Planeacion Estatal y Presupuesto Publico

SEMINARIO PLANEACIN Y FINANZAS PBLICAS Profesor: Manuel Fulgencio Jimnez M.
PLANEACIN ESTATAL Y PRESUPUESTO PBLICO Niveles Nacional Departamental y Municipal CAPTULO II Relaciones entre el Plan de Desarrollo y el Presupuesto A. NOCIONES GENERALES En el proceso de programacin, adems de definirse la poltica y prepararse los planes, se deben elaborar los presupuestos. Estos aspectos se encuentran estrechamente vinculados y son dependientes los unos de los otros. Existe interaccin entre la poltica y los planes, ya que estos ltimos se elaboran con base en las pautas trazadas en las polticas y, cuando ya se encuentran elaborados, sirven de referencia para formular las polticas concretas, en especial en los aspectos tributarios, cambiarios y monetarios. La relacin entre la planeacin econmica (o la actividad planificadora) y el presupuesto es aceptada comnmente por los analistas presupuestales. Sin embargo, la manera de manifestar dicha relacin, tanto en el momento de expresar los esquemas presupuestales que se han de adoptar como en el manejo institucional de las decisiones sobre la asignacin de los recursos pblicos, ha sido objeto de continuos debates acadmicos y polticos. Planeacin, en el sentido ms general, como ya se ha mencionado, es la aplicacin racional del conocimiento al proceso de adoptar decisiones que sirven de base a la accin humana. Es un intento por escoger las mejores alternativas disponibles para obtener ciertas metas especficas. Por su parte, el trmino planeacin econmica significa, en su definicin ms elemental, direccin de la economa por parte de un gobierno. No es una simple tcnica de elaboracin de planes sino un proceso social y poltico que abarca un conjunto de acciones que involucran a toda la sociedad. La planeacin econmica contribuye a corregir las imperfecciones del mercado al promover el control estatal Y buscar el pleno empleo de los recursos para evitar las fluctuaciones cclicas y as equilibrar la produccin y el consumo el fin ltimo de incrementar el bienestar de la sociedad en su conjunto. Las autoridades gubernamentales, dentro de las restricciones impuestas el sistema econmico y poltico, valoran las necesidades de los agentes econmicos y buscan la forma ms eficiente de producir cantidades alternativas de los distintos tipos de bienes. Mediante la toma de decisiones basadas en la racionalidad econmica [1], el Estado decide qu bienes
SEMINARIO PLANEACIN Y FINANZAS PBLICAS Profesor: Manuel Fulgencio Jimnez M. producir, mediante qu mtodos debern producirse y cmo deben producirlos los distintos individuos. Los gobiernos utilizan los recursos para que, mediante reasignaciones de factores productivos, sea posible lograr una mejor situacin que la existente, de acuerdo con sus juicios de valor, la tecnologa disponible y la distribucin de los bienes entre los individuos. Esto conduce a una situacin en la que la produccin se encuentra organizada de la mejor manera posible y el enfoque dado a la produccin de los bienes depender de las directrices emanadas por las autoridades gubernamentales. Lo anterior significa que la asignacin ptima de los recursos se obtiene de las decisiones administrativas centrales, con las limitaciones impuestas por el modelo econmico adoptado por cada Nacin. En esa tarea de asignacin de recursos, los gobiernos elaboran planes con el fin de lograr ciertas metas de desarrollo econmico y social. En el proceso de elaboracin de dichos planes se contemplan las prioridades que deben tenerse en cuenta para incrementar el nivel de bienestar de la comunidad. Estos planes, conocidos como planes de desarrollo, se deben cuantificar con el fin de que los gobiernos posean un instrumento que les permita evaluar su gestin. Los planes de desarrollo son estrategias generales o disposiciones tomadas con el fin de ejecutar un proyecto que afecta toda la actividad econmica. De all surge el concepto de presupuesto como herramienta financiera que las autoridades gubernamentales utilizan con el objeto de lograr sus metas de desarrollo. Debe ser la rplica financiera del plan de desarrollo. El presupuesto pblico es, en este contexto, un plan de desarrollo elemental donde se esbozan los lineamientos generales sobre la accin gubernamental en el entorno econmico. Como instrumento de desarrollo econmico y social, plasma las obras prioritarias de los gobiernos, por medio de estimativos sobre las sumas que el sector privado transfiere en forma de impuestos al sector pblico y el clculo de los gastos a travs de los cuales el Gobierno revierte a la economa los recursos captados. El presupuesto es la forma ms elemental para comprobar que la autoridad gubernamental quiere cumplir un plan de desarrollo presentado. Es preciso tener en cuenta que el presupuesto debe ser una manifestacin y un resultado del proceso planificador, aunque no puede pretenderse que abarque el conjunto de la labor planificadora. Es ilusorio creer que un sistema presupuestal, cualquiera que sea su naturaleza, pueda terminar con la rigidez inherente a la programacin presupuestal. Vincular los recursos estimados con metas inmanentes, claramente definidas en los planes de desarrollo y en el ejercicio adecuado de la planificacin, slo garantiza mayores niveles de eficacia en el gasto pblico.
En la actualidad, la relacin planeacin y presupuesto est ligada al concepto de administracin financiera integral. Se ha orientado la filosofa de la administracin pblica con respecto a la importancia de la informacin financiera. Todas las decisiones sobre el desarrollo econmico de un pas necesitan un enfoque financiero. Ningn plan o programa puede ser evaluado sin alguna clase de medicin de sus consecuencias sobre los recursos, flujos y requerimientos financieros. Por ello, presupuesto y planificacin estn interrelacionados: el presupuesto debe prever las fuentes y montos de financiamiento de los planes, programas y proyectos, detallando y formalizando la financiacin anual de las operaciones, as como los planes de mediano y largo plazo. Es decir. el presupuesto como instrumento del Estado contiene decisiones de carcter poltico y se manifiesta en acciones que han sido previamente planificadas y que son ejecutadas por la administracin pblica. B. EL PLAN DE DESARROLLO FRENTE AL PRESUPUESTO EN COLOMBIA En Colombia, el proceso de vinculacin entre plan de desarrollo y presupuesto se realiza de la siguiente manera, expresada sucintamente. El plan de desarrollo tiene como componentes una parte estratgica y otra de inversiones. segn se analiz anteriormente en ellas se establecen los objetivos y metas generales y especficas de la entidad en el mediano y corto plazo. Corresponde al Plan Nacional de Desarrollo fijar los objetivos y estrategias as como las metas de inversin del plan en el mediano y corto plazo. El plan financiero establece los recursos que la entidad est en disponibilidad de obtener, las medidas y acciones requeridas para hacerlos efectivos, y la utilizacin que se har de ellos, con lo cual se determina el nivel de gastos del sector pblico y los requisitos de su financiamiento. Una vez se determinan los montos de los recursos que se obtendrn en un perodo, se priorizan y seleccionan las inversiones que se van a emprender en el corto plazo, es decir, los proyectos de inversin a los que se asignarn recursos en el ao programado. Esto constituye el plan operativo anual de inversiones para la vigencia. La distribucin de los recursos monetarios y financieros que se necesitan para cubrir los proyectos se programa en el presupuesto y en l se establece cul es el monto de los recursos que es posible obtener durante la vigencia del mismo, con detalle de sus fuentes y usos. Esta planeacin se realiza a travs del Plan Anual de Caja.
SEMINARIO PLANEACIN Y FINANZAS PBLICAS Profesor: Manuel Fulgencio Jimnez M. As el Plan de Desarrollo, el Plan Financiero y el Plan Operativo Anual de Inversiones deben ser coherentes entre s, concordancia que se materializa por medio del presupuesto. El proceso de planificacin cuenta, en sntesis, con dos tipos de instrumentos. Unos de orientacin de polticas y acciones de desarrollo, como es el Plan de Desarrollo, y otros de carcter operativo, que conllevan acciones de corto plazo, como son el Plan Financiero, el Plan Operativo Anual de Inversiones, el Presupuesto y el Plan Anual de Caja.
_______________________________________________________________ _____________________________ Notas de Pie de Pgina [1] Al hablar de decisiones econmicas racionales se est haciendo referencia a la ponderacin entre las necesidades y el empleo de los recursos con el fin de satisfacer una necesidad al solventar otra Novick defina un programa como la suma de las gestiones o actividades interdependiente que entran en la consecucin de un objetivo especficoNOVICK, D.J. El presupuesto Por programas: los conceptos de sistemas en que se basa y la difusin internacional en: Hacienda Pblica Espaola, nm. 11, 1971. CAPITULO III EL PRESUPUESTO POR PROGRAMAS A. ANTECEDENTES Y ORIGEN Es necesario, antes de entrar a ver el presupuesto por programas, conocer cul ha sido su origen y antecedentes; por ello esta primera parte se centrar en dicha labor. El antecedente inmediato del presupuesto por programas es el presupuesto americano. Antes de 1921 no exista el presupuesto como tal, es decir, no haba ni siquiera sistema presupuestarlo. En sus inicios, el presupuesto por programas se confunde con el presupuesto de ejecucin. El presidente Taft conform una comisin en 1910 para remediar la situacin de inexistencia de presupuesto. La comisin entrega su informe en 1912 y
SEMINARIO PLANEACIN Y FINANZAS PBLICAS Profesor: Manuel Fulgencio Jimnez M. formula varias propuestas, entre ellas la de un presupuesto del ejecutivo, una clasificacin de ste en forma de programas y funciones, y la revisin sistemtica y completa del presupuesto despus de su ejecucin. Estas propuestas se concretan en la Ley Presupuestaria y de Contabilidad de 1921. Desde ese momento el presupuesto pasa por tres fases: la primera, cuando el presupuesto es considerado como instrumento del control del gasto (19211935), la segunda, cuando se considera como control de gestin (1936-1960), y la ltima, cuando se toma como un instrumento de la estrategia administrativa (de la dcada de los aos sesenta en adelante). Fue en 1955 cuando se utiliz por primera vez el llamado presupuesto por programas en lugar de presupuesto de ejecucin, es decir, un presupuesto en el cual se realiza una planeacin estratgica en la eleccin y cambio de los objetivos, de los recursos que van a ser utilizados y de las polticas que gobiernan la consecucin, uso y disposicin de los mismos. Hay tres razones que explican el paso de un presupuesto de gestin a uno orientado a la planificacin: Los progresos de los anlisis econmicos. El desarrollo de nuevas tcnicas de informacin y decisin que han ampliado la aplicacin del anlisis objetivo a la poltica econmica. La convergencia gradual de los propsitos planificador y presupuestario. B. CONCEPTO El concepto de presupuesto por programas, segn DAVID NOVICK, tiene dos races: una en el Gobierno Federal de los Estados Unidos, que introdujo el presupuesto por programas como parte del sistema de control de la junta de produccin de guerra, durante la Segunda Guerra Mundial la t en la industria norteamericana. El presupuesto por programas es un instrumento de planificacin de polticas que, mediante la seleccin de programas alternativos, buscan un objetivo pblico determinado, para lo cual, Por medio del mtodo coste / beneficio, se elige la opcin que ofrezca una mayor utilidad y beneficio social. Es decir, se evala el coste y el beneficio de cada uno de los proyectos con relacin a otros proyectos, para as escoger el que cuente con los mayores mritos para ser incluido dentro del presupuesto. No obstante, para ser elegido un determinado proyecto no slo se deben tomar en consideracin criterios de tipo econmico,
SEMINARIO PLANEACIN Y FINANZAS PBLICAS Profesor: Manuel Fulgencio Jimnez M. sino que, igualmente, deben sopesarse los aspectos jurdico, poltico-social y de conveniencia. Algunos autores, entre ellos LOZANO IRUESTE[2], citan algunos criterios que pueden servir para la elaboracin de un presupuesto por programas: Los programas deben hallarse estructurados de tal manera que se permita la comparacin de mtodos alternativos en la consecucin de un objetivo poltico. Estos fines determinados deben contar con varios mtodos alternativos para poderlos realizar. Los programas pueden estar constituidos por varios componentes que se complementen entre s. En el evento de que una parte de la organizacin suministre servicios a otra se puede considerar la posibilidad de realizar un programa especial. Puede haber lugar a la superposicin de varias estructuras, dependiendo de los fines de la organizacin. Segn el lapso de duracin de un programa, pueden surgir programas y subprogramas, lo que da lugar a la distincin entre los programas finales[3] y los programas intermedios[4]. C. ELEMENTOS DE UN PRESUPUESTO POR PROGRAMAS El presupuesto por programas consta de tres elementos principales: el estructural, el analtico y el informativo. El estructural tiene varios aspectos importantes: primero, est orientado hacia un fin; segundo, es funcional (no es slo una mezcla de programas de inversin); tercero. incluye los costos que envuelve su consecucin, y cuarto, abarca los objetivos especficos que se han de realizar en un perodo largo, aunque debe, as mismo, englobar las decisiones que se adoptan en perodos cortos. El proceso analtico se caracteriza por realizar el examen sistemtico de los cursos alternativos de accin, as como sus implicaciones. Tambin se conoce como anlisis de coste-beneficio, porque mediante l se examinan los costes necesarios para llevar a cabo un programa y conseguir sus objetivos, a la vez que mide los beneficios o ventajas derivados al obtenerlos. El tercer elemento, el informativo, se encuentra contenido en un sistema datos que facilitan la realizacin de la labor analtica y estructural. La informacin es de varas clases: una que permite identificar los Objetivos posibles; otro que contiene los datos necesarios para realizar la eleccin entre varas alternativas (costos), y una tercera, que permite realizar el control y la vigilancia de los gastos efectuados.
