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UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS INSTITUTO DE FILOSOFIA E CINCIAS HUMANAS PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM CINCIAS SOCIAIS DOUTORADO EM CINCIAS SOCIAIS

ANA PAULA ORNELLAS MAURIEL

Combate pobreza e desenvolvimento humano: impasses tericos na construo da poltica social na atualidade

Universidade Estadual de Campinas Campinas/2008

UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS INSTITUTO DE FILOSOFIA E CINCIAS HUMANAS PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM CINCIAS SOCIAIS DOUTORADO EM CINCIAS SOCIAIS

ANA PAULA ORNELLAS MAURIEL

Combate pobreza e desenvolvimento humano: impasses tericos na construo da poltica social na atualidade

Orientador: Prof. Dr. Valeriano Mendes F. Costa

Tese de doutoramento requerida como requisito parcial para obteno do Ttulo de Doutor em Cincias Sociais no Programa de Ps-Graduao do Instituto de Filosofia e Cincias Humanas da UNICAMP

Universidade Estadual de Campinas Campinas/2008

FICHA CATALOGRFICA ELABORADA PELA BIBLIOTECA DO IFCH - UNICAMP

M446c

Mauriel, Ana Paula Ornellas Combate pobreza e desenvolvimento humano: impasses tericos na construo da poltica social na atualidade / Ana Paula Ornellas Mauriel. - - Campinas, SP : [s. n.], 2008.

Orientador: Valeriano Mendes Ferreira Costa. Tese (doutorado) - Universidade Estadual de Campinas, Instituto de Filosofia e Cincias Humanas.

1. Polticas sociais. 2. Pobreza. 3. Desenvolvimento humano. 4. Relaes internacionais. 5. Globalizao- Aspectos sociais I. Costa, Valeriano Mendes Ferreira. II. Universidade Estadual de Campinas. Instituto de Filosofia e Cincias Humanas. III.Ttulo. (crl/ifch)

Ttulo em ingls: Poverty combat and human development: theoretical impasses on present social policy construction. Palavras chaves em ingls (keywords) : Social policies Poverty Human development International relations Globalization Social aspects

rea de Concentrao: Cincias Sociais Titulao: Doutorado em Cincias Sociais Banca examinadora: Valeriano Mendes Ferreira Costa, Maria Lucia Teixeira Werneck Vianna, Ronaldo do Livramento Coutinho, Reginaldo Carmello Correa de Moraes, Andrei Koerner

Data da defesa: 18-09-2008

Programa de Ps-Graduao: Cincias Sociais

ANA PAULA ORNELLAS MAURIEL

"COMBATE POBREZA E DESENVOLVIMENTO HUMANO: 1MPASSES TERICOS NA CONSTRUO DA POLTICA SOCIAL NA ATUALIDADE"
Tese de Doutorado apresentada ao Departamento de Cincia Poltica do Instituto de Filosofia e Cincias Humanas da Universidade Estadual de Campinas sob a orientao do Prof. Dr. Valeriano Mendes F. Costa.

Este exemplar corresponde redao final da Tese defendida e aprovada pela Comisso Julgadora em -- / /2008.

BANCA: Prof. Dr. VALERIANO MENDES F. COSTA (orientador) Prof. Dra. MARIA LUCIA TEIXEIRA WERN Prof. Dr. RONALDO DO LIVRAMENTO C Prof. DF. REGINALDO CARMELLO CO Prof. Dr. ANDREI KOERNER (UNICAMP) SUPLENTES:

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Profl. Dra. MARIA THEREZA CANDIDO GOMES DE MENEZES (UFF) Profl. Dra. SARA GRANEMANN (UFRJ) Prof. Dra. ANGELA ARAUJO (UNICAMP)

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SETEMBRO / 2008

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Ao Poeta Laureado e Filsofo Daisaku Ikeda, fonte inesgotvel de inspirao, sabedoria e coragem, exemplo de luta incansvel por justia e ampliao dos direitos humanos.

