Modulo 1 - Gestion Admministrativa

DIPLOMADO GESTIN ADMINISTRATIVA PRIMER MDULO: INGRESOS PBLICOS, FINANZAS PBLICAS Y PRESUPUESTO PBLICO
INTRODUCCIN
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La estructura de las finanzas pblicas en un pas determina su poltica de desarrollo econmico y como la va a desarrollar, sometindola poder legislativo, como representante de la sociedad y con su autorizacin, se refleja la fuente y destino de los ingresos, determinando en quien recae las cargas impositivas y a quien se favorece.
OBJETIVOS
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Objetivo General Conocer como se clasifica el presupuesto general de ingresos y los gastos del sector pblico, con el fin de que se entienda como es la estructura de la fuente de recursos del estado.
Objetivos Especficos 1. Clasificar los ingresos pblicos en concordancia con el Estatuto Orgnico del Presupuesto y sus diferentes interpretaciones. 2. Conocer el soporte legal y procedimental para la presupuestacin de los ingresos desde el punto de vista constitucional y legal 3. Comprender los fundamentos normativos de los tributos municipales, como entes independientes a partir de la descentralizacin administrativa. 4. Definir la clasificacin de los gastos de los entes pblicos, conforme al Estatuto Orgnico del Presupuesto. 5. Conocer el soporte legal y procedimental de los gastos definidos en el presupuesto.
COMPETENCIAS
Competencia Global Al finalizar el mdulo el participante estar en capacidad de conocer los elementos que conforman el Presupuesto General de la Nacin
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Competencias Especficas 1. Conocimiento de la estructura del presupuesto general. 2. Procesamiento y anlisis del presupuesto. 3. Aplicacin de los trminos de referencia
UNIDAD 1: INGRESOS PBLICOS
La diferencia entre fisco y erario son muy sutiles; el fisco se concibe como el trmino que hace referencia a los tributos, mientras que el erario designa de manera genrica, los recursos del Estado. Por ende, en trminos generales, los recursos hacen referencia a los ingresos con que cuenta un pas, ya sean internos o externos con el fin de cumplir con sus polticas econmicas de gobierno. 1.1. Principios fundamentales de la Tributacin En la constitucin nacional de 1991, se expresan los principios rectores tributarios en donde los contribuyentes tienen los deberes, en condiciones de justicia, equidad, eficiencia y progresividad. ( art 95, numeral 9 de la constitucin Poltica de Colombia) 1.2 Clasificacin de los Ingresos Pblicos
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1.2.1 Ingresos originados del patrimonio del estado: Dentro de estos ingresos se encuentran aquellos financiados mediante precios y aquellos financiados mediante tasas. 1.2.2 Ingresos originados de la renta y patrimonio de los particulares: Dentro de estos ingresos, se clasifican los provenientes de impuestos, los emprstitos y las emisiones. Los recursos pblicos "Son las fuentes de los medios financieros del Estado para proveer al sostenimiento de los servicios pblicos y regular los procesos econmicos y sociales". (Ramrez Cardona, 1998). Para este autor los recursos pblicos pueden clasificarse
segn su origen, as: Ingresos originados del patrimonio del Estado e ingresos originados de la renta y patrimonio de los particulares. Dentro de los primeros, ingresos originados del patrimonio del Estado, se encuentran aquellos financiados mediante precios y aquellos financiados mediante tasas. Dentro de los ingresos originados de la renta y patrimonio de los particulares se clasifican los provenientes de impuestos, los emprstitos y las emisiones. Por un lado, la clasificacin depende de sus fines, valga decir, la satisfaccin de las necesidades colectivas asumidas como pblicas, as como por la bsqueda de regulacin econmica y social. Por el otro, los ingresos pblicos se clasifican dependiendo de sus caractersticas de equivalencia; si tienen total contrapartida constituyen precio, si hay parcial equivalencia son tasas, y si no hay equivalencia son impuestos. Los emprstitos a su vez, pueden o no tener equivalencia total constituida por el reembolso y el pago de intereses. Tal clasificacin condiciona el estilo y tamao de la estructura orgnica pblica, pues si los impuestos no tienen contrapartida directa le corresponde al Estado su captacin y su destino para necesidades pblicas esenciales; las tasas financiarn necesidades colectivas generales y por lo tanto en su prestacin, cabe la accin directa del Estado o el funcionamiento de organismos particulares que lo presten; mientras que el precio financia necesidades individuales o colectivas indirectas asumidas como privadas. Estas necesidades son prestadas por los particulares y por excepcin asumidos por los organismos pblicos.
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Precios "El precio es un ingreso pecuniario, no definitivo, de la empresa privada o pblica rentable, de contrapartida directa, personal y total equivalencia al costo econmico de produccin de los bienes y servicios as vendidos en el mercado". (Ramrez Cardona 1998, Pg. 194). Es un ingreso monetario no definitivo porque si quien lo
entrega no recibe contrapartida plena y directa, es reembolsable. Tiene total equivalencia porque el valor monetario entregado es el costo contable ms una ganancia adicional, es oneroso. Por esto, financia necesidades individuales o colectivas indirectas asumidas como privadas, como quiera que permite la exclusin a quien no quiere y a quien no puede, sin importar que el Estado las gestione por medio de empresas industriales o comerciales rentables a manera de empresa particular. En este caso el Estado participa en el mercado como un agente ms. Los precios como ingresos del Estado pueden provenir de la actividad empresarial a travs de sus empresas pblicas rentables, o de aquellos provenientes de ingresos patrimoniales producto de la explotacin de su propio patrimonio. Los ingresos pblicos son empresariales cuando la actividad se hace a travs de sus empresas pblicas rentables, ya se trate de empresas de economa mixta o empresas industriales y comerciales del Estado. La actividad se desarrolla buscando una ganancia adicional a su costo econmico, aun cuando a veces pueden presentarse caractersticas monoplicas u oligoplicas de mercado. Los precios tambin pueden ser patrimoniales cuando provienen de la explotacin de su propio patrimonio no explotado empresarialmente. Es el caso de la concesin, arrendamientos, enajenacin, participacin en empresas mixtas o privadas, y prstamos que otorga el Estado.
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Tasas Esta categora tributaria tambin deriva del poder de imperio del Estado, con estructura jurdica anloga al impuesto y del cual se diferencia nicamente por el presupuesto de hecho adoptado por la ley, que en este caso consiste en el desarrollo de una actividad estatal que atae al obligado.
Podemos definir la tasa como "Un ingreso no definitivo del Estado, de contrapartida directa, personal y de parcial equivalencia, limitado por lo mximo al costo contable de un servicio as prestado". (Ramrez Cardona.1998. Pg. 212).
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La tasa contiene una prestacin pecuniaria exigida compulsivamente por el Estado y relacionada con la prestacin efectiva o potencial de una actividad de inters pblico. La tasa es una modalidad intermedia entre el impuesto y el precio. La tasa excluye a quien no quiere pero no quien no puede cancelar. El pago tiene un techo mximo del costo contable de produccin (a diferencia del precio que incluye ganancia). Si la erogacin mxima del usuario es su costo contable, el Estado podr prestar bienes y servicios a menores precios. La diferencia entre su costo contable y el valor erogado por el usuario, ser asumido por el Estado a nombre de la redistribucin o la justicia social y la equidad. La fuente de financiamiento de dicho dficit son los impuestos bajo la concepcin de que aquellos servicios son necesidades pblicas de segundo grado. En las legislaciones actuales se viene generalizando la definicin de contribuciones especiales por su fisonoma jurdica, y las ubican en situacin intermedia entre los impuestos y las tasas. Colombia, por ejemplo, diferencia como ingresos dentro del presupuesto, as: ingresos corrientes, recursos de capital, contribuciones parafiscales, ingresos de los establecimientos pblicos y fondos especiales. La categora de contribuciones parafiscales comprende gravmenes de distinta naturaleza. Es la prestacin obligatoria debida en razn de beneficios individuales o de grupos sociales, derivados de la realizacin de obras pblicas o de especiales actividades del Estado. Segn esta definicin las contribuciones especiales adquieren mayor amplitud que la que le reconocen ciertos doctrinarios que la limitan a la llamada contribucin de mejoras por considerar que gravmenes generales incluidos en esta categora constituyen verdaderos impuestos. Otros incorporan tambin las prestaciones debidas por la posesin de cosas o el ejercicio de
actividades que exigen una erogacin o mayores gastos estatales, como en el caso de utilizacin de caminos pblicos. Segn esta interpretacin amplia, el concepto de "contribucin especial" incluye la contribucin de mejoras por valorizacin inmobiliaria a consecuencia de obras pblicas, gravmenes de peaje por utilizacin de vas de comunicacin (caminos, puentes, tneles, canales) y algunos tributos sobre vehculos motorizados y diversas contribuciones que suelen llamarse parafiscales, destinadas a financiar la seguridad social, la regulacin econmica (juntas reguladoras, cmaras compensadoras, etc.), actividades de puerto, etc.
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Impuestos Son prestaciones en dinero o en especie, exigidas por el Estado en virtud del poder de imperio, a quienes se hallen en las situaciones consideradas por la ley como hechos imponibles. Por lo tanto, surgen de los impuestos los siguientes caracteres distintivos:

Una obligacin de dar dinero o cosa (prestacin). Emanada del poder de imperio estatal, lo que supone su obligatoriedad y la compulsin para hacerse efectivo su cumplimiento. Establecida por ley. Aplicable a personas individuales o colectivas. Que se encuentren en distintas situaciones previsibles como puede ser determinada capacidad econmica, realizacin de ciertos actos, etc.