SEMINARIO PLANEACIN Y FINANZAS PBLICAS Profesor: Manuel Fulgencio Jimnez M. Es importante notar el Papel que cumple el Banco de Proyectos, figura introducida en la Carta de 1991, y que sirve, adems, de concatenacin entre la planeacin y el presupuesto, al suministrar la informacin requerida a efecto Plan no slo suministra los costos, sino que prioriza y categoriza los proyectos. D. LA FORMULACIN DEL PRESUPUESTO POR PROGRAMAS Existen las siguientes sugerencias para llevar acabo el presupuesto por programas: Realizar una estructuracin de las partidas presupuestarias, a fin de que ellas resulten ms adecuadas para la torna de las decisiones. Hacer comprensibles las futuras consecuencias de los programas que se adoptan. En el sistema de anlisis, adoptar Procedimientos rigurosos para la evaluacin de los programas. Con base en las decisiones del presupuesto por programas, cuando se aplique este procedimiento, adelantar una reorganizacin administrativa e institucional, a efectos de poder ejecutar el presupuesto.
E. PLANIFICACIN, PROGRAMACIN Y PRESUPUESTO Es necesario entrar a diferenciar estos tres conceptos debido a que se interrelacionan estrechamente. En Primer lugar, hay que analizar la relacin entre planeacin y programacin de varias posibilidades para la seleccin de cursos de accin luego de una consideracin sistemtica de mltiples alternativas; los programas, por su parte, son la determinacin especfica de las herramientas o elementos que se utilizarn para llevar a cabo el plan. Cuando se planifica se revisan constantemente los objetivos y los medios empleados; al programar, por el contrario, se est ms cerca de la realidad y no hay necesidad de mayor ponderacin. La diferencia entre planeacin y presupuesto, por su parte, consiste en que este ltimo es una manifestacin de corto plazo que formula la administracin pblica, con el fin de conseguir los objetivos de largo plazo y decidir sobre el mejor uso de los recursos para cumplirlos, a la vez que se constituye en una parte del proceso planificador. El presupuesto refleja las metas que se plantean en la planeacin y las estrategias que han sido formuladas para lograrlas. La
SEMINARIO PLANEACIN Y FINANZAS PBLICAS Profesor: Manuel Fulgencio Jimnez M. planificacin, de otro lado, concibe los objetivos y desarrolla los diferentes cursos de accin para lograrlos, al tiempo que implica una reduccin de alternativas y un curso de accin que se aprueba y se denomina programa. En sntesis, se puede afirmar que el presupuesto es el ingrediente de la planificacin que disciplina todo el proceso.
_______________________________________________________________ _____________________________ Notas de Pie de Pgina [2] LOZANO IRUESTE, Op. Cit. [3] Los programas finales son aquellos que contribuyen a la consecucin de un fin ltimo [4] Los programas intermedios son los que contribuyen a la ejecucin de los programas finales. bien sea en un futuro prximo o lejano. F. EL PRESUPUESTO POR PROGRAMAS EN EL PANORAMA NACIONAL En el desarrollo histrico de la elaboracin del presupuesto en Colombia siempre se contempl la necesidad de desarrollar mtodos que permitieran la vinculacin directa de la planeacin con los instrumentos financieros. El uso de metodologas presupuestales de tipo incremental o repetitivo que se limitaban a proyectar gastos e ingresos y manifestaban la inercia del Estado no permita que los planes y programas se enunciaran en el presupuesto. De all surgi la necesidad de implementar metodologas como el presupuesto por programas, con el fin de imprimir al proceso presupuestal un mayor grado de racionalidad, adems de permitir a los entes territoriales afianzar su participacin. El rgimen presupuestal anterior a la Ley 38 de 1989 recoga el principio del presupuesto por planes y programas. Al incluir este concepto y centrar la atencin en la productividad del gasto pblico se convirti en el puente que una la planeacin y el presupuesto. En efecto, el Decreto 294 de 1973 recoga el principio del presupuesto por planes y programas. Los primeros intentos por adoptar el presupuesto por programas se realizaron en Colombia en los aos sesenta. Sin embargo, los elementos constitutivos de este tipo de presupuestos se fueron diluyendo hasta el Estatuto Orgnico de 1973, mandato legal que no se tradujo en una mejora sustancial en este campo. Al fracaso de la experiencia del presupuesto por programas en la dcada de los aos setenta y ochenta confluyeron varios factores. Uno de los ms
SEMINARIO PLANEACIN Y FINANZAS PBLICAS Profesor: Manuel Fulgencio Jimnez M. importantes era el hecho de que este tipo de presupuestos exiga un significativo desarrollo de los sistemas de informacin, una capacidad tcnica especial y una voluntad poltica firme. Estos factores demandaban esfuerzos que iban ms all de las posibilidades de los entes encargados. No obstante su fracaso, hoy en da la tcnica presupuestal aplicada en Colombia est en conjuncin con el presupuesto orgnico o institucional, pues con esta combinacin se busca superar las falencias vvidas en el pasado. Por otra parte, el nuevo marco constitucional y legal proporciona una base slida para poder desarrollar este tipo de presupuesto, en especial a travs de la figura del Banco de Proyectos que otorga un sistema adecuado de informacin, como se ver en detalle en los captulos respectivos. G. CONCLUSIONES RESPECTO AL PRESUPUESTO POR PROGRAMAS La importancia del presupuesto por programas radica en el aporte que ste realiza a una planificacin realista, de la cual resultan tres caractersticas propias del tipo de presupuesto en mencin: la proyeccin de los costes a lo largo de un amplio perodo de aos, la integracin de las partidas presupuestarias, muchas de las cuales estn esparcidas por diversos departamentos y oficinas, y el empleo del anlisis de coste-utilidad. La tres establecen una cuadro de decisiones, un horizonte temporal para las mismas, y un esquema de anlisis, Estos elementos no son estticos, sino que estn en constante evolucin, conforme a la experiencia y a los cambios econmicos y sociales. Su utilidad, vale la pena anotar, es variada en los diferentes sectores de la actividad del gobierno. La estructura de los programas y el proceso planificador no son inmodificables; admiten un grado de flexibilidad. Los presupuestos por programas tienen gran influencia sobre el modo como el Gobierno se enfrenta con los grandes problemas y obtiene beneficios mediante la asignacin racional de recursos para la consecucin de los objetivos deseados; con ello se gana en eficiencia y efectividad, con independencia de la ideologa de la administracin, ya que esta estructura presupuestaria es esencialmente un instrumento poltico neutral[5].
_______________________________________________________________ _____________________________ Notas de Pie de Pgina [5] ANSHEN, Melvin, The Program Budget in 0peration, en: NOVICK, OP. cit., pgs, 355 y ss.
SEMINARIO PLANEACIN Y FINANZAS PBLICAS Profesor: Manuel Fulgencio Jimnez M. CAPTULO IV EL PROCESO PRESUPUESTARIO El proceso mediante el cual se elabora, ejecuta y controla el presupuesto se denomina cielo presupuestario y se realiza mediante unas etapas o fases dentro le un lapso determinado. En seguida se estudian en trminos generales las etapas del presupuesto, y con posterioridad, en el marco constitucional y legal colombiano, se puntualizar la experiencia nacional. Las etapas del ciclo presupuestario que han formulado los diferentes autores, entre ellos MARTNER[6], son estas: Formulacin que incluye programacin y presentacin. Discusin y aprobacin. Ejecucin. Contabilidad y control. Evaluacin. A. LA PROGRAMACIN DEL PRESUPUESTO El proceso presupuestario se inicia con la programacin, Mediante ella se materializan en el corto plazo las decisiones de largo plazo que se encuentran contenidas en los planes de desarrollo. Este proceso debe realizarse cada ao, con la finalidad de definir en detalle cada uno de los componentes de las actividades que realizar el Gobierno de manera concreta. Los programas son elaborados por las unidades administrativas de cada sector y se realizan conforme a las directivas centrales, y de acuerdo con el nivel de prioridad previamente fijado. Estos programas se pueden ampliar, reducir, mantener o eliminar, con base en los criterios centrales que se hayan predeterminado. Las etapas de la programacin presupuestaria son: Fijacin de os niveles de actividad gubernamental.
SEMINARIO PLANEACIN Y FINANZAS PBLICAS Profesor: Manuel Fulgencio Jimnez M. Formulacin de los programas de trabajo de las administrativas. Presentacin de los Programas a las autoridades superiores. unidades
Formulacin del programa global de accin del gobierno y de los programas sectoriales. Formulacin del presupuesto fiscal financiero. Estas etapas buscan determinar los volmenes de producto final o de la actividad que va a ser desarrollada por el Gobierno, con base en los planes de desarrollo de largo plazo. Una vez se realiza esta determinacin, se le comunica a cada oficina pblica para que realice la transformacin a programas de accin concretos y detallados de las metas generales. Posteriormente, las oficinas pblicas presentan a la oficina central de presupuestos los proyectos de programas, para que sta evale los programas de operacin y establezca prioridades, y, en el caso de los proyectos de inversin, los enve a la oficina central de planeacin para que ella haga lo respectivo. Con los programas y proyectos seleccionados, se procede a disear el programa global de accin gubernamental, con especificacin de los Programas sectoriales de cada actividad. A la par con la elaboracin de los programas se van determinando los costos de cada uno, y es con base en esta estimacin que simultneamente se va proyectando el presupuesto, con lo que se forma un todo armnico, para posteriormente ser presentado a consideracin del Congreso. Desafortunadamente los esquemas de programacin en nuestros pases no coinciden con el presentado, y por el contrario hay falta de tcnica en la elaboracin de los mismos. B. DISCUSIN Y APROBACIN DEL PRESUPUESTO El Presupuesto es preparado por la rama ejecutiva, por medio del Ministerio de Hacienda, Direccin de Presupuesto, con la participacin de todos los niveles del Gobierno y la administracin y de los trabajadores y organismos de planificacin. Corresponde al Congreso discutir y aprobar el presupuesto, ya que es conveniente que sean los representantes populares quienes revisen los programas gubernamentales, a la vez que pueden realizar aportes a la iniciativa del Gobierno. No obstante, esta concepcin netamente democrtica ha recibido muchas crticas. pues se cuestiona la capacidad del legislativo de comprender la realidad y la necesidad de los servicios pblicos. adems de que se tiende a otorgar preferencias a las regiones a las cuales representan, lo cual
SEMINARIO PLANEACIN Y FINANZAS PBLICAS Profesor: Manuel Fulgencio Jimnez M. puede atentar contra la armona y unidad del plan general, es decir, contra el presupuesto. Las atribuciones que corresponden al Congreso en los pases latinoamericanos se encuentran expresamente consagradas en las constituciones de cada tino de los Estados, as como en los reglamentos de cada cmara; existe un comn denominador, la bsqueda constante de otorgar al Congreso el papel de fiscalizador, con cierta iniciativa en algunos aspectos en materia de gastos; sin embargo, tambin cuenta con limitaciones. En Colombia sta fue la concepcin adoptada por el constituyente de 1991, en el artculo 351, donde se establece que el Congreso no podr aumentar partidas del presupuesto de gastos, n incluir nuevas, sin previa aceptacin del ministro del ramo, punto que ser objeto de estudio ms adelante. C. EJECUCIN DEL PRESUPUESTO Una vez se encuentra aprobado el presupuesto por el legislativo, retorna al ejecutivo para ser sancionado, promulgado y publicado como ley de la Repblica. A partir de la publicacin de esta ley en el rgano de divulgacin utilizado oficialmente se inicia el perodo de ejecucin del presupuesto general de la Nacin. Tal ejecucin envuelve tina serie de decisiones, as como de operaciones financieras con la finalidad de hacer posible la realizacin de los programas y actividades en l contempladas operaciones que son efectuadas por los funcionarios y las entidades estatales. La ejecucin, entonces, es el conjunto de operaciones por medio de las cuales, los funcionarios fiscales realizan la recaudacin de los tributos y los emplean en los programas previamente determinados, conforme a los procedimientos y los mtodos que aseguran que los mismos sean legales y eficientes. D. CONTABILIDAD DEL PRESUPUESTO Es necesaria la fiscalizacin del presupuesto por parte del Gobierno, con el fin de conocer sus alcances y as poder introducir las enmiendas o recomendaciones conforme a las circunstancias. Es decir, cuando se cuenta con un presupuesto especficamente de programa debe contarse con la Posibilidad de que ste sea flexible, ya que es necesario adaptar los proyectos a las contingencias que pudieran presentarse en el mbito nacional, sin que ello implique de manera alguna que el mecanismo fiscalizador no sea eficiente y responsable. El establecimiento de un mecanismo fiscalizador persigue que se resguarde la legalidad y honestidad en las operaciones presupuestarias.
SEMINARIO PLANEACIN Y FINANZAS PBLICAS Profesor: Manuel Fulgencio Jimnez M. Existen dos tipos de fiscalizacin, una de carcter interno, efectuada por el ejecutivo, y Otra de orden externo, realizada por el legislativo, el poder judicial, los organismos de vigilancia y la opinin pblica en general. El sistema de informacin de ello implique a alguno, pues el cumplir con los necesidades del contabilidad habr de responder a las necesidades de los diferentes servicios de la administracin pblica. Aunque veces la duplicacin de cuentas, lo que no es inconveniente Gobierno requiere todas las cuentas que sean necesarias para objetivos que se ha propuesto, con el objeto de satisfacer las conglomerado social.