AGRADECIMENTOS

Nos ltimos anos aprendi que a gratido um dos mais nobres sentimentos humanos, por isso esse espao no poderia faltar neste trabalho, que no existiria sem o apoio e incentivo de tantas pessoas. Aprendi tambm que se encontrarmos uma pessoa digna a quem consideramos como modelo, devemos fazer dela um mestre. Assim, comeo agradecendo aos mestres presentes nesta minha trajetria acadmica. Uma lembrana especial professora Maria Lucia Werneck Vianna, pela confiana de eterna mentora em mim depositada, e por ter sido uma luz direcionadora ao longo de todo o curso. Nossas conversas sempre me fizeram avanar, e suas observaes, tambm sempre primorosas e crticas, tornaram este trabalho possvel. Obrigada! Ao professor Valeriano Costa, orientador, agradeo pela confiana depositada. Agradeo igualmente ao professor Reginaldo Moraes, pelas brilhantes contribuies na qualificao, e ao professor Shiguenoli Miyamoto pelos direcionamentos na discusso do projeto de pesquisa. Aos companheiros do curso de doutorado, como Flvia Teixeira, que se tornou amiga confidente, compartilhando as preocupaes e desafios ao longo de mais de cinco anos; Raimundo Batista dos Santos Junior, interlocutor crucial para que esta tese viesse tona, colaborador em todos os sentidos, e grande amigo, com quem ainda compartilho vrias empreitadas acadmicas e intelectuais; Ana Beatriz Seraine, companheira de muitas horas de biblioteca e aulas; Edna Silva, por todas as informaes compartilhadas, referncias indicadas e pacincia para lidar com meus limites no laboratrio de informtica. Meus prestimosos amigos, vocs foram fundamentais! Quero agradecer aos amigos da Escola de Servio Social da Universidade Federal Fluminense, que me possibilitaram iniciar o curso de doutoramento em outro estado, concedendo, alm da flexibilizao de horrio, apoio em diversos sentidos enquanto ainda era professora substituta. Um grande abrao, em especial, para Maria Lucia Neves Borges, Deise Gonalves Nunes, Angela Magalhes Vasconcelos, Serafim Fortes Paz e

companheira de jornada Angela Vieira Neves, sem esquecer das amigas Luci Faria Pinheiro, Miriam Reis e Maria Thereza Menezes, tambm companheiras de enfrentamento em vrias frentes acadmicas. s amigas de Niteri, minha mais nova cidade do corao, as brilhantes assistentes sociais Roseli Fonseca da Rocha, Francine Helfreich e Mrcia Brasil, obrigada pelas indicaes em todos os sentidos, facilitaram muito o meu caminhar pessoal e profissional. amiga da ponte rodoviria Rio-Itaperuna, Renata Coelho, companheira de lutas presentes e futuras dentro e fora da academia. Ao Rodrigo, amigo, amor, companheiro e referncia em vrios sentidos, que me ajudou a fechar esse ciclo com chave-de-ouro. Aos bons amigos da Soka Gakkai, Simone e Felix Bancillon, Jorgina Ftima, Georgina Godoi, Tereza Cristina, Alexandre Catharina, Sr. Luiz, Sr. Gilson, Suely e Riva, grata pelos incentivos, coragem e apoio nos momentos e aspectos cruciais de minha vida. Rebeca Pimentel Ferreira, grande amiga, que soube me apoiar e compartilhar o que existe de melhor em si e por ter contribudo para eu dar incio a uma nova etapa em minha vida. Ao Robson, pela pacincia e essencial infra-estrutura dos bastidores, obrigada! Ana Beatriz, meu mais belo projeto e imagem constante, para quem investi o melhor de mim, obrigada por tornar minha vida muito mais interessante e por fazer dessa tese um desafio ainda maior. Isadora, um brinde ao futuro! minha me Carmen, pelas incontveis contribuies emocionais e afetivas, por compartilhar seus inumerveis tesouros do corao e por me proporcionar a descoberta de novos valores e a reedio de antigos. minha irm Maria Ceclia, que me apoiou naqueles momentos em que ns duvidamos que somos capazes de continuar, e minha av Ceclia, esteio de serenidade, tranqilidade e paz, desde sempre e para sempre. Um muito obrigada a todos os alunos, profissionais e interlocutores com os quais tive a honra de trabalhar, dialogar e compartilhar um pouco dos meus dilemas intelectuais.

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Uma cortina de pobreza desceu sobre a face da Terra e dividiu-a, tanto no plano material como no filosfico, em dois mundos diferentes, em dois planetas distintos, em duas humanidades desiguais uma delas caracterizada por uma riqueza desconcertante, a outra marcada por uma pobreza desesperadora. Essa barreira invisvel, que se ergue tanto no interior das naes como entre estas, muitas vezes constitui um fator de unidade de pensamentos e de objetivos para os pases do Terceiro Mundo, que, de qualquer modo, tm suas prprias diferenas econmicas, polticas e culturais. A luta, que tem por fim levantar essa cortina de pobreza, por certo constitui o desafio mais colossal de nossos tempos.
(Mahub Ul Haq, A Cortina da Pobreza. Opes para o Terceiro Mundo. So Paulo: Nacional, 1978. Prefcio, p. XV).