Ramrez Cardona define a los impuestos como un "Ingreso directo y definitivo del Estado, de contrapartida indirecta, colectiva y sin equivalencia". (Ramrez Cardona, 1998. Pg. 238). Es definitivo porque su valor no es reembolsable y se hace por la facultad impositiva del Estado. Se caracteriza por su contrapartida indirecta y sin equivalencia ante la ausencia visible por parte del Estado de compensacin al contribuyente, as como por el enfoque colectivo
de contrapartida que supone accin estatal sin privilegios o beneficios personales directos. Por esta razn, el impuesto financia necesidades pblicas de primer grado, que no excluye ni a quien no puede sufragar por incapacidad de pago, ni a quien no quiere contribuir con su costo ya sea que intente evadir o eludir el impuesto. El impuesto financia servicios para todos, sin miramientos de la cuanta que el contribuyente haya entregado como tributo, lo que explica la ausencia genrica de destinaciones especiales cuando se hacen los recaudos. A veces por excepcin, los impuestos pueden ser especiales y poseer afectaciones previas, porque no puede atarse el pago al beneficio del servicio por el usuario financiado. Tradicionalmente los impuestos se dividen en directos e indirectos aunque no hay coincidencia en el criterio de atribucin a cada categora. Segn la concepcin ms aceptada son directos los impuestos que afectan manifestaciones inmediatas o mediatas de capacidad contributiva; sin embargo, hay quien considera (Giannini, Ingrosso) que esas nociones deben completarse con la enunciacin de las formas concretas en que se exterioriza la capacidad contributiva, lo cual conduce a reconsiderar la nocin del objeto del impuesto y a decir que en los directos coinciden el objeto y la fuente. Los impuestos directos se dividen a su vez en personales (subjetivos) y reales (objetivos) segn tengan en cuenta la persona del contribuyente o la riqueza en s misma sin atender a las circunstancias personales18. La doctrina contractual lo equiparaba a un contrato bilateral entre el Estado y los particulares donde el primero proporcionara servicios pblicos y los otros los medios pecuniarios para solventarlos, trasladando al campo jurdico la doctrina econmica de la contraprestacin o precio del seguro derivando en una interpretacin de orden privado. As como el contribuyente debe satisfacer el derecho del Estado, tambin lo asiste el propio, pues no slo es sujeto de deberes y obligaciones en el mbito tributario que pasivamente los cumple a antojo de aqul sino que puede y debe participar en el control de los
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tems que se le imputan ya que a toda obligacin corresponde un derecho y el contribuyente es titular de l. Precisamente por tratarse de necesidades colectivas las cuales no excluye a nadie ya sea que tenga o no tenga capacidad de pago o que contribuya o no, le corresponde cumplir esa funcin al Estado. El financiamiento de semejantes necesidades justifica as la obligatoriedad y no el libre albedro de los ciudadanos para aportar al Estado. Al deudor le corresponde cancelarle al fisco porque ha nacido una obligacin tributaria tan pronto como se ha formado una base gravable. Sin embargo, independientemente del pago o de la mora del contribuyente frente al Estado, ste deber continuar prestando los servicios pblicos a su cargo. La tasa en cambio, puede ser interrumpida si quien se beneficia de los servicios no cancela. Las contribuciones especiales (valorizacin o contribuciones parafiscales), a su vez, son obligatorias y aun cuando tiene contrapartida directa o indirecta, son prestados sin atender la demanda de los servicios. Por lo tanto, la satisfaccin de los impuestos es una obligacin de justicia que impone la necesidad de contribuir al cumplimiento de los fines del Estado y la subsistencia del mismo. La evasin fiscal al contrario de la traslacin o evasin es ilegal, pues disminuye el monto efectivo del tributo porque ocurre despus de causada o nacida la obligacin tributaria. El contribuyente tiene una obligacin tributaria que altera, oculta o simula no tener para no hacer la erogacin. Pero los impuestos tienen tantas clasificaciones como autores. Una clasificacin de los impuestos tributarios es la que se basa en los criterios de traslacin, situacin del acto gravado, la situacin jurdica administrativa y segn el importe tributario:
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Criterio de la traslacin Los impuestos tributarios pueden abordarse desde el punto de vista de si se puede trasladar o no. De esta manera son impuestos tributarios directos los que se pagan por aquellas personas que segn la normatividad deben soportar la carga tributaria. Quien paga el tributo es el mismo sujeto tributario. Los impuestos tributarios indirectos en cambio, son percibidos por el Estado de personas intermediarias quienes trasladan el tributo a otras que finalmente son quienes soportan la carga. Quien le paga al Estado y quien soporta el tributo pueden ser personas diferentes. Como se recuerda, Ramrez Cardona nicamente acepta la clasificacin de los impuestos directos e indirectos en razn del factor de visibilidad inmediata de la fuente. Un impuesto directo "grava la materia imponible dejando de inmediato al descubierto la fuente de donde proviene el ingreso de cuya disposicin para el consumo se trata (de capital, de trabajo, mixto)"-(Ramrez Cardona, 1988, Pg. 262). El impuesto indirecto no deja al descubierto de inmediato la fuente de donde proviene la renta. El impuesto de aduanas por ejemplo, grava las mercancas que se destinan al consumo interno, pero es posible que la renta efectiva sea cancelada finalmente por los consumidores que le siguen en la cadena de comercializacin, pues el sistema permite hacer traslacin del impuesto. En cambio, las rentas a la propiedad (predial, patrimonio) dejan al descubierto sin duda la fuente de donde proviene el ingreso constituida por el propietario del bien o el beneficiario del patrimonio.
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Criterio de la situacin del acto gravado Los impuestos tributarios tambin se pueden clasificar desde la ptica de la situacin del acto gravado. As los impuestos pueden afectar la riqueza por razn simple de existir, o porque es un resultado econmico. Por eso, un tributo es directo porque grava la riqueza suponiendo que es un buen indicador de la capacidad de tributacin de las personas, sin que requiera elementos adicionales
que indiquen capacidad de pago, se puede afectar de manera inmediata. Si se grava a la persona, la posesin de la riqueza o la obtencin de ingresos, es directo. El impuesto sobre la renta es un impuesto tributario directo porque afecta el ingreso una vez se realiza. En cambio, son indirectos aquellos que suponen previamente a su cancelacin conocer la capacidad de pago de las personas y que exigen conocer el resultado de acciones. De esta manera, el impuesto a las ventas o el de industria y comercio seran un indirecto porque slo se es el resultado sobre transacciones u operaciones ocasionales; se gravan despus de hechos o actos acumulados en el tiempo. Criterio jurdico administrativo Bajo esta concepcin los impuestos directos son aquellos que son susceptibles permanentemente de cobrar con base en listados generalmente de catastro. Los impuestos indirectos son impredecibles y su recaudacin se va adelantando junto con la generacin de hechos ocasionales y que se liquidan sobre tarifas. Como se puede aducir, las clasificaciones son bastantes vagas e imprecisas. De hecho, en la legislacin colombiana algunos tributos presentan dificultad en su clasificacin. Lo que aparece como tendencia es que se basa en la progresividad del tributo, de manera que un tributo es directo en la medida que no pueda ser trasladado a terceros y no mida la capacidad de pago, como lo hace el impuesto predial, el impuesto a vehculos automotores o el impuesto sobre la renta. En cambio, un tributo es indirecto si puede ser trasladado a terceros (regresivo y por lo tanto injusto) adems de que establece capacidades contributivas individuales, como con el impuesto sobre las ventas o el de industria y comercio. Este ltimo para muchos, constituye el monumento a la injusticia, como quiera que se cobra sobre ventas sin medir los resultados o los niveles de ganancia.
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Clasificacin por el importe tributario La obligacin tributaria nace cuando ocurre el hecho generador que compromete al deudor legal a pagar el impuesto en favor del Estado. Pero adems se debe determinar el valor a pagar equivalente al importe del impuesto. Esta cuantificacin del hecho generador exige que aparezca la base gravable y la tarifa. Tales elementos corresponden a algn tipo impositivo bajo cualquiera de las siguientes modalidades: ad valoren, especfico, marginal, total, legal, real, proporcional o progresivo. La teora impositiva cuenta con una amplia gama de criterios para clasificar los tributos, por lo tanto a continuacin se resume una clasificacin propuesta que parte del siguiente cuadro sinptico: Los impuestos en dinero o en especie: Los impuestos en dinero o en especie han sido comunes histricamente. Estos ltimos fueron lo usual en la poca prehispnica y durante la Colonia. Para los defensores del impuesto en especie, lo ven como un impuesto a la riqueza misma y no al dinero como elemento de referencia, lo que podra conllevar apreciaciones equivocadas de la capacidad contributiva. Pero si bien la tributacin en especie es hoy por hoy la excepcin, s existe la posibilidad jurdica como existe en Colombia con la contribucin de plusvala creada en la Ley 388 de 1997 (otrora contribucin de desarrollo municipal creada en la Ley 9 de 1989 y derogada por la Ley 388 de 1997) consistente en la alternativa de entregar al Estado un porcentaje del bien, o la retencin cafetera consistente en la entrega de caf pergamino al Fondo Nacional del Caf. Impuestos en dinero fijos y variables: "En ocasiones la ley establece directamente el monto del impuesto que debe pagar el contribuyente cuando ocurre el hecho generado, evento en el cual se hace referencia en la doctrina del impuesto fijo"... "Histricamente los impuestos fijos fueron los utilizados en los tributos de capitacin, frecuentemente aplicados en la antigedad y en el imperio romano, consistente en el pago de una suma igual por todos los asociados
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independientemente de las capacidades contributivas individuales". (Plazas Vega, 1985). El caso ms aberrante de impuesto fijo en la Colonia fue la mita que grav a cada indio sin importar ni su capacidad fsica, ni su riqueza, ni su edad. Los impuestos fijos a pesar de evidenciar su injusticia, sobreviven todava en el ambiente normativo colombiano, como ocurre con la publicacin de los contratos cuando su cuanta es indeterminada y que se hace apartndose de la capacidad contributiva del contratista, o caso similar con el impuesto de timbre con cuanta indeterminada.
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Clasificacin de los impuestos segn el importe tributario Impuestos variables ad valoren y especficos: "Se denominan ad valoren los impuestos que se determinan teniendo en cuenta un parmetro o magnitud expresado en dinero y denominado base gravable, a la cual se aplica la alcuota para obtener el importe tributario"... "Se denominan especficos los impuestos cuyo parmetro de referencia para la determinacin del importe tributario no est previsto en dinero sino en otras magnitudes directamente relacionadas con la ocurrencia del hecho generador o con la materia imponible, las cuales permiten establecer, en cada caso, la cuanta del impuesto no mediante la aplicacin de alcuotas sino a travs de la determinacin de la deuda tributaria de acuerdo con los montos e impuestos directamente contemplados con la norma. Se asemejan al impuesto fijo porque el importe tributario no se establece mediante tantos por ciento aplicados a la base gravable, sino que est predeterminado con la norma. Pero se diferencian porque la deuda tributaria no es siempre la misma, sino que vara a medida que aumentan o disminuyen las magnitudes correspondientes". (Plazas Vega, 1985). La cita es clara y en la legislacin colombiana la utilizacin del impuesto variable especfico es reiterada ya sea con base en el nmero de bienes, kilos, cabezas, metros, etc. El impuesto al degello se cobra por cabeza de ganado, menor en el caso de los municipios, y mayor en los departamentos. La ocupacin del espacio pblico establece un valor fijo sobre una base que combina metros cuadrados ocupados y tiempo ocupado.
En cambio el impuesto variable ad valoren, tiene mayor preponderancia, valga mencionar el de renta, el de industria y comercio, o el predial, todos como se recuerda, toman como base el dinero.
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Impuestos ad valoren de derrama o de alcuota: "El impuesto es de derrama, contingente o de repart. cuando para la determinacin del importe tributario a cargo de los contribuyentes se establece previamente el monto total del tributo a percibir, para posteriormente distribuirlo entre los sujetos pasivos en los trminos que establezca la ley y teniendo en cuenta bases imponibles de referencia". "Y el impuesto de alcuota cuando la determinacin del importe tributario a cargo de los contribuyentes no implica la estimacin previa del monto total a percibir y el quantum debeatur se obtiene, en cada caso, mediante la aplicacin del tanto por ciento a la base gravable de acuerdo con lo dispuesto por la ley". (Plazas Vega, 1985). El sistema de derrama es usado slo de manera marginal; en Colombia es posible apreciado con la contribucin de valorizacin (llamado contribucin, no impuesto) que grava primero con un monto global general a aquellos usuarios dentro de un rea de influencia, y luego, esa cifra global se desglosa entre cada uno de los asociados ya sea mediante sumas iguales o tomando en cuenta algn criterio que refleje su capacidad de pago. Impuestos de alcuota fija y de alcuota variable: El impuesto es de alcuota fija cuando el tanto por ciento o tipo establecido permanece fijo independiente de la cuanta de la base gravable. ste es considerado ms injusto que el de alcuota variable porque deja de lado la equidad y la progresividad tributaria. Sin embargo, en Colombia aparecen importantes impuestos que mantienen el criterio de alcuota fija como lo es el impuesto a la renta (30% sobre utilidades para todas las sociedades), que genera la tercera parte de los ingresos corrientes del presupuesto nacional. Un caso de alcuota variable es el impuesto predial unificado cuyo porcentaje vara, conforme las decisiones de las corporaciones, progresivamente con el cambio del tipo de predio.
