The return of Industrial Policy.

Dani Rodrik

CAMBRIDGE British Prime Minister Gordon Brown promotes it as a vehicle for creating high-skill jobs. French President Nicolas Sarkozy talks about using it to keep industrial jobs in France. The World Banks chief economist, Justin Lin, openly supports it to speed up structural change in developing nations. McKinsey is advising governments on how to do it right.

Industrial policy is back. In fact, industrial policy never went out of fashion. Economists enamored of the neo-liberal Washington Consensus may have written it off, but successful economies have always relied on government policies that promote growth by accelerating structural transformation. China is a case in point. Its phenomenal manufacturing prowess rests in large part on public assistance to new industries. State-owned enterprises have acted as incubators for technical skills and managerial talent. Local-content requirements have spawned productive supplier industries in automotive and electronics products. Generous export incentives have helped firms break into competitive global markets. Chile, which is often portrayed as a free-market paradise, is another example. The government has played a crucial role in developing every significant new export that the country produces. Chilean grapes broke into world markets thanks to publicly financed R&D. Forest products were heavily subsidized by none other than General Augusto Pinochet. And the highly successful salmon industry is the creation of Fundacin Chile, a quasi-public venture fund. But when it comes to industrial policy, it is the United States that takes the cake. This is ironic, because the term industrial policy is anathema in American political discourse. It is used almost exclusively to browbeat political opponents with accusations of Stalinist economic designs. Yet the US owes much of its innovative prowess to government support. As Harvard Business School professor Josh Lerner explains in his book Boulevard of Broken Dreams,

US Department of Defense contracts played a crucial role in accelerating the early growth of Silicon Valley. The Internet, possibly the most significant innovation of our time, grew out of a Defense Department project initiated in 1969. Nor is Americas embrace of industrial policy a matter of historical interest only. Today the US federal government is the worlds biggest venture capitalist by far. According to The Wall Street Journal, the US Department of Energy (DOE) alone is planning to spend more than $40 billion in loans and grants to encourage private firms to develop green technologies, such as electric cars, new batteries, wind turbines, and solar panels. During the first three quarters on 2009, private venture capital firms invested less than $3 billion combined in this sector. The DOE invested $13 billion. The shift toward embracing industrial policy is therefore a welcome acknowledgement of what sensible analysts of economic growth have always known: developing new industries often requires a nudge from government. The nudge can take the form of subsidies, loans, infrastructure, and other kinds of support. But scratch the surface of any new successful industry anywhere, and more likely than not you will find government assistance lurking beneath. The real question about industrial policy is not whether it should be practiced, but how. Here are three important principles to keep in mind. First, industrial policy is a state of mind rather than a list of specific policies. Its successful practitioners understand that it is more important to create a climate of collaboration between government and the private sector than to provide financial incentives. Through deliberation councils, supplier development forums, investment advisory councils, sectoral round-tables, or private-public venture funds, collaboration aims to elicit information about investment opportunities and bottlenecks. This requires a government that is embedded in the private sector, but not in bed with it. Second, industrial policy needs to rely on both carrots and sticks. Given its risks and the gap between its social and private benefits, innovation requires rents returns above what competitive markets provide. That is why all countries have a patent system. But openended incentives have their own costs: they can raise consumer prices and bottle up resources in unproductive activities. That is why patents expire. The same principle needs to apply to all government efforts to spawn new industries. Government incentives need to be temporary and based on performance.

Third, industrial policys practitioners need to bear in mind that it aims to serve society at large, not the bureaucrats who administer it or the businesses that receive the incentives. To guard against abuse and capture, industrial policy needs be carried out in a transparent and accountable manner, and its processes must be open to new entrants as well as incumbents. The standard rap against industrial policy is that governments cannot pick winners. Of course they cant, but that is largely irrelevant. What determines success in industrial policy is not the ability to pick winners, but the capacity to let the losers go a much less demanding requirement. Uncertainty ensures that even optimal policies will lead to mistakes. The trick is for governments to recognize those mistakes and withdraw support before they become too costly. Thomas Watson, the founder of IBM, once said, If you want to succeed, raise your error rate. A government that makes no mistakes when promoting industry is one that makes the bigger mistake of not trying hard enough.

El regreso de la poltica industrial

CAMBRIDGE El Primer Ministro britnico, Gordon Brown, la promueve como medio para crear empleos muy especializados. El Presidente francs, Nicolas Sarkozy, habla de utilizarla para mantener empleos industriales en su pas. El economista jefe del Banco Mundial, Justin Lin, la apoya claramente para acelerar el cambio estructural en las naciones en desarrollo. McKinsey est asesorando a los gobiernos sobre cmo hacerlo correctamente. La poltica industrial est de vuelta. De hecho, la poltica industrial nunca pas de moda. Los economistas entusiastas del neoliberal Consenso de Washington pueden haberla descartado, pero las economas de xito siempre han confiado en las polticas estatales que fomentan el crecimiento acelerando la transformacin estructural. China es un ejemplo. Sus fenomenales proezas manufactureras se deben en parte a la ayuda pblica a las nuevas industrias. Las empresas de propiedad estatal han hecho de incubadoras de aptitudes tcnicas y talento en materia de gestin. Las prescripciones relativas al contenido local han originado la aparicin de industrias productivas