Como previra Marx, desde o Manifesto Comunista em 1848, todas as promessas de que o capitalismo traria a paz social, a prosperidade para todos e, assim, uma sociedade de abundncia, todas essas iluses hoje caram definitivamente por terra. O capitalismo, no sculo XXI, apenas sobrevive graas a um processo que multiplica mais e mais a misria, a violncia e a irracional destruio massiva de foras produtivas. Apesar das ltimas revolues tecnolgicas (a molecular e a digital), o capitalismo no pode atender, a no ser de forma localizada e por muito pouco tempo, mesmo as reivindicaes mais elementares dos seres humanos. Para cada pequeno grupo de privilegiados que ainda desfruta das maravilhas de consumir as ofertas fantsticas de um mercado mundial, hoje concretizado de fato, surgem milhares e milhares de novos desempregados, miserveis, marginais e excludos mesmo das mnimas necessidades para a reproduo da espcie humana.
(Hector Benoit, Reflexes sobre o esquecimento do programa marxista, texto base da conferncia O marxismo e o programa socialista do sculo XXI, UNICAMP, 2004, mimeo, p.1).

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RESUMO

A tese apresenta uma anlise sobre os fundamentos tericos que orientam as polticas sociais, observando, em particular, o significado da centralidade do combate pobreza na conduo das prioridades da agenda social internacional contempornea, sinalizando que condies materiais e simblicas plasmaram a transformao do estatuto terico da questo social e suas formas de enfrentamento, afirmando uma inflexo no sentido da anlise que passou a priorizar, terica e metodologicamente, um foco predominantemente individualista de pensar o social. Um dos objetivos principais do trabalho demonstrar que houve uma reconduo da lgica que inspira a construo das polticas sociais, ressaltando como conflitos de valores, que reaparecem nos debates sobre pobreza e como combat-la, fornecem elementos essenciais compreenso das mudanas de sentido e funcionalidade das polticas sociais na atualidade. Para compor o referencial terico, partiu-se de uma discusso sobre a natureza do alvio da pobreza e suas funes econmicas, polticas e ideolgicas desde o incio da formao do mercado capitalista de trabalho, contrapondo-se a uma caracterizao da origem e desenvolvimento das polticas sociais, cujos valores e funes diferem dos limitados esquemas de alvio da pobreza. Ateno especial dada ao pensamento anglo-saxo sobre pobreza, particularmente na tradio liberal norte-americana de poltica social. As transformaes recentes das polticas sociais e as reformas nos esquemas de proteo social aparecem como parte de um movimento mais amplo da realidade, situadas a partir da configurao de uma nova ordem econmica global sob a gide de um padro de relaes internacionais ps Guerra Fria, que apresentam um determinismo econmico renovado com a naturalizao da globalizao, diante de uma nova caracterizao dos sujeitos polticos envolvidos (estados, organismos internacionais, corporaes financeiras, etc.), que assumiram novos papis e dialogam de forma redimensionada. O Banco Mundial aparece como referncia nuclear demonstrao de como teorias sobre desenvolvimento econmico e social ganharam terreno institucional internacional, enfatizando-lhe o papel intelectual e simblico especialmente no que se refere ao ajuste estrutural e ao combate pobreza. Outro objetivo central da tese exibir as principais fontes tericas que constituem o mosaico da nova configurao ideolgica hegemnica liberal que justifica e acompanha a ordem global contempornea, exposto na segunda parte do trabalho. Para tal, h um captulo dedicado a Amartya Sen, principal fonte terica que fundamenta a reconduo da poltica social em direo ao alvio da pobreza.

