t/ha a partir de 2002. Este aumento representa un incremento del 60% en la productividad del azcar.
19 96 19 98 20 00 20 02 20 04
19 86
19
19
19
19
20 06 20 08
19 88
82
84
90
92
19
94
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En lo que respecta al rendimiento comercial del cultivo (produccin de azcar por tonelada de caa y que es un indicador de la eficiencia industrial en el proceso de extraccin del azcar de la caa), registr un cambio sostenido desde 1980 hasta la actualidad, creciendo desde 9,4% hasta 11,9% en el ao 2006. Esto se traduce en un crecimiento del 26,6%. Lo anterior significa que los agricultores han logrado generar una cantidad cada vez mayor de azcar por cada hectrea de caa, lo cual muestra una evidente mejora en la productividad del suelo. Esto ha sido un resultado directo de la aplicacin generalizada de prcticas tecnolgicas apropiadas para el cultivo, las que incluyen la creciente utilizacin de variedades de caa con mayor contenido de sacarosa y el uso de variedades ms precoces. Tambin se debe sealar que la incorporacin de tecnologa al cultivo de caa es el resultado de un esquema muy slido de transferencia tecnolgica, liderado por CENICAA y por los propios ingenios para difundir y aplicar las prcticas agronmicas que aumentan el nmero de cortes y acortan el ciclo de maduracin del cultivo. Otro factor que ha sido clave en este proceso es el alto nivel educativo, la formacin agroempresarial, la capacidad innovadora y la solvencia econmica que son caractersticas de los agricultores que se dedican al cultivo de la caa en esta regin.
4.2.6 Estructura agrcola de la produccin de caa de azcar

En el cultivo de la caa de azcar existen unas 2.200 unidades productivas, en las que predominan los medianos agricultores, con un tamao promedio por unidad de 92 hectreas. El 40% de ellas tienen un tamao entre 50 y 200 hectreas, y ocupan el 44% del total del rea sembrada en la regin. Asimismo, casi el 50% de las unidades productivas tienen una extensin inferior a 50 hectreas y en conjunto ocupan el 14% del rea sembrada. Esto sugiere que la participacin de unidades productivas relativamente pequeas es bastante importante y refleja el fenmeno de la divisin continua de los predios, producto de las leyes de herencia (la propiedad de un predio se transfiere progresivamente a un nmero cada vez mayor de herederos). Las unidades de mayor tamao, con reas superiores a 500 hectreas, solo representan el 12,5% del rea total. Las tierras destinadas al cultivo de caa de azcar estn dotadas de una excelente infraestructura de riego, ya que en el 48% del rea sembrada se utilizan fuentes de agua superficiales y en el 16% se utiliza agua de fuentes subterrneas, mientras que una proporcin muy pequea del rea (1,2%) no es irrigada. El resto de la superficie utiliza una combinacin de aguas superficiales y subterrneas. De igual forma, la infraestructura vial y la oferta de servicios bsicos en la zona son buenas.
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4.2.7 Formas contractuales en la produccin de caa de azcar

A diferencia del caso de la palma aceitera, el sistema de suministro de caa de azcar a los ingenios, tanto para la produccin de azcar como de bioetanol, est bastante organizado y su estructura est fundamentada en distintas formas de vinculacin entre los agricultores y las plantas procesadoras. Estas se han estructurado a lo largo de los aos e incorporan elementos comerciales, tcnicos, econmicos, jurdicos y culturales que se adaptan a las condiciones propias de cada modalidad. Un factor determinante de dicha estructura es la forma de propiedad de las tierras vinculadas al proceso productivo. As, los ingenios son propietarios del 24% del rea cultivada con caa. El resto es de propiedad de terceros (Tabla 44). No obstante, del total de tierras de terceros una porcin importante (103 mil hectreas) es administrada directamente por los cultivadores independientes y representa el 51% del rea total. Los ingenios manejan el 49% restante del rea, entre tierras propias, tierras cedidas mediante contratos de cuentas en participacin, tierras arrendadas y tierras delegadas en contratos de administracin. Esta circunstancia resulta porque muchos propietarios prefieren ceder el manejo de sus tierras para que los ingenios se encarguen de todas las actividades productivas. Tabla 44: CULTIVOS DE CAA SEGN TENENCIA
Superficie ha 152.542 102.936 33.045 10.446 6.115 48.259 200.801 24 100 % 76
Propiedad de las tierras Tierras agricultores Administracin directa Cuentas en participacin Arrendamiento Administracin directa Tierras de ingenios Total
Fuente: CENICAA (2000), con informacin actualizada al 2008 obtenida directamente de la institucin.
Una caracterstica particular de la produccin de caa de azcar en esta regin es que son pocos los casos en los que no existe un contrato formal entre agricultores e industrias (menos del 4% de las hectreas sembradas), situacin poco comn en la agricultura colombiana, que se caracteriza por un manejo informal de estas relaciones.
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El precio de la caa es siempre una funcin del precio del azcar y por tanto, no existe un precio de caa propiamente tal que se forme libremente por las condiciones de oferta y demanda de un mercado. Su modalidad de pago configura un tpico contrato de riesgo compartido y es una forma universalmente utilizada para determinar la remuneracin a los caeros en muchos de los pases productores de azcar19. A continuacin se describen los tipos de contratos mencionados arriba20: Contratos de compraventa En primer trmino, los contratos de caa de azcar se aplican a los agricultores que realizan directamente y por su cuenta las labores propias de la produccin, tales como la preparacin de las tierras y la dotacin de la infraestructura requerida; pagar los costos del proceso productivo; aplicar las prcticas agronmicas de acuerdo con los parmetros recomendados por CENICAA. En su calidad de proveedores independientes, tienen una relacin estrictamente comercial con los ingenios. En dichos contratos, el pago de la caa se pacta generalmente en un nivel fijo de 58 kg de azcar por tonelada de caa, cifra que tiene su base en el contenido de sacarosa que posee la caa (11,6% en las condiciones de la regin del Valle del Ro Cauca). As el 50% del rendimiento total en kilogramos de azcar corresponde a la remuneracin de los proveedores de caa y el 50% restante se paga a los ingenios por el servicio de procesamiento. En consideracin a que el ingreso de los agricultores e industriales se fija con base en el mercado del azcar, el contenido de sacarosa de la caa, y no su peso, es el verdadero determinante para la remuneracin al agricultor21. Por lo tanto, toda actividad de corte, manipuleo y transporte que afecte este parmetro, influye directamente en las condiciones contractuales. El plazo de estos contratos de compraventa est ntimamente asociado al ciclo productivo del cultivo. Generalmente se pactan a un trmino coincidente con la duracin de las cepas, aproximadamente 8 aos. En la mayora de los casos se establecen clusulas de exclusividad para la venta de la caa. Contratos de cuentas en participacin En este caso el propietario entrega su tierra al ingenio, para que este se haga responsable desde la siembra hasta la cosecha de la caa. Contrario a lo que sucede en los contratos de compraventa, los dueos de las tierras no participan de manera
19 Ver el estudio de Todd M., G. Sorber and P. Dignes. 2004. Cane Payment Systems in Sugarcane, Segunda Edicin. Blackwell Publishing. Oxford, Inglaterra. Ver tambin estudio de la Organizacin Internacional del Azcar (ISO). 2006. Anlisis de los Sistemas de Pago de Caa y Remolacha. Londres, Inglaterra. 20 La descripcin del sistema de pago utilizado en Colombia es tomada del estudio de ASOCAA elaborado por Rosas y Tobn (2008). 21 Alrededor del 48% del total del rea cultivada bajo la modalidad de contratos de compraventa ya incluyen clusulas de pago que considera la productividad expresada en contenido de sacarosa.
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alguna en el proceso productivo. Los ingenios asumen plenamente el conjunto de labores requeridas para la produccin de la caa de azcar, as como la totalidad de sus costos. Los propietarios de la tierra reciben una remuneracin que tambin est referida a un cierto nmero de kilogramos de azcar por tonelada producida en el predio. Comnmente, el parmetro o valor de referencia utilizado es de 25 kg de azcar por tonelada de caa. De la misma forma que para la modalidad de compraventa, el pago de la caa en los contratos de cuentas en participacin vara segn la capacidad de produccin de cada predio y los costos de las actividades de corte y transporte. Es por esa razn que existen rangos de pago desde los 20 kg, hasta niveles superiores a 35,3 kg, despus de los ajustes y descuentos correspondientes. Para esta tipo de contrato existe un factor adicional que tambin condiciona los trminos de cada negociacin. Es el referido al valor de las inversiones de adecuacin de los predios que, con alguna frecuencia, se incorporan en los contratos de cuentas en participacin. Se trata en esencia de facilitar que los ingenios realicen a su costo, obras de adecuacin, bsicamente de nivelacin, riego y drenaje, cuyo valor se descuenta al valor de referencia ya sealado. La duracin de los contratos de cuentas en participacin tradicionalmente se pacta a un plazo fijo de 10 aos. Al final del perodo las cepas de la caa de azcar pasan a ser propiedad del dueo de la tierra. Contratos de arrendamiento de tierras Bajo esta modalidad los propietarios de la tierra reciben un valor fijo o canon de arrendamiento por hectrea sembrada, el que se pacta en un cierto nmero de kilogramos de azcar. El parmetro de referencia utilizado es 120 kilogramos de azcar por mes por hectrea arrendada, aunque tambin se firman contratos en los que se pactan cifras diferentes, con una dispersin an mayor que en las dos modalidades anteriores. Contratos de administracin de tierras Finalmente, los contratos de administracin se aplican a un nmero muy reducido y especial de proveedores, casi siempre vinculados de manera directa a la propiedad de los ingenios. Consiste en ceder la administracin del cultivo a un ingenio para que este se encargue de la siembra, mantenimiento y cosecha de la plantacin, a cambio de una especie de comisin. Esta comisin es un porcentaje determinado del costo total de las actividades que realiza el ingenio. Usualmente se pacta entre el 5% y el 8% del total. Se puede afirmar que en todos los contratos el pago de la caa est referido a un cierto nmero de kilogramos de azcar por tonelada de caa producida. Para cada una de ellas existe un parmetro de referencia que constituye una gua para las negociaciones individuales, las cuales se ajustan por diversos factores tcnicos y econmicos inherentes al proceso productivo de la caa de azcar. Cabe mencionar que bajo cualquiera de las modalidades contractuales, el bagazo de la caa y la miel
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final (o melaza) son subproductos del proceso industrial y por ello se consideran de propiedad de los ingenios. Las relaciones entre agricultores e ingenios se han consolidado tambin sobre la base de factores de competencia, conveniencia y confianza mutua, que junto a aspectos culturales y familiares, han construido una estructura econmica slida y de mucha trascendencia social.
4.3 Segundo eslabn: Transformaciones agroindustriales de la materia prima