Impuestos de alcuota variable. Regresivas, progresivas y regresivas: Se dice que un impuesto es progresivo si con el crecimiento de la base gravable crece proporcionalmente la alcuota, a mayor capacidad contributiva mayor tributacin relativa y absoluta. En Colombia el ms importante de estos tributos es el impuesto de la renta de las personas naturales que se caracteriza porque a mayor base gravable mayor alcuota; el impuesto predial concibe este mismo criterio, en la medida en que el predio avance hacia otros estratos superiores, la alcuota tambin asciende. El impuesto es regresivo cuando la alcuota aplicable disminuye si la base liquidable aumenta. Contrario a los principios generales de equidad y justicia, este impuesto es posible cuando se ata a objetivos de atraccin de actividades o de estmulo a determinados sectores. El impuesto de alcuota depresiva consiste en que el tanto por ciento es el mismo desde un determinado nivel de base gravable hacia arriba, a partir de ste si aumenta la capacidad contributiva no genera cambios en la alcuota. Por debajo de este punto de quiebre, el tanto por ciento va disminuyendo si la base gravable va decreciendo. Los grupos altos tributan tarifas altas pero iguales, mientras que en las dems la tributacin es proporcional, a reducidas bases gravables reducidas alcuotas. Alcuotas progresivas. Continua, discontinua y por escalones: La alcuota progresiva es continua cuando el tanto por ciento que tambin va creciendo se aplica sin excepciones a todas las bases gravables sin sobresaltos, muy parecido a lo que se hace con el impuesto a la renta a las personas naturales en Colombia cuya alcuota va creciendo desde cero para cero base, 0,08 para el siguiente grupo de base gravable hasta llegar a un nivel mximo con una alcuota mxima que no desestimule ni se convierta en confiscatoria con el efecto Wagner. En la modalidad de alcuota por escalones o por grados, la base gravable se va fraccionando para aplicarle una alcuota creciente e interrumpida. El impuesto predial vuelve a ser caso ejemplar de esta modalidad, cuando a menores estratos del predio su alcuota es
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menor, pero abruptamente crece con el salto de estrato del predio como bien lo establece la Ley 44 de 1990. La alcuota discrecional se da cuando el legislador entrega flexibilidad restringida para la imposicin como con el impuesto de industria y comercio que entrega la posibilidad a los concejos para que la establezcan entre el 2 y el 10 por mil, o el impuesto predial para que la establezcan entre el 1 y el 16 por mil y excepcionalmente hasta el 33 por mil.
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Emprstitos Los emprstitos son ingresos del Estado, de contrapartida directa, personal y de parcial o total equivalencia. Tiene contrapartida directa, personal y de parcial o total equivalencia porque el gasto de servicio de la deuda pblica conlleva pago de intereses y amortizacin. Lo de parcial o total equivalencia, depende desde luego, del reembolso total o parcial de lo prestado conforme condiciones convenidas entre las partes. Los emprstitos son destinados a apoyar los fines del Estado, o sea la inversin y no a sufragar los gastos de la misma deuda o gastos de funcionamiento. Esto nos conduce a canalizar el emprstito a fines distintos a amortizar deuda. Por el contrario, los emprstitos aplicados a fines productivos (sociales o financieros) deben generar rentas propias que lo hagan sostenible.
Bonos y Emisiones Son los recursos obtenidos por la Tesorera en el proceso de ejecucin presupuestal. Pueden ser operaciones de tesorera propiamente dichas, como vales, letras, pagars o bonos con vencimiento por debajo de la finalizacin del perodo fiscal, para cubrir el dficit de tesorera (se comprende como menores disponibilidades de caja frente a mayores necesidades de giros). En
realidad no constituyen nuevos recursos sino que son anticipos que se cubren posteriormente y dentro del ao cuando los fondos de tesorera tengan disponibilidad. Las operaciones de tesorera tambin pueden denominarse recursos de tesorera cuando conforman nuevos medios financieros, esta vez para cubrir el dficit presupuestal o el dficit fiscal. Los bonos por ejemplo, son entregados a cambio de intereses, por un horizonte superior al perodo fiscal. Frecuentemente este tipo de financiamiento, toma las formas de obligatoria o voluntaria dependiendo del carcter establecido por su emisor. Las emisiones por ltimo, son formas de financiamiento al dficit presupuestal, pero no al dficit de tesorera. Independientemente de los fines reguladores y fiscales, las emisiones son ingresos pblicos no reembolsables, que deben crecer ajustado al producto bruto real para controlar la inflacin, considerada por muchos como el mayor impuesto, soportada con mayor inequidad por quienes poseen rentas fijas.
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UNIDAD 2 ESTRUCTURA DE LAS FINANZAS PBLICAS
2.1. Ingresos Corrientes Son los recursos que llegan en forma regular, Es decir, disponibilidades normales y permanentes del gobierno que corresponden a las funciones y competencias del ente territorial o nacional, clasificndose en tributarios y no tributarios. INGRESOS CORRIENTES Son los recursos que llegan al municipio en forma regular. Es decir, disponibilidades normales y permanentes del Gobierno municipal, que corresponden a las funciones y competencias del ente territorial. stos se clasifican en tributarios y no tributarios.
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Ingresos Corrientes Tributarios Lo constituyen los Impuestos directos e indirectos. Impuesto que es entendido como aquel recurso que el contribuyente paga al Estado sin esperar ninguna contraprestacin directa o inmediata, debido a la facultad potestativa del Estado, a la soberana que se le ha otorgado. Los impuestos son pagos hechos generalmente en especie los cuales a su vez, tienen como caracterstica la obligatoriedad y el poder de coaccin. El impuesto puede ser en dinero o en especie, aunque esta ltima es excepcional hoy da (servicio militar), despus que otrora fuera generalizada como en los casos del diezmo o la mita inclusive. A pesar de que el Estado prevea que el pago de un impuesto sea en
dinero o en especie el mismo Estado puede convenir que la extincin de la obligacin sea posible hacerla con bienes (dar), distinto al del dinero (dar). Sin embargo, es posible la compensacin. Respecto de la compensacin, el Cdigo Civil en su Art. 1715 hace referencia a la posibilidad de saldar deudas de los entes pblicos con tributos adeudados, para lo cual se requiere de ciertas calidades:
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De manera que para que sea posible la compensacin, es necesario que no exista obstculo jurdico alguno para su realizacin.
El impuesto es una prestacin con destino al Estado, porque ste es el titular del "poder del imperio", por la soberana y el poder pblico, porque la nacin es una sola, porque su poder reside en el parlamento, como representante del pueblo. La prestacin es definitiva, obligatoria y coercitiva, porque el contribuyente no interviene directamente en la decisin de crear el tributo. El impuesto es irreversible excepto que el Estado deba resarcir al ciudadano. Como el impuesto es obligatorio, la imposicin es unilateral y su reclamacin se puede adelantar de manera forzada. El impuesto no implica una contraprestacin directa para el ciudadano. La accin del Estado llega de manera impersonal en cumplimiento de sus fines. Justamente estos fines, son los que justifican que los asociados contribuyan con impuestos. Pero sin duda cabe reiterar que los impuestos cumplen a cabalidad con el principio universal de legalidad, en el sentido de que la ley los crea, desde luego, previamente a su aplicacin, pues no puede haber irreversibilidad. En Colombia, el creador del impuesto sobre la renta concluy frente al impuesto nico que "El criterio de la propiedad, como norma nica de imposicin, vino a ser injusto, desigual y poco eficaz para el tesoro pblico. La propiedad por s sola, sin tener en cuenta los
productos de ella, no es fundamento equitativo de imposicin, pues con frecuencia se ven inmuebles de valor anlogo y de muy distinto rendimiento y pagan el mismo impuesto...". La importancia de clasificar los impuestos tributarios en directos e indirectos, adems de responder ante la imposibilidad del tributo nico, es la de responder a requerimientos singulares de cada sistema, en Colombia, por ejemplo, la ley orgnica de presupuesto exige su clasificacin. Para algunos, la clasificacin de tributarios en directos e indirectos, sirve para identificar aquellos tributos que como es lgico, afectan a los contribuyentes de manera directa y aquellos que lo hacen de manera indirecta. Directos Constituido en los municipios por el impuesto predial unificado y su sobretasa para la Corporacin Autnoma Regional, por el impuesto a los vehculos automotores, cedido por la Nacin a los departamentos. Indirectos A nivel municipal, los ingresos tributarios estn constituidos fundamentalmente por el impuesto de industria y comercio, el impuesto de avisos y tableros, el impuesto a espectculos pblicos, el impuesto degello de ganado menor, el impuesto de juegos de azar, ocupacin del espacio pblico, entre otros. Ingresos corrientes no tributarios Son aquellos ingresos recibidos en forma regular, que no son impuestos, tales, como las tasas, multas, contribuciones fiscales, rentas contractuales, las transferencias y los aportes.
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Las tasas Se pueden entender como una remuneracin o contraprestacin econmica por los servicios prestados por el ente territorial, generalmente estn relacionadas con la venta de servicios pblicos y los trmites administrativos. Las multas Son rentas pecuniarias impuestas por el ente territorial, fundadas en un ttulo jurdico, ya se traten de Gobierno, urbanismo, trnsito o de otra ndole. Transferencias y participaciones Son recursos que se perciben de otros niveles del Estado. stos pueden ser: a. La participacin en el Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios20. La participacin en el SGP corresponden a los recursos que recibe el municipio, como un porcentaje del fondo creado por el Acto Legislativo No. 01/2001, cedido a los municipios; se clasifican en:
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Participacin para propsito general: Es el porcentaje del SGP, (17%) que se puede destinar para agua potable, saneamiento bsico, agua, recreacin, cultura, aquellos denominados otros sectores y gastos de funcionamiento.
Participacin para educacin: Equivalente al 58.5% del total del SGP para ejecutar las competencias del sector en sus niveles preescolar, bsico y medio.
Participacin para salud:
Equivalente al 24.5% para garantizar los servicios de salud y el sistema general de seguridad social en salud en el mbito de su jurisdiccin. b. Cofinanciaciones: Se refieren a los recursos del nivel nacional o departamental que financian parte de la realizacin de un proyecto municipal, para el cual el ente territorial deber aportar una contrapartida, segn convenios debidamente perfeccionados. c. Las regalas: Son una contraprestacin econmica que percibe el ente territorial por concepto de explotacin de recursos naturales no renovables, en su jurisdiccin o por ser portuario, en cuyo caso es compensacin. d. Degello de ganado mayor: Porcentaje que los departamentos ceden a los municipios. Fondos Especiales Se definen como los ingresos establecidos por la ley para la prestacin de un servicio pblico especfico, as como los pertenecientes a fondos sin personera jurdica creados por el legislador. A nivel municipal o departamental existen varios fondos creados sin personera jurdica, a manera de cuenta especial. Entre ellos estn: el fondo local o distrital de salud, el fondo de reforestacin, el fondo de fomento y desarrollo del deporte. En estos fondos slo se deben registrar los recursos propios, excluyendo las rentas que se asignan del presupuesto municipal. Las Contribuciones Son recursos resultantes de la obligacin de algunas personas que se benefician por una obra o accin del Estado, como son: Contribucin especial de seguridad, Contribucin de valorizacin.
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Sobretasas Las sobretasas recaen sobre algunos de los tributos previamente establecidos y se destinan a un fin especfico. Los municipios han implementado bsicamente tres: Sobretasa a la gasolina, sobretasa para las reas metropolitanas y sobretasa IPU.
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2.2. Recursos de Capital En concordancia con el artculo 31 del Estatuto Orgnico del Presupuesto los recursos de capital son: los recursos del balance, los recursos del crdito interno y externo, con vencimiento mayor de un ao, los rendimientos financieros, las donaciones, los excedentes financieros de los establecimientos pblicos del ente territorial, de las empresas industriales y comerciales de los entes territoriales y de las sociedades de economa mixta del ente territorial con el rgimen de estas , as como las utilidades del Banco de la Repblica y la monetizacin de desembolsos de crdito externo e inversiones en moneda extranjera en el caso del presupuesto nacional.