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ABSTRACT The thesis presents an analysis about theoretical foundations which guide social policies, observing, particularly, the meaning of poverty combat centrality on the conduction of priorities in contemporary social international agenda, signalizing which symbolic and material conditions instruct the transformation of social question theoretical status and its opposition forms, affirming an inflexion on analysis sense which start to privilege theoretical and methodologically a individualistic way of thinking social reality. One of the main objectives of this work is to show that happened changes in logic direction which inspires social policy construction, emphasizing how values conflicts which appears in nowadays poverty debates and how to fight it provides essential elements to comprehend changes in present social policies functionality and sense. The theoretical basis start with a discussion about the nature of poverty relief and its economic, political and ideological functions since the beginning of capitalist work market formation, which shows up faced with a description of social policy origin and development, which values and functions are quite different criterion of limited poverty relief arrangements. Special attention is given to Anglo-Saxon thought, particularly American social policy liberal tradition. Social policies recent transformations and social protection reforms appears as part of a larger movement in social reality located through a new global economic order and new post Cold War international relations pattern, which presents a renewed economic determination with globalization naturalization in front of political actors new positions (states, international organisms, financial corporations, etc.) who adopted new forms to play the part of an dialogue in international arena. World Bank shows up as a nuclear reference to demonstrate how economic and social development theories spread through international institutionallity, emphasizing its intellectual and symbolic activities, especially about structural adjustment and poverty combat. Another central thesis objective is to exhibit principal theories foundations which constitute the mosaic of the new liberal ideological hegemonic configuration which justifies and accompanies contemporary global order, what is subjected in the second part if this work. Because of that, there is a chapter dedicated to Amartya Sen, considered main theoretical source which lead back social policy into poverty relief.

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SUMRIO

Apresentao.......................................................................................................................19 Introduo ao estudo das polticas sociais........................................................................31 PARTE I DESENVOLVIMENTO CAPITALISTA, POLTICAS SOCIAIS E ALVIO DA POBREZA.....................................................................................................43 Captulo 1 Alvio da pobreza nos primrdios do capitalismo: referncias histricas e marcos analticos sobre a origem do alvio da pobreza...................................................45 Captulo 2 Origem e desenvolvimento das polticas pblicas sociais: para alm do alvio da pobreza.................................................................................................................61 2.1 - A origem e desenvolvimento dos modernos sistemas de proteo social: continuidade e ruptura com o alvio da pobreza. .................................................................................61 2.2 Desenvolvimento como bem-estar social...................................................................72 Captulo 3 A transio da proteo social como questo social nacional para o incio da internacionalizao do combate pobreza.......................................................77 3.1 O debate sobre pobreza e os esquemas de alvio nos Estados Unidos........................77 3.2 - Combate pobreza e a intelectualidade americana no II ps-Guerra..........................98 3.3 O Banco Mundial e a internacionalizao do alvio da pobreza...............................121 3.3.1 - Da reconstruo ao desenvolvimento......................................................121 3.3.2 - Anos 1960: Agenda em direo preocupao com a pobreza..................136 3.3.3 - Anos 1970: aproximao com o combate direto pobreza........................140 Captulo 4 Mudanas estruturais, transformaes recentes na poltica social no capitalismo avanado e combate pobreza...................................................................159 4.1 Dilemas da globalizao...........................................................................................159 4.2 - O debate sobre a dimenso econmica da globalizao............................................172 4.3 - Efeitos e sintomas da financeirizao excludente: precarizao do trabalho e pobreza................................................................................................................................181 4.4 Relaes internacionais, poltica social e globalizao da pobreza...........................199 4.5 - Internacionalizao do combate pobreza: americanizao da poltica social? .......208

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4.6 A nova forma da poltica social: desenvolvimento humano e combate pobreza................................................................................................................................224 4.7 - Direitos humanos, desenvolvimento e proteo social nos anos de 1990..................230 PARTE II FUNDAMENTOS TERICOS, POLTICA SOCIAL E COMBATE POBREZA ........................................................................................................................237 Captulo 5 Marcos tericos, poltica social e combate pobreza .............................239 5.1 - Elementos importantes para pensar a poltica social hoje..........................................239 5.2 - A pobreza da Cincia Social da pobreza....................................................................243 5.3 Cincias Sociais e combate pobreza: diferentes percepes, variados desafios...............................................................................................................................246 5.3.1 Liberalismo.................................................................................................246 5.3.2 Neoliberalismo............................................................................................257 5.3.3 - Marx(ismo)..................................................................................................270 5.3.4 - Ps-estruturalismo.......................................................................................284 5.3.5 - Ps-modernismo..........................................................................................292 Captulo 6 Fundamentos do combate pobreza na contemporaneidade: Amartya Sen e a perspectiva do desenvolvimento humano..........................................................297 6.1 Introduo..................................................................................................................297 6.2 Reinterpretando Adam Smith....................................................................................299 6.3 A mudana do foco na anlise da pobreza: da renda para as pessoas.......................303 6.4 O papel do mercado e do Estado no aumento da liberdade......................................310 6.5 Fome, pobreza e democracia.....................................................................................315 6.6 Globalizao e escolha social....................................................................................319 6.7 Sen e a perspectiva do personalismo social...............................................................323 6.8 Um novo paradigma liberal?..................................................................................326 CONCLUSES Desafios da poltica social: o combate pobreza em questo................................................................................................................................329 REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS............................................................................341

