As finanas e o Estado Os bancos nasceram como financiadores de grandes projetos e s mais tarde foram criados instituies bancrias voltadas

"classe mdia". Com a expanso da produo industrial na Amrica do Norte, a partir de 1870, surgiram as multinacionais e as grandes organizaes empresariais nacionais e internacionais. O sistema financeiro foi obrigado a modernizar-se e acompanhar tal evoluo a nvel mundial. Surgiram, as bolsas de valores e todo o mercado acionrio, alm de grandes processos de fuses e incorporaes mercantis. Nesse contexto, diferenciaram-se os bancos varejistas dos bancos atacadistas. Em algumas naes, o fomento industrial veio atravs do investimento direto em aes, em outras atravs da intermediao de grades bancos de investimento, e em outros casos, como o Brasil, o desenvolvimento teve que ser impulsionado por bancos estatais. Com o crescimento do trabalho assalariado e a criao do sistema previdncirio acabou-se por gerar grandes "estoques" de poupana forada. Os recursos tendem a ser administrados de forma centralizada devido ao ganho de escala das instituies, principalmente quanto ao custo de avaliao de riscos. Na economia inglesa surgiu a "primeira" revoluo industrial graas, principalmente, ao avanado estgio da economia de mercado naquele pas. Com o crescimento do mercado financeiro o Banco da Inglaterra foi destacando-se cada vez mais, at que pde ser considerado como a "autoridade monetria". Com o passar do tempo, as atividades similares a de uma autoridade monetria e as atividades de um banco comercial mostraram-se conflitantes, dentro do Banco da Inglaterra, que acabou assumindo a funo de autoridade monetria exclusivamente.Com as guerras contra Napoleo as notas desse banco tornaram-se inconversveis. A partir de

ento, ele ficou responsvel pelas reservas internacionais a fim de proteger a moeda.Da em diante, diversas naes vm copiando o modelo ingls de autoridade monetria. A moeda atualmente no corresponde a uma reserva em ouro ou prata em valor correspondente, ou seja, moeda fiduciria. Seu valor dado pelo seu poder de compra. A desvalorizao dessa moeda indica aumento no custo de vida. Essa desvalorizao medida por ndices de preos. As causas da inflao so diversas e quem gerencia situaes como esta a prpria autoridade monetria, administrando a oferta de moeda, melhor dizendo, empregando a poltica monetria. Na verdade, a autoridade monetria possui outras atribuies como a fiscalizao do sistema financeiro, administrao das contas pblicas, etc. O sistema financeiro nada mais do que um mercado como os demais e, por esse motivo, deve ser independente do governo. Alm de fiduciria, a moeda um ativo financeiro, ou seja, corresponde a um emprstimo. Ela se apresenta sob a forma de moeda legal, moeda escritural, ttulos negociveis, etc. Todo pagamento de dvidas acaba sendo feito atravs de outras dvidas. Atravs de um exemplo, temos que se o agente "D" deve um valor ao agente "C", o pagamento ao credor "C" atravs de cheques uma reduo da dvida do banco frente ao devedor "D" e uma elevao da dvida de outro ou o mesmo banco frente ao credor "C". O que se reduz, nessa situao, o capital a juros na economia. Ao observarmos a histria da economia mundial, notamos que as formas de pagamento evoluram desde a moedamercadoria, a moeda-papel e, por fim, o papel moeda e moeda de crdito. Atravs dessa evoluo, a forma de implementao de poltica monetria foi sendo alterada. Lembramos que existe uma diferena entre moeda legal, que tem sua circulao forada e obrigatoriedade de aceite pelos