E. CONTROL DEL PRESUPUESTO: PRE Y POSAUDITORA Con base en la contabilidad se efecta el control o auditoria presupuestaria, que es el examen y la revisin detallada de las actividades para verificar la eficiencia, honestidad Y legalidad con que fueron empleados los recursos pblicos. La auditoria comprende la preauditoria y la Posauditora. La primera es la fiscalizacin que realiza de manera independiente el organismo que ejecuta el gasto, aunque Por regla general es ejercida por el mismo rgano ejecutor, es decir, por la administracin pblica. La preauditora tiene la tendencia a reducir la responsabilidad de los servicios y dependencias, creando duplicidad de funciones y una excesiva burocracia; por ello en los pases donde funciona suelen presentarse roces con la contralora y los servidores de la rama ejecutiva. Por su parte, la posauditora es un examen detallado de la documentacin que soporta el proceso de ejecucin del presupuesto. Esta fiscalizacin la realiza un rgano independiente de la rama ejecutiva que tiene la obligacin de presentar un informe de resultados al Congreso de la Repblica. Mediante la posauditora se verifica la legalidad con la que se han realizado las transacciones y la fiabilidad de las cuentas. As, la posauditora debe procurar una fiscalizacin flexible de las operaciones financieras que realiza el gobierno y otorga al legislativo una base de anlisis sobre el manejo de los recursos del Estado (fondos pblicos y activos fiscales). En Colombia se aplica el control posterior, conforme lo dispone la normatividad vigente en materia presupuestaria. As lo consagr la Constitucin Poltica al establecer el control posterior de manera selectiva (C.N., art. 267), a la vez que elimin el control previo. La fiscalizacin la ejerce a nivel nacional la Contralora General de la Repblica y a nivel territorial, descentralizado, las contraloras respectivas.
_______________________________________________________________ _____________________________ Notas de Pie de Pgina [6] MARTNER, G., Op. cit., pg. 348. CAPITULO V MARCO HISTRICO DEL PRESUPUESTO EN COLOMBIA A. INTRODUCCIN En este captulo se presenta una resea de los aspectos ms importantes del presupuesto en Colombia. En un principio se centra en el siglo XX, pero como muchas de las instituciones que con l se relacionan tienen su origen en el siglo pasado, se har una breve referencia al respecto. En materia de finanzas pblicas podemos identificar claramente tres grandes etapas en la edad moderna. La primera de ellas es el laisseferismo, con una duracin de ms o menos un siglo; posteriormente viene la etapa de intervensionismo moderado comprendida entre los aos 1870 a 1930. Con la gran depresin de 1929 la generalidad de los pases acogen el esquema de intervencionismo de corte keynesiano. Hoy en da en muchos pases predominan las tendencias neoliberales y mundialmente se est pregonando la globalizacin econmica, as como la integracin internacional para asumir los retos del nuevo siglo. B. EL CASO COLOMBIANO En Colombia, luego de la independencia de Espaa, se rompe con la trayectoria seguida durante la poca de la colonia. Mediante la Constitucin de Cundinamarca de 1812 se consagra el principio de intervencin y vigilancia de la ciudadana con respecto a la gestin fiscal, y se atribuye al Congreso la facultad de expedir el presupuesto. En este mismo sentido, se haca referencia en las constituciones de Antioquia de 1812 y 1815, y de Tunja y de Cartagena, de 1811 y 1812 respectivamente. El legado dejado por las constituciones y leyes del siglo pasado es su espritu democrtico y representativo, as corno una serie de principios que se fueron forjando hasta 1923, entre los cuales merecen mencin los siguientes:
SEMINARIO PLANEACIN Y FINANZAS PBLICAS Profesor: Manuel Fulgencio Jimnez M. La Constitucin de 1821 Presenta el antecedente de la iniciativa en materia presupuestaria en cabeza del ejecutivo, al atribuir al Congreso la facultad de fijar los gastos con base en los proyectos presentados por el Gobierno Nacional. Mediante la Ley 3 de 1824, se asignan a la Direccin Nacional de Hacienda el manejo de rentas y gastos. La Constitucin de 1832 plantea que todo gasto debe ser autorizado Por ley previa e incluido en el presupuesto anual que aprueba el Congreso (principio de la fuerza restrictiva del presupuesto o de universalidad). La de 1843 contempla la forma de compensar los eventuales dficit de tesorera. La de 1863 reitera los principios de la de 1832 y formula algunos que se encuentran hoy vigentes como el presupuesto de ingresos Y gastos que se ha de presentar numricamente y las oficinas que manejan fondos pblicos, regidas por los principios de unidad de caja, unidad de responsabilidad y unidad de cuenta. El Cdigo Fiscal de 1866 reglamenta la preparacin Y liquidacin del presupuesto, y se considera el primer Estatuto Orgnico del Presupuesto posteriormente, en la Constitucin de 1886, y en la Ley 23 de 1892 que 1 a desarrolla, se impone el Principio del equilibrio presupuestal y se establece que en el caso d existir dficit el Gobierno deber eliminar los gastos innecesarios La Ley 110 de 1912 0 Cdigo Fiscal formula de una manera vaga la forma de hacer el clculo de rentas del Estado en la bsqueda sic re del equilibrio presupuesta]. La Ley 7` de 1916 centraliza en el ministerio de Hacienda el proceso de preparacin y Clculo del presupuesto de la administracin los trminos para la discusin y aprobacin del presupuesto en el Congreso. Ao ms tarde vino la Misin Kemmerer, encabezada por el profesor EDWIN KEMMERER, consejero Monetario del gobierno norteamericano, funcionario en Filipinas, consejero e' Mxico y Guatemala, quien dirigi las misiones conocidas e" u nombre en Colombia, China y Per, las cuales estaban destinadas a los mismos objetivos de la estabilizacin de la moneda nacional, institucionalizacin del sistema bancario Y promocin del comercio internacional. Esta misin estaba altamente influenciada por la filosofa intervensionista, preponderante en los aos inmediatamente siguientes a la Primera Guerra Mundial. Dentro de las Polticas que seguan se destancan: Las finanzas pblicas deben ser responsables, es decir, deben existir presupuestos balanceados. Independencia de los bancos centrales frente a las polticas del Gobierno. Establecimiento de bancos centrales donde no existan. Control estricto de la inflacin.
Restablecimiento del patrn oro como medida del cambio comn a todas las naciones. Con base en las recomendaciones de la misin, se expide la Ley 34 de 1923 y se reitera el principio restrictivo del presupuesto, el cual consiste en que no se pueden efectuar gastos, ni percibirse ingresos, que no se encuentren previstos en la ley anual del presupuesto. Con ello se buscaba poner en orden las finanzas pblicas y volverlas previsibles, planificadas y ciertas, tanto para el sector pblico como para el privado, y que el gobierno calculara el monto de sus ingresos y egresos para el ejercicio fiscal. Esta ley prevea que los ingresos en el presupuesto no podan exceder al promedio de cada una de las rentas durante los tres ltimos meses. La preocupacin de la misin y del legislador era reducir y eliminar, de ser posible, la discrecionalidad fiscal del gobierno. En la preparacin y ejecucin del presupuesto no se poda acudir en caso de dficit presupuestal al crdito de la Banca Central, ya que esto afectaba la estabilidad de la moneda y la economa. Con la consagracin del principio del equilibrio presupuestal y el de la fuerza restrictiva del presupuesto desaparece prcticamente la poltica fiscal deficitaria o anticclica. Estos principios permanecieron inalterados por muchos aos. La crisis de 1930 permiti observar las limitaciones del mecanismo de clculo de la rentas, mecanismo que era vlido para las pocas de apogeo, pero no as cuando se presentaban recesiones o un repentino crecimiento, con lo cual poco a poco desapareci el principio del equilibrio presupuesta] hasta estar ausente en la legislacin vigente. Con respecto a la fuerza restrictiva, los gobiernos han tendido a subestimar el nivel de ingresos, para poder hacer posteriores adiciones al presupuesto, con lo cual se modifica el presupuesto original. ya que la intencin gubernamental es disponer de flexibilidad para atender eventualidades y expectativas presupuestales de los ejecutores y destinatarios del gasto. Esta prctica se convirti en una costumbre legislativa tolerada en el pas. La Misin Kemmerer formul recomendaciones librecambistas y centralistas e igualmente aconsejo el fortalecimiento de la rama ejecutiva; por otra parte, se recomend la adopcin de la facultad restrictiva del ejecutivo en la iniciativa presupuestal, para reducir as la injerencia del legislativo, por lo cual ,se prohibi que mediante ley el Congreso aumentara o disminuyera gastos diferentes de los incluidos por el Gobierno en el proyecto inicial (sugerencia que no oper, pero que dej sentado un precedente al respecto).
SEMINARIO PLANEACIN Y FINANZAS PBLICAS Profesor: Manuel Fulgencio Jimnez M. Tambin se sugeran unos principios de planeacin y de reordenamiento fiscal, as como una reestructuracin administrativa. La misin buscaba unificar y centralizar las decisiones de la vida econmica del pas en cabeza del ejecutivo. La influencia de la misin termin en 1931, mediante la expedicin de la Ley 64 de ese ao, que cre la Divisin de Presupuesto dentro del Ministerio de Hacienda, a la cual le corresponde la preparacin, discusin Y ejecucin del presupuesto En 1936 se reform la Constitucin y se adopt la filosofa econmica y Poltica del intervencionismo de Estado, que concibe al ente estatal como benefactor Y cumplidor de los deberes pblicos tendientes a Promover la solidaridad ciudadana y la satisfaccin de las necesidades sociales de los sectores marginados. Con base en la reforma constitucional de 1945 (la cual segua siendo de corte intervencionista) se dict el Decreto Ley 164 de 1950 que introdujo las directrices modernas en materia de presupuestacin. El Decreto Ley 164 representa un avance en materia de administracin del presupuesto, ya que crea la Direccin Nacional del Presupuesto y resalta los Principios de periodicidad, unidad, universalidad y equilibrio. Establece la responsabilidad directa del presidente de la Repblica en la direccin presupuesta, a quien corresponde fijar, con asesora del ministro de Hacienda, las apropiaciones del gasto. Igualmente, el Decreto se ocupa de lo atinente a la presentacin del proyecto del presupuesto al Congreso, del estudio que realiza la Cmara de Representantes, de la liquidacin del presupuesto, de la repeticin y de otros aspectos adicionales. Con esta norma se dot al pas de un tcnico Estatuto Orgnico del Presupuesto que metodiza la preparacin del mismo y asegura el equilibrio en sus diferentes fases, a la vez que habilita al Ministerio de Hacienda para realizar la vigilancia sobre la actividad presupuestal desarrollada por las dependencias gubernamentales. Posteriormente viene un perodo de anormalidad jurdica, debido al cierre del Congreso y la implantacin del estado de sitio. A partir de 1950, y hasta el mes de julio de 1958, el manejo que se le dio al presupuesto fue violatorio del Decreto -Ley 164 de 1950. En esta etapa se crearon fondos reservados destinados al pago de gastos no incluidos en el presupuesto, se evit la correcta fiscalizacin de los fondos pblicos y se crearon unidades presupuestales con asignacin de partidas globales. Se rompi con los principios de universalidad, publicidad y control por parte de la opinin pblica. En 1958 se retorn a la normalidad presupuestaria, mediante la expedicin de la Ley 19 y su Decreto Reglamentario 550 de 1960, para lo cual el Gobierno toma como base el Decreto 164, con el fin de realizar modificaciones a la estructura de la administracin y poder introducir los principios tcnicos de
SEMINARIO PLANEACIN Y FINANZAS PBLICAS Profesor: Manuel Fulgencio Jimnez M. planeacin, los planes de desarrollo y propiciar un adecuado control administrativo. Adicionalmente, se cre el Consejo Nacional de Poltica Econmica de Planeacin. El Decreto 1011 de 1960 fij los procedimientos de los programas del presupuesto. Esta norma conllev un gran desorden presupuesta] pues aboli el control administrativo que realizaba la Direccin de Presupuesto a nombre del presidente de la Repblica. Posteriormente se presentaron dficit en 1961, 1962 y 1963, por lo que se hizo necesario realizar una revisin de la poltica impositiva, y fue por ello que mediante facultades extraordinarias se reformaron las normas orgnicas del presupuesto, por medio del Decreto-Ley 1675 de 1964, norma que otorg especial importancia al presupuesto por programas y dispuso la obligatoriedad de aplicarlo en las etapas de elaboracin, presentacin, ejecucin, y control administrativo. La reforma constitucional de 1968 propici el fortalecimiento del ejecutivo en la iniciativa del gasto pblico y realiz una reestructuracin en el rgimen de las relaciones entre el Gobierno y el legislativo en materia presupuestal. Igualmente, estableci que el presupuesto del Estado debera reflejar los planes y programas conforme al desarrollo armnico de las diferentes regiones del pas. En los aos setenta se empez a desmantelar el Estado benefactor, resurgieron los principios descentralistas y se cuestion la capacidad del ejecutivo para administrar los intereses generales de la Nacin, por lo cual se comenz a disminuir su competencia, otorgndosela a las entidades y niveles descentralizados, en aras de obtener un mayor grado de representatividad social. A fin de actualizar el Estatuto Orgnico del Presupuesto, despus de la reforma constitucional de 1968, se dict el Decreto-Ley 294 de 1973. Por medio de ste se propona un control de obligaciones y gastos, y se adoptaba el sistema presupuestal de competencia; as mismo, se formularon reformas en cuanto a la contabilidad de la Nacin, al tiempo que los establecimientos pblicos y las entidades descentralizadas quedaron sometidos a un rgimen de control estricto en el manejo de las decisiones de ndole presupuestal. Por otra parte, se dot a la Contralora General de la Repblica con nuevos instrumentos para el auditaje de los aspectos presupuestales y legales del gasto pblico. El nuevo Estatuto Orgnico del Presupuesto se encuentra regulado en la Ley 38 de 1989; en ella se incluyen cambios de procedimiento y de organizacin en el proceso presupuestal. Esta norma es la que actualmente rige los destinos nacionales en materia presupuestal, y ha sido ajustada a la nueva Constitucin de 1991 y compilada por el Decreto 111 de 1996, junto con las normas posteriores que la adicionan o la modifican, como la Ley 179 de 1994 y la Ley
SEMINARIO PLANEACIN Y FINANZAS PBLICAS Profesor: Manuel Fulgencio Jimnez M. 225 de 1995. Esta normatividad ser objeto de estudio detallado en el marco legal colombiano. CAPTULO VI MARCO CONSTITUCIONAL DEL PRESUPUESTO Cabe destacar que la Constitucin colombiana no adopta una concepcin ideolgica monoltica, toda vez que en ella se encuentran manifestaciones de diferentes corrientes poltico-econmicas: liberalismo moderado, neoliberalismo y conservadurismo poltico, hecho que se refleja a lo largo de su articulado y en especial en el ttulo 11, donde se consagran tres tipos de derechos: los que exaltan al individuo (propios de la Revolucin Francesa); los que reivindican lo social (caracterstico del Estado benefactor) y los de acogida reciente, que buscan proteger el medio ambiente y la naturaleza. A partir de la reforma de la Constitucin de 1991, se han introducido algunos cambios en materia presupuestaria; a continuacin se realiza un anlisis detallado del articulado contenido en el ttulo XII, Del Rgimen Econmico y de la Hacienda Pblica, correspondiente al captulo tercero, cuya denominacin es el Presupuesto. A. LOS PRINCIPIOS DE LEGALIDAD Y UNIVERSALIDAD El artculo 345 de la Constitucin consagra dos principios fundamentales en materia presupuestal: la legalidad del impuesto y la universalidad presupuestal. El primero consiste en que no debe existir tributacin sin representacin, por lo cual no puede cobrarse impuesto que no haya sido creado por ley (mxima del estado de derecho). Esta norma se halla en concordancia con el precepto constitucional consagrado en el artculo 215, el cual permite que en un eventual estado de emergencia, de manera excepcional, pueda el Presidente de la Repblica, con la firma de los ministros, crear nuevos impuestos o modificar los ya existentes, en aras de atender la crisis. Este Postulado fundamental, establecido en el artculo 345, ha tenido varias interpretaciones por parte de la doctrina, las cuales se pueden sintetizar en dos: una parte interpreta que la expresin en tiempo de paz debe entenderse a contrario sensu, es decir, que en tiempo de crisis la facultad de decretar impuestos no es privativa de los rganos representativos del Estado, pues en tiempo de crisis el gobierno, para conjurarla, puede crear tributos o modificar los existentes y, en general, adoptar las medidas fiscales que estime