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APRESENTAO

A reflexo pretendida por essa pesquisa foi investigar o campo terico sobre o qual circulam os fundamentos da definio de pobreza que embasa o tipo de estratgia que est sendo definida para as polticas sociais na atualidade, partindo da hiptese de que houve uma mudana na concepo do que pobreza e investigando que condies histricoestruturais e de pensamento direcionam essa mudana. O que define a lgica das polticas de combate pobreza? Existe um novo conceito de pobreza? Se existe, o que mudou em termos de concepo da pobreza? Que novo enfoque tem servido de base para a elaborao desses programas? A inteno mostrar como processos econmicos e polticos, alm de ideologias e teorias contemporneas, conduzem a paradigmas ou formas individualistas de pensar o social, gerando, assim, srias implicaes para a proteo social e inflexes aos padres estruturais das polticas sociais historicamente construdas pelo Ocidente desde o sculo XIX e que serviram de base para a construo da proteo social latina e brasileira. No cerne dos debates sobre as reformas dos sistemas de bem-estar esto as novas formas de gesto da pobreza, chamadas assim porque buscam apenas alvio e no sua erradicao e superao. Engendradas nessas prticas, esto formas de pensar individualistas, que tm contaminado os processos de traduo das agendas dos movimentos sociais em polticas pblicas, fazendo com que estas percam o carter de redefinio estrutural da sociedade (redistribuio econmica em seu sentido clssico), redefinindo o significado de desenvolvimento e de cidadania e promovendo (e confirmando) uma diluio de fronteiras por correntes ps-estruturalistas, ps-modernistas e neoliberais. A referncia a tendncias tericas anteriormente dominantes sobre a pobreza (essencialmente as que surgiram nos sculos XIX e XX), e o surgimento de marcos tericos alternativos de desenvolvimento, aparecero contrapostos a redefinies recentes que emergiram no ltimo quartel do sculo XX, fundamentadas a partir de macroprocessos

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comumente denominados de globalizao, reestruturao da produo e liberalizao. Essas vises recentes expressam uma confluncia de novas influncias tericas e de novas orientaes polticas que se instauram em contextos concretos. Embora no se caracterize como uma pesquisa emprica, referncias a programas ou exemplos de aes e iniciativas de combate pobreza em diferentes pases aparecem ao longo do texto como um esforo para confirmar essas novas orientaes, que tm como fundamento novas formas de pensar o social e a pobreza. E, apesar de ter sido um processo global, no se devem esquecer as especificidades de experincias histricas nacionais e de tradies tericas ligadas a determinadas regies, o que certamente justificam tratamento particular. Uma das dimenses do esforo investigatrio foi, porm, o debruar-se sobre as tendncias presentes nas relaes internacionais, com o intuito de sinalizar quais as condies em que se deu a transformao do estatuto terico sobre a pobreza e suas formas de enfrentamento. Essa transformao no endgena ao campo da teoria, pois pelo contrrio, constitui uma resposta dinmica concreta do contexto internacional e aos desafios e impasses dos processos polticos contemporneos, particularmente porque as produes e criaes intelectuais no so isentas, alheias e descoladas da realidade, tanto que, para Ianni, em diferentes gradaes, pocas ou situaes, elas se inserem mais ou menos ampla e intensamente na trama da vida social, formas de sociabilidade, jogos de foras sociais, expressando e constituindo modos de ser, sentir, agir, pensar, imaginar. Expressam e constituem condies sociais e possibilidades, o ser e o devir, de uns e de outros, indivduos e coletividades, povos e naes1. Diante disso, parece possvel argumentar que parte das produes e criaes intelectuais colaboram, direta ou indiretamente, para a alienao de indivduos e coletividades, podendo ser manipuladas por elites governantes, classes dominantes, blocos de poder, instituies, organizaes, empresas, corporaes, em escala nacional e mundial2. Alis, impulsos fundamentais para essa inflexo terica esto relacionados s mudanas na economia mundial, cujos processos (re)apresentaram um determinismo econmico renovado com a naturalizao da globalizao e o reordenamento das relaes
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IANNI, Otavio. A polmica sobre cincias e humanidades. Texto apresentado no Seminrio Diversidade na Cincia, Unicamp, 27 e 28 de maro de 2003, p.20. 2 Idem, p.21.