RECURSOS DE CAPITAL Por este tipo de recursos se entienden aquellos que tienen carcter ocasional. Gmez Ricardo los define como "Recursos recibidos en forma eventual o aqullos a los que acude la autoridad estatal cuando sus ingresos corrientes son insuficientes frente a requerimientos y necesidades de gastos" (Gmez Ricardo, Jorge, 1998. Pg. 66). Acorde con el Art. 31 del Estatuto Orgnico de Presupuesto, estos recursos de capital son: Recursos del balance, recursos del crdito interno y externo, con vencimiento mayor a un ao, los rendimientos
financieros, las donaciones, los excedentes financieros de los establecimientos pblicos del ente territorial, de las empresas industriales y comerciales del ente territorial y de las sociedades de economa mixta del ente territorial con el rgimen de stas, as como las utilidades del Banco de la Repblica y la monetizacin de desembolsos de crdito externo e inversiones en moneda extranjera en el caso del presupuesto nacional.
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Recursos del Balance Los recursos del balance comprenden recursos de ejercicios fiscales anteriores, por eso, incluyen la cancelacin de reservas, excedentes financieros, venta de activos y recuperacin de cartera vencida.
Excedentes Financieros de EICE Y SEM Entre los recursos de capital se encuentran los excedentes financieros de los establecimientos pblicos, de las empresas industriales y comerciales del Estado y de las sociedades de economa mixta (sin perjuicio de la autonoma, que la Constitucin y la ley les otorga). Los excedentes de los establecimientos pblicos, y los de las empresas industriales y comerciales del ente territorial, se incluyen segn la cuanta determinada por el concejo o asamblea o por el rgano de asesora y consulta en materia de hacienda segn lo establecido en el Estatuto de Presupuesto Local. El propsito de trasladar las utilidades y excedentes del sector descentralizado al sector central es la de juzgar las funciones pblicas por sus fines, pues el nimo no es la de hacer una parte del Estado boyante a costa de otra, sino que se le complemente para llevar a cabo la satisfaccin de las necesidades de sus asociados.
Recursos del Crdito Interno o Externo Son aquellos recursos de crdito obtenidos por el municipio con entidades nacionales o extranjeras, cuyo monto debe reembolsar de acuerdo con el plazo para su pago, en las condiciones establecidas para el efecto. En el presupuesto slo se incluyen los recursos del crdito interno o externo con vencimiento mayor de un ao, porque los que tienen una vigencia inferior se consideran crditos de tesorera.
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Rendimientos Financieros Legalmente llamados "rendimientos en operaciones financieras" corresponden a los ingresos obtenidos por la colocacin de recursos financieros en el mercado de capitales o en ttulos valores (intereses, dividendos y correccin monetaria). Los rendimientos financieros originados por recursos de la participacin en los ingresos corrientes de la Nacin en el componente de inversin forzosa, se deben destinar a inversin social.
Las Donaciones El ente territorial debe incluir los recursos que a ttulo de ddiva o regalo, sin contraprestacin alguna, le sean entregados. Tal es el caso de los recursos de cooperacin nacional o internacional, no reembolsables, que deben ser incluidos obligatoriamente en el presupuesto, obviando el paso por el Congreso o corporacin. Su ejecucin se efecta de conformidad con lo estipulado en los convenios o acuerdos internacionales que los originen y estarn sometidos a la vigilancia del rgano de control fiscal competente. A este particular se refiere el Art. 33 del Estatuto Orgnico de Presupuesto: "Los recursos de asistencia o cooperacin
internacional de carcter no reembolsables, hacen parte del presupuesto de rentas del presupuesto general de la Nacin y se incorporarn al mismo como donaciones de capital mediante decreto del Gobierno, previa certificacin de su recaudo expedido por el rgano receptor. Su ejecucin se realizar de conformidad con lo estipulado en los convenios o acuerdos internacionales que los originen y estarn sometidos a la vigilancia de la Controlara General de la Repblica.
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Excedentes por Diferencial Cambiario Desde luego, los excedentes por diferencial cambiarlo, son recursos exclusivos del orden nacional, por el mayor valor en pesos cuando la tasa de cambio que ha servido en la programacin presupuestal para cuantificar los emprstitos en moneda extranjera, as como las inversiones en moneda extranjera o venta de activos fijos posedos en el exterior, frente al nuevo valor de la tasa de cambio vigente en cualquier momento de revisin.
Beneficios del Banco de la Repblica Son recursos que obtiene la Nacin de aquellas utilidades del Banco de la Repblica como entidad de derecho pblico. No obstante, cuando el Banco de la Repblica liquide dficit o prdida, se debe incluir partidas para saldarlas en el presupuesto general, conforme lo permite el Art. 46 del Dto. 111 de 1996: "En el presupuesto debern incluirse, cuando sea del caso, las asignaciones necesarias para atender el dficit o las prdidas del Banco de la Repblica. El pago podr hacerse con ttulos emitidos por el Gobierno, en condiciones de mercado, previa autorizacin de la Junta Directiva del Banco de la Repblica. (L 38/89, Art. 25; L. 179/94, Art. 19)".
2.3 Ingresos de los establecimientos Pblicos:
En el presupuesto de rentas y recursos de capital, deben figurar no solamente los ingresos del gobierno central , sino tambin el presupuesto de los establecimientos pblicos, distinguiendo en estos sus rentas propias de las transferencias y aportes que reciban del gobierno central, con el fin de evitar dobles contabilizaciones en el presupuesto. Los establecimientos pblicos de carcter nacional hacen parte integral del presupuesto general de la nacin, dndose un paso adicional al cumplimiento del principio de la universalidad presupuestal INGRESOS DE LOS ESTABLECIMIENTOS PBLICOS Los ingresos de los establecimientos pblicos es una categora del presupuesto que se formaliza con la Ley 179 de 1994, cuando dentro del presupuesto general, diferencia el presupuesto nacional del presupuesto de los establecimientos pblicos. En el primer nivel (Presupuesto General de la Nacin) diferenci entre presupuesto nacional y presupuesto de los establecimientos pblicos del orden nacional, y en el segundo nivel (fijacin de metas financieras a todo el sector pblico y distribucin de excedentes de entidades descentralizadas), modific el concepto de distribucin de utilidades por el de excedentes financieros y se incluy a las sociedades de economa mixta, que antes no se consideraban. En el presupuesto de rentas y recursos de capital se deben identificar y clasificar por separado las rentas propias y recursos de capital de los establecimientos pblicos. Se entiende por rentas propias todos los ingresos corrientes de los establecimientos pblicos, excluyendo los aportes y las transferencias y aportes al sector central. Los recursos de aportes y transferencias son partidas del presupuesto pblico a favor de sus establecimientos pblicos. Para efectos presupustales, estos recursos transferidos por el nivel central, slo se vienen contabilizando en los apartes de cada
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establecimiento pblico y no como una transferencia del nivel central para evitar la doble contabilizacin. Dentro de las rentas propias se encuentran los recursos propios, clasificados para el establecimiento pblico como ingresos tributarios e ingresos no tributarios, obedeciendo a los parmetros con que se clasifican los ingresos tributarios en el nivel central. Por su naturaleza, en los ingresos no tributarios por ejemplo, se incorporan entre otras las rentas por operaciones comerciales e ingresos por venta de bienes y servicios, que constituyen el grueso del negocio del organismo. Se entiende por recursos de capital todos los recursos del crdito interno o externo con vencimiento mayor de un ao, recursos del balance, donaciones, el diferencial cambiario y rendimientos por operaciones financieras, todos a la manera concebida para el nivel central.
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Contribuciones Parafiscales Tienen como caracterstica esencial la destinacin especfica. "El concepto de parafiscalidad es de origen francs. En general, los recursos parafiscales son aquellos ingresos del Estado que se manejan extrapresupuestalmente con el fin de agilizar su manejo y permitir cierta autonoma en su manejo a las entidades que los perciben". (Asamblea Constitucional Constituyente, Gaceta NC 79, citado por Rgimen Jurdico de la Administracin Municipal. Legis, 1996). Las contribuciones parafiscales fue una categora de ingresos introducida por la Constitucin de 1991 que all elimin la figura de rentas parafiscales en el presupuesto.
Fondos Especiales
Los fondos especiales son fuentes para satisfacer necesidades esenciales a cargo del orden nacional tal como lo expone el Art. 30, Dto. 111 de 1996 "Constituyen fondos especiales en el orden nacional, los ingresos definidos en la ley para la prestacin de un servicio pblico especfico, as como los pertenecientes a fondos sin personera jurdica creados por el legislador". 2.4 Presupuesto de Gastos Es una organizacin de los gastos que el gobierno propone ejecutar en la vigencia fiscal siguiente, en concordancia con el artculo 36 del decreto 111 de 1996. El presupuesto de gastos se compondr de los gastos de funcionamiento, del servicio de la deuda pblica y de los gastos de inversin.
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EL PRESUPUESTO DE GASTOS El proyecto del presupuesto es un estimativo de los ingresos y una autorizacin de los gastos que el Gobierno propone ejecutar en la vigencia fiscal siguiente. El presupuesto est compuesto por tres grandes partes: Presupuesto de ingresos, presupuesto de gastos, y disposiciones generales; acorde con el Art. 36 del Dto. 111 de 1996: "El presupuesto de gastos se compondr de los gastos de funcionamiento, del servicio de la deuda pblica y de los gastos de inversin. Cada uno de estos gastos se presentar clasificado en diferentes secciones que correspondern a: la rama judicial, rama legislativa, la Fiscala General de la Nacin, la Procuradura General de la Nacin, la Defensora del Pueblo, la Controlara General de la Repblica, la Registradura Nacional del Estado Civil que incluye el Consejo Nacional Electoral, una (1) por cada ministerio,
departamento administrativo y establecimientos pblicos, una (1) para la Polica Nacional y una (1) para el servicio de la deuda pblica. En el proyecto de presupuesto de inversin se indicarn los proyectos establecidos en el Plan Operativo Anual de Inversin, clasificado segn lo determine el Gobierno Nacional. En los presupuestos de gastos de funcionamiento e inversin no se podrn incluir gastos con destino al servicio de la deuda. (L. 38/89, Art. 23; L.. 179/94, Art.16). El presupuesto de gastos es la autorizacin de los gastos autorizados para la vigencia fiscal. En el presupuesto de gastos, slo se pueden incluir apropiaciones que correspondan, a:

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Crditos judicialmente reconocidos. Gastos decretados conforme a las normas preexistentes. Las destinadas a dar cumplimiento a los planes y programas de desarrollo econmico y social a las de las obras pblicas de que trata el plan de desarrollo, que fueren aprobados por el rgano colegiado.
Gastos de Funcionamiento Los gastos de funcionamiento son aquellos que sirven para financiar gastos de consumo del Estado. En este caso, son gastos recurrentes en cuanto a recursos fsicos, tcnicos o humanos, cuyo objetivo es el mantenimiento de la administracin municipal, para el desempeo de las funciones de la entidad21.