SEMINARIO PLANEACIN Y FINANZAS PBLICAS Profesor: Manuel Fulgencio Jimnez M. necesarias. Por otra parte, hay quienes interpretan que esta expresin no significa que la disposicin est facultando al ejecutivo en materia de creacin o modificacin de impuestos, toda vez que si el constituyente hubiese querido otorgarle dicha facultad al gobierno lo habra consagrado de manera expresa y, por tanto, no es aceptable que por va de interpretacin se otorguen este tipo de competencias al ejecutivo. Con respecto al segundo principio que establece la norma, el de la universalidad, ha de incluirse en el documento presupuestal la totalidad de los ingreso s y gastos en que incurrir el Estado durante una vigencia fiscal, principio que se haba comentado anteriormente, as como su importancia en materia de control y fiscalizacin. Si bien el Congreso por medio de leyes decreta los gastos, es preciso que en la Ley Anual de Presupuesto, las leyes de crditos adicionales o los decretos de crditos suplementarios o extraordinarios, se apropien los recursos en cantidad suficiente para que se puedan atender los gastos. As mismo, el artculo 345 establece que no puede ejecutarse gasto pblico que no sea decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales o por los concejos distritales o municipales, con lo cual se consagra la legalidad del gasto. Con respecto a ello la doctrina ha manifestado que la actuacin del Congreso en relacin con el gasto pblico es doble: en una primera instancia, diferente de la presupuestal, decreta el gasto; y en una segunda instancia, diferente jurdica y cronolgicamente de la anterior, aprueba el presupuesto de gastos o ley de apropiaciones. Y no puede hacerse erogacin con cargo al tesoro, al tenor del artculo 345 de la Constitucin, que no se halle incluido en el presupuesto de gastos. B. Artculo 346 de la Carta Poltica Esta norma envuelve dos aspectos muy importantes, por lo cual cada uno de ellos se estudia por separado. El primero es lo atinente a la conformacin del presupuesto. y el segundo es la relacin y concordancia que debe existir entre el presupuesto y el Plan Nacional de Desarrollo. 1. Conformacin del presupuesto El artculo 346 de la Constitucin Nacional establece la competencia del Gobierno para formular anualmente el Presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones que constituyen en su conjunto el presupuesto. Las cuentas que conforman el presupuesto son:
SEMINARIO PLANEACIN Y FINANZAS PBLICAS Profesor: Manuel Fulgencio Jimnez M. Presupuesto General de Rentas - Ingresos Corrientes (C.N., art. 338) a) Ingresos Tributarios: Impuestos directos Impuestos indirectos b) Ingresos no Tributarios Tasas Multas Rentas contractuales -Recursos de Capital a) Crdito/externo Banca comercial Banca multilateral Banca de fomento Gobiernos Proveedores Tenedores de Bonos Crdito / interno Banco de la Repblica Otras obligaciones b) Balance del Tesoro c) Rendimientos financieros d) Utilidad de la cuenta especial de cambios
SEMINARIO PLANEACIN Y FINANZAS PBLICAS Profesor: Manuel Fulgencio Jimnez M. e) Diferencial cambiario - Recursos Parafiscales - Ingresos de los establecimientos pblicos y de las empresas industriales y comerciales del Estado
Ley de apropiaciones Gastos de Inversin Gastos de Funcionamiento Gasto Pblico Social (C.N., art. 350) Servicio de la Deuda
2. El presupuesto y el plan de desarrollo El mismo artculo 346 establece la correspondencia que ha de guardar el Presupuesto con el Plan Nacional de Desarrollo, en atencin a que aqul es el instrumento que materializa el plan en el corto plazo. Esta disposicin radica en cabeza del ejecutivo la iniciativa legislativa, es decir, asigna al Gobierno la funcin de preparar anualmente el proyecto de ley de rentas y apropiaciones, y presentarlo dentro de los diez primeros das de cada legislatura (20 de julio de cada ao), para que las comisiones de asuntos econmicos del Congreso de la Repblica den primer debate al proyecto de presupuesto. Con el proyecto, el Presidente enva un mensaje descriptivo del contexto macroeconmico, dentro del cual se encuadra el presupuesto formulado, costumbre que se viene realizando desde 1950. En lo relacionado con la deliberacin conjunta de las dos comisiones de asuntos econmicos de las cmaras, a que se refiere la norma, su razn de ser se basa en que el trmite del presupuesto debe realizarse de una manera gil y expedita, con el propsito de que el mismo sea aprobado con anterioridad al 20 de octubre de cada ao. La expresin deliberacin conjunta significa que el constituyente quiso que la reunin conjunta se hiciera para dar primer debate al proyecto del presupuesto, cuyas cmaras deben actuar en conjunto hasta la votacin.
SEMINARIO PLANEACIN Y FINANZAS PBLICAS Profesor: Manuel Fulgencio Jimnez M. La Corte Constitucional ha sostenido que las comisiones que deliberarn en forma conjunta para dar primer debate al proyecto de presupuesto son la tercera y la cuarta de cada cmara, y no nicamente las comisiones cuartas como lo haba indicado la Ley 179 de 1994. C. EL PRINCIPIO DEL DESEQUILIBRIO PRESUPUESTAL SISTEMTICO El canon constitucional 347 establece que: El proyecto de ley de apropiaciones deber contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal. Si los ingresos legalmente autorizados no fueren suficientes para gastos proyectados, el Gobierno propondr, por separado, ante las mismas comisiones que estudian el proyecto de ley de presupuesto, la creacin de nuevas rentas o la modificacin de las existentes para financiar el monto de gastos contemplados. Esta norma consagra el principio del desequilibrio presupuestal sistemtico, una de las ms importantes innovaciones del Constituyente de 1991. Es decir, no slo se elimina el equilibrio presupuestal, sino que adems se dispone que s debe aparecer la totalidad del gasto en el presupuesto bsico, pero en cuanto a los ingresos, no necesariamente ello debe cumplirse, por cuanto el Gobierno puede proponer ante las cmaras un proyecto adicional de recursos. Es importante hacer notar cmo los redactores de la nueva Carta Poltica toman en consideracin la situacin de dficit fiscal reinante en el pas desde los aos treinta. A diferencia de la actual, la Constitucin de 1886 estableca el equilibrio presupuestal absoluto, con lo que se lleg al extremo de obligar al Gobierno a presentar un presupuesto que no corresponda a la realidad, en particular con respecto a la ley de apropiaciones, todo ello como consecuencia de la imposibilidad de presentar tal dficit. As, el control poltico ejercido al presupuesto por el Congreso sobre esta base era ineficaz. Con el reconocimiento del dficit fiscal por parte del constituyente, mediante la consagracin del principio de desequilibrio sistemtico, se hace un reconocimiento a la realidad del pas y, por medio de ste, el legislativo recobra el control en materia de poltica fiscal, ahora s con una base real, a la vez que se le permite al Congreso una contribucin en la formulacin de la misma.
SEMINARIO PLANEACIN Y FINANZAS PBLICAS Profesor: Manuel Fulgencio Jimnez M. D. EL PRINCIPIO DE LA REPETICIN DEL PRESUPUESTO El artculo 348 establece el principio de repeticin del presupuesto, conforme al cual la autoridad que incumpla por negligencia debe asumir las consecuencias de la no aprobacin oportuna del presupuesto. Si el Congreso no expide oportunamente el Presupuesto, es decir, dentro de los primeros tres meses de cada legislatura, como lo seala el artculo 349, regir el presupuesto presentado por el Gobierno, con lo que se pierde la oportunidad de introducir modificaciones al proyecto gubernamental. En el caso de que sea el Gobierno quien no presente oportunamente el presupuesto a consideracin del Congreso dentro de los diez primeros das de cada legislatura, como lo ordena el artculo 346, rige el presupuesto del ao anterior, perdiendo el Gobierno la oportunidad de introducir las modificaciones en materia del gasto o en la creacin de nuevos impuestos. En sentido estricto, slo se puede hablar de repeticin del presupuesto en el evento de que sea el Gobierno quien incumpla su deber de presentar el proyecto de ley al Congreso para la correspondiente vigencia fiscal, ya que slo en este caso es que entra a repetirse o a regir el presupuesto del ao inmediatamente anterior, y no as cuando el Congreso es quien no cumple con las fechas establecidas para aprobarlo; en este caso entra en vigencia el proyecto de ley presentado por el Gobierno Nacional. E. LEY ORGNICA DEL PRESUPUESTO Como ya se ha mencionado, el Congreso cuenta con un perodo de tiempo para expedir el presupuesto general de rentas y apropiaciones (C.N., art. 349), mediante la Ley Orgnica del Presupuesto, ley que goza, conforme a la Constitucin, de preeminencia jerrquica. Es decir, que la ley ordinaria debe estar sujeta a esta ley, con lo cual no puede modificarla ni contrariarla, pues se estara frente a una inconstitucionalidad (por ser considerada dicha norma -ley orgnica- al nivel de la Carta Poltica). La Ley Orgnica del Presupuesto es una norma superior a las otras leyes ordinarias. Una norma orgnica condiciona las otras leyes sobre la materia que ella trate, en este caso, la norma orgnica de presupuesto regula la materia fiscal, y en el evento de que las normas presupuestarias ordinarias la desconozcan o la vulneren, ello trae como consecuencia la inconstitucionalidad. Otra de las caractersticas es que la expedicin de una ley orgnica requiere para su adopcin un qurum especial. En Colombia, por mandato expreso de la Carta Constitucional de 1991, slo las normas orgnicas se refieren a procesos de gran importancia para el Estado, y en consecuencia slo existen leyes orgnicas en materia de planeacin (C.N., arts. 151, 342), presupuesto (C.N., arts. 151, 349, 352), ordenamiento territorial y distribucin de competencias
SEMINARIO PLANEACIN Y FINANZAS PBLICAS Profesor: Manuel Fulgencio Jimnez M. (C.N., arts. 151, 288) y funcionamiento del Congreso y cada una de las cmaras (C.N., art. 151). La Ley Orgnica de Presupuesto regula no slo aspectos formales sino tambin sustantivos, como la programacin y ejecucin presupuestal y la armonizacin del mismo con el Plan Nacional de Desarrollo, aspectos de gran importancia administrativa y econmica nacional y territorialmente. F. EL GASTO PBLICO SOCIAL El gasto pblico social lo consagra el artculo 350 de la Constitucin Poltica y deja a la ley la agrupacin de las partidas de tal naturaleza. El gasto social tiene prioridad frente a otros gastos, salvo en situaciones de guerra o de seguridad nacional. sta es una de las innovaciones ms importantes de la Carta Poltica, ya que algunos estudiosos de las finanzas pblicas consideran el gasto como mecanismo ms eficaz que los impuestos en materia de redistribucin, en especial cuando se trata de gasto social, debido a que por medio de l se persigue atender las necesidades bsicas de los sectores ms desprotegidos de la sociedad. El artculo 4 del Decreto 111 de 1996 define gasto pblico social como todo gasto que tiene por objetivo dar solucin a las necesidades insatisfechas de salud, educacin, saneamiento ambiental, agua potable, vivienda y todas aquellas que contribuyan al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin. En la nueva Carta Poltica se hacen juicios de valor, pues no slo se adjetiviza el gasto sino tambin la inversin, ya que se refiere a ambos como sociales. El adjetivo social en la Constitucin Colombiana tiene una clara delimitacin y se atribuye a todo gasto o inversin que pretende realizar una redistribucin del ingreso y la riqueza. Para ello se toma el indicador de las necesidades bsicas insatisfechas, midiendo as los ndices de pobreza. A travs del gasto e inversin social se prestan servicios pblicos bsicos a la sociedad, con base en el estudio de las necesidades, identificacin que se logra mediante el reconocimiento por parte del ejecutivo y, por otra parte, mediante la participacin ciudadana como mecanismo que permite dar a conocer los requerimientos de la sociedad en general y de cada comunidad en particular. El artculo 350 y 366 de la Constitucin mencionan el gasto social, y los artculos 357 y 359 utilizan el concepto de inversin social. Estos conceptos guardan una amplia relacin, ya que no se puede definir el uno sin necesariamente hacer mencin del otro. El gasto pblico se entiende como toda erogacin que realiza el Estado con los dineros pblicos, mediante la realizacin de la contabilizacin correspondiente, para una vigencia fiscal determinada y dentro del marco de la Ley Anual de Presupuesto. La inversin,
SEMINARIO PLANEACIN Y FINANZAS PBLICAS Profesor: Manuel Fulgencio Jimnez M. por su parte, es una especialidad del gasto, pues busca recuperar el gasto efectuado, ya sea a mediano o a largo plazo, y prev la obtencin de rendimientos, cuantificables por medio de los rendimientos financieros que se generan a travs de las externalidades positivas para una colectividad o la sociedad en general. G. INICIATIVA PARLAMENTARIA EN MATERIA DE PRESUPUESTO El artculo 351 establece la restriccin a la iniciativa parlamentaria en materia de gastos, la cual ya haba sido introducida en las reformas constitucionales de 1945 y 1968. Esta disposicin se consagra dadas las grandes dificultades que se presentaban cuando los parlamentarios contaban con amplias facultades en la materia y especialmente para introducir apropiaciones o gastos no contemplados por el ejecutivo. En concordancia con esta situacin, la norma constitucional impone las restricciones al legislativo consistentes en: - El Congreso no puede alterar durante la discusin los cmputos de rentas y recursos de capital contenidos en el proyecto de presupuesto presentado por el ejecutivo, sin que medie concepto previo favorable del Gobierno, mediante escrito del Ministro de Hacienda. - El Congreso no puede aumentar las partidas del gasto que proponga el Gobierno, aunque s eliminarlas o reducirlas bajo ciertas restricciones: las partidas destinadas al servicio de la deuda pblica, a la atencin de las obligaciones contractuales del Estado, a la atencin completa de los servicios ordinarios de la administracin y las autorizadas en el plan operativo anual de inversiones y en los planes y programas de desarrollo econmico, no son susceptibles de eliminacin o reduccin, por ser consideradas partidas imprescindibles, y por los traumatismos que ello podra generar en la buena marcha de la administracin. - Cuando el Congreso desarrolla la facultad de reduccin o eliminacin de alguna(s) partida(s) permitida(s), la(s) puede reemplazar por otras autorizadas por la ley, siempre y cuando la cuanta no exceda a la disminuida o eliminada. En conclusin, se observa que aunque es el ejecutivo quien tiene la preeminencia en cuanto a la formulacin del gasto dentro del presupuesto, no obstante, al incluirse la iniciativa parlamentaria al respecto, esto conlleva a una gran proliferacin de normas que, para algunos estudiosos de la materia, a veces no se cumplen o se genera una gran presin hacia el aumento del gasto lo que no se compadece con un esquema de finanzas pblicas de corte neoliberal.