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internacionais, com uma nova caracterizao dos sujeitos polticos envolvidos (estados, organismos internacionais, corporaes financeiras, etc.), que assumiram novos papis e dialogam de forma redimensionada. As interrogaes postas e as novas respostas proporcionadas tanto pela teoria quanto pela prtica poltica, no ltimo quartel do sculo XX, trouxeram uma nova compreenso da idia de proteo social e das formas institucionais que as objetivam. Embora essas mudanas tenham resultado de respostas a um movimento global, foram fortemente determinadas pelas caractersticas e demandas especficas dos processos de

desenvolvimento e construo democrtica no cenrio particular de cada pas, por isso que se posicionam em contextos polticos concretos nacionais e na sua insero internacional. A fora da hiptese que direciona o contedo do trabalho est situada na idia de que houve uma mudana no paradigma de anlise sobre a pobreza e o que fundamenta esse novo paradigma uma outra forma de pensar o social, que, por sua vez, corresponde a outras formas de enfrentar a questo social3. Mas vale ressaltar que ao contrrio do que sustentam alguns idelogos, no estamos diante de uma nova questo social entendo que estamos confrontados com novas expresses da questo social. A velha questo social, conotada com o pauperismo, no foi equacionada e, menos ainda, resolvida4. Parece essencial esclarecer alguns aspectos da relao entre conhecimento e vida poltica, com o intuito de compreender melhor o tipo de resposta pretendida por esta pesquisa. Aristteles, em A Retrica, uma obra de referncia, apresenta a relao entre filosofia e poltica a partir de uma dupla dimenso do conhecimento: o saber terico (epistme), que corresponde aos juzos necessariamente verdadeiros, e o saber prtico

Por questo social entende-se aqui essencialmente o conjunto de contradies econmicas, polticas, sociais e culturais que implicam elementos conflitivos que ameaam a sociedade, ou seja, as contradies que manifestam as bases de produo da desigualdade social. Nas palavras de Robert Castel, questo social uma aporia fundamental sobre a qual uma sociedade experimenta o enigma de sua coeso e tenta conjurar o risco de sua fratura. CASTEL, Robert. As metamorfoses da questo social. Uma crnica do salrio. Petrpolis, RJ: Vozes, 1998. p.30. Est pois correta FLEURY TEIXEIRA ao dizer que se deve tratar o social a partir de sua emergncia como questo social, ou seja, como reconhecimento de novos problemas que emergem na arena poltica a partir da transformao de necessidades em demandas. Processo este que s pode ser realizado concomitantemente prpria construo dos novos sujeitos polticos. Ver FLEURY TEIXEIRA, Sonia Maria. A expanso da cidadania. Texto apresentado no VII Congreso Internacional del CLAD sobre a Reforma del Estado y de la Administracin Pblica. Lisboa, Portugal, 8-11, 2002, p.1. 4 NETTO, Jos Paulo. Desigualdade, pobreza e Servio Social. In: Em Pauta, n19, 2007, p.156.

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(tcn), produtos que no representam necessariamente verdades, mas lidam com probabilidade e verossimilhana. A poltica, assim como a tica, no configuram, em si mesmas, um saber terico, pois exigem ao, pesquisa, comparao, induo, tratando-se de um domnio eminentemente prtico envolvido pela argumentao e demonstrao. A tendncia atual estaria manifesta num movimento que pensa a poltica social predominantemente, e no exclusivamente, como saber prtico-produtivo, sem a capacidade de desfazer o carter ordinrio da vida coletiva, como se as coisas que realmente importam na vida social fossem decises triviais passveis de serem tomadas pelo indivduo, sem afetar os outros. Ora, isso no configura o drama social. Existem decises sociais pblicas, com critrios de justia e igualdade que no configuram um acordo natural e vm sendo tomadas por homens segundo determinadas interpretaes tericas e filosficas que se mostram pouco ou quase nada subjetivas, mas exatas. Hoje, no sistema de trabalho das sociedades industriais, os processos de investigao combinam-se com a transformao tcnica e com a utilizao econmica, e a cincia vincula-se com a produo e a administrao: a aplicao da cincia na forma de tcnicas e a retro-aplicao dos progressos tcnicos na investigao transformaram-se na substncia do mundo do trabalho5. Esses argumentos ajudam a reconhecer que as cincias (naturais e sociais) e as artes desenvolvem-se por dinmicas prprias. As cincias que tratam do social lidam com um objeto gelatinoso, nebuloso, a sociedade, que no uma mera aglomerao de seres humanos, tanto que aquilo que se considera sociedade sempre se ajusta ao modo como a prpria sociedade se define, o que escapa percepo imediata, mas que, muitas vezes, colide com as auto-interpretaes dos agentes sociais. A percepo cientfica da sociedade definida em sua relao com o poder. As cincias sociais, principalmente em suas produes sistmicas, com freqncia traduzem-se em tcnicas sociais mobilizadas pelas elites governantes e as classes dominantes, de modo a garantir a preservao e o aperfeioamento da ordem scio-cultural estabelecida, vigente6. Por isso, algumas produes e criaes podem contribuir para a emancipao de indivduos