4.3.1 Transformacin del fruto de la palma en aceite crudo
En Colombia existen 53 plantas extractoras de aceite del fruto de la palma, la mayora de las cuales tienen una capacidad de procesamiento inferior a 25 t/h (solo 13 de las 53 plantas tienen una capacidad mayor). Comparativamente, en Malasia la capacidad promedio es cerca de 30 t/h y en Indonesia es alrededor de 40 t/h. Actualmente, cada planta procesa en promedio la produccin de 4.250 hectreas, lo que dista mucho del tamao ptimo. Esto sugiere que existe una capacidad de procesamiento en exceso y que el tamao promedio de las plantas es demasiado pequeo para cumplir con niveles mnimos de eficiencia. Se estima que el ndice de utilizacin de la capacidad instalada por extractora apenas llega al 52%, introduciendo factores adicionales de ineficiencia y mayores costos de procesamiento (MADR, 2005b). Para que una planta extractora pueda ser eficiente y asegure el uso adecuado de insumos, productos y subproductos, se considera que el ptimo de procesamiento debiera ser de 30 t/h de fruto de palma. La razn fundamental se refiere a la posibilidad de incorporar una turbina en el proceso. La turbina permite transformar el vapor generado por la caldera en electricidad, con lo que se pueden reducir costos e integrar procesos para aprovechar los subproductos y, eventualmente, comercializar los excedentes de electricidad a las comunidades circundantes o a redes cercanas. Segn los fabricantes de las plantas extractoras, por debajo de estos niveles las turbinas disponibles son costosas y resultan ineficientes. En la Tabla 45 se muestran las opciones de operacin de este tipo de extractoras, de acuerdo con el nmero de turnos de trabajo que pueden utilizar. Una planta de 30 t/h puede operar con un nivel medio de eficiencia si procesa la fruta producida por 7 mil hectreas de palma y con alta eficiencia si la abastecen entre 7 y 10,5 mil hectreas.
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Tabla 45: OPERACIN DE UNA PLANTA EXTRACTORA DE ACEITE
Concepto Toneladas por da Toneladas por ao Hectreas
8 h/da 240 76.800 3.500
16 h/da 480 153.600 7.000
24 h/da 720 230.400 10.500
Nota: Capacidad de procesamiento de 30 toneladas de fruto, por hora, durante 320 das por ao.
Las plantaciones de palma se deben ubicar alrededor de las plantas extractoras, formando ncleos que faciliten la coordinacin entre los procesos agrcolas y la primera fase de transformacin industrial. Esto porque los cultivos producen sus frutos en forma continua durante todo el ao y porque ellos deben ser procesados lo antes posible para prevenir su deterioro por el aumento de la acidez (10-12 horas despus del corte). Por consiguiente, el tamao de los cultivos, la distancia entre estos y las plantas, la disponibilidad de vas de comunicacin que los conecte y las facilidades logsticas para el transporte del fruto cosechado, son factores determinantes para la organizacin de la industria, as como para asegurar que las extractoras sean ubicadas en zonas donde existe produccin suficiente para la plena utilizacin de su capacidad instalada, circunstancia que no en todos los casos ha sido garantizada. Por esta estratgica interdependencia es que se ha incentivado a los procesadores para que recurran a alianzas con los propietarios de las tierras que se encuentren disponibles. De esta manera, nuevos agricultores participan del proceso e incrementan los volmenes de fruto de palma requeridos por las plantas. No todas las extractoras tienen la capacidad de asumir el costo de sembrar la totalidad del cultivo, pues las inversiones en el establecimiento de la palma pueden llegar a ser cuantiosas (3.600 US$/ha sin contar el costo de la tierra). Las alianzas se han realizado con diferentes tipos de productores e incluyen grandes empresarios, as como medianos y pequeos propietarios. Ellas se han orientado hacia objetivos de distinta naturaleza que atienden tanto a factores relacionados con la eficiencia y la productividad, como a factores de estabilidad econmica y social en las zonas de expansin del cultivo. En estas alianzas se establece una relacin de mutua conveniencia entre un promotor o gestor, que en la mayora de los casos es una empresa palmera integrada a la fase de extraccin, con un conjunto de pequeos agricultores que se unen para participar en forma organizada en el proceso productivo, compartiendo los riesgos y beneficios derivados de dicho proceso (IICA, 2006).
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Tanto los gestores como las organizaciones de agricultores obtienen beneficios concretos de este tipo de relacin, entre las que destaca: Mayor estabilidad y seguridad, as como mejores posibilidades de aumentar los ingresos de los miembros de las alianzas. Los productores pertenecen a una organizacin con fines productivos, que tiene vocacin de permanencia y reglas aceptadas por todos, donde el acceso a los mercados de los productos est virtualmente asegurado y se obtienen servicios complementarios de orden econmico y social. Acceso a crditos y al ICR que es un incentivo fundamental para subsidiar en un 40% el costo del establecimiento de la plantacin de palma. Fuera de este tipo de alianzas resulta improbable obtener financiacin para un proyecto individual. Los crditos que financian las alianzas tienen acceso al Fondo Agropecuario de Garantas (FAG), el que cubre hasta el 80% del valor del crdito concedido para la siembra y mantenimiento del cultivo. Adems, en algunos casos el promotor o gestor avala el 20% restante. Acceso a tecnologa y a servicios de asistencia tcnica para elevar la productividad de los cultivos. Las alianzas siempre aportan este componente ya sea directamente o por ofertas de las grandes plantaciones o plantas extractoras vinculadas al proyecto. Promueven el acceso de los pequeos agricultores a la propiedad de activos productivos, pues en algunos casos los promotores han transferido la propiedad de las tierras a los campesinos o apoyan los procesos de titulacin o legalizacin de la propiedad en su favor. De igual manera, las alianzas con mayor grado de desarrollo han promovido el acceso de los pequeos agricultores a la propiedad accionaria de las plantas extractoras, las que en un caso llega hasta el 49% de la misma. Acceso a servicios sociales complementarios, especialmente vivienda, y otras actividades que promueven el crecimiento personal, familiar y social de los miembros de las alianzas. Esto aporta al mejoramiento de la calidad de vida y fortalece la confianza mutua entre las partes. Por su parte, los promotores o gestores tambin obtienen beneficios concretos, siendo el principal el de asegurar y estabilizar el suministro de la materia prima y contribuir a incrementar el uso de la capacidad ociosa de las plantas. Adems, los promotores pueden acceder, bajo ciertas condiciones, a un aumento del 20% al 40% del porcentaje de cobertura del ICR sobre las inversiones, igual al que corresponde a los pequeos productores, maximizando as el aprovechamiento del apoyo estatal para el cultivo de palma. Otro beneficio de los promotores es la reduccin de los costos que implicara el asumir por cuenta propia una mayor participacin en el cultivo de la palma. Con estas alianzas mantiene una estructura empresarial ms liviana, pero con cierto grado de seguridad en la cantidad y calidad de la materia prima disponible para sus plantas. Esto ltimo es posible dada su activa participacin en el establecimiento de
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los cultivos, en la asistencia tcnica a sus aliados y en el acompaamiento tcnico y la capacitacin para organizar la produccin de manera que resulte conveniente para ambas partes. Finalmente, las alianzas han demostrado ser un instrumento con mucho potencial para mejorar el entorno sociopoltico de las zonas donde se desarrollan. Adems, son un objetivo para las actividades de responsabilidad empresarial, todo lo cual genera mejores posibilidades de estabilidad y sostenibilidad para las empresas que las promueven. Las alianzas productivas pueden ser un instrumento que no reduce la competitividad de la cadena. Existen indicios de que los costos de establecimiento de las plantaciones de palma, as como los unitarios de produccin, tienden a ser menores en las explotaciones de tipo familiar (IICA, 2006). Este hallazgo refuerza la idea de que los pequeos agricultores pueden participar activa y eficientemente en el aprovechamiento de las economas de escala que se generan en un proyecto de plantaciones palmeras, lo que contribuye positivamente a incrementar la competitividad de la actividad agroindustrial. Adems, las alianzas han servido para avanzar en la formalizacin de las relaciones contractuales en un sector que se caracteriza por ser altamente informal, lo cual es ms valioso an, cuando se tratan de establecer reglas claras para fortalecer la integracin entre grandes empresarios y pequeos agricultores. Importante tambin es que se pueda avanzar en la formalizacin, estandarizacin y comprensin de sus vnculos comerciales de largo plazo. Las unidades de palma que se han desarrollado bajo esta modalidad, no son totalmente independientes ni sujetas a bajos estndares de mantenimiento, que caracteriza a muchos de los pequeos cultivadores de Malasia e Indonesia. Por el contrario, por voluntad propia del pequeo agricultor, los cultivos quedan bajo la supervisin experimentada del promotor. Este aspecto es muy importante en lo referente a los programas de adecuacin, abonamiento y mantenimiento del cultivo. Sin duda, la experiencia colombiana en esta materia es interesante y constructiva. Las alianzas deben ser adoptadas como un elemento central de las polticas, orientadas a garantizar la distribucin equitativa de los beneficios obtenidos con el desarrollo de la produccin de biocombustibles o de cualquier otro producto del sector agropecuario que se pretenda estimular. En las nuevas fronteras donde no es posible implantar el modelo de las alianzas, se deben considerar esquemas como el modelo MF-S. Es as que durante los ltimos aos las alianzas con pequeos productores han tenido un desarrollo notable, ya que unas 62 mil hectreas han sido sembradas bajo este esquema. Esta cifra representa aproximadamente un tercio del rea sembrada en todo el pas entre los aos 2000 y 2008 (180 mil hectreas). Como resultado del rpido crecimiento de la palma, la produccin de aceite y de palmiste se ha visto incrementada. En particular, la de aceite crudo ha mostrado una tendencia marcadamente creciente durante los ltimos veinte aos, al pasar
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de cerca de 232 mil toneladas en 1989 a un mximo de 778 mil toneladas en el ao 2008, lo que representa un crecimiento de cerca del 6,5% anual (Grfico 45). Grfico 45: NDICES DE PRODUCTIVIDAD DE LA PALMA
t Fruto/ha
t Aceite Crudo/ha
t Aceite /t Fruto
ndice
Fuente: Elaboracin propia con datos de FEDEPALMA (2009)(b).
La rpida evolucin de la produccin de aceite de palma ha permitido mantener una tasa aceptable de aumento en el consumo interno, ya que el consumo per cpita creci de 9 kg en la primera parte de la dcada de los 90 a 10,3 kg en los ltimos cinco aos. Adicionalmente, la creciente oferta del aceite ha generado un volumen importante de excedentes exportables, la que alcanz un mximo de 341 mil toneladas en 2007 y luego se ubic en 318 mil toneladas en 2008. Como consecuencia de lo anterior, en los ltimos cinco aos las exportaciones representaron hasta un 40% de la produccin de aceite crudo de palma (Grfico 46).
(b) Comunicacin personal con FEDEPALMA (2009), Boletn Estadstico Mensual del Sector Palmero. Unidad de Planeacin y Desarrollo Sectorial, actualizado el 9 de abril de 2010. La cifra preliminar de produccin para el ao 2009 fue 802.300 toneladas, sujeta a su actualizacin con la informacin de auditora.
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Grfico 46: PRODUCCIN, CONSUMO APARENTE Y EXPORTACIONES DE ACEITE DE PALMA
t Aceite Crudo
Fuente: Elaboracin propia con datos de FEDEPALMA (2009)(c).
4.3.2 Transformacin del aceite crudo de palma en biodisel

En Colombia, la produccin de biodisel se inici a nivel experimental durante el primer semestre de 2008 y comenz ese mismo ao a ser mezclado con disel a escala comercial. Si bien se realizaron esfuerzos para promover la produccin de este biocombustible a travs del uso de distintas materias primas22, en la actualidad la totalidad de su produccin es a partir del aceite de palma.
(c) Comunicacin personal con FEDEPALMA (2009), Boletn Estadstico Mensual del Sector Palmero. Unidad de Planificacin y desarrollo sectorial, actualizado el 9 de abril de 2010. 22 Algunas actividades incipientes se han adelantado para estimular el uso de la higuerilla, jatropha o algas, pero sus posibilidades son bastante remotas en el corto plazo.
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Tabla 46: PLANTAS PARA FABRICAR BIODISEL EN COLOMBIA: EXISTENTES

Capacidad t/ao Norte, Codazzi Norte, Santa Marta Norte, Santa Marta Oriental, Facatativ Central, Barranca Bermeja Norte, Barranquilla Oriental, San Carlos de Guaroa, Meta Total Oleoflores Odn Energy Biocombustibles Sostenibles del Caribe Bio D Escodisel de Colombia Clean Energy Aceites Manuelita 7 plantas 50.000 36.000 100.000 100.000 100.000 30.000 100.000 516.000 Superficie ha 11.111 8.000 22.222 22.222 22.222 7.000 22.222 114.999 En operacin fecha ene-08 jun-08 mar-09 feb-09 jun-10 jun-10 jul-09
Regin
Inversionista
Fuente: Elaboracin propia en base a datos de la Federacin Nacional de Biocombustibles (2010).
Actualmente existen siete plantas de biodisel, distribuidas en las zonas norte, central y oriental del pas. En la Tabla 46 se muestran los proyectos existentes para fabricar biodisel, mismos que tienen una capacidad productiva nominal conjunta de 516 mil toneladas anuales, casi el doble de la capacidad existente hasta mediados del 2009.
4.3.3 Transformacin de la caa en azcar y su consumo aparente

La produccin de azcar en Colombia ha tenido un crecimiento importante en las ltimas dcadas, ya que se increment de 1,2 milln de toneladas en 1980 a 2,7 millones en 2004. Esto significa un crecimiento del 120% durante dicho perodo (expresado en toneladas equivalentes de azcar crudo23). No obstante, a partir del ao 2005 se registr una fuerte disminucin en la produccin de azcar, hasta llegar a un nivel de 2 millones de toneladas en 2008. Lo anterior significa una reduccin del 25% con respecto al nivel mximo registrado en 2004 y representa una diferencia de aproximadamente 700 mil toneladas, como se observa en el Grfico 47.
23 Aunque la produccin y comercializacin del azcar se realiza en diferentes tipos de productos (crudo, blanco, refinado, etc.), para efectos comparativos, en este documento todas las unidades se convierten a toneladas equivalentes de azcar crudo.
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Grfico 47: PRODUCCIN Y CONSUMO APARENTE DE AZCAR

Produccin Consumo aparente
3,000,000
2,500,000 2,000,000 t Azcar Crudo
1,500,000 1,000,000 500,000 0