SEMINARIO PLANEACIN Y FINANZAS PBLICAS Profesor: Manuel Fulgencio Jimnez M. H. APLICACIN EXTENSIVA DE LA LEY ORGNICA A LOS NIVELES TERRITORIALES Y DESCENTRALIZADOS El artculo 352 de la Constitucin dispone que, adems de lo sealado en ella, le corresponde a la Ley Orgnica del Presupuesto regular lo atinente a la programacin, aprobacin, modificacin ejecucin del presupuesto nacional de los entes territoriales y de los descentralizados de cualquier nivel administrativo. El artculo 352 reitera la preeminencia de la Ley. Orgnica en todo el proceso presupuestario y ordena la aplicacin de los principios constitucionales en lo pertinente a las entidades territoriales. As mismo, evidencia la coordinacin y complementacin que ha de existir entre la Constitucin y la Ley Orgnica, en materia fiscal. El artculo 353, por su parte, establece la aplicacin extensiva de los principios y disposiciones que se consagran para el nivel nacional, al nivel territorial. Esta norma, conforme lo expresa la Corte Constitucional6, habr de entenderse como una regla de interpretacin adicional que va a complementar lo que establece el artculo 352 de la Carta. As, debe entenderse que en cualquier ente territorial el orden de aplicabilidad de las normas es el siguiente: en primer lugar la Constitucin y, posteriormente, lo dispuesto por la norma orgnica del presupuesto. Estas normas sealan cmo la Ley Orgnica y, conforme a ella todos los presupuestos tanto de la nacin, como territoriales y de las entidades descentralizadas por servicios, deben ceirse a lo establecido en el ttulo XII de la Carta Poltica. Es decir, someterse a los artculos 345 a 353 de la Carta, normas que se refieren a las etapas de elaboracin, programacin, aprobacin, modificacin y ejecucin del presupuesto (con excepcin de los artculos 350, que hace referencia al gasto social, y 345, que consagra el principio de legalidad). Debe resaltarse que los artculos 345 a 353 constituyen lo que se ha denominado el ncleo rector en materia presupuestal colombiana, ya que consagran los principios de procedimiento de contenido fiscal, los cuales constituyen las bases sustantivas y procedimentales de todo el proceso presupuestal. I. EL CONTADOR GENERAL El artculo 354 crea la figura del Contador General de la Nacin, encargado de llevar la contabilidad general y la gestin de consolidacin de sta con las entidades descentralizadas (territorial mente o por servicios) de todos los niveles, salvo lo atinente al control de la ejecucin presupuestaria, la cual es competencia exclusiva de la Contralora. As mismo, le corresponde uniformar,
SEMINARIO PLANEACIN Y FINANZAS PBLICAS Profesor: Manuel Fulgencio Jimnez M. centralizar y consolidar la contabilidad pblica y el balance general, y determinar las normas contables del pas segn la ley. El artculo 268 de la Constitucin Nacional dentro de las diferentes atribuciones que asigna al Contralor General de la Repblica incluye la de prescribir los mtodos y la forma de rendir cuentas los responsables del manejo de fondos o bienes de la Nacin, as como indicar cules sern los criterios por seguir para la evaluacin financiera, operativa y de resultados. Entonces la Contralora fija las pautas y el Contador consolida la contabilidad a todos los niveles. Actualmente estas dos funciones se ejercen sin que exista compatibilizacin entre ellas, pero debera corresponder al organismo encargado de realizar el control al balance de la hacienda la fijacin de las pautas que han de seguirse en la elaboracin del mismo. Es decir, la Contralora, que ejerce la auditoria sobre las cuentas nacionales, debera sealar los parmetros que han de regir al Contador General, para que ste. a su vez, como lo indica el artculo 354 de la Carta Poltica, consolide las normas contables con las entidades territoriales o por servicios, y se las presente al Contralor segn sus sealamientos, ello en consideracin a que esta medida contribuira al ejercicio efectivo del control fiscal. El artculo 268 establece que el Contador General hace parte del ejecutivo7. Por otra parte, el Decreto 1914 establece los objetivos (reiterando los constitucionales) y las funciones generales que desempea el Contador General de la Nacin (arts. 1 .y 2 de la norma). J. OTROS ASPECTOS CONSTITUCIONALES DEL PRESUPUESTO Finalmente vale la pena mencionar tres aspectos que se constituyen en novedades dentro de la reforma constitucional: el artculo 359 establece que no habr rentas con destinacin especfica, salvo las participaciones previstas para las entidades territoriales, las de inversin social y las que en leyes anteriores se destinen a inversin social y a las antiguas intendencias y comisaras. Con esta norma se evita la flexibilidad con la que se vena manejando los gastos pblicos y se brinda mayor atencin a los gastos prioritarios. Este punto ser objeto de anlisis detallado ms adelante. El artculo 364 prescribe que el endeudamiento interno y externo de la nacin y de las entidades territoriales no podr exceder su capacidad de pago. La ley regular la materia. Esta norma es concordante con el artculo 150 numeral 19, literal a) que establece cmo el Congreso debe dictar una ley marco que seale las normas generales y los objetivos y criterios a los que se debe sujetar el crdito pblico. Se busca que por medio de esta normatividad se fijen criterios de
SEMINARIO PLANEACIN Y FINANZAS PBLICAS Profesor: Manuel Fulgencio Jimnez M. endeudamiento, lo cual resulta ms tcnico y conveniente, ya que con frecuencia se acude a los recursos de la deuda a fin de cubrir algunos gastos no cobijados por los ingresos corrientes de la Nacin y se llega a abusar de este medio de financiacin. En cuanto a los criterios de tributacin, se elevan a rango constitucional los de equidad, eficiencia, progresividad y la irretroactividad de las leyes tributarias, mediante el artculo 363 de la Carta Poltica. Igualmente se hace expresa alusin a los servicios pblicos en los artculos 365 a 370, y a la Banca Central en los artculos 371 a 373 de la Constitucin Poltica. CAPTULO VII MARCO LEGAL DEL PRESUPUESTO A. INTRODUCCIN El Estatuto Orgnico del Presupuesto o Ley Orgnica tiene, como se ha mencionado, una especial jerarqua dentro de la normatividad colombiana, por lo cual se hace referencia a la constitucionalizacin de la ley orgnica, toda vez que ninguna norma puede contrariarla so pena de ser declarada inexequible. El Estatuto Orgnico del Presupuesto est conformado por la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995, las cuales se encuentran recopiladas en el Decreto 111 de 1996. La Ley Orgnica es una norma jurdica muy genrica y en esa medida delega la reglamentacin de muchos aspectos a la ley, lo que genera ventajas y desventajas, conforme al parecer de los doctrinantes. Los autores[1] destacan como ventaja la flexibilidad que se le confiere al reglamento para regular algunos aspectos presupuestales, pero a su vez esta discrecionalidad reglamentaria constituye un riesgo, ya que si la labor no se realiza de una manera seria puede generar descalabros de orden fiscal. La Ley introduce algunas novedades en un solo proyecto de ley, de los Presupuestos de la Nacin y de los establecimientos pblicos nacionales, con lo cual se termina con la ambigedad que exista en las diferentes normas sobre el manejo presupuestal de estas entidades, al realizar analogas inadecuadamente con las normas nacionales del nivel central. Por otra parte, se introduce como modificacin sustancial al esquema de programacin presupuestal que en el proyecto de presupuesto se deben agrupar los conceptos de gastos para una mejor revisin por parte del legislativo, con lo cual se facilita el registro y la contabilidad de la ejecucin de los gastos, as como el mejor control fiscal.
El nuevo esquema presupuestal tiene tres elementos fundamentales: Incorpora algunos de los artculos ms importantes del Decreto 294 de 1973. Incluye principios de algunos aspectos que existan en diferentes normas aisladas. Introduce figuras novedosas que le dan un nuevo perfil al presupuesto. A continuacin se hace una referencia expresa a los aspectos ms importantes de la legislacin vigente, entre los que se encuentran los principios presupuestales, el sistema presupuestal, la creacin de la figura del Confis, los componentes del Presupuesto General de la Nacin, la preparacin y trmite del presupuesto, la liquidacin y ejecucin del mismo y, finalmente, el control que se ejerce en materia fiscal. B. LOS PRINCIPIOS PRESUPUESTALES Entre los principios presupuestales, como ideales hacia los cuales habr de orientarse la poltica fiscal, se consagran el de planificacin (D. 111196, art. 13), la anualidad (Ibdem, art. 14), la universalidad (Ibdem, art. 15), la unidad de caja (Ibdem, art. 16), la programacin integral (Ibdem, art. 17), la especializacin (1bdem, art, 18), la inembargabilidad (Ibidem, art. 19), la coherencia macroeconmica (Ibdem, art. 20), y la homeostasis (Ibdem, art. 21). Estos principios fueron detallados con anterioridad, por lo cual aqu slo los mencionaremos y nos limitaremos a hacer posteriormente, en el acpite jurisprudencial, una referencia sobre el tema. C. EL SISTEMA PRESUPUESTAL La Carta Poltica de 1991 introduce por primera vez en la legislacin colombiana un concepto ms amplio que el presupuesto mismo; se habla ahora del sistema presupuestal, el cual est constituido por el Plan Financiero, el Plan Operativo Anual de Inversiones y el Presupuesto Anual de la Nacin. Esta figura busca realizar una armonizacin de carcter macroeconmico de los programas, a la vez que compatibilizar las polticas fiscales con las monetarias, crediticias y cambiarias. El sistema presupuestal es la conjuncin de todos los actores e instrumentos que actan y se utilizan en la formulacin, ejecucin y seguimiento del presupuesto. Tiene por objeto garantizar que la planeacin sea tomada en
SEMINARIO PLANEACIN Y FINANZAS PBLICAS Profesor: Manuel Fulgencio Jimnez M. consideracin y ejecutada por medio del presupuesto. Este objeto se logra mediante la incorporacin en el presupuesto de los objetivos, metas, programas y subprogramas, proyectos de inversin y gasto pblico previstos en el Plan Nacional de Desarrollo. Para ello es necesario que guarde concordancia con el Plan Financiero y el Plan Operativo de Inversiones, los cuales son el resultado del proceso de planeacin. A continuacin se analiza en detalle el Plan Financiero y el Plan Operativo Anual de Inversiones: 1. El Plan Financiero Es el instrumento de planificacin y gestin financiera del sector pblico, que se realiza con base en las operaciones efectivas de las entidades que tengan una accin cambiaria, monetaria y fiscal de importancia y que se incluyen en el mismo, para lo cual se consideran las previsiones de los ingresos, gastos, dficit y su financiacin, y se compatibilizan con el Programa Anual de Caja y las polticas cambiaria y monetaria. Su objetivo es determinar, para un perodo que generalmente es de dos o tres aos, las acciones necesarias que han de aplicarse a fin de recaudar un monto determinado de recursos y lograr financiar las estrategias de desarrollo. El Plan Financiero se halla conformado por os siguientes elementos: diagnstico, pronstico, fijacin de metas y asignacin de recursos, ejecucin y evaluacin. Diagnstico. Tiene por objetivo analizar la situacin econmica y financiera de las entidades, para lo cual examina sus antecedentes, con el propsito de determinar cules son las limitaciones en el financiamiento y cules sus causas, Igualmente contempla aspectos generales que inciden en el recaudo, como la situacin social, poltica, econmica, demogrfica y geogrfica de la comunidad, ya que ello influye en la capacidad de pago y, por ende, en el financiamiento de la entidad. Hay factores econmicos exgenos (la inflacin y la situacin del comercio internacional) y factores endgenos (que se originan en la estructura y dinmica propia del sector pblico y se relacionan con la gestin de los recursos que realiza de manera interna cada entidad) los cuales inciden en las finanzas, por lo que deben ser tomados en consideracin al momento de realizar el diagnstico. Pronstico. Con apoyo en el diagnstico se realizan las proyecciones del comportamiento financiero, sobre la base de las tendencias observadas. Busca mostrar qu suceder en el evento de mantenerse constantes los factores que afectan el sistema financiero.
Fijacin de metas y asignacin de recursos. Sobre la base de las proyecciones econmicas y fiscales, y conforme a los costos de los programas y proyectos orientados a buscar los objetivos del Plan de Desarrollo, se establecen las metas financieras para el perodo respectivo. Las metas deben estar suficientemente sustentadas y demostrar su viabilidad. Ejecucin. La administracin es la responsable de la ejecucin del Plan Financiero, por lo cual debe tomar las medidas que se consideren convenientes, con el fin de cumplir las metas fijadas. Es necesario contar con una organizacin y la direccin adecuada. Es a travs de la ejecucin que el Plan Financiero se logra. Por ello se puede afirmar que es la parte ms importante de un plan al garantizar su realizacin. Evaluacin. A medida que se cumplen las metas fijadas en el Plan Financiero, stas deben ser evaluadas, para lo cual es relevante la informacin en este aspecto. La evaluacin es importante debido a que las premisas y proyecciones establecidas en el Plan Financiero pueden variar y es entonces que se hace necesario realizar ajustes en las metas de corto y mediano plazo, a fin de obtener el logro de las mismas. La evaluacin permite corregir errores y realizar modificaciones cuando sea del caso.
_______________________________________________________________ _____________________________ Notas de Pie de Pgina [1] RESTREPO, Juan Camilo, Op. Cit. 2. El Plan Operativo Anual de Inversiones Tambin se conoce como Programa Anual de Inversiones. Mediante l se realiza la anualizacin para una vigencia fiscal de las inversiones del mediano y corto plazo, contenidas en el Plan Nacional de Desarrollo. Es decir, el Programa Anual de Inversiones constituye el instrumento que concreta las inversiones del Plan de Desarrollo, de acuerdo con las formas de financiacin del plan financiero. El Plan Operativo de Inversiones recoge los proyectos de inversin, los cuales previamente han sido clasificados segn los sectores, organismos y programas. Corresponde al Departamento Nacional de Planeacin preparar el informe regional y departamental del presupuesto de inversin para que ste sea
SEMINARIO PLANEACIN Y FINANZAS PBLICAS Profesor: Manuel Fulgencio Jimnez M. discutido dentro del proyecto de presupuesto que conocen las comisiones econmicas de Senado y Cmara. Para la elaboracin del Plan Anual de Inversiones se deben tomar en consideracin: La identificacin y seleccin de programas y subprogramas, as como los proyectos y gastos priorizados. Establecer los costos financieros de los programas y proyectos identificados y evaluados para que sean susceptibles de ser financiados. Asignar los recursos a cada programa, subprograma, proyecto y los recursos necesarios para ejecutarlos, as como identificar sus fuentes de financiamiento. Programar un cronograma general que contenga las principales acciones que debe realizar la administracin durante la vigencia del respectivo Plan. As se observa que el Presupuesto Anual de la Nacin debe ser coordinado con otros mecanismos de planeacin de mediano y corto plazo, como el Plan Financiero y el Plan Anual de Inversiones, toda vez que el presupuesto es el instrumento para cumplir los planes y programas de desarrollo econmico y social. D. EL CONFIS El Consejo Superior de Poltica Fiscal, Confis, es el organismo encargado de coordinar el sistema presupuestal y realizar un seguimiento constante y permanente de las polticas fiscales. Igualmente, le corresponde la revisin de los presupuestos de las empresas estatales (con base en esta revisin se expiden los decretos por parte del ejecutivo), a la vez que permite una mayor vigilancia de las programaciones presupuestales de los mismos por parte del Ministerio de Hacienda y de los ministerios a los cuales se hallan vinculadas estas empresas, con lo que contribuye al cabal cumplimiento del Plan Financiero del sector pblico. Por otra parte, el Confis seala las pautas del gasto pblico en los tres niveles del gobierno, organismos, establecimientos pblicos y empresas, con lo cual se puede realizar un seguimiento y control al dficit fiscal de las operaciones efectivas del Estado.
SEMINARIO PLANEACIN Y FINANZAS PBLICAS Profesor: Manuel Fulgencio Jimnez M. El Confis se halla conformado, segn el artculo 25 del Decreto 111 de 1996, por el ministro de Hacienda, los viceministros de Hacienda, el director del Departamento de Planeacin, el consejero econmico de la Presidencia y los directores de Crdito Pblico, Impuestos y Aduanas, y del Tesoro. Con este organismo se fortalece la planeacin del frente fiscal y la planificacin por parte de los ministerios, departamentos administrativos y establecimientos pblicos del orden nacional. E. COMPONENTES DEL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIN El presupuesto se halla conformado por el presupuesto de rentas y por el de gastos y ley de apropiaciones. A continuacin se analiza en detalle cada uno de dichos componentes. 1. Presupuesto de rentas o ingresos Este componente presupuestal incluye los ingresos corrientes de la Nacin, las contribuciones parafiscales cuando sean administradas por un rgano que haga parte del presupuesto, los fondos especiales, los recursos de capital y los ingresos de los establecimientos pblicos del orden nacional. A continuacin se explica en qu consiste cada uno de ellos. Ingresos corrientes. stos, conforme al artculo 27 del Decreto 111, se clasifican en tributarios y no tributarios; los tributarios se clasifican en impuestos directos e indirectos; y los no tributarios en tasas y multas. Lo que caracteriza a un ingreso corriente es el hecho de llegar a las arcas estatales de manera peridica y no espordicamente, aunque la ley establece algunas excepciones (L. 38189, art. 20). Dentro de los ingresos corrientes existen los ordinarios, que son aquellos que no se encuentran destinados a fines u objetivos especficos, es decir, no sufragan algn tipo de gasto especfico. Por tanto, existen unos ingresos corrientes que se perciben con regularidad, otros ingresos corrientes ordinarios que no se encuentran destinados a la financiacin de un gasto especfico,. y los ingresos ocasionales, los cuales de manera espordica y ocasional ingresan al tesoro pblico. A este respecto, en sentencia de 21 de septiembre de 1995, la Corte Constitucional manifest que la regularidad de un ingreso sirve aunque no categricamente, para definirlo como ingreso corriente, pues tal como lo prevea la Ley 38 de 1989, caben excepciones que implican la posibilidad de ingresos corrientes ocasionales y ms adelante agreg las rentas contractuales -Cuando estas constituyan disponibilidades normales y permanentes del Estado[2]- sern consideradas como un ingreso corriente.
SEMINARIO PLANEACIN Y FINANZAS PBLICAS Profesor: Manuel Fulgencio Jimnez M. Contribuciones parafiscales. La contribucin parafiscal es una figura de origen francs. Estas rentas se hallan definidas por el artculo 2' de la Ley 225 de 1995 como gravmenes establecidos con carcter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y nico grupo social o econmico y son utilizadas para beneficio del propio sector. El manejo, administracin y ejecucin de los recursos se hace conforme lo establezca la ley de creacin, y se destinan al objetivo previsto por ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros que resulten del cierre del ejercicio contable. Esta figura se introduce en la Carta de 1991 en el artculo 338. As como las contribuciones fiscales, las parafiscales deben ser autorizadas por el cuerpo de representacin popular, a quien le corresponde imponerlas. La parafiscalidad con la caracterstica de imposicin social y econmica surge de la necesidad de hacer participar en ciertas funciones a los organismos que la ejercen, as como a los miembros que tienen intereses comunes de carcter econmico, moral y espiritual. Las contribuciones parafiscales se diferencian de las tasas (ingresos no tributarios) en cuanto que son obligatorias y no confieren contraprestacin alguna, ya sea de un servicio o la transferencia de un bien. Igualmente son diferentes a los impuestos (ingresos tributarios). en cuanto no son generales como stos. con relacin al sujeto pasivo del tributo; se destinan a un fin especfico y los recursos que por concepto de tasa parafiscal se perciben no se destinan a las arcas generales del tesoro pblico. Fondos especiales. El Decreto 111 de 1996 dice en su artculo 3 que son los ingresos definidos en la ley para la prestacin de un servicio pblico as como los pertenecientes a fondos sin personera jurdica creada por el legislador[3]. ste es un instrumento de creacin legislativa, a fin de destinar unos recursos para la realizacin de una actividad especfica, y mediante ellos se busca que los dineros asignados a un fin efectivamente cumplan el objetivo para el cual se crean. Por ser una figura de reciente creacin, poco ha sido su desarrollo normativo. Recursos de capital. Segn el Decreto 111, en su artculo 3 1, los recursos de capital son los del balance del tesoro, los de crdito interno y externo con vencimiento mayor de un ao autorizado por la ley, los rendimientos de operaciones financieras, el mayor valor en pesos originado por las diferencias de cambio en los desembolsos en moneda extranjera o por la colocacin de ttulos del gobierno nacional en el Banco de la Repblica, las donaciones y el excedente financiero de los establecimientos pblicos del orden nacional, de las empresas industriales y comerciales del Estado del orden nacional y de las sociedades de economa mixta con el rgimen de aqullas, sin perjuicio de la autonoma que la Constitucin y las leyes le otorgan.
Los recursos del balance del tesoro surgen de cada ejecucin anual de un presupuesto, el cual, al concluir el ejercicio, arroja un supervit o un dficit. Este balance puede ser positivo o negativo, y forma parte de los recursos de capital del presupuesto del prximo ao. En el caso de ser deficitario, se debe incluir una partida suficiente para saldarlo; en caso de ser superavitario, se utiliza para financiar algunas apropiaciones del siguiente ao. En cuanto a los rendimientos de operaciones financieras, debe considerarse que stos se causan en aquellos casos en que el fisco acta como acreedor, as los intereses o rendimientos que obtenga se cataloguen como recursos de capital. Ingresos de los establecimientos pblicos. Como se mencion anteriormente, una de las innovaciones en materia presupuestaria es la de haber incluido a los establecimientos pblicos del orden nacional como parte integrante del Presupuesto General de la Nacin, lo cual significa un avance hacia el cumplimiento del principio de la universalidad presupuestaria.
_______________________________________________________________ _____________________________ Notas de Pie de Pgina [2] Corte Constitucional, Sent. C-423, sep. 21 de 1995. M.P. Fabio Morn Daz [3] Ibdem, Decreto 111, artculo 39. 2. Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones En este aspecto son minuciosos los niveles constitucional y legal. El artculo 23 de la Ley 38 de 1989 clasifica los gastos en tres rubros: gastos de funcionamiento, servicio de la deuda y gastos de inversin. En desarrollo del principio de la especializacin, este artculo dispone que el presupuesto de gastos debe especificar las ramas de la administracin pblica y, en cada una de ellas, el organismo o la entidad a la cual se le autoriza el gasto. En cuanto a la rama ejecutiva, debe haber tantas secciones como haya ministerios, departamentos administrativos y establecimientos pblicos. Existir igualmente una seccin especial para la Polica Nacional. En cada organismo o entidad, el presupuesto de gastos de funcionamiento se clasifica en servicios personales, gastos generales y transferencias, y gastos de operacin. El presupuesto por servicio de la deuda se clasifica en deuda interna
SEMINARIO PLANEACIN Y FINANZAS PBLICAS Profesor: Manuel Fulgencio Jimnez M. y deuda externa. Y el presupuesto de inversin debe comprender el plan operativo anual, con una clasificacin segn la determinacin del gobierno. Diversos tipos de apropiaciones. El artculo 38 del Decreto 111 realiza la enumeracin de las apropiaciones que se pueden incluir en el presupuesto de gastos. Este artculo confirma una vez ms el principio de legalidad, segn el cual los gastos deben ser decretados por la corporacin de eleccin popular, por lo que, cuando se adopta el presupuesto de gastos, nos encontramos ante una decisin poltica asumida por el Congreso. El Decreto 111, en desarrollo del artculo 346 de la Constitucin, estatuye que le corresponde al Gobierno la presentacin del Proyecto del Presupuesto General de la Nacin, con base en los anteproyectos que recoge de los rganos que lo componen. As, el Gobierno debe tomar en consideracin la disponibilidad de los recursos y los principios presupuestales, a fin de determinar los gastos que pretenda incluir en el proyecto. Para realizar el clculo de los ingresos con los que puede contar el Estado, es decir, lo que se recaudar en un ao, se puede recurrir a diversos mtodos: el automtico, el del penltimo ao y el de recaudo. El mtodo automtico realiza el promedio de las rentas de los tres ltimos aos y, segn este estimativo, se establece dicha cuanta en el presupuesto. Este mtodo ha entrado en desuso, pero fue utilizado en pocas de estabilidad econmica y cuando exista baja o ninguna inflacin. El mtodo del penltimo ao es de origen francs y fue el sistema utilizado hasta antes de la expedicin de la Ley 38 de 1989. Toma como base el producto de cada rengln de los ingresos del ao anterior a la preparacin del proyecto y con base en stos se aumenta o reduce el cmputo de cada rengln, en el porcentaje que el gobierno estime conveniente, conforme a las expectativas econmicas nacionales. El mtodo del recaudo se basa en el comportamiento efectivo que han mostrado los recaudos en cada renta en el perodo ms reciente. ste es el mtodo que actualmente se utiliza en el pas, segn una combinacin entre presupuesto de caja y presupuesto de competencia. El Decreto 111 consagra en el artculo 35 el recaudo conforme a las metodologas que seale el Ministerio de Hacienda. F. PREPARACIN Y TRMITE DEL PRESUPUESTO Con la incorporacin del concepto de sistema presupuestal no slo se debe preparar el proyecto de presupuesto, sino tambin el del plan financiero, el cual es elaborado por el Ministerio de Hacienda en coordinacin con el
SEMINARIO PLANEACIN Y FINANZAS PBLICAS Profesor: Manuel Fulgencio Jimnez M. Departamento Nacional de Planeacin, para ser aprobado por el Conpes, previo concepto emitido por el Confis. El Departamento Nacional de Planeacin, con base en los estimativos monetarios y cambiarios que arroje el Plan Financiero, elabora el plan operativo anual de inversiones, el cual es aprobado por el Conpes, quien lo presenta a la Direccin General de Presupuesto para ser incluido en el presupuesto general de la nacin. Luego de elaborar el proyecto de presupuesto con la estimacin de las rentas y con el proyecto de ley de apropiaciones, el Ministerio de Hacienda elabora las disposiciones generales (D. 111196, art. 50), las cuales son de carcter procedimental y buscan la adecuada ejecucin del presupuesto. Una vez preparado el proyecto, el Gobierno lo presenta a consideracin del Congreso, quien adelanta el trmite del mismo. Una de las eventualidades que pueden suceder es que el Congreso no expida el presupuesto antes de la medianoche del 20 de octubre, ante lo cual rige el presentado por el ejecutivo. En sentido estricto, ste no es un caso de repeticin sino uno de sancin al Congreso por no aprobar oportunamente. Otro evento ocurre cuando el Gobierno no presenta el proyecto los primeros das de la legislatura, en cuyo caso rige el del ao anterior y se sanciona de esta manera al ejecutivo, toda vez que el presupuesto del ao anterior[4], considerando los ndices de inflacin, ser menor que el requerido por el Gobierno para realizar sus programas adecuadamente. Estas hiptesis se hallan consagradas en el artculo 64 del Decreto 111 de 1996. Lo que busca el legislador es dejar cubierta cualquier eventualidad y evitar as la paralizacin de los servicios pblicos y, en general, el funcionamiento del Estado. En el evento de repetirse el presupuesto del ao anterior, corresponde a la Direccin General del Presupuesto estimar las rentas y recursos de capital para el nuevo ao. Si realizados los ajustes se observa que los ingresos no son suficientes para cubrir los gastos que contempla el presupuesto que se repite, el Gobierno puede reducir los gastos o la nmina pblica hasta igualarlos (C.N., art. 348). Por otra parte, en el evento de que una vez realizados los estimativos exista la posibilidad de incorporar nuevos ingresos, stos se incluirn mediante la figura de los crditos adicionales[5]. G. LIQUIDACIN DEL PRESUPUESTO La liquidacin del presupuesto tiene por objetivo ordenarlo e introducirle las modificaciones que se presenten durante su discusin; el artculo 67 del Decreto 111 seala para ello las siguientes pautas: Se toma como base el presupuesto presentado por el Gobierno.
SEMINARIO PLANEACIN Y FINANZAS PBLICAS Profesor: Manuel Fulgencio Jimnez M. Se insertan las modificaciones realizadas por el Congreso. Se acompaa este decreto de un anexo que contiene el detalle del gasto para el ao fiscal respectivo. (Este decreto, en concepto del Consejo de Estado, es de trmite y no puede el Gobierno introducir ninguna disposicin de carcter sustantivo). El proceso de ejecucin involucra varias fases, a saber: Programa Anual de Caja, PAC, recaudo de rentas, modificaciones del presupuesto y reservas de apropiacin y de caja. 1. El Programa Anual de Caja, PAC Es un programa anual mensualizado que incluye la totalidad de los ingresos y gastos que se autorizan a las entidades mediante la ley de presupuesto. El programa de caja es un instrumento til para la ejecucin del presupuesto que ayuda a detectar los ciclos de los ingresos y de los gastos en toda la administracin pblica y, en particular, en cada entidad. El PAC lo elaboran el Ministerio de Hacienda y el Departamento Nacional de Planeacin sobre la base de proyectos enviados por las diferentes entidades, y es aprobado por el Confis. Los artculos 73 y 74 del Decreto 111 de 1996 regulan lo concerniente al Programa Anual de Caja, PAC. 2. Recaudo de rentas Corresponde al Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico realizar el recaudo de las rentas y recursos de capital. En principio esta responsabilidad la asigna la Constitucin al ejecutivo, que delega en uno de sus ministros dicha funcin. La Tesorera General de la Repblica es la entidad que realiza el situado de los fondos a los diferentes organismos, conforme a los compromisos que aparezcan en el programa mensualizado de caja. 3. Modificaciones del presupuesto Toda vez que las circunstancias econmicas se modifican, los instrumentos que regulan esa realidad no pueden permanecer estticos. Por ello, el presupuesto no es inmutable y los mecanismos legales permiten que se lleve a cabo esa adaptacin a la realidad durante su ejecucin. Las modificaciones que pueden suscitarse con respecto al presupuesto son de dos clases: cuando se hace necesario reducir o aplazar totalmente las
SEMINARIO PLANEACIN Y FINANZAS PBLICAS Profesor: Manuel Fulgencio Jimnez M. apropiaciones presupuestales y cuando en la ejecucin del presupuesto se hace indispensable realizar un aumento del monto de las apropiaciones iniciales. La primera hiptesis se realiza en los eventos contemplados en el artculo 76 del Decreto 111, el cual consagra que cuando hubiere lugar a ello el Gobierno, mediante decreto sealar las apropiaciones a las cuales se aplica esta medida y (le ser necesario se proceder a modificar el Programa Anual de Caja. El segundo evento se halla consagrado en el artculo 79 del Decreto 111, norma que contempla la posibilidad de abrir crditos adicionales por parte del Gobierno o del Congreso, a efecto de cubrir estas eventualidades. Los crditos adicionales pueden ser suplementales o extraordinarios, al parecer de algunos autores[6] los suplementales son aquellos que incrementan una apropiacin que ya existe, y los extraordinarios crean una nueva apropiacin, es decir, mediante este crdito se autoriza un nuevo gasto que no se hallaba contemplado en el presupuesto originalmente aprobado. Los artculos 79 a 88 del Decreto 111 de 1996 reglamentan lo referente a la apertura de crditos suplementales y extraordinarios.
_______________________________________________________________ _____________________________ Notas de Pie de Pgina [4] Por presupuesto del ao anterior debe entenderse el presupuesto bsico sancionado o adoptado por el Gobierno y liquidado para el ao fiscal en curso, ms los crditos adicionales que se hubieren abierto, todo lo cual deber ajustarse con los traslados de apropiaciones que hayan tenido lugar durante el ao fiscal en curso. RESTREPO, Op. cit., pg. 265. [5] Los crditos adicionales son aquellas apropiaciones que se abren en el curso de la vigencia, con posterioridad a la expedicin y liquidacin del presupuesto, y que se consideran como gastos complementarios de ste. CRUZ SANTOS, Op. cit., pg. 197. [6] RESTREPO Op. Cit. 4. Reservas de apropiacin y de caja Como ya se ha indicado, el sistema colombiano es mixto (de competencia y de caja), por lo cual se permite que las obligaciones que se hayan adquirido con anterioridad al 3 1 de diciembre de cada vigencia fiscal puedan cumplirse con posterioridad dentro del marco legal, siempre y cuando se realice la previa constitucin de las reservas de caja y de
SEMINARIO PLANEACIN Y FINANZAS PBLICAS Profesor: Manuel Fulgencio Jimnez M. apropiacin. El artculo 89 del Decreto 111 de 1996 regula estos aspectos en detalle. Las apropiaciones son las autorizaciones del gasto que aprueba el Congreso para ser ejecutadas o comprometidas en la vigencia fiscal respectiva. Las reservas presupuestales, por su parte, son las apropiaciones que se destinan para atender compromisos que no se hayan cumplido al 31 de diciembre. Para ser cubiertos en la vigencia siguiente, lo que implica que se encuentran legalmente contrados los compromisos y desarrollen el objeto de la apropiacin para la cual se reservan. I. EL CONTROL EN MATERIA PRESUPUESTAL El control presupuestal se manifiesta de tres formas: el control poltico, el control financiero y econmico, y el control fiscal. En seguida se estudia cada una de estas manifestaciones. 1. El control poltico Es ejercido por el Congreso de la Repblica, con base en las facultades que le confiere la Constitucin; comprende desde el momento en que se presenta el proyecto de presupuesto por el ejecutivo hasta cuando la Cmara de Representantes aprueba el fenecimiento definitivo de la cuenta general del presupuesto y del tesoro de cada ao. Este control se manifiesta a travs de citaciones a los ministros o a los jefes de departamentos administrativos y mediante el examen de los informes y anlisis de cuentas (D.111196, art. 89). 2. El control financiero y econmico Lo ejerce la Direccin General del Presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico. Corresponde al Departamento Nacional de Planeacin, conforme a las orientaciones dadas por el Presidente, realizar la evaluacin de los resultados sin que ello perjudique el control numrico que realiza la Contralora General de la Repblica. Por otra parte, tanto la Direccin General del Presupuesto como Planeacin Nacional conforman equipos conjuntos a fin de calificar los resultados logrados y medir la productividad y eficacia de la gestin presupuestal. La importancia de este control ha sido reconocida por la Constitucin; por ello, el artculo 343 consagra que le corresponde al Departamento Nacional de Planeacin disear y organizar los sistemas de evaluacin de gestin y resultados de la Administracin Pblica, no slo en el nivel de las polticas sino en los proyectos de inversin.
3. El control fiscal Hay que anotar que una de las principales innovaciones de la reforma constitucional fue la eliminacin del control previo y la incorporacin del control posterior y selectivo. El control fiscal, segn el artculo 267 de la Carta Poltica, lo ejerce la Contralora General de la Repblica, la cual vigilar la gestin fiscal de la administracin de los particulares y entidades que manejen fondos o bienes de la Nacin. Este aspecto se halla expresamente regulado y definido por los artculos 4 y 5 de la Ley 42 de 1993. Los principios del control fiscal. Los principios que inspiran el control fiscal son la eficiencia, la economa, la eficacia, la equidad, y la valoracin de los costos ambientales. La eficiencia hace relacin al concepto de tiempo frente a resultados, y busca medir la oportunidad en la realizacin y obtencin de las metas y objetivos fijados. El principio de economa busca la minimizacin de los costos en la obtencin de las metas, e igualmente persigue medir si los recursos fsicos, financieros y humanos fueron adquiridos y dispuestos de tal manera que en la obtencin de metas y objetivos se obtuvo un ahorro. La eficacia hace referencia a la realizacin de metas y objetivos, a la vez que permite medir si se obtuvieron los resultados esperados tanto en cantidad como en calidad. El principio de equidad identifica la correcta distribucin o disposicin de los recursos administrativos, financieros y econmicos del Estado, de manera que la misma se haga en forma progresiva y no excluyente de ninguno de los beneficiarios de la accin estatal, a la vez que permite medir los beneficios de la accin estatal y busca que tengan vocacin de cubrir la totalidad de la poblacin. El principio de valoracin de costos ambientales corresponde ms a un sistema que a un principio, el cual tiende a cuantificar en trminos monetarios el impacto causado por uso o deterioro de los recursos naturales y del medio ambiente, al evaluar la gestin pblica de proteccin, conservacin, uso y explotacin de ellos. Sistemas de control fiscal. Existen diversos sistemas de control, como financiero, de legalidad. de gestin, de resultados y de revisin de cuentas. El control financiero se halla definido en el artculo 10 de la Ley 42 de 1993 y es un examen que se realiza con base en las normas de auditora, a fin de
SEMINARIO PLANEACIN Y FINANZAS PBLICAS Profesor: Manuel Fulgencio Jimnez M. verificar si los estados financieros de la entidad reflejan los resultados de sus operaciones y los cambios de la situacin financiera. El control de legalidad, conforme al artculo 11 de la Ley 42 de 1993, verifica que las operaciones financieras, administrativas y econmicas se realicen conforme a las normas aplicables. El control de gestin mide la eficiencia y eficacia de las entidades en la administracin de los recursos; toma como base la evaluacin de los procesos administrativos, los indicadores de rentabilidad pblica y el desempeo y distribucin del excedente y beneficios de la actividad. El control de resultados es un examen que busca establecer si se lograron los objetivos, los planes, los programas y los proyectos fijados por la administracin para un perodo determinado. La revisin de cuentas es un estudio especializado que se realiza sobre los documentos que brindan soporte legal, tcnica, financiera y contablemente a las operaciones realizadas, el cual es efectuado por los responsables del erario para determinar la economa, la eficacia, la eficiencia y la equidad de sus decisiones.
CAPTULO VIII Distribucin de competencias entre la Nacin y las entidades territoriales: fuentes de financiamiento
A. DISTRIBUCIN DE COMPETENCIAS El proceso de descentralizacin que se empieza a desarrollar en Colombia en la dcada de los aos ochenta se intensifica y acelera mediante la reforma constitucional. Esta nueva etapa se caracteriza por una mayor cantidad de recursos en las transferencias y un mayor nivel de exigencia, en trminos del ajuste institucional, requerido en los niveles de Gobierno. Tambin ha significado la acentuacin del enfoque de una mayor reglamentacin y del proceso de descentralizacin, precisamente por la mayor autonoma que se le otorga a los entes territoriales. La reforma constitucional de 1991 marca el comienzo de la profundizacin de la descentralizacin del pas, con bases, especficamente, en dos orientaciones: una creciente transferencia de recursos de la Nacin a las entidades territoriales y una redistribucin funcional y de competencias.
La descentralizacin, definida como un proceso poltico, administrativo y econmico, se realiza y desarrolla mediante la transferencia y el ejercicio efectivo del poder poltico, de recursos y de competencias del nivel nacional del Gobierno, a las entidades territoriales. Mediante la descentralizacin se reordena el Estado en la bsqueda del cumplimiento de los fines esenciales para garantizar el bienestar de la poblacin, con base en la autonoma y participacin de los diferentes niveles del gobierno en esta funcin. Para llevar a cabo el reordenamiento de competencias se establece toda una normatividad dirigida a asignar las responsabilidades a cada nivel de Gobierno para la prestacin de los servicios bsicos en cada sector. As, existen responsabilidades claramente definidas en materia de educacin, salud. agua potable y saneamiento bsico, vivienda, sector agrario, servicios pblicos domiciliarios, medio ambiente, vas y transporte. No obstante, para que haya un cumplimiento efectivo de estas funciones es necesario que se tomen en consideracin las posibilidades de financiacin de cada nivel y su capacidad administrativa. B. LA LEY 60 DE 1993: LEY DE COMPETENCIAS Y RECURSOS En la Ley 60 de 1993 o Estatuto Bsico de la Descentralizacin se definen las fuentes de financiamiento territorial y se sealan como objetivos que cumplen estos recursos la redistribucin del ingreso y la provisin de los bienes y servicios pblicos. En la distribucin de los recursos se toman en consideracin la redistribucin con base en los niveles de pobreza y la exigencia de que existan contrapartidas en la destinacin, esfuerzo fiscal y eficiencia administrativa; ste es el criterio orientador para la destinacin del gasto social. La ley reglamenta los artculos 356 y 357 de la Constitucin Nacional y establece la distribucin de competencias entre la Nacin, los departamentos y municipios en materia de salud, educacin, vivienda, agua potable y otros servicios pblicos, en este orden: - A la Nacin le corresponde la formulacin de las polticas generales y los objetivos de desarrollo de los sectores sociales, y la asignacin de los recursos de transferencias e, igualmente, la evaluacin de los resultados obtenidos por los entes territoriales. - Los departamentos realizan la planeacin y administracin de sectores de educacin, salud y asistencia a la poblacin ms pobre. - Los distritos deben realizar la planeacin y administracin de sectores de educacin y salud, agua potable y saneamiento ambiental que corresponden al
SEMINARIO PLANEACIN Y FINANZAS PBLICAS Profesor: Manuel Fulgencio Jimnez M. mbito municipal y departamental, compartiendo as responsabilidades y competencias de ambos niveles. -A aquellos municipios con un mayor grado de desarrollo administrativo e institucional les corresponde el sector educativo, salud, agua potable y saneamiento ambiental, vivienda y atencin a la poblacin de menores recursos y sector agropecuario, y el fomento de participacin a empresas particulares en sectores que se encuentren permitidos por ley. C. FUENTES DE FINANCIAMIENTO LOCAL En el marco descentralista adoptado por el Estado colombiano. el municipio, para lograr su desarrollo y prestar eficientemente sus funciones, cuenta con diferentes fuentes de financiacin. Estas fuentes son las rentas propias, (tales como impuestos y tarifas), las transferencias (constituidas por la participacin en los ingresos corrientes de la Nacin y regala [1]), la cofinanciaci0n de otros niveles, los recursos de crdito y los recursos del sector privado. El financiamiento del desarrollo local debe contar con una combinacin ptima de las diferentes fuentes conforme a su liquidacin, recaudo, destinacin y presupuestacin. A continuacin se hace especial alusin a las transferencias, por considerar que ste es uno de los mecanismos ms importantes de financiamiento local, el cual ofrece gran inters para este estudio. 1. Las transferencias Las transferencias son un instrumento dirigido a financiar la prestacin de los servicios a sectores sociales que generan externalidades intra y extrarregionales. Cuentan con dos fuentes de financiacin: el situado fiscal y la cesin de ingresos de la Nacin conforme lo establece la Constitucin, son la fuente ms importante de financiacin en departamentos y municipios. Estos recursos en el contexto descentralista cumplen dos objetivos: la redistribucin del ingreso y la provisin de bienes y servicios pblicos. Distribucin de recursos. El situado fiscal. Conforme al artculo 356 de la Carta Poltica, el situado fiscal es un porcentaje de los corrientes de la Nacin para ser cedidos a departamentos, distritos capitales y, especiales, para financiar la educacin y, los servicios bsicos de salud. La ley determina como se debe realizar el clculo de la base de los ingresos corrientes de la Nacin. El situado fiscal constituye la fuente de financiamiento principal de la educacin primaria y secundaria y de los servicios bsicos de salud de las entidades
SEMINARIO PLANEACIN Y FINANZAS PBLICAS Profesor: Manuel Fulgencio Jimnez M. regionales. Los recursos son administrados por 73 regionales, FER, y por los servicios seccionales de salud. fondos educativos
En esta materia la responsabilidad de la cesin radica en cabeza de los departamentos y los distritos. La Constitucin contempl que el proceso de descentralizacin en los trminos que definiera la ley debe hacerse con participacin de los municipios y, en esta medida, convertirlos en beneficiarios indirectos de la cesin. Al Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico le corresponde estimar los ingresos corrientes, las deducciones autorizadas a ellos y tasar el situado fiscal. Distribucin global del situado fiscal. Del valor total por distribuir de situado fiscal para una vigencia determinada, el 15% se divide en partes iguales entre departamentos y distritos, mediante una sencilla operacin aritmtica. El 85% restante se distribuye conforme a criterios que buscan atender de manera eficiente a la poblacin y conforme a la prestacin de servicios, esfuerzos fiscales y su desarrollo socioeconmico. Si asignado el situado fiscal bsico o mnimo [2] hay excedentes, se constituye el situado fiscal adicional, que se distribuye con base en la poblacin potencial por atender en los sectores de salud, educacin y el esfuerzo fiscal ponderado [3]. Destinacin especfica del situado fiscal. El clculo y la distribucin territorial del situado fiscal se hacen en forma global, tomando en consideracin los indicadores particulares de cada sector como ndices combinados. Una vez calculada la cuota global para cada departamento y distrito, se siguen estas reglas contempladas en el artculo 10, pargrafo 1 de la Ley 60 de 1993: Al sector educacin, el 60% mnimo de la transferencia. Al sector salud el 20%. El 20% restante se destina a cualquiera de los dos sectores, segn las metas de cobertura y dems fuentes de financiamiento de los sectores. Proceso de programacin y presupuestacin. El Departamento Nacional de Planeacin comunica la asignacin del situado fiscal a travs de la Unidad de Desarrollo Territorial a cada departamento y distrito, luego de lo cual el gobernador o alcalde mayor del distrito, segn sea el caso, procede a realizar la distribucin del valor que corresponda, primero, entre los sectores de salud y educacin, segundo entre los municipios y, finalmente, entre conceptos del gasto (L. 60/93, art. 18, num. 2). Para la distribucin entre los sectores, los departamentos y distritos se rigen por lo estipulado en el artculo 10 pargrafo 1, ya mencionado anteriormente.
En la distribucin por concepto del gasto se debe aplicar lo estipulado en el pargrafo 1 del artculo 10, pargrafo 5 del artculo 11, el artculo 18 de la Ley 60 de 1993, y las dems directrices ministeriales. Conceptos y trmites del ejercicio de programacin. La propuesta para la distribucin del situado fiscal se somete a concepto tcnico de los ministerios de salud y educacin, obligatorio en lo relacionado con la distribucin sectorial del situado fiscal, la distribucin del sistema entre municipios, la constitucin de reservas para garantizar el pago de prestaciones sociales de cada vigencia y la proporcin de la asignacin del situado fiscal para gastos de direccin y prestacin de servicios. Una vez emiten concepto los ministerios, ste se remite al Departamento Nacional de Planeacin-UDT antes del 30 de abril y, a su vez, antes de esta fecha, los departamentos y distritos remiten sus planes y proyectos con inclusin de los ajustes a que haya lugar. El situado fiscal frente al presupuesto nacional. Con base en los planes y proyectos tramitados por departamentos y distritos, y los ajustes realizados, el DNP-UDT prepara un Plan Operativo Anual de Transferencias Territoriales que contiene, adems, las participaciones municipales y los recursos para los fondos de cofinanciacin (L. 60/93, art. 18, num. 4 ). Este plan forma parte del Plan Operativo Anual de Inversiones que se incorpora al proyecto de la Ley Anual de Presupuesto Nacional, en donde se realiza la especificacin del situado fiscal. El trmite de la ley del presupuesto de rentas y de apropiaciones se cursa en el Congreso y posteriormente el ejecutivo lo sanciona y liquida. Las apropiaciones del situado fiscal aparecen en los ministerios de Salud y Educacin. Corresponde al DNP-UDT comunicar a estos ministerios y a los departamentos y distritos el valor del situado fiscal incorporado en el proyecto de ley de presupuesto, los cuales, una vez informados, realizan las acciones pertinentes para incorporar en el presupuesto de las entidades territoriales los recursos del situado fiscal. Hay que considerar que slo se puede efectuar dicha incorporacin en el presupuesto de las entidades territoriales cuando los departamentos, distritos y municipios hayan obtenido la certificacin de cumplimiento de requisitos establecidos en los artculos 14 y 16 de la Ley 60 de 1993, o de lo contrario, mientras obtienen dicha certificacin, se aplican procedimientos transitorios, es decir, en el caso de tener certificado slo un sector podr incluir dentro de su presupuesto los recursos correspondientes y los sectores que se hallen no certificados continan rigindose por la intervencin tcnica y administrativa del ministerio competente.
El giro de estos recursos se realiza de manera mensual (los ministerios los incorporan en el PAC mensual), y no es posible realizar adiciones durante el perodo de ejecucin. En el caso de presentarse excedentes o existir deducciones, se incorporan o deducen de la vigencia presupuestal siguiente [4]. Los giros se efectan a las tesoreras departamentales, distritales o municipales, segn el caso, y a las cuentas existentes en Fondos Educativos Regionales, Departamentales o Distritales, de acuerdo con los casos contemplados en el artculo 16 numeral 7 de la Ley 60 de 1993. 2. Participacin de los municipios en los ingresos corrientes de la Nacin La participacin de los municipios en los ingresos corrientes de la Nacin se encuentra ordenada por la Constitucin y es una cesin de un determinado porcentaje de estos ingresos para la financiacin de reas prioritarias de inversin social, conforme lo determine la ley. Esta participacin se deba iniciar en 1993, con un 14% e irse incrementando gradualmente en un 1 % anualmente hasta llegar a un 22% en el ao 2002 [5]. La Ley 60 de 1993 define la progresin del porcentaje por distribuir cada ao. Corresponde al Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico la estimacin de los ingresos corrientes que van a ser objeto de incorporacin en el proyecto de presupuesto nacional, realizar el clculo de las deducciones autorizadas a dichos ingresos corrientes y tasar la participacin.
NOTAS DE PIE DE PGINA
[1] Conforme al artculo 360 de la Constitucin Poltica, se entiende por regala la contraprestacin econmica en favor del Estado que se causa por la explotacin de recursos no renovables. [2] El situado fiscal bsico o mnimo es aquel que busca mantener la asignacin de recursos por lo menos en un nivel igual al ao anterior a la vigencia de la ley, con el propsito de no desmejorar las condiciones actuales. [3] El esfuerzo fiscal ponderado mide la variacin del gasto per cpita en salud y educacin de la entidad territorial en dos vigencias fiscales seguidas.
SEMINARIO PLANEACIN Y FINANZAS PBLICAS Profesor: Manuel Fulgencio Jimnez M. [4] Lo que implica un crecimiento del gasto pblico social y entorpece el desenvolvimiento econmico concebido por un Estado neoliberal. [5] Debe notarse que hoy por hoy la participacin otorgada a los municipios alcanza casi un 40%, porcentaje que rebasa la participacin inicialmente contemplada por la ley.

Planeacion Estatal y Presupuesto Publico

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