Jurgen Habermas. Tcnica e Cincia como Ideologia. Lisboa: Edies 70, 1987, p. 99. Citado por IANNI, 2003, Op. Cit, p. 22. 6 IANNI, 2003, Op. Cit, p.23.

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e coletividades, enquanto outras produzem diferentes resultados, previsveis ou inesperados. A artimanha est justamente no fato de que os conhecimentos produzidos so passveis de manipulao por elites governantes e classes dominantes, por meio de agncias, instituies, corporaes e outras organizaes, que buscam influenciar, orientar, condicionar, controlar, estimular e reprimir as tendncias do debate e as agendas de construo das polticas pblicas, ao transformarem determinados conhecimentos em tcnicas sociais ou ao esvaziarem contedos j estabelecidos, provocando o fortalecimento do poder poltico, econmico e scio-cultural de determinados grupos e classes que controlam o poder, em mbito nacional e mundial. A substncia que preenche e d forma a um novo paradigma da pobreza7 encontra-se no movimento que as cincias que tratam do social realizam para responder realidade contempornea inclui-se aqui tambm a economia, particularmente os campos de economia aplicada, economia de bem-estar e teorias de escolha social. Nesse movimento, passou-se, terica e metodologicamente, a priorizar um foco

predominantemente individualista e, em conseqncia, as polticas pblicas voltadas ao combate pobreza so expresses cabais de uma viso de pobreza que tem o indivduo como foco. Esse movimento em direo ao fortalecimento do indivduo como foco , no contexto contemporneo, parte essencial da metamorfose da cincia em tcnica social, j que um dos potenciais adquiridos pela cincia ao se travestir de tcnica social modelar o comportamento social e as relaes sociais. Cabe esclarecer, ainda, que a metamorfose da cincia em tcnica no termina com a transformao deste em tcnica social... Cabe reconhecer que o pensamento tcnico, o componente tecnocrtico, desfia e invade
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Considero paradigmas as realizaes cientficas universalmente reconhecidas que, durante algum tempo, fornecem problemas e solues modelares para uma comunidade de praticantes de uma cincia... No seu uso estabelecido, um paradigma um modelo ou padro aceitos... Uma investigao histrica cuidadosa de uma determinada especialidade num determinado momento revela um conjunto de ilustraes recorrentes e quase padronizadas de diferentes teorias nas suas aplicaes conceituais, instrumentais e na observao. Esses so os paradigmas da comunidade, revelados nos seus manuais, conferncias e exerccios de laboratrio. KHUN, Thomas. A Estrutura das Revolues Cientficas, So Paulo: Perspectiva, 1975, pp.13, 43, 67. Um paradigma poder ser visto como um conjunto ordenado de proposies ou generalizaes que permitem compreender e explicar um determinado nmero de fenmenos. Ou seja, os paradigmas so interpretaes abstratas que se ajustam a conceitos. OLIVEIRA, Odete Maria. Relaes Internacionais e o Dilema de seus Paradigmas: configuraes tradicionalistas e pluralistas. In: OLIVEIRA, Odete Maria e Dal Ri Junior, Arno (orgs.) Relaes Internacionais. interdependncia e sociedade global. Iju: Uniju, 2003, pp. 34-8.

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crescentemente a atividade cientfica, levando consigo uma drstica e grave reverso 8. A reconduo da agenda de debate das polticas sociais, tendo o combate pobreza como mote central, em direo a um foco predominantemente (mas no exclusivamente) individualista, vem acompanhada de uma crescente atividade cientfica de carter tecnocrtico, reduzindo a presena da razo crtica e aumentando a zona de influncia da razo instrumental. Para Jess Souza, a superao de um paradigma terico, que nunca apenas terico, no se d apenas pela inadequao, ainda que bvia, de seus pressupostos. Ele s se deixa superar pela construo explcita de um paradigma alternativo que explique as questes centrais do antigo paradigma de forma mais convincente, dando conta das falhas e silncios do modelo anterior9. Nesse sentido, houve uma reconduo da lgica que inspira a elaborao das polticas sociais, cujo resultado mais imediato tem sido a reforma institucional de dentro pra fora dos atuais programas e polticas de proteo social e promoo de bem-estar. O objetivo central da pesquisa foi demonstrar, em parte, como a hodierna relao realidade/teoria permite pensar a poltica social, sublinhando em que medida conflitos de valores reaparecem nos debates sobre a questo da pobreza e de como combat-la no contexto contemporneo. justamente em momentos de transio como este, que idias ganham fora e se transformam em decises de poltica com efeitos cumulativos que as solapam ou as solidificam. No possvel entender os programas de combate pobreza olhando apenas os contextos, mas uma boa descrio da realidade essencial. preciso observar os princpios que organizam o social, o que priorizado e quais problemas so considerados ameaas sociedade ou, em outras palavras, qual, hoje, a questo social? Como ela se manifesta? Como (re) produzida? Como so formuladas as polticas que lidam com seus efeitos?

Os interesses, as instituies e as organizaes ou estruturas de poder poltico-econmico e scio-cultural predominantes na sociedade moderna, burguesa ou, mais propriamente, capitalista, revertem o sentido da atividade intelectual. Em escala crescente, o ensino e a pesquisa, bem como as instituies universitrias e as fundaes, compreendendo recursos materiais e equipes, bibliotecas e publicaes, passam a ser determinados pelo utilitarismo, pragmatismo, prioridade mercantil, exigncias do mercado, urgncia das corporaes transnacionais, estruturas mundiais de dominao e apropriao. IANNI, Otavio. Op. Cit, p.24. 9 SOUZA, Jess. A Construo Social da Subcidadania. para uma sociologia da modernidade perifrica. Belo Horizonte: UFMG; Rio de Janeiro: IUPERJ, 2003, p.71.

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Quais processos polticos realmente importam? Que agentes deliberativos e que peso tm nos processos decisrios? Qual o significado do Estado nesse ambiente? O tipo de resposta a essas questes, neste estudo formuladas, no advm de pesquisas empricas, mas de uma reflexo sobre o que acontece no campo terico. Por isso, a tese foi construda no sentido de cavar por baixo dos significados e significantes acoplados, em alguns dos discursos mais utilizados no debate contemporneo, s idias de pobreza, desigualdade, proteo social e desenvolvimento, o que pretendo sublinhar, com essa referncia, a importncia de refletir sobre as alteraes que provocam (ou deveriam provocar), nos modelos conceituais explicativos, as ressignificaes assumidas pelos agentes/objetos dos quais falamos, graas s transformaes que se produzem no ambiente em que se definem seus alvos10. Essas palavras de Moraes permitem atentar para a ressignificao dos termos (no caso desta pesquisa: pobreza, desigualdade, proteo social e desenvolvimento) e para o impacto que tal reverso de sentidos tem tido nos acordos e regulaes do social. O fato que se coloca diante de ns no apenas um debate sobre a eficincia dos resultados, mas uma luta sobre os princpios e fins do desenvolvimento e sobre modelos civilizatrios contidos em perspectivas tericas, j que no campo da teoria que as controvrsias inerentes s cincias sociais se expressam. O que est em causa uma vasta e complicada trajetria histrico-social de mbito mundial, desafiando os quadros de referncia sociais e mentais com os quais uns e outros estavam ou pareciam habituados11. Discutir os fundamentos tericos que conduzem as noes de pobreza e orientam iniciativas de poltica social implica debruar sobre as teorias sociais, polticas e econmicas, especialmente se aquilo que tem constitudo o mainstream na anlise das causas da pobreza e nas alternativas para sua superao ou alvio possui, h mais de um par de dcadas, uma natureza fortemente indutiva. Da que o objetivo desta tese fornecer elementos que contribuam para o entendimento da inflexo ocorrida na anlise da questo da pobreza e nas suