Corrupción en Adquisiciones

APNDICE
Corrupcin en adquisiciones
Cuando una municipalidad necesita un bien o servicio tiene bsicamente dos opciones: producir o comprar dicho bien o servicio. Es decir, el municipio puede proveer estos bienes y servicios por sus propios medios o adquirirlos del sector privado. En una de las dimensiones de esta decisin es donde puede producirse la corrupcin. Si bien la mayor parte de este libro trata sobre la corrupcin que ocurre cuando el municipio provee un servicio, este apndice se concentra en situaciones en que la municipalidad ha decidido adquirirlos del sector privado, examina los tipos de corrupcin que pueden surgir y discute sobre las posibles medidas que podran tomarse para contrarrestarla. ste es el rea de corrupcin municipal donde probablemente est involucrada la mayor cantidad de dinero, porque es en las contrataciones donde est la plata -para citar a Willie Sutton cuando se le preguntaba por qu robaba bancos. La corrupcin es siempre una amenaza en el rea de las adquisiciones. Entre los tipos principales est la colusin de propuestas (que conduce a costos ms altos para la ciudad y a pagos que pueden o no ser compartidos con funcionarios corruptos), las comisiones que pagan las empresas para arreglar la competencia, y los sobornos a funcionarios que regulan la participacin del contratista ganador (permitiendo propuestas bajas con los consiguientes sobrecostos y cambios innecesarios en las especificaciones del contrato). La contratacin, en el proceso de adquisiciones, a menudo implica grandes sumas de dinero y est vinculada a personas
CORRUPCIN EN LAS CIUDADES
poderosas o ampliamente conocidas dentro y fuera del gobierno. Por tanto, este tipo de corrupcin puede ser especialmente daina para la municipalidad en trminos de distorsionar los incentivos, minar la confianza pblica y ocasionar una inequitativa distribucin del poder y la riqueza. La frmula C= M + D - R ofrece una slida base para entender la propensin que existe hacia la corrupcin durante cada fase del proceso de adquisiciones. Poco M, poca D y alta R es el ideal que permite iluminar cada paso del proceso junto con la aceptacin de que bajo algunas circunstancias el costo para lograr este ideal en trminos de retrasos, calidad, gastos administrativos y oportunidades perdidas simplemente puede ser demasiado alto. Por ejemplo, una decisin fundamental en cada adquisicin es si lo que est siendo requerido es un producto que debe ser encargado o si es ms bien un producto estndar ya disponible. Los beneficios que implicara adquirir el producto diseado a medida se equilibraran con los posibles aumentos de precio que podran estar asociados con la adquisicin del artculo estndar. Un reciente trabajo en el rea de economa y polticas pblicas sugiere que deben hacerse algunos giros en el anlisis de la eficiencia y la corrupcin en el proceso de adquisiciones. Por ejemplo, como veremos ms adelante, algunos trabajos importantes requieren ms discrecionalidad de lo debido de los funcionarios del rea de adquisiciones. En otros casos estudiados por tericos, algn nivel de colusin puede ser bueno, porque puede ayudar a que las empresas superen la tremenda incertidumbre sobre el verdadero costo de un proyecto y, por consiguiente, les evita presentar propuestas tan bajas que resultan suicidas. Una leccin cualitativa es que en el proceso de adquisiciones existen efectos negativos que son inevitables y aqu como en todas partes en la administracin pblica, luchar contra la corrupcin no es la nica meta.
PROCESO TIPO DE ADQUISICIN EN CUATRO PASOS El proceso de adquisicin comienza cuando el gobierno establece la necesidad de un bien o servicio y solicita a los proveedores realizar el trabajo o proporcionar el servicio. Este paso en que se declara la
CUADRO A1: ADQUISICIONES Y CORRUPCIN: MARCO CONCEPTUAL PARA FUNCIONARIOS GUBERNAMENTALES
PROCESO DE ADQUISICIONES TIPO
A. TIPOS DE CORRUPCIN Y SUS PROBLEMAS
B. CONDICIONES MS CONDUCENTES A LA CORRUPCIN
C. INDICADORES DE CORRUPCIN POTENCIAL
D. POLTICAS CORRECTIVAS CONVENCIONALES PARA FRENAR O PREVENIR LA CORRUPCIN
PASO 1 El gobierno establece la necesidad de un bien o servicio y la hace pblica mediante una convocatoria
A1 Sobre especificacin (demasiado detalle impide que haya oferentes). Especificaciones orientadas a dejar fuera a algunas empresas licitantes
B1 El gobierno no puede especificar adecuadamente las necesidades. Proyectos de alta tecnologa/ de tecnologa de punta. Servicios pblicos mediocres. Sistema de carrera profesional, salarios y compensaciones pobres.
C1 Especificaciones vagas o inexistentes. El equipo requerido es de una marca o tiene una funcin particular. Contratos por excepcin (derivados de emergencias). Participacin del proveedor en la elaboracin de las especificaciones.
D1 Elevar el nivel de la autoridad de adquisiciones (probablemente a una persona con talento e integridad) Usar consultores externos para que ayuden a determinar los requerimientos y para analizar las alternativas.
PASO 2 Los proveedores presentan sus propuestas para satisfacer la necesidad
A2 Colusin y manipulacin de propuestas. Propuesta encubierta. No presentacin (omisin) de propuestas. Rotacin de propuestas (adjudicaciones) Divisin del mercado (regionalmente, por ejemplo)
B2 Competencia orientada slo al precio o la calidad. Demanda gubernamental inelstica. Las propuestas e identidad de los proveedores se anuncian pblicamente. Las empresas son homogneas (tienen mayor oportunidad para comunicarse con frecuencia) El funcionario gubernamental del rea de adquisiciones tiene amplia discrecionalidad.
C2 Participacin de pocas empresas o divisin invariable del mercado. Generacin de patrones. Los precios de las propuestas son mayores a los precios del mercado. Evidencia de la intromisin de un proveedor en todas las propuestas.
D2 Promover mayor competencia. Seleccionar a los proponentes. Cambiar las recompensas y las penalidades que enfrentan los proponentes. Usar informacin para aumentar la probabilidad de descubrir y castigar la colusin. Reestructurar la relacin contratante-proponente. Cambiar las actitudes/ la cultura de la corrupcin.
PASO 3 El gobierno evala las propuestas de los proveedores y selecciona al ganador
A3 Corrupcin burocrtica Sobornos Comisiones Consideraciones polticas (prebendas) Incompatibilidad entre principal (gobierno municipal) y agente de contratacin. nfasis en el costo o la calidad Dirigido a la empresa Favoritismo Incongruencia entre los riesgos e incentivos del agente de contratacin
B3 Contratos grandes (en relacin al mercado). Ambiente de adquisicin demasiado regulado y medido solamente en trminos cuantitativos. La calidad (o costo) es el nico parmetro vlido para adjudicar el contrato.
C3 El contrato se adjudic a un proponente que no era el que present el precio ms bajo. El contrato se adjudic a un proponente que careca de antecedentes. Proveedor nico (ninguna propuesta). El contrato es llevado a una segunda ronda de presentacin de propuestas. Las especificaciones del trabajo requerido se modificaron despus de haberse emitido la convocatoria. Sobrefacturacin.
D3 Elevar el nivel de la autoridad de adquisiciones. Aumentar las penalidades. Aumentar la transparencia en la evaluacin de la propuesta y en la seleccin del proveedor (mediante justificaciones escritas, apertura pblica de propuestas, revisiones externas). Realizar operaciones Sorpresa
PASO 4 El proveedor ejecuta el contrato
A4 Corrupcin ex post, en la ejecucin de la obra (rdito excesivo) Costo reportado fraudulento (inflado) Gastos administrativos irregulares en la ejecucin de la obra (subsidio cruzado)
B4 Situacin en que se presenta un nico proveedor. El proveedor acta en diferentes mercados, tanto del sector pblico como del sector privado.
C4 Sobrecostos. Extensin de contratos con el proveedor nico. La adjudicacin es anulada. Baja calidad. Excesivas rdenes de cambio. Tiempo de ejecucin o cronograma de entrega prolongado.
D4 Rotar a los agentes de contratacin. Generar competencia peridica para los procesos de adquisiciones rutinarios. Destinar recursos adicionales para las actividades de supervisin. Usar estudios de mercado y de costos.
necesidad es tambin conocido como la fase de Requerimiento de propuestas o Licitacin pblica. En el segundo paso, los proveedores interesados presentan sus propuestas. La agencia gubernamental evala las propuestas de los proveedores, selecciona a un ganador y negocia un contrato en el paso tres. En el cuarto paso, el proveedor ejecuta el contrato. El Cuadro A1 describe estas fases identificando cada celda, desde la A1 hasta la D4. Continuemos trabajando columna por columna a travs de esta tabla que en cierto sentido es frustrante. En los prrafos que siguen, los textos que aparecen en corchetes remarcados en cursiva y negrilla (por ejemplo: [Celda C2]) se refieren a la celda correspondiente en la tabla. Nuestro objetivo es comprender los tipos de corrupcin que pueden surgir en cada paso y considerar medidas que contrarresten estas formas de corrupcin y sus costos.
TIPOS DE CORRUPCIN QUE CARACTERIZAN CADA PASO [CeldaA1] El proveedor, desde un inicio, tiene inters en influir en la elaboracin de los trminos de referencia para enfatizar sus fortalezas y ocultar sus debilidades, para de este modo evitar la competencia. La posibilidad de que esto ocurra puede darse durante los intercambios rutinarios de informacin con el gobierno antes de que los trminos de referencia sean publicados, sobre todo cuando entran en juego especificaciones altamente tcnicas que son mejor comprendidas por el contratista que por el gobierno. Puede ocurrir tambin que los funcionarios municipales brinden -ilegalmente-informacin interna, lo cual proporciona a ciertos proponentes una ventaja injusta frente a los dems. Otra posibilidad es la sobre especificacin, donde posiblemente a cambio de un soborno- el funcionario de adquisiciones excluye a proponentes en virtud de productos demasiado especializados o simplemente por la complejidad y amplitud de los requisitos. La especificacin dejar fuera (lock-out) es aquella que excluye a todos menos a un proponente. [Celda A2] Durante el paso dos, un crtel de proveedores puede colusionar o manipular propuestas para asegurar que uno de sus miembros gane el contrato. La Oficina Canadiense de polticas de Competencia distingue cuatro categoras en la manipulacin fraudulenta de propuestas:
KLITGAARD MACLEAN-ABAROA PARRIS