agentes da economia, e a moeda escritural, que pode ser normalmente rejeitada para efetivao das transaes.Os principais objetivos da poltica monetria so o crescimento econmico, o pleno emprego, o supervit comercial e a estabilidade monetria. O crescimento enfocado atravs de polticas monetrias expansionistas como, por exemplo, o aumento da oferta de crdito. Os reflexos na balana de pagamentos estar condicionado poltica cambial, onde pode adotar-se regimes de bandas cambiais, cmbio flutuante ou cmbio fixo. A grande relao entre poltica cambial e monetria est no fato de que um balano de pagamentos superavitrios aumenta o volume de moeda na economia e vice versa. Quanto estabilidade dos preos emprega-se polticas monetrias restritivas para inibir a inflao e expansionistas para incentivar o crescimento. Vale ressaltar que polticas monetrias restritivas no tm sido capazes de anular inflaes inerciais. Os trs instrumentos de poltica monetria so a alterao no percentual do emprstimo compulsrio, operaes de venda e compra de ttulos no mercado aberto e a operao de redesconto dos bancos comerciais. de se notar que baixos nveis de inflao acabam elevando o nvel do desemprego. Com a globalizao, torna-se cada vez mais necessria a coexistncia de sistemas de pagamentos mais homogneos e previsveis. O "padro ouro" foi o primeiro sistema de pagamentos moderno, atravs do qual estabeleceu-se que toda moeda deveria ser automaticamente conversvel em ouro. Com a crise da dcada de 30 o "padro ouro" tornouse invivel. Diversos momentos de superproduo ou de crise de demanda reduziram a oferta de crdito, gerando situaes constrangedoras, principalmente nas economias centrais. - O sistema de pagamentos sucessor do "padro ouro" foi definido na conferncia de Bretton Woods realizada em 1944. Conhecido como "padro dlar-ouro", ele estabelecia que somente o dlar deveria ser conversvel em

ouro, sendo que as demais conversibilidade ao dlar.

moedas

guardariam

sua

O Fundo Monetrio Internacional foi criado na conferncia de 1944 com objetivos de fomentar o processo de globalizao e dar apoio financeiro s economias em dificuldades. De imediato, o FMI passou a agir conforme seus objetivos. Em um segundo momento, observou-se que a grande maioria das crises nas economias perifricas eram provenientes de ms condies estruturais. Diante dessa situao, o Fundo implementou o que ficou conhecido como stand-by. Na nova dinmica, os emprstimos so autorizados mediante fixao de metas de ajustes estruturais na economia. A liberao de recursos gradativa e condicionada ao cumprimento das referidas metas. Nota-se que, ao observarmos as aes do FMI nos ltimos anos, as metas de ajustes giram em torno de restrio monetria e desvalorizao da moeda nacional. O resultado imediato da busca pelas metas fixadas sempre a recesso acompanhada por conseqncias imediatas como, por exemplo, a elevao no nvel de desemprego. Passada essa primeira fase, muitas economias conseguem alcanar um novo processo de crescimento. Outro fato importante relacionado ao sistema financeiro que na dcada de 70 os EUA foram obrigados a abandonar a conversibilidade de sua moeda ao ouro devido a consecutivos dficits no balano de pagamentos. como se deixasse de existir um sistema internacional de pagamentos pois as desvalorizaes de moeda passam a ser totalmente arbitrrias. Alguns pases abdicam da possibilidade de fazer poltica monetria criando um sistema de paridade com suas reservas internacionais. Muitos pensadores liberais defendem um regime cambial totalmente livre.

Atualmente, nem mesmo naes desenvolvidas como a GrBretanha consideram-se totalmente preparadas para enfrentar um ataque especulativo sua moeda. Acredita-se que somente os EUA, atravs de seu Federal Reserve System, esteja totalmente imune a esses ataques. Os capitais globalizados so geralmente oriundos de bancos transnacionais, fundos de penso, fundos de investimentos, etc. A aplicao desses recursos influenciada pelas taxas de juros e pelo grau de risco. A maioria desses capitais so formados nas economias centrais onde o grau de risco bem menor forando a permanncia dos recursos ali mesmo. O fato de que o grau de risco das naes emergentes so superestimados leva-as prtica de taxas de juros muito elevadas para que se consiga atrair investidores "aventureiros". Na realidade, acontece aqui a expectativa em cadeia tambm chamada reflexividade: Quando a maioria dos analistas resolve elevar o grau de risco de uma economia haver uma fuga de capitais o que poder enfraquec-la e confirmar a elevao do grau de risco anteriormente "prevista". O inverso ocorreria em no momento em que grande parte dos analistas de mercado resolvessem reduzir o risco da nao, o que provocaria uma maior entrada de capitais e consequente reduo no risco.
A concepo tradicional da Dvida Pblica
Com base nos modelos econmicos, podemos listar algumas consequncias da elevao do dficit oramentrio atravs de reduo de impostos: o aumento na renda disponvel provoca elevao do consumo e reduo da poupana; a reduo da poupana eleva a taxa de juros e desestimula o investimento; um menor nvel de investimentos levar a um menor nvel de produto/renda; com base no modelo IS-LM-BP, teremos elevao da demanda, do produto e do nvel de emprego apenas no Curto Prazo; no Longo Prazo, os efeitos sero apenas a elevao no nvel geral de preos; com a reduo da poupana, temos supervits na conta de capital e dficit na contacorrente, implicando em endividamento da nao; h ainda uma valorizao da moeda nacional, desestimulando a importao e amenizando o efeito expansionista da poltica fiscal.

Com base nos itens expostos, a ao proposta seria condenvel. Embora todas as afirmaes acima estejam teoricamente corretas, os economistas denominados "ricardianos" chegam a concluses totalmente opostas. A concepo ricardiana da Dvida Pblica Na verdade, o que desestrutura o pensamento tradicional acima a afirmao de que o consumo no se alterar diante de uma reduo de impostos sem correspondente reduo dos gastos. "Em algum momento do futuro, o governo ter de aumentar os impostos para liquidar sua dvida e os juros acumulados. (...) esta poltica representa uma reduo nos impostos no presente e um aumento no futuro." (N. Gregory Mankiw) Parte-se das expectativas que os agentes tm de que a reduo dos impostos ser transitria, visto que o dficit gerado dever ser coberto em algum momento no futuro. Com base na teoria do consumo de Milton Friedman, uma renda disponvel transitria no consumida e sim poupada. interessante notar que uma situao inversa tambm poderia ser tratada por essa teoria: uma simples reduo nos gastos do governo geraria uma elevao no consumo, pois as pessoas formariam a expectativa de uma reduo nos impostos no futuro para compensar o supervit gerado. Concluso Ambas as teorias ainda sobrevivem pois as anlises empricas ainda no puderam julgar as afirmaes. Alguns tericos tradicionais alegam que os consumidores no se importaro com a elevao futura nos impostos, pois a mesma recair sobre as prximas geraes. Os ricardianos rebatem afirmando que tais geraes sero filhos e netos dos consumidores atuais que tendero a poupar e transferir esses recursos atravs de herana.

As

finanas

pblicas

brasileiras

antes

de

1980

As reformas de 1964/67: No incio da dcada de 60 contvamos com elevados dficits pblicos, considerveis nveis de inflao, e um sistema que dificultava a intermediao financeira a ponto de proibir prticas de correo monetria e de taxas juros superiores a 12% ao ano. Nesse contexto, o governo foi obrigado a implementar um conjunto de reformas a partir de meados da dcada, onde destacamos o Programa de Ao Econmica do Governo lanado no final de 1964. O PAEG buscava a estabilizao e o desenvolvimento econmico, dentre outros diversos objetivos. As metas mais voltadas s finanas

pblicas relacionavam-se, principalmemente, poltica de reduo do dficit fiscal, s alteraes na poltica tributria, ao sistema bancrio e creditcio, aos investimentos pblicos e restaurao do crdito externo. Visto que, ao impor limites nas taxas de juros e proibir a correo monetria, o sistema financeiro limitava a atratividade dos ttulos lanados pelo governo, criou-se, atravs do PAEG, as Obrigaes Reajustveis do Tesouro Nacional (ORTN). Esses ttulos foram introduzidos inicialmente de forma compulsria, passando a serem demandandos voluntariamente em um segundo momento. O lanamento das ORTN tornou possvel a obteno de recursos adicionais para a cobertura do dfict alm de estimular a poupana, por ter criado a correo monetria. Eles significaram tambm uma nova forma de endividamento do Estado - de carter no inflacionrio - e um caminho indexao da economia. Em 31/12/1964 foi promulgada a lei 4595 que extinguiu a Superintendncia da Moeda e do Crdito (SUMOC) e criou o Conselho Monetrio Nacional(CMN) como rgo formulador de polticas econmicas e o Banco Central do Brasil (BACEN o BC) como o rgo executor e fiscalizador dessas polticas. Entretanto, a manuteno do Banco do Brasil (BB) como depositrio das reservas voluntrias dos bancos comerciais, prestador de servios de compensao de cheques e titular da "conta-movimento" para nivelamento das reservas com o Banco Central, acabou gerando a coexistncia de duas autoridades monetrias. Dessa forma, o governo no tinha um perfeito controle da poltica monetria. Nota-se atinda que foram acrescentadas ao Banco Central algumas funes atpicas de uma autoridade monetria como a de fomento agrcula, de comrcio exterior, habitao, levando-o ainda a tornar-se executor da poltica da dvida do tesouro nacional.