Servicios personales
Se refieren a los gastos que debe hacer la entidad como contraprestacin de los servicios que recibe, sea por una relacin laboral o a travs de contratos. Por eso incluye los sueldos del personal de nmina, los gastos de representacin, las bonificaciones, los subsidios de alimentacin, los auxilios de transporte, las primas, horas extras, indemnizaciones por vacaciones, los jornales, personal supernumerario y los honorarios, de acuerdo con las normas de personal. Se entienden por servicios personales todos los gastos destinados a la remuneracin de servidores pblicos conforme el siguiente pormenor: Los gastos de personal22 corresponden a aquellos gastos que debe hacer el Estado como contraprestacin de los servicios que recibe sea por una relacin laboral o a travs de contratos, los cuales se definen como sigue: Servicios personales asociados a la nmina Comprende la remuneracin por concepto de sueldos y dems factores salariales legalmente establecidos, de los servidores pblicos vinculados a la planta de personal, tales como: Sueldos de personal de nmina, Horas extras y das festivos, Indemnizacin por vacaciones, Prima tcnica, Otros gastos por servicios personales, Gastos de representacin, Bonificacin por servicios prestados, Subsidio de alimentacin, Auxilio de transporte, Prima de servicio, Prima de vacaciones, Prima de Navidad, Primas extraordinaria, Bonificacin especial de recreacin y Sueldos comisiones al exterior. Servicios personales indirectos Son gastos destinados a atender la contratacin de personas jurdicas y naturales para que presten servicios calificados o profesionales, cuando no puedan ser desarrollados con personal de planta. Contribuciones inherentes a la nmina al sector privado
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Corresponde a las contribuciones legales que debe hacer el rgano como empleador, que tienen como base la nmina del personal de planta, destinadas a entidades del sector privado, tales como: Cajas de Compensacin Familiar, Fondos Administradores de Cesantas y Pensiones, Empresas Promotoras de Salud Privadas, as como, las administradoras privadas de aportes que se destinan para accidentes de trabajo y enfermedad profesional. Contribuciones inherentes a la nmina del sector pblico Corresponde a las contribuciones legales que debe hacer el rgano como empleador, que tienen como base la nmina del personal de planta, destinadas a entidades del sector pblico, tales como, SENA, ICBF, ESAP, Fondo Nacional de Ahorro, Fondos Administradores de Cesantas y Pensiones, Empresas Promotoras de Salud Pblica, as como las administradoras pblicas de aportes que se destinan para accidentes de trabajo y enfermedad profesional. Tcnicos, cuotas partes pensionales. Aportes de Previsin de Social - Salud, Aportes de Previsin Social Pensiones, Aportes de Previsin Social ATEP. Gastos generales Son los gastos relacionados con la adquisicin de bienes y servicios necesarios para que el rgano cumpla con las funciones asignadas por la Constitucin y la ley; y con el pago de los impuestos y multas a que estn sometidos legalmente. Adquisicin de bienes Corresponde a la compra de bienes muebles destinados a apoyar el desarrollo de las funciones del rgano, tales como: Compra de equipo, Materiales y suministros, Gastos imprevistos, Impresos y publicaciones, Comunicaciones y transporte, Impuestos y multas, Imprevistos Ley 80 de 1993, Fondo de compensacin. Transferencias corrientes
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Son recursos que transfieren los rganos a entidades municipales, departamentales, nacionales o internacionales, pblicas o privadas, con fundamento en un mandato legal. De igual forma, involucra las apropiaciones destinadas a la previsin y seguridad social, cuando el rgano asume directamente la atencin de la misma. Corporacin autnoma regional, otras contribuciones al sector pblico.
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Gastos de Operacin Son los gastos de ciertas entidades estatales que en razn de sus objetivos mercantiles sirven para adquirir bienes destinados a la comercializacin. El Dto. 568 de 1996 define los gastos de operacin, as: "Son los incurridos para el desarrollo directo de la operacin bsica u objeto econmico o social, en cumplimiento de las normas constitucionales y legales".
Servicio de la Deuda Al igual que con la clasificacin de gastos de funcionamiento, la clasificacin del servicio de la deuda interna y externa, fue simplificada en el Decreto 111 de 1996 por "servicio de la deuda pblica", quedando su desglose a las necesidades ulteriores de control. Los gastos por concepto del servicio de la deuda pblica tanto interna como externa tienen por objeto atender el cumplimiento de las obligaciones contractuales correspondientes al pago de capital, los intereses, las comisiones, y los imprevistos originados en operaciones de crdito pblico que incluyen los gastos necesarios para la consecucin de los crditos externos, realizadas conforme a la ley. (Amortizacin deuda pblica interna, servicio de la deuda externa.
Gastos de Inversin Son aquellas erogaciones susceptibles de causar rditos o de ser de algn modo econmicamente productivas, o que tengan cuerpo de bienes de utilizacin perdurable, llamados tambin de capital por oposicin a los de funcionamiento, que se hayan destinado por lo comn a extinguirse con su empleo. Asimismo, lo constituyen aquellos gastos destinados a crear infraestructura social.
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UNIDAD 3: Presupuesto pblico Colombiano
3.1
Principios presupuestales: Son preceptos generales que sirven de orientacin para la formulacin, elaboracin, aprobacin y ejecucin de los elementos del sistema presupuestal. Nacen con la consolidacin del derecho presupuestario bajo los criterios de la escuela clsica la cual intenta responder sobre las competencias para formar el presupuesto y su razn de ser.
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3.1.1 Principios de carcter Constitucional Se enmarcan en los artculos 345 a 355 de la constitucin de Colombia, en los cuales se establece entre otros, que el presupuesto es el nico instrument autorizado para regular, los ingresos y gastos del sector pblico, que su vigencia es anual, que el gasto pblico social es prioritario, que se prohben los auxilios y donaciones a particulares, que la competencia para expedirlo es el congreso, a las asambleas departamentales o a los concejos distritales o municipales, segn el nivel que correspondan, que su control corresponde a la Contralora y que una vez concluido el ao fiscal, el gobierno nacional debe rendir al Congreso un informe de evaluacin.
PRINCIPIOS DE CARCTER CONSTITUCIONAL Estos son principios que se traducen de la interpretacin del articulado constitucional con aplicacin en las esferas nacional, departamental y municipal. Ante todo recordemos que el artculo 344 de la Carta expresa que se concede la facultad a los
organismos de planeacin departamental para participar en la elaboracin de los presupuestos municipales. El artculo 345 en su inciso 2 menciona que no se podr incorporar al presupuesto gasto alguno que no haya sido decretado por el respectivo cuerpo de eleccin popular. Este artculo impide que en el transcurso de la ejecucin del presupuesto se abran nuevos rubros dentro del presupuesto y que el nacimiento de esos rubros sean solamente a travs de adiciones presupustales que implican recursos nuevos. Puede afirmarse que ste hace parte del universalmente llamado principio de legalidad o de competencia, segn el cual le corresponde al pueblo, a travs de sus representantes la legalidad de cualquier cobro o pago que adelanten sus "mandantes". Por tal motivo es regla general que las corporaciones, congresos o parlamentos aprueben a iniciativa del ejecutivo los ingresos a percibir o los gastos a ejecutar. El artculo 350 de la Constitucin Nacional hace obligatorio incluir en todo presupuesto el componente denominado gasto pblico social que ser distribuido con base en el nmero de personas, las necesidades a satisfacer, la eficacia fiscal y administrativa del territorio, de acuerdo con la ley orgnica. El gasto pblico social es altamente prioritario y slo es suplantado, como lo plantea el mismo artculo 350, en casos de guerra exterior y de seguridad nacional. La prioridad del gasto ser: a. b. c. d. Gastos para guerra exterior. Gastos para seguridad nacional. Gasto pblico social. Otro tipo de gastos, que incluye los gastos de funcionamiento y otras inversiones.
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El artculo 361 de la Constitucin menciona que la Nacin, entes territoriales y sus entidades descentralizadas, incluirn en sus presupuestos partidas para subsidiar el pago de tarifas de servicios pblicos esenciales en favor de las personas de menores ingresos. Igualmente, el artculo 339 en su inciso 3, reza que los planes de
los entes territoriales tendrn dos partes, una estratgica y una de plan de inversiones de mediano y corto plazo. El artculo 350 en su inciso 2 dice que el presupuesto de inversin no se podr disminuir porcentual mente con relacin al ao anterior respecto del gasto total de la correspondiente ley de apropiaciones, o sea que el presupuesto de inversin debe crecer relativamente respecto del presupuesto total. Aparte de estos principios mencionados respecto de la preparacin presupuestal se tienen los siguientes frente al trmite de presupuesto y aprobacin: En lo referente al artculo 346, inciso 1, que establece la obligacin a cargo del ejecutivo de presentar el presupuesto al Congreso, asamblea o concejo. Aun cuando este artculo dice que lo presentar entre los primeros 10 primeros das de cada legislatura, cada ente territorial definir a travs de su propio Estatuto Orgnico la fecha de presentacin ante la respectiva corporacin. Artculo 346 C.P. "El Gobierno formular anualmente el Presupuesto de Rentas y ley de apropiaciones que deber corresponder al Plan Nacional de Desarrollo y lo presentar al Congreso, dentro de los primeros diez das de cada legislatura. En la ley de apropiaciones no podr incluirse partida alguna que no corresponda a un crdito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a la ley anterior, o a un presupuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder pblico, o al servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo". El Art. 346 C.P., inciso 2, evita incluir partidas que no correspondan a crditos reconocidos judicialmente, gastos decretados conforme a la ley preexistente, gastos propuestos por el Gobierno con el propsito de atender el funcionamiento de las ramas del poder, el servicio de la deuda o aquellos para la ejecucin del Plan Nacional de Desarrollo, lo que insina la iniciativa del gasto de parte del Gobierno o ejecutivo. El artculo 347 obliga a presentar simultneamente con el presupuesto el proyecto de financiacin del dficit fiscal.
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El artculo 349, inciso 2, prohbe al Congreso y corporaciones aumentar el cmputo de rentas y recursos de crdito provenientes del balance del tesoro sin concepto previo y escrito del ministro o secretario del ramo, valga decir secretario de Hacienda o tesorero, lo que sirve como una ratificacin adicional acerca de la iniciativa del ejecutivo para aprobar el presupuesto. Cuando el artculo 351, inciso 1, plantea que est prohibido a las corporaciones aumentar las partidas del presupuesto de gastos o incluir nuevas partidas sin la aprobacin del ministro o secretario respectivo. Se explica porqu el ejecutivo es quien elabora el Plan de Desarrollo y quin debe cumplir con un mandato programtico, mientras que la corporacin se queda con la funcin de control. El artculo 351 en su inciso 2 dice que la corporacin podr eliminar o reducir partidas de gastos propuestos por el Gobierno o la autoridad territorial salvo las necesarias para el pago de la deuda pblica, las obligaciones contractuales del Estado distinta de las anteriores, la atencin de los servicios ordinarios de los entes territoriales y las inversiones autorizadas en planes y programas. De manera que la posibilidad de eliminar o reducir partidas por parte del cuerpo colegiado sin contar con la anuencia del ejecutivo es posible en una pequesima parte del presupuesto, que sera aplicable finalmente como lo plantea el artculo 351, inciso 3, a inversiones o gastos producto de fondos liberados ante la cancelacin o disminucin de partidas de presupuesto o elevacin de sus rentas. El artculo 348 define alternativas frente la falta de accin del ejecutivo; si las corporaciones no expiden el presupuesto regir el presentado por el alcalde o si el ejecutivo no presenta el proyecto regir el del ao anterior. El artculo 359 de la Carta Poltica reviste importancia especial al prohibir en el orden nacional las rentas de destinacin especfica salvo las excepciones que all se disponen; es decir, las destinadas a monopolios de suerte y azar acorde con el Art. 336, inciso 4, aqullas destinadas a la atencin de los servicios de educacin y salud acordes con el inciso 1 y 2 del Art. 356 C.P. y aqullas del
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Fondo Nacional de Regalas acordes con el Art. 371 y desarrolladas en la Ley 141 de 1994, denominada como Ley de Regalas. Los principios constitucionales en materia de ejecucin se interpretan por los lados del inciso 1 del Art. 345 al prohibir efectuar erogaciones que no estn autorizadas en el presupuesto de gastos. Igualmente, prohbe recibir contribuciones o impuestos que no estn incluidos en el presupuesto de rentas (principio de legalidad), lo que implica prever la carga tributaria que va a recibir el ente territorial antes de producirse la actividad econmica. El inciso 2 del Art. 345 prohbe transferir crditos a objetos no previstos en el respectivo presupuesto. Para efectos del control poltico recordemos aqu que el Art. 354 obliga al ente territorial a presentar informes a la corporacin sobre las conclusiones del ao fiscal. Por ende, cabe recordar que los fines del Estado y de sus funcionarios se facilitan si cumplen con criterios de claridad. Algunos lo han elevado a principio, como en el caso de Abel Cruz Santos, quien afirma que el presupuesto mejor presentado es el que cuenta con una estructuracin que permita reconocer inequvocamente procedencia y fines, as como con partidas que faciliten mantener orden en la ejecucin y el control. El concepto de claridad tiene que ver colateralmente con la publicidad. Si el objeto del presupuesto debe ser el pueblo, ste deber verificarlo, para lo cual dispondr de informacin amplia, clara y comprensible. 3.2 Principios de carcter Legal El Estatuto Orgnico del presupuesto, conformado por la Ley 38 de 1989, Ley 225 de 1995, y el Decreto 111 de 1996, establece los principios legales que rigen el sistema presupuestal y que pretenden alcanzar: a. Un control efectivo sobre el volumen del gasto pblico. b. Un control del Congreso sobre el ejecutivo, en materia financiera, con el objeto de llevarlo al mximo.
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c. Una depurada representacin contable de los procesos de iongresos y gfasto pblico. Los principios presupuestales son: 1. Planificacin: Se busca integrar el plan nacional de desarrollo con el presupuesto general. 2. Anualidad: Se refiere a la iniciacin y terminacin del periodo fiscal. As mosmo establece que el ao fiscal comienza el 1 de enero y termina el 31 de diciembre de cada ao 3. Universalidad: Todo programa de presupuesto deber contemplar simultneamente los gastos de inversin y funcionamiento que las exigencias tcnicas y administrativas demanden necesarios para su ejecucin y operacin de conformidad con los procedimientos y normas legales vigentes. 4. Unidad de caja: Este principio manifiesta que todos los recursos se deben manejar con el concepto de caja en la entrada y salida de los recursos. 5. Programacin integral: Trata de la integracin de los principios de planificacin, anualidad, universalidad y unidad de caja en este principio 6. Especializacin: se con sidera como la coherencia que existe entre la apropiacin y el uso que se le de y entre la apropiacin y el objeto para el cual cada organismo fue creado. En resumen, hace alusin al gasto para saber al detalle; cuanto, en qu y quin usa el recurso. 7. Inembargabilidad: Se proclama la inembargabilidad de las rentas y recursos incorporados en el presupuesto general as como los bienes y derechos de los rganos que conforman dicho presupuesto. 8. Coherencia macroeconmica: Se traduce presupuestalmente en que los ingresos pblicos guardaran congruencia con el crecimiento econmico nacional para pretender el cumplimiento de metas gubernamentales.
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9. Homeostasis Presupuestal: Considera que el crecimiento real del presupuesto de rentas incluida la totalidad de los crditos adicionales de cualquier naturaleza debern guardar relacin con el crecimiento de la economa de tal manera que no genere desequilibrio macroeconmico.
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PRINCIPIOS DE CARCTER LEGAL El artculo 1 de la Constitucin determin que Colombia "Es un Estado social de derecho organizado en forma de repblica unitaria descentralizada con autonoma de sus entidades territoriales, democrtica, participativa y pluralista fundada en el respeto y la dignidad humana y en el trabajo y la solidaridad de las personas que lo integran y en la prevaleca del inters general". El fin esencial dado al Estado es plasmado en el artculo 2: "Servir a la comunidad, promover la prosperidad general...". El fin ltimo del Estado son sus integrantes; la planeacin, el presupuesto y el programa de Gobierno apenas son instrumentos para llevar bienestar a la comunidad. Aquellos aspirantes a la direccin del Gobierno plantean su programa de gobierno como una propuesta, traducida posteriormente en un instrumento tcnico denominado Plan de Desarrollo una vez la comunidad selecciona el ejecutivo. La Ley Orgnica de Planeacin, la Ley 152 de 1994, dispone que el plan debe contar con estrategias y acciones de mediano y corto plazo, acciones que a su vez se reflejan en un Plan Financiero para prever cmo se financia, y un Plan de Inversiones como el conjunto de servicios y obras que se le va a garantizar a la comunidad. El sistema presupuestal cobra vital importancia en el pas, por un lado por las peculiares caractersticas de tipo institucional y poltico que acompaan el proceso de descentralizacin. Por otro lado, el volumen de los recursos involucrados, pues los departamentos y municipios reciben por concepto de transferencias de la nacin aproximadamente el 47% de los ingresos corrientes nacionales, ms
los ingresos propios que stos producen, equivalentes a unos cinco mil millones de dlares de 199624. El afn por profundizar en el sistema presupuestal en consecuencia, est dado por la capacidad de incidencia no solamente sobre el manejo macro-econmico del pas sino por la capacidad de entregar bienes y servicios. Si bien el xito de la poltica social del pas y su mayor gobernabilidad depende en buena medida de la descentralizacin, se ha llegado a la conclusin de que sta no es solamente un proyecto de inversin e infraestructura. La importancia presupuestal reside en la capacidad de convertirse en un instrumento eficaz para el cumplimiento del Plan de Desarrollo. El presupuesto constituye un hito normativo por el cual cruzan buena parte de las normas que tienen que ver con los entes territoriales. Entre otras la Ley 80 de 1993, la de contabilidad con la Ley 298 de 1995, la del control fiscal con la Ley 42 de 1993, la Ley 443 de 1998 que reglamenta el sistema de administracin de personal, la Ley 100 de 1993 sobre salud, la Ley 115 de educacin, y desde luego la Ley 152 de 1994 sobre planeacin. Normas que de una u otra manera son insumes cuando se programa, aprueba o ejecuta un presupuesto. En 1989 se haba expedido la Ley 38 constituida en mxima norma de presupuesto en Colombia. Buscaba procurar adaptarse a las necesidades del presupuesto por programas atados al Plan de Desarrollo para optimizar los recursos pblicos. Esta era una norma a la cual se sujetaban todas las entidades pblicas del pas, desde ministerios, departamentos, municipios y entidades descentralizadas de todos los niveles. En el articulo 94 de dicha norma, obligaba que por analoga los municipios colombianos deban sujetarse a esa norma presupuestal, cuando la Ley 38 hablara para el Congreso en el municipio se entendiera como concejo en el nivel local o asamblea en el departamental, o cuando la Ley 38 hacia referencia acerca del Presidente de la Repblica se identificara como ejecutivo municipal cuando se interpretaba para el ente local. Adems, en cada estatuto
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cada organismo pblico tiene la oportunidad de puntualizar ste de acuerdo con las caractersticas particulares. La normatividad legal de 1989 qued cuestionada con la expedicin de la Constitucin 1991, que modifica la concepcin estatal y por ende la concepcin del manejo de las finanzas pblicas colombianas. En el Ttulo XII, Captulo II de la Constitucin de Colombia se trazaron los parmetros generales acerca de los planes de desarrollo y seguidamente en el Captulo III hizo lo mismo con el presupuesto. Desde el artculo 345 hasta el 355 expuso los aspectos generales de manejo presupuestal y justo en el artculo 352 decidi que una ley orgnica del presupuesto regular lo correspondiente a "La programacin, aprobacin, modificacin, ejecucin de los presupuestos de la Nacin, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados en cualquier nivel administrativo, y su coordinacin con el Plan Nacional de Desarrollo...". Entindase una ley orgnica como una ley especial diferente a la ley ordinaria, de hecho, sta exige que su aprobacin o modificacin sea garantizada por la mayora absoluta de los miembros del Congreso. El artculo 152 de la Constitucin Nacional establece cuales son las nicas leyes orgnicas de Colombia "...Por medio de ellas se establecern los reglamentos del Congreso y de cada una de las Cmaras, las normas sobre preparacin, aprobacin y ejecucin del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones y del Plan General de Desarrollo, y las relativas a las asignaciones de competencias normativas a las entidades territoriales". De modo que hay tres leyes especiales que rigen la accin territorial municipal, la Ley 152 de 1994 que regula la planeacin, la Ley 60 de 1993 sobre competencias y recursos y las normas que regulan el sistema presupuestal en Colombia compilados en el Decreto 111 de 1996. Con base en los anteriores parmetros generales se expide en diciembre 30 de 1994, la Ley 179 "Por la cual se introducen algunas modificaciones a la Ley 38 de 1989 Orgnica de Presupuesto", y en el articulo 54 de la misma ley se aprob un artculo nuevo para
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autorizar al Gobierno Nacional tendiente a compilar las normas, valga decir, esta ley junto con la Ley 38 de 1989 sin cambiar redaccin ni contenido de manera que constituyera el nuevo Estatuto Orgnico de Presupuesto.
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El Gobierno efecta tal compilacin el 22 de febrero de 1995 a travs del Decreto 360, conocido durante este ao, tal como lo expresaba la ley, como el Estatuto Orgnico de Presupuesto. No obstante, el Congreso propuso una nueva modificacin a la ley orgnica de presupuesto consolidada un ao despus como efectivamente se hizo con la Ley 225 del 20 de diciembre de 1995, en la que cambian algunas reglas de juego de la Ley Orgnica de Presupuesto. Esta ley, nuevamente en su artculo 24, autoriza al Gobierno para la compilacin de normas traducida definitivamente en el Decreto 111 de 1996 (enero 15) y que efectivamente compila la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995. El decreto precitado conforma el Estatuto Orgnico de Presupuesto, que es la mxima norma en cuanto al tema en Colombia despus de la Constitucin; el Gobierno a su vez, el 21 de marzo de 1986, a travs del Decreto 568 reglament las Leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995, normas orgnicas del Presupuesto General de la Nacin para definir entre otras cosas aspectos del plan financiero, vigencias futuras, preparacin del presupuesto, liquidacin y ejecucin del mismo. Las normas orgnicas mencionadas y consolidadas en el Decreto 111 de 1996 a travs de su artculo 109, dice que "Las entidades territoriales al expedir las normas orgnicas de presupuesto debern seguir las disposiciones de la ley orgnica del presupuesto adaptndolas a la organizacin, normas constitucionales y condiciones de cada entidad territorial". De modo que como se dijo, las normas presupustales son orgnicas, especiales, de jerarqua superior; las entidades territoriales, expedirn normas igualmente orgnicas, jerrquicamente superiores a un acuerdo u ordenanza ordinario(a), que debern ser aprobadas o modificadas por la mayora absoluta de los miembros de la corporacin.
El Estatuto Orgnico Territorial deba ser adoptado conforme lo dice el decreto en comento, a ms tardar el 31 de diciembre de 1996 tal como el artculo 104 lo expresa. Sin embargo, aun cuando posteriormente los entes no lo hayan adoptado no es bice para que sea expedido para darle cumplimiento al Estatuto Orgnico General25. Dentro de los aspectos sobresalientes que afectan directamente el presupuesto, condicionados por la Carta de 1991, se resaltan los siguientes:
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"Estableci la obligatoriedad de disponer de un plan general y un plan de inversiones de las entidades pblicas del orden nacional, el cual debe ser consultado por el proyecto de presupuesto que se presenta ante el Congreso para su aprobacin. Redujo el perodo de tiempo en la etapa de estudio, discusin y aprobacin del presupuesto en el Congreso; sobre el particular es indispensable aclarar que disminuy del 20 de noviembre al 20 de octubre el trmino para ser aprobado el presupuesto por el Congreso. (Art. 349). Facult al ejecutivo para incorporar dos componentes presupustaless; el bsico y el adicional; el trmite del ltimo deber continuar su curso, independiente de la aprobacin del presupuesto bsico. Prohibi reducir la participacin porcentual de los gastos de inversin dentro del total de apropiaciones de un perodo frente al inmediatamente anterior. Otorg prioridad a la ejecucin del componente denominado "gasto pblico social", y determin que para efectuarse su distribucin territorial deben considerarse aspectos como necesidades bsicas insatisfechas, eficiencia fiscal y administrativa y poblacin. Para resolver problemas relacionados con insuficiencias presupustales, autoriz al ejecutivo para presentar al Congreso nuevos ingresos o reformar los existentes para solventar las situaciones de deficiencia y dificultad.
Prohibi proporcionar auxilios a favor de personas naturales o jurdicas privadas o de derecho pblico. Derog la existencia de rentas con destinacin especfica, excepto las dirigidas a inversin social, las previstas en la Constitucin a favor de los departamentos, distritos y municipios y las que con base en leyes anteriores se venan asignando a la previsin social y a las antiguas intendencias y comisarlas. Reorient las transferencias por situado fiscal, permitiendo unas mayores posibilidades de recursos; al modificar su base de clculo de ingresos ordinarios por ingresos corrientes se mantiene el mandato de destinar recursos a la salud y educacin y en beneficio de los departamentos y distritos. Se modific el sistema de traslado de un porcentaje del recaudo del impuesto a las ventas por la participacin en los ingresos comentes de la Nacin, a favor de distritos y municipios en un 60%, de acuerdo con factores como el nmero de habitantes en situacin de pobreza o con necesidades bsicas insatisfechas, y el 40% restante en funcin de su poblacin, el progreso en la calidad de vida y la eficiencia administrativa y fiscal; as mismo, se establece el destino de una porcin de estos recursos hacia las zonas rurales. Se cre el cargo de Contador General de la Nacin, adscrito a la rama ejecutiva y con objetivos precisos para orientar el manejo de la contabilidad nacional. Se suprimi el cumplimiento del principio de equilibrio.
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Debido a las reformas introducidas por la Constitucin, fue indispensable adelantar modificaciones al Estatuto Orgnico de Presupuesto. Por esta razn, se aprob la Ley 179 de diciembre 30 de 1994. Las principales modificaciones introducidas se enuncian a continuacin:
En su cobertura, en el primer nivel (Presupuesto General de la Nacin} diferenci entre presupuesto nacional y presupuesto de los establecimientos pblicos del orden nacional, y en el segundo nivel (fijacin de metas financieras a todo el sector
pblico y distribucin de excedentes de entidades descentralizadas) modific el concepto de distribucin de utilidades por el de excedentes financieros y se incluy a las sociedades de economa mixta, que antes no se consideraban. Se incorpor una nueva categora de ingresos: contribuciones parafiscales. En relacin con los principios presupustales se adicionaron los de coherencia macroeconmica, y homeostasis; se excluy el de equilibrio, y se modificaron los de inembargabilidad y planificacin. Este principio de planificacin es fortalecido para todos los niveles. Otorg facultades a la Direccin General de Presupuesto para autorizar compromisos de crditos que afecten vigencias futuras. Incluy dentro de las rentas de capital los excedentes financieros de los establecimientos pblicos, empresas comerciales e industriales del Estado y sociedades de economa mixta del orden nacional y las ganancias del Banco de la Repblica. Permiti la constitucin de un "Fondo de Recursos del Supervit de la Nacin" con los ingresos que podran originar desequilibrios macroeconmicos (venta de hidrocarburos), que se invertiran en activos en el exterior, para evitar excesos de circulante. Reorient el gasto pblico, otorgndole al Gobierno Nacional la capacidad de clasificar el gasto de inversin. Determin que los proyectos de ley que afecten el gasto de funcionamiento deben ser iniciativa del ejecutivo. Defini el concepto de gasto pblico social y le otorg prioridad, apoyado en el mandato constitucional. Determin que no es posible disminuir su participacin porcentual dentro del gasto total en relacin con el ao anterior. Le otorg la opcin al Gobierno para emitir bonos para atender dficit o prdidas del Banco de la Repblica, con previa autorizacin de la junta directiva del banco Emisor, e incluir las asignaciones requeridas en el presupuesto nacional.
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Expres taxativamente las consideraciones que se deben tener en cuenta para la preparacin del presupuesto pblico. Dispuso las bases para la distribucin de los excedentes financieros de los establecimientos pblicos, empresas comerciales e industriales del Estado y sociedades de economa mixta. Estableci la indispensable coordinacin entre el Departamento Nacional de Planeacin y el Ministerio de Hacienda, para elaborar y hacer afustes al Plan Operativo Anual de inversiones. Reemplaz el banco de proyectos de inversin por el banco de programas y proyectos. Permiti que los gastos programados fuesen superiores a los ingresos proyectados. Se relaciona con la supresin del principio de equilibrio. Determin como fecha lmite la media noche del 20 de octubre de cada ao para la aprobacin del presupuesto nacional. Permiti la presencia de un presupuesto adicional, que pueda seguir su trmite tras la aprobacin del presupuesto bsico. Simplific las pautas que se deben cumplir en la confeccin del decreto de liquidacin del presupuesto. Reorient los mecanismos que debe cumplir el Programa Anual Mensualizado de Caja (PAC) y dispuso la organizacin de la cuenta nica nacional. Estableci la conveniencia de suprimir o aplazar gastos, al presentarse circunstancias que conduzcan a deficiencias de ingresos. Suprime progresivamente las reservas presupustales. Responsabiliz al Ministerio de Hacienda para hacer el seguimiento financiero del presupuesto general de la Nacin. No incluy en la obligacin del cumplimiento de las disposiciones del presupuesto pblico nacional a las empresas comerciales e industriales del Estado y sociedades de economa mixta dedicadas a la actividad financiera. Instituy la obligatoriedad de disponer de certificados de disponibilidad en la ejecucin de la apropiacin de gastos. Otorg autonoma en el manejo presupuestal a las diferentes entidades que estn incorporadas en el presupuesto pblico.
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Modific el concepto de supervit fiscal y utilidades de empresas pblicas por el de excedentes financieros. Estableci que las entidades territoriales al expedir sus propios estatutos orgnicos de presupuesto se deben basar en los lineamientos incorporados en la ley o Estatuto Orgnico de Presupuesto, armonizndolos a su propia organizacin administrativa. Incorpor las bases para el cumplimiento de los crditos judicialmente reconocidos, laudos arbitrales y conciliaciones. Define fundamentalmente cuatro fases del presupuesto: programacin, aprobacin, ejecucin y control". (Gmez Ricardo, Jorge. 1998. Pg. 39).
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El artculo 54 de la Ley 179 de 1994 facult al Gobierno Nacional para compilar las reformas introducidas por la Ley 179 de 1994. sta se hizo mediante mediante el Decreto 360 de 1995 y se convirti en el Estatuto Orgnico de Presupuesto. Por medio de la expedicin de los Decretos 358 y 359 de 1995, se reglament la Ley 179 de 1994, en especial en lo que se refiere a las operaciones financieras a cargo de la Direccin General del Tesoro Nacional, el primero; y al Programa Anual Mensualizado de Caja (PAC), el segundo. La Ley 80 de 1994, "Estatuto de Contratacin Administrativa", concordante con el Decreto 111 de 1996, determin que todo tipo de relacin contractual pblica o estatal requiere como acto indispensable la certificacin sobre "disponibilidad presupuestal". Es decir, para efectos de comprometer recursos estatales mediante cualquier sistema se requiere de apropiacin de recursos existentes. Su ejecucin depende de lo programado en el plan anual de caja. La Ley Orgnica del Plan de Desarrollo, Ley 152 de 1994, consagr que la segunda parte del Plan de Desarrollo debe contener un presupuesto plurianual. ste ser el soporte de los presupuestos anuales, dando cumplimiento al principio de programacin integral. Igualmente, la Ley 177 de 1995 estableci que para la determinacin de los presupuestos de las entidades de control de
los entes territoriales (contrataras y personeras municipales y distritales) no se debe exceder del presupuesto ejecutado en el ao inmediatamente anterior ms un incremento, determinado conforme a la variacin del ndice de Precios al Consumidor calculado por el DANE (concordante con el Art. 106 del Dto. 111 de 1996 y la Ley 617 de 2000, que en su Art. 10 le define topes mximos segn la categora del municipio). Con la promulgacin de la Ley 225 de diciembre de 1995, se presentaron algunas modificaciones al esquema del sistema presupuestal pblico nacional vigente hasta entonces en Colombia. Las principales modificaciones introducidas por esta ley fueron las siguientes:
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Determin que las empresas de servicios pblicos domiciliarios, donde el 90% o ms del capital sea de propiedad de la Nacin o de sus entidades descentralizadas, y las empresas industriales del Estado del orden nacional, constituidas como categora especial de entidades pblicas descentralizadas, se sujetarn al rgimen de empresas industriales y comerciales del Estado para efectos presupustales. Ratific como una nueva categora de ingresos al interior del presupuesto de rentas los fondos especiales. Estableci que se incluiran como contribuciones parafiscales dentro del presupuesto pblico nacional slo cuando stas sean administradas por un rgano que haga parte del presupuesto. Tambin las rdenme. Determin que, no obstante ser propiedad de la Nacin los excedentes financieros de los establecimientos pblicos del orden nacional y empresas comerciales e industriales del Estado, se deber capitalizar o reinvertir por lo menos el 20 % de stos en la respectiva entidad, y el Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social, CONPES, establecer la cuanta que deber hacer parte de los recursos de capital del presupuesto nacional. Autoriz al Consejo Superior de Poltica Fiscal, CONFIS, para asumir obligaciones que comprometan a obligaciones futuras,
cuyos recursos sean utilizados en actividades relacionadas con infraestructura fsica, seguridad, defensa, energa, comunicaciones, aeronutica y garanta a las concesiones. Las rentas nacionales con destinacin especfica dirigidas a inversin social, a entidades de previsin social y a las antiguas intendencias y comisaras, previstas en los numerales 2 y 3 del artculo 359 de la Cara, debern ser atendidas luego de cumplirse con la participacin de las entidades territoriales en los ingresos corrientes de la Nacin, consagrados en los artculos 356 y 357 de la Constitucin Nacional (situado fiscal y participacin de municipios y distritos). Otorg facultades al Gobierno Nacional para manejar un cupo de endeudamiento global. Determin que los recursos de asistencia o cooperacin internacional de carcter no reembolsable seran incorporados en el presupuesto nacional dentro de las rentas de capital, como donaciones. Su control estar a cargo de la Controlara General de la Repblica. El Ministerio de Hacienda deber informar sobre estas operaciones a las comisiones cuartas del Congreso. Estableci la obligacin para el Gobierno Nacional de presentar a las comisiones econmicas del Congreso un anteproyecto de presupuesto de rentas y gastos durante la primera semana del mes de abril de cada ao. Desarroll importantes aspectos relativos a los proyectos de cofinanciacin. Revivi la aplicacin de las reservas presupustales. Estableci algunas limitantes. Estableci un lmite en la incorporacin al presupuesto nacional de los excedentes financieros logrados por los establecimientos pblicos, empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economa mixta con rgimen de aqullas (no podrn incorporar una cuanta superior al 1% del presupuesto vigente). Otorg al CONFIS la facultad de suspender o limitar el programa anual de caja y reiter la capacidad de la Direccin Nacional de Presupuesto para suspender los programas de
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cofinanciacin entre la Nacin y las entidades territoriales, cuando no se suministre la informacin requerida para ejercer el seguimiento de la ejecucin presupuestal. Estableci que el presupuesto de las personeras y contraloras distritales y municipales slo deber incrementarse por lo menos en un porcentaje igual al ndice de Precios al Consumidor esperado para la respectiva vigencia fiscal. Tambin determin que estos rganos, en materia presupuestal, debern regirse por el respectivo Estatuto Orgnico del Presupuesto de la entidad territorial. Se mantuvo la autonoma presupuestal de las personeras y contraloras distritales y municipales". (Gmez Ricardo, Jorge. 1998. Pg. 46).
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El artculo 24 de la Ley 225 de 1995 facult al ejecutivo para expedir y organizar el Estatuto Orgnico del Presupuesto, con base en las diferentes normas legales vigentes en la materia. Basado en esta prerrogativa, se prepar la norma orgnica. Ello condujo a la sancin del Decreto 111 de 1996, que se constituy en el Estatuto Orgnico del Presupuesto General de la Nacin (artculo 1). En adelante el Estatuto Orgnico de Presupuesto Decreto 111 de 1996, se cita de manera indistinta con uno u otro nombre. De forma que, salvo aclaracin en contrario, por Estatuto Orgnico del Presupuesto a secas deber entenderse este decreto y no otra norma. El Decreto 111 de 1996 "Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995, que conforman el Estatuto Orgnico del Presupuesto, y que en lo pertinente expresa: Artculo 104: A ms tardar el 31 de diciembre de 1996, las entidades territoriales ajustarn las normas sobre programacin, elaboracin, aprobacin, y ejecucin de sus presupuestos a las normas previstas en la ley orgnica del presupuesto. (Ley 225 de 1995, Art. 32). Artculo 105: En desarrollo del artculo 368 de la Constitucin Poltica, los gobiernos nacional, departamental y municipal, podrn incluir apropiaciones en sus presupuestos para conceder subsidios, a las personas de menores ingresos, con el fin de pagar las cuentas
de servicios pblicos domiciliarios que cubran sus necesidades bsicas. Los subsidios en los servicios pblicos domiciliarios se otorgarn a las personas de menores ingresos, conforme a lo previsto en la Ley 142 de 1994 (Ley 179 de 1994, Art. 53, Ley 225 de 1995, Art. 26). Artculo 106: Los alcaldes y concejos distritales y municipales, al elaborar y aprobar los presupuestos, respectivamente, tendrn en cuenta que las apropiaciones para gastos de funcionamiento de las contraloras y las Personeras, no podrn ser superiores a las que fueron aprobadas en el presupuesto vigente, incrementadas en un porcentaje igual al ndice de Precios al Consumidor esperado para la respectiva vigencia fiscal. (Ley 225 de 1995, Art. 28). Artculo 107: La programacin, preparacin, elaboracin, presentacin, aprobacin, modificacin y ejecucin de las apropiaciones de las controlaras y personeras distritales y municipales se regirn por las disposiciones contenidas en las normas orgnicas del presupuesto de los distritos y municipios que se dicten de conformidad con la Ley Orgnica del Presupuesto o de sta ltima en ausencia de las primeras. (Ley 225 de 1995, Art. 29). Artculo 108: Las contraloras y personeras distritales y municipales tendrn la autonoma presupuestal sealada en la Ley Orgnica del Presupuesto. (Ley 225 de 1995, Art. 30). Artculo 109: Las entidades territoriales al expedir las normas orgnicas de presupuesto debern seguir las disposiciones de la Ley Orgnica del Presupuesto, adaptndolas a la organizacin, normas constitucionales y condiciones de cada entidad territorial Mientras se expiden estas normas, se aplicar la Ley Orgnica del Presupuesto en lo que fuere pertinente. Si el alcalde objeta por ilegal o inconstitucional el proyecto de presupuesto aprobado por el concejo, deber enviarlo al tribunal administrativo dentro de los cinco das siguientes al recibo para su sancin. El tribunal administrativo deber pronunciarse durante los veinte das hbiles siguientes. Mientras el tribunal decide regir el
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proyecto de presupuesto presentado oportunamente por el alcalde, bajo su directa responsabilidad. (Ley 38 de 1989, Art. 94, Ley 179 de 1994, Art. 52). Sin embargo, la integralidad del estatuto presupuestal conlleva a tener en cuenta algunas normas con las cuales se relaciona, tales como: Ley 60 de 1993. Por la cual se dictan normas orgnicas sobre las distribuciones, competencias y el situado fiscal. Ley 142 de 1994. Por la cual se establece el rgimen de los servicios pblicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones. Ley 136 de 1994. Por el cual se dictan normas tendientes a modernizar la organizacin y el funcionamiento de los municipios. Ley 134 de 1994. Por la cual se dictan normas sobre mecanismos de participacin ciudadana. "Artculo 105: Apropiaciones presupustales. Con el propsito de garantizar los recursos necesarios para la realizacin de los procesos de participacin ciudadana en la iniciativa popular, los referendos, las consultas populares, los plebiscitos y los cabildos abiertos, se incluirn las apropiaciones presupustales correspondientes en la ley anual de presupuesto, de acuerdo con las disponibilidades fiscales existentes". Ley 131 de 1994. Artculo 5: "Los alcaldes elegidos popularmente propondrn ante sus respectivos concejos municipales en las sesiones ordinarias siguientes a la fecha de su posesin, las modificaciones, adiciones o supresiones al Plan Econmico y Social que se encuentre vigente en esa fecha, a fin de actualizarlo e incorporarle los lineamientos generales del programa poltico de gobierno inscrito en su calidad de candidatos. De no existir plan alguno, procedern a su presentacin dentro del mismo trmino, de conformidad con el programa inscrito, sin perjuicio de lo consagrado en el inciso 3 del artculo 1 de la Ley 02 de 1991.
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Para tales efectos, los departamentos, distritos y los municipios organizarn en su presupuesto cuentas especiales independientes para salud y los fondos educativos regionales departamentales o las cuentas que correspondan en los municipios para educacin, que se manejarn con unidad de caja, sometidas a las normas del rgimen presupuestal y fiscal de la entidad territorial respectiva, bajo la administracin del gobernador o el alcalde, quienes podrn delegar en la autoridad jerrquica superior del respectivo sector de salud y educacin". Ley 141 de 1994. Por la cual se crea el Fondo Nacional de Regalas, la Comisin Nacional de Regalas, se regula el derecho del Estado a recibir regalas por la explotacin de los recursos naturales no renovables, se establecen las reglas para su liquidacin y distribucin. "Artculo 15: Utilizacin por los municipios de las participaciones establecidas en esta ley. Los recursos de regalas y compensaciones monetarias distribuidas a los municipios productores y a los municipios portuarios sern destinados en el cien por ciento (100%) a inversin en proyectos de desarrollo municipal contenidas en el Plan de Desarrollo con prioridad para aqullas dirigidas al saneamiento ambiental y para las destinadas a la construccin y ampliacin de la estructura de los servicios de salud, educacin, electricidad, agua potable, alcantarillado y dems servicios pblicos bsicos esenciales, sin perjuicio de lo establecido en el artculo 132 del Cdigo de Minas. (Decreto Ley 2655/88). Para tal efecto y mientras las entidades municipales no alcancen coberturas mnimas en los sectores sealados asignarn por lo menos el ochenta por ciento (80%) del total de sus participaciones para estos propsitos. En el presupuesto anual se separarn claramente los recursos provenientes de las regalas que se destinen para los fines anteriores". Ley 152 de 1994. Por la cual se establece la Ley Orgnica del Plan de Desarrollo. Artculo 28: "Armonizacin y sujecin de los presupuestos oficiales al plan. Con el fin de garantizar la debida coherencia y armonizacin entre la formulacin presupuestal y el
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Plan Nacional de Desarrollo, se observarn en lo pertinente las reglas previstas para el efecto por la Ley Orgnica del Presupuesto". "Artculo 40: Aprobacin del Plan de Desarrollo, el plan ser sometido a la consideracin del concejo municipal dentro de los primeros cuatro meses del respectivo perodo del alcalde para su aprobacin. El concejo deber decidir sobre el plan dentro del mes siguiente a su presentacin y si transcurre ese lapso sin adoptar decisin alguna, el alcalde podr adoptarlo mediante decreto. Para estos efectos y si a ello hubiere lugar, el alcalde convocar a sesiones extraordinarias al concejo. Toda modificacin que pretenda introducir el concejo, debe contar con la aceptacin previa y por escrito del alcalde". Ley 617 de 2000. Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgnica de Presupuesto26, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralizacin, y se dictan normas para la racionalizacin del gasto pblico nacional. La Ley 715 de 2001. Por el cual se dictan normas orgnicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artculos 151, 288, 356 y 357 de la Constitucin Poltica y se dictan otras disposiciones. El Sistema General de Participaciones fue diseado para garantizar la financiacin de las competencias asignadas en materia de educacin y salud, creando una participacin de propsito especfico para salud y otra para educacin, distribuidas territorialmente. En el caso de la financiacin de las competencias municipales se ha previsto la participacin de propsito general, con la que el municipio tiene competencias y, utilizar una porcin, donde sea necesario, para sufragar gastos de funcionamiento. Esta ley establece un porcentaje equivalente al 58.5% para educacin, 24.5% para salud, y 17% para propsito general. De este ltimo deber destinarse por lo menos el 5.5% para agua potable, quedando el restante 11.5% para el resto de competencias.
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El artculo 15 de la Ley 715 de 2001 establece para los municipios. "Destinacin. Los recursos de la participacin para educacin del Sistema General de Participaciones se destinarn a financiar la prestacin del servicio educativo atendiendo los estndares tcnicos y administrativos, en las siguientes actividades: 15.1 Pago del personal docente y administrativo de las instituciones educativas pblicas, las contribuciones inherentes a la nmina y sus prestaciones sociales. 15.2 Construccin de la infraestructura, mantenimiento, pago de servicios pblicos y funcionamiento de las instituciones educativas. 15.3 Provisin de la canasta educativa. 15.4 Las destinadas a mantener, evaluar y promover la calidad educativa". Igualmente el artculo 44 de la misma ley define las competencias de los municipios en materia de salud as: "Competencias de los municipios. Corresponde a los municipios dirigir y coordinar el sector salud y el Sistema General de Seguridad Social en Salud en el mbito de su jurisdiccin, para lo cual cumplirn las siguientes funciones, sin perjuicio de las asignadas en otras disposiciones. Los principios estn establecidos en el Art. 12 del Dto. 111 de 1996: "Los principios del sistema presupuestal son: Principio de planificacin, anualidad, Universalidad, unidad de caja, programacin integral, de especializacin coherencia macroeconmica, inembargabilidad y el de homeostasis presupuestal.
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DIPLOMADO GESTIN ADMINISTRATIVA PRIMER MDULO: INGRESOS PBLICOS, FINANZAS PBLICAS Y PRESUPUESTO PBLICO

UNIDAD 1: INGRESOS PBLICOS

UNIDAD 2 ESTRUCTURA DE LAS FINANZAS PBLICAS

Participacin para salud:

2.3 Ingresos de los establecimientos Pblicos:

UNIDAD 3: Presupuesto pblico Colombiano

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