proveedoras de productos para los sectores del automvil y de la electrnica. Unos generosos incentivos de la exportacin han ayudado a las empresas a introducirse en los mercados mundiales. Chile, calificado con frecuencia de paraso del libre mercado, es otro ejemplo. El Estado ha desempeado un papel decisivo en el desarrollo de todas las nuevas exportaciones importantes que produce el pas. Las uvas chilenas se introdujeron en los mercados mundiales gracias a actividades de investigacin e innovacin que contaban con financiacin pblica. Los productos de la silvicultura contaron con fuertes subvenciones de no otro que el general Augusto Pinochet y la industria del salmn, que tanto xito ha tenido, es una creacin de la Fundacin Chile, fondo de capital de riesgo casi pblico. Pero, en materia de poltica industrial, los Estados Unidos son los que se llevan la palma. Resulta irnico, porque el trmino poltica industrial es anatema en el lenguaje poltico americano. Se usa casi exclusivamente para intimidar a oponentes polticos con acusaciones de designios econmicos estalinistas. Sin embargo, los Estados Unidos deben gran parte de sus proezas innovadoras al apoyo gubernamental. Como explica el profesor de la escuela de Administracin de Empresas de Harvard Josh Lerner en su libro Boulevard of Broken Dreams (Bulevar de sueos defraudados), los contratos del Departamento de Defensa de los EE.UU. desempearon un papel decisivo en la aceleracin de Silicon Valley en sus primeros tiempos. La red Internet, posiblemente la innovacin ms importante de nuestro tiempo, fue consecuencia de un proyecto del Departamento de Defensa iniciado en 1969. Tampoco la aceptacin de la poltica industrial por parte de los Estados Unidos es slo un asunto de inters histrico. En la actualidad el Gobierno Federal de los EE.UU. es el mayor capitalista de riesgo del mundo. Segn The Wall Street Journal, tan slo el Departamento de Energa de los EE.UU. se propone gastar 40.000 millones en prstamos y subvenciones para alentar a las empresas privadas a desarrollar tecnologas verdes, como, por ejemplo, coches elctricos, nuevas bateras, turbinas elicas y paneles solares. Durante los tres primeros trimestres de 2009, las empresas de capital de riesgo privadas invirtieron menos de 3.000 millones en total en ese sector. El Departamento de Energa invirti 13.000 millones. As, pues, el cambio a la aceptacin de la poltica industrial es un reconocimiento digno de beneplcito de lo que los analistas sensatos del crecimiento econmico siempre han sabido: el desarrollo de nuevas industrias requiere con frecuencia un impulso gubernamental, que puede adoptar la forma de subvenciones, prstamos, infraestructuras

y otras clases de apoyo, pero, si rascamos la superficie de cualquier nueva industria de xito en cualquier parte, lo ms probable es que encontremos por debajo ayuda gubernamental. La verdadera cuestin en materia de poltica industrial no es la de si se debe aplicar, sino cmo. Veamos tres principios importantes que conviene tener presentes. En primer lugar, la poltica industrial es un estado de nimo ms que una lista de polticas concretas. Los que la aplican con xito entienden que es ms importante crear un clima de colaboracin entre el Gobierno y el sector privado que facilitar incentivos financieros. Mediante consejos deliberantes, foros de desarrollo de proveedores, consejos consultivos en materia de inversin, mesas redondas sectoriales o fondos privados y pblicos de capital de riesgo, la colaboracin va encaminada a obtener informacin sobre oportunidades de inversin y cuellos de botella, lo que requiere un gobierno encaminado no encamado junto con el sector privado. En segundo lugar, la poltica industrial debe recurrir tanto a las zanahorias como a los palos. Dados sus riesgos y el desfase entre sus beneficios sociales y privados, la innovacin requiere rentas: rendimientos superiores a los que brindan los mercados competitivos. sa es la razn por la que todos los pases tienen un sistema de patentes, pero los incentivos permanentes tienen sus costos: pueden aumentar los precios al consumo y acumular recursos en actividades improductivas. sa es la razn por la que las patentes tienen un plazo de expiracin. Se debe aplicar el mismo principio a todas las medidas gubernamentales en pro de la creacin de nuevas industrias. Los incentivos gubernamentales deben ser temporales y estar basados en los resultados. En tercer lugar, quienes aplican la poltica industrial deben tener presente que va encaminada a servir a la sociedad en general, no a los burcratas que la administran ni a las empresas que reciben incentivos. Como proteccin contra el abuso y la acaparacin, se debe aplicar la poltica industrial de forma transparente y responsable y sus procesos deben admitir a nuevos concurrentes, adems de los establecidos. La acusacin habitual contra la poltica industrial es la de que los gobiernos no pueden saber quines triunfarn. Claro que no pueden, pero eso carece en gran medida de importancia. Lo que determina el xito en materia de poltica industrial no es la capacidad para reconocer a los triunfadores, sino la capacidad para abandonar a los perdedores, requisito mucho menos exigente. La incertidumbre garantiza que incluso polticas ptimas provoquen errores. La cuestin es que los gobiernos reconozcan esos errores y retiren su apoyo antes de que resulten demasiado costosos.

Thomas Watson, el fundador de IBM, dijo en cierta ocasin: Si quieres triunfar, aumenta tu tasa de errores. Un gobierno que no comete errores al fomentar la industria es el que comete el error mayor de no esforzarse lo suficiente haciendo intentos. Dani Rodrik, profesor de Economa Poltica en la Escuela John F. Kennedy de Polticas Pblicas de la Universidad de Harvard, ha sido el primer ganador del premio Albert O. Hirshman del Consejo de Investigaciones de Ciencias Sociales. Su ltimo libro es One Economics, Many Recipes: Globalization, Institutions, and Economic Growth (Una economa y muchas recetas. Mundializacin, instituciones y crecimiento econmico). Fuente: http://www.project-syndicate.org/commentary/the-return-of-industrial-

policy/spanish#8WZmluvckSHxSMzi.99