1. Propuesta encubierta: las empresas presentan propuestas no competitivas, generalmente demasiado altas, diseadas para asegurar que el miembro de un grupo previamente seleccionado gane el contrato. 2. Omisin de propuesta: las empresas se abstienen de presentar propuestas o se auto eliminan de la competencia para dejar el camino llano a otro proveedor que ha sido seleccionado anticipadamente. 3. Rotacin de propuestas: las empresas se turnan entre ellas la adjudicacin de propuestas y mediante pagos ilegales se aseguran que cada una reciba una parte justa del negocio en algn momento. 4. Divisin de mercado: las empresas se dividen el mercado ya sea por regiones, por la especificidad del producto u otras formas y se abstienen de competir ms all de los lmites establecidos. La colusin no implica necesariamente sobornar a un funcionario gubernamental, puede ser una forma de proceder de crtel o una actividad anticompetitiva que es ilegal pero no estrictamente hablandocorrupta. Por otro lado, las roscas que colusionan en la presentacin de propuestas a menudo tienen los recursos y a veces la fuerza para sobornar o amenazar a los funcionarios gubernamentales que los denunciaran. [Celda A3] El proceso de evaluacin, que es el tercer paso, puede dar lugar a sobornos y comisiones a cambio de una consideracin favorable de la propuesta de un competidor ya prebendas de los polticos que apoyan ofertas para favorecer a sus distritos electorales o a sus benefactores. Lo que podra llamarse malentendidos en la relacin entre el principal y el agente1 puede llevar a ineficiencia y colusin. Muchos de los indicadores pueden ser los mismos y a veces resulta difcil diferenciar al meramente ineficiente del venal; los lderes municipales deben estar atentos a ambos. [Celda A4] En este paso el acto de corrupcin puede implicar un informe de precio fraudulento (inflado), cambio de especificaciones o presentacin de gastos indebidos. Para las compaas grandes -con muchas reas y posibilidades de subsidiar unos trabajos con otrospuede resultar ms fcil actuar corruptamente en esta fase. Ntese que las posibilidades de realizar actos de corrupcin en esta fase afectan la propensin hacia este tipo de conducta durante los pasos uno y dos. Por ejemplo, los proveedores corruptos pueden rebajar la propuesta inicial para ganar el contrato siempre y cuando se puedan inflar los precios durante la ejecucin del contrato o si se los ha arreglado de antemano. Otra forma de corrupcin es reducir la calidad del trabajo respecto a las especificaciones del contrato, a cuyo efecto los inspectores o reguladores han sido sobornados para no reportar el incumplimiento.
CONDICIONES MS PROCLIVES A LA CORRUPCIN
[Celda B1] A veces las municipalidades no tienen la capacidad para especificar sus necesidades, sobre todo cuando se trata de tecnologa de punta, no es raro encontrar que los proveedores tienen mejor conocimiento y visin de las necesidades del gobierno antes que los propios servidores pblicos. Los funcionarios mediocres del rea de adquisiciones tampoco sern capaces de establecer estas necesidades con un criterio tcnico. En cualquier caso, cuando el contratista ganador est predeterminado la puerta queda abierta para la corrupcin. Deberan ser las especificaciones exactas o flexibles? No hay una respuesta rotunda, en cualquiera de los casos pueden surgir problemas. Por un lado, las especificaciones tcnicas excesivamente vagas pueden dar lugar a propuestas de competidores que son incapaces de realizar el trabajo; por otro lado, cuando las especificaciones son muy detalladas y rgidas el nmero de propuestas realistas se reduce. En el primer caso, los costos administrativos se van por las nubes en el proceso de evaluacin y quizs tambin en la posibilidad de que el producto o servicio no se obtenga segn lo requerido. En el segundo caso, la competencia se limita. Pero, en cualquier caso, las posibilidades para la corrupcin estn dadas. Cuando las especificaciones son muy estrictas limitan la discrecionalidad, pero tambin pueden dar lugar al poder monoplico. Los efectos netos en eficiencia y corrupcin variarn de un caso a otro. [Celda B2] En el paso dos, la frmula C = M + D - R ofrece un principio bsico: todo aquello que confiera ventajas monoplicas aumenta las probabilidades de corrupcin. Igualmente, la probabilidad de que se presente la corrupcin aumentar cuando la discrecionalidad oficial sea alta y la transparencia baja, como en un proceso de adquisicin basado solamente en medidas subjetivas de calidad. Como veremos, en algunos casos se Justifica un arreglo monoplico y alta discrecionalidad, pero los riesgos de ineficiencia y corrupcin no deben perderse de vista. [Celda B3] En la etapa de evaluacin, contratos de grandes sumas de dinero en relacin al tamao del mercado brindan a los actores corruptos espacio de accin para esconder esas sumas ilcitas. La discrecionalidad es obviamente un problema. Aqu hay un efecto negativo entre ofrecer a los funcionarios de adquisiciones, por un lado, discrecionalidad adicional para ejercer su criterio al evaluar con especificaciones vagas o difciles de definir y, por otro lado, restringir demasiado su discrecionalidad con reglas y regulaciones que controlen cada decisin. (Ms adelante volveremos a este efecto negativo del que depende el artculo bsico o servicio en cuestin y del ambiente de corrupcin en que el proceso de adquisicin est inmerso). [Celda B4] En situaciones en que se cuenta con un nico proveedor, adems de que la competencia se ve afectada, a la larga se desarrollan relaciones de uno a uno. Los contratos costo plus ofrecen oportunidades tentadoras a los proveedores para adornar sus
productos, agregando lujos y caractersticas por encima de la especificacin original. Adicionalmente, cuando los proveedores son grandes y operan en varias lneas comerciales diferentes, los gerentes corruptos pueden encubrir ms fcilmente el subsidio de un producto con otro y la presentacin de gastos irregulares. En general, los reguladores sern ms susceptibles a los sobornos mientras ms vagos sean los criterios y permitan los sobrecostos y mientras menos especfica sea su propia rendicin de cuentas.
INDICADORES DE ACTIVIDAD POTENCIALMENTE CORRUPTA La deteccin de operaciones corruptas en el proceso de adquisiciones es con frecuencia complicada porque corrupcin e ineficiencia son difciles de diferenciar. Ninguno de los indicadores que presentamos a continuacin es por s mismo una seal segura de que existe corrupcin en un caso particular; por tanto, son simplemente pautas que sugieren cundo se justifica una investigacin detallada. [Celda C1] En el paso de la elaboracin del pliego de especificaciones, cualquier accin que se desve del ritmo y de la prctica normales del proceso de adquisicin puede indicar que se est dando una actividad ilcita. Algunos indicadores pueden ser: especificaciones vagas o inexistentes, requerimientos de marcas o equipos especficos que deben operar en un rea estrechamente definida (especificaciones demasiado restrictivas), emergencias de ltima hora o evidencia de que los proveedores han estado inusualmente involucrados en la definicin de las necesidades de la municipalidad. [Celda C2] Varios indicadores han demostrado ser tiles para sealar actos de colusin en la etapa de presentacin de propuestas. Pueden surgir patrones inexplicables de presentacin de propuestas, por ejemplo, cuando durante mucho tiempo el nmero de oferentes de un producto en particular o en una determinada regin permanece bajo o constante, a pesar de que existen muchos competidores potenciales. Cuando la repartija de la demanda del sector pblico, entre empresas individuales o entre grupos de empresas de un nmero mayor de competidores se mantiene constante. Cuando los informes de los auditores e investigadores revelan propuestas con precios que difieren sustancialmente de los precios referenciales o de los precios reales del mercado. Cuando la letra o estilo de escritura de un competidor especfico aparece en todas las propuestas presentadas. Cualquiera de stos podra indicar la presencia de colusin en la presentacin de propuestas; cuando se presentan varios de ellos al mismo tiempo se justifica una investigacin detallada. [Celda C3] Muchos eventos pueden sealar la posibilidad de corrupcin durante la fase de seleccin del competidor en el proceso de adquisicin. Por ejemplo, cuando un contrato es adjudicado a un competidor que no present la oferta ms baja o a uno que no tiene
experiencia previa en el rea principal del contrato; cuando el contrato es adjudicado despus de una segunda ronda de presentacin de propuestas; cuando una propuesta o contrato se adjudica a un proveedor nico; cuando se hacen modificaciones al pliego de especificaciones que obligan a la reapertura de todo el proceso de adquisicin. De nuevo, ninguno de stos es una seal segura de corrupcin, sin embargo, un patrn persistente de tales eventos puede indicar que el proceso de adquisiciones no se est llevando a cabo tan eficientemente como debera. [Celda C4] En la fase de entrega de un contrato hay una cantidad de indicadores que estn relacionados con corrupcin e ineficiencia, aunque ninguno sea una condicin necesaria o suficiente. Cuando el contrato experimenta sobrecostos inesperados -por ejemplo, ms all de aquellos que se pueden explicar en trminos de inflacin o de una alteracin en las especificaciones; cuando se dan muchos o importantes cambios de rdenes de trabajo en el contrato; cuando se conceden extensiones del contrato en razn al proveedor nico; cuando una adjudicacin es anulada; cuando los productos o servicios no se ejecutan de acuerdo a lo especificado; cuando los cronogramas de trabajo o de entrega son prolongados; finalmente, cuando los costos son significativamente ms altos que las referencias nacionales o internacionales stos pueden ser tambin indicadores de actividades ilcitas.
POLITICAS PARA PREVENIR O FRENAR LA CORRUPCION
Hay muchos remedios contra la corrupcin sistemtica en el proceso de adquisiciones. Para tener xito en la lucha para prevenir la corrupcin es necesario que los lderes hagan un compromiso inequvoco de dejar atrs la mentalidad que considera que las cosas siguen como de costumbre" o que hay que seguir la corriente para sobrevivir, y que se comprometan tambin a dedicar los recursos del gobierno a la lucha contra la corrupcin. Dicho esto, los lderes deben estar siempre conscientes de los costos que conlleva cualquier medida anticorrupcin.
Antes de considerar pasos especficos, debemos mencionar dos condiciones importantes que ayudan en la batalla contra la corrupcin en el rea de adquisiciones. Primero, es fundamental un sistema de carrera de servicio civil bien delineado. Los lderes municipales deben asegurar que los funcionarios del gobierno reciban sueldos decentes, que sean promovidos en base al mrito y que sea posible realizar una carrera profesional. Segundo, los alcaldes deben trabajar estrechamente con instituciones de investigacin y con aquellas que tienen capacidad de hacer cumplir la ley, ambas fuera de la municipalidad. Pueden evitarse errores cruciales si la informacin es transmitida desde el principio de un caso sospechoso de fraude o colusin. Obviamente, las
posibilidades de tener xito en la lucha contra la corrupcin aumentan si estas instituciones son honestas y realizan un trabajo profesional. Existen otras condiciones que favorecen la lucha contra la corrupcin, como la presencia de instituciones democrticas, una prensa libre y agresiva, y normas sociales que promuevan la honestidad. Estudios estadsticos realizados en diferentes pases muestran que cuando los inversores califican el nivel de corrupcin de un pas como alto, dicho pas probablemente tendr tambin un bajo nivel en materia de derechos econmicos y polticos, un alto grado de regulacin e interferencia del estado en la economa, inestabilidad poltica y econmica, y bajo crecimiento econmico2. La mayora de estas condiciones est, por supuesto, por encima del control de las autoridades municipales, pero a pesar de ello es posible reducir el margen para la corrupcin en adquisiciones siguiendo la lgica de la frmula C =M + D - R. Por ejemplo: Promover condiciones competitivas donde es factible. Incentivar la competencia en reas donde los monopolios (excepto los monopolios naturales) podran surgir eliminando oportunidades de corrupcin. La teora operativa es que muchos proveedores vidos de actividad laboral competirn por un trabajo, que ser ganado por el proveedor ms eficiente, bajando el costo de la adquisicin y asegurando que el pblico obtendr el mayor valor (supervit). El comprador (que es el gobierno municipal) tambin puede amenazar fcilmente con tomar los servicios de otro proveedor. Tanto la teora como cierta evidencia emprica muestran que las industrias competitivas y no integradas tienden a favorecer las adquisiciones transparentes y los contratos cuidadosamente especificados3. Un mtodo para promover la competencia podra ser dividir los proyectos grandes en ms pequeos para ampliar el nmero de competidores potenciales ms all de aquellos que son grandes en volumen o que tienen exceso de capacidad. Esta tctica es especialmente til en compras de gran volumen o que tienen que ver con productos cuyos costos y calidad estn bien determinados. Como veremos ms adelante, el modelo competitivo se descompone de forma predecible. Debido a incoherencias informativas, a necesidades sumamente diferenciadas o tcnicamente sofisticadas, a incompatibilidades entre el principal y el agente, y otros (descritos en el Cuadro A1). Pero como punto de partida de cualquier esfuerzo para estimular la eficiencia y la lucha contra la corrupcin, es bueno preferir y si es posible promover la mayor competencia posible. Simplificar y especificar las reglas y regulaciones. Cuando la corrupcin se vuelve un problema, es casi automtico pensar que la solucin radica en nuevas reglas y leyes. La idea es reducir la discrecionalidad arbitraria, promover la competencia y proteger la equidad y la eficiencia a travs de la normalizacin de los
procedimientos, de manera que sean transparentes y que las desviaciones de la norma sean fciles de detectar. Esta estrategia a menudo tiene efectos contrarios. Es cierto, los costos inmediatos de emitir nuevas reglas pueden parecer pequeos, los polticos pueden creer que esta forma de ponerse duros genera beneficios polticos y que promover nuevas reglas y ms mecanismos de vigilancia es una buena forma de asegurarse en caso de que surjan ms escndalos de corrupcin. Pero la carga administrativa que esto conlleva puede ser pesada. Es ms, imponer nuevas reglas sin un anlisis cuidadoso en realidad puede restringir la competencia y dar a los funcionarios nuevos poderes monoplicos para extraer sobornos. Una regulacin puede crear o reducir oportunidades de corrupcin. La regla de oro es sta: si una regulacin crea un nuevo poder monoplico, por ejemplo un nuevo ente regulador, dando lugar a una nueva discrecionalidad en la determinacin de su competencia, oportunidad o efectos, y dificultando que los ciudadanos, proveedores y otras reas del gobierno tengan conocimiento de lo que est pasando, entonces esa regulacin tendera a aumentar la corrupcin en lugar de reducirla. Pero si una regulacin facilita la competencia a proveedores u otras reas del gobierno; si aclara las cosas y deja poco margen a los juicios subjetivos; si realza la rendicin de cuentas haciendo posibles nuevos indicadores de desempeo y malversacin, entonces la corrupcin tender a disminuir. Y -rpidamente agreguemos- la eficiencia en el funcionamiento de la municipalidad tender a mejorar. Fortalecer la transparencia y la rendicin de cuentas. Esto mediante los tres mecanismos de vigilancia: auditora, inspeccin e investigacin. Los sistemas modernos de auditora y finanzas, de auto control del sector privado, tcnicas de inspeccin y de investigacin y anlisis con el apoyo de computadoras (a lo mejor diagnsticos confidenciales) pueden lograr un importante cambio institucional mediante la asignacin precisa de responsabilidades, la deteccin temprana de patrones de conducta ilcita e introduciendo transparencia (respondabilidad). Adicionalmente, estas iniciativas impiden la corrupcin. Encontrar el equilibrio apropiado entre las reglas y regulaciones por un lado y la discrecionalidad por el otro es algo que debe considerarse en situaciones donde la corrupcin existe pero no en proporciones epidmicas. Las primeras confieren capacidad de previsin y legitimidad al sistema de adquisiciones; la ltima ofrece a los servidores pblicos honestos y con mentalidad empresarial la oportunidad de alcanzar un nivel de excelencia. Cambiar la estructura subyacente -que a menudo significa transformar la relacin entre el principal y el agente con los sistemas de incentivo basados en resultados-es el meollo de estas pautas y ser discutido ampliamente ms adelante, en la seccin destinada a las iniciativas recientes. Varios de los consejos especficos son pertinentes a cada fase del proceso de adquisiciones. El lder municipal puede utilizar las celdas
del Cuadro A1 para desarrollar un primer anlisis de polticas y soluciones. Despus de evaluar los tipos, condiciones e indicadores CUADRO A2: CUANDO EL MODELO COMPETITIVO SE DERRUMBA
El modelo competitivo postula una situacin en la que gran nmero de proveedores calificados responden a la solicitud de propuestas para satisfacer las necesidades del gobierno (o del sector privado) y una entidad seleccionadora que busca maximizar el beneficio pblico designando al proveedor que puede proporcionar los bienes y servicios al precio ms bajo posible. En el modelo econmico clsico los precios de los bienes estn fijados en funcin del Costo marginal de producirlos. Desafortunadamente, la realidad difiere sustancialmente del ideal y el modelo puramente competitivo que garantiza equidad, honestidad y eficiencia puede estropearse de diversas maneras: 1. La incertidumbre en la informacin disponible a los funcionarios de adquisiciones hace al modelo competitivo ineficaz para garantizar la eliminacin de la corrupcin en algunos casos. Muchas veces el gobierno no sabe exactamente lo que necesita, sobre todo en proyectos demasiado tcnicos en los que los beneficios de especializacin son significativos (en las reas de sistemas de informacin. por ejemplo). los procesos de adquisiciones que requieren productos altamente diferenciados con caractersticas de diseo nicas o que estn al lmite de la frontera tecnolgica, no pueden atraer a ms de unos cuantos proponentes y, en muchos casos, slo a uno o dos. las prdidas pblicas en costos de oportunidad por competir por obligacin. pueden ser grandes. Los proveedores pueden dejar de hacer ciertas inversiones opcionales especficas que haran si la experiencia pasada fuera mis aceptable como criterio de seleccin para ganar futuros contratos. Adems los proveedores no tienen ningn incentivo para compartir su conocimiento y especializacin en necesidades emergentes (Kelman presenta estos puntos elegantemente)a. los contratistas pueden tener aversin al riesgo, sobre todo cuando se trata de proyectos demasiado grandes, lo que da lugar a que inciten al gobierno a compartir los riesgos, introduciendo vulnerabilidad moral en el proceso de adquisiciones. Definir el bien pblico y traducirlo en trminos contractualmente ejecutables puede ser difcil de lograr. Adems, los funcionarios de adquisiciones, responsables de la compra de bienes a precios socialmente eficientes a veces no comparten las preferencias del pblico (aqu radica el problema principal-agente).
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Algunos analistas se han enfocado en estas y otras insuficiencias del modelo de competencia "justo y abierto" y han propuesto alternativas. Buscan maneras de capturar al servidor de beneficios a travs de relaciones de ms largo plazo, que puedan moverse ms all de las descripciones "de manual en el rea de adquisiciones y para crear incentivos que recompensen su desempeo, no slo presente sino tambin pasado. Kelman recomienda entre otras cosas que se permita mayor discrecionalidad a los funcionarios de adquisiciones y que no se excluya el desempeo pasado del proceso de seleccin del proveedor".
Notas: a. Adquisiciones y administracin pblica. b. Adquisiciones y administracin pblica.
de corrupcin potencial en la ciudad, el lder municipal puede consultar la Columna D donde se muestra un listado de polticas que podran resultar apropiadas para una consideracin detallada. [Celda D1] Para resguardarse de la corrupcin en el paso uno, el gobierno debera asegurarse de que personas de alta calidad moral prestan sus servicios en los puestos de adquisiciones. Un enfoque propone elevar la autoridad del rea de adquisiciones a un nivel
suficientemente alto en la jerarqua gerencial, de tal forma que sean funcionarios experimentados y honestos quienes controlen el proceso de adquisiciones. Pero los pernos y tuercas de las actividades cotidianas de adquisicin requerirn servidores pblicos capaces en los niveles ms bajos, liberando a los gerentes de alto nivel para que puedan ocuparse del sistema global y no de la parte tediosa de los contratos de adquisiciones. En los Estados Unidos, las reformas instituidas por el Departamento de Defensa desde mediados de 1980 incluyen educacin estricta y estndares de experiencia para todos los funcionarios que trabajan en puestos relacionados con adquisiciones. Sin embargo, en muchas municipalidades alrededor del mundo, los funcionarios del rea de adquisiciones estn mal pagados y no estn capacitados; muchas veces incluso son nombrados por razones polticas para que puedan cosechar los beneficios de las comisiones del partido poltico en el poder. Ya sea a travs de estructuras e incentivos defectuosos o mediante un plan activo elaborado por polticos municipales, los funcionarios del rea de adquisiciones que no tienen un perfil profesional y estn inadecuadamente motivados son quienes se encuentran en muchos municipios corruptos. Un segundo enfoque es contratar expertos externos al ente de adquisiciones para que ayuden a establecer el pliego de especificaciones y para eliminar las deficiencias en conocimiento tcnico que de otro modo permitiran al competidor inmoral aprovecharse de la institucin. Este enfoque podra emplear directorios especializados en adquisiciones que operen a travs de las instituciones municipales, o podra implicar la privatizacin de la administracin y evaluacin del proceso de adquisiciones. Agencias especializadas como la Swiss Societ Gnrale de Surveillance o la British Crown Agents tienen experiencia en el diseo e implementacin de operaciones de adquisiciones complicadas. Usar estas agencias externas no elimina totalmente las tentaciones colusorias, pero su alcance supranacional y el valor para la compaa matriz de mantener una reputacin de probidad significan que los incentivos internos tienden ms a crear honestidad. [Celda D2] Sobre el combate contra las propuestas en colusin se ha estudiado mucho, sin embargo, sigue siendo un problema difcil de detectar e impedir. El Cuadro 6 perfecciona esta importante celda en detalle en la tabla de adquisiciones. Los mtodos para seleccionar a los competidores incluyen preseleccionar en base al desempeo anterior4 determinar su honestidad y capacidad financiera, usar garantas externas de propuestas honestas y de desempeo leal (a travs de boletas de garanta, por ejemplo). Y en casos en que el modelo competitivo se derrumbe, seleccionar a una sola empresa y negociar duramente con ella5, Ntese en general, que mientras ms pronto -en el proceso de adquisiciones- la municipalidad d los pasos para lidiar con competidores proclives a la corrupcin, menos exigentes sern las normas de prueba requeridas para descalificar a las empresas. La controversia legal despus del hecho es costosa en tiempo y dinero debido a las exigentes normas de
investigacin y al requerimiento del peso de la prueba impuesto sobre el gobierno. Ex ante, el gobierno puede ser ms gil, pero existe siempre el efecto negativo con una posible conducta arbitraria e incluso corrupta. Cuando aumenta la discrecionalidad, es posible moverse ms rpidamente, pero tambin puede usarse ese poder ilcitamente (ver la siguiente discusin sobre la posibilidad de que el proceso de precalificacin pueda ser empleado de manera corrupta). Cambiar las recompensas y penalidades para los proponentes alterar sus clculos. Por ejemplo, los contratos basados en incentivos pueden favorecer a competidores ticos (y eficientes) ligando recompensas monetarias o contratos futuros a los costos y calidad. Fortaleciendo la severidad y certeza de las penalidades, las exclusiones, las sanciones penales y por otra parte la publicidad daarn la reputacin de la compaa que ha transgredido la ley y esto ayudar a impedir que un proponente entre en colusin.
Las estrategias de informacin aumentan la probabilidad de detectar colusin y ofrecen, junto con penalidades fortalecidas, un disuasivo poderoso. Existen cuatro enfoques especficos, que son: usar sistemas de computacin para detectar colusin mediante la identificacin de patrones en la presentacin de propuestas, aumentar el nmero de agentes entrenados para realizar trabajos encubiertos (vigilancia, estimacin de costos y estudios de mercado), conseguir informacin interna de terceras partes (de boletines industriales, de consultores y auditores, por ejemplo) y buscar informacin de los propios proponentes (empleados descontentos, proponentes perdedores y no proponentes). La redefinicin de la relacin entre el comprador y el proponente puede aumentar la competencia estimulando agresivamente, a travs de la publicidad, a nuevas empresas para que presenten sus propuestas, o mediante mecanismos de riesgo compartido. Esto puede lograrse tambin reduciendo la autoridad discrecional de la que goza el funcionario de adquisiciones, mediante reglas sobre rdenes de cambio, seguimientos de proveedor nico y de situaciones que califiquen como de emergencia, rotando a los funcionarios de adquisiciones para evitar la familiaridad que con el tiempo establecen con los contratistas, redefiniendo las necesidades de la institucin para realizar posibles compras de bienes estandarizados a precios de mercado establecidos, produciendo y proveyendo el bien pblicamente a travs de la integracin vertical y haciendo de la corruptibilidad una variable ms al establecer especificaciones de base de datos y medidas de mrito por desempeo. La nocin central es estructurar la relacin entre la municipalidad y los proveedores para reemplazar las tentaciones hacia la corrupcin con un paquete de acciones que castiguen el mal desempeo pero premien tanto al funcionario de adquisiciones como al contratista que ha creado supervit para la municipalidad.
Finalmente, la autoridad de adquisiciones puede promover cambios en las actitudes culturales sobre colusin disocindola de las prcticas y metas que se consideran aceptables, educando a los contratistas respecto al proceso de competencia de propuestas y promoviendo que los proponentes se identifiquen con el fin social o pblico del contrato. [Celda D3] El combate contra la corrupcin en el paso tres del proceso de adquisiciones puede tomar muchas formas. La autoridad de decisin puede ser elevada a un nivel alto, supuestamente para obtener los beneficios de las revisiones jerrquicas y el conocimiento propio de un funcionario de adquisiciones de alto rango, y por consiguiente tener mucho que perder comprometindose en favoritismos. Se puede impedir la reincidencia aumentando la severidad de las penalidades y la seguridad de su aplicacin a los funcionarios pblicos (y sus contrapartes del sector privado) que sean atrapados en actividades ilcitas. Una evaluacin transparente puede mejorarse de varias maneras: (1) exigiendo como requisito justificaciones escritas y revisiones de alto nivel a las adjudicaciones de contratos que no sean otorgadas a la propuesta ms baja, o en procesos de adquisiciones con caractersticas inusuales como presentacin de propuestas en una segunda ronda, contratos con proveedor nico y declaraciones de trabajo alteradas, (2) abriendo las propuestas pblicamente y (3) exigiendo como requisito una revisin externa de las decisiones del proceso de adquisiciones, ya sea como una caracterstica regular en cada proceso o en forma aleatoria. Con el propsito de disuadir, los lderes municipales podran realizar pblicamente un nmero fijo de operaciones sorpresa al azar que seran llevadas a cabo durante un tiempo determinado, por ejemplo durante un ao. A pesar de que los contratantes y contratistas son conscientes de que tal vigilancia se hace regularmente de todas maneras, realizar necesariamente un nmero pequeo de investigaciones intensivas sorpresa da al concepto relevancia temtica y visibilidad. Esto servira para que el proveedor y el funcionario de adquisiciones inmoral piensen mejor a la hora de realizar una colusin, o por lo menos para que les resulte ms costoso hacerlo sin ser descubiertos. [Celda D4] En el paso cuatro existen dos tcnicas estndar que ayudan a impedir y a reducir las oportunidades de corrupcin: rotar a los agentes y asignar recursos adicionales para investigaciones y vigilancia. Para los procesos de adquisiciones rutinarios de bienes estandarizados, los contratos pueden ser cambiados en intervalos regulares de tiempo. Los estudios de mercado y de costos son tiles cuando se extienden los contratos con un proveedor nico con cierta regularidad (quizs anualmente).
AVANCES RECIENTES EN EL PROCESO DE ADQUISICIONES
Funcionarios electos, diseadores de polticas gubernamentales y acadmicos continan preocupados en cmo hacer que el proceso de adquisiciones sea ms eficiente y menos vulnerable a la corrupcin. Por ejemplo, sigue proliferando la literatura acadmica sobre polticas respecto al problema entre principal y agente y su nfasis en contratos con caractersticas intensivas hacia los incentivos. Los ltimos adelantos abarcan todos los pasos del proceso de adquisiciones y generalmente son ms aplicables a municipios que tienen servidores pblicos talentosos, disfrutan de algunas de las ventajas de la democracia (sobre todo de un sistema legal coherente apoyado por las cortes de justicia) y han progresado en la tarea de romper la cultura de la impunidad, que es donde florece la corrupcin. En el corazn de estos adelantos est el reconocimiento de que el modelo de libre competencia ortodoxo -sin importar cun apropiado es para delinear los lmites de las circunstancias en que el proceso de adquisicin se lleva a cabo, y sin importar cun deseable es como ideal muchas veces es inadecuado en la vida real. Las incoherencias en la informacin, los adelantos imprevistos en la tecnologa, las innovaciones nicas y las caractersticas de la calidad inciertas o difciles de medir dificultan que se pueda argumentar y sostener que las propuestas competitivas, la informacin no difundida y los contratos perfectamente especificados son tanto factibles como deseables. Un ejemplo muy conocido es la llamada ruina del ganador, cuando la empresa ganadora pierde dinero porque subestima los costos y, consecuentemente, ejecuta mal su trabajo o incumple el contrato6. Bajo ciertas circunstancias, permitir a los competidores compartir informacin de propiedad exclusiva sobre costos puede conducir a ofertas socialmente ptimas, pero esto obviamente tambin facilita la colusin. De hecho, algunos economistas sostienen que, bajo ciertas circunstancias extremas, la colusin puede ser preferible a propuestas independientes7. Un segundo ejemplo se refiere al llamado problema del sobrecargo, Una vez que se ha ganado el contrato, el proveedor elabora una cantidad considerable de informacin que es de su propiedad exclusiva (lo cual significa adems una ventaja para la presentacin de futuras propuestas). Con esta informacin privada -una vez que ha ganado el contrato- el proveedor puede usar lo que es efectivamente poder de monopolio para aumentar cobros. Hacer arreglos de trabajo con dos proveedores o hacer reparto de costos puede ser una salida efectiva a esta situacin; por otro lado, puede tambin sacrificar economas de escala y especializacin. Consideremos ahora otros ejemplos donde nuevos puntos de vista han enriquecido la discusin sobre la eficiencia y la corrupcin en el proceso de adquisiciones. Un mecanismo que tiene amplia aplicacin, sobre todo en los pasos uno y tres del proceso de adquisiciones, es la llamada impugnacin. Las empresas pueden presentar objeciones
basadas en su convencimiento de que el pliego de especificaciones los excluye injustamente o que el proceso de evaluacin fue parcial o inapropiado. Esta iniciativa otorga autoridad a una comisin cuasi judicial que puede exigir la presentacin de documentacin, disciplinar a funcionarios gubernamentales y reevaluar las decisiones del proceso de adquisiciones. Las impugnaciones traen consigo retrasos potenciales y costos administrativos de procesamiento, defensa y resolucin; de este modo, pueden ser costosas para el funcionario de adquisiciones, para las empresas competidoras y para el pblico. Por otro lado, estas objeciones refuerzan los incentivos a la conducta escrupulosa del sector gubernamental y de los proveedores; ms an, el gobierno puede explotar el inters de los proponentes perdedores y competidores no colusionados que impugnan y vigilan que no haya corrupcin. Un proceso de impugnacin es una de las estipulaciones centrales del Acta de Competencia en la Contratacin que fue ratificada por el Congreso Norteamericano en 1984, que incluye adquisiciones de procesos de informacin automatizados y equipos de telecomunicaciones8. Una segunda iniciativa valiosa es motivar a los funcionarios del rea de adquisiciones con incentivos ligados a la ejecucin de contratos por desempeo. Aunque esta idea no es nueva, relacionar los sueldos al desempeo es un mecanismo que entr en desuso durante la poca en que primaba la mentalidad del privilegio. Ahora la idea est resurgiendo ya que el pblico y los gerentes del sector privado simplifican y reducen sus operaciones poniendo nfasis en la competencia, en la meritocracia y en la responsabilidad laboral, todo lo cual requiere reunir mejor y ms informacin9 El principio de intensidad del incentivo en la relacin principal-agente puede ayudar a los lderes municipales y a sus equipos de adquisiciones a motivar a los agentes de adquisiciones del gobierno y a disminuir las tentaciones que llevan a actuar de forma corrupta en todo el proceso, sobre todo en los pasos uno, tres y cuatro. El principio de intensidad del incentivo nos dice que los incentivos a los agentes deberan ser una funcin creciente de la recompensa marginal respecto a la tarea, de la exactitud con la que el desempeo puede medirse, de la conformidad del esfuerzo a los incentivos y de la tolerancia de riesgo de los agentes10. A partir de la reforma institucional -que incluye mejor informacin y participacin de los trabajadores-el salario basado en el incentivo es una herramienta potencialmente poderosa para el lder municipal11. La idea de precalificar a los competidores para los contratos en adquisiciones ha experimentado ms avances en los ltimos aos. Esta iniciativa adelanta un paso ms la idea de precalificar o preseleccionar a los competidores, formalizando y publicitando el proceso a veces mediante el uso de cuestionarios. Para descubrir posibles irregularidades, se hacen revisiones detalladas de los personeros clave de las empresas competidoras (acerca de su reputacin y afiliacin con otras compaas dentro y fuera de la industria en cuestin), de las afiliaciones de la compaa (de directorios con los que estn conectados,
por ejemplo), de sus activos y pasivos financieros y de su experiencia previa. La precalificacin fue la pieza clave de un conjunto de herramientas administrativas -utilizadas en forma combinada, pero fuera del sistema legal y de los mecanismos de cumplimiento de la ley que se utilizaron en el ataque a la corrupcin en los contratos de construccin de escuelas de la ciudad de Nueva York. Para ayudar a contener la masiva corrupcin que plagaba este proceso, la Direccin de Inspeccin General de la Comisin de Construccin de Escuelas de la Ciudad de Nueva York ahora precalifica-usando un cuestionario de cuarenta pginas-a cada empresa que espera ser considerada para la construccin de escuelas de la ciudad. Su eficacia se refleja en este comentario: Varias empresas sostienen que le temen a la sancin administrativa de ser excluidos mucho ms que a un proceso delictivo. Durante ms de cinco aos, el proceso -acompaado de otras sanciones administrativas -ha funcionado exitosamente en el afn por desmantelar la corrupcin12. La extensa actividad de adquisiciones del gobierno a todo nivel, adems de los altos costos de supervisin, no permite que se lleven adelante investigaciones detalladas de posible conducta corrupta en cada proyecto; pero los extraordinarios adelantos tcnicos en computacin actualmente hacen posible auditoras automatizadas y anlisis economtricos en escalas ya niveles que antes eran impensables. Con reglas de decisin basadas en informacin recolectada de las investigaciones sobre corrupcin, los modelos son bastante exactos en alertar sobre los casos que presentan posibles irregularidades. La colusin de propuestas en la construccin de carreteras, por ejemplo, se detecta mediante un modelo economtrico que compara los patrones de propuestas de empresas miembros de crteles con aquellos que no los son13. En la etapa de evaluacin y de seleccin del proceso de adquisiciones se aplican principalmente el mecanismo de impugnacin mencionado anteriormente, el criterio de ciclo de vida del producto o servicio, las evaluaciones independientes (basadas en conceptos convencionales), lo que podra llamarse legislacin tipo puerta giratoria (revolving door legislation) y el principio de intensidad del incentivo en la relacin principal-agente. Para eliminar a competidores que ingresan con propuestas bajas para luego inflar los costos, algunas adquisiciones pueden usar el criterio basado en el ciclo de vida total de un producto, de principio a fin. Los paneles de evaluacin -donde manda el consenso- pueden ayudar a evitar la tentacin de que los individuos sucumban a los sobornos, o hacer a los sobornos menos efectivos si es que se dieran. Los consultores externos de impecable integridad pueden conducir la revisin de propuestas y seleccionar a los ganadores, as se evita la
corruptibilidad del agente (aunque obviamente se abren canales para los mismos tipos de corrupcin en diferentes lugares). Algunas organizaciones internacionales como las ya mencionadas Swiss Socit Gnrale de Surveillance y la British Crown Agency, han manejado operaciones de adquisicin para gobiernos y compaas en todo el mundo. La llamada legislacin de puerta rotatoria hace ms difcil que los empleados gubernamentales con el tiempo se aseguren fuentes de empleo con las compaas con las que han establecido una relacin durante los procesos de adquisicin. Finalmente, la intensidad del incentivo en la relacin principal-agente puede mejorar tanto la eficiencia como reducir la propensin a la corrupcin por necesidad. Muchos enfoques nuevos prometen mejorar el proceso de adquisiciones durante la fase de entrega. En reas de alta tecnologa, como computacin, los adelantos y las mejoras en la curva de aprendizaje pueden rebajar los costos rpidamente y el gobierno puede captar algunos beneficios de estos adelantos a travs de las clusulas de renovacin. Estas clusulas deben ser elaboradas para proteger al gobierno de la obsolescencia de la tecnologa y de la explotacin de los proveedores que de otra manera extraeran rditos asociados. En efecto, estas clusulas permiten a los proveedores ofertar equipos de ltima generacin que cumplen o exceden las especificaciones de la propuesta original a precios no superiores a los de la oferta original. El empleo de dos proveedores a veces usado por el Departamento de Defensa de los Estados Unidos en los sistemas de compra de armas de alta tecnologa- est diseado para prevenir el monopolio o el rdito ex post de proveedor tcnico mediante una compra inicial de tecnologa educativa o de aprendizaje, que ms tarde puede ser transferida a un segundo proveedor en una oferta competitiva. Si se usan los contratos de proveedor nico, los estudios de mercado sobre costos y calidad as como cuentas detalladas del costo real de una empresa, pueden ayudar a establecer precios y compensacin para contratos posteriores. Las Fuerzas Area y Naval de los Estados Unidos han usado efectivamente esta tecnologa de punta en la adquisicin de motores jet para aviones de alto desempeo de dos proveedores General Electric y Pratt & Whitney. Los lderes municipales deben considerar el empleo de dos proveedores cuando el bien que se quiere adquirir es relativamente resistente a la obsolescencia, cuando los productos estn dentro de los lmites de la tecnologa conocida y cuando los contratos para adquisiciones pueden adjudicarse por varios aos14. Otra antigua idea -puesta a tono con los tiempos modernosparticularmente relevante a todos los pasos del proceso de adquisiciones es aquella que plantea contratar autoridades externas para la supervisin y las auditoras. Dicho simplemente, en muchas situaciones los auditores internos no son tan crebles ni agresivos como los externos. El uso de la supervisin externa fue una de las recomendaciones clave del comit que examin la corrupcin en el Departamento de Polica de la ciudad de Nueva York y es aplicable a
polticas de adquisiciones a nivel regional. Ya practicada a nivel nacional en algunos pases (Estados Unidos y Gran Bretaa, por ejemplo, hace mucho tiempo que vienen usando entidades independientes de investigacin y de vigilancia), la idea se basa en mantener la supervisin independiente conservando la responsabilidad en el rea15. Como se discuti anteriormente, los grupos ciudadanos y el sector privado pueden proporcionar alguna forma de supervisin externa y reconocen el beneficio de promover competencias justas y de llevar adelante actividades comerciales bajo condiciones de probidad. Transparencia Internacional es un ejemplo de esto. Los alcaldes deben considerar las muchas maneras en que los mismos proponentes podran ser inducidos a revelar prcticas corruptas y supervisarse ellos mismos. EFECTOS DE SEGUNDO ORDEN Muchas de estas medidas de prevencin de la corrupcin no slo traen consigo costos directos sino tambin efectos de segundo orden; cambios provocados por las mismas medidas o consecuencias dinmicas de actores inescrupulosos en el proceso de contratacin que buscan la manera de evitar la nueva norma de operar que ha sido impuesta. Algunos de estos efectos provocan que se abran las puertas a otras formas de corrupcin y otros simplemente hacen que el proceso de adquisicin sea ineficiente y ms costoso al pblico.
Incluso la herramienta ms directa -la promulgacin de reglas y regulaciones- puede generar corrupcin y costos. Primero, las reglas pueden crear oportunidades para otros tipos de corrupcin. Gyawali sostiene que un patrn tpico de corrupcin en los proyectos de obras pblicas de irrigacin, alcantarillado y construccin de caminos en Nepal ocurre dentro de una estructura de reglas y regulaciones a menudo tan densas que se convierten en una forma de encubrimiento ideal para extraer beneficios. La corrupcin es ejecutada mediante la observacin meticulosa de las propias reglas diseadas para prevenirla16. Segundo, los costos administrativos de la elaboracin de nuevas reglas pueden ser altos y la eficiencia de las mismas verse afectada. Adems, si se eliminan todas las decisiones -excepto las discrecionales ms triviales-de las manos de los funcionarios del rea de adquisiciones simultneamente se les restringen las oportunidades de lograr excelencia en su trabajo empleando su especializacin, su sentido comn y su conocimiento especfico de los contratos. (Este es el argumento central en la defensa de Steven Kelman para otorgar discrecionalidad en la adquisicin de sistemas de computacin en los Estados Unidos17). La promulgacin de reglas y regulaciones adicionales no debe ser, por consiguiente, la respuesta automtica a la corrupcin. Cundo son tiles las reglas y regulaciones? La frmula C = M + D - R nos
proporciona una gua. Las reglas tienden a reducir la corrupcin cuando disminuyen el poder monoplico, especifican y limitan la discrecionalidad y facilitan la rendicin de cuentas; estimulan la corrupcin cuando conceden a los funcionarios nuevos poderes monoplicos, con discrecionalidad vaga y poca transparencia. Muchas otras iniciativas anticorrupcin pueden potencialmente causar estos efectos de segundo orden. El uso de consultores externos, por ejemplo, elimina a los funcionarios pblicos de la sospecha de colusin en los contratos, pero crea oportunidades para la colusin entre el consultor y el proveedor inescrupuloso, o incluso entre el consultor y el funcionario de adquisiciones. La integracin vertical -aunque tal vez inevitable en algunos casos en los que la corrupcin abunda y es una norma cultural ampliamente aceptada- pone al gobierno en competencia con el sector privado en productos que el sector privado est en condiciones de producir. Esta es la anttesis de la competencia e implica el tpico dilema de producir o comprar que confrontan muchos funcionarios pblicos. Si el gobierno supervisa a empresas aparentemente honestas y es descubierto en esta accin, el resultado podra ser una publicidad perjudicial. Los contratos de riesgo compartido aumentan la probabilidad de riesgo moral -el contratista hace una subinversin porque parte de su riesgo, est asegurado18. La rotacin de agentes de adquisiciones mediante agencias o entre las reas funcionales tiene un costo de oportunidad, especialmente porque deja de lado los beneficios de emplear la experiencia desarrollada con el tiempo en reas de adquisiciones especializadas. Los estudios de costos para establecer los cronogramas de pagos venideros pueden estimular a los proveedores a que inflen los costos o a que usen mtodos ms caros para asegurarse mayores ingresos. Los remedios anticorrupcin ms recientes tampoco estn libres de estos problemas de segundo orden. Aqu consideramos los dos ejemplos del empleo de dos proveedores y de impugnacin de contratos, discutiendo esto ltimo con mayor profundidad. Empleo de dos proveedores Aunque el empleo de dos proveedores puede funcionar adecuadamente en algunos casos, tambin pueden surgir problemas de segundo orden. Primero, debido a que desde el principio la utilidad esperada es menor, algunas empresas -quizs incluso las ideales pueden decidir no competir, lo cual da lugar a que las propuestas con precios ms elevados ganen el contrato. Segundo, el incentivo que recibe el ganador del contrato al beneficiarse de la curva de aprendizaje para invertir en investigacin, desarrollo y capital ser reducido, porque los rditos futuros esperados sern menores. Aunque estos efectos de segundo orden tienen que ver ms con la eficiencia econmica que con la corrupcin per se, la menor competencia puede abrir la puerta a la colusin en las primeras etapas. El ganador de la
primera fase, a fin de acumular rditos quiz no disponibles en la compra de la segunda fase de produccin plena, puede ser incitado a entrar en colusin con otros competidores. De manera similar, la precalificacin de proponentes para Adquisiciones puede disuadir a muchos proveedores potenciales con disposicin a actividades colusorias. De cualquier forma, el proceso de precalificacin efectivamente desva las posibilidades de corrupcin paso atrs en el proceso de contratacin, creando otro punto de asfixia que debe ser regulado. Corno consecuencia, el lugar para la actividad corrupta puede volverse el proceso de calificacin para la inclusin en la lista de precalificacin. Como observa Heymann: ...Sobrecargar un sistema administrativo en cualquier punto requiere la opcin acerca de quin puede usarlo o en qu orden estar disponible a la gente y esto siempre crea discrecionalidad para decidir a quin se atiende y a quin se atiende primero. Este poder discrecional puede ser vendido ya sea por un inspector que tiene que aprobar un nuevo edificio o por una secretaria de recepcin que controla el acceso a un funcionario de alto rango19. El Mecanismo de la Impugnacin Otro ejemplo de la herramienta anticorrupcin comparativamente reciente que puede originar efectos de segundo orden indeseables es el mecanismo de impugnacin. En un sistema de leyes bien aceptadas y ejecutables y en un sistema legal con poderes reales, el mecanismo de impugnaci6n en teora debera reforzar la competencia y ayudar a uniformar los incentivos de los funcionarios de adquisiciones con las decisiones que optimizan el valor social agregado. Este mecanismo impide la corrupcin porque da a sus vctimas -proveedores de alta calidad que pierden sus propuestas por razones inexplicables-un medio para llevar sus quejas legtimas ante un ente cuasi judicial y de esta manera ayuda a desnudar la corrupcin. En erecto, al alentar las impugnaciones se aumenta la transparencia. Paradjicamente, las mismas impugnaciones resultan a costa del bien pblico, de manera directa, a travs de los gastos administrativos y legales de procesamiento, de defensa y de la resolucin de la impugnacin e, indirectamente, a travs de los costos de oportunidad asociados con el retraso innecesario en la ejecucin de obras prioritarias o adquisiciones. En el caso de contratos de mucho valor o cuando la preparacin de la propuesta ha sido muy costosa sobre todo de aquellos que se realizarn en un horizonte de tiempo largo- incluso los proveedores que pierden por razones legtimas y apropiadas pueden sentirse motivados a presentar impugnaciones como norma. Aun cuando la presentacin de la impugnacin no ayude al proveedor a paliar una parte de los costos de operacin de la propuesta, por lo menos lograr que los ejecutivos de su compaa sepan que la propuesta (y el trabajo de sus empleados involucrados) hubiera sido competitiva si se les adjudicaba, de no haber mediado una conducta
ilegal en el proceso de seleccin. De hecho, como Kelman seala: Cerca de un tercio de los grandes contratos recientemente adjudicados, que los encuestados discutieron en la Encuesta de Gerentes de Computadoras del gobierno, fueron impugnados20. Un funcionario importante del rea de contrataciones del Departamento de Agricultura de los Estados Unidos anota: Normalmente, cuando el proveedor que present la propuesta ms baja en precio no gana presenta una impugnacin21. Marshall y otros han definido los efectos no intencionados del proceso de impugnacin en tres categoras22 : Sobredisuasin. El gobierno, a travs del funcionario de adquisiciones, toma una decisin que no es la ptima para evitarse los costos de una impugnacin probable o preanunciada. El historial del proveedor en cuanto a presentacin de impugnaciones podra conferir legitimidad a la decisin del funcionario de adquisiciones, sea o no que existi corrupcin. Fedmail. Aunque el funcionario de adquisiciones y el mismo proceso sean irreprochables en la conduccin de una adquisicin determinada, el gobierno puede ofrecer a las compaas que presentan impugnaciones pagos en efectivo para evitarse gastos legales y retrasos en la ejecucin de las obras. Compra de la impugnacin. Las empresas que han presentado impugnaciones procedentes resuelven la disputa mediante pagos de dinero en efectivo que reciben de las empresas ganadoras. Marshall y otros sealan que este mecanismo de solucin proporciona a los oferentes colusivos un maravilloso foro legal para llevar adelante su negocio, gozan de comunicacin libre adems de dinero en efectivo o pagos en especie marginales entre aparentes competidores23. En algunos casos, puede haber poca diferencia para el gobierno entre el precio que paga por la solucin del conflicto y lo que hubiera pagado de haberse presentado una propuesta colusoria24. Los proveedores calcularn los costos y beneficios de presentar una impugnacin y probablemente actuarn racionalmente en muchos procesos de adquisicin. Si se ajusta la manera en que son asignados los costos del proceso de impugnacin (utilizando boletas de garanta y asignando los gastos de la impugnacin a los ganadores y perdedores o a las entidades de adquisiciones del gobierno, por ejemplo) se puede colocar al sistema en un punto de equilibrio en que se inyecta al proceso de adquisiciones transparencia y honestidad, al mismo tiempo que se optimizan los beneficios sociales. Claramente, combatir estos efectos no es simple. Por supuesto, otras iniciativas establecidas para impedir la corrupcin o para modificar el sistema a fin de eliminar los incentivos a la conducta corrupta (es decir, iniciativas para disminuir el monopolio, establecer incentivos
ligados a resultados deseables y aumentar la transparencia) servirn tambin para atenuar la incidencia y severidad de la corrupcin de segundo orden. No obstante, estos efectos dinmicos no son completamente evitables. Lo que los lderes municipales deben tener presente es que romper la cultura de la impunidad creada por la corrupcin sistemtica en el proceso de adquisiciones requiere una medicina fuerte. La implementacin de una estrategia de lucha contra la corrupcin implica un conjunto de medidas que, a travs de efectos de segundo orden (y de tercer orden y as sucesivamente), crear un nuevo equilibrio en el proceso de adquisiciones. Los costos ocultos de estos efectos de segundo orden pueden ser grandes. El lder municipal debe estar por lo menos al tanto de su existencia o, en su defecto, resguardarse explcitamente de ellos creando una estrategia de iniciativas anticorrupcin de acuerdo a las caractersticas particulares de la ciudad. COMENTARIOS FINALES Entonces, qu es lo que debe hacer un lder municipal interesado en prevenir la corrupcin en el proceso de adquisiciones? Las reglas que se prescriben al respecto pueden parecer contradictorias. Por ejemplo, las especificaciones tcnicas vagas pueden aumentar los gastos al promover un nmero excesivo de propuestas, pero las especificaciones tcnicas muy estrictas pueden inducir muy pocas propuestas y por lo tanto facilitar la colusin. Permitir o forzar a los proponentes a compartir informacin de carcter interno puede mejorar la eficiencia, pero si se comparte demasiada informacin el resultado puede ser colusin donde antes no exista. Los efectos de segundo orden pueden reducir la eficacia de iniciativas implementadas para frustrar la corrupcin e incluso pueden conducir a otros tipos de corrupcin. Adems, muchos de los nuevos adelantos para combatir la corrupcin -que pueden ser ms pertinentes a las ciudades del mundo desarrollado que a las ciudades de naciones emergentes-pueden parecer deseables hasta que intervienen las limitaciones del mundo real. De la misma manera, existe el problema endmico de distinguir entre procesos de adquisiciones corruptos de aquellos que son meramente ineficientes desde el punto de vista econmico. Dar en el clavo entre reglas aparentemente contradictorias puede ser difcil, sobre todo si se consideran las condiciones especficas de cada municipalidad. Claramente, ningn conjunto de soluciones se aplicar en todos los casos. De cualquier modo, los alcaldes que estn preparados para encarar el proceso de adquisiciones como parte de un ataque mayor a la corrupcin sistemtica llegan al proceso de adquisiciones despus de haber dado primero los pasos descritos en este libro, especficamente aquellos presentados en el Cuadro 17. Si aplica el
marco conceptual para el anlisis de polticas (presentado en el Cuadro 4) a la situacin especfica de la ciudad, si lleva a cabo una evaluacin de vulnerabilidad (como se sugiere en el Cuadro 11), si disea una estrategia enfocada el sistema y comienza a implementarla quizs atrapando un pez gordo o atacando primero lo que est ms a la mano el lder municipal habr desarrollado conocimientos importantes dentro de las iniciativas apropiadas para luchar contra la corrupcin en el rea de adquisiciones. Adems, el alcalde y otros lderes habrn empezado a trabajar simplificando el sistema de servicio civil -especialmente las recompensas e incentivos- para asegurar que personas calificadas y con la debida motivacin estn ocupando los puestos clave en el rea de adquisiciones. Y, como se dijo anteriormente, los lderes municipales habrn incluido en el equipo encargado de atacar la corrupcin en el rea de adquisiciones a autoridades encargadas del cumplimiento de la ley, sobre todo la polica. Efectivamente, en situaciones extremas caracterizadas por corrupcin desenfrenada, por instituciones democrticas dbiles y por un clima de negligencia, un lder municipal no podr darse el lujo de explorar la nueva idea de discrecionalidad descentralizada. Ms reglas y regulaciones tradicionales sobre adquisiciones sern requeridas para equilibrar el sistema, dado que los costos burocrticos son pequeos comparados con los costos potenciales de permitir mayor discrecionalidad. En esta situacin extrema, es crucial desarrollar un sistema justo, basado en incentivos y en una carrera de servicio civil bien definida. Si bien los recursos de personal administrativo son reducidos, merecen ser priorizados los experimentos de desarrollo de indicadores de desempeo e incentivos ligados al desempeo laboral25. El Cuadro A1 proporciona un mapa til para ayudar al alcalde a identificar un men de opciones convencionales elaborado a la medida de la situacin particular de la ciudad. Algunas de estas variables o condiciones importantes son: Tipo de producto: Es el producto que debe proveerse una pieza de hardware, un paquete de software, o un banco de datos, algo tangible que se entrega al gobierno para completar el contrato? O es el producto que debe proveerse un servicio que realiza el proveedor a nombre del gobierno o tal vez bajo su supervisin? Las caractersticas de calidad del hardware normalmente son ms fciles de evaluar que cuando se trata de un servicio. Con un producto tangible, un proceso de propuestas competitivo es ms propenso a lograr un nivel de equilibrio. Contenido tecnolgico del producto que se debe proveer: Se encuentra el producto en la frontera de la tecnologa de punta? O es un producto cotidiano, de baja tecnologa como cualquier otro producto de consumo? La incertidumbre inherente a tecnologas que exploran nuevas fronteras del conocimiento automticamente empujarn a las compaas a evitar el riesgo, especialmente en contratos que implican grandes
sumas de dinero. Los contratos que mantienen incentivos claros y evitan los problemas de riesgo moral son ms difciles de elaborar. Medicin de resultados y de xito en el proceso de adquisiciones: Puede determinarse de manera simple el xito o fracaso en el proceso de adquisiciones?, puede ser cuantificado?, o es inherentemente cualitativo y subjetivo? Mientras ms genrico y ms conocido el producto, mejor puede evaluarse el costo y la calidad esperados; adems que la influencia del incentivo establecida en el contrato ser mayor. Frecuencia de las adquisiciones: Con qu frecuencia lleva a cabo el gobierno municipal los procesos de adquisicin para esta clase de artculos? Las adquisiciones frecuentes hacen ms factible que los oferentes en colusin compartan informacin y que se turnen las propuestas adjudicadas. Nmero de proveedores potenciales: Muchos o pocos?, quizs uno? El poder monoplico es antittico a la nocin de competencia. Elasticidad de la demanda gubernamental: Hay sustitutos para este producto o es nico? Cuando la demanda es inelstica, los proveedores tienen oportunidad de imponer los precios. Sistema de carrera del servicio civil: Est bien desarrollado el sistema, con movilidad para ascender en base al mrito y con sueldos determinados por incentivos y son las compensaciones adecuadas para satisfacer las necesidades familiares? O ms bien el sistema est mal especificado, basado en la antigedad, con sueldos y compensacin marginal o debajo del nivel de subsistencia?, es la equidad horizontal de principal importancia? Un sistema de carrera profesional mal articulado, en el que se paga mal a los empleados y el desempeo tiene poca relacin con el sueldo crea tentaciones incluso a los servidores pblicos ms dedicados. Las personas ms talentosas buscarn empleos en otra parte. Las reformas en esta rea son fundamentales para prevenir la corrupcin, como se sugiri en otra parte de este libro. Esquema de gobernabilidad: Estn plenamente consolidadas las instituciones democrticas y son efectivas? O son inexistentes o estn atrofiadas? La competencia justa no puede florecer en condiciones anrquicas. La importancia del sector pblico como actor econmico: Juega el sector pblico un papel relativamente pequeo respecto a la actividad econmica de la municipalidad y la regin circundante? O ms bien, el sector pblico minimiza la actividad econmica y el empleo del sector privado? El poder de compra monoplico puede engendrar corrupci6n en ausencia de mecanismos efectivos de control.
NOTAS
Apndice
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El primer tipo de desigualdades puede ocurrir entre e l funcionario de adquisiciones y el gobierno si el primero goza de incentivos personales o se ve empujado por el sistema a tornar decisiones que no maxirnizan el bienestar pblico. Un proceso enfocado en este solo aspecto sea el costo (escogiendo la propuesta ms baja, sobre todo si las diferencias de calidad son difciles de evaluar) o la calidad (buscando los productos de mayor calidad, dejando el costo fuera de mayor consideracin - es a veces el caso de los sistemas de adquisiciones de armamento de defensa-) puede favorecer a proveedores especficos. los mismos funcionarios de adquisiciones pueden reflejar diferentes prejuicios; los funcionarios de contratacin enfocndose inherentemente en el costo y los consejeros tcnicos en la calidad. A veces, los funcionarios de adquisiciones pueden mostrar favoritismo por una empresa especfica por razones que no reflejen necesariamente sobornos o comisiones directas (por ejemplo, para abrirse la posibilidad de una fuente de trabajo futura). Finalmente, el llamado problema de apropiabilidad reconoce la desigualdad entre los riesgos que conllevan los funcionarios de adquisiciones y las recompensas que podran recibir por llevar a cabo un contrato eficiente y de mximo supervit. Esto puede no slo llevar a muy poco esfuerzo de parte del funcionario sino que puede abrir una puerta a tentaciones de corrupcin. 2 Ver. por ejemplo, Johannes Fedderke y Robert Klitgaard, "Crecimiento econmico e indicadores sociales: un anlisis exploratorio, Desarrollo Econmico y Cambio Cultural 46, N 3 (Abril de 1998) (Y dems referencias al respecto). 3 Ver John Mclaren, "Relaciones del proveedor y contexto del mercado: una teora sobre los apretones de manos", Documento principal de discusin N. 766, Centro de Crecimiento Econmico, Universidad de Yale, New Haven, Octubre de 1996. (Y dems referencias al respecto). 4 Ver Cuadro 13: Oficina Independiente de Lucha Contra la Corrupcin en la Construccin de la ciudad de Nueva York y la ltima discusin acerca del uso municipal eficaz de un proceso detallado de precalificacin del proponente, para seleccionar a proponentes potenciales en base al desempeo pasado. 5 Ver Klitgaard, Controlando la corrupcin, Captulo 7, discusin sobre contrataciones entre el ejrcito norteamericano y las empresas privadas sur coreanas. 6 La reciente experiencia del A-12 Stealth Fighrer de la Fuerza Naval de Estados Unidos -la anulacin de contrato de armas ms grande de la historia del Ministerio de Defensa de los Estados Unidos- puede haber sido por lo menos parcialmente atribuible a este fenmeno. Aunque se espera que un juez federal otorgue satisfaccin por daos y perjuicios a los contratistas, el Ministerio de Justicia ha apelado el caso. 7 Si cada uno de los proponentes sabe algo sobre los verdaderos costos y riesgos pero sabe cosas diferentes, entonces al compartir su informacin todos podrn hacer ofertas socialmente ms eficientes. El lado negativo, sin embargo, es la posibilidad de que compartir tal informacin conduzca a propuestas de tipo colusorio, que rara vez sern socialmente eficientes. El punto es que existe un efecto negativo que no es compatible con la actitud tradicional de no compartir nada en absoluto. 8 Para una discusin de este proceso, ver Robert C. Marshall, Michad J., Meurer y Jean Francois Richard, Adquisiciones en base a incentivos; supervisin mediante impugnacin, en J. Leitzd y J. Tirole (editores). Incentivos en contratos de adquisiciones, Ediciones Westview, Boulder, Colorado, 1993. Ver tambin Steven Kelman, Adquisiciones y administracin pb1ica, Ediciones AEI, Washington, D.C., 1990 (Principalmente pp. 23-24). 9 Este principio es discutido en Economa, organizacin y administracin de Paul Milgrom y John Roberts, Ediciones Prentice-Hall, Englewood Cliffs, N.J., 1992. La evidencia emprica para los salarios en funcin al desempeo, sobre todo en el sector privado, se resume en Alan S. Blinder (editor), Pagando por productividad: analizando la evidencia, Instituto Brookings, Washington, D.C.. 1990.
10
Klitgaard -en Informacin e incentivos en la reforma institucional- muestra que cuando mejora la cuantificacin del desempeo, se puede construir un paquete de compensacin que refuerce los incentivos y que adems reduzca el riesgo. Tambin subraya los lmites de la teora de incentivos ptimos una vez que se han tomado en cuenta las consideraciones dinmicas y limitaciones del mundo real. En su notable tratado terico, Jean-Jacques Laffont y Jean Tirole enfatizan en que los programas de incentivos lineales ptimos dejan de ser ptimos una vez que elementos dinmicos. de polticas econmicas, O condiciones dominantes mltiples son incorporados en la ecuacin. Ver Una teora sobre incentivos en adquisiciones y regulacin. Ediciones MIT. Cambridge. Massachusem, 1993. p. 663. 11 Robert Klitgaard, Ajuste institucional y ajustndose a las instituciones. 12 Thomas D. Thacher, JI. La Direccin de Construccin de la ciudad de Nueva York ... .
13
Robert H. Poner y Douglas J. Zona, La deteccin de colusin de propuestas en las subastas de adquisiciones. Boletn de Economa Poltica 10 l. N 3 (1993). A pesar de que el modelo us informacin ex post para mostrar que la variacin de las propuestas de crteles en contratos individuales era menor que la distribucin de propuestas de proponentes competitivos , desviaciones del modelo podran examinar combinaciones seleccionadas de empresas que se sospecha que puedan estar comprometidas en propuestas colusorias, o podran examinar rodas las combinaciones. Como los autores lo sealan. A veces es difcil distinguir entre situaciones colusorias y situaciones de equilibrio competitivo, porque ambas dependen de las reglas del proceso de adquisiciones y del ambiente econmico. 14 Riordan y Sappington demuestran tericamente que debera preferirse un proveedor nico a una segunda fuente de provisin ex ante dentro de una gama amplia de condiciones. Sus simulaciones muestran que un proveedor nico es preferible mientras: (a) ms rpida la obsolescencia del producto (por ejemplo, un sistema de armamento); (b) ms largo sea el rezago que se espera en su desarrollo; (c) menos se descuenten al presente los altos beneficios futuros y (d) mayor sea la probabilidad de sobre precios. Ver Michael H. Riordan y David E. M. Sappington, Segunda fuente de provisin, Boletn de Economa RAND 20, N 1, (Primavera de 1989), p. 42. Para mayor discusin al respecto, ver Michael H. Itiordan, Incentivos para reducir costos en adquisiciones de defensa, en J. Leitzel y J . Tirole (editores), Incentivos en contratos de adquisiciones, Ediciones Westview, Boulder, Colorado. 1993. 15 Mollen et al., Informe de la comisin... (fn. 10 supra). 16 Gyawali, Deshonestidad Estructural: la Cultura de la Corrupcin en las Obras Pblicas. 17 Kelman, Adquisiciones y administracin pblica. 18 Generalmente, diferentes formas de contratos en adquisiciones crean sus propios problemas de segundo orden. Los contratos con costos fijos ponen todo el riesgo en el contratista. lo cual afecta negativamente los precios de la propuesta; en el otro extremo, los contratos en base a costo ms utilidad generan incentivos para inflar los costos. Los contratos de riesgo compartido vienen en muchas formas (los contratos con incentivos a precio fijo. por ejemplo, hacen que el contratante y contratista compartan costos a partir de cierto nivel, y slo hasta un cierto nivel y tienen efectos intermedios como por ejemplo el rie.sgo moral. Sin embargo. existe un monto econmicamente ptimo de riesgo inherente a cualquier contrato. 19 Heymann, Lidiando con la corrupcin, 1995, p. 6. 20 Kelman, Adquisiciones y administracin pblica. p. 22. 21 Kelman, Adquisiciones y administracin pblica. p. 121. 22 Marshall et al., Adquisiciones en base a incentivos; supervisin mediante impugnacin . 23 Marshall et al., Adquisiciones en base a incentivos; supervisin mediante impugnacin . p. 51. 24 Kelman en Adquisiciones y administracin pblica cita una negociacin fuera de corte la que el perdedor de la competencia inicial fue escogido como el proponente ganador ofreciendo exactamente la solucin y el hardware que el ganador de la competencia inicial haba propuesto. Subsecuentemente, la institucin gubernamental termin pagando precios mucho ms altos por aquellos equipos que hubieran obtenido con el contrato inicial, aunque el precio total a valor presente del contrato no cambi. (Ver Estudio de caso 3, pp. 132-42).
Como consecuencia, Marshall et al. Sostienen que deben prohibirse todos los tipos de negociaciones entre empresas porque estas negociaciones entre empresas producen resultados que son exactamente equivalentes a aquellos que se lograran a travs de colusin explcita entre ellas . Robert C. Marshall, Michael J. Meurer y Jean-Francois Richard, Conteniendo los problemas institucionales en el proceso de adquisiciones a travs del control de la impugnacin , Boletn de Economa RAND 25 N 2, (Verano de 1994), p. 298.
25
. Robert Klitgaard, Sanando instituciones enfermas, en Silvio Borner y Martn Paldman (editores), La dimensin poltica del crecimiento econmico. Ediciones Macmillan, Londres, 1997.
Este libro de termin de imprimir en Imprenta Landvar Santa Cruz (Bolivia) en el mes de octubre de 2001

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APNDICE

CORRUPCIN EN LAS CIUDADES

CUADRO A1: ADQUISICIONES Y CORRUPCIN: MARCO CONCEPTUAL PARA FUNCIONARIOS GUBERNAMENTALES

PROCESO DE ADQUISICIONES TIPO

A. TIPOS DE CORRUPCIN Y SUS PROBLEMAS

B. CONDICIONES MS CONDUCENTES A LA CORRUPCIN

C. INDICADORES DE CORRUPCIN POTENCIAL

D. POLTICAS CORRECTIVAS CONVENCIONALES PARA FRENAR O PREVENIR LA CORRUPCIN

PASO 2 Los proveedores presentan sus propuestas para satisfacer la necesidad

PASO 3 El gobierno evala las propuestas de los proveedores y selecciona al ganador

PASO 4 El proveedor ejecuta el contrato

CORRUPCIN EN LAS CIUDADES

KLITGAARD MACLEAN-ABAROA PARRIS

CONDICIONES MS PROCLIVES A LA CORRUPCIN

CORRUPCIN EN LAS CIUDADES

KLITGAARD MACLEAN-ABAROA PARRIS

CORRUPCIN EN LAS CIUDADES

POLITICAS PARA PREVENIR O FRENAR LA CORRUPCION

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CORRUPCIN EN LAS CIUDADES

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CORRUPCIN EN LAS CIUDADES

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CORRUPCIN EN LAS CIUDADES

AVANCES RECIENTES EN EL PROCESO DE ADQUISICIONES

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