ESTADO DE BIENESTAR Maria de las Huertas Barnes Sanchez. EL ESTADO DE BIENESTAR, SU COSTE Y ALCANCE.

ANLISIS DE LOS PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO Y POLTICAS PUBLICAS.

1. INTRODUCCIN.
Desde 2007, la crisis econmica y financiera que asola el mundo y, especialmente a la eurozona, han desencadenado un proceso de ajuste de las cuentas pblicas de los distintos paises, entre los que destaca Espaa, tal y como se tendr la oportunidad de analizar, lo que afecta profundamente al replanteamiento del concepto, alcance y lmites de lo que hasta ahora se entenda por Estado del Bienestar. El Welfare State que se presenta como la gran conquista poltica de la modernidad, ha sido acusado desde sus orgenes de padecer de una permanente y congnita crisis financiera que limita su capacidad de actuacin. No hay duda alguna de la evolucin, que desde su fase experimental y hasta la fase de consolidacin y expansin, ha experimentado el Estado de Bienestar y de la progresiva y cuestionada ampliacin de manifestaciones de la accin protectora de ste, tanto en su vertiente objetiva, como subjetiva, yendo ms all de lo que se consideran o conceptan como bienes preferentes, pero tambin es una realidad que ha de afrontarse la de la existencia de fallos del propio sistema (denominados como efectos perversos y riesgo moral), esa esperanza creciente en el Estado que, alentados por otros factores condicionantes (demogrficos, polticos, de capacidad de gestin) ponen de manifiesto los problemas de su sostenibilidad econmica y ello por la necesaria existencia de lmites fiscales de la propia dimensin del gasto pblico, acentuada en pocas en las que se propugna la austeridad. La cuestin que, como consecuencia de un fuerte y global ciclo econmico de recesin, se pone encima de la mesa y vamos a analizar y pronunciarnos, si bien ya puesta de manifiesto por muchos autores antes inlcuso de que el factor financiero o presupuestario se erigiese en condicin esencial, es determinar si el Estado del Bienestar que hemos construido en Espaa es sostenible o, por el contrario, ha adquirido una dimensin desorbitada y, si lo es, cul sera el Estado del Bienestar adecuado a nuestras posibilidades econmicas. Son muchas las variables y perspectivas que pueden utilizarse para medir la evolucin de los estndares de bienestar social de la ciudadana de un pas, si bien el gasto pblico en proteccin social es una de las ms significativas. Adems de aproximarnos al grado de bienestar aportado por la accin pblica y reflejar la sensibilidad social de un gobierno y, por tanto, de la comunidad a la que ste representa, el nivel de inversin social tiende a verse reflejado, usualmente y pese a los progresos en materia de gestin de los recursos, en un determinado tipo de prestaciones sociales, tanto en volumen, como en calidad. Para poder exponer una conclusin fundamentada en datos objetivos y contrastables respecto a la cuestion planteada, se va aproceder a examinar la evolucin y alcance del gasto social en Espaa en los ltimos aos, comenzando por una breve resea de la evolucin que se produjo en los aos 90, en la que podramos denominar fase de consolidacin, con la interpretacin o conclusin que pueda extraerse de la misma, para posteriormente- centrarnos en la ltima dcada, distinguiendo principalmente dos perodos: de un lado, el comprendido en los aos 2004 a 2006, ambos incluidos y, de otro, el relativo a los aos 2009 a 2012, tambin incluidos, con una breve referencia a su contextualizacin, principalmente econmica, seguida del examen

de las polticas sociales ms relevantes del perodos, las prestaciones y servicios que las conforman. La separacin de perodoss arriba apuntada obedece a la corrrespondencia de cada uno con las significativas de los distintos ciclos econmicos recientemente experimentados, siendo el primer lapso de tiempo indicado el correspondiente a un cliclo de expansin econmica y el segundo, exponente de un ciclo de recesin, pues como sabemos los denominados lmites del EB se encuentran y dependen, dada la forma en que se financia y el tipo de prestaciones que suministra, de la fase del ciclo econmico en la que nos encontremos. En ese anlisis del gasto social en Espaa resulta imprescindible el anlisis de los Presupuestos Generales del Estado (PGE), que ofrece una visin de los objetivos y prioridades que orientan los mismos y entre las que se distinguen las destinadas a servicios pblicos bsicos, actuaciones de proteccin y promocin social, produccin de bienes pblicos de carcter preferente, actuaciones de carcter econmico y actuaciones de carcter general. En definitiva, los Presupuestos Generales del Estado son el documento en el que se recoge la previsin anual de los ingresos y gastos del sector pblico estatal. Constituyen uno de los instrumentos ms importantes de la poltica econmica del Gobierno, en los que se plasman los objetivos estratgicos de las distintas polticas pblicas y los recursos asignados para su cumplimiento, circunscribindose el anlisis del presente trabajo nicamente al examen de las polticas sociales que integran las antedichas polticas pblicas. En nuestro anlisis centraremos la atencin prioritariamente en la poltica de gasto social, comprensiva de actuaciones de proteccin y promocin social (pensiones, desempleo, gestin y administracin de la Seguridad Social), produccin de bienes pblicos de carcter preferente (sanidad y educacin), unido al examen del captulo destinado al Presupuesto de la Seguridad Social. As las cifras empleadas para el estudio de este gasto social de carcter pblico se extraern directamente de los Presupuestos Generales del Estado y del Presupuesto de la Seguridad Social y se referirn a presupuestos consolidados iniciales. Por otra parte, en el intento de ubicar el desarrollo del Estado del Bienestar espaol en el contexto europeo, acudiremos a los datos de dos fuentes secundarias como las estadsticas publicadas por EUROSTAT y la OCDE de las que se extraern las referencias comparativas con otros paises de nuestro entorno. Obtenidos los datos empricos y analizadas determinadas polticas sociales de cierta relevancia (eficiencia y eficacia real de las mismas) para cada unos de los perodos, tendremos los elementos suficientes para poder extraer nuestra propia conclusin sobre si existe un sobredimensionamiento de las responsabiliades asumidas por el Estado de Bienestar, o qu parcelas o prestaciones del mismo han de ser reconsideradas, su sostenibilidad y la posible redefinicin de lo que debe conformar el mismo como nucleo bsico y cul debe ser su gestin.

2. BREVE REFERENCIA A LA CONSOLIDACION DEL ESTADO DE BIENESTAR EN ESPAA DURANTE LA DCADA DE LOS 90.
El anlisis del gasto pblico en proteccin social en Espaa durante la dcada de los noventa describe el desarrollo y la evolucin ms recientes del joven y cada vez ms descentralizado Estado del Bienestar espaol y nos permite concluir que, si bien ha habido un crecimiento real de dicho gasto que ha supuesto una cierta consolidacin de los umbrales de proteccin y bienestar sociales en trminos de financiacin, su cuanta no ha determinado una ampliacin de los mismos de manera equiparable al desarrollo econmico del pas o al incremento de la demanda de prestaciones sociales (tanto en prestaciones, como en calidad), lo que ha derivado

en un retroceso en la convergencia social respecto de la media comunitaria que contrasta con ese crecimiento de la economa espaola en los ltimos aos. Simplemente a efectos ilustrativos indicaremos que el gasto social total presupuestado por las Administraciones Pblicas entre 1991 y 2000 experiment un notable incremento nominal (75,5 por ciento) casi exacto al registrado por el Gasto Pblico (75,6 por ciento) y muy similar al del PIB (74,7 por ciento), lo que en trminos per cpita supuso un aumento de 2.068 a 3.589 corrientes. A priori y con tales datos, no parece que, en absoluto y a semejanza de la mayora de pases de nuestro entorno (Kuhnle, 1997), las polticas sociales en su conjunto se hayan visto sustancialmente afectadas, ni por la crisis econmica de principios de la dcada, ni por la alternancia poltica en el gobierno de la nacin. Es ms, un balance global de esa etapa indica, si no un aumento relativo, s al menos una consolidacin de las cuantas de los recursos pblicos destinados a financiar las polticas sociales. Dicha evolucin puede verse del examen conjunto del cuadro 1 y 2 que se reproducen a continuacin:
CUADRO 1. PARTICIPACIN RELATIVA DEL GASTO SOCIAL PRESUPUESTADO EN PORCENTAJE DEL PIB
% PIB Pensiones Desempleo Polticas activas* Sanidad Educacin Vivienda Cultura Gasto social total Gasto Pblico

1991 8,9 2,1 0,4 4,5 4,2 0,5 0,4 23,7 42,4

1992 9,6 2,6 0,4 4,8 4,3 0,5 0,4 25,6 45,4

1993 10,1 2,8 0,5 5,4 3,7 0,5 0,3 26,3 47,0

1994 10,4 3,0 0,5 5,4 3,6 0,5 0,4 27,3 49,5

1995 10,3 2,8 0,5 5,1 3,7 0,5 0,5 26,8 47,0

1996 10,4 2,1 0,5 5,1 3,8 0,5 0,5 26,5 46,8

1997 10,4 1,9 0,5 5,0 3,6 0,4 0,4 25,6 49,6

1998 19,3 1,8 0,6 5,0 3,6 0,4 0,4 25,2 47,7

1999 10,0 1,5 0,8 4,9 3,6 0,4 0,4 24,7 45,1

2000 9,7 1,4 0,8 4,9 3,6 0,3 0,4 23,8 42,6

Fuente: FIESS, Presupuestos Generales del Estado, Presupuestos de las Comunidades Autnomas y Direccin General de Fondos Comunitarios y Financiacin Territorial. Elaboracin propia. * nicamente se recoge el gasto que aparece en los PGE.

CUADRO 2. PARTICIPACIN RELATIVA DEL GASTO SOCIAL PRESUPUESTADO EN PORCENTAJE GASTO PBLICO TOTAL
Pensiones Desempleo Polticas activas* Sanidad Educacin Vivienda Cultura Gasto social total

1991 21,1 5,0 1,0 10,6 9,8 1,3 1,0 56,0

1992 21,2 5,8 0,9 10,5 9,5 1,2 0,9 56,4

1993 21,4 6,1 1,1 11,6 7,8 1,1 0,7 56,0

1994 21,0 6,1 1,0 11,0 7,2 1,0 0,8 55,3

1995 21,9 6,0 1,1 10,8 7,9 1,0 1,0 57,0

1996 22,3 4,5 1,0 11,0 8,1 1,0 1,0 56,5

1997 20,9 3,9 0,9 10,1 7,3 0,9 0,8 51,6

1998 21,5 3,7 1,2 10,5 7,6 0,9 0,8 52,9

1999 22,3 3,3 1,8 10,9 8,0 0,8 0,9 54,7

2000 22,9 3,2 1,9 11,4 8,5 0,8 1,0 56,0

Fuente: Presupuestos Generales del Estado, Presupuestos de las Comunidades Autnomas y Direccin General de Fondos Comunitarios y Financiacin Territorial. Elaboracin propia. * nicamente se recoge el gasto que aparece en los PGE.

De la lectura de la informacin contenida se extrae que, en 1991, el gasto social representaba prcticamente el mismo porcentaje del PIB (23,7 por ciento) que en 2000 (23,8 por ciento) siendo el porcentaje ms bajo de todos los Estados miembros de la Unin Europea a excepcin de Irlanda e idntico el porcentaje del Gasto pblico total, es decir un 56 por ciento. No obstante, la informacin arriba indicada no puede ser tenida en cuenta de forma aislada y debe ser matizada pues a la hora de considerar el grado de compromiso y esfuerzo de la

inversin pblica en polticas sociales y verdadero compromiso de un Estado en materia de proteccin social, el examen de porcentajes y cifras destinadas al gasto pblico debe ponerse en directa relacin con el nivel de crecimiento econmico del pas en el perodo en que se verifica tal gasto, crecimiento que -sin duda- tiene como mayor exponente el PIB. As podremos valorar si la consolidacin relativa de la inversin pblica en polticas sociales en Espaa durante la pasada dcada fue o no fruto de un esfuerzo presupuestario continuado a lo largo de la misma. Resulta, por ende, interesante analizar el grado de crecimiento experimentado por el gasto social, pero puesto en relacin con el crecimiento que tambin experimentaba el PIB al objeto de comparar si aqul lo hizo tanto, igual o menos que ste. Resulta de inters en este aspecto el cuadro 3 que sigue.
CUADRO 3. GASTO SOCIAL PBLICO A PRECIOS CONSTANTES (1993=100) 1993 1994 1995 1996 1997 1998 100 106 108 109 109 113 Gasto social total 100 107 106 108 120 121 Gasto Pblico 100 101 106 108 113 119 PIB
Fuente: INE, Presupuestos Generales del Estado, Presupuestos de las Comunidades Autnomas y Direccin General de Fondos Comunitarios y Financiacin Territorial. Elaboracin propia. * nicamente se recoge el gasto que aparece en los PGE.

1999 117 120 127

2000 119 119 134

Tomando en consideracin la necesaria conjuncin de las variables arriba expuestas y considerando que el grado de compromiso vendr determinado no solo por el gasto en si, sino por la proporcin que dicho gasto tenga respecto al PIB, podemos distinguir en los aos noventa dos perodos. En primer lugar, que desde 1989 y hasta 1996 (con la nica excepcin del ao 1993, nico en el que el gasto social creci menos que la inflacin) el gasto social creci siempre a un ritmo mayor que el PIB, al igual que la relacin entre ambas variables, lo cual parece lo normal en una sociedad cuyas estructuras de bienestar social estn en curso de construccin y en una fase econmica de crecimiento moderado, siendo a partir del siguiente ejercicio, precisamente con el comienzo de una fase expansiva de la economa espaola, que desde 1997 viene superando en dinamismo a la media de la Unin Europea, cuando dicho crecimiento se invierte. Por otra parte, hasta 1992 el gasto presupuestado para polticas sociales se haba venido caracterizando por un elevado incremento interanual superior al 10 por ciento (un 15 por ciento ese mismo ao), pero ya el presupuesto para 1993 supuso una nueva etapa en la dinmica de su expansin, caracterizada por su desaceleracin con incrementos nominales mucho ms moderados. En segundo lugar, un anlisis de los gastos pblico y social a partir del indicio del ciclo econmico de expansin refleja, pues, con mayor propiedad, el grado de compromiso que las Administraciones Pblicas tenan con nuestro joven Estado del bienestar en estos albores del siglo XXI. As, entre los aos 1994 y 2000, y puesto en relacin el binomio gasto pblico y su proporcin respecto al PIB y el incremento por experimentado por ste, podemos afirmar, tras la lectura del cuadro 4 abajo contenido, que el presupuesto social total registr un incremento nominal ostensiblemente menor al que experiment el PIB, que pas de 391.164 millones de euros a 594.612 millones de euros, lo que supone hablar de un aumento del 52,0 por ciento, mientras que el gasto social que era en 106.902 millones de euros en 1994 alcanz en el ao 2000 los 141.649 millones de euros, es decir, slo se vio incrementado en un 32,5 por ciento.

CUADRO 4. GASTO SOCIAL PBLICO (MILLONES DE ) 1994 106.902 193.486 391.164 1995 114.678 201.176 428.009 1996 119.558 211.557 451.660 1997 122.114 236.625 476.725 1998 128.494 242.778 508.888 1999 134.967 246.575 546.816 2000 141.649 253.127 594.612

Gasto social total Gasto Pblico PIB

Fuente: Presupuestos Generales del Estado, Presupuestos de las Comunidades Autnomas y Direccin General de Fondos Comunitarios y Financiacin Territorial. Elaboracin propia. * nicamente se recoge el gasto que aparece en los PGE.

Lo expuesto se traduce en una significativa y progresiva prdida de peso del gasto social en la riqueza nacional, pasando del 27,3 por ciento a representar nicamente el 23,8 por ciento. Tambin puede apreciarse en el cuadro 1 arriba expuesto, que en 1997 el gasto pblico en trminos del PIB toca techo con un 49,6 por ciento. En 2000, la relacin se reduca al 42,6 por ciento. Haciendo una breve referencia a las principales polticas sociales en el perodos, podemos apreciar cmo sanidad, pensiones y, sobre todo, las polticas activas experimentaron un incremento globalmente superior al del propio gasto social, adems de al del PIB y al del gasto pblico total. Por el contrario, las partidas correspondientes a cultura, educacin, vivienda o desempleo registraron un crecimiento sensiblemente inferior al de tales variables. No debe olvidarse la participacin de las Comunidades Autnomas en la gestin de la casi totalidad de las polticas sociales, o al menos de las ms importantes una vez efectuados los ltimos traspasos de competencias en materia de sanidad y de servicios sociales de la Seguridad Social, y su mayor responsabilidad en su propia financiacin y, por tanto, en la confeccin de sus presupuestos sociales. Sin embargo, la descentralizacin en la gestin de la mayor parte de las polticas sociales no ha sido acompaada de una automtica descentralizacin fiscal paralela de manera que las Comunidades Autnomas siguen dependiendo de las transferencias de la Administracin central para su financiacin lo que, sobre todo en el caso de aquellas polticas que, como sanidad, se dotan con recursos finalistas o condicionadas, limita su capacidad para mejorar la actual oferta de proteccin social. La evolucin de los recursos dedicados por las Administraciones Pblicas a las distintas polticas sociales a lo largo de los noventa se ha ido ajustando bsicamente, y en la mediada que lo permita la coyuntura econmica, a las distintas filosofas presupuestarias que se suceden en los PGE de esos aos y que, groso modo, coinciden con la mentalidad econmica dominante en cada una de las ltimas legislaturas en el gobierno del Estado, siendo el resultado que algunas de las principales funciones sociales y, en conjunto, las ms cuantiosas crecieron con ms dinamismo hasta 1996 que en adelante. La disparidad entre expansin econmica y crecimiento del gasto social pblico parece indicar que no se aprovech la buena marcha de la economa desde 1994 para mejorar suficientemente la oferta pblica de bienestar social, mxime cuando sigue siendo muy inferior a una media comunitaria de la cual se distancia, resultando que nicamente se trat de mantener los umbrales alcanzados en la etapa anterior. En efecto, segn la OCDE (2001), Espaa, octava economa del mundo en produccin de riqueza en 2002, era uno de los tres pases de la Unin Europea que, junto a Portugal e Irlanda, no alcanzaba la media de gasto social pblico en porcentaje del PIB para el conjunto de los integrantes de sta organizacin, prximo a un 21 por ciento.

CUADRO 6: GASTO SOCIAL TOTAL CORRIENTE (EN % DEL PIB)

PAISES Alemania Austria Gran Bretaa Blgica Espaa Portugal Irlanda Suecia UE-15 1990 25,4 26,7 22,9 26,4 20,5 15,8 18,7 33,1 25,4 1995 28,9 29,6 28,2 28,1 22,1 22,1 18,9 35,5 28,3 2000 28,7 28,7 26,8 26,7 20,1 22,7 14,1 32,3 27,3

Fuente: Eurostat *Si bien los datos de gasto social que ofrecemos en este apartado respecto de Espaa, tanto de la OCDE como de Eurostat, no coinciden con los que hemos extrado de las fuentes nacionales, entendemos que la contabilidad armonizada que realizan el SOCX y SESPROS para los pases integrantes de la OCDE y de la UE, respectivamente, constituyen un instrumento de anlisis vlido para comparar el esfuerzo en materia de inversin social en cada uno de esos pases. Las diferencias pueden obedecer a que no se contabilizan los gastos en educacin, que en Espaa s son considerados como gasto social.

Hay autores que han intentado relativizar o justificar esa cada porcentual del gasto pblico en proteccin social considerndose el ahorro que, en trminos sociales, ha supuesto el crecimiento de la economa espaola, principalmente en prestaciones por desempleo. Sin embargo, siguiendo a otros autores como Gonzlez Temprano, que no niegan la evidencia que ha supuesto dicho ahorro en los ltimos aos, ha de afirmarse que no es menos cierto que este ahorro se haya visto derivado bsicamente a polticas activas de empleo e, incluso, con ser importante su cuanta, apenas justifica en algo la progresiva prdida de peso relativo del gasto social. El origen de la arriba sealada tendencia presupuestaria hay que buscarlo en la estrategia de contencin del gasto pblico, en general, y del social, en particular, como la principal de las partidas de aqul, que viene informando la poltica econmica espaola y la de los pases de la Unin Europea desde hace aos. Y es que, adems de las coyunturas sociales derivadas de la severa crisis econmica con que se iniciaba la dcada y de su superacin, otras circunstancias coadyuvan a colocar el gasto social en el punto de mira de las reformas del sector pblico, una vez dejado atrs el ciclo recesivo. Esa poltica de contencin del gasto pblico tena su origen principalmente en el hecho de haberse culminado, ya a finales de los ochenta, una rpida y casi total universalizacin o extensin de la oferta de algunas prestaciones sociales como la sanidad y en el horizonte de la moneda nica que ya en ese perodo se perfilaba. En efecto, la pertenencia de Espaa a la Unin Europea y, concretamente, el ingreso en su da en la Unin Econmica y Monetaria es, sin duda, uno de los fenmenos que ms ha condicionado y condiciona el presente y el futuro de la poltica econmica espaola. En este sentido, el cumplimiento de los programas de convergencia nominal nacionales limitaba la autonoma presupuestaria y fiscal de todos y cada uno de los pases adheridos al proyecto de la moneda comn por cuanto una de las prioridades fijada en ellos era conseguir y mantener que el dficit de las Administraciones Pblicas no superase el 3 por ciento del PIB, justamente 4,5 puntos menos del que Espaa tena en 1993. La austeridad presupuestaria ya iniciada durante los aos de recesin pasa a constituir uno de los principios de funcionamiento de la poltica econmica de los distintos gobiernos del Estado y, progresivamente, casi su principal objetivo, determinando que, tal y como ocurra con el gasto social desde un ao antes, desde 1995 (y con la sola excepcin de 1997), el gasto pblico

creciese por debajo del PIB. No han faltado quienes han visto en esa progresiva minoracin del peso del Sector Pblico espaol un nuevo impulso a las tesis que cuestionan su funcionalidad y su legitimidad como proveedor de bienestar social.

3. IMPORTANCIA Y ALCANCE DEL GASTO SOCIAL EN LOS AOS DE REFERENCIA. ANLISIS COMPARATIVO DE LOS PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO.
A. PERODO COMPRENDIDO ENTRE 2004-2006. i. Contextualizacin del perodo. En un contexto de relativa debilidad de las grandes economas europeas, la espaola presentaba un notable dinamismo, ya que la continuidad en el impulso de la demanda interna experimentada en los aos de referencia por el dinamismo, tanto del consumo, como de la inversin, permita contrarrestar la aportacin negativa del sector exterior derivada de un avance de las importaciones muy superior al de las exportaciones. Pinsese que el consumo de los hogares se vea favorecido desde 2003 por la rebaja de las retenciones del IRPF, el ritmo significativo de avance del empleo y la flexin a la baja de la inflacin. Todo ello repercuta positivamente sobre la renta real de las familias, haciendo compatible el mayor crecimiento del consumo con una cierta recuperacin de la tasa de ahorro familiar. Entre los grandes componentes de la inversin, la construccin es el que avanzaba a mayor ritmo, si bien era destacable la trayectoria asimismo expansiva de la inversin en equipo. En efecto, la economa espaola registraba en el primer semestre de 2003 un crecimiento del 2,2 por ciento sobre el mismo perodo del ao anterior, con un diferencial positivo de 1,7 puntos porcentuales respecto al promedio de la zona euro (0,5 por ciento), llegando incluso en el primer semestre del ao 2005 a superar en 2,2 puntos porcentuales al de la zona euro. Adems, la tasa de crecimiento medio anual del PIB en Espaa era del 3,4 por ciento, frente al 2,2 por ciento en la UE-15, lo que permita la elevacin de la renta per cpita y el consumo de los hogares continuaba avanzando a buen ritmo, impulsado, entre otros factores, por los bajos tipos de inters y el aumento del empleo. La economa espaola cerr 2005 con un aumento del PIB del 3,5 por ciento, en media anual, intensificndose el crecimiento, en 2006, hasta una tasa de variacin interanual del 3,7 por ciento en el segundo trimestre, lo cual representaba la cifra ms elevada desde finales de 2001. El crecimiento de nuestra economa segua mostrando un diferencial significativo, ms de un punto porcentual, respecto al del conjunto de la zona del euro, lo que permiti una continuidad en el proceso de convergencia real en renta y empleo con las economas del rea. De facto, el crecimiento econmico era muy intensivo en empleo pues, segn la EPA, los ocupados crecan en el segundo trimestre del ao 2003 a una tasa interanual de 2,6 por ciento, lo que supuso un aumento de 425.300 sobre los estimados por la EPA en el mismo trimestre del ao anterior. La construccin y los servicios continuaban siendo los sectores que protagonizaban la creacin de empleo: ambos presentaban en el segundo trimestre de 2003 tasas de crecimiento interanual en el entorno del 4 por ciento (4,1 por ciento y 4,0 por ciento respectivamente). En trminos absolutos, la mayor parte del crecimiento neto del empleo era imputable a los

servicios, debido al elevado peso de la ocupacin en ese sector dentro del empleo total. Por su parte, la Encuesta de Poblacin Activa (EPA), que haba experimentado importantes cambios metodolgicos en el primer trimestre de 2005, mostraba a lo largo de este ao la continuacin de la tendencia a la aceleracin de la poblacin ocupada que se observ en el segundo semestre del ao anterior. Si se corrigen los datos de los efectos de esos cambios metodolgicos, en el primer semestre de 2005 el empleo aument el 4,7 por ciento en tasa interanual, cifra superior en ocho dcimas a la del conjunto de 2004, lo que era indicativo, si se compara con la evolucin del PIB, de que el crecimiento econmico segua siendo muy intensivo en empleo. Nos encontramos en un perodo en que la poblacin activa se haba acelerado con menor intensidad que el empleo, la tasa de paro haba mostrado una reduccin, desde el 10,6 por ciento en el cuarto trimestre de 2004 hasta el 9,7 por ciento en el segundo trimestre de 2005 con datos homogneos corregidos de los cambios y el 9,3 por ciento con datos originales, tasas ambas inferiores al 10 por ciento por primera vez desde el cuarto trimestre de 1979. La aceleracin del empleo de la EPA se confirm con los datos de afiliados a la Seguridad Social, afectados, en parte, por la regularizacin de trabajadores extranjeros, y con las estimaciones de la Contabilidad Nacional. Consustancialmente a los datos de empleo, el nmero de afiliados a la Seguridad Social aument desde diciembre de 2004 hasta agosto de 2005, lo que en gran parte tambin se debi a la regularizacin de extranjeros que se produjo entre el siete de febrero y el siete de mayo. En el conjunto de los ocho primeros meses, los afiliados aumentaron en tasa interanual el 3,8 por ciento, un punto ms que en el conjunto de 2004, sobresaliendo los crecimientos que se produjeron en la construccin y los servicios. Comenzaron a apreciarse signos de la desaceleracin del empleo. Con todo, las cotizaciones sociales recaudadas por el Sistema de la Seguridad Social avanzaron hasta julio de 2005 un 7,5 por ciento, en un contexto favorable del mercado laboral y de afiliacin a la Seguridad Social, mientras que las pensiones mantuvieron un crecimiento del 6,9 por ciento. Por lo que se refiere a la evolucin de los precios, la inflacin de la economa espaola, estimada por la tasa de variacin interanual del ndice de Precios de Consumo (IPC), muestra una evolucin descendente. La inflacin subyacente, que excluye los precios de la energa y los alimentos no elaborados, tuvo una evolucin similar a la del ndice general, aunque menos acentuada, mostrando en 2005 una tendencia irregular, explicada, principalmente por la variacin de los precios de la energa. Los precios de la zona del euro registraban en 2005 un incremento en agosto del 2,2 por ciento, con lo que la media acumulada del ao ascendi al 2,1 por ciento, tasa igual a la de los dos aos anteriores, lo que era indicativo de la estabilidad de la inflacin en el conjunto de la zona. El IPC armonizado de Espaa mostraba el diferencial con la zona euro en torno a 1,1 puntos. En el contexto de fuerte dinamismo que, como se ha sealado, mantena la economa espaola, las cuentas pblicas cerraran el ao 2005 con supervit. La ltima actualizacin del Programa de Estabilidad prevea un supervit para este ao del 0,1 por ciento del PIB, aunque la evolucin hasta el momento de los impuestos y de las cotizaciones sociales podra dar lugar a que el resultado final fuera mejor que el previsto. En cualquier caso, las finanzas pblicas espaolas registraron en 2005 un nuevo avance en el proceso de consolidacin fiscal, necesario para contribuir a la estabilidad macroeconmica y, en

definitiva, al crecimiento sostenido de la economa nacional, lo que contrasta favorablemente con la situacin fiscal en el conjunto del rea del euro. Adems, el juego de los estabilizadores automticos, en un contexto de fuerte expansin como el que vena registrando la economa espaola, daba lugar a que las Administraciones Pblicas alcanzaran de nuevo en 2006 un supervit, similar o incluso de mayor magnitud que el de 2005 (1,1 por ciento del PIB), lo que se traducira en un nuevo descenso de la ratio de deuda pblica en relacin al PIB hasta un nivel prximo al 40 por ciento, que contrastaba favorablemente con el del 70 por ciento que se estimaba registraba el conjunto de los pases pertenecientes al rea del euro en 2006. Adems, en el ao 2005, los tipos de inters a corto plazo, como consecuencia del mantenimiento por el BCE del tipo bsico de referencia en el 2 por ciento, apenas sufrieron variacin en el ao, mientras que los tipos a largo plazo, en un contexto de moderado crecimiento econmico y ausencia de tensiones inflacionistas, prolongaron la tendencia a la baja hasta situarse en mnimos histricos (3 por ciento, tanto en Espaa como en Alemania, en las primeras semanas de septiembre). Por cuarto ao consecutivo, las bolsas espaolas registraron en 2006 una significativa revalorizacin de sus ndices (el IBEX-35 haba subido un 14 por ciento hasta mediados de septiembre, uno de los mejores resultados dentro de las bolsas internacionales). Ello supuso, junto a la revalorizacin de la riqueza inmobiliaria de las familias, un estmulo adicional para que estas ltimas expandieran su gasto agregado de consumo e inversin, contrarrestando, en alguna medida, los efectos contrarios que ejerce sobre dicho gasto la elevacin de los tipos de inters. ii. Datos, cifras y polticas relevantes.

Expuesto lo anterior, procederemos a examinar los datos y polticas ms relevantes en materia de gasto social que arrojan los PGE del perodo. El gasto en proteccin social se configura como uno de los pilares bsicos que conforman el Estado del Bienestar. La estabilidad presupuestaria, motor del crecimiento econmico es la que va a permitir, tanto garantizar los actuales niveles de cobertura, como procurar la ampliacin de los colectivos beneficiarios y el aumento de las prestaciones recibidas. El rea de actuaciones de proteccin y promocin social, que recoge fundamentalmente prestaciones sociales, y el rea de bienes pblicos de carcter preferente, constituyen el gasto social de los Presupuestos Generales del Estado. En un contexto en el que el presupuesto consolidado de ingresos crece una media del 8 por ciento anual, tambin puede hacerlo el presupuesto consolidado de gastos, llegando incluso a superar esa media. Simplemente resaltar que aunque nuestro estudio se circunscribe a los aos arriba referenciados, en el ao 2007, el gasto social, en los PGE mantuvo esa tendencia al alza y se increment respecto al ejercicio anterior un 8,7 por ciento. Seguidamente se relacionan las cuantas destinadas en millones de euros a gasto social en los PGE de los aos de referencia, pudiendo advertirse ese crecimiento interanual apuntado, tambin en trminos porcentuales explicitados, as como el peso o representatividad que tienen respecto al gasto total presupuestario, que se mantiene en este perodos estabilizado en torno al 50 por ciento.
CUADRO 7. PARTICIPACIN RELATIVA DEL GASTO SOCIAL PRESUPUESTADO EN

PORCENTAJE GASTO PBLICO TOTAL Y CRECIMIENTO RESPECTO A EJERCICIO ANTERIOR.

GASTO SOCIAL

AO 2004 2005 2006

MILL. EUROS 109.028,77 125.248,06 135.612,04

% TOTAL 49,4 50,2 50,3

% ^ ANT. 6,8 9,7 8,3

(millones de euros) Fuente: Presupuestos Generales del Estado. Elaboracin propia.

Resulta de gran inters poner en relacin el anterior cuadro resumen del perodo 2004-2006 con los datos que se contenan en el cuadro 2, expuesto para el perodo 1991 a 2000, del se conclua que el gasto social en dichos aos siempre se mantuvo por encima del 51 por ciento de participacin respecto al porcentaje total de gasto pblico, llegando en el ao 1995 a alcanzar su mxima expresin con un pico del 57 por ciento, cerrndose la dcada con una participacin del 56 por ciento respecto al gasto total. Pues bien, lo que primero se advierte de tal interrelacin es que el gasto social ha perdido peso (en torno a un 5 por ciento) y representatividad dentro de la poltica de gasto total, siendo en 2006 del 50,3 por ciento, frente al 56 por ciento, por ejemplo, del ao 2000. Podra pensarse que la prdida de representatividad indicada, sin embargo, no equivale a una minoracin de las cuantas efectivamente destinadas a polticas sociales, pudiendo haberse dado un aumento del importe en millones de euros de estas partidas sociales, pero ostentar las mismas una menor representatividad por el hecho de haberse tambin incrementado otras partidas del gasto total. Para aclarar el extremo anterior se hace necesario nuevamente proceder a comparar los datos contendidos en el cuadro numero 7 arriba expuesto con los datos del cuadro 4, expuesto para el perodo 1994 a 2000, del se conclua que el gasto social en dichos aos fue aumentando hasta alcanzar en el ao 2000 la cifra de 141.649 millones de euros, cuanta que, puesta en relacin con los 135.612,04 millones de euros destinados a gasto social en el ao 2006, un 4,26 por ciento inferior, permite desvirtuar la justificacin atribuida a la prdida de representatividad, y reafirmar la conclusin originariamente extrada de que el gasto social, a pesar del perodo de expansin econmica que se est experimentando, ha perdido representatividad (un 4,26 por ciento) respecto al gasto total y que ello equivale efectivamente a una minoracin en millones de euros de las dotaciones presupuestarias que conforman el mismo. Centramos a continuacin el estudio en el examen de las polticas de gasto social en las denominadas ACTUACIONES DE PROTECCIN Y PROMOCIN SOCIAL, dentro de las cuales se distinguir un apartado separado para las Pensiones, Otras prestaciones econmicas, Servicios sociales y Promocin social, Fomento del empleo, Desempleo y Gestin y Administracin de la Seguridad Social, advirtiendo que, dentro de este epgrafe, en los PGE tambin se contienen partidas de gasto destinadas a otras polticas como acceso a la vivienda y fomento de la edificacin, las cuales no van a ser objeto de examen. Adems, resulta de inters tambin dentro de esta poltica de gasto social y en el apartado de PRODUCCIN DE BIENES PBLICOS DE CARCTER PREFERENTE el estudio de la partida presupuestaria destinada a Sanidad y Educacin.

ACTUACIONES DE PROTECCIN Y PROMOCIN SOCIAL.

PENSIONES La poltica de pensiones constituye la piedra angular del sistema pblico de proteccin social, no slo por el volumen de recursos que absorbe, sino por el amplio sector de la poblacin que se beneficia de los programas pblicos que garantizan la sustitucin de las rentas dejadas de percibir ante contingencias tales como vejez, incapacidad permanente, muerte y supervivencia. En este sentido, la universalizacin del derecho a pensin permite su reconocimiento, tanto a la poblacin trabajadora por haber estado vinculada a un sistema de aseguramiento pblico profesional (pensiones contributivas), como a aquellas personas que, no teniendo derecho a estas prestaciones, se encuentren por la vejez o la invalidez en situacin de necesidad (pensiones no contributivas y asistenciales). Por tanto, quedan incluidas en esta poltica las pensiones del sistema de la Seguridad Social en sus dos modalidades (contributiva, cualquiera que sea su rgimen, y no contributiva) y las pensiones del Rgimen de Clases Pasivas en el que se integra junto a las pensiones de los funcionarios pblicos, las denominadas Pensiones de Guerra. Ambos sistemas, de la Seguridad Social y Rgimen de Clases Pasivas, tienen un marcado carcter profesional y su financiacin se realiza, bsicamente, mediante las cotizaciones de empresarios y trabajadores, en el mbito de la Seguridad Social, y a travs de las cuotas de funcionarios y la aportacin del Estado, por lo que se refiere a Clases Pasivas. La poltica de pensiones, para estos ejercicios, persigue fundamentalmente los siguientes objetivos: el mantenimiento del poder adquisitivo de las pensiones, el reforzamiento del principio de solidaridad y el afianzamiento del Sistema de Seguridad Social, con la dotacin al Fondo de Reserva para Pensiones. En cumplimiento de los objetivos expuestos, el gasto presupuestado en la poltica de pensiones y destinado a satisfacer el conjunto de las pensiones del Sistema de Seguridad Social y del Rgimen de Clases Pasivas de funcionarios de las Administraciones Pblicas fue incrementndose progresivamente cada ao, en las cuantas y porcentajes que se explicitan ms abajo, destacndose tambin el peso que esta prestacin tiene en relacin a la totalidad del gasto social, que se mantiene estable, en torno al 64 por ciento.
CUADRO 8. RESUMEN DE CANTIDADES DESTINADAS A PENSIONES EN PGE E INCREMENTO EN TERMINOS PORCENTUALES RESPECTO A EJERCICIO ANTERIOR Y PARTICIPACION RESPECTO AL GASTO SOCIAL TOTAL. PENSIONES AO 2004 2005 2006 MILL. EUROS 71.632,77 79.221,28 84.681,59 % ^ ANT. 7,1 6,8 6,9 % GASTO S. TOTAL 65,7 63,2 64,4

(millones de euros) Fuente: Presupuestos Generales del Estado. Elaboracin propia.

Puede apreciarse que las pensiones son la partida ms importante dentro del gasto social y que aunque ha habido un aumento interanual entorno al 7 por ciento de las cantidades destinadas a las mismas, su representatividad en relacin al gasto social total se ha venido manteniendo (con una leve disminucin del un 1,3 por ciento en ao 2006 respecto a ao 2004), es decir, que el crecimiento experimentado en el perodo 2004 a 2006 en la poltica de pensiones ha sido casi idntico al incremento que con carcter general se indicaba ms arriba en el cuadro numero 7 respecto al gasto social total, con un crecimiento interanual en torno al 8 por ciento. Indicar, no obstante, que si bien es cierto que la partida relativa a pensiones ha sido siempre la

ms importante dentro del gasto social, puede advertirse que se ha dado un importante crecimiento de su representatividad en la ltima dcada, pues en el ao 2000 (cuadro 2) las pensiones suponan un 40,89 por ciento del gasto social total (el 22,9 por ciento del 56 por ciento), con lo que si atendemos al 64,4 por ciento del ao 2006, supone poder afirmar que las pensiones acaparaban en dicho ao un 24,49 por ciento ms de lo que requeran haca seis aos, y ello en un perodo de expansin econmica. De la lectura de los PGE se extrae que, en el mbito contributivo del sistema de la Seguridad Social, el crdito presupuestado destinado al pago de las pensiones se eleva progresivamente desde el ao 2004 a 2006, y que la razn obedece a dar cumplimiento a dos objetivos prioritarios, caractersticos de estos aos: el mantenimiento y mejora de los niveles de proteccin, que ha de entenderse unido al incremento experimentado en el nmero de perceptores, as como el objetivo de aseguramiento de la viabilidad financiera del sistema, entendiendo que la misma se sustenta en el binomio crecimiento de empleo y clarificacin financiera. El crecimiento del empleo permite garantizar la suficiencia de las cotizaciones para mantener el nivel de gasto de las pensiones actuales, pero la viabilidad del sistema se ver afectada por la evolucin demogrfica previsible para los prximos aos, resultando necesario fomentar la estabilidad en el empleo y reducir la temporalidad. La clarificacin financiera constituye otro de los factores que refuerzan nuestro sistema pblico. El Estado est financiando progresivamente los complementos para las pensiones mnimas, lo que permite, con carcter acumulable e incrementalista, una significativa aportacin de recursos a la Seguridad Social que viene a consolidar, a largo plazo, su estabilidad financiera. La materializacin de los aspectos mencionados adquiri su mxima expresin en el Fondo de Reserva. En el primer semestre de 2004, ha alcanzado un volumen superior a 18.900 millones de euros, un 2,4 por ciento del PIB. Adems estaba previsto que el presupuesto 2005, con un objetivo de supervit, para el mbito de Seguridad Social, de un 0,7 por ciento PIB, contribuyera a acrecentar progresivamente el saldo del Fondo de Reserva. En relacin al mantenimiento de los niveles de proteccin, se asegura el poder adquisitivo de las pensiones segn la inflacin real. Adems, los presupuestos incorporaron mejoras para los pensionistas beneficiarios de las pensiones ms bajas de forma que veran incrementadas sus cuantas por encima de la inflacin prevista. El Rgimen de Clases Pasivas del Estado integra tanto las pensiones de jubilacin para los funcionarios pblicos que estn encuadrados en este rgimen de proteccin especfico, como las pensiones de viudedad, orfandad y en favor de los familiares. Asimismo, contempla el conjunto de otras pensiones e indemnizaciones que, por diversos motivos, se han ido incluyendo en Clases Pasivas. Por lo que se refiere a las pensiones contributivas de Seguridad Social y del Rgimen de Clases Pasivas del Estado, el siguiente cuadro muestra una evolucin del gasto en ambos sistemas.
CUADRO 9. EVOLUCION DEL GASTO PENSIONES CONTRIBUTIVAS.

CONCEPTOS Pensiones contr Seg. social Pensiones de Clases Pasivas TOTAL

2003 60.151,39 6.591,15 66.742,54

2004 64.453,17 6.931,72 71.384,89

2005 68.904,89 7.319,18 76.224,07

2006 73.831,59 7.833,08 81.664,67

(millones de euros) Fuente: Presupuestos Generales del Estado. Elaboracin propia.

Los importes indicados se distribuyen en las pensiones de jubilacin, pensiones de incapacidad,

pensiones de viudedad, pensiones de orfandad y pensiones en favor de familiares. Por lo que respecta al Rgimen de Clases Pasivas del Estado, las cuantas reseadas se destinaron a las pensiones a funcionarios de carcter civil, pensiones a funcionarios de carcter militar, pensiones a familias de carcter civil, pensiones a familias de carcter militar y otras pensiones y prestaciones. En cuanto al Sistema de Seguridad Social, el crdito presupuestario destinado a hacer efectivas las pensiones contributivas durante los aos 2004 a 2006 present un crecimiento interanual del 7,1 por ciento en los aos 2004 y 2005 y un 7,2 por ciento en 2006, porcentajes estimados en funcin del mantenimiento del poder adquisitivo de las pensiones, que inclua una revalorizacin del 2,0 por ciento en cada uno de los aos indicados, del incremento del colectivo de pensionistas del 0,92 por ciento en 2004, del 0,8 por ciento en 2005 y del 0,85 por ciento en 2006, del incremento del 1,47 por ciento y 1,46 por ciento, por otros efectos, incluidos el de sustitucin en el ao 2004 y 2005, respectivamente, as como el incremento de la pensin media del 1,82 por ciento en 2006, por la mejora de las pensiones mas bajas del sistema y por la compatibilidad del SOVI con las pensiones de viudedad (mejora para dar cumplimiento al Acuerdo para la mejora y perfeccionamiento del sistema de proteccin social de abril de 2001). Adems era voluntad del Gobierno que los pensionistas, beneficiarios de pensiones ms bajas, participaran de los resultados positivos que, dado el perodo de expansin econmica que se viva, arrojaran las cuentas de la Seguridad Social, viendo mejoradas sus pensiones por encima de la inflacin prevista, y ello sin renunciar al objetivo de mantener un nivel de gasto sostenible a largo plazo. Por todo ello, el incremento que experimentarn las cuantas mnimas de las pensiones del Sistema de Seguridad Social en los aos 2005 y 2006 fue del 6,5 por ciento, si el titular de la pensin tena cnyuge a su cargo, y del 5 por ciento para las restantes. Asimismo, las pensiones del Seguro Obligatorio de Vejez e Invalidez crecern en 2006 un 3 por ciento interanual. En cuanto al mbito no contributivo, el crdito en estos ejercicios para las pensiones no contributivas de vejez e invalidez, excluido Pas Vasco y Navarra, se elev progresivamente, alcanzando un 3 por ciento en el ao 2005, resultando que en el ao 2006 permiti hacer frente al coste derivado de la revalorizacin y mejora de las pensiones, la variacin del colectivo y los efectos de la Ley 8/2005, que permita compatibilizar las pensiones no contributivas de invalidez con el trabajo remunerado. Tambin se establecan cuantas para los preceptores de las ayudas del Fondo de Asistencia Social (FAS), que hubieran optado por no integrarse en las pensiones no contributivas. Las principales lneas de actuacin se recogieron en el Acuerdo sobre medidas de reforma de la Seguridad Social, suscrito entre el Gobierno y los agentes sociales en julio de 2006, y se concretaron en: la necesidad de incrementar la correspondencia entre aportaciones y pensiones de jubilacin y de incapacidad permanente; la recuperacin del carcter de renta de sustitucin para las pensiones de viudedad, al tiempo que se ampli su mbito de aplicacin a las parejas de hecho; la mejora de las pensiones de orfandad, la mejora de los niveles mnimos de proteccin, y la permanencia en el trabajo ms all de los 65 aos de edad. Se destacan en este perodo la promulgacin de la Ley 8/2005, antes referida, que permita compatibilizar las pensiones no contributivas de invalidez con el trabajo remunerado y la adopcin de medidas para impulsar la plena efectividad de la Ley 9/2005, de 6 de junio, que vino a dar respuesta a una aspiracin muchas veces demandada como fue la compatibilidad de las pensiones del Seguro Obligatorio de Vejez e Invalidez con las pensiones de viudedad del Sistema de la Seguridad Social y que tambin afectara a un sector de la poblacin con escasos

recursos. Con las reflexiones anteriores, se puede concluir que en la dcada de los 90 el volumen de recursos disponibles para otras polticas sociales distintas de las pensiones era mayor (59,1 por ciento) que en el ao 2006 (35,6 por ciento) y que las pensiones haban experimentado un aumento en sus dotaciones de casi un 25 por ciento en seis aos, lo que sin duda alguna no debe dejarse de lado, sino ponerse en relacin con las previsiones que se dieron en el Pacto de Toledo. Si en un perodo de expansin econmica, caracterizado por el aumento del empleo y la correlativa disminucin de las prestaciones por desempleo, as como el consustancial incremento del cociente entre cotizaciones y pensiones, de vital importancia en un sistema de Seguridad Social como el espaol, basado en la tcnica del reparto que exige, cuanto menos un equilibrio entre las dos variables apuntadas, se verific esa ampliacin tan importante de las necesidades de cobertura de las pensiones, las cuales pudieron ser asumidas por el incremento del PIB y de los ingresos, produce escalofros y lleva a la reflexin pensar qu podra haber acontecido en un perodo de recesin, cuando caen el PIB y la capacidad de obtener ingresos, el la tasa de paro aumenta (menos cotizaciones), se incrementan las jubilaciones anticipadas, as como las dotaciones para prestaciones por desempleo (nuevas contingencias para las que, recordemos, las pensiones dejan libre slo un 35,6 por ciento del gasto social) y por ende, decrece el cociente entre cotizaciones y pensiones (pudiendo llegarse al dficit). Este escenario ser el que se analizar para el perodo 2009 a 2012. Como primera reflexin uno se cuestiona si las dotaciones al Fondo de Reserva han previsto la posibilidad de hacer frente a esta contingencia y si el sistema est o no preparado para el caso de que se diera tal posibilidad. Simplemente indicar que la tendencia en el ao 2007 fue tambin de incremento de la partida presupuestaria destinada a las pensiones, destacando el aumentando las pensiones ms bajas y el incremento de las ayudas por dependencia y programas de integracin y accin humanitaria de inmigrantes, si bien en este momento ya se tomaba conciencia, aunque en mi opinin no lo suficientemente, de que para poder llevar a cabo esta poltica de mantenimiento y mejora de los niveles de proteccin resultaba prioritario acometer un conjunto de medidas de reforma necesarias para la sostenibilidad futura del sistema de pensiones, basadas en los principios de contributividad, solidaridad y suficiencia, establecidos en la Comisin Parlamentaria de Revisin del Pacto de Toledo. Parece que se ha tomado escasa conciencia de la debilidad del sistema y de cules son las variables y presupuestos que han de concurrir para su sostenibilidad y no se considera la posibilidad de que un escenario totalmente adverso pueda tener lugar, llevndose a cabo polticas de progresiva ampliacin subjetiva de beneficiarios y cuantitativa de las prestaciones contributivas y no contributivas. OTRAS PRESTACIONES ECONMICAS La poltica Otras Prestaciones Sociales responde al objetivo bsico de la mejora del bienestar social, jugando un papel fundamental en el logro de la cohesin y equidad social, potenciando las medidas que garanticen el reparto solidario de los beneficios del crecimiento econmico entre todas las capas de la poblacin. Comprende un conjunto de servicios destinados a mejorar los niveles de proteccin de las personas y grupos sociales ms vulnerables y desfavorecidos, mitigando situaciones de desamparo y desigualdad social, a la vez que se refuerzan determinados aspectos sociales. Al igual que ocurriera en el caso de las pensiones, la tendencia del gasto en esta poltica se ha

caracterizado por su progresivo incremento, pues del examen de los PGE se extraen las cifras y porcentajes que seguidamente se indican.
CUADRO 10 . RESUMEN DE CANTIDADES DESTINADAS A OTRAS PRESTACIONES EN PGE E INCREMENTO EN TRMINOS PORCENTUALES RESPECTO A EJERCICIO ANTERIOR Y SU PARTICIPACN RESPECTO AL GASTO SOCIAL TOTAL. OTRAS AO 2004 2005 2006 MILL. EUROS % ^ ANT. 3,6 7,9 12,3 % GASTO S. TOTAL 6,9 8,5 8,8

7.550,91 10.656,23 11.972,11

(millones de euros) Fuente: Presupuestos Generales del Estado. Elaboracin propia.

Poniendo en relacin los datos arriba ofrecidos con los contenidos en el cuadro 2, podemos afirmar que se ha verificado un incremento continuo de su representatividad respecto a la dcada de los 90, pues en el ao 2000 (cuadro 2) las Polticas activas suponan un 3,3 por ciento del gasto social total (el 1,9 por ciento del 56 por ciento) con lo que, si atendemos al 8,8 por ciento del ao 2006, tambin advertiremos que, en el perodo 2004 a 2006, esta poltica ha experimentado un incremento superior en casi un punto al que con carcter general se indicaba en el cuadro numero 7 respecto al gasto social total, con un crecimiento interanual en torno al 8 por ciento. La poltica de Otras Prestaciones Econmicas integra un conjunto de prestaciones orientadas por una parte, a la compensacin de las rentas salariales dejadas de percibir ante la imposibilidad temporal de trabajar por causas que afectan directamente al trabajador como: accidente, enfermedad, maternidad, entre otras, o bien, por razones ajenas a su voluntad como: insolvencia, quiebra, suspensin de pagos o concurso de acreedores de los empresarios. En un perodo econmico de expansin, las partidas destinadas a insolvencia, quiebra, suspensin de pagos o concurso de acreedores de los empresarios y enfermedad sern las que menos dotacin requieran, concentrndose los gastos en las restantes. En otro orden de ideas, resulta significativo atender a la participacin que tienen en el total del gasto social en este perodo, en torno a un 8 por ciento, pues la misma suele incrementarse en momentos recesivos de la economa, siendo el principal destinatario de sus importes las compensaciones de rentas derivadas de incapacidades por enfermedad y por insolvencia, quiebra, suspensin de pagos o concurso de acreedores de los empresarios. Tendremos la oportunidad de verificarlo en el estudio que se realizar `para el perodo 2009 a 2012. Por otra parte, en esta poltica de gasto se recogen otras ayudas tambin compensatorias que tienen por finalidad complementar las rentas de los beneficiarios ante determinadas situaciones. Bajo este denominador se integran, bsicamente, las ayudas de apoyo a la familia, a los afectados por el Sndrome Txico y las indemnizaciones por lesiones permanentes no invalidantes. Esta poltica se estructura en tres programas de gasto: 1. Subsidios de incapacidad temporal y otras prestaciones econmicas de Seguridad Social Este primer programa est destinado a proteger situaciones de incapacidad temporal, maternidad y riesgo durante el embarazo, proteccin familiar, sndrome txico, etc., siendo que por su mayor peso relativo, se destacan, los subsidios por incapacidad temporal (en adelante IT) que concede la Seguridad Social, a travs de las Entidades Gestoras o de las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales, para compensar las consecuencias econmicas derivadas de la situacin de baja laboral por enfermedad comn o accidente no laboral,

accidente de trabajo y enfermedad profesional, cuya cobertura se extiende a todos los regmenes de la Seguridad Social. Destaca que en los propios presupuestos se considera apropiado lograr una a adecuada gestin de los recursos destinados a dicha prestacin y la efectiva asignacin de los mismos a dicha finalidad. Esto implica reconocer uno de los fallos o efectos perversos del Estado de Bienestar (EB) cual es la prdida de la responsabilidad social e individual, la proliferacin del denominado riesgo moral, o moral Hazard, entendido como prdida de la diligencia en la observacin de comportamientos generadores de riesgos cuando estas situaciones estn cubiertas con la percepcin de una indemnizacin (los trabajadores sabedores de que la contingencia derivada de un accidente laboral est cubierta, no guardan la debida diligencia, ni las medidas de seguridad en el desempeo del puesto), a lo que ha de unirse la proliferacin de comportamientos freerider, el sentimiento de prebenda o el deseo de fraude. Para ello, en 2006 se abordaron nuevas actuaciones de control de las situaciones de incapacidad temporal a travs de diversos programas piloto, en coordinacin con los Servicios Pblicos de Salud de determinadas Comunidades Autnomas, estableciendo un fondo de 10 millones de euros destinado al desarrollo de estas actuaciones y que estara plenamente vinculado a la consecucin de unos resultados concretos de control por parte de los facultativos de los Servicios Pblicos. Tambin se consideraba necesaria la reorganizacin de los procesos de control y seguimiento de la prestacin y estaba previsto potenciar las actuaciones que realizaba el Instituto Nacional de la Seguridad Social mediante el reforzamiento de los equipos de valoracin de las incapacidades a travs de un incremento de los recursos humanos adscritos a estas unidades. Tambin se suscribieron convenios entre el Instituto Nacional de la Seguridad Social y los Servicios de Salud de las Comunidades Autnomas, en los que se establecan las actividades de seguimiento y evaluacin del gasto en esta prestacin. En relacin a la prestacin por maternidad y riesgo durante el embarazo, las dotaciones previstas para los aos indicados fueron incrementndose, debido al aumento de la tasa de natalidad, a la progresiva incorporacin de la mujer al mercado de trabajo y al ascenso de la afiliacin de la poblacin inmigrante.
CUADRO 11. EVOLUCIN DEL GASTO EN SUBSIDIOS DE IT, MATERNIDAD Y RIESGO DURANTE EL EMBARAZO. CONCEPTOS Incapacidad temporal % de OTRAS PREST. Maternidad y riesgo durante el embarazo % de OTRAS PREST. 2003 5.154,19 1.080,91 ^% 8,4 15,3 2004 ^% 5.830,16 13,1 77,2 1.187,28 9,8 15,7 2005 ^% 5.925,19 1,6 55,6 1.234,94 4,0 11,5 2006 ^% 6.655,68 12,3 55,5 1.435,47 16,2 11,9

(millones de euros) Fuente: Presupuestos Generales del Estado. Elaboracin propia.

La proteccin familiar integra prestaciones de pago peridico y de pago nico. Las prestaciones de pago peridico tienen carcter universal y redistributivo y se enmarcan dentro del objetivo de apoyo a la familia. Estas prestaciones consisten en una asignacin peridica por cada hijo menor de 18 aos o mayor de dicha edad siempre que se encuentre afectado por una minusvala en grado igual o superior al 65 por ciento y viva a cargo del beneficiario. Las prestaciones de pago nico tienen por objeto compensar, en parte, los mayores gastos que se producen por nacimiento del tercer hijo o sucesivos, o por parto mltiple.

Las prestaciones de proteccin familiar tienen naturaleza no contributiva y son financiadas por el Estado mediante una transferencia de crdito a la Seguridad Social, advirtindose un mantenimiento y ligero incremento de la cuanta destinada, que ascendi en 2004 y 2005 a 945,20 millones de euros, cada ejercicio y, en 2006, a 956, 05 millones de euros. Estos crditos permitan atender el coste derivado de la variacin del colectivo y de la actualizacin monetaria y mejora de las prestaciones por hijo a cargo minusvlido mayor de 18 aos, cuyas cuantas creceran un 3,1 por ciento interanual para recuperar la paridad, en trminos mensuales, con las pensiones no contributivas de invalidez. Por ltimo, las prestaciones dirigidas a los afectados por el Sndrome Txico cuya finalidad es la proteccin de las situaciones de necesidad surgidas como consecuencia del padecimiento de dicha enfermedad, proporciona a sus beneficiarios las prestaciones de pago peridico sustitutivas de rentas salariales y la atencin social necesaria, estableciendo al efecto programas de reinsercin social para posibilitar el desarrollo familiar y social. Para el ao 2004, la dotacin fue de 18,69 millones de euros, en el ao 2005 se increment a 21 millones de euros, siendo en el ao 2006 de un importe de 17,86 millones de euros, que supona una minoracin del 14,6 por ciento. 2. Prestaciones econmicas del Mutualismo Administrativo Simplemente hacemos una breve referencia al segundo programa relativo a las prestaciones econmicas derivadas del Mutualismo Administrativo, denominacin que integra el Rgimen Especial de Seguridad Social de los funcionarios al servicio de la Administracin del Estado. De forma anloga al resto de regmenes de Seguridad Social, el Mutualismo Administrativo articula prestaciones de incapacidad temporal, de proteccin familiar por hijo a cargo minusvlido y ayudas de proteccin socio-sanitaria dirigidas al colectivo de la tercera edad, entre otras. Las Entidades Gestoras que tienen encomendadas la gestin de estas prestaciones son: la Mutualidad General de Funcionarios Civiles del Estado (MUFACE), el Instituto Social de las Fuerzas Armadas (ISFAS) y la Mutualidad General Judicial (MUGEJU). El gasto total previsto en este apartado tambin fue objeto de incremento en cada unos de los aos de referencia conforme se detalla ms abajo en el cuadro 12. 3. Prestaciones de garanta salarial. Incluye el abono a los trabajadores, previa instruccin de expediente, en el ms corto plazo posible y con la garanta del cumplimiento de las normas legales, tanto de los salarios pendientes de pago a causa de insolvencia, suspensin de pagos, quiebra o concurso de acreedores de los empresarios, como de las indemnizaciones reconocidas como consecuencia de sentencia o resolucin administrativa a favor de aquellos a causa de despido o extincin de contratos. La dotacin presupuestaria para 2004, 2005 y 2006 destinada a estas actividades ascendi a 546,42 millones de euros, 483,45 millones de euros y 484,02 millones de euros, respectivamente, aprecindose una minoracin de los importes, fruto del auge econmico, comportamiento ya indicado, siendo la nica dotacin que sufre este fenmeno reduccionista. Simplemente como dato curioso, aprciese que son la partida ms reducida dentro de esta

poltica y que nicamente las prestaciones dirigidas a los afectados por el Sndrome Txico ostentan menor dotacin. En el siguiente cuadro se resumen en trminos porcentuales las partidas destinadas en los PGE a Otras prestaciones econmicas, en la clasificacin por programas expuesta, y se indican los incrementos respecto a los ejercicios anteriores.
CUADRO 12. RESUMEN EN TRMINOS PORCENTUALES DE DESTINADAS EN LOS PGE A OTRAS PRESTACIONES ECONMICAS PROGRAMAS
Incapac. temp.y otras prest.econ. SS Mutualismo Admvo Prest. de garanta salarial TOTAL

LAS

PARTIDAS

2004
IMPORTE 8.288,31 441,04 1.142,77 9.872,12 %Tot 84 4,3 11,7 100 IMPORTE 9.040,59 472,56 1.143,08 10.656,23

2005
%Tot 84,4 4,4 10,7 100 %^ 9,1 7,1 0,0 7,9 IMPORTE 10.162,92 497,51 1.311,68 11.972,11

2006
%Tot 84,9 11 4,1 100 %^ 12,4 5,3 14,7 12,3

(millones de euros) Fuente: Presupuestos Generales del Estado. Elaboracin propia.

Tiene sentido que en un momento donde el crecimiento econmico y del empleo era una constante, donde los despidos por causas objetivas, tan propios de los perodos recesivos, no tenan cabida y las partidas destinadas a coberturas derivadas de situaciones concursales eran las menores de esta poltica, en el ao 2007, se dictase el Real Decreto-Ley 5/2006, de 9 de junio, para la mejora del crecimiento y del empleo y la reforma de la accin protectora del Fondo de Garanta Salarial, aumentando los supuestos de cobertura y ampliando los lmites de su proteccin. La accin protectora se ampli a las indemnizaciones por despidos conciliados en sede judicial y a los supuestos de extincin de los contratos por despidos objetivos y por expiracin del tiempo convenido o realizacin de la obra o servicio objeto del contrato. Los lmites de la cobertura se ampliaron, en general, del duplo al triple del salario mnimo interprofesional. con prorrata de pagas extraordinarias; el lmite salarial aument de 120 a 150 das de salarios no percibidos y los das de clculo para las indemnizaciones por despido de 25 a 30 das de salario. SERVICIOS SOCIALES Y PROMOCIN SOCIAL La poltica de Servicios Sociales y Promocin Social comprende un conjunto de programas y servicios destinados a mejorar los niveles de proteccin de las personas y grupos sociales ms vulnerables y desfavorecidos, mitigando situaciones de desamparo y desigualdad social, a la vez que se refuerzan determinados aspectos sociales, al objeto de potenciar actuaciones a favor de los colectivos con mayores dificultades sociales, en situacin de mayor riesgo o que presentan situaciones de especial sensibilidad social. Al igual que ocurriera en el caso de las pensiones y otras prestaciones econmicas, la tendencia del gasto en esta poltica se ha caracterizado por su progresivo incremento, tal y como se desprende en las cuantas y porcentajes que seguidamente se relacionan.
CUADRO 13 . RESUMEN DE CANTIDADES DESTINADAS A S. SOCIALES EN PGE E INCREMENTO EN TRMINOS PORCENTUALES RESPECTO A EJERCICIO ANTERIOR Y PARTICIPACIN RESPECTO AL GASTO SOCIAL TOTAL.
S. SOCIALES

AO 2004

MILL. EUROS

1.132,97

% ^ ANT. 17,2

% GASTO S. TOTAL 1,03

2005 2006

1.378,11 1.650,46

21,6 19,7

1,10 1,21

(millones de euros) Fuente: Presupuestos Generales del Estado. Elaboracin propia.

El crecimiento experimentado en el perodo 2004-2006 en esta poltica ha sido de una media de 19,5 por ciento, muy superior al experimentado por el gasto social total (cuadro 7) que, recordemos, fue de un crecimiento interanual en torno al 8 por ciento. En el origen, evolucin y desarrollo histrico del Estado de Bienestar (EB), tanto a nivel comparado, como en relacin al propio, se le han atribuido varios objetivos, pero la unanimidad de la doctrina y de los autores siempre se ha mostrado conforme con la asignacin de tres objetivos fundamentales: uno, la seguridad econmica; otro, la reduccin de la desigualdad y en tercer lugar, la lucha contra la pobreza. Pues bien, destaca cmo en un momento econmico en el que la seguridad econmica no parece ser la principal preocupacin y, por tanto, las polticas tendentes a su consecucin precisan de menos recursos que en otros momentos, sin embargo, las partidas presupuestarias a travs de las cuales tambin puede fomentarse esa reduccin de la desigualdad y lucha contra la pobreza tengan una participacin tan irrisoria respecto al global del gasto social. La poltica de Servicios Sociales y Promocin Social se articula en torno a tres bloques de actuacin: Accin Social, Promocin Social y Gestin de Servicios Sociales, los cuales se van a describir sucintamente al objeto de poder tener en consideracin el alcance de los mismos. 1. Accin social. El primer grupo desarrolla medidas tendentes a corregir las desigualdades derivadas de carencias, ya sean fsicas, psquicas o sociales, integrndose los servicios sociales de la tercera edad y minusvlidos, migrantes, extranjera e inmigracin, drogadiccin, e infancia y familia. Tiene como objetivo promover las condiciones necesarias que posibiliten la igualdad de todos los ciudadanos mediante medidas que garanticen la proteccin social a travs del sistema pblico de servicios sociales. El grupo de actuaciones de accin social, atendidas a travs del gasto pblico, se configura en una serie de prestaciones econmicas especialmente dirigidas a diversos colectivos: minusvlidos, ancianos, personas dependientes, migrantes, extranjera e inmigracin, menores y drogodependientes, etc., que, por sus especiales caractersticas, necesitan una mayor proteccin, y que se instrumentalizan de una forma heterognea y amplia: pensiones, asistencia a domicilio, rehabilitacin, etc. Dentro del segundo grupo destacan las siguientes actuaciones que son exponente del grado de especializacin y concrecin en el cumplimiento de dos de los objetivos que clsicamente se han reconocido al Estado de Bienestar (entindase como consecucin de la igualdad de oportunidades y el logro de la integracin social de los excluidos): - Prestaciones derivadas de la Ley de Integracin de Minusvlidos (LISMI), en especial el Subsidio de Garanta de Ingresos Mnimos, por el que se reconoce a todo minusvlido mayor de edad, cuyo grado de minusvala exceda del 65 por ciento, una prestacin que para el ao 2006 se calculaba -por ejemplo- en 149,86 euros/mes y 14 pagas al ao. - Programa de Servicios Sociales de la Seguridad Social a Personas Mayores en el que se contemplan los programas destinados a la tercera edad (residencias, ayuda a domicilio, turismo y termalismo social, teleasistencia, as como los centros de Da y Centros de Mayores), adems

se produce en tal seno la inclusin, en el programa de teleasistencia, de las vctimas de violencia de gnero, dando cumplimiento al Plan de Medidas Vigentes para la Prevencin y Violencia de Gnero, aprobado por el Consejo de Ministros el 7 de mayo de 2004. - Dotaciones para el Programa de Vacaciones y Termalismo de Personas Mayores 2005/2008 garantizadas por el Acuerdo de Consejo de Ministros de 27 de mayo de 2005, hasta el ao 2008. Referir, en trminos enunciativos tambin el programa que bajoOtros Servicios Sociales del Estado contemplaba la transferencia de millones de euros al presupuesto del IMSERSO en sus distintos programas, as como transferencias corrientes y de capital a las Comunidades Autnomas para la cofinanciacin de actuaciones en el mbito de la proteccin de la dependencia. - Programa Gestin de Prestaciones Econmicas y Centros del IMSERSO. Hay una asignacin presupuestaria que tiene como finalidad la construccin y gestin de centros estatales de referencia. - Desarrollo del Plan de Accin para Discapacitados, que pretende afrontar, en colaboracin con las Comunidades Autnomas, los problemas de la poblacin con incapacidades. - Plan Nacional sobre Drogas, que desarrolla una accin coordinadora, contando con la participacin de las Administraciones Pblicas, de las instituciones sociales y de los ciudadanos en general, para abordar los problemas derivados del trfico y consumo de drogas al objeto de reducir su incidencia. El citado Plan Nacional instrumenta adems su coordinacin con las Comunidades Autnomas en una conferencia sectorial anual, en la que se aprueban las prioridades de cada ao y se establecen los criterios para la distribucin del presupuesto. Para la colaboracin con las entidades privadas cuenta con una Comisin Mixta integrada por la Coordinadora de Organizaciones No Gubernamentales, que intervienen en drogodependencias y por la Delegacin del Gobierno para el Plan Nacional sobre Drogas. - Programa "Accin en favor de migrantes. Desarrolla, bsicamente, sus actuaciones en beneficio de dos colectivos: emigrantes espaoles y migrantes interiores. Se pretende garantizar un nivel mnimo de proteccin de los emigrantes espaoles y sus familias, asegurando sus derechos econmicos y sociales y apoyando su promocin laboral e integracin social y para ello, se destacan: El esfuerzo realizado para atender al colectivo de emigrantes a travs de las Pensiones asistenciales para emigrantes. La Ley 3/2005, de 18 de marzo, reconoce una prestacin econmica a los ciudadanos de origen espaol desplazados al extranjero durante su minora de edad, como consecuencia de la Guerra Civil, y que desarrollaron la mayor parte de su vida fuera del territorio nacional. - Dotacin progresiva para el Fondo de Apoyo a la Acogida e Integracin de los Inmigrantes, as como el refuerzo educativo de los mismos y las dotaciones destinadas a las ayudas y subvenciones a favor de los inmigrantes. Con estas dotaciones, se subvencionan programas y servicios dirigidos a la integracin sociolaboral de la poblacin de solicitantes de asilo, refugiados e inmigrantes. Se pretende, unido a lo anterior, potenciar la actuacin conjunta de Organismos y Entidades que estn trabajando por la consecucin de una integracin social de los colectivos afectados (Cruz Roja, CEAR, y

Asociacin Comisin Catlica Espaola de Migracin). - Por vez primera en 2006, se contempla una dotacin para Acciones para la promocin de la igualdad de trato y no discriminacin por razn de raza o etnia. - Programa Coordinacin en materia de extranjera e inmigracin, destinado al desarrollo y promocin de acciones coordinadas y homogneas en materia de canalizacin de flujos, integracin social de los inmigrantes y cooperacin con los pases emisores de emigrantes. Destacan las subvenciones a Cruz Roja de Espaa para atender a los inmigrantes llegados a las costas espaolas. 2. Promocin social El segundo bloque de actuacin agrupa los programas de Promocin y Servicios a la Juventud e Igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres. En este sentido, el da 28 de diciembre de 2004 se aprob la Ley Orgnica 1/2004 de Medidas de Proteccin Integral contra la violencia de gnero. Esta Ley permitir acotar este fenmeno desde todos sus ngulos: legal, policial, asistencial, educativo, administrativo etc. La creacin de la Delegacin del Gobierno contra la Violencia de Gnero y del Observatorio Estatal de la Violencia de Gnero se articul, dentro de la Ley Orgnica de Medidas de Proteccin Integral contra la Violencia de Gnero. 3. Gestin de Servicios Sociales El ltimo bloque o grupo de actuacin atenda la gestin de los Servicios Sociales de la Seguridad Social a travs del IMSERSO y englobaba las funciones de coordinacin, inspeccin, gestin de inversiones, informacin y, en general, todas aqullas de apoyo al funcionamiento de los centros y programas de servicios sociales. Verdaderamente, la multiplicidad de medidas e instrumentos relacionados no debe llevarnos a engao respecto al compromiso de las fuerzas pblicas con la consecucin de niveles de bienestar, toda vez que considero que la dotacin presupuestaria (de un 1,2 por ciento aproximadamente del total del gasto social) era muy pequea para hablar de una verdadera efectividad de las mismas. FOMENTO DEL EMPLEO Las polticas activas de empleo tienen como finalidad lograr la adaptacin de los trabajadores a las nuevas exigencias tecnolgicas y formativas de nuestro sistema productivo, al objeto de conseguir una mejora constante de la productividad y, con ello, de la competitividad de nuestras empresas. Al mismo tiempo, se ayuda a mejorar el funcionamiento del mercado de trabajo mediante reformas estructurales que, por un lado, dejen determinados aspectos del mismo a la negociacin colectiva y, por otro, favorezcan simultneamente la contratacin de los trabajadores, fundamentalmente con carcter estable, apoyando de manera significativa a los colectivos que tienen mayores dificultades de encontrar empleo. La creacin de empleo es un objetivo prioritario de la poltica econmica del Gobierno, cuya estrategia, en cumplimiento de lo establecido en la Cumbre de Luxemburgo, se ha venido manifestando en los distintos Planes de Accin para el Empleo del Reino de Espaa desde el ao 1998, en los que se recoge un conjunto de medidas de carcter legislativo y econmico cuya finalidad era apoyar el empleo para alcanzar los objetivos establecidos en la citada Cumbre.

Por otra parte, el Consejo Europeo de Lisboa, celebrado en marzo de 2000, supuso un importante cambio cualitativo en la poltica comunitaria de empleo al establecer como objetivo de la misma la consecucin del pleno empleo en todos y cada uno de los Estados miembros de la Unin Europea, a travs de convertir a su economa, basada en el conocimiento, en la ms competitiva y dinmica del mundo, capaz de crecer econmicamente de manera sostenible, con ms y mejores empleos y mayor cohesin social Teniendo en cuenta esta realidad, la poltica presupuestaria en el rea de polticas activas de empleo est orientada a conseguir los siguientes objetivos: - Reducir la temporalidad en el empleo. - Facilitar la bsqueda de empleo. - Mejorar la formacin de los trabajadores. La Poltica de Fomento de Empleo se estructura para el ao 2006 a travs de dos programas: Fomento de la Insercin y Estabilidad Laboral y Desarrollo de la Economa Social y del Fondo Social Europeo. El siguiente cuadro resumen nos indica, especificado por Programas, las cuantas que fueron asignadas a esta poltica y el moderado incremento nominal que experimentaron, as como el grado de participacin respecto al total del gasto social del perodo .
CUADRO 14. RESUMEN DE CANTIDADES DESTINADAS A POLTICAS DE FOMENTO DE EMPLEO EN LOS PGE E INCREMENTO EN TRMINOS PORCENTUALES RESPECTO AL EJERCICIO ANTERIOR Y PARTICIPACIN RESPECTO AL GASTO SOCIAL TOTAL. PROGRAMAS
Fomento de la insercin y estabilidad laboral Desarrollo de la economa social y del F. S. Europeo

2004
IMPORTE 5.808,83 19,15 5.827,98 5,34 %Tot 99,7 0,3 100 IMPORTE 6.218,25 19,32 6.237,56

2005
%Tot 99,7 0,3 100 4,98 %^ 7,0 0,9 7,0 IMPORTE 6.506,26 20,90 6.527,15

2006
%Tot 99,7 0,3 100 4,81 %^ 4,6 8,2 4,6

TOTAL

% GASTO S. TOTAL

(millones de euros) Fuente: Presupuestos Generales del Estado. Elaboracin propia.

De su examen, puede apreciarse la escasa participacin en el porcentaje total del gasto social, el cual ha ido adems decreciendo en el perodos (al igual que ocurriera con las prestaciones de garanta salarial), efecto lgico y normal de un perodo en el que el empleo crece casi sin estmulo alguno. No obstante, dentro de este perodo de progresivo aumento del empleo, destac la adopcin de medidas normativas orientadas al logro de la seguridad econmica, tales como el Acuerdo para la mejora del crecimiento y del empleo, firmado por el Gobierno y los agentes sociales el 9 de mayo de 2006, que contempla un conjunto de medidas legislativas (instrumentadas a travs de la Ley 43/2006, de 29 de diciembre, para la mejora del crecimiento y del empleo) que van a promover el uso ms intensivo de la contratacin indefinida y que se caracteriz por los rasgos siguientes: - Regla contra el encadenamiento abusivo de sucesivos contratos temporales. - Derogacin del contrato de insercin y refuerzo del carcter formativo de los contratos para la formacin, limitando la edad mxima para celebrarlos. - Definicin ms precisa de la cesin ilegal de trabajadores. - Extensin del uso del contrato de fomento de la contratacin indefinida para las conversiones

de contratos temporales en indefinidos, siempre que los contratos temporales se celebren antes del 31 de diciembre de 2007. - Nueva formulacin del Programa de Fomento del Empleo con el fin de mejorar la regulacin del subsidio de desempleo de 6 meses a los mayores de 45 aos sin responsabilidades familiares, la ampliacin de la cobertura por desempleo a los socios trabajadores temporales de cooperativas y la ampliacin de la proteccin de los trabajadores fijos discontinuos. Adems, el Real Decreto 1369/2006, de 24 de noviembre, por el que se regulaba el programa de renta activa de insercin para desempleados con especiales necesidades econmicas y dificultades para encontrar empleo, considera dicha prestacin como un derecho subjetivo, configurndola con carcter permanente en lugar de anual, estableciendo que la entidad gestora cotice a la Seguridad Social por este colectivo por las contingencias de asistencia sanitaria y proteccin a la familia, a semejanza de lo que ocurra con el subsidio por desempleo. En esta lnea de mejora de la proteccin por desempleo destac el Real Decreto 864/2006, de 14 de julio, para la mejora del sistema de proteccin por desempleo de los trabajadores agrarios, que introdujo novedades como son: la eliminacin de los lmites temporales de obtencin de la Renta Agraria a favor de los eventuales agrarios de Andaluca y Extremadura, la modificacin de la escala de duracin de la prestacin (pasando a obtener 1 da de proteccin por cada 3 cotizados), la mayor facilidad de acceso al subsidio y la renta agraria al poder computar las jornadas reales cotizadas, no slo durante el trabajo eventual agrario, sino tambin durante el trabajo fijo discontinuo agrario. En el mbito organizativo y de gestin de las prestaciones, el Real Decreto 200/2006, de 17 de febrero, por el que se modificaba el Real Decreto 625/1985, de 2 de abril, que a su vez desarrolla la Ley 31/1984, de 2 de agosto, de proteccin por desempleo, profundiz en la mejora de la gestin de las prestaciones, potenciando la informacin con la utilizacin de las nuevas tecnologas, simplificando la tramitacin de las prestaciones al reducir la documentacin requerida para llevar a cabo dicha tramitacin y mejorando la atencin personal. Asimismo, se elimin el descuento de 10 das de proteccin en el primer pago de la prestacin y se homogeneizaron y clarificaron los derechos, permitiendo un clculo ms transparente de la prestacin, actualizando y mejorando los mismos en el tratamiento de la movilidad al extranjero de los trabajadores. En un contexto donde el crecimiento del empleo con carcter general no requiere de grandes estmulos, no llama la atencin y parece lgico que la dotacin asignada se circunscribiera simplemente a un 4,81 por ciento del gasto social, quedando limitada la actuacin pblica a examinar y auxiliar aquellos concretos sectores que reflejaban una tendencia distinta a la general y promulgaran normas que, en particular, se referan a dichas parcelas (tal fue el caso del Real Decreto 864/2006, de 14 de julio, referido a los trabajadores agrarios) o en su caso trataran de reducir y simplificar la gestin y tramitacin burocrtica. DESEMPLEO Esta poltica ha contemplado en su dotacin presupuestaria una parte sustantiva de nuestro Sistema de Proteccin Social, al amparar la situacin de reduccin de recursos econmicos que se produce como consecuencia de la prdida de empleo, dando as cumplimiento al mandato de la Constitucin Espaola de su artculo 41. Las cifras que se manejan para el desempleo son las que a continuacin se exponen y de las que cabe destacar una tendencia al incremento interanual.

CUADRO 15 . RESUMEN DE CANTIDADES DESTINADAS A DESEMPLEO EN LOS PGE E

INCREMENTO EN TRMINOS PORCENTUALES RESPECTO A EJERCICIO ANTERIOR Y PARTICIPACIN RESPECTO AL GASTO SOCIAL TOTAL.
DESEMPLEO

AO 2004 2005 2006

MILL. EUROS

11.088,52 12.688,22 13.578,34

% ^ ANT. 3,8 14,4 7,0

% GASTO S. TOTAL 10,1 10,1 10,0

(millones de euros) Fuente: Presupuestos Generales del Estado. Elaboracin propia.

Puede apreciarse que sta es la segunda partida presupuestaria (la primer se refiere a las pensiones) ms importante dentro de las polticas de gasto social (significa un 10 por ciento del mismo) si bien, se muestra muy prxima en este perodo a otras partidas, tales como Otras Prestaciones Sociales que, en el ao 2006, llegaron a representar un 8,8 por ciento del gasto social total (cuadro 10). Por lo que respecta a la evolucin de la poltica de desempleo en los aos 90, del cuadro 2 se desprende que, a partir de 1996, se inici un tendencia a la minoracin de la partida presupuestaria hasta que, finalmente, en el ao 2000 se situ en el 5,71 por ciento del gasto social total (el 3,2 por ciento del 56 por ciento). A modo anecdtico, la partida de pensiones (un 64,4 por ciento) y de desempleo (un 10 por ciento) del ao 2006 supusieron el 74,4 por ciento del total del gasto social y ello en un momento econmico en el que la tasa de paro se encontraba en torno al 10 por ciento, casualmente el mismo porcentaje de gasto social destinado al desempleo. La verdad es que esta partida presupuestaria es la que puede servir de unidad de medicin certera de cul ha sido el estado de la economa en el momento de la confeccin de los PGE (cuanto mayor sea el presupuesto en esta poltica, significar que la destruccin de empleo es mayor). Ms adelante se compararn los importes que conforman este concreta poltica para perodos recesivos en los que, como puede adelantarse, sern muy superiores. En este caso, ha habido un aumento interanual en torno al 8,4 por ciento de las cantidades destinadas a la misma. Su representatividad en relacin al gasto social total se ha venido manteniendo en un 10 por ciento, es decir, que el crecimiento experimentado en el perodo 2004-2006 en la poltica de desempleo ha sido casi idntico al incremento que, con carcter general, se indicaba ms arriba en el cuadro numero 7 respecto al gasto social total, con un crecimiento interanual en torno al 8 por ciento. De ah que cada ao se haya mantenido la proporcin respecto al mismo. Con estos importes se atienden las prestaciones por desempleo, incluida la renta activa de insercin. Las prestaciones por desempleo, tanto en su nivel contributivo como asistencial, tienen como objetivo proteger la contingencia de prdida de recursos econmicos en la que se encuentran quienes, pudiendo y queriendo trabajar, pierdan su empleo o vean reducida su jornada laboral en al menos un tercio, con la correspondiente prdida o reduccin anloga de salarios. En este marco presupuestario, el Servicio Pblico de Empleo Estatal configura sus actuaciones en torno a tres grandes lneas: a) Acciones para impulsar la reinsercin laboral de los beneficiarios de prestaciones por desempleo a travs de polticas activas que promuevan la mejora de la ocupacin y la

comprobacin de la disponibilidad para el empleo, mediante entrevistas, actualizacin curricular, cualificacin profesional, orientacin profesional, realizacin de cursos de formacin profesional ocupacional, incorporacin a programas de empleo-formacin, seleccin de ofertas de empleo, etc., para lo cual debern suscribir un compromiso de actividad. b) Acciones para impulsar la mejora de la gestin de las prestaciones por desempleo y la lucha contra la morosidad. Con ello se pretende reducir los tiempos de respuesta, mejorar la calidad de la tramitacin y el pago de los derechos y recuperar -en el menor tiempo posible- los pagos percibidos por los trabajadores indebidamente. c) Acciones de control indirecto para la lucha contra el fraude en las prestaciones por desempleo. Mediante la verificacin del mantenimiento de los requisitos exigidos para el acceso y disfrute de las prestaciones, y del cumplimiento de las obligaciones inherentes a su condicin de beneficiarios. Todas estas actividades, recogidas en el Plan Nacional de Accin para el Empleo, siguen las recomendaciones de la Unin Europea de dar prioridad, en las actuaciones que favorezcan el empleo, a los beneficiarios de prestaciones. En este perodo es destacable el Real Decreto-Ley 2/2003, de 25 de abril, de medidas de reforma econmica, que introdujo una adaptacin normativa en el rgimen que regulaba el cobro de la prestacin por desempleo en su modalidad de pago nico, que afect a los socios trabajadores o de trabajo en cooperativas o sociedades laborales.

GESTIN Y ADMINISTRACIN DE LA SEGURIDAD SOCIAL La poltica de gestin y administracin de la Seguridad Social, participada por el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales y por la Seguridad Social, integra el conjunto de gastos inherentes a actividades diversas como Inspeccin de Trabajo, gestin recaudatoria y administracin financiera de la Seguridad Social, entre otras, debiendo destacarse, por su peso relativo, la dotacin al Fondo de Reserva de la Seguridad Social como materializacin del supervit previsto para los aos de referencia y que constituy el 0,4 por ciento, en el ao 2004 y el 0,7 por ciento, en los aos 2005 y 2006, respecto del Producto Interior Bruto (PIB) de cada ejercicio. Este Fondo de Reserva tiene su origen en la Recomendacin Segunda del Pacto de Toledo que previ la constitucin de reservas dentro de los Presupuestos de Seguridad Social (nivel contributivo) con los resultados presupuestarios positivos que pudieran resultar, con el objetivo de paliar las deficiencias que se pudieran derivar del previsible fenmeno demogrfico (envejecimiento de la poblacin, aumento de la esperanza de vida, tarda emancipacin de los jvenes) y los efectos negativos de los ciclos econmicos. El progresivo saneamiento financiero de la Seguridad Social, junto al crecimiento de la afiliacin, permiti la creacin de un Fondo de Reserva como garanta futura del pago de pensiones. Ello determinaba que la reserva se consolidara como un pilar fundamental no slo para el sostenimiento del envejecimiento demogrfico, sino para desplazar en el tiempo las tensiones que conllevara la aceleracin del gasto. A continuacin se muestra la evolucin de las dotaciones al Fondo de Reserva, cuya dinmica creciente es el reflejo de la recuperacin financiera de la Seguridad Social expresada en unos resultados positivos tambin crecientes, as como del momento econmico vigente en los aos acotados caracterizado por el supervit. Fondo de Reserva de la

Seguridad Social (Millones de euros) _________________________________________________________ - Dotaciones al Fondo..................................................25.172,92 Ao 2000 ............... 601,01 Ao 2001 ............... 1.803,05 Ao 2002 ............... 3.575,00 Ao 2003 ............... 5.493,86 Ao 2004 ............... 6.700,00 Ao 2005 ............... 7.000,00 - Excedentes de Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales.................. 20,13 - Rendimientos acumulados a julio de 2005........... 1.457,51 - Dotacin presupuestaria de 2006......................... 6.266,75 Total........................................................................ 32.917,31 De lo expuesto a propsito de las pensiones y desempleo y del examen de las cuantas arriba indicadas, resulta dudosa la suficiencia de las aportaciones verificadas de cara a lograr la sostenibilidad financiera del sistema de Seguridad Social, basado en la tcnica del reparto.

CUADRO 16. RESUMEN DE CANTIDADES DESTINADAS A GESTIN Y ADMINISTRACIN. SEGURIDAD SOCIAL EN LOS PGE E INCREMENTO EN TRMINOS PORCENTUALES RESPECTO A EJERCICIO ANTERIOR Y PARTICIPACIN RESPECTO AL GASTO SOCIAL TOTAL.
GESTION Y ADMON. SS

AO 2004 2005 2006

MILL. EUROS

5.497,80 7.984,07 9.199,55

% ^ ANT. 6,5 45,2 15,2

% GASTO S. TOTAL 5,0 6,3 6,7

(millones de euros) Fuente: Presupuestos Generales del Estado. Elaboracin propia.

PRODUCCIN DE BIENES PBLICOS DE CARCTER PREFERENTE Nos referimos principalmente a la Sanidad y la Educacin, por ser socialmente los que mayor preocupacin e inters causan, si bien ha de matizarse que en los PGE del ao estos bienes pblicos de carcter preferente aparecan contenidos en el apartado de Proteccin y Promocin social, siendo a partir de los PGE del ao 2005 cuando ya si se diferenciaban y se distinguan en un apartado separado, al tiempo que se definan como bienes pblicos de carcter preferente. SANIDAD La poltica de Sanidad recoge los crditos destinados a la asistencia sanitaria por el Mutualismo Administrativo (MUFACE, ISFAS y MUGEJU) y a la Asistencia Hospitalaria del Ministerio de Defensa. Asimismo, contempla los crditos correspondientes a la asistencia sanitaria dispensada por las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales, por el Instituto Nacional de Gestin Sanitaria y por el Instituto Social de la Marina (I.S.M.), organismos todos ellos integrados en el Sistema de la Seguridad Social y, por ltimo, los crditos de los programas sanitarios del Ministerio de Sanidad y Consumo y de sus Organismos Autnomos de carcter sanitario. La gestin de los servicios sanitarios del Sistema Nacional de Salud, salvo para las Ciudades Autnomas de Ceuta y Melilla, estaba ya transferida a las Comunidades Autnomas, fijndose los recursos para su cobertura de conformidad con lo dispuesto en el sistema de financiacin autonmica, regulado por la Ley 21/2001, de 27 de diciembre.

De forma relevante hay que destacar en este perodo, en el mbito de la financiacin sanitaria, los acuerdos alcanzados en el Consejo de Poltica Fiscal y Financiera del da 13 de septiembre de 2005, que supusieron una mejora en los recursos que reciban las Comunidades Autnomas con cargo a los Presupuestos Generales del Estado, as como la ampliacin de la capacidad normativa de las Comunidades Autnomas sobre los impuestos de matriculacin de vehculos, de hidrocarburos y electricidad. En el siguiente cuadro, se resumen en trminos porcentuales las partidas destinadas en los PGE a Sanidad, en la clasificacin por programas expuesta y se indican los incrementos respecto a los ejercicios anteriores.
CUADRO 17. RESUMEN DE CANTIDADES DESTINADAS SANIDAD EN LOS PGE E INCREMENTO EN TRMINOS PORCENTUALES RESPECTO A EJERCICIO ANTERIOR Y PARTICIPACIN RESPECTO AL GASTO SOCIAL TOTAL. PROGRAMAS TOTAL % GASTO S. TOTAL 2004 IMPORTE 3.572,40 3,2 2005 IMPORTE 3.648,51 2,9 2006 IMPORTE 3.960,57 2,9

%^ 5,9

%^ 2,1

%^ 8,6

(millones de euros) Fuente: Presupuestos Generales del Estado. Elaboracin propia. * Los datos arriba indicados responden a gasto homogeneizado por los traspasos de sanidad verificados desde 1995, de ah que no se realice una comparativa con los datos obrantes en relacin a la dcada de los noventa.

Se ha producido un aumento medio en el perodo en torno al 5,5 por ciento anual de las cantidades destinadas a las mismas, su representatividad en relacin al gasto social total se ha venido manteniendo en un 3 por ciento, es decir, que el crecimiento experimentado en el perodo 2004-2006 en la poltica de sanidad fue casi inferior en tres puntos al incremento que con carcter general se indicaba ms arriba, en el cuadro numero 7, respecto al gasto social total (en torno al 8 por ciento). A priori se trata de una de las partidas que, junto con los Servicio sociales (1,2 por ciento) y Promocin social (y, adelanto, educacin) reciba menor dotacin y ello en un contexto econmico favorable, en el que no se haban fortalecido las polticas sociales en materia de sanidad, que haban crecido ligeramente por debajo del PIB, sino que se haban limitado al mantenimiento de los niveles de consolidacin alcanzados en la dcada de los 90, con lo que la lucha por el desarrollo y especializacin de esta poltica social resultara difcil de lograr en un perodo de fuerte restriccin del gasto. Adems, la existencia de CCAA con competencias transferidas tendra como efecto pernicioso el de la desigualdad entre los beneficiarios y demandantes de los servicios. Ms adelante se relacionarn estos datos con los del perodo econmico recesivo. Seguidamente se indica la participacin se los subsectores sanitarios en el total arriba indicado mediante la indicacin de porcentajes: PARTICIPACION (%) 2004 38,1 12,6 49,3

SUBSECTORES Sistema Seguridad Social Estado (Ministerio Sanidad) OO. AA EDUCACIN

2005 39,08 12,82 48,10

2006 39,7 13,4 47

El contenido econmico de esta poltica refleja el compromiso de la Administracin de dar

cumplimiento a lo dispuesto en el artculo 27 de la Constitucin, que reconoce el derecho a la educacin, a la libertad de enseanza y a la autonoma universitaria, as como, en los artculos 148 y 149 de la citada Ley Fundamental, relativos a las competencias de las Comunidades Autnomas y a las exclusivas del Estado. Una vez realizado el proceso de descentralizacin educativa, solamente las Ciudades Autnomas de Ceuta y Melilla, los Centros pblicos educativos espaoles en el exterior, la Universidad Nacional de Educacin a Distancia (UNED) y la Universidad Internacional Menndez y Pelayo permanecieron en el mbito de gestin del Ministerio de Educacin y Ciencia. Las Comunidades Autnomas han recibido las competencias en materia de educacin, encargndose de la gestin directa del gasto educativo en su mbito de responsabilidad. Han de deducirse del presupuesto examinado las minoraciones por transferencias a Comunidades Autnomas de Valencia, Catalua, Canarias, Andaluca, Baleares y Asturias. El Estado ha desempeado las competencias establecidas por la Constitucin en cuanto a las titulaciones de estudios, las normas bsicas de educacin, la ordenacin general del sistema educativo, la planificacin general de las inversiones en enseanza, la proteccin social de ayuda al estudio, la administracin de centros de educacin a distancia, la cooperacin internacional en materia de enseanza y la educacin en el exterior. Estos presupuestos presentaron una novedad relevante como fue la incorporacin de dotaciones para atender los costes de la reforma educativa, impulsada por el gobierno, con la futura aprobacin de la Ley Orgnica de Educacin (LOE). Esta Ley que tuvo como objetivo principal la mejora del sistema educativo, asuma como objetivos intermedios la extensin y mejora del sistema educativo; el xito en la enseanza bsica; el fomento de la enseanza de idiomas y de las Tecnologas de la Informacin y Comunicacin (TICs); el apoyo al profesorado y la implantacin de la gratuidad en el segundo ciclo de la educacin infantil. En su presentacin presupuestaria, el gasto en educacin se estructuraba a travs de una red de programas, de entre los que se destacan -por su contenido- los crditos que se destinaban a becas y ayudas a estudiantes dentro de los programas de Promocin educativa, los cuales haban experimentado un crecimiento en trminos homogneos sobre las cifras del ao anterior. Dentro de los gastos del Departamento de Educacin y Ciencia, los ms relevantes correspondieron a los destinados a Promocin educativa, que comprendan becas y ayudas para favorecer el desarrollo del principio de igualdad de oportunidades en la educacin. Seguidamente se relacionan, desglosadas por reas de gastos, las dotaciones presupuestarias recibidas en educacin.
CUADRO 18. RESUMEN DE CANTIDADES DESTINADAS A EDUCACIN EN LOA PGE E INCREMENTO EN TRMINOS PORCENTUALES RESPECTO A EJERCICIO ANTERIOR Y PARTICIPACIN RESPECTO AL GASTO SOCIAL TOTAL.
AREAS DE GASTO Enseanza no Universitaria Enseanza Universitaria Promocin Educativa (Becas, exencin de precios, transporte, comedor y otras ayudas). TOTAL MEC 2004 558,67 113,58 832,31 1.524,56 % - 3,50 -2,50 9,07 2,99 2005 567,11 133,75 918,51 1.619,37 % 11,51 0,13 10,35 6,22 2006 785,87 144,64 1.004,48 1.934,99 % 38,57 8,14 9,72 19,49

Otros departamentos

TOTAL
% GASTO S. TOTAL

0,10 1.524,66 1,4

3,00

0,17 70,00 1.619,54 6,22 1,3

0,37 1.935,36 1,4

117,65 19,50

(millones de euros) Fuente: Presupuestos Generales del Estado. Elaboracin propia. * Los datos arriba indicados responden a gasto homogeneizado por los traspasos de sanidad verificados desde 1995, de ah que no se realice una comparativa con los datos obrantes en relacin a la dcada de los noventa.

Se ha producido un aumento medio en el perodo en torno al 9,5 por ciento anual de las cantidades destinadas a las mismas, su representatividad en relacin al gasto social total se ha venido manteniendo en un 1,4 por ciento, es decir, que el crecimiento experimentado en el perodo 2004-2006 en la poltica de sanidad ha sido casi proporcional al incremento que con carcter general se indicaba ms arriba, en el cuadro numero 7, respecto al gasto social total (en torno al 8 por ciento). Llama la atencin que sea la segunda dotacin ms baja, nicamente superada por los Servicios sociales y la Promocin social. En cualquier caso, la progresiva asuncin de competencias en esta materia por parte de las CCAA tambin acarrear disfunciones. Se dejan fuera de este estudio los bienes preferentes consistentes en vivienda y cultura, pero resulta significativo que la suma de las dotaciones establecidas para sanidad y educacin, por ejemplo, en el ao 2006, arrojaran como resultado un 4,3 por ciento respecto al total del gasto social.

PRESUPUESTO DE LA SEGURIDAD SOCIAL El Presupuesto de la Seguridad Social para los ejercicios 2004, 2005 y 2006 se configur como instrumento bsico del cumplimiento del objetivo de estabilidad, respondiendo a la previsin de supervit, compatible con la consecucin de los objetivos intrnsecos del sistema de proteccin social. A tal efecto era prioritario en estos aos asegurar el modelo financiero perfilado en el Pacto de Toledo de 1995 y en la revisin del mismo en 2003, que ha permitido la constitucin de un Fondo de Reserva que presentaba un volumen de recursos importante. En octubre de 2003, el Congreso de los Diputados aprob el Informe de la Comisin creada con el fin de evaluar los resultados obtenidos por la aplicacin del Pacto de Toledo. En el mismo se renov el consenso poltico sobre las medidas y polticas a desarrollar en un futuro prximo para adaptar el Sistema. Para ello se actualizaron las recomendaciones formuladas en 1995 aadindose a las quince recomendaciones existentes, otras relacionadas con la repercusin de las nuevas formas de organizacin del trabajo sobre la cotizacin y las prestaciones sociales o la adaptacin futura del sistema de seguridad social a colectivos menos integrados hasta ahora. Sin embargo, habr que seguir profundizando en la reforma del sistema de pensiones, dentro del marco trazado en el Pacto de Toledo, para garantizar la solvencia financiera frente a los retos demogrficos que se plantearn previsiblemente a partir de 2015. Otro elemento clave para el afianzamiento del modelo financiero vena constituido por el cumplimiento del Estado de sus obligaciones como garante y financiador de las prestaciones no contributivas de la Seguridad Social, advirtindose cmo se ha ido progresivamente ampliando su aportacin, incrementndose sucesivamente en el ao 2004 un 8,9 por ciento y en 2005 un 5,7 por ciento, llegando, incluso, su aportacin para 2006 a aumentarse en un 8,6 por ciento, porcentaje que es superior a la previsin de crecimiento econmico para dicho ejercicio. Tambin, por encima del incremento estimado del PIB, y entendiendo que se asegura la

solvencia del sistema, las cotizaciones sociales de la Seguridad Social alcanzaron una variacin interanual de 8,4 por ciento, todo ello bajo la base de la contribucin que la generacin de empleo haca al permitir una afiliacin creciente cada ao a la Seguridad Social. Los esfuerzos de los Presupuestos examinados tambin se van a concentrar en otro de los objetivos propios de la Seguridad Social como es el perfeccionamiento y la mejora de nuestro sistema de proteccin. En esta trayectoria son ya conocidos los compromisos legales que asume el Gobierno de mantener el poder adquisitivo de los pensionistas, compensndoles a su vez de las posibles desviaciones en el IPC. Pero, adems, se busca una mejora de la situacin de los pensionistas con menores recursos, con incrementos en las pensiones ms bajas para que obtengan ganancias en su poder adquisitivo. En su virtud, el Presupuesto consolidado de gastos de la Seguridad Social para el ao 2006 representaba un 10,2 por ciento del PIB estimado para dicho ejercicio. La principal fuente de financiacin del sistema aparece bajo el epgrafe de cotizaciones Sociales, siendo -en segundo lugar- el concepto de mayor peso relativo en la financiacin del Presupuesto de la Seguridad Social el de transferencias corrientes, constituido fundamentalmente por las aportaciones estatales.

CUADRO 19. RELACIN DE INGRESOS Y GASTOS DEL PRESUPUESTO DE LA SEGURIDAD SOCIAL. 2004 76.404,10 4.619,97 82.429,61 82.429,61 ^% 6,6 8,9 6,6 6,6 2005 83.220,00 4.881,11 90.311,28 90.311,28 ^% 8,9 5,7 9,6 9,6 2006 90.169,40 5.242,63 97.841,39 97.841,39 ^% 8,4 8,6 8,3 8,3

Cotizaciones Aportaciones Estado Total ingresos Total gastos

(millones de euros) Fuente: Presupuestos Generales de la Seguridad Social. Elaboracin propia.

Del cuadro expuesto se advierte que las cotizaciones han constituido la principal fuente de financiacin (llegando a representar en el ao 2006 un 92 por ciento del total de ingresos) y que las mismas aumentaron una media de 7,9 por ciento en los aos objeto de estudio, por lo que, en un sistema de Seguridad Social basado en la tcnica del reparto, donde la tasa de aporte depende del coeficiente de dependencia del sistema (nmero de beneficiarios/nmero de cotizantes) implica que financieramente sea sostenible mientras se respete el equilibrio (todo lo recaudado se destine a pagar las prestaciones del mismo perodo), su sostenibilidad queda en entredicho cuando las cotizaciones disminuyen hasta tal punto de que el aumento de las aportaciones estatales resulta insuficiente para mantener el sistema. En relacin con el incremento del nmero de cotizantes cabe destacar el fuerte aumento de la afiliacin laboral a la Seguridad Social experimentado desde el ao 2000. Como dato se detalla a continuacin su evolucin en los ltimos ejercicios.
2000 15.236.218 2001 15.748.752 2002 16.188.390 2003 16.589.561 2004 17.161.920 2005 17.968.476

Ello fue fruto del auge del empleo, pues recordemos que la tasa de paro del perodo no alcanzaba el 10 por ciento de poblacin activa. Igualmente, en 2006, se impuls la plena efectividad de la Ley 9/2005, de 6 de junio, que vino a dar respuesta a una aspiracin muchas veces demandada como fue la compatibilidad de las

pensiones del Seguro Obligatorio de Vejez e Invalidez con las pensiones de viudedad del Sistema de la Seguridad Social y que tambin iba a afectar a un sector de la poblacin con escasos recursos. Dentro de este objetivo, en el rea de los servicios sociales, el presupuesto incorporaba actuaciones para la cobertura de necesidades emergentes como fue la proteccin de las personas en situacin de dependencia. En efecto, en la actualidad la atencin de las personas dependientes se ha venido realizando en el seno de las familias. Sin embargo, los profundos cambios en la estructura familiar, la progresiva y necesaria incorporacin de la mujer al mercado de trabajo, sobre la que ha recado habitualmente la responsabilidad del cuidado de la familia y, especialmente, el envejecimiento de la poblacin, son factores que estn haciendo quebrar el modelo tradicional de proteccin, presionado a su vez por una creciente demanda de servicios o prestaciones. Por ello, resulta necesario ir configurando un sistema para la autonoma personal y la atencin a la dependencia que venga a sustituir o complementar los esfuerzos de las familias. CONCLUSION. Como conclusin cabe indicar que la evidencia emprica refleja que en los aos objeto de estudio se han mantenido y aumentado los niveles de bienestar ya consolidados en la dcada de los noventa. Como se apuntaba a propsito de las reflexiones sobre la evolucin del gasto social en la dcada de los noventa, para entender que el Estado apuesta y asume un compromiso y vocacin hacia la expansin de las polticas sociales, se hace necesario interrelacionar directamente la progresin del gasto social con la del PIB. En el ao 2006 el PIB espaol, fruto de esa enrgica expansin econmica, experiment un crecimiento del 4,1 por ciento, siendo la del gasto social total de un 8,3 por ciento, en relacin al ejercicio anterior, es decir, el doble casi del crecimiento del PIB, ergo, parece indubitado, a primera vista, que se ha producido esa apuesta pblica a favor del bienestar y una verdadera expansin de la accin social del Estado. No obstante, entiendo que la anterior afirmacin merece matizaciones, dado que si identificamos de forma ms especfica qu concretos bienes y servicios ubicados en el gasto social (pensiones, otras prestaciones y fomento del empleo) han resultado dotados ms generosamente y por qu motivo (aumento del nmero de beneficiarios derivado del envejecimiento de la poblacin, de los movimientos migratorios, de la incorporacin de la mujer al trabajo en lugar de mejoras cualitativas) ha sucedido este comportamiento, podramos entender que dicha apuesta no ha sido tan fuerte y que ha sido fruto de la necesaria atencin de la creciente demanda derivada de las disfunciones que el propio sistema ha comportado y que desde siempre lo han hecho merecedor de ese pensamiento que gira en torno a la necesidad de reforma. Es decir, ms que una voluntad estatal de comprometerse definitivamente con las polticas sociales, entiendo que lo que se ha dado en este perodo de tiempo analizado ha sido una efectiva ampliacin de la accin pblica protectora fruto de la inercia y nueva demanda social simplemente por el hecho de ser econmicamente sostenible. Adems, resulta destacable que slo dos partidas presupuestarias, las destinadas a pensiones y desempleo, hayan venido consumido aproximadamente un 75 por ciento del gasto social total y ello en un contexto econmico favorable, quedando liberado el resto del referido gasto para todas las dems prestaciones y servicios preferentes, y para otros nuevos que no sindolo atienden a las nuevas demandas y expectativas sociales. Con todo, los datos arrojados por los PGE, elaborados por las fuerzas polticas, conocedoras de la realidad financiera, invitan a una

profunda reflexin sobre la necesidad de pensar en nuevas formas de organizacin y financiacin del EB, dado que el actual modelo resultara insostenible en perodos de crisis econmica. Destacable es tambin la relevancia concedida a partidas que hoy en da son demandadas socialmente, hblese de la sanidad y la educacin, que han venido recibiendo nicamente en torno al 2,9 por ciento y al 1,4 por ciento del total del gasto social, respectivamente. En cualquier caso, el gasto en proteccin social (excluyendo la educacin en Espaa), se ha mantenido prcticamente invariable en trminos de porcentaje del PIB, alrededor, del 20 por ciento, siendo menor que la media de la Eurozona para este mismo perodo, que ha oscilado entre el 26 y el 27 por ciento del PIB. Hay quienes han justificado tal circunstancia en el hecho de que la renta per capita espaola ha sido inferior a la de la eurozona y, por ende, nos encontramos en peor situacin econmica para sostener el gasto social. Lo cierto es que, al igual que en los aos 90, no se han aprovechado los buenos momentos de la economa espaola antes de culminar el anterior ciclo expansivo para ni tan siquiera mantener los niveles de inversin en gasto social ms prximos a la media de la Unin Europea en dicho perodo. B. PERODO COMPRENDIDO ENTRE 2009-2013. i. Contextualizacin del perodo. En el verano de 2007 comenz la crisis del mercado hipotecario estadounidense, originada en las hipotecas de baja calidad o subprime, la cual, en un contexto globalizado, se traslad al conjunto de los mercados financieros a travs de productos estructurados. Estos acontecimientos generaron un fuerte deterioro de la confianza y una restriccin del crdito, unos mayores tipos de inters y un aumento del coste de la financiacin que perduran en estos momentos, lastrando el crecimiento de la mayora de los pases desarrollados. Como resultado, se ha registrado de forma generalizada un menor crecimiento a escala internacional al que Espaa no ha podido sustraerse, que ha intensificado la desaceleracin del crecimiento de la economa y de la creacin de empleo hasta ahora experimentado y, en mayor medida, por Espaa. Paralelamente se han producido tendencias inflacionistas en todos los paises de nuestro entorno. El contexto de baja utilizacin de la capacidad productiva y debilidad de la demanda mantuvo la inflacin contenida en el conjunto de la OCDE, siendo ms intensa en Espaa, dada la mayor dependencia energtica exterior y la menor carga impositiva sobre los combustibles. Los precios al consumo aumentaron un 2,8 por ciento interanual en enero de 2012. Desde comienzos de ao 2011 se venan observando algunos episodios de aumentos de la volatilidad en los mercados de deuda pblica, cuya inestabilidad cobr una fuerza y un alcance inesperados como consecuencia del agravamiento de la crisis fiscal griega, alcanzando su mxima severidad en la primera semana de mayo. En otro orden, los mercados financieros del rea del euro estuvieron dominados en la primera parte del ao 2011 por la crisis de confianza generada por el deterioro de las finanzas pblicas de varios pases de la zona. Aunque dicha crisis tuvo su origen en la situacin econmica y fiscal de Grecia, los inversores, muy sensibilizados tras ms de dos aos de perturbaciones financieras, extendieron su inquietud hacia los pases de la UEM que presentaban mayores desequilibrios fiscales y perspectivas de crecimiento econmico ms reducido que antes de la

crisis. Esto termin por afectar, no slo a los mercados de deuda, cuyas primas de riesgo se elevaron considerablemente, sino al resto de los mercados financieros. La inestabilidad de los mercados se fue acentuando, dando lugar a sensibles descensos de los precios de la deuda pblica de varios pases del rea del euro, entre ellos Espaa, de las cotizaciones de las acciones y del tipo de cambio del euro. Este sbito empeoramiento del entorno econmico europeo oblig a los gobiernos a adaptar urgentemente su poltica econmica. Esta situacin podra haber generado una crisis de liquidez de no haberse producido una rpida actuacin por parte de los Estados miembros de la Unin Europea. Al menos tres indicadores histricos (PIB, destruccin laboral y deuda pblica) ponen de manifiesto que el pas se enfrenta a su peor periplo econmico desde finales del siglo XIX, exceptuando el perodo de la Guerra Civil entre 1936 y 1939. Por otro lado, la recesin, la crisis bancaria y la mala gestin econmica de los gobiernos han terminado por disparar la deuda pblica de Espaa hasta niveles inditos en el ltimo siglo. En efecto, desde finales de 2008, la economa espaola atraviesa una situacin de recesin que se inscribe en un contexto de crisis econmica generalizada a nivel mundial, alcanzando su cspide en los aos 2011 y 2012. La crisis financiera y su posterior traslado al sector real, as como los desequilibrios propios de nuestra economa, produjeron un retroceso en nuestro Producto Interior Bruto (PIB), entindase, la mayor contraccin del PIB desde mediados de los aos 90 del siglo XIX, que se volva a contraer en 2012 y 2013, tras permanecer prcticamente estancado durante 2010 y 2011, resultando que el PIB per cpita expresado en paridades de poder de compra inici una espiral de cada descontrolada. Adems, la morosidad bancaria avanz en el ao 2012 hacia el 10% y el sector financiero atraves la mayor reestructuracin de las ltimas dcadas. Tras ms de quince aos consecutivos de incremento del gasto en consumo de los hogares e instituciones no lucrativas, en el ao 2008 se inicia un perodo de tendencia descendente que se mantiene hasta 2013. Se produce un fuerte ajuste de la demanda nacional debido al debilitamiento de la misma a la que han contribuido sus principales componentes privados, en especial el consumo privado, la inversin en construccin y la inversin en equipo, que han acusado los efectos negativos derivados de la correccin a la baja de los precios de los activos, del deterioro del mercado laboral, de la elevada incertidumbre econmica y del endurecimiento de las condiciones de financiacin. Toda crisis conlleva un aumento del paro, pero en el caso de Espaa la destruccin laboral ha sido, tradicionalmente, mucho ms significativa que en el resto de pases desarrollados, como consecuencia de una legislacin muy rgida cuyos efectos han tratado de ser paliados en parte mediante la ltima reforma laboral. El desempleo mostr una evolucin fuertemente alcista desde 2009, constituyendo el principal problema de nuestra economa, dado que los altos niveles de paro que suponen un gran coste social y econmico, as como una importante carga para las finanzas pblicas. La tasa de paro lleg en el ao 2011 a alcanzar el 20 por ciento y en el ao 2012 roza el dramtico 24 por ciento, siendo por ende, su reduccin objetivo prioritario desde un punto de vista social y

econmico. Como es habitual en este tipo de procesos, el paro afecta especialmente a los ms jvenes (la tasa de paro de los activos entre 16 y 24 aos es el 41,5 por ciento), los menos formados (la tasa de paro del colectivo con estudios primarios como mximo es 30,4 por cien) y los inmigrantes, ya que mayoritariamente contaban con contratos temporales. La incidencia del paro de larga duracin (ms de un ao en el desempleo) ha aumentado en gran medida. Consecuencia y de la cada del empleo, en relacin al sistema de Seguridad Social, se produce una fuerte cada de las cotizaciones y un incremento exponencial de las pensiones contributivas, hasta tal punto que del supervit con que se cerraban el ejercicios presupuestarios en los aos 2009, del 1,01 por ciento del PIB, y 2010, del 0,71 por ciento del PIB, se ha pasado a una situacin de dficit, habiendo sido necesario hacer uso en 2012 del Fondo de Reserva creado en el Pacto de Toledo como garanta de la futura sostenibilidad financiera del sistema, el cual ha sido objeto de revisin y replanteamiento, toda vez que resulta difcil mantener el poder adquisitivo de los pensionistas y subir las rentas ms bajas. El cambio de modelo de crecimiento no es ya una opcin ms o menos deseable de poltica econmica, sino que se configura como una necesidad impuesta por los desequilibrios acumulados en la anterior fase de expansin. La poltica fiscal, despus de dos aos, 2009 y 2010, cuyo objetivo prioritario ha sido combatir los efectos de la crisis y contribuir al crecimiento, tiene ahora como prioridad absoluta e inmediata la reduccin del dficit y la contencin de la deuda pblica en niveles sostenibles. La poltica econmica debe atender, por lo tanto, a dos objetivos complementarios: la reduccin del dficit, que debe realizarse a corto plazo, y el incremento de nuestra competitividad, como objetivo a medio y largo plazo. Adems, es necesario conseguir la contencin de la deuda pblica asfixiante. En cuanto a las finanzas pblicas, las Administraciones Pblicas espaolas registraron en 2011 un dficit del 8,5 por ciento del PIB, frente al dficit del 9,3 por ciento registrado en 2010, lo que supone una desviacin negativa de 2,5 puntos porcentuales de PIB respecto al objetivo del 6 por ciento marcado en el Programa de Estabilidad 2011-2014. Espaa, para paliar los efectos inmediatos de la cada de la actividad y la destruccin de empleo, en coordinacin con otros pases a travs del G 20 y de la Unin Europea, puso en marcha una poltica fiscal fuertemente contracclica. Nuestro dficit pblico debe reducirse hasta el 3 por ciento del Producto Interior Bruto (PIB) en 2013 para cumplir con el Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Para ello, resultaba indispensable en 2011 alcanzar el 6 por ciento de dficit en el conjunto de las administraciones pblicas, de acuerdo con la senda de consolidacin fiscal adoptada por el Gobierno, objetivo que, sin embargo, no ha sido logrado. ii. Datos, cifras y polticas relevantes.

Dentro del contexto econmico, poltico y social descrito, los PGE de los aos de referencia se enmarcan en una mxima de austeridad y restriccin del gasto, que pretenden cumplir el objetivo de dficit marcado por el Gobierno, y donde las nicas excepciones han pretendido ser el gasto social y aquellas actuaciones que ms contribuyen a la recuperacin del crecimiento de la economa as como a la mejora de los servicios de justicia y seguridad ciudadana. Seguidamente se relacionan las cuantas destinadas en millones de euros a gasto social en los PGE de los aos de referencia, pudiendo advertirse un crecimiento interanual que se va

moderando hasta que. Finalmente, en el ao 2012 decrece por primera vez en ms de 20 aos. Todo ello en los trminos porcentuales explicitados, as como el peso o representatividad que tienen respecto al gasto total presupuestario, que deja de ser una variable estable y se sita en torno al 56 por ciento.

CUADRO 19. PARTICIPACIN RELATIVA DEL GASTO SOCIAL PRESUPUESTADO EN PORCENTAJE GASTO PBLICO TOTAL Y CRECIMIENTO RESPECTO A EJERCICIO ANTERIOR.

GASTO SOCIAL

AO 2009 2010 2011 2012

MILL. EUROS 174.107,04 180.848,05 183.230,91 175.382,70

% TOTAL 52,8 51,6 60,0 56,2

% ^ ANT. 9,5 3,8 1,3 -4,3

(millones de euros) Fuente: Presupuestos Generales del Estado. Elaboracin propia.

Resulta de gran inters poner en relacin el anterior cuadro resumen del perodo 2009-2012 con los datos que se contenan en el cuadro 7, expuesto para el perodo 2004-2006, del que se extraa que el gasto social en dichos aos siempre se mantuvo entre el 49 y 50 por ciento de participacin respecto al porcentaje total de gasto pblico, mientras que ahora se advierte un importante incremento de dicha representatividad, llegando a ser en 2011 del 60 por ciento. Pero es que, adems, ese incremento del porcentaje de participacin respecto al total de gastos pblicos equivale a un incremento real de las cuantas efectivamente destinadas a polticas sociales, pues, por ejemplo, en el ao 2006 el importe asignado fue de 135.612,04 millones de euros, frente a los 175.382,70 millones de euros de 2012 ( 183.230,91 millones de euros de 2011), es decir, un incremento del 29 por ciento (o del 35 por ciento en 2011). Del mismo modo, el cuadro 7 antes referido informaba de que el crecimiento medio en los aos 2004-2006 que haba experimentado el gasto social se encontraba en el 8,2 por ciento de media. Sin embargo, para este perodo recesivo se da una ralentizacin de ese crecimiento anual de las dotaciones hasta llegar al -4,3 por ciento del ao 2012. En un momento econmico caracterizado por los concursos empresariales, una destruccin dramtica de empleo e incremento de las jubilaciones anticipadas, resulta evidente que el gasto social requiere de mayores esfuerzos. Al igual que ya se hiciera en el anlisis del perodo comprendido entre los aos 2004-2007 continuaremos con el examen de las ACTUACIONES DE PROTECCIN Y PROMOCIN SOCIAL, dentro de las cuales se distinguirn las Pensiones, Otras prestaciones econmicas, Servicios sociales y Promocin social, Fomento del empleo, Desempleo y Gestin y Administracin de la Seguridad Social, un apartado referente a la PRODUCCIN DE BIENES PBLICOS DE CARCTER PREFERENTE y el estudio de la partida presupuestaria destinada a Sanidad y Educacin. ACTUACIONES DE PROTECCIN Y PROMOCIN SOCIAL. PENSIONES La poltica de pensiones, para estos ejercicios caracterizados por la contencin del gasto, persigue fundamentalmente el siguiente objetivo: el mantenimiento del poder adquisitivo de las pensiones segn la inflacin real. Dicho objetivo, por ejemplo en 2011, nicamente pudo hacerse extensivo a las pensiones

mnimas, pensiones del extinguido SOVI y no contributivas, congelndose las contributivas, todo ello teniendo como teln de fondo el escenario de consolidacin fiscal previsto por el Gobierno para dicho ao, plasmado en el Real Decreto-ley 8/2010, de 20 de mayo, por el que se adoptaron medidas extraordinarias para la reduccin del dficit pblico, fijando para 2012 en el 1% la revalorizacin fijada por el Real Decreto-ley 20/2011, de 30 de diciembre, de medidas urgentes en materia presupuestaria, tributaria y financiera para la correccin del dficit pblico. Las dotaciones al Fondo de Reserva fueron mnimas y se advirti la debilidad de la futura sostenibilidad del sistema de pensiones, adoptndose reformas cuya premisa era contener y postergar el gasto. No obstante lo anterior y en cumplimiento del objetivo expuesto, el gasto presupuestado en la poltica de pensiones y destinado a satisfacer el conjunto de las pensiones del Sistema de Seguridad Social y del Rgimen de Clases Pasivas de funcionarios de las Administraciones Pblicas, es el que se relaciona en el siguiente cuadro, en cuanta y participacin respecto al gasto social total. De dichos datos se puede concluir que el mismo fue incrementndose interanualmente de forma muy leve y moderada. Ese leve incremento obedeca simplemente a la necesidad de hacer frente al aumento del nmero de pensionistas (por ejemplo, el 1,81 por ciento en el ao 2009 y el 1,82 por ciento en 2010) y al incremento del efecto de sustitucin (de un 1,83 por ciento en el ao 2009 y un 2,1 por ciento en 2010) y a la revalorizacin de las pensiones, que en el ao 2010 y 2012 fue de un 1 por ciento (revalorizacin inexistente en 2011 respecto a las contributivas).
CUADRO 20. RESUMEN DE CANTIDADES DESTINADAS A PENSIONES EN PGE E INCREMENTO EN TERMINOS PORCENTUALES RESPECTO A EJERCICIO ANTERIOR Y PARTICIPACION RESPECTO AL GASTO SOCIAL TOTAL. % GASTO S. TOTAL AO MILL. EUROS % ^ ANT. PENSIONES 2009 106.098,58 8,3 60,9 2010 108.282,71 2,1 59,8 2011 112.215,76 3,6 61,2 2012 115.852,93 3,2 66,0
(millones de euros) Fuente: Presupuestos Generales del Estado. Elaboracin propia.

Puede apreciarse que las pensiones continan siendo la partida ms importante dentro del gasto social y que su aumento interanual se ha frenado situndose en torno al 3 por ciento frente al 7 por ciento de crecimiento que experimentaban en el perodo 2004-2006 (cuadro 8), si bien, por otro lado, ese dbil aumento de las pensiones ha seguido la media o ritmo de crecimiento del gasto social total, situada en el 2,5 por ciento. As mismo, mientras en el perodo de expansin representaban en torno al 64 por ciento del gasto social puede verse cmo, con exclusin del ao 2012, han perdido peso, situndose en torno al 60 por ciento, lo cual significa que existen dentro del gasto social otras prestaciones o servicios que demandan mayores recursos (por ejemplo, el desempleo), lo cual est en consonancia con la situacin de crisis econmica. No obstante lo anterior, si atendemos a las cantidades destinadas, 115.852,93 millones de euros en el ao 1012 frente a los 84.681,59 millones de euros del ao 2006, podemos afirmar que se ha verificado un aumento muy significativo, del 36 por ciento, de la dotacin asignada a esta prestacin. Dicho porcentaje de crecimiento fue ligeramente superior al experimentado por el gasto social total, tal y como se expona ms arriba La realidad es abrumadora, en el ao 2006 el nmero de pensionistas ascendi aproximadamente a 8.705.882, siendo en el ao 2011 de 9.314.240, lo que ha implicado un aumento de casi el 7 por ciento en cinco aos.

En un sistema basado en la tcnica del reparto, los datos arriba expuestos comportan que, para encontrarnos en el estado necesario de equilibrio que permita la sostenibilidad financiera del sistema, las cotizaciones deberan experimentar un crecimiento semejante al de las pensiones, circunstancia que, adelanto, no ha tenido lugar y es impropia de los perodos econmicos recesivos. En este perodo parece haber tenido calado la idea de necesaria bsqueda de otras alternativas para lograr la sostenibilidad financiera del sistema y se adoptaron medidas legislativas que trataron no slo de fomentar el empleo y el aumento del numero de cotizantes, sino de frenar el incremento del nmero de pensiones. Por lo que se refiere a las pensiones contributivas de Seguridad Social y del Rgimen de Clases Pasivas del Estado, el siguiente cuadro muestra una evolucin del gasto en ambos sistemas.
CUADRO 21. EVOLUCION DEL GASTO PENSIONES CONTRIBUTIVAS

CONCEPTOS Pensiones Contr.Seg. social Pensiones de Clases Pasivas TOTAL

2009 93.339,16 9.681,68 103.020,84

2010 95.320,46 9.915,05 105.235,51

2011 99.089,68 10.147,03 109.236,71

2012 101.953,80 10.965,20 112.919,00

(millones de euros) Fuente: Presupuestos Generales del Estado. Elaboracin propia.

Los datos del anterior cuadro pueden ser considerados en relacin a los contemplados en el cuadro 9 (perodo econmico expansivo), de donde se refleja que las pensiones contributivas de la Seguridad Social en el ao 2006 ascendan a 73.831, 59 millones de euros, y las correspondientes a clases pasivas a 7.833,08 millones de euros, con lo que hay una diferencia muy significativa. Se destacan en este perodo los efectos de reformas adoptadas que tienen por objeto frenar el importante nmero de beneficiarios alcanzado, empezando los efectos de la Ley 40/2007, de 4 de diciembre, de medidas en materia de Seguridad Social que, en el caso de las pensiones, introdujo modificaciones de aplicacin paulatina, entre las que destacan: - Medidas para corregir la disfuncin entre aportaciones y pensiones, moduladas en el tiempo y con perodos transitorios suficientemente amplios para garantizar que el esfuerzo contributivo tenga su reflejo en la pensin que pueda corresponder al trabajador. - Medidas para incentivar la prolongacin de la vida activa y restringir la salida anticipada del mercado de trabajo, como son la mejora de la pensin de jubilacin, incluso con la posibilidad de superar el tope mximo de percepcin de pensin pblica, si se permanece en activo mas all de los 65 aos; regulacin ms restrictiva para el acceso a la jubilacin parcial, etc. - Medidas de reforma en materia de pensiones de muerte y supervivencia, para que coexistan en su reconocimiento criterios de convivencia y de dependencia econmica. Todo ello, se realiza con la intencin de reforzar los principios de contributividad, de solidaridad y de suficiencia financiera al objeto de garantizar el sistema de pensiones a largo plazo, pero parece que el propsito no es alcanzado. En la lnea de racionalizar la cobertura y el gasto en pensiones, el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado 2009 incluye una disposicin mediante la que se establece la incompatibilidad de recibir pensiones por jubilacin o retiro con el trabajo en el sector privado (antes slo en el pblico). Se exceptuarn pensiones de incapacidad permanente total (no absoluta) con reduccin del importe de la pensin.

En cuanto al mbito no contributivo, el crdito en estos ejercicios para las pensiones no contributivas de vejez e invalidez, excluido Pas Vasco y Navarra, destaca por su mantenimiento y fijacin en la cuanta invariable de 1.995,01 millones de euros, para los cuatro aos objeto de examen. Esta dotacin permitir atender la variacin de colectivo (cuyo nmero ha descendido) y la actualizacin de estas pensiones en los mismos trminos que las pensiones mnimas. Tambin se establecan cuantas para los preceptores de las ayudas del Fondo de Asistencia Social (FAS), que hubieran optado por no integrarse en las pensiones no contributivas. OTRAS PRESTACIONES ECONMICAS Esta poltica se estructur, para los ejercicios 2009 y 2010, en tres programas de actuacin: subsidios de incapacidad temporal y otras prestaciones econmicas de la Seguridad Social; prestaciones econmicas del Mutualismo Administrativo y prestaciones de garanta salarial, y se ampli en los PGE de 2011 y 2012 a un cuarto programa de actuacin: las prestaciones por cese de actividad de los trabajadores autnomos.

CUADRO 22 . RESUMEN DE CANTIDADES DESTINADAS A OTRAS PRESTACIONES EN PGE E INCREMENTO EN TERMINOS PORCENTUALES RESPECTO A EJERCICIO ANTERIOR Y PARTICIPACION RESPECTO AL GASTO SOCIAL TOTAL. AO MILL. EUROS % ^ ANT. % GASTO S. TOTAL OTRAS 2009 6,3 8,6 14.973,33 2010 -3,8 7,9 14.402,52 2011 -5,7 7,4 13.576,36 -11,5 6,8 2012 12.014,49
(millones de euros) Fuente: Presupuestos Generales del Estado. Elaboracin propia.

Poniendo en relacin los datos arriba ofrecidos con los contenidos en el cuadro 10 (perodo econmico de expansin) observamos que la cantidad destinada en el ao 2006, comprensiva de 11.972,11 millones de euros, difiere poco de la que se acuerda para el ao 2012, donde adems- la participacin en el gasto social total fue superior, ascenda al 8,8 por ciento. La poltica de Otras Prestaciones Econmicas integra un conjunto de prestaciones orientadas, por una parte, a la compensacin de las rentas salariales dejadas de percibir ante la imposibilidad temporal de trabajar por causas que afectan directamente al trabajador como: accidente, enfermedad, maternidad, entre otras, o bien, por razones ajenas a su voluntad como: insolvencia, quiebra, suspensin de pagos o concurso de acreedores de los empresarios. En un perodo econmico de recesin como el examinado, las partidas destinadas a insolvencia, quiebra, suspensin de pagos o concurso de acreedores de los empresarios y enfermedad sern las que mayor dotacin requieran, existiendo poco margen presupuestario para atender los gastos en las restantes. Por otra parte, en esta poltica de gasto se recogen otras ayudas tambin compensatorias que tienen por finalidad complementar las rentas de los beneficiarios ante determinadas situaciones; bajo este denominador se integran, bsicamente, las ayudas de apoyo a la familia, a los afectados por el Sndrome Txico y las indemnizaciones por lesiones permanentes no invalidantes. Esta poltica se estructura en tres programas de gasto: 1. Subsidios de incapacidad temporal y otras prestaciones econmicas de Seguridad Social.

Los subsidios de incapacidad temporal siguen constituyendo una de las reas ms importantes en el conjunto de accin protectora de la Seguridad Social, de ah que su control y la asignacin efectiva de recursos siga siendo un objetivo prioritario. Para ello en estos ejercicios se mantiene en todos los ejercicios el programa de ahorro en incapacidad temporal (excluidos Pas Vasco y Navarra) y se renueva el compromiso con los Servicios Pblicos de Salud de las comunidades autnomas de colaborar en la mejora de la gestin de la prestacin y en la racionalizacin del gasto, mediante un plan de actuaciones que incorpora actividades de modernizacin y objetivos de control de gasto. Como ms abajo puede advertirse en el cuadro que se presenta, a partir del ejercicio de 2011, las partidas presupuestarias presentan una gran reduccin, hasta el punto de que en el ao 2012 la asignacin es inferir a la que se concedi en el ao 2004. Las dotaciones presupuestarias vinculadas al conjunto de prestaciones relativas a la cesacin temporal en el trabajo por nacimiento de hijo, maternidad, paternidad, riesgo durante el embarazo y riesgo durante la lactancia natural, experimentan un crecimiento para el ao 2009 y 2010 del 6,5 por ciento y 11 por ciento, respectivamente, motivado por las repercusiones que en estas prestaciones ha tenido la Ley Orgnica 3/2007 de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres. No obstante, en los ejercicios 2011 y 2012 se aprecia una reduccin de la dotacin en un 11 por ciento y 0,7 por ciento respectivamente.

CUADRO 23. EVOLUCION DE SUBSIDIOS DE IT, MATERNIDAD Y RIESGO DURANTE EL EMBARAZO. CONCEPTOS Incapacidad temporal % de OTRAS PREST. Maternidad y riesgo durante el embarazo % de OTRAS PREST. 2009 % 8.143,81 5,6 54,3 2.416,36 6,5 16,1 2010 % 7.373,19 9,5 51,1 2.683,04 11 18,6 2011 % 7.008,86 -4,9 51,6 2.387,30 -11 17,5 2012 % 5.799,21 -17,3 48,2 2.369,85 -0,7 19,7

(millones de euros) Fuente: Presupuestos Generales del Estado. Elaboracin propia

Poniendo en relacin estos datos con los obrantes en el cuadro 11 (expansin), de un lado se aprecia cuantitativamente una tendencia descendente en materia de IT, contraria a la del perodo 2004-2006 (donde lleg a un 16 por ciento anual), culminndose en el ao 2012 con un importe inferior al previsto para ese mismo concepto en 2006, consistente en 6.655,68 millones de euros. De otro lado, la tendencia del gasto en maternidad, tambin decreciente (en 2006 tuvo crecimiento del 16 por ciento anual) y contraria a la del perodo econmico expansivo, an se mantiene por encima de las cuantas establecidas en 2006 para la misma (1.435,47 millones de euros). Adems, en este perodo 2009-2012, adquiere mayor relevancia y peso en el total de la partida presupuestaria destinada a Otras prestaciones la correspondiente a maternidad y riesgo durante el embarazo, alcanzando el 19 por ciento (en ciclo expansivo representaba el 11 por ciento), ello, en detrimento de la IT, que se situ por primera vez en casi veinte aos por debajo del 49 por ciento (en ciclo expansivo representaba el 55,5 por ciento). Simplemente a efectos ilustrativos indicar que, en perodos econmicos depresivos, las prestaciones por IT pueden verse disminuidas porque hay un menor ndice de bajas laborales (accidente o enfermedad) y ello es debido, bien porque al existir menor nmero de trabajadores en activo hay menor posibilidad de sufrir esta contingencia, o bien porque tambin se ha testado

que ante el temor a perder el puesto de trabajo, lo trabajadores en activo no hacen un uso tan alegre de este tipo de prestaciones. Entre las medidas adoptadas, en el ejercicio 2009, se decidi ampliar la suspensin del contrato de trabajo por paternidad a 20 das de duracin en el caso de familias numerosas, atendiendo, por tanto, al cumplimiento de la disposicin transitoria novena de la citada Ley Orgnica 3/2007, de 22 de marzo, que determina la ampliacin progresiva y gradual de este permiso hasta las cuatro semanas dentro de los seis primeros aos de entrada en vigor de la Ley. Las prestaciones de proteccin familiar tienen naturaleza no contributiva y son financiadas por el Estado mediante una transferencia de crdito a la Seguridad Social, advirtindose un mantenimiento e incremento de la cuanta destinada, en 2009 y 2010, que lo fue en ambos aos de 1.116,06 millones de euros, los cuales se dedicaron a atender el pago directo de 2.500 euros por nacimiento o adopcin de hijo. Destaca que en un perodos en el que queda de manifiesto la necesaria reforma del sistema ante la insostenibilidad financiera del mismo, se adoptasen medidas como la arriba descrita que, sin duda alguna, habran de financiarse a costa de la supresin de otro tipo de prestaciones y servicios. Las prestaciones de proteccin a la familia en los aos 2011 y 2012, ascendieron a 1.015,64 millones de euros y se redujeron en un 8,9 por ciento como consecuencia de la supresin de la prestacin econmica de pago nico por nacimiento de hijo (cheque beb), prevista en el Real Decreto-ley 8/2010, de 20 de mayo, por el que se adoptaron medidas extraordinarias para la reduccin del dficit pblico. Prestaciones econmicas y polticas como la arriba descrita destacan por su no correspondencia con la realidad presupuestaria existente en el momento, caracterizada por la contencin y quiz obedecen a un ejercicio de irresponsabilidad poltica y captacin de votos, si se analiza desde el punto de vista financiero y es que, adems, lejos de favorecer a la poblacin ms pobre, beneficiaron a la clase media. Por ltimo, dentro de este programa, destacar que las prestaciones para los afectados por el sndrome txico mantuvieron su asignacin en los cuatro ejercicios en la cantidad de 18,25 millones de euros, la cual es ligeramente superior a la establecida en el ao 2006. 2. Prestaciones econmicas del Mutualismo Administrativo. El gasto total previsto en este apartado tambin sufre un gran recorte conforme ms abajo se detalla en el cuadro 24. Indicar que, como ms arriba se ha sealado, en el perodo 2004-2006 (cuadro 12), la tendencia era ascendente, con una media interanual de incremento de ms del 5 por ciento, siendo en el ao 2006 ascendente al importe a 497,51 millones de euros, es decir, en el ao 2012 la dotacin establecida fue inferior en un 12 por ciento a la del ao 2006. 3. Prestaciones de garanta salarial. En contrapartida a lo dispuesto con las prestaciones arriba indicadas y en consonancia con la situacin econmica descrita, en el ao 2009 se destinaron, en trminos no financieros, 578,45 millones de euros para estos fines, de los cuales, 551,20 millones de euros, correspondieron al

pago de prestaciones del Fondo de Garanta Salarial (FOGASA) a los trabajadores y al pago de sentencias segn la Ley de Procedimiento Laboral.

PROGRAMAS
Incapac. temp.y otras prest.econ. SS Mutualismo Admvo Prest. de garanta salarial TOTAL

2010
IMPORTE 10.056,23 579,20 930,43 14.402,52 ^% 10,2 1,2 60,8 100 IMPORTE 9.396,16 556,06 1.428,37 13.576,36

2011
%Tot 69,2 4,1 10,52 100 %^ -7,95 -4,0 53,5 -5,7 IMPORTE 8.169,06 444,08 1.275,09 12.014,49

2012
%Tot 67,9 3,7 10,6 100 %^ -9,0 -20,1 -10,3 -11,5

En el ao 2010, con el cierre masivo de empresas y declaraciones de concurso, se destinaron 930,43 millones de euros, de los que 900 millones de euros, correspondieron al pago de prestaciones del Fondo de Garanta Salarial (FOGASA). El ao 2011 sera el ao en que mayores recursos se destinaran. Concretamente y en trminos no financieros, la cantidad de 1.428,37 millones de euros, indicando que gracias a la situacin del mercado de trabajo y econmica en general, se aprob la Ley 35/2010, de 17 de septiembre, de medidas urgentes para la Reforma del Mercado Laboral, la cual estableci que el Fondo de Garanta Salarial, que se nutre de las cotizaciones empresariales, pagara 8 das de las indemnizaciones de despido por causas objetivas, tanto en los contratos ordinarios (de 45 das), como de fomento del empleo (de 33 das), as como el mismo abono para los despidos colectivos objetivos (de 20 das). Finalmente, en el ao 2012, para el programa de prestaciones de garanta salarial se destinaron 1.275,09 millones de euros, en su mayor parte destinados al pago de prestaciones del Fondo de Garanta Salarial (FOGASA), si bien dicha cantidad se vio reducida en virtud de la aplicacin del Real Decreto-ley 3/2012, de 10 de febrero, de medidas urgentes para la reforma del mercado laboral, que mantiene hasta 2013 la asuncin por el FOGASA de una parte de la indemnizacin en determinados supuestos de extincin del contrato de trabajo, pero que excluye este resarcimiento en el caso de las extinciones que hayan sido declaradas como improcedentes, tanto en conciliacin administrativa o judicial, como mediante sentencia. En el siguiente cuadro, se resumen en trminos porcentuales las partidas destinadas en los PGE a Otras prestaciones econmicas, en la clasificacin por programas expuesta y se indican los incrementos respecto a los ejercicios anteriores. Simplemente resaltar que en el examen de las cifras obrantes en el cuadro 12 para el perodo de expansin econmica, 2004-2006 examinado, se asever que esta partida presupuestaria era una de las ms reducidas (en 2006 de 484,2 millones de euros y que supona un 4,1 por ciento del presupuesto total de Otras prestaciones), y ello, conjuntamente con la destinada a prestaciones para los afectados por el sndrome txico, mientras que ahora, en plena fase recesiva (caracterizada por las declaraciones concursales masivas de empresas y destruccin laboral), y a pesar de las polticas presupuestarias de austeridad del gasto, stas se han visto incrementadas en ms de un 300 por cien.

CUADRO 24. RESUMEN EN TRMINOS PORCENTUALES LAS PARTIDAS DESTINADAS EN LOS PGE A OTRAS PRESTACIONES ECONMICAS

(millones de euros) Fuente: Presupuestos Generales del Estado. Elaboracin propia.

4. Prestaciones por cese de actividad de los trabajadores autnomos. Se introduce en los PGE de 2011 por primera vez y como consecuencia de la Ley 32/2010, de 5 de agosto, por la que se establece un sistema especfico de proteccin por cese de actividad de los trabajadores autnomos, la cobertura de esta prestacin, as como el tipo de cotizacin afecto a su financiacin. La razn de ser no es otra que, de un lado, otorgar proteccin a un sector de trabajadores que en gran medida estn sufriendo los efectos de la crisis y la disminucin del trabajo en sectores propios de los oficios y construccin, y de otro, incentivar las altas en esta modalidad. Hay que sealar que para 2012 estaba previsto un crdito para el programa de prestaciones por cese de actividad por importe de 31,03 millones de euros y que tena por finalidad compensar la prdida de ingresos como consecuencia del cese de la actividad. SERVICIOS SOCIALES Y PROMOCIN SOCIAL Al igual que ocurriera en el caso de las pensiones y otras prestaciones econmicas, la tendencia del gasto en esta poltica se ha caracterizado por su leve incremento, en los dos aos 2009 y 2010 y posterior decrecimiento. As pues del examen de los PGE puede afirmarse que para el ao 2009 y 2010 los crditos asignados verificaron un incremento interanual, siendo que en el ejercicio del ao 2011 y 2012, la dotacin se aminor conforme se expone en el cuadro donde obran las cifras del perodos.
CUADRO 25 . RESUMEN DE CANTIDADES DESTINADAS A SERVICIOS SOCIALES EN LOS PGE E INCREMENTO EN TRMINOS PORCENTUALES RESPECTO AL EJERCICIO ANTERIOR Y PARTICIPACIN RESPECTO AL GASTO SOCIAL TOTAL.
S. SOCIALES

AO 2010 2011 2012

MILL. EUROS

2.720,60 2.515,58 2.119,04

% ^ ANT. 8,4 -8,1 -15,7

% GASTO S. TOTAL 1,5 1,3 1,2

(millones de euros) Fuente: Presupuestos Generales del Estado. Elaboracin propia.

Nuevamente parece que en el ao 2010 no se atiende a la realidad y se opta por aumentar la dotacin presupuestaria. Destaca que el decrecimiento experimentado de los recursos destinados a esta poltica ha sido muy superior, en torno a un 8,5 por ciento, al experimentado por el gasto social total (cuadro 19) en el mismo perodos y que, adems, si se compara con lo acontecido en el perodo 20042006 (cuadro 13) en el que se incrementaba una media anual de 19,5 por ciento, queda claro que se trata de una de las polticas ms castigadas por la restriccin presupuestaria. Con todo, en el ao 2006 la asignacin a esta poltica era de 1.650,46 millones de euros, y representaba un 1,21 por ciento del gasto social total, mantenindose en esta significacin y dotacin, lo que nos indica que si bien es una de las polticas ms afectadas por el perodo recesivo, tambin fue una de las ms favorecidas en la dotacin desde 2006 a 2009 pues, como ms abajo se detalla, adems de la Dependencia, fueron mltiples las Acciones, Programas, Fondos que se constituyeron en su da y ahora precisan ser objeto de recorte presupuestario, dada su insostenibilidad.

Esta poltica est configurada fundamentalmente en torno a dos grandes reas de actuacin: Accin Social y Promocin Social. El rea de Accin Social desarrolla medidas tendentes a proteger las carencias que presentan diversos colectivos, ya sean fsicas, psquicas o sociales. As, en este apartado se encuentran los crditos destinados al Plan Nacional sobre Drogas, a servicios sociales de la tercera edad y minusvlidos, migrantes, extranjera e inmigracin, la infancia y familia. La accin social recibe la mayor parte de la dotacin presupuestaria cada ao. En 2009, ao en el que se continuaba con el desarrollo de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de promocin de la autonoma personal y atencin a las personas en situacin de dependencia, incorporando al Sistema los beneficiarios que sean valorados con Grado II nivel 1 de proteccin, se consignaron crditos para la atencin a la dependencia y la dependencia vio incrementada sus dotaciones en un 33%. En 2010, en la misma tendencia se produce un aumento significativo respecto a los crditos iniciales del Presupuesto para 2009. Esta tendencia se vio frenada en seco en el ao 2011, en cuyos PGE el importe presupuestado para el Sistema de Autonoma y Atencin a la Dependencia (SAAD) disminuy un 5,2 por ciento respecto al ejercicio anterior, mantenindose esa tendencia en el ao 2012. Estas cifras fueron el resultado, tanto de la evolucin del nmero de beneficiarios, como de las medidas aprobadas por el Gobierno en el Real Decreto-Ley 8/2010, de 20 de mayo, por el que se adoptan medidas extraordinarias para la reduccin del dficit pblico, que supusieron limitar la retroactividad en el pago de las prestaciones econmicas nuevas durante los primeros seis meses y posibilitaron el fraccionamiento en el pago de retrasos de prestaciones ya solicitadas en un perodo de hasta cinco aos. En el ao 2012, el Real Decreto-ley 20/2011, de 30 de diciembre, de medidas urgentes en materia presupuestaria, tributaria y financiera para la correccin del dficit pblico ya estableci la demora en la incorporacin al Sistema de Dependencia a los dependientes moderados, dadas las limitaciones presupuestarias y la necesidad de consolidar prestaciones ya reconocidas. En cuanto a otras actuaciones del rea de Accin Social, cabe destacar una gran reduccin de las partidas, llegando incluso, en algunos conceptos a la mitad de lo presupuestado en el ao anterior: - Las pensiones derivadas de la Ley de Integracin Social de Minusvlidos. - El programa de Envejecimiento Activo y Prevencin de la dependencia, que desarrollaba el IMSERSO con actuaciones de promocin de condiciones de vida saludable, acceso a la cultura, vacaciones y termalismo social, teleasistencia domiciliaria, etc. - El programa de prestaciones econmicas, recuperadoras y de accesibilidad universal para personas con discapacidad. - La red bsica de servicios sociales (centros de servicios sociales, albergues y centros de acogida) que se financiaron de forma conjunta las comunidades autnomas. - El programa de accin para la ciudadana espaola en el exterior, destinado a emigrantes espaoles en el extranjero y emigrantes que retornaron a Espaa. - El Fondo de acogida e integracin de inmigrantes. Las actuaciones del rea de Promocin Social agrupan los programas de Promocin y Servicios a la Juventud; Igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres; Actuaciones para la prevencin integral de la violencia de gnero y Direccin y Servicios Generales de Promocin Social.

stos cuentan con una dotacin que progresivamente tambin ha ido disminuyendo, hasta que finalmente en el ao 2012 contar con una partida que asciende a 77,48 millones de euros, casi un 40 por ciento inferior que hacia cuatro aos. FOMENTO DEL EMPLEO Las Polticas Activas de empleo integran un conjunto de actuaciones complementarias entre s que inciden en la mejora del mercado de trabajo, tanto sobre los trabajadores, como sobre los empleadores. Sobre los primeros, mediante una serie de medidas que los habiliten para acceder y mantener el empleo, ayudndoles a conseguir una permanente adaptacin a los nuevos retos derivados de los continuos avances tecnolgicos. Sobre los empleadores, mediante el establecimiento de incentivos, tanto a la creacin de empleo, como a la formacin permanente de sus trabajadores, a fin de mejorar su productividad, de tal manera que les permita aumentar la competitividad de las empresas en una economa cada vez ms abierta. En un contexto de crisis econmica mundial, el Gobierno trata de adoptar medidas tendentes a paliar los efectos de la crisis, tanto en lo referente a mejorar la proteccin de las personas que pierden su empleo, como a la consecucin del mantenimiento y, en su caso, fomento del empleo. Los crditos dotados en el perodo de referencia se relacionan seguidamente en el cuadro que ms abajo se indica.
CUADRO 26. RESUMEN DE CANTIDADES DESTINADAS A POLTICAS DE FOMENTO DE EMPLEO EN LOS PGE E INCREMENTO EN TRMINOS PORCENTUALES RESPECTO A EJERCICIO ANTERIOR Y PARTICIPACIN RESPECTO AL GASTO SOCIAL TOTAL. PROGRAMAS
Fomento de la insercin y estabilidad laboral Desarrollo de la economa social y del F. S. Europeo

2010
IMPORTE 7.742,84 10,14 7.750,67 4,2 %Tot 99,9 0,1 100 IMPORTE 7.322,57 6,54 7.329,10

2011
%Tot 99,9 0,1 100 3,9 %^ -5,4 -16,5 -5,4 IMPORTE 5.759,56 5,18 5.764,74

2012
%Tot 99,9 0,1 100 3,2 %^ -21,3 -20,7 -21,3

TOTAL % GASTO S. TOTAL

(millones de euros) Fuente: Presupuestos Generales del Estado. Elaboracin propia.

Sin embargo, a pesar de haber expuesto que nos encontramos en un momento econmico de masiva destruccin del empleo (dramtico 24 por ciento de poblacin activa en situacin de paro segn la EPA de 2012) y, por ende, aqul en el que las partidas destinadas al fomento del empleo debieran verse reforzadas, el efecto que se ha producido es justamente el contrario y, desde el ao 2010, las cifras arriba indicadas informan que no slo ha disminuido la dotacin presupuestaria que tiene por objeto fomentar el empleo, sino que, adems, la reduccin alcanza el 21,3 por ciento en el ao 2012, lo que la sita en la partida que mayor ajuste y reduccin ha sufrido, seguida de la padecida por las prestaciones econmicas del Mutualismo Administrativo (reduccin del 20,1 por ciento), las establecidas por IT (aminoradas en un 17,3 por ciento) y las de Servicios sociales y promocin social (en un 15,7 por ciento). Adems, se aprecia que, contraproducentemente, la representatividad de esta poltica respecto al

total de gasto social disminuye cuanto mayor es la tasa de paro, alcanzando al 3,2 por ciento en el ao 2012, hacindolo tambin la dotacin en millones de euros. Lo expuesto contrasta con los datos que constan en el cuadro 14, referido esta misma poltica en el perodo expansivo, donde, en el ao 2006 se destinaron 6.527,15 millones de euros que implicaban el 4,81 por ciento del gasto social total, es decir, cantidad superior a la prevista para 2012, y ello a pesar de que en ese momento no era tan acuciante la estimulacin de la creacin de empleo, salvo en determinados sectores especficos (agrcola), ya que por las propias fuerzas de mercado generaban una inercia hacia una mayor ocupacin de poblacin activa, que ha funcionado casi de forma automtica. Este perodo se caracteriza por la dramtica destruccin de empleo (ya relacionada y expuesta en el apartado de contexto del perodo que precede a los datos, polticas y conclusiones expuestas) y, ante la actual coyuntura de nuestra economa, el Gobierno mantuvo y adopt, con carcter de urgencia, un conjunto de medidas para impulsar la actividad econmica, que han dado lugar a una multiplicidad de disposiciones normativas que contrastan cualitativamente y cuantitativamente con las, mucho ms reducidas en nmero, adoptadas en el perodos expansivo. Comenzamos por referenciar: -El Real Decreto-Ley 2/2008, de 21 de abril, que incluye la habilitacin al Gobierno para la aprobacin de un plan extraordinario de medidas de orientacin, formacin profesional e insercin laboral, que adems contempla expresamente subvenciones para el proceso de bsqueda de empleo y para facilitar la movilidad geogrfica con la finalidad de reforzar las medidas ya existentes en aquellas materias. Adems, en el ao 2010, se destacan los mayores esfuerzos presupuestarios, se da un incremento del 8 por ciento respecto al ejercicio anterior, destacndose una multiplicidad de iniciativas de dudosa eficacia, entre ellas: -El Real Decreto-Ley 2/2009, de 6 de marzo que incluye, principalmente, bonificaciones en las cotizaciones a la Seguridad Social de hasta un 50 por ciento y la modificacin del convenio especial de la Seguridad Social a suscribir en determinados expedientes de regulacin de empleo, para fomentar la actividad de los trabajadores en ellos incluidos. -El Real Decreto 1975/2008, de 28 de noviembre, en el que se seala que la contratacin indefinida de los trabajadores desempleados con responsabilidades familiares dar derecho al empleador a una bonificacin mensual de 125 euros/mes durante dos aos. Asimismo, en este Real Decreto se recoge la elevacin del porcentaje de capitalizacin de la prestacin por desempleo en su modalidad de pago nico al 60 por ciento para aquellos trabajadores que quieran constituirse como autnomos. -El Real Decreto 1917/2008, de 21 de noviembre, en el que se contempla una serie de medidas para favorecer el empleo de las mujeres vctimas de violencia de gnero en materia de orientacin, formacin, movilidad geogrfica, contratacin, compensacin de diferencias salariales e inicio de actividades por cuenta propia. -El marco del Plan E, el Real Decreto-Ley 9/2008, de 28 de noviembre, que introduce medidas directas de impulso a la creacin de empleo, entre las que cabe destacar el fondo para entidades locales, dotado con 8.000 millones de euros y el fondo social para la dinamizacin de la economa y el empleo, dotado con 3.000 millones de euros. -El Real Decreto 1300/2009, de 31 de julio, eleva al 80 por ciento el lmite del abono de la prestacin en su modalidad de pago nico cuando los beneficiarios sean hombres jvenes hasta

30 aos de edad o mujeres jvenes hasta 35 aos de edad, siempre que se incorporen de forma estable como socios trabajadores o de trabajo en cooperativas o en sociedades laborales. Por otra parte, la globalizacin de la economa est generando efectos en el empleo sobre determinados sectores econmicos en nuestro pas. Por ello, el Gobierno acord el establecimiento de dotaciones presupuestarias especficas para el perodo 2006-2013, con el fin de facilitar el ajuste laboral de los sectores afectados por la apertura de mercados y la internacionalizacin de la economa. La poca efectividad de las medidas adoptadas hasta ese momento y la imposibilidad de frenar la cada del empleo dieron lugar a la aprobacin de la Ley 35/2010, de 17 de septiembre, de medidas urgentes para la reforma del mercado de trabajo, que se diriga a la consecucin de tres objetivos fundamentales: - Reducir la dualidad del mercado laboral, impulsando la creacin de empleo estable y de calidad. - Reforzar los instrumentos de flexibilidad interna en el desarrollo de las relaciones laborales. - Elevar las oportunidades de empleo de las personas desempleadas. Para el logro de estos objetivos se articularonn medidas, entre las que destacan: - Establecimiento de un lmite mximo de tiempo para la contratacin temporal y aumento de la indemnizacin por despido en este tipo de contratos. - Generalizacin del contrato de fomento del empleo, extendindolo al colectivo de trabajadores de entre 31 y 45 aos. - Concrecin de las situaciones que pueden dar lugar al despido por causas objetivas . - Creacin de un fondo de capitalizacin al objeto de abonar parte de la indemnizacin por despido de los trabajadores durante su vida laboral. - Consolidacin de las clusulas de inaplicacin salarial en la negociacin colectiva. - Fomento de la adopcin por los empresarios de medidas de reduccin del tiempo de trabajo como alternativa al despido. - Mejora de la poltica de bonificaciones a la contratacin indefinida mediante una definicin ms selectiva de los colectivos cuya contratacin da lugar a las mismas. - Introduccin de mejoras en la regulacin de los contratos para la formacin, tales como la bonificacin total de las cotizaciones sociales. - Mayor control a los desempleados mediante la reduccin del plazo para rechazar cursos de formacin. - Mejora de los mecanismos de intermediacin en el mercado laboral a travs de las ETT y de las agencias de colocacin. No obstante, despus de ao y medio de vigencia del anterior Real Decreto-Ley, la destruccin resultaba incontenible y se produjo, unos meses despus del cambio de gobierno que tuvo lugar en noviembre de 2011, la aprobacin del Real Decreto-ley 3/2012, de 10 de febrero, de medidas urgentes para la reforma del mercado laboral, que se diriga a la consecucin de los siguientes objetivos: - Frenar en el corto plazo la insoportable tasa de destruccin de empleo que estaba sufriendo Espaa. - Sentar las bases para la creacin de empleo estable cuanto antes. - Apostar por el empleo de calidad que rompa la dualidad del mercado de trabajo. - Poner en marcha mecanismos efectivos de flexibilidad interna en las empresas para promover el mantenimiento del empleo. - Modernizar la negociacin colectiva para acercarla a las necesidades especficas de empresas y trabajadores.

- Reconocer un nuevo derecho individual de los trabajadores a la formacin. - Elevar las oportunidades de las personas desempleadas, con particular atencin a los jvenes y a los parados de larga duracin. - Sumar los esfuerzos de todos aquellos que pueden colaborar en la bsqueda de un puesto de trabajo. - Apoyar a los autnomos y PYMES, proporcionando mayor flexibilidad y capacidad de adaptacin. - Reforzar los mecanismos de control y prevencin del fraude en el cobro de las prestaciones por desempleo. - Combatir el absentismo laboral injustificado. Para el logro de estos objetivos se han articulado medidas con impacto en el mbito de la poltica de Fomento del Empleo, entre las que destacan: - Creacin de un nuevo contrato indefinido de apoyo a los emprendedores, dirigido a empresas de menos de 50 trabajadores, que daba derecho a bonificaciones en las cuotas de la Seguridad Social y a deducciones fiscales de 3.000 euros y del 50 por ciento de la prestacin contributiva pendiente de percibir. - Nueva regulacin del contrato para la formacin y el aprendizaje, que inclua la elevacin de la edad mxima para tener acceso a este tipo de contrato. Tanto la celebracin, como la transformacin de estos contratos daba derecho a reducciones en las cotizaciones a la Seguridad Social. - Medidas de apoyo a la suspensin de contratos y a la reduccin de jornada, mediante una bonificacin del 50 por ciento de las cuotas empresariales a la Seguridad Social por contingencias comunes. - Se faculta a las empresas de trabajo temporal para que puedan efectuar funciones de intermediacin laboral. - Bonificacin a la transformacin en indefinidos de los contratos en prcticas, de relevo y de sustitucin en las empresas de menos de 50 trabajadores. - Creacin de un cheque formacin destinado a financiar el derecho individual a la formacin de los trabajadores. - Se posibilita la capitalizacin del 100 por ciento de la prestacin por desempleo de nivel contributivo para jvenes de hasta 30 aos (35 en el caso de las mujeres) que inicien una actividad como trabajadores autnomos. Con el Real Decreto-ley 3/2012, de 10 de febrero, de medidas urgentes para la reforma del mercado laboral, se ha pretendido crear las condiciones necesarias para que la economa espaola pueda volver a crear empleo y as generar la seguridad necesaria, tanto para trabajadores y empresarios, como para mercados e inversores. Puede afirmarse que un ao casi despus de su entrada en vigor no ha tenido un impacto inmediato y que la tasa de desempleo ha continuado su descenso, si bien resulta precipitada emitir una valoracin toda vez que sus efectos han de valorarse a ms largo plazo. La reforma trata de garantizar la flexibilidad de los empresarios en la gestin de los recursos humanos de la empresa, as como la seguridad de los trabajadores en el empleo y adecuados niveles de proteccin social. Es una reforma completa y equilibrada que pretende satisfacer ms y mejor los legtimos intereses de todos con especial atencin al empleo estable y de calidad, la formacin de los trabajadores como derecho y el apoyo a los autnomos y las PYMES. Dentro de las actuaciones de carcter formativo, los crditos para Formacin Profesional para el Empleo disminuyeron en 2011 un 4, 25 por ciento, respecto a 2010, continundose esta tendencia reductiva en el ao 2012. DESEMPLEO

La Constitucin Espaola establece un rgimen pblico de Seguridad Social para todos los ciudadanos que garantice la asistencia y prestaciones suficientes ante situaciones de necesidad, especialmente en el caso de desempleo. La economa espaola est sufriendo los efectos del actual contexto de crisis econmica internacional, que est incidiendo especialmente en el mercado de trabajo, como lo pone de manifiesto el importante aumento del desempleo que se est produciendo en los ltimos tiempos. El crdito dotado para el ao 2010 sufri un incremento respecto al 2009 del 58,2 por ciento, verificndose en los siguientes aos una tendencia a la reduccin en los importes y porcentajes que se detallan.
CUADRO 27. RESUMEN DE CANTIDADES DESTINADAS A DESEMPLEO EN PGE E INCREMENTO EN TERMINOS PORCENTUALES RESPECTO A EJERCICIO ANTERIOR Y PARTICIPACION RESPECTO AL GASTO SOCIAL TOTAL.
DESEMPLEO

AO 2010 2011 2012

MILL. EUROS

30.974,84 30.474,06 28.805,05

% ^ ANT. 58,2 -1,6 -5,5

% GASTO S. TOTAL 17,1 16,6 16,2

(millones de euros) Fuente: Presupuestos Generales del Estado. Elaboracin propia.

Puede apreciarse que contina siendo la segunda partida presupuestaria (la primera se refiere a las pensiones) ms importante dentro de las polticas de gasto social (significan un 16,6 por ciento del mismo) y, a diferencia de lo que ocurra en el perodo expansivo en el que se hallaba muy prxima en cuanto a representatividad del gasto social total con otras partidas, como Otras prestaciones econmicas, ahora se verifica un distanciamiento significativo de esta tercera poltica social, toda vez que oscila en torno al 7,5 por ciento (cuadro 22). Adems, el importe asignado para desempleo en el ao 2006 (cuadro 15) fue de 13.578,34 millones de euros, menos de la mitad del ahora previsto. La partida de pensiones (un 66 por ciento) y de desempleo (un 16,2 por ciento) del ao 2012 suponen el 82,2 por ciento del total del gasto social, frente al 74,4 por ciento de los aos 20042006, lo que deja menores recursos disponibles a otras polticas sociales. Pero es que, adems, sabemos que el gasto social total experiment en el ao 2010 un crecimiento porcentual respecto al ejercicio anterior del 3,8 por ciento, siendo el de esta poltica en el mismo ao de un extraordinario 58,2 por ciento, sin duda el mayor crecimiento experimentado, incluso por encima de las prestaciones de garanta salarial, que tuvieron un crecimiento medio anual de ms de 50 por ciento (cuadro 24). La crisis econmica implica quiebra, concurso, insolvencia y baja de empresas, con la correlativa elevacin de la tasa de paro y el aumento de las prejubilaciones, de ah que en este perodo las dotaciones destinadas a prestaciones de garanta salarial y desempleo hayan experimentado un crecimiento semejante y tan significativo. Podemos afirmar que el leve incremento que se ha dado al gasto social total no es suficiente para sostener el incremento de las pensiones, desempleo y prestaciones de garanta salarial, con lo que el resto de prestaciones y servicios tendr que ver reducidas sus partidas. La evolucin de dos de las variables clave relacionadas con el desempleo (el nmero de beneficiarios y el gasto en prestaciones), unidas a las nuevas medidas acerca del derecho a la reposicin de la prestacin por desempleo en caso de suspensin o extincin de un contrato en el marco de un ERE y la supresin del perodos de espera para ser beneficiario del subsidio por desempleo, ambas reguladas en el Real Decreto-Ley 2/2009, de 6 de marzo, hizo necesario

incrementar, mediante el Real Decreto-Ley 8/2009, de 12 de junio, el presupuesto del Servicio Pblico de Empleo Estatal a travs de una mayor aportacin del Estado por importe de 16.898,05 millones en el ao 2010. Tngase en cuenta que el incremento de gasto en prestaciones por desempleo en los ltimos aos ha tenido como consecuencia un incremento de la aportacin del Estado al Servicio Pblico de Empleo Estatal, organismo que hasta 2007 se autofinanciaba con las aportaciones sociales de empresarios y trabajadores. As, para el ao 2011, la aportacin era de 15.780,01 millones de euros y, en el ao 2012, de 13.306,57 millones de euros. Destaca, con la finalidad de facilitar el retorno voluntario a sus pases de origen a los trabajadores extranjeros no comunitarios desempleados el que se estableci, en el Real Decreto Ley 4/2008, de 19 de septiembre, una modalidad de pago anticipado y acumulado de la prestacin por desempleo, con el fin de favorecer la reinsercin laboral y profesional de dichos trabajadores en sus pases de origen, en base a la cualificacin y experiencia laboral adquirida, medida que resulta oportuna en la actual coyuntura econmica de restriccin del empleo. El Real Decreto-Ley 2/2009, de 6 de marzo, recogi dos medidas dirigidas a la proteccin de las personas desempleadas. La primera consista en la reposicin del derecho a la prestacin por desempleo en aquellos supuestos en que se autorizara a las empresas, en virtud de ERE, a suspender o extinguir los contratos de trabajo. La segunda tena por objeto la eliminacin del perodo de espera para ser beneficiario del subsidio por desempleo. Adems, el Real Decreto-Ley 10/2009, de 13 de agosto, por el que se ampliaba la proteccin por desempleo a los trabajadores que hubieran agotado las prestaciones y subsidios previos, recoga una medida por la que se ampliaba la proteccin por desempleo a los trabajadores que hubieran agotado las prestaciones y subsidios previos, se encontraran en situacin de necesidad por carecer de otras rentas y adquirieran el compromiso de participar en un itinerario activo de insercin laboral. La cuanta de esta prestacin por desempleo extraordinaria era de 420 euros, el 80 por ciento del Indicador Pblico de Renta de Efectos Mltiples (IPREM) mensual. Asimismo, se aprob por el Real Decreto-ley 2/2010, de 19 de marzo, la reduccin del nmero mnimo de jornadas reales cotizadas para acceder al subsidio por desempleo o a la renta agraria a favor de los trabajadores eventuales agrarios afectados por las inundaciones, acaecidas en los ltimos meses, en las comunidades autnomas de Andaluca y Extremadura. Por ltimo, la Ley 35/2010, de 17 de septiembre, de medidas urgentes para la reforma del mercado de trabajo, inclua aspectos que afectan a las prestaciones por desempleo, tales como el reconocimiento de las mismas para los contratos de formacin, el cobro de las prestaciones por desempleo parcial por horas y no por das, la nueva definicin de lo que se entiende por desempleo total y desempleo parcial o la ampliacin de 120 a 180 das del perodo de reposicin de la prestacin por desempleo a los trabajadores afectados por la extincin del contrato de trabajo como consecuencia de EREs. El Real Decreto-ley 3/2012, de 10 de febrero, de medidas urgentes para la reforma del mercado laboral, agrupa medidas dirigidas a favorecer la flexibilidad interna de las empresas como alternativa a la destruccin de empleo. En concreto, en lo que respecta a la proteccin por desempleo, se estableca una prrroga en la reposicin de las prestaciones por desempleo de nivel contributivo, por el mismo nmero de das que se hubiera percibido el desempleo total o parcial, con un lmite mximo de 180 das, para los supuestos de suspensin en el contrato de trabajo y reducciones de la jornada por causas econmicas, tcnicas, organizativas o productivas, siempre que las suspensiones o reducciones

se produjeran entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de 2012 y el despido tuviera lugar entre la entrada en vigor del Real Decreto-ley y el 31 de diciembre de 2013. No obstante, a pesar de todas las medidas adoptadas, el numero desempleados registrados en el INEM en noviembre de 2012 ascenda a 4.907.817, siendo para el mismo mes del ao 2006 de 2.023.164, es decir, se duplic ampliamente.

GESTIN Y ADMINISTRACIN DE LA SEGURIDAD SOCIAL El Presupuesto de la Seguridad Social afronta estos ejercicios con un protagonismo especialmente relevante: frente a la poltica de austeridad en el gasto pblico y el objetivo de estabilidad, el gasto social se revela como un elemento esencial para apoyar a los sectores mas sensibles a la coyuntura econmica. En el ao 2009 se pretenda alcanzar el objetivo de un supervit en torno a un 0,8 por ciento del PIB y seguir acrecentando el Fondo de Reserva de la Seguridad Social, que podra alcanzar en el ejercicio 2009 los 65.000 millones de euros, pero tales previsiones no se cumplieron en su totalidad. En el presupuesto para la Seguridad Social en 2010, el objetivo que se prevea para la Seguridad Social, en trminos de contabilidad nacional, supona una capacidad de financiacin del 0,2 por ciento del PIB, y se mantenan como vlidos y vigentes los objetivos que inspiraron los presupuestos de ejercicios anteriores, entre los que cobran especial relevancia aqullos que van dirigidos a aumentar la eficacia y el control del gasto para garantizar el nivel de proteccin social otorgado a trabajadores y pensionistas. En definitiva, la austeridad y la eficiencia en el gasto presidiran el presupuesto de 2011 y 2012, pero se pretenda no renunciar al mantenimiento de los niveles de proteccin, especialmente a travs del apoyo a los sectores ms sensibles a la actual coyuntura econmica, como son los pensionistas y las personas dependientes, aunque se aplicara slo una revalorizacin del 1 por ciento de las pensiones mnimas. Del examen de los PGE puede afirmarse que para el ao 2009 y 2011 se realizaron dotaciones al Fondo de Reserva, siendo el saldo acumulado a 30 de marzo de 2012 de 67.571 millones de euros (incluidos rendimientos). Pero ya no slo no se podan seguir realizando esas dotaciones al Fondo de Reserva de la Seguridad Social y al Fondo de Prevencin y Rehabilitacin, sino que la realidad econmica fue ms all de las cifras consignadas en los PGE de 2012 y los peores presagios se hicieron realidad, por primera vez y, aunque presupuestariamente no se haban contemplado de forma inicial, se hizo absolutamente imprescindible para eludir la quiebra del sistema, acudir a dicho Fondo de Reserva, que cerr el ao 2012 con 63.008 millones de euros, un 5,4 por ciento menos de saldo que en 2011. Adems, entr en vigor la Ley 27/2011, de 1 de agosto, sobre actualizacin, adecuacin y modernizacin del sistema de seguridad social, toma en consideracin los trabajos y recomendaciones del Informe de evaluacin y Reforma del Pacto de Toledo, aprobado por el Pleno del Congreso de los diputados de 25/01/11 y, entre otras medidas, se acord el retraso de la edad de jubilacin a los 67 aos y se ampli el perodo de cotizacin mnima a 38,5 aos. La poltica de gestin y administracin de la Seguridad Social, participada por el Ministerio de Trabajo e Inmigracin y por la Seguridad Social, absorbi los importes que se indican en el cuadro 29.

Esta poltica integra el conjunto de gastos inherentes a actividades diversas como Inspeccin de Trabajo, gestin recaudatoria y administracin financiera de la Seguridad Social y la compra de activos por materializacin de excedentes presupuestarios de la Seguridad Social.
CUADRO 28. RESUMEN DE CANTIDADES DESTINADAS A GESTIN Y ADMINISTRACIN, SEGURIDAD SOCIAL EN LOS PGE E INCREMENTO EN TRMINOS PORCENTUALES RESPECTO A EJERCICIO ANTERIOR Y PARTICIPACIN RESPECTO AL GASTO SOCIAL TOTAL.
GESTION Y ADMON. SS

AO 2010 2011 2012

MILL. EUROS

6.362,29 7.770,59 2.901,12

% ^ ANT. -50,8 22,1 -62,7

% GASTO S. TOTAL 3,5 4,2 1,6

(millones de euros) Fuente: Presupuestos Generales del Estado. Elaboracin propia.

El incremento experimentado en el ao 2011 obedeci a la aportacin al Fondo de Reserva. De la comparativa con el cuadro 16, propio del perodo 2004-2006 se concluye que ha habido una fuerte prdida de representatividad con respecto al gasto social total que, en el ao 2006, era del 6,7 por ciento y, adems, una disminucin de la dotacin abismal, pues en aquel ao ascendi a 9.199,55 euros. La realidad se ha abierto camino, el dficit existente es difcilmente soportable, resultado de la conjuncin crisis econmica y del sistema de reparto propio del sistema de Seguridad Social. De ah que se verifiquen recortes en esta poltica que integra el conjunto de gastos inherentes a actividades diversas como Inspeccin de Trabajo, gestin recaudatoria y administracin financiera de la Seguridad Social y compra de activos.

PRODUCCIN DE BIENES PBLICOS DE CARCTER PREFERENTE SANIDAD El Ministerio de Sanidad y Consumo es el encargado de la propuesta y ejecucin de la poltica del Gobierno en materia de salud, de planificacin y asistencia sanitaria, as como del ejercicio de las competencias de la Administracin General del Estado para asegurar a los ciudadanos el derecho a la proteccin de la salud. Las actuaciones del Ministerio de Sanidad y Consumo para la consecucin de una mejor cohesin y calidad del Sistema Nacional de Salud se han derivado de distintas medidas adoptadas en poltica sanitaria desde el ao 2004, principalmente en el marco de las Conferencias de Presidentes. Se destaca el Real Decreto-Ley 4/2010, de 26 de marzo, de racionalizacin del gasto farmacutico con cargo al Sistema Nacional de Salud y del Real Decreto-Ley 8/2010, de 20 de mayo, por el que se adoptan medidas extraordinarias para la reduccin del dficit pblico que conllevan una disminucin del gasto farmacutico, lo que queda reflejado en los presupuestos de las distintas entidades que desarrollan este tipo de gastos, como sucede con el INGESA o con las Mutualidades de funcionarios. En el marco de contencin presupuestaria, los importes asignados responden a los contenidos en el cuadro 30, caracterizado por un leve crecimiento, casi nulo, en ao 2010 respecto al ejercicio anterior, para comenzar una espiral de reduccin en los aos que siguen.

En el siguiente cuadro, se resumen en trminos porcentuales las partidas destinadas en los PGE a Sanidad, en la clasificacin por programas expuesta y se indican los incrementos respecto a los ejercicios anteriores.
CUADRO 29. RESUMEN DE CANTIDADES DESTINADAS SANIDAD EN LOS PGE E INCREMENTO EN TRMINOS PORCENTUALES RESPECTO A EJERCICIO ANTERIOR Y PARTICIPACIN RESPECTO AL GASTO SOCIAL TOTAL. PROGRAMAS TOTAL % GASTO S. TOTAL 2010 IMPORTE 4.633,45 2,5 2011 IMPORTE 4.245,49 2,3 2012 IMPORTE 3.974,62 2,2

%^ 0,2

%^ -8,2

%^ -6,8

(millones de euros) Fuente: Presupuestos Generales del Estado. Elaboracin propia. Los datos arriba indicados responden a gasto homogeneizado por los traspasos de sanidad verificados desde 1995, de ah que no se realice una comparativa con los datos obrantes en relacin a la dcada de los noventa.

Se ha dado una disminucin media en el perodo en torno al 4,6 por ciento anual de las cantidades destinadas a las mismas. Su representatividad en relacin al gasto social total tambin ha ido descendiendo ligeramente, datos que puestos en relacin con los obrantes en el cuadro 17, perodo 2004-2006 (mayor representatividad, continuo crecimiento e importe de 3.960,57 millones de euros en 2006) determinan que el estancamiento en la poltica presupuestaria sanitaria ha sido claro, hablndose incluso de una recesin en el mismo (menos dotacin para mayor demanda), dado que el nmero de demandantes del servicio o bien preferente es muy superior al de los aos de expansin econmica, principalmente debido a los fuertes flujos migratorios sufridos. Seguidamente se indica la participacin se los subsectores sanitarios en el total arriba indicado mediante porcentajes:

SUBSECTORES Sistema Seguridad Social Estado (Ministerio Sanidad) OO. AA

PARTICIPACION (%) 2010 41,79 11,16 47,04

2011 38,60 10,70 50,70

2006 36,38 9,50 52,89

A diferencia de lo preconizado en el perodo de expansin arriba expuesto, la proporcin correspondiente a la Seguridad Social sufre un descenso de casi un 5 por ciento en el perodo, corriendo igual suerte la participacin del Estado, existiendo relacin directa entre los aumentos de participacin de los OO.AA (los que mayor volumen de recursos reciben), con las disminuciones de los subsectores ya indicadas, de forma que se da un decrecimiento de la Seguridad Social y del Estado a favor de aqullos. Es de destacar el progresivo decrecimiento en la dotacin para el Fondo de cohesin sanitaria, el Plan de Calidad del Sistema Nacional de Salud, el Plan Estratgico de Poltica Farmacutica para el Sistema Nacional de Salud, la Agencia Espaola de Medicamentos y Productos Sanitarios, el Plan de Salud Bucodental en colaboracin con las Comunidades Autnomas y las actuaciones de la Agencia Espaola de Seguridad Alimentaria y Nutricin, como organismo responsable de fomentar y mantener la coordinacin interterritorial, intersectorial e internacional en materia de riesgos alimentarios a travs de la evaluacin, gestin y comunicacin de los mismos (Estrategia NAOS y Programa PERSEO). En el ejercicio de 2011 se dict el Real Decreto-Ley 4/2010, de 26 de marzo, de racionalizacin del gasto farmacutico con cargo al Sistema Nacional de Salud y el Real Decreto-Ley 8/2010,

de 20 de mayo, por el que se adoptaron medidas extraordinarias para la reduccin del dficit pblico que conllevaron una disminucin del gasto farmacutico, lo que queda reflejado en los presupuestos de las distintas entidades que desarrollan este tipo de gastos, como sucede con el Instituto Nacional de Gestin Sanitaria (INGESA) o con las Mutualidades de funcionarios. Los recursos del Mutualismo Administrativo crecieron un 4,2 por ciento en el ao 2009, un 2,2 por ciento en 2010, decreciendo un 0,8 por ciento y un 0,3 por ciento en los aos 2011 y 2012, respectivamente.

EDUCACIN En el ao 2011, El Ministerio de Educacin, Cultura y Deporte, en colaboracin con las Comunidades Autnomas al tratarse de una competencia transferida, tena como objetivos en materia educativa aumentar la eficacia del sistema educativo espaol, mejorando los resultados de los esfuerzos realizados hasta la fecha. Para ello, en el marco de la poltica de contencin del gasto pblico que afronta el Gobierno como consecuencia de la desfavorable situacin econmica, se propuso concentrar los recursos financieros disponibles en programas estratgicos para el sistema educativo. En 2009 y 2010 continuaba el desarrollo progresivo de la Ley Orgnica de Educacin 2/2006, de 3 de mayo, de Educacin, por tanto, se han dotado los crditos necesarios para atender el coste derivado de la misma. En materia de educacin infantil, se ha continuado con el desarrollo del plan Educa-3 de promocin de la escolarizacin de nios menores de 3 aos y se present el programa Escuela 2.0 (se trata de un programa global de innovacin educativa, que prev la transformacin en el perodos 2009- 2012 de las aulas tradicionales de 5 y 6 de Primaria y de 1 y 2 de Secundaria en aulas digitales). Adems, se ampli y flexibiliz la oferta de formacin profesional para conseguir elevar el nmero de titulados y el programa de enseanza universitaria experiment cierto crecimiento. Continu la implantacin de la Estrategia Universidad 2015, encaminada a la renovacin y modernizacin de las universidades espaolas, la internacionalizacin del sistema universitario y su implicacin en el cambio econmico basado en el conocimiento y en la mejora de la innovacin, garantizando que el sistema universitario en su conjunto siguiera avanzando hacia la excelencia (implantacin del Espacio Europeo de Educacin Superior, el llamado proceso de Bolonia y Programa Campus de Excelencia Internacional). Todas estas polticas se vieron frenadas en los PGE del ao 2012. Seguidamente se relacionan, desglosadas por reas de gastos, las dotaciones presupuestarias recibidas en educacin en cada uno de los aos indicados especificndose algunas de las reas de gasto.
CUADRO 30. RESUMEN DE CANTIDADES DESTINADAS A EDUCACIN EN LOS PGE E INCREMENTO EN TRMINOS PORCENTUALES RESPECTO A EJERCICIO ANTERIOR Y PARTICIPACIN RESPECTO AL GASTO SOCIAL TOTAL.
AREAS DE GASTO Enseanza Universitaria Promocin Educativa (Becas, exencin de precios, transporte, comedor y otras ayudas). 2010 374,05 1.395,52 3.092,09 1,7 % 11,3 3,8 3,5 2011 399,61 1.431,47 % 6,8 2,6 2012 149,66 1.270,05 2.219,6 1,2 % -62,5 -11,3 -21,9

TOTAL
% GASTO S. TOTAL

2.843,43 -8,0 1,5

(millones de euros) Fuente: Presupuestos Generales del Estado. Elaboracin propia. Los datos arriba indicados responden a gasto homogeneizado por los traspasos de sanidad verificados desde 1995, de ah que no se realice una comparativa con los datos obrantes en relacin a la dcada de los noventa.

Ciertamente la tendencia reduccionista de las dotaciones en materia de educacin alcanz su mximo en los presupuestos del ao 2012, con un 21,9 por ciento, con una prdida de peso significativa, respecto al gasto social total, que sabemos ha experimentado un crecimiento del 3 por ciento, que no ha tenido reflejo en este servicio preferente. Nos encontramos ante una dotacin muy parecida en trminos cuantitativos a la que se dio en los aos del perodo de expansin (cuadro 18), con la gran diferencia de haberse incrementado significativamente el nmero de beneficiarios, luego hay una verdadera minoracin cualitativa (los mismos recursos han de atender a ms beneficiarios). PRESUPUESTO DE LA SEGURIDAD SOCIAL Las lneas de actuacin que presidieron el presupuesto de la Seguridad Social para 2012 perseveraron en la austeridad y la eficiencia en el gasto sin renunciar al mantenimiento del poder adquisitivo de las pensiones, que experimentaron una revalorizacin de un 1 por ciento, en coherencia con la que ya fij para 2012 el Real Decreto-ley 20/2011, de 30 de diciembre, de medidas urgentes en materia presupuestaria, tributaria y financiera para la correccin del dficit pblico. El Real Decreto-Ley 20/2011, de 31 de diciembre, de medidas urgentes en materia presupuestaria, tributaria y financiera para la correccin del dficit pblico ya estableci la demora en la incorporacin al Sistema de Dependencia de los dependientes moderados, dadas las limitaciones presupuestarias y la necesidad de consolidar prestaciones ya reconocidas.

El presupuesto consolidado de gastos de la Seguridad social representaba casi un 11,5 por ciento del PIB, y para su financiacin -como sabemos- adems de las cotizaciones, las aportaciones del Estado constituyen el concepto de mayor peso relativo. As, en el ao 2009 las aportaciones del Estado que financiaron gastos corrientes se incrementaron en un 9,6 por ciento y, en el ao 2010, nuevamente aumentaron en un 11,8 por ciento. En el presupuesto del ejercicio siguiente, decrecieron las mismas, siendo de un 2,4 por ciento menos en el ao 2011 como consecuencia, fundamentalmente, de la supresin de la prestacin econmica de pago nico por nacimiento o adopcin de hijo que estableca el Real Decreto-ley 8/2010, de 20 de mayo, por el que se adoptaron medidas extraordinarias para la reduccin del dficit pblico, Para el ao 2012 dichas aportaciones se incrementaron en un 9,3 por ciento en relacin a 2011 lo que supuso un significativo esfuerzo por parte del Estado en el actual marco de reduccin del gasto para alcanzar el objetivo de dficit fijado para el Estado en 2012.

CUADRO 31. RELACIN DE INGRESOS Y GASTOS DEL PRESUPUESTO DE LA SEGURIDAD SOCIAL. Cotizaciones Aportaciones Estado Total ingresos Total gastos 2010 107.376,63 8.336,89 120.587,33 120.587,33 ^% -4,5 11,8 -3,6 -3,6 2011 110.447,12 8.134,75 124.418,61 124.418,61 ^% 2,9 -2,4 3,2 3,2 2012 106.322,96 8.891,65 120.698,30 120.698,30 ^% -3,7 9,3 3,0 3,0

(millones de euros) Fuente: Presupuestos Generales de la Seguridad Social. Elaboracin propia.

Se advierte que las cotizaciones, con un 88 por ciento del total de ingresos, continuaron siendo la principal fuente de financiacin, pero descendi su importancia en relacin a la que tenan en ejercicios como el del ao 2006 (cuadro 19), en el que representaban 92 por ciento, mientras que ahora a esa tendencia flucta, hasta que finalmente se situ en una reduccin del 3,7 por ciento en 2012. En un sistema de Seguridad Social basado en la tcnica del reparto, donde la tasa de aporte depende del coeficiente de dependencia del sistema (nmero de beneficiarios/nmero de cotizantes) resulta que financieramente no es sostenible en un escenario en el que aumentan los beneficiarios al tiempo que se reducen las cotizaciones, es decir, el que ahora se est experimentando, pudiendo llegarse al colapso si esas cotizaciones no fueren suficientes para dar cobertura. Para compensar esa disminucin de las cotizaciones de los aos 2010 y 2012, sin duda alguna resulta lgico que se haya optado por el aumento de las aportaciones estatales, en un 11,8 y un 9,3 por ciento respectivamente, las cuales en relacin a las que se realizaban en el ao 2006 analizado (cuadro 19) han aumentado ms de un 65 por ciento. Las mismas se destinaron principalmente a complementos para pensiones mnimas. En otro orden de cosas, tambin se ha experimentado un incipiente aumento de los gastos en relacin al perodo expansivo, en torno al un 23 por ciento. En relacin con la reduccin del nmero de cotizantes, cabe destacar el fortsimo descenso de la afiliacin laboral a la Seguridad Social experimentado desde el ao 2009, situndola en el ao 2012 por debajo del nmero alcanzado en el ao 2003, con la diferencia de que en la actualidad hay un milln ms de pensionistas y 1,7 millones ms de desempleados. Como dato se detalla a continuacin una evolucin de los ltimos ejercicios.
2008 18.305.613 2009 17.640.018 2010 17.478.095 2011 17.111.792 2012 16.531.048

Ello es fruto de la cada del empleo, pues recordemos que la tasa de paro del perodos alcanza el 20 por ciento de poblacin activa y pone de manifiesto la debilidad del sistema que se sita al borde de la quiebra (existencia de un promedio de 2,4 afiliados por pensionista), lo que ha significado que por primera vez desde su constitucin haya tenido que acudirse en este perodo por el Gobierno, como medida excepcional, al Fondo de Reserva que cerraba el ao 2012 con un 5,4 por ciento menos de saldo. CONCLUSIONES. En este perodo el gasto social ha experimentado, en cifras absolutas, un crecimiento superior al que ha acompaado al PIB, que por el contrario ha tenido una evolucin negativa en el perodo de referencia, pero no es menos cierto que tal situacin resulta totalmente insostenible desde el punto de vista financiero y que ya no podr seguir financindose va endeudamiento. Si en la dcada de los 90 y posterior perodo de fase expansiva, 2004-2006, el gasto creci pero lo hizo por debajo de la riqueza del pas, debido a la renuncia de los sucesivos gobiernos a aprovechar esta fase de crecimiento excepcional, en este ltimo perodo, el gasto social ha experimentado en cifras absolutas un crecimiento superior al que ha acompaado al PIB, que por el contrario ha tenido una evolucin negativa en el perodo de referencia, lo que se traduce en un efecto aritmtico que sobrevalora an ms el peso del gasto pblico (que presenta un cierto grado de especializacin y sofisticacin).

No es menos cierto que tal situacin resulta totalmente insostenible desde el punto de vista financiero y que ya no podr seguir financindose va endeudamiento. Han de reducirse costes y para ello adems de la constriccin presupuestaria ha de internalizarse el pensamiento empresarial en el sector pblico relativo al logro de la eficiencia en la gestin. Pude entonces considerarse, dada la proporcin que el gasto social representa en relacin al gasto total y, principalmente, la que las partidas en materia de pensiones y desempleo han alcanzado en los ltimos aos, que se ha llegado a un sobredimensionamiento de las responsabiliades asumidas por el Estado de Bienestar, en el sentido de que ha habido un total abandono de la previsin privada, frente a contingencias como las arriba indicadas, vindose esta situacin agravada por la deficiencia en la gestin pblica y los problemas de regulacin social para determinar cul debe ser el mecanismo de atribucin de prestaciones (sirvan de ejemplo las mltiples polticas del ao 2010). En el ao 2010, se apost por una serie de polticas de ampliacin de proteccin de sectores especficos (cheque beb) y fomento de empleo (plan E), que no slo resultaron ineficaces, sino que supusieron un derroche que en los presupuestos de los aos siguientes se tradujo en mayor restriccin, debiendo tenerse en cuenta tambin el condicionante derivado de la globalizacin y, ms concretamente, de la pertenencia de Espaa a la UE, con los criterios de convergencia de Maastricht. La educacin y la sanidad a nivel de PGE han tenido y mantienen poca representatividad (aunque habr que coordinarlas con los presupuestos autonmicos), y no hay duda de que la privatizacin pueda servir para liberar gasto, pero esta medida, dado el gasto pensiones y desempleo, resulta insuficiente si no se acompaa de las reformas pertinentes en dichas materias. En efecto, si utilizamos las series de gasto pblico en proteccin social de EUROSTAT, lo primero que se puede observar es que ha habido un incremento del gasto pblico que ha llegado a situarse en el 24,6 por ciento, si bien buena parte de ese incremento se debe a lo que los economistas denominan estabilizadores automticos, es decir, al aumento de las prestaciones por desempleo (que han pasado a significar en 2010 el 3,2 por ciento del PIB) y al incremento de las transferencias de la Seguridad Social en pensiones (que han pasado a significar el 10,1 por ciento del PIB). Lo que se persigue por los poderes pblicos, en un contexto donde el ingreso es inferior al gasto, es alcanzar el mantenimiento del estndar de vida de los ciudadanos, el logro de la seguridad econmica y mantenimiento de la paz social, mediante el auxilio a la cada vez mayor poblacin ubicada en los umbrales de la pobreza. Luego el aumento del gasto social (an por debajo de la media europea) se debe a la crisis econmica, dado el nmero de desempleados sostenidos, y al sistema basado en la tcnica de reparto que impera en la Seguridad Social, principal partida de gasto social, pero no significa que se produzca una ampliacin sustancial de las manifestaciones del mismo, aunque s una inadecuada gestin del mismo y, paradjicamente, tampoco resulta significativo el gasto en poltica de fomento del empleo, a pesar de la coyuntura. Resulta imperiosa y necesaria una reforma del sistema de Seguridad Social y de las pensiones, el diseo una tercera va como un modelo general para el entendimiento del Estado y del mercado o, ms en concreto, la reestructuracin del sistema de pensiones como se ha planteado en otros pases como Alemania o Francia, as como una mayor inversin en polticas de empleo, sorpresivamente muy poco dotadas, y el fomento de la contratacin para aumentar el nmero de cotizantes.

Referencias bibliogrficas Albi, E. (2000): Pblico y privado. Un acuerdo necesario, Ariel, Barcelona. Albi, E., Gonzlez Pramo, J. M. y Zubiri, I. (2000): Economa pblica I. Fundamentos, Presupuestos y Gasto, Ariel, Barcelona. Bandrs, M. y Garca Delgado, J. L. (2000): Estado del bienestar y crecimiento econmico, en Muoz Machado, S., Garca Delgado, J. L. y Gonzlez Serara, L.: Las estructuras del bienestar en Europa, Civitas, Madrid Centella, M. (2003): Gasto pblico en sanidad y Estado del bienestar, Revista de Administracin Sanitaria Siglo XXI, nm. 4. Eurostat (2003): Statistiques sociales europennes. Protection sociale. Dpenses et recettes. Donnes 1991-2000, Luxembourg. INE. Desarrollo del PIB hasta 2011. Informe econmico financiero de los PGE de los aos 2004, 2005, 2006,2009, 2010, 2011 y 2012.