Na verdade, a "conta-movimento" referida no pargrafo anterior era um passivo do BB em relao ao BACEN que foi criado devido falta de infra-estrutura da nova autoridade monetria para poder desempenhar seu papel. Vale lembrar que era para ser uma conta provisria, ou seja, que existiria apenas em um momento transitrio. Acontece que essa conta acabou sendo perpetuada por facilitar a liberao de emprstimos e financiamentos sem que estes constassem no oramento do governo. A Constituio Federal de 1967 previa uma poltica de emisso de ttulos pblicos a ser regulamentada em lei especfica. Na ausncia da regulamentao o governo usou de Decretos Leis at 1971 quando foi finalmente promulgada a Lei Complementar nmero 12. Atravs dessa lei, regulamentou-se o endividamento via emisso de ttulos, retirando o poder do Congresso Nacional de legislar sobre questes financeiras. A lei dava total poder ao CMN para administrar a dvida mobiliria sem que as operaes transitassem pelo Oramento Geral da Unio (OGU). Iniciouse assim uma nova fase da poltica da dvida pblica no Brasil. Diante do total descrdito do OGU que no mais podia impor limites e restries poltica fiscal, observou-se o surgimento de oramentos paralelos como, por exemplo, o oramento monetrio, que eram submetidos apenas ao poder executivo. O comportamento das contas pblicas nos anos 70: Ao longo da dcada de 70 as finanas do setor pblico eram norteadas por uma grande multiplicidade oramentria. Havia o Oramento Geral da Unio, o oramento das empresas estatais, o oramento monetrio e a conta da dvida. At o final da dcada as receitas e despesas das empresas estatais no haviam sido agregadas em um oramento consolidado. Na verdade, somente com a criao

da Secretaria de Controle das Empresas Estatais (SEST) em 1979 que o governo pde ter um conhecimento preciso do nmero total de entidades estatais e fazer um oramento geral das empresas estatais para o ano seguinte. O oramento monetrio funcionava como uma ferramenta de controle do passivo monetrio e no-monetrio que era utilizado, de uma forma geral, para poltica cambial, subsdios, linhas de crdito, dentre outros programas. Observe que cada oramento era aprovado por uma autoridade pblica diferente e em momentos tambm diferentes, o que causava a total desarticulao entre as polticas econmicas implementadas pelo governo. Como se no bastasse, havia ainda a conta da dvida que, a partir do incio da dcada de 70, funcionou de forma autnoma e garantiu a cobertura dos juros e amortizaes (servio da dvida) sempre atravs da emisso de novos ttulos. Esse processo ficou conhecido como o "giro da dvida interna". Era impossvel efetuar um controle eficaz da poltica monetria e do endividamento pblico sem que antes fosse realizada uma reforma que fortalecesse o Banco Central e reordenasse o controle financeiro do governo. A dvida foi evoluindo em funo de diversos fatores, inclusive, em funo de si prpria e do financiamento de gastos extraoramentrio. Obviamente no se soube o quanto do crescimento da dvida foi devido a cada fator. Por fim, observa-se que a estratgia adotada pelo governo, ao longo da dcada de 70, foi de utilizao das autoridades monetrias como bancos de fomento, no processo de desenvolvimento econmico, como forma de atender a meta de "crescimento com edividamento". Grandes volumes de recursos eram levantados sem elevao na carga tributria, ou seja, sem desestabilizar o regime militar vigente. A contra-partida era sempre a expanso monetria ou

elevao da dvida mobiliria. Com o segundo choque do petrleo em 1979, deparamo-nos com uma crise que forou um ajuste na economia brasileira e, consequentemente, nas finanas pblicas. As finanas pblicas brasileiras entre 1981 e 1994 O perodo foi caracterizado por intensas divergncias entre ortodoxos e estruturalistas. Enquanto os primeiros defendiam o ajuste fiscal acima de tudo, os demais no davam importncia ao dficit, e buscavam o combater apenas a inrcia inflacionria. Quando foi feito o primeiro acordo com o FMI, tivemos a implementao de polticas econmicas de cunho ortodoxo. Essas no alcanaram xito na busca pela estabilidade e os tericos que defendiam essa linha de pensamento perderam sua credibilidade. Tivemos ento a implementao de diversos planos econmicos elaborados por economistas heterodoxos os quais no tinham grande preocupao com o dficit fiscal brasileiro. Todos eles - o Plano Cruzado, Bresser, Vero, Collor I e Collor II - no obtiveram sucessos duradouros na busca pela estabilizao. Com isso surgiu hiptese de que a chave estaria na combinao de elementos ortodoxos e heterodoxos, ou seja, no ajuste fiscal e na desindexao da economia, dentre outras medias. Nos primeiros quatro anos da dcada de 80 observou-se considerveis dficits fiscais, situao a qual foi se agravando ainda mais at o final dessa mesma dcada. A partir de 1990 o desequilbrio fiscal manteve-se modesto durante 4 anos consecutivos. Diante da ineficincia da NFSP nominal em medir os resultados das contas pblicas, o governo conseguiu

convencer o FMI a utilizar a NFSP operacional, excluindo a inflao anual do termmetro do dficit pblico. Esse indicador, mesmo operacional, s deixou de ser "contaminado pela inflao quando, a partir dos anos 90, passou a ser corrigido mensalmente. Nesse momento foram tambm solucionados outros problemas relativos a irregularidade de dados divulgados e defasagem das informaes. O "problema da transferncia" A partir do incio da dcada de 80 ficou mais difcil para o Brasil manter a "rolagem da dvida externa" ficando obrigado a fazer um ajustamento externo. Optou-se assim por uma maxidesvalorizao cambial objetivando forar saldos positivos na balana comercial e obter recursos suficientes para honrar seus compromissos. Foi nesse contexto que surgiu o "problema da transferncia" com 2 componentes principais: 1. Como a balana comercial (X-M) alcanou os saldos desejados mas o produto (Y) no se elevou, logicamente deveria ter ocorrido uma reduo no consumo (C) ou nos gastos governamentais (G) pois Y = C + G + I + (X-M). Obviamente, os investimentos (I) que apresentaram decrescentes; 2. Como a dvida externa era essencialmente pblica e o supervit comercial era privado, houve a necessidade de emisso de ttulos pblicos. Assim, o ajuste externo causou um desajuste interno pois, apesar de termos conseguido recursos via balana comercial, no optou-se pela transferncia interna de recursos atravs de um ajuste fsical. O diagnstico errado No incio da "Nova Repblica" os estruturalistas dominavam as atitudes governamentais. Segundo eles, o dficit pblico

no era o problema mais importante a ser resolvido pois grande parcela do mesmo era originada de investimentos, o que deveria ser excludo do clculo e, alm do mais, poderse-ia financi-lo a qualquer momento, atravs da emisso de ttulos pblicos. Fragilidade poltica e mudanas institucionais O fim do ciclo militar no Brasil surgiu de uma aliana entre o PMDB (Tancredo Neves) e a Frente Liberal (Jos Sarney). Com a morte do presidente eleito, Sarney foi quem assumiu a funo mas no pde desempenh-la de forma satisfatria pois no contou com o apoio dos deputados e senadores pemedebistas. O que elevou ainda mais a fragilidade poltica do governo Sarney foi a ecloso de demandas populares por investimentos e gastos pblicos, demandas essas que eram anteriormente sufocadas pelo regime autoritrio. Com a implementao de diversas alteraes na legislao a partir de 1985 e com a promulgao da Constituio Federal de 1988, vieram diversas mudanas institucionais. Do ponto de vista das finanas pblicas, destacamos alguns pontos positivos como a extino da conta-movimento do Banco do Brasil, a incorporao do oramento monetrio ao OGU (Oramento Geral da Unio) , a extino das funes de fomento do Banco Central, a criao da STN (Secretaria do Tesouro Nacional), a incorporao das despesas com pagamentos de juros da dvida ao OGU, e alguns pontos negativos, como a elevao do repasse de verbas a estados e municpios, a sobrecarga do sistema previdencirio e uma elevao no volume de receitas vinculadas. Esse ltimo ponto destacado provocou a reduo na margem de manobra do poder executivo no que tange a alocao de recursos.

Todos esses fatores somados aos impactos da crise externa e a ao dos heterodoxos (keynesianos) contriburam para uma elevao no dficit j a partir de 1987, quando passouse a observar uma combinao de nveis de arrecadao constantes e gastos pblicos crescentes. A partir do governo de Fernando Collor o Brasil experimentou uma grande abertura econmica acompanhada de um processo de privatizao. Naquele momento, observou-se que embora a inflao provesse recursos para o governo atravs da "senhoriagem", essa mesma inflao depreciava o valor dos tributos e, portanto, a prpria receita pblica. Esse fenmeno foi chamado "efeito-Tanzi". Ele foi amenizado no Brasil atravs de uma profunda indexao das obrigaes tributrias. Outro efeito que a inflao exercia sobre as contas era o de que os recursos pblicos eram solicitados autoridade em um momento e liberados em um momento seguinte. Em termos reais os recursos liberados eram inferiores aos solicitados, traduzindo o que ficou conhecido como "efeitoBacha".