80 19 81 19 82 19 83 19 84 19 85 19 86 19 87 19 8 19 8 89 19 90 19 91 19 92 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98 19 99 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20 05 20 06 20 07 20 08 19
Fuente: Elaboracin propia con datos de ASOCAA (2009).
La cada en la produccin de azcar se relaciona directamente con el cambio en el rgimen de lluvias y la reduccin en el rea cosechada por el conflicto de los corteros de caa en el 2008. Sin embargo, no son los nicos factores que influyeron. Tambin lo fue la puesta en marcha de las plantas productoras de bioetanol en el tercer trimestre de 2005, puesto que los jugos de caa destinados originalmente a la produccin de azcar comenzaron a utilizarse para la produccin del biocombustible. A pesar de lo anterior, el consumo aparente de azcar (toneladas equivalentes de azcar crudo) ha mantenido una tendencia creciente, aumentando de un nivel cercano a 1 milln de toneladas en la primera mitad de la dcada de los ochenta, hasta 1,6 milln de toneladas en los ltimos cinco aos. Se puede concluir entonces que desde 1987 la agroindustria azucarera colombiana viene generando importantes excedentes de exportacin. El volumen colocado en los mercados no tradicionales se cuadruplic al pasar de un nivel promedio de cerca de 300 mil toneladas a un mximo de 1,29 millones de toneladas en el ao 2003. Esta produccin excedentaria ha sido el factor principal del crecimiento de la produccin de azcar en Colombia y de su rpida expansin hacia los mercados del exterior. Sin embargo, tal como se ilustra en el Grfico 48, las exportaciones se han
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reducido a partir de 2004, alcanzando un nivel cercano a 480 mil toneladas, similar al registrado en 1992. Grfico 48: EVOLUCIN DE LOS MERCADOS Y PRODUCCIN DE BIOETANOL
1,800,000 1,600,000 1,400,000 1,200,000 t Azcar Crudo 1,000,000 800,000 600,000 400,000 200,000 0
19 80 19 81 19 82 19 83 19 84 19 85 19 86 19 87 19 88 19 89 19 90 19 91 19 92 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98 19 99 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20 05 20 06 20 07 20 08
Es claro que existe una correlacin directa entre el inicio de la produccin de las plantas de bioetanol y la disminucin en los volmenes exportados, pues ha sido precisamente el propsito de la industria, sustituir dichas ventas de azcar por produccin de bioetanol para mezclar con gasolina destinada al mercado interno, sin que se genere un impacto negativo sobre el consumo de azcar en la poblacin colombiana. En este sentido, las ventas al mercado interno han aumentado en 200 mil toneladas entre el 2003 y el 2008, mientras que para la produccin de bioetanol se han requerido cerca de 360 mil toneladas por ao de equivalente de azcar crudo. Estos dos conceptos, junto con la ya explicada reduccin en los niveles de produccin de caa de azcar durante los aos 2007 y 2008, responden a las causas de la cada en las exportaciones durante el perodo mencionado. Se puede concluir entonces que ni la utilizacin de jugos y mieles de caa para la produccin de bioetanol, ni la consecuente reduccin en la produccin y exportacin de azcar a partir de 2005, generaron efecto sobre la disponibilidad
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del alimento en el pas o sobre el consumo de azcar por parte de la poblacin colombiana. Por el contrario, el nivel de consumo aparente ha mantenido un sostenido aumento durante los ltimos tres o cuatro aos, no solo porque las ventas de los ingenios dirigidas al mercado interno han mostrado idntica tendencia, sino tambin porque las importaciones de azcar han aportado en forma creciente a la disponibilidad total del alimento. Si bien en trminos relativos la contribucin de las importaciones ha sido marginal, es importante sealar que a partir de 2001 las importaciones de azcar han tenido un crecimiento notable, de tal forma que actualmente registran un nivel que en 2008 alcanz algo ms del 8,5% del consumo aparente total (Grfico 49). Grfico 49: IMPORTACIONES DE AZCAR A COLOMBIA
180,000 160,000 140,000 120,000

t Azcar Crudo
100,000 80,000 60,000 40,000 20,000 0

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Las importaciones de azcar registraron dos perodos de muy rpido crecimiento. En el primero (aos 2000 a 2003), los precios internacionales del azcar blanco se incrementaron significativamente y las exportaciones tambin se aceleraron en forma notable. Esto sugiere que cuando los precios internacionales crecen, aumentan las exportaciones, pero tambin las importaciones, en especial de pases vecinos o de aquellos con los cuales existen acuerdos comerciales (casi la mitad del azcar blanco que lleg a Colombia en ese perodo provena de Ecuador y de Bolivia).
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El segundo perodo durante el cual crecieron las importaciones estuvo entre los aos 2005 y 2007. Esto coincidi con la entrada en operacin de las plantas productoras de bioetanol, por lo que no se puede descartar que haya ocasionado la mayor demanda interna de caa y, en consecuencia, haya generado una reduccin en las exportaciones y/o un aumento en las importaciones de azcar para consumo directo. Si bien la estructura del abastecimiento interno de azcar ha variado con la entrada en produccin de las plantas de bioetanol, existen dos factores que deben ser considerados simultneamente. El nivel de dependencia del mercado externo para asegurar el abastecimiento interno de azcar an es bastante reducido y, a pesar de la cada registrada a partir del ao 2004, el nivel de produccin de azcar sigue siendo excedentario, pues las exportaciones superan ampliamente a las importaciones y el balance comercial es claramente positivo.
4.3.4 Transformacin de la caa de azcar en bioetanol

La produccin de bioetanol se ha realizado exclusivamente a base de caa de azcar, razn por la cual las plantas productoras del biocombustible se han ubicado en la regin del Valle del Ro Cauca24, en la cual se encuentra establecida desde hace ms de un siglo la agroindustria sucro-alcoholera colombiana. Hasta el momento, no parece clara la viabilidad de la produccin de alcohol combustible a partir de otras materias primas como la remolacha o yuca. La justificacin est dada por su baja eficiencia y competitividad frente a la caa de azcar. Solo existe una iniciativa pequea en Puerto Gaitn para producir bioetanol a partir de 1.000 hectreas de yuca. A pesar de los esfuerzos por utilizar tambin caa panelera, gran parte de las iniciativas de inversin en las zonas paneleras se encuentran en proceso de estructuracin tcnica y financiera, sin haber logrado hasta ahora niveles de produccin que les permita participar plenamente en el mercado nacional de biocombustibles. El proyecto del Ro Surez, que an no est en funcionamiento, es una posibilidad para cubrir parte de la futura demanda de bioetanol. Tiene una capacidad diaria nominal de 300 mil litros, utilizando 40 mil hectreas de caa panelera. Sin embargo, aqu surge la preocupacin por el impacto de esta iniciativa sobre la seguridad alimentaria, pues se estara menguando la produccin de panela, que constituye una fuente energtica humana e integra la canasta tradicional de consumo del campesino en Colombia. La agroindustria sucro-alcoholera est integrada por trece ingenios (Cabaa, Carmelita, Central Castilla, Incauca, Manuelita, Mara Luisa, Mayagez, Pichich, Providencia, Riopaila, Risaralda, San Carlos y Tumaco), con la vinculacin de ms de 2.200 unidades que se dedican a la produccin de caa de azcar, generando 36 mil empleos directos y cerca de 220 mil empleos indirectos.
24 Todas las referencias a caa de azcar para bioetanol se refieren a la caa utilizada por la industria azucarera ubicada en dicha regin, a menos que se indique lo contrario.
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En Colombia operan 6 destileras de bioetanol de caa de azcar (Tabla 4-7), con una capacidad nominal instalada de 1,07 millones l/da, equivalentes a 942 mil l/da reales, considerando que las plantas operan 320 de los 365 das del ao. Tabla 47: PLANTAS PARA FABRICAR BIOETANOL EN COLOMBIA: EXISTENTES Y EN CONSIDERACIN
Existentes Miranda, Cauca Palmira, Valle Palmira, Valle Candelaria, Valle La Virginia, Risaralda Canta Claro, Puerto Lpez Total Inversionista Incauca Providencia Manuelita Mayagez Risaralda GPC 6 plantas Capacidad l/da 250.000 300.000 250.000 150.000 100.000 25.000 1.075.000 Superficie ha 11.942 9.287 8.721 6.587 3.004 1.200 40.741 En operacin fecha -
En consideracin Pivijay, Magdalena Ro Surez, Santander (caa panalera) Puerto Gaitn, Meta (yuca) Valle, R. La Vieja, Quindo Valle, Candelaria Total
Inversionista Merhav S.A Alcohol del Ro Surez GPT AQA S.A Ampliacin Mayagez 6 pantas
Capacidad l/da 300.000 300.000 20.000 150.000 150.000 1.220.000
Superficie ha 10.667 40.000 5.333 5.333 72.000
En operacin fecha 2012 2012 2012 2010 dic-11 -
Fuente: Elaboracin propia en base a informacin de expertos del sector y a datos de la Federacin Nacional de Biocombustibles (2010).
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A junio de 2010 la capacidad productiva de bioetanol alcanzaba los 942 mil l/da reales, capacidad que podra aumentar hasta finales del ao en 131,5 mil l/da reales, logrando un nivel mximo de 1,07 milln l/da. Pese a esta realidad, el Gobierno ha hecho un planteamiento para establecer una mezcla E20, equivalente a 2,75 millones l/da, para el ao 2012, en lugar de la mezcla E12 planteada originalmente en el PNBc. Surge as la interrogante de si existe suficiente caa de azcar para atender el nuevo nivel de demanda. Con la productividad del Valle del Cauca, suplir esos requerimientos diarios de bioetanol precisa la produccin de unas 128 mil hectreas, ms de la mitad del rea sembrada actualmente en esa zona. Si bien se observa un inters de los inversionistas por prcticamente duplicar la capacidad de procesamiento alcoholera en Colombia, la principal limitante para alcanzar los nuevos niveles de mezcla planteados por las autoridades, continuar siendo la disponibilidad de la materia prima.
4.4 Tercer eslabn: Distribucin y comercializacin

La ley colombiana establece que los biocombustibles deben ser mezclados con los respectivos combustibles petroleros por los distribuidores mayoristas, y estos a su vez podrn vender las mezclas solo a las estaciones de servicio o bombas de expendio minoristas, a los grandes consumidores o a otras distribuidoras mayoristas. El distribuidor podr realizar las mezclas utilizando el procedimiento que estime conveniente, siempre que se garantice la calidad del producto final. Figura 41: CADENA DE DISTRIBUCIN DE BIOCOMBUSTIBLES
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Como se observa en la Figura 41, las plantas de biodisel y destileras de bioetanol venden los biocombustibles a las distribuidoras mayoristas, las que los almacenan en tanques especiales para luego realizar las mezclas establecidas por el MME. Los distribuidores minoristas deben a su vez efectuar un control de calidad de las mezclas recibidas, as como del lugar de almacenaje, previa su venta al pblico.
4.5 Cuarto eslabn: Sector consumidor

4.5.1 Consumo proyectado de biodisel
Hasta ahora el aceite crudo de palma destinado a la produccin de biodisel se ha sustrado en buena parte de las exportaciones y la diferencia se cubri con el crecimiento de la produccin nacional. Lo que es importante para establecer el grado de sustitucin entre el aceite crudo exportado y el biodisel para consumo interno, es la relacin entre el precio del biocombustible y el precio del aceite exportable. De igual manera, se debe evaluar el costo de sacrificar progresivamente la participacin del aceite en los mercados internacionales. Para ilustrar esta situacin se presentan en la Tabla 48 las proyecciones del crecimiento de la demanda de biodisel correspondientes al perodo 2009-2015, calculado sobre la base del calendario previsto por el Ministerio de Agricultura. Tabla 48: DEMANDA DE ACEITE DE PALMA PARA BIODISEL
Concepto Demanda disel (barril/ da) Mezcla Demanda de biodisel (barril/ da) Demanda de biodisel (t/ao) CPO* (t/ao) Rendimiento (t/ha) Hectreas
*
2009 110.051 B5 5.289 268,5 274,5 3,6 76.258
2010 113.684 B10 10.941 555,4 567,9 3,7 153.492
2011 117.342 B10 11.310 574,1 587,1 3,7 158.665
2012 121.079 B20 23.367 1.186,2 1.212,9 3,8 319.192
2013 125.601 B20 24.272 1.232,1 1.259,9 3,8 331.543
2014 130.587 B20 25.269 1.282,8 1.311,6 3,8 345.167
2015 135.786 B25 32.886 1.669,5 1.707,0 4,1 416.344
CPO =Crude Palm Oil o aceite crudo de palma, por sus siglas en ingls.
Fuente: Elaboracin propia, en base a proyecciones de la UPME (2008).
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Teniendo en cuenta que a partir del ao 2009 se hizo plenamente efectiva la mezcla B5, se estima que 274,5 mil toneladas de aceite crudo se destinaron a la produccin de biodisel, meta que se pudo alcanzar fcilmente con la utilizacin de una porcin importante de las exportaciones, adems de existir capacidad instalada suficiente de plantas procesadoras. Segn proyecciones de FEDEPALMA25, las ventas de biodisel en el mercado domstico pueden crecer en promedio 12.700 t/ao durante los prximos tres aos, mientras que la produccin de aceite se puede incrementar en cerca de 136 mil t/ao en igual perodo. De esta forma, se estara generando una disminucin transitoria de los excedentes exportables de aceite durante los primeros aos de aplicacin de la mezcla B5. Al terminar dicho perodo su volumen se volvera a recuperar. Este es el motivo principal por el cual se estima que existe suficiente disponibilidad de materia prima para avanzar en la transicin hacia una mezcla del 10%, prevista para entrar en vigor a partir del 2010. Para esta mezcla se necesitaran 568 mil t/ao de aceite crudo de palma suplidos de la forma ya descrita, adems de 153 mil hectreas en produccin. Actualmente las plantas de biodisel en funcionamiento ya alcanzan un nivel nominal de produccin de 516 mil toneladas por ao. La posibilidad de aplicar una mezcla de biodisel superior al 10% parece bastante remota y depende de la cantidad de rea nueva que se logre sembrar de palma durante los prximos aos. Si bien la mezcla B20 est prevista para 2012, se observa claramente que la demanda de aceite crudo que se requiere, es prcticamente imposible de atender, ya que se afectara sustancialmente el abastecimiento del mercado interno, con evidentes consecuencias sobre la seguridad alimentaria. Con la palma ya sembrada, se calcula que para el 2012 podrn estar en produccin cerca de 343 mil hectreas y que la produccin anual se ubicara en alrededor de 1,34 millones de toneladas de aceite crudo. Dado que la mezcla B20 requiere de 1,21 milln de toneladas de aceite y que casi 320 mil hectreas tengan que destinar su produccin a las plantas de biodisel, la mayor parte de la produccin de aceite se comprometera en el procesamiento del biocombustible y solo quedaran disponibles 130 mil toneladas para el consumo humano.
4.5.2 Consumo proyectado de bioetanol

La estrategia de producir bioetanol sustituyendo las exportaciones de azcar conlleva algunas limitaciones que es importante considerar. Por una parte, para alcanzar la meta de una mezcla de 15% (E15) en el 2010 y 2011, se requiere una produccin de aproximadamente 750 millones l/ao, segn las proyecciones de demanda de combustibles publicadas por la UPME (2008). Tal como se presenta en la Tabla 49, la produccin de bioetanol alcanz en el ao 2008 un mximo de 258 millones de litros, mismos que cubren solo el 34% de la mencionada meta.
25 Mesa-Dishington J. Biodisel de Palma, una Realidad en Colombia. Cartagena, Colombia. FEDEPALMA. En: Conference & Expo III. Cartagena, Colombia. 14 de marzo de 2007.
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Tabla 49: PRODUCCIN DE BIOETANOL EN COLOMBIA (Miles l)

Ao 2005 2006 2007 2008 Produccin 28.953 268.544 274.832 258.086 Fuente: ASOCAA (2009). Ventas 23.559 258.544 279.673 249.736 Existencias 4.607 13.071 4.805 13.185
Se estima que la produccin anual de las plantas instaladas actualmente es de un mximo de 352 millones de litros, nivel inferior al requerido an para la mezcla E10 prevista para el 2009. Ahora bien, con un rendimiento de bioetanol de 75 l/t de caa, se requieren anualmente aproximadamente 6,9 millones de toneladas de caa, mismas que si se destinaran a la produccin de azcar, equivaldran a 815 mil toneladas de azcar crudo para exportacin. Esto compromete el 35% de la produccin promedio de caa en la regin y sustituye en gran medida las exportaciones de azcar. Si se considerara la posibilidad de implantar una mezcla del 15% para el 2010, estas cifras aumentaran a 10,1 millones de toneladas de caa o a 1,19 milln de toneladas de azcar crudo. Esto implica que aproximadamente el 40% de la caa se destinara a la produccin de bioetanol y que, prcticamente, se acabaran las exportaciones de azcar. Adems, la capacidad actual de produccin de bioetanol se debera duplicar, sin embargo, como se observa en la Tabla 47, los inversionistas consideran alcanzar estos niveles productivos recin en 2012. Es posible entonces considerar que la mezcla E15 es el mximo terico que se podra alcanzar con la produccin actual de la regin del Valle del Cauca y siempre que se logren superar las restricciones en la capacidad instalada de las plantas productoras de bioetanol. Cabe sealar que con lo anterior, se sacrificara totalmente la participacin de la industria azucarera colombiana en los mercados internacionales, aun cuando se lograra garantizar el abastecimiento interno de azcar. La Tabla 410 presenta un estimativo de la demanda de bioetanol para el perodo 2009-2015. Este fue calculado con base en el calendario previsto por el MADR para las diferentes mezclas de gasolina con alcohol combustible.
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Tabla 410: DEMANDA DE CAA PARA BIOETANOL

Concepto Demanda de gasolina (barril/da) Mezcla Demanda de bioetanol (barril/da) Demanda de bioetanol (millones l/ao) Caa (miles t/ao) Azcar (miles t/ao) Superficie (ha) 2009 91.353 E10 8.923 517,9 2010 89.823 E15 13.140 762,6 2011 88.966 E15 13.010 755,0 2012 88.732 E20 17.294 1.003,7 2013 88.716 E20 17.291 1.003,5 2014 88.954 E20 17.344 1.006,5 2015 89.893 E25 21.940 1.273,3
6.904,9 10.167,5 814,8 57.541 1.199,8 84.729
10.066,9 13.382,4 1.187,9 83.891 1.579,1 128.098
13.379,6 13.420,5 16.977,4 1.578,8 128.061 1.583,6 128.605 2.003,3 176.031
Fuente: Elaboracin propia, en base a proyecciones de la UPME (2008).
Teniendo en cuenta que la adopcin de la mezcla E20 est prevista para entrar en vigencia a partir del ao 2012, se necesitarn cerca de 13,4 millones de toneladas de caa, es decir 3,3 millones de toneladas adicionales al nivel requerido en los dos aos previos. Esto implica sembrar nuevas reas de caa, para lo cual solo hay dos opciones: la vinculacin de las zonas en las cuales se produce caa para panela (nica que est disponible para aumentar la produccin de bioetanol en el corto plazo) y la siembra de caa en reas nuevas ubicadas en otras regiones del pas. Son dos las regiones fuera del Valle del Ro Cauca donde existen cultivos comerciales de caa de azcar, aunque con menor eficiencia. Segn datos del MADR, en el departamento del Csar la productividad en trminos de azcar por tonelada de caa apenas alcanza el 68% de la obtenida en el Valle del Cauca, mientras que en el departamento del norte de Santander llega al 83%. La menor eficiencia se debe al menor contenido de sacarosa en las caas y a la menor productividad de caa por hectrea (entre 80 y 90 t/ha). Esta diferencia es an ms notoria si se considera la caa panelera, pues su rendimiento promedio, como ya se mencion, es de apenas 37 t/ha (MADR, 2005a). Sin embargo, el proceso de seleccin, adquisicin, adecuacin y siembra de las tierras requiere de perodos relativamente largos, hasta que la caa est en plena capacidad productiva26. Entonces, la posibilidad de incorporar reas nuevas en un corto tiempo es un reto difcil, pues se deben superar obstculos como la ausencia de variedades de caa y de paquetes tecnolgicos adaptados a las nuevas condiciones.
26 Se estima que el costo de establecer 91,6 mil hectreas de caa es de cerca de US$ 300 millones, sin contar el costo de la tierra.
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Adicionalmente y por tratarse de regiones relativamente apartadas de los centros de consumo, se requieren inversiones en infraestructura de transporte y de servicios bsicos, necesarias para estimular escalas productivas adecuadas, lo mismo que para relocalizar mano de obra necesaria para el funcionamiento de las plantaciones de caa y las plantas de procesamiento. Aunque son conocidas las iniciativas parciales para emprender la expansin de los cultivos de caa en zonas no tradicionales, no existe una poltica que ofrezca instrumentos que contribuyan a generar estmulos de corto plazo para incrementar las siembras y atraer las inversiones complementarias, adems de establecer la coordinacin entre las autoridades nacionales y locales para la ejecucin de los componentes de apoyo correspondientes. Como complemento de esa poltica, se estima conveniente poner en marcha mecanismos que promuevan la identificacin, formulacin, estructuracin y evaluacin de proyectos de inversin, asignando fondos para realizar estudios prospectivos, que consideren desde un principio los impactos ambientales y sociales de los nuevos emprstitos. Para avanzar en la utilizacin de mezclas superiores a E15, la garanta en el suministro de caa se convierte en la condicin ms apremiante. Es por ello que resulta indispensable contar con un programa articulado que promueva la ampliacin de las zonas productoras, as como el fomento de las inversiones para incrementar la capacidad de procesamiento de bioetanol. Muchos proyectos de inversin no han logrado superar la fase de pre-factibilidad y algunos de ampliacin de destileras en el Valle del Cauca han sido aplazados. Otro factor crtico para la promocin de las inversiones es la estabilidad y transparencia en la determinacin de las polticas de regulacin, especialmente la del precio de venta del bioetanol.
4.5.3 El consumo actual de biocombustibles en Colombia

Con la entrada en vigencia de las resoluciones del MME 182368 (29/12/2009) y 180523 (29/03/2010), a partir del 1 de abril de 2010 el consumo de biocombustibles en Colombia ser de la siguiente manera: Costa Atlntica (incluyendo sur del Csar), el sur del pas (Huila, Tolima y Putumayo) y Santander, tendrn una mezcla de B8; en la zona occidental (Valle del Cauca, Antioquia, Choco, Cauca, Nario, Caquet, zona cafetera y Norte de Santander) la mezcla ser de un B7; y el resto del pas mantendr una mezcla B5. En las resoluciones se menciona que: dado el cronograma de avance del montaje de nuevas plantas productoras del biocombustible para uso en motores disel y teniendo en cuenta el exceso de oferta que se tiene en estos momentos, se hace necesario incrementar al 8% el porcentaje de mezcla del referido biocombustible con el disel (ACPM) de origen fsil, en los departamentos de Santander, sur del Csar, Putumayo, Tolima y Huila, a partir del 1o de abril de 2010.... Asimismo, la mezcla de bioetanol-gasolina, tambin desde el 1 de abril, ser de un 8% en todo el territorio nacional, debido a los mismos argumentos (ver Biocombustibles hoy, Boletn de la Federacin Nacional de Biocombustibles, boletn No. 19 (07/04/10)).
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5. Anlisis del impacto de las polticas de promocin de biocombustibles en la seguridad alimentaria
Uno de los aspectos ms controvertidos en el anlisis del potencial productivo de los biocombustibles en Colombia y el mundo, es su efecto sobre la seguridad alimentaria, principalmente la disponibilidad de alimentos y sus precios. Esta controversia surge principalmente de dos consideraciones. El posible efecto sobre los ingresos y las condiciones de vida de la comunidades rurales, y el conflicto en el uso de la tierra (la expansin de los cultivos destinados a la produccin de biocombustibles puede desplazar tierras que hoy se destinan a la produccin de alimentos). En algunas zonas del planeta esta controversia se ha extendido tambin al tema del uso del agua, un insumo cada vez ms escaso para la produccin agrcola. Esta preocupacin resulta particularmente pertinente si se tiene en cuenta que segn clculos de la FAO, la cantidad de tierra necesaria para la produccin global de biocombustibles se podra multiplicar por 2,5 veces en los prximos 25 aos. Esto significa pasar de 13,8 millones de hectreas destinadas a la produccin de materias primas para biocombustibles, a casi 35 millones de hectreas al ao 2030, considerando que en muchas regiones del planeta las reas cultivables estn prcticamente agotadas (FAO, 2008). Adems, el debate acerca del impacto de los biocombustibles sobre la disponibilidad y los precios de los alimentos se ha visto estimulado por el complejo escenario vivido en los ltimos aos, en el que se ha presentado un rpido crecimiento de la demanda mundial de alimentos y altos precios del petrleo, lo que gener un aumento considerable en el precio de casi todos los productos bsicos y, en particular, de casi todos los alimentos que se comercializan a nivel global. Sin embargo, algunos estudios han sostenido que la produccin de biocombustibles no compite con la seguridad alimentaria, y que incluso puede llegar a generar impactos positivos, tanto en otros cultivos como en la demanda de alimentos y el ingreso familiar en las zonas rurales. En referencia particular al caso de Amrica Latina, la FAO y CEPAL realizaron un estudio que concluye que en la regin sudamericana existe suficiente tierra para producir biocombustibles sin afectar la disponibilidad de alimentos. Adems, mencionan que las polticas nacionales se deben concentrar en asegurar una adecuada distribucin de los
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beneficios obtenidos con el establecimiento de estas producciones (CEPAL y FAO, 2007). El caso de Colombia es uno de los ejemplos que confirman las conclusiones del estudio citado, por ser un pas que cuenta con un amplio potencial de tierras que pueden ser utilizadas para cultivar materias primas para la produccin de biocombustibles. De hecho, el estudio concluye que los pases latinoamericanos con mayor potencial para la expansin de cultivos destinados a la produccin de bioetanol son Brasil, Bolivia, Argentina, Colombia y Paraguay, mientras que para la produccin de biodisel son Brasil, Argentina, Per, Paraguay, Colombia y Bolivia. El verdadero reto para los pases que cuentan con tierras y agua suficientes, es lograr adoptar las polticas que faciliten un crecimiento sostenible de los biocombustibles y los alimentos, mediante una utilizacin ms eficiente de los recursos disponibles. Sobre este aspecto es importante sealar que la superficie total de Colombia es de 114,17 millones de hectreas, de las cuales solo 43,5 millones (38%) pueden destinarse a la produccin agropecuaria, pues el resto de esta superficie se ha constituido legalmente en reservas forestales en virtud de la Ley 2 de 1959, o est ocupada por cuerpos de agua, eriales, y zonas urbanas y peri-urbanas. Las zonas de reserva deben ser preservadas porque las tierras que tienen uso agropecuario son suficientes para abastecer las necesidades alimentarias de la poblacin, de la industria y de la exportacin. Del total de tierras destinadas a la produccin agropecuaria, aproximadamente el 11% se dedica a la agricultura, el 89% a las actividades pecuarias (ver Tabla 41). Existe una notoria asimetra en el uso actual de la tierra y su capacidad de generar valor. Las actividades pecuarias que como se vio, ocupan gran parte de la superficie agropecuaria, participan con solo el 45% del valor de esta actividad. La agricultura en tanto, aporta ms de la mitad del valor productivo y solo ocupa una dcima parte del rea. Para expresarlo de otra manera, cada hectrea dedicada a la agricultura genera en promedio 13,4 veces ms valor que una hectrea en actividades pecuarias. Segn clculos del MADR, Colombia tiene 21,5 millones de hectreas con vocacin agrcola, pero solamente se utilizan alrededor de 4,5 millones. La diferencia est en ganadera, sistemas de produccin agro-silvo-pastoril o simplemente son no aptas para estas actividades, por lo tanto podran reorientarse hacia alternativas ms eficientes. Segn estimaciones del DNP, casi 40 millones de hectreas estn destinadas a la ganadera, pero solo cerca de 20 millones son aptas para ello (CONPES 3510; MADR, 2009b). Adems, de las tierras ganaderas, solo 5 millones de hectreas son de pastos mejorados. El resto se explota de manera extensiva. En Colombia, numerosos estudios han evaluado la disponibilidad de tierras para la produccin de materias primas destinadas a la produccin de biocombustibles. Aunque difieren en cuanto al tamao de las reas con aptitud, todos coinciden en que existen regiones caracterizadas por altos ndices de tierras desaprovechadas y que tienen posibilidades de ser utilizadas para la produccin de agroenerga. Lo anterior, sin que constituya una amenaza inmediata para la produccin, disponibilidad y acceso a los alimentos bsicos (UPME, 2007).
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Sobre este aspecto se debe tener en cuenta que durante la primera dcada del nuevo siglo, el comportamiento de las reas dedicadas a la produccin de alimentos ha mostrado una tendencia claramente ascendente, despus de haber sufrido una contraccin importante en el transcurso de la primera mitad de la dcada de los 90. Lo anterior como consecuencia de los profundos cambios en la orientacin de la poltica de desarrollo agropecuario por la adopcin de la estrategia de apertura econmica. En efecto, la superficie total destinada a la produccin agrcola se ha incrementado en un 9,5% entre 2002 y 2008. Esto representa la incorporacin de casi 400 mil hectreas adicionales que contribuyen directamente a aumentar la oferta de alimentos, al mismo tiempo que se observan algunas modificaciones importantes en la estructura productiva que vale la pena destacar. La mayor proporcin del crecimiento del rea sembrada se ha concentrado en cultivos permanentes, mientras que la evolucin de los de ciclo corto ha sido ms lenta, generando un mayor grado de especializacin y ms estabilidad en la oferta de alimentos en el mediano y largo plazos. En la actualidad, los cultivos permanentes ocupan el 64% del rea total y los transitorios el 36% restante (Grfico 51). Grfico 51: REA SEMBRADA POR TIPO DE CULTIVO
Permanentes 5.00 4.50 4.00 3.50 3.00 2.50 2.00 1.50 1.00 0.50 0.00 Transitorios
1.53
1.71
1.75
1.61
1.55
1.54
1.63
2.61
2.66
2.72
2.77
2.78
2.85
2.91
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Fuente: MADR (2009a).
Entre los cultivos permanentes el que ms expansin ha registrado es la palma de aceite, seguida de frutales y cacao. En el caso de los cultivos transitorios destacan principalmente las hortalizas y la papa, y en menor grado el maz y el arroz (MADR, 2009a). De acuerdo con la superficie sembrada, el cultivo del caf es el ms importante (19% del rea sembrada), seguido del maz (13%), la caa (11%), el arroz (11%), el pltano (10%), la palma de aceite (8%) y los frutales (6%). Por otra parte, la superficie destinada a los cultivos no alimentarios (algodn, tabaco, fique y flores) es pequea y apenas representa el 2% del rea total (Grfico 52).
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En relacin con los cultivos que mayor crecimiento han registrado durante la ltima dcada, es conveniente sealar que todava representan una proporcin relativamente reducida del rea sembrada. En efecto, la palma de aceite que duplic su rea sembrada en el perodo mencionado, alcanza apenas una participacin del 8% de la superficie total. De igual forma, el rea plantada de cacao creci un 35%, pero su ocupacin es tan solo del 3% del total. Por ltimo, las hortalizas y los frutales que tambin registraron crecimientos significativos, ocupan el 3% y el 6% del rea respectivamente. Grfico 52: REA SEMBRADA POR PRODUCTOS (2008)
100
200
300
400
500
600
700
800
900
Miles ha
Fuente: MADR (2009b)
Estas consideraciones sobre la estructura productiva de la agricultura colombiana son particularmente importantes para precisar que existe una produccin diversificada, que los cultivos alimentarios tradicionales siguen ocupando la mayor proporcin del rea sembrada y que no existe riesgo aparente de un desequilibrio, producto del rpido crecimiento de algunos rubros que pudieran desplazar a otros o adquirir las caractersticas propias de un monocultivo. Hoy la agricultura colombiana enfrenta la paradoja de tener el privilegio de contar con una oferta suficiente de tierras para ampliar la produccin agrcola, pero que estn deficientemente utilizadas. Esto justifica plenamente la necesidad de adoptar una poltica explcita, que se oriente a modificar el uso actual de los suelos, ms acorde con su vocacin productiva.
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Es necesario reconocer que la relativa abundancia de tierras no significa que ellas estn inmediatamente disponibles o listas para ser cultivadas. Tradicionalmente, estas tierras han sido usadas en explotaciones ganaderas extensivas o en otras actividades de baja productividad. No es razonable suprimir una actividad y reemplazarla por otra. Son diversas y complejas las acciones que se deben emprender para inducir un cambio en su estructura productiva. Para empezar, las medidas que se adopten con este propsito deben responder al doble objetivo de otorgar estmulos directos a quienes deciden modificar el uso actual de las tierras y aplicar mecanismos para inducir su reconversin productiva, como adoptar una estructura impositiva que contribuya a su adecuada utilizacin, o limitar el acceso a la propiedad de las tierras de quienes persisten en mantener un uso inadecuado de las mismas27. Como el objetivo es lograr la transformacin en el uso del suelo, sin que se afecte la seguridad alimentaria, la tecnificacin e intensificacin de las explotaciones ganaderas y silvopastoriles es un complemento indispensable para el xito de este propsito. Estas explotaciones deben ser reubicadas para concentrar su desarrollo en zonas con mejor aptitud, aplicando tecnologas modernas y acordes con sus mercados potenciales. Tambin es conveniente definir medidas que contribuyan a superar las graves deficiencias estructurales que limitan el funcionamiento del mercado de tierras, pues el uso improductivo de las mismas est directamente asociado con la existencia de un mercado muy especulativo, con poca transparencia, muy segmentado y con altos costos de transaccin. Estas deficiencias se originan en tres factores principales: La propiedad de las tierras rurales se caracteriza por tener un alto grado de concentracin y por generar rentas que no guardan relacin con su capacidad productiva, lo que finalmente fomenta el uso improductivo de las mismas. Las reas rurales han sido afectadas en forma severa por los fenmenos de violencia, narcotrfico y paramilitarismo, todos ellos con un notable impacto sobre el control territorial, la utilizacin de las tierras y el libre funcionamiento de sus mercados. La propiedad de la tierra carece de plena legitimidad, en parte por restricciones de tipo institucional debido a la ineficiencia de entidades estatales que son responsables de los procesos de adjudicacin, titulacin y registro de las tierras rurales.
Estas circunstancias, junto con otras de orden econmico y sociocultural, generan un mercado muy deficiente donde el proceso de formacin de los precios de la tierra es altamente vulnerable a factores ajenos a sus condiciones productivas. Sin duda, la estructura de propiedad de la tierra y las limitaciones de su mercado restringen el acceso a ellas por parte de los campesinos de menores ingresos y de los empresarios interesados en invertir en nuevos desarrollos productivos.
27 El artculo 72 de la Ley 1152 de 2007 establece el procedimiento para expropiar bienes inmuebles rurales de propiedad privada que se consideren improductivos.
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Es por tanto necesario promover instrumentos que faciliten la incorporacin de tierras a los nuevos proyectos productivos, independientemente de su situacin de propiedad o tenencia, mediante mecanismos financieros y legales especialmente diseados. Entre ellos se pueden mencionar las fiducias de tierras, el establecimiento de patrimonios autnomos, los contratos de cuentas en participacin, las uniones temporales con aportes en tierra, o los procedimientos para la vinculacin de terrenos baldos que fueran incorporados a los programas de reforma agraria y tienen limitaciones para su comercializacin. Asimismo, es necesario definir un marco legal que regule los contratos de arriendo de tierras a largo plazo, que sean compatibles con el ciclo productivo de los proyectos y que generen seguridad y estabilidad a los propietarios y arrendatarios. Lo anterior, facilitara la creacin de un mercado abierto y transparente de tierras arrendables. Tales mecanismos tienen la ventaja de estar orientados a asegurar la participacin de pequeos y medianos productores, con el objeto de aprovechar las economas de escala propias de los proyectos de produccin de biocombustibles y prevenir la concentracin del uso de los recursos productivos. Otro elemento a considerar es la necesidad de introducir ajustes al esquema actual de incentivos, a fin de limitar el acceso de los propietarios de tierras improductivas a los instrumentos estatales de apoyo. Actualmente los instrumentos empleados tienen un alto grado de dispersin y refuerzan las prcticas ineficientes de uso de suelo. En este sentido, sera conveniente que los instrumentos de financiamiento de FINAGRO, los apoyos otorgados a travs del Incentivo a la Capitalizacin Rural (ICR), el programa de Agro Ingreso Seguro (AIS) y las actividades relacionadas con la dotacin de infraestructura productiva, incorporen en sus reglamentaciones las condiciones necesarias para fomentar tales cambios. Sin embargo, no se puede ignorar que existen condiciones que contribuyen tambin al uso ineficiente de tierras. Por ejemplo, la carencia de infraestructura de transporte, comunicaciones y servicios sociales bsicos. Muchas de las tierras subutilizadas se ubican en zonas relativamente aisladas y despobladas, lo que termina limitando su desarrollo. Un primer paso para avanzar hacia una mejora en la eficiencia agropecuaria, es realizar un ordenamiento productivo-territorial, con el objeto de determinar las zonas con potencial especfico para cultivos alimentarios o bioenergticos y sus correspondientes fronteras. Este es uno de los aspectos que muestra mayor retraso, dada las deficiencias existentes en la disponibilidad de informacin cartogrfica. Igualmente se requiere una adecuada articulacin entre las polticas nacionales y la integracin de los objetivos de desarrollo a nivel regional y local, para que los criterios de ordenamiento productivo sean considerados y adoptados en los planes de ordenamiento territorial. En resumen, la mejor utilizacin de las tierras disponibles es una condicin necesaria para la expansin agrcola y pecuaria, el mejoramiento de su productividad y la mejora del nivel de vida de los pobladores de las zonas rurales. Al considerar los efectos que se podran derivar de la produccin de materias primas para los biocombustibles, se puede mencionar que los cultivos de caa de azcar y de palma son actividades que contribuyen positivamente a la generacin
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de empleo. Las estimaciones del MADR sealan que por cada hectrea de palma, se generan 0,27 empleos y 0,18 por hectrea de caa de azcar. Adems, ayudan a estabilizar los ingresos de los trabajadores rurales, lo que es una ventaja natural de las plantaciones de cultivos permanentes frente a la variabilidad propia de los cultivos de ciclo corto. Como la naciente produccin de biocombustibles en Colombia se ha sustentado en los cultivos de caa y de palmas ya existentes, sus efectos sobre el crecimiento y la expansin de la produccin agrcola, el abastecimiento de alimentos, la seguridad alimentaria y el empleo rural han sido imperceptibles. Si bien es evidente el potencial que tiene la agricultura colombiana para vincularse activamente a estas nuevas oportunidades, es preciso prever la necesidad de evaluar sus efectos sobre la disponibilidad y los precios de los alimentos. Esto requiere de polticas precisas y de un esquema de monitoreo continuo sobre las condiciones de produccin de ambos rubros.
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6. Conclusiones
En general, las organizaciones gremiales que renen a los cultivadores de las materias primas agrcolas (principalmente FEDEPALMA y ASOCAA), son bastante slidas, tienen una larga trayectoria y experiencia, cuentan con centros especializados de investigacin de talla mundial y participan en los procesos de concertacin de las polticas que los orientan, lo cual constituye una fortaleza significativa para dichas cadenas. Las alianzas productivas para las siembras de palma que se han establecido entre grandes y pequeos productores, sugieren que este mecanismo permitira asegurar una equitativa distribucin de los beneficios obtenidos de la produccin de aceite y de biocombustibles. A travs de estas alianzas se establece una relacin de mutua conveniencia entre un promotor o gestor que, en la mayora de los casos, es una empresa palmera integrada a la fase de extraccin con un conjunto de pequeos agricultores que se unen para participar en forma organizada en el proceso productivo y para compartir los riesgos y beneficios. Cerca de la tercera parte del crecimiento del cultivo de palma en Colombia se ha adelantado por el sistema de alianzas productivas. A pesar de que la palma de aceite y la caa de azcar son las materias primas ms eficientes para fabricar biocombustibles de primera generacin en Colombia y esto les otorga una ventaja competitiva, sus relativamente altos costos de produccin, hace que los biocombustibles derivados de ambas materias primas, pierdan competitividad a nivel internacional. Tanto en el caso de la caa como en el de la palma de aceite, existen fondos de estabilizacin de precios que son determinantes del precio que se le reconoce a los proveedores de las materias primas correspondientes. Estos fondos operan como mecanismos de compensacin de mercados y transfieren ingresos de aquellos con ms alto precio, a los de precios ms bajos, configurando una canasta homognea que sirve de base para ajustar los ingresos de los productores en condiciones equivalentes para todos.
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Los fondos de estabilizacin no intervienen en los mercados ni interfieren en las relaciones entre industrias y agricultores. Solo son cuentas que se ajustan por cesiones y compensaciones que pagan o reciben los productores, segn la metodologa empleada en cada caso. Sin embargo, por el grado de complejidad que conlleva, sus operaciones no siempre son bien entendidas y se requiere mayor difusin y explicacin, especialmente cuando se trata de medianos y pequeos agricultores. En general, las medidas regulatorias adoptadas con el fin de apoyar el desarrollo de los biocombustibles, son numerosas y tienen influencia directa sobre diversos sectores de la economa. No obstante, la ejecucin de este conjunto de medidas ha tenido limitaciones y, en algunos casos, ha carecido de rigor tcnico. As, la regulacin puede haber resultado desestimulante para nuevos inversionistas por las siguientes razones: - Concesin de estmulos y exenciones sin fijar su horizonte de duracin ni precisar los actores directa e indirectamente beneficiados y damnificados. - Falta de identificacin y coordinacin entre los actores del proceso, aun al interior del mismo Gobierno. - Falta de consistencia en la aplicacin de los instrumentos regulatorios respecto a las reglas del juego planteadas en su creacin. Por ejemplo, el manejo de los precios internos de los combustibles. - Imprecisin sobre la senda conducente a la creacin y consolidacin del mercado de los biocombustibles, lo suficientemente articulado como para que no requiera de intervenciones regulatorias coyunturales. - Menosprecio por las consideraciones tcnicas y agronmicas como la naturaleza de las nuevas plataformas de los automviles (hbridos con motores elctricos y de combustin interna de alta sofisticacin y eficiencia en el uso del combustible, incluyendo al petrolero) y las dificultades agronmicas como la enfermedad que asecha a la palma de aceite en Colombia. - Simplificacin de la complejidad macroeconmica de proponer el uso total de los biocombustibles de primera generacin, sin considerar las circunstancias en las cuales es preferible usar el petrolero o los biocombustibles de nuevas generaciones, incluyendo al hidrgeno. - El mercado de los biocombustibles de primera generacin se encuentra principalmente dirigido al abastecimiento interno. Las posibilidades de exportacin son menores debido a la baja competitividad del sector. Colombia es un pas que tiene excelentes condiciones edafo-climticas y disponibilidad de suelos para la produccin de biocombustibles, especialmente a partir de la palma de aceite y la caa de azcar. La relacin de precios relativos entre biocombustibles y productos exportables que reemplazan (costo de oportunidad), es el factor que resultar determinante para el alcance futuro de esta estrategia. En tal sentido, tambin se debe evaluar el costo de sacrificar progresivamente la participacin del azcar y del aceite crudo en los mercados internacionales.
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Las relaciones contractuales en la cadena de aceite de palma son bastante informales. Si bien existen reglas definidas para establecer el pago del fruto de palma y para determinar la distribucin de los beneficios obtenidos de la extraccin del aceite, en muchos casos estas relaciones estn sometidas a acuerdos verbales y de buena voluntad. Si bien en los ltimos aos se ha promovido el avance hacia esquemas ms formales para organizar los vnculos entre los agricultores y las plantas extractoras, es necesaria una mayor seguridad en el suministro de la materia prima, pues todava se observa la ausencia de modelos de contratos que contengan los trminos comerciales, tcnicos, econmicos y jurdicos que regulen ordenadamente dichas relaciones. Las posibilidades de crecimiento del cultivo de caa en zonas como la regin norte o la oriental dependen de la aplicacin de medidas para superar las limitaciones de disponibilidad de tecnologa y carencia de infraestructura bsica, as como de la disponibilidad de incentivos para promover las inversiones en el establecimiento de los cultivos y para estimular la oferta de mano de obra requerida. Se destaca el alto grado de consolidacin y formalizacin que existe en la articulacin de los dos principales eslabones de la industria azucarera colombiana (agricultores e ingenios), lo que le ha dado estabilidad al sector para mantener un ritmo de crecimiento sostenido durante muchos aos. Para ello, se han adoptado estndares internacionales para determinar las formas de distribucin de los beneficios entre agricultores e industriales y se han establecido reglas claras para el pago de las caas procesadas. En trminos generales, hasta ahora no existe un conflicto entre el desarrollo de los biocombustibles y la seguridad alimentaria, pues para suplir la demanda interna de biocombustibles, solo se han sustituido exportaciones de aceite crudo de palma y azcar crudo, para la fabricacin de biodisel y bioetanol, respectivamente. El anlisis del comportamiento de la disponibilidad y el consumo per cpita de azcar y de aceite de palma, confirman que los efectos de la produccin de biocombustibles sobre el consumo de alimentos ha sido imperceptible y que, en efecto, se ha protegido el abastecimiento interno del consumo humano directo a costa de reducir las exportaciones, pero sin que conlleve un impacto notorio sobre los mercados internacionales (en ambos casos, las exportaciones colombianas tienen importancia marginal en el mercado mundial). Con los niveles de mezcla autorizados por el Gobierno, E10 y B5 para el 2009, la estrategia de produccin parece suficientemente segura. Incluso se podra avanzar hacia mezclas de E15 y B10 sin mayor limitacin en el suministro de materias primas y sin efectos negativos sobre la seguridad alimentaria. Sin embargo, en el corto plazo se deben superar las restricciones que existen en la capacidad de procesamiento. Para mezclas como E20 y B20 previstas para entrar en vigencia en el ao 2012, el problema ya no reside solo en la capacidad industrial, sino que las mayores restricciones se encuentran en la produccin de las materias primas agrcolas.
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Para el caso del biodisel se requiere que las siembras de palma mantengan el ritmo de crecimiento actual y que la productividad promedio no siga disminuyendo. Adems, se debe controlar la incidencia de la pudricin del cogollo. Los riesgos sobre la seguridad alimentaria en Colombia se relacionan con la baja productividad en el sector agropecuario; la deficiencia en la infraestructura de transporte y acopio; el desequilibrio en la distribucin del ingreso y la riqueza; la devaluacin de la moneda; el esquema existente para la comercializacin de los alimentos; el desempleo urbano y rural; la ineficiencia en el uso de los recursos productivos como la tierra, el agua y los recursos genticos; el rezago en los rendimientos de la produccin alimentaria. La agricultura colombiana ha evolucionado hacia los cultivos de tardo rendimiento, dentro de los cuales se encuentran la palma de aceite y caa de azcar. El trnsito de los cultivos de ciclo corto hacia los de ciclo largo tiene repercusiones fundamentales en el manejo de la poltica agraria, pues implica un movimiento de una poltica agrcola de Gobierno de mediano plazo, hacia otra de Estado ms estable. El uso improductivo de las tierras est asociado a mltiples factores que limitan el aprovechamiento de su potencial. La estructura de propiedad se caracteriza por tener un alto grado de concentracin y por generar rentas que no tienen relacin con su capacidad productiva, lo cual es causa principal de la deficiente operacin del mercado de tierras. Los severos efectos causados por los fenmenos de violencia, narcotrfico y paramilitarismo, son aspectos que tienen un notable impacto sobre la determinacin del uso de las tierras y sobre el libre funcionamiento de su mercado. Asimismo, la propiedad de la tierra est parcialmente afectada por factores que debilitan su legitimidad y por restricciones de tipo institucional, debido a la ineficiencia de entidades estatales que son responsables de los procesos de adjudicacin, titulacin y registro de predios rurales. En el futuro, uno de los retos ms importantes para las polticas de desarrollo agropecuario es la aplicacin de medidas orientadas a lograr una utilizacin ms eficiente de las tierras disponibles. Tales medidas deben responder al doble objetivo de apoyar con incentivos a quienes deciden modificar el uso actual cuando es improductivo o ineficiente y, a la vez, aplicar mecanismos para desestimular el uso actual e inducir su reconversin productiva.
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7. Recomendaciones de polticas
A continuacin se presenta un listado de recomendaciones sobre polticas, orientadas a mejorar la sustentabilidad de la produccin de biocombustibles en Amrica Latina. Ellas fueron debatidas y consensuadas por los consultores nacionales de Argentina, Colombia y Paraguay, que participaron del Proyecto AECIDFAO denominado: Implicaciones de las Polticas Pblicas sobre Biocombustibles, en la Seguridad Alimentaria de pases de Amrica Latina y el Caribe. Los casos de Argentina, Colombia y Paraguay. Estas recomendaciones fueron redactadas considerando las distintas realidades poltico-institucionales y productivas de Argentina, Colombia y Paraguay, pases que reflejan en alguna medida las heterogeneidades propias de la regin. Por lo tanto, algunas de ellas son comunes entre estos pases, pero hay otras que son particulares de cada uno de ellos y no aplicables a la realidad de los dems. De esta manera, ellas sirven como un marco general de orientacin para la toma de decisiones sobre polticas que ayuden a promover con criterios de sustentabilidad las nacientes industrias de biocombustibles en los dems pases de la regin. Por ello, los lectores deben ajustar dichas recomendaciones a las particularidades sociales, econmicas, productivas y poltico-institucionales de sus respectivos pases.
7.1 Sustentabilidad Econmica

ASPECTOS GENERALES a) Para tener un marco estratgico eficaz, sera deseable abordar el desarrollo de los biocombustibles de forma coordinada y con carcter interinstitucional al interior de los diferentes estamentos del Gobierno, especialmente en los casos de Argentina, Colombia y Paraguay. Este debera estar articulado con el sector privado y con las entidades responsables por el desarrollo de la Ciencia y la Tecnologa en el pas, tanto pblicas como privadas. A travs de la promocin de los biocombustibles se podra transitar hacia el/la:
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Fortalecimiento de la matriz energtica Agregado de valor a la produccin agrcola y el desarrollo de las economas regionales de forma econmica, ambiental y socialmente sustentable Generacin de inversin, empleo y valor agregado a las cadenas agropecuarias, promoviendo la complementacin entre la agricultura, la ganadera y la agroindustria Aprovechamiento de las ventajas comparativas y competitivas que presenta el sector agropecuario en la regin, multiplicando sus efectos aguas abajo en las cadenas de valor tanto del biodisel como del bioetanol. Para avanzar en los objetivos de polticas en lo referente a la promocin sustentable de biocombustibles, se debera comenzar por el desarrollo de un Plan Estratgico de Mediano Plazo. Tal plan de accin debiera observar en particular seis aspectos: La investigacin, desarrollo e innovacin en biocombustibles El ordenamiento de la produccin teniendo en cuenta las regiones, los tipos de materias primas prioritarias y la sustentabilidad ambiental. La promocin de proyectos de inversin (identificacin, formulacin y preinversin) El incremento de la competitividad. La promocin de la participacin de pequeos y medianos agricultores. ESTMULOS Y APOYOS A LOS BIOCOMBUSTIBLES b) Evaluar los instrumentos de planificacin y el conjunto de medidas vigentes, precisando sus efectos sobre los distintos actores de las cadenas para permitir una planificacin del desarrollo regional en el corto, mediano y largo plazo, como parte fundamental del Plan Estratgico. c) Movilizar y optimizar la utilizacin de los recursos financieros (tanto internos como externos), para continuar con la promocin de las distintas formas de bioenerga, en particular la de los biocombustibles, de manera equitativa. d) Aplicar los estmulos de manera gradual y transparente, buscando alcanzar niveles de competitividad adecuados. Asimismo debera establecerse el periodo de vigencia de los mismos y el nivel de competitividad propuesto. e) Gran parte de las materia primas para producir biocombustibles provienen de medianos y grandes productores agrcolas, restando fortalecer proyectos adaptados para pequeos productores. La produccin actual de biodisel est moldeada por la preponderancia del cultivo de soja y la palma aceitera (industrias preexistentes a los biocombustibles) y la del bioetanol por la dinmica propia de los ingenios azucareros. Son todava insuficientes las plantas de produccin a partir de materias primas energticas no tradicionales como el sorgo dulce, la jatrofa, etc.
105
COMPETITIVIDAD f) Desarrollar una actividad permanente de investigacin cientfica, tecnolgica, comercial y financiera, tanto a nivel nacional entre los diferentes sectores (pblicos/privados) involucrados, como internacional a travs de acuerdos multilaterales, que permitan: Reforzar las redes regionales de investigacin y desarrollo tecnolgico, en lo relativo tanto a la produccin primaria (materias primas), como a su procesamiento (transformacin de la materia prima en distintas formas de bioenerga) y uso. Generar y difundir informacin en el mbito econmico, agronmico y tecnolgico (biotecnolgico) que tenga rigor cientfico y comercial, para fomentar el desarrollo de los biocombustibles, pero tambin otras formas convenientes de bioenerga, de manera eficiente y sin duplicacin de costos. Agregar valor a los cultivos energticos tanto tradicionales, como alternativos y desarrollar informacin tcnica y econmica sobre los potenciales usos de sus coproductos y subproductos, as como la manera en que se los puede integrar al sistema productivo, identificando y cuantificando sus mercados potenciales. Desarrollar esquemas de produccin integrados con otras actividades productivas (e.g. produccin de biodisel de palma como subproducto de la fabricacin de productos farmacuticos, industriales, etc.) y en particular con la produccin de alimentos. Desarrollar procesos productivos y tecnologas domsticas de procesamiento de pequea, mediana y gran escala, adaptadas a las condiciones particulares de los pases de la regin. Promover la instalacin de plantas piloto para los nuevos desarrollos. g) Mejorar la infraestructura para el transporte y acopio de los insumos y productos de la cadena productiva de los biocombustibles, incluyendo diferentes alternativas de financiamiento, tanto pblicas como privadas. h) Participar de forma eficaz en las negociaciones internacionales sobre el comercio de biocombustibles (en especial en lo relativo a elementos de sustentabilidad que pudieran derivar en restricciones al comercio internacional), a travs de la conformacin de equipos tcnicos pblico- privados calificados, que dispongan de fondos suficientes para su gestin. Igualmente se deberan crear o designar a centros nacionales de investigacin para que provean informacin tcnico-cientfica relevante y oportuna, que se pueda utilizar en las rondas internacionales de negociacin.
106
7.2 Sustentabilidad Social/Ambiental

EFECTOS SOBRE LA SEGURIDAD ALIMENTARIA a) Desarrollar un plan general de zonificacin para la elaboracin y gestin eficiente de las polticas de promocin y produccin sustentable de biocombustibles, precisando y resguardando zonas sensibles, social y ambientalmente, para la produccin de alimentos. b) Fomentar sistemas integrados de produccin de alimentos-energa para contribuir al desarrollo de los biocombustibles en forma armonizada con la seguridad alimentaria. RELACIONES CONTRACTUALES Y SUS EFECTOS SOBRE LA CANTIDAD Y CALIDAD DEL EMPLEO c) Establecer tipos de contratos flexibles y adecuados a lo largo de la cadena, propiciando marcos regulatorios que promuevan la transparencia entre sus eslabones y reconociendo la situacin sociocultural particular de las distintas regiones productivas, con sus peculiaridades geogrfico-econmicas y poltico-institucionales. d) Promover modelos de gestin y produccin, buscando fortalecer la equidad a lo largo de la cadena productiva, estimulando el desarrollo de las Alianzas Productivas, Alianzas Pblico-Privadas, Cooperativas, Asociaciones y de otras formas organizativas a travs de las cuales los trabajadores puedan acceder a mejores condiciones laborales en trminos de ingresos, sanidad, carga de trabajo, etc., particularmente cuando la mano de obra debe ser movilizada desde otras regiones. e) Estimular la generacin de empleo digno en zonas rurales, en concordancia con niveles adecuados de competitividad. EFECTOS SOBRE LOS DERECHOS DE LAS MINORAS f) Vigilar la preservacin de los derechos sobre la propiedad y uso de las tierras de acuerdo a la Constitucin y legislacin especfica de cada pas. EFECTOS SOBRE EL CAMBIO CLIMTICO g) Elaborar los estudios tcnicos sobre las emisiones de gases de efecto invernadero que se producen principalmente por la fabricacin del biodisel y bioetanol, a partir de las materias primas tradicionales (palma, soja, caa, etc.), en las diversas regiones de un pas. h) Analizar el impacto neto en la liberacin de carbono por cambios en el uso del suelo. i) Estimular el uso de la bioenerga de manera integrada en las explotaciones
107
agrcolas y pecuarias, para reemplazar la utilizacin de combustibles fsiles, donde una alternativa pudieran ser los biocombustibles lquidos, pero tambin los gaseosos como el biogs, etc. EFECTOS SOBRE LOS RECURSOS HDRICOS
j) Determinar el balance ptimo del uso de los recursos hdricos entre la

produccin de cultivos energticos y alimentarios, priorizando su utilizacin en sistemas de produccin de alimentos.
7.3 Sustentabilidad Poltico-Administrativa

a) Fortalecer de manera integral las instituciones pblicas involucradas y crear las capacidades adecuadas para la implementacin de las polticas, con una visin integrada multisectorial. b) Establecer un sistema de seguimiento y monitoreo de la implementacin de las normativas sobre biocombustibles y sus alcances respecto a los aspectos sociales, ambientales y de seguridad alimentaria.
109
Bibliografa
Arias N., O. Obando, D. Motta, M. Mosquera, P. Gmez, P. Franco, M. lvarez, F. Betancourt, D. Daz y P. Bernal. 2009. Principios agronmicos para el establecimiento de una plantacin de palma de aceite. CENIPALMA (Centro de Investigacin en Palma de Aceite). Bogot, Colombia. ASOCAA (Asociacin Colombiana de Cultivadores de Caa). 2009. Informe anual 2007-2008. Cali, Colombia. CENICAA (Centro de Investigacin de la Caa de Azcar). 2000. Censo y tipificacin de productores de caa de azcar de la industria azucarera colombiana, 1998. Cali, Colombia. CEPAL y FAO. 2007. Oportunidades y Riesgos del uso de la bioenerga para la seguridad alimentaria en Amrica Latina y el Caribe. http://www.rlc.fao.org/ es/prioridades/bioenergia/pdf/bioenergia.pdf (consultado: 2009) Chahn C., A. Cadena y M.A. Espinosa. 2008. Marco normativo y desarrollo de una metodologa de formacin de precios de los biocombustibles. UPME. Gobierno de Colombia. CONPES (Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social). 2008. Conpes 3510: Lineamientos de poltica para promover la produccin sostenible de biocombustibles en Colombia. Departamento Nacional de Planeacin, Repblica de Colombia. Duarte Guterman & Ca. Ltda. 2007. Actualizacin de costos de produccin del aceite de palma. Estudio encargado por Fedepalma. Bogot. Colombia FAO 2008. El estado mundial de la agricultura y la alimentacin. Roma, Italia. FEDEPALMA (Federacin Nacional de Cultivadores de Palma). 2000. Visin y estrategias de la palmicultura colombiana: 2000-2020. FEDEPALMA (Federacin Nacional de Cultivadores de Palma). 2008. Anuario estadstico. Bogot, Colombia. FEDEPALMA, CENIPALMA, MADR y Universidad Nacional. 2009. Agenda Prospectiva de Investigacin y Desarrollo Tecnolgico de la Olena Roja. Bogot, Colombia. Federacin Nacional de Biocombustibles. 2010. Plantas productoras de etanol en funcionamiento. http://www.fedebiocombustibles.com/v2/nota-web-id-270. htm (Consultado: junio de 2010).
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113
Anexos
Anexo 1: Tabla resumen de Leyes, Resoluciones y Decretos sobre biocombustibles en Colombia

TIPO Y NMERO Resolucin 182368 Entidad MME Fecha 29/12/2009 Naturaleza y Contenido Por la cual se modifican las resoluciones 18 0687 de 2003 y 18 1088 de 2005, en relacin con el programa de oxigenacin de combustibles en el pas. Por la cual se modifica la Resolucin 18 2142 de 2007, en relacin con el programa de mezcla de biocombustibles para uso en motores disel. Por la cual se modifica la Resolucin 18 2142 de 2007, en relacin con el programa de mezcla de biocombustibles para uso en motores disel y determina la distribucin de mezclas de un cinco por ciento (5%) de biocombustible para uso en motores disel con un noventa y cinco por ciento (95%) de disel fsil, denominadas B5. Por la cual se modifica la Resolucin 18 2142 de 2007, en relacin con el programa de mezcla de biocombustibles para uso en motores disel. Creacin de nuevas zonas francas. EXENCIN DE IMPUESTOS. Cambio del azcar blanco refinado por azcar crudo como referente para el clculo del ingreso al productor del alcohol combustible. PRECIOS DEL BIOETANOL.
Resolucin 182367
MME
29/12/2009
Resolucin 181318
MME
05/08/2009
Resolucin 180916
MME MHC MCIT MME
09/06/2009
Resolucin 1197
08/04/2009
Resolucin 180515
01/04/2009
114
Ley 1286
Congreso
23/01/2009
Transformacin de Colciencias en Departamento Administrativo y fortalecimiento del Sistema Nacional de Ciencia y Tecnologa. APOYO PARA EL DESARROLLO CIENTFICO Y TECNOLGICO DE LOS AGROCOMBUSTIBLES EN COLOMBIA.
MADR MME MAVDT Decreto 2328 MCIT MT DNP Junio -08 Creacin de la Comisin Intersectorial de los biocombustibles como ente rector del desarrollo sostenible de los biocombustibles. COORDINACIN DEL BIOCOMBUSTIBLES. DESARROLLO DE LOS
Conpes MME MADR Documento Conpes 3510 MAVDT MCIT MPS MHC MT Colciencias Expedicin de normas para el registro de importadores y/o productores de biocombustibles para uso en motores disel, y disposiciones referentes a su mezcla con disel petrolero. CALIDAD Y MEZCLAS DEL BIODISEL. Resolucin 18 2087 Resolucin 18 1142 MAVDT MME MME 17/12/2007 30/07/2007 Modificacin de los criterios de calidad de los biocombustibles usados en mezcla con el disel petrolero. CALIDAD MEZCLA CON BIODISEL. Modificacin del Art. 2 de la resolucin 180222 de 2006, relacionada con los precios del alcohol combustible. TRANSPORTE DEL BIODISEL. Adicin al Art. 3 de la Resolucin 181780 de 2005 para establecer tarifas para el transporte del biocombustible utilizado en motores de Ciclo disel. PRECIOS DEL BIOETANOL. 31/03/2008 Aprobacin del Documento de poltica para promover la produccin sostenible de los biocombustibles en Colombia. POLTICA SOBRE EL DESARROLLO SOSTENIBLE DE LOS BIOCOMBUSTIBLES EN COLOMBIA. LINEAMIENTOS Y COMPROMISOS.
Resolucin 18 2142
MME
27/12/2007
Resolucin 18 1109
MME
25/07/2007
115
Decreto 2629
MME
10/07/2007
Disposiciones para fomentar el uso de biocombustibles en Colombia, lo mismo que medidas aplicables a los automotores que requieran combustibles para su funcionamiento. Muestra el cronograma que aumenta la mezcla obligatoria de biocombustibles en 10% a partir de Enero 01,10 y 20% a partir de enero 01,12. Establece que los automotores nuevos deben ser flex-fuel y por lo tanto deben ser capaces de consumir mnimo E20 o B20, segn el tipo de motor. MEZCLAS OBLIGATORIA DE BIOETANOL Y BIODISEL. Modificacin de los criterios de calidad de los biocombustibles que se usen en mezclas con el disel petrolero. CALIDAD DEL BIODISEL. Modificacin de los rubros MDM de los Art.6 de las Resoluciones 8 2438 y 8 2439 de Dic. 23-1998, modificados por los Art. 2 de las resoluc.18 1549 de Nov. 29-04 y 18 0822 de junio 29 de 2005. Adems se establecen disposiciones relacionadas con la estructura de precios de la gasolina y del disel. MARGENES PARA EL BIOETANOL Y EL BIODISEL. Adicin a las resoluciones 18 0687 de Jun. 17-03 y 18 1088 de Ago. 23-05 incluyendo nuevas disposiciones. REGLAMENTO TCNICO Y TRANSPORTE DEL BIOETANOL. Modificacin del Decreto 4299 de 2005, referente a la definicin de mezclas con biocombustibles, y establecimiento de otras disposiciones. MEZCLAS CON BIOCOMBUSTIBLES. Modificacin parcial de la Res. 18 1780 de Dic. 29-05 respecto a la estructura de precios del Disel mezclado con biodisel. PRECIO DEL BIODISEL. Modificacin del Decreto 2685 de 1999 sobre Zonas Francas y creacin de las Zonas Francas Especiales para proyectos de alto impacto Econmico y social. Para concederlas, los proyectos industriales deben acreditar una inversin de 150 mil SMMLV (salarios mnimos mensuales legales vigentes), o la creacin de 600 o ms empleos directos. Para proyectos agroindustriales la inversin mnima es de 75 mil SMMLV o la creacin de 500 o ms empleos directos. ESTMULO A LA FABRICACIN NACIONAL DE BIOCOMBUSTIBLES.
Resolucin 18 0782
MAVDT MME
30/05/2007
Resolucin 18 0769
MME
29/05/2007
Resolucin 18 0671
MME
09/05/2007
Decreto 1333 Resolucin 18 0212
MME MME
19/04/2007 14/02/2007
Decreto 383
MHCP
12/02/2007
116
Resolucin 18 0127
MME
29/01/2007
Modificacin del rubro MDM del Art. 4 de la Res. 82439 de Dic. 23-98, modificado por el Art. 1 de la Res. 18 0622 de Jun. 29-05. Se establecen tambin, disposiciones referentes a la estructura de precios del disel. MRGENES PARA EL BIODISEL. Modificacin parcial de las resoluc. 1565 y 1289 de Dic. 2704 y Sep. 7-05, relacionadas con la calidad del bioetanol. CALIDAD DEL BIOETANOL. Modificacin parcial del Art. 2 de la Resolucin 18 1088 de 2005 modificado por la Resolucin 18 1760 de 2005. PRECIO DEL BIOETANOL. Creacin de la Zonas Francas Especiales. ZONA FRANCA ESPECIAL. Definicin de la estructura de precios del disel mezclado con biodisel. PRECIO DEL BIODISEL Modificacin parcial de la Res. 1565 de Dic. 27de 2004 relacionada con la calidad del bioetanol. CALIDAD DEL BIOETANOL. Modificacin de la Res. 18 0687 de Jun. 17-03 sobre el protocolo tcnico del bioetanol. REGLAMENTO TCNICO DEL BIOETANOL. Regulacin del transporte del bioetanol. TRANSPORTE DEL BIOETANOL. Modificacin parcial de la Res. 898 de Ago. 25 de 1995 para regular los criterios de calidad de los biocombustibles que se mezclen con el disel. Se establece a Ene 01-08 como la fecha para el inicio de la mezcla obligatoria B5. CALIDAD Y MEZCLA DEL BIODISEL. Derogatoria de las Res. 18 0836 y 18 1710 de 2003 y establecimiento de disposiciones referentes al precio de la mezcla de bioetanol con gasolina. PRECIOS Y TRANSPORTE DEL BIOETANOL MEZCLADO CON GASOLINA. Modificacin de la Res. 18 0687 de Jun. 17-03 y establecimiento de otras disposiciones tcnicas. REGLAMENTO TCNICO DEL BIOETANOL. Para subsanar los vicios de procedimiento en el trmite de la Ley 818 de 2003 y para estimular la produccin, comercializacin y uso de los biocombustibles para motores disel. IMPULSO E IMPUESTOS PARA BIODISEL.
Resolucin 1180
MAVDT
21/06/2006
Resolucin 18 0222
MME MHCP MCIT MME MAVDT MME MME
27/02/2006
Ley 1004 Resolucin 18 1780
30/12/2005 29/12/2005
Resolucin 2200
29/12/2005
Resolucin 18 1761
29/12/2005
Resolucin 18 0384
07/12/2005
Resolucin 1289
MAVDT MME
07/09/2005
Resolucin 18 1088
MME
23/08/2005
Resolucin 18 1069
MME
18/08/2005
Ley 939
Congreso
31/12/2004
117
MAVDT Resolucin 1565 MME 27/12/2004
Modificacin parcial de la Res. 898 de Ago. 23 de 1995, que regula los criterios ambientales de calidad de los combustibles lquidos y slidos utilizados en hornos y calderas de uso comercial e industrial y en motores de combustin interna. CALIDAD DEL BIOETANOL. Modificacin de los arts. 4 y 6 de la Resolucin 8 2438 de Dic. 23-98 y establecimiento de disposiciones sobre la estructura de los precios de la gasolina corriente. MARGENES PARA EL BIOETANOL. Establecimiento de las normas tributarias, aduaneras, fiscales y de control para estimular el crecimiento econmico y sanear las finanzas pblicas. El artculo 11 establece la exencin del IVA para el bioetanol que se mezcle con gasolina. EXENCIN DE IMPUESTOS PARA EL BIOETANOL. Regulacin tcnica prevista en la Ley 693 de Sep. 1901, referente a la produccin, acopio, distribucin y puntos de mezcla del bioetanol, y a su uso en mezcla con los combustibles petroleros. Establece la mezcla E10. REGLAMENTO TCNICO DEL BIOETANOL. Regulacin de los criterios ambientales de calidad de los combustibles lquidos y slidos utilizados en hornos y calderas de uso comercial e industrial y en motores de combustin interna. Establecimiento de los requisitos de calidad para el bioetanol Anhidro cuyo contenido de agua no debe superar el 0.4% para usarlo en mezclas con gasolina en las ciudades con ms de 500 mil habitantes. Requisitos de la mezcla y de la gasolina para ciudades con menos de 500 mil habitantes, lo mismo que para el disel extra y corriente. CALIDAD DE LA GASOLINA, DEL DISEL, BIODISEL Y BIOETANOL. Reforma tributaria que incluye las exenciones del IVA, impuesto Global y Sobretasa al bioetanol que se mezcle con gasolina para uso en los automotores. EXENCIN DE IMPUSTOS PARA EL BIOETANOL. Expedicin de las normas tcnicas sobre el uso de alcoholes combustibles y creacin de estmulos para su produccin, comercializacin y uso. Se establece la obligatoriedad de usar mezclas con biocombustibles en las ciudades con ms de 500 mil habitantes y se define un plazo de 5 aos para implementar la norma, de manera progresiva. IMPULSO AL BIOETANOL. Sealamiento de los criterios y condiciones materiales y formales que deben cumplirse para la expedicin de Reglamentos Tcnicos.
Resolucin 18 1549
MME
29/11/2004
Ley 863
Congreso
29/12/2003
Resolucin 18 0687
MME
17/06/2003
Resolucin 0447
MAVDT MME
14/04/2003
Ley 788
Congreso
27/12/2002
Ley 693
Congreso
19/09/2001
Resolucin 03742
SIC
02/02/2001
ISBN 978-92-5-306527-1
789253 065271
I1475S/1/03.10/200

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Polticas Pblicas sobre Biocombustibles y su relacin con la seguridad alimentaria en Colombia

BIOENERGA PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE

Polticas pblicas sobre biocombustibles y su relacin con la seguridad alimentaria en Colombia

BIOENERGA PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE

Arturo Infante Santiago Tobn

Polticas pblicas sobre biocombustibles y su relacin con la seguridad alimentaria en Colombia

3.3.2. 3.3.3. 3.3.3.1. 3.3.3.2. 4.. . .

5.. . 6.. 7..

Bioenerga para el desarrollo sostenible

Polticas pblicas sobre biocombustibles y su relacin con la seguridad alimentaria en Colombia

Lista de Siglas y Abreviaturas

Polticas pblicas sobre biocombustibles y su relacin con la seguridad alimentaria en Colombia

Bioenerga para el desarrollo sostenible

Polticas pblicas sobre biocombustibles y su relacin con la seguridad alimentaria en Colombia

Polticas pblicas sobre biocombustibles y su relacin con la seguridad alimentaria en Colombia

Polticas pblicas sobre biocombustibles y su relacin con la seguridad alimentaria en Colombia

Bioenerga para el desarrollo sostenible

1. Los biocombustibles en Colombia

1.2 Motivaciones para producir biocombustibles en Colombia

Polticas pblicas sobre biocombustibles y su relacin con la seguridad alimentaria en Colombia

Bioenerga para el desarrollo sostenible

1.3 Las externalidades que generan los biocombustibles

Polticas pblicas sobre biocombustibles y su relacin con la seguridad alimentaria en Colombia

Bioenerga para el desarrollo sostenible

Polticas pblicas sobre biocombustibles y su relacin con la seguridad alimentaria en Colombia

1.4 Requerimientos de certificacin

Bioenerga para el desarrollo sostenible

2.1 Instrumentos legales para promover la produccin de biocombustibles

Polticas pblicas sobre biocombustibles y su relacin con la seguridad alimentaria en Colombia

Bioenerga para el desarrollo sostenible

Polticas pblicas sobre biocombustibles y su relacin con la seguridad alimentaria en Colombia

Ley 811 de 2003: Nuevo captulo a la Ley 101

Bioenerga para el desarrollo sostenible

Polticas pblicas sobre biocombustibles y su relacin con la seguridad alimentaria en Colombia

Bioenerga para el desarrollo sostenible

Polticas pblicas sobre biocombustibles y su relacin con la seguridad alimentaria en Colombia

47,02% 47,77% 41,72% 40,92%

Inversionista con estmulo

Inversionista con estmulos y 30% de campesinos

Fuente: Elaboracin propia con datos de Infante (2008).

Bioenerga para el desarrollo sostenible

Polticas pblicas sobre biocombustibles y su relacin con la seguridad alimentaria en Colombia

3.2 El Plan Nacional para el Desarrollo Sostenible de los Biocombustibles (PNBc)

Fuente: Ministerio de Agricultura (2009b)

Bioenerga para el desarrollo sostenible

898,541 516,802 157,327 275,818 672,251 347,812

Fuente: FEDEPALMA (2000).

Polticas pblicas sobre biocombustibles y su relacin con la seguridad alimentaria en Colombia

Fuente: FEDEPALMA, CENIPALMA, MADR y Universidad Nacional (2009).

Bioenerga para el desarrollo sostenible

3.3 Anlisis de la formacin de precios de los combustibles y biocombustibles

3.3.1 El precio de la gasolina y el disel

Polticas pblicas sobre biocombustibles y su relacin con la seguridad alimentaria en Colombia

Nota: Un galn americano equivale a 3,785 l.

Fuente: MME (2008a).

Bioenerga para el desarrollo sostenible

Nota: Un galn americano equivale a 3,785 l.

Fuente: MME (2008a).

Polticas pblicas sobre biocombustibles y su relacin con la seguridad alimentaria en Colombia

Bioenerga para el desarrollo sostenible

56.58% 74.27% 96.13%

Fuente: Elaboracin propia con cifras del MME (2008b).

Polticas pblicas sobre biocombustibles y su relacin con la seguridad alimentaria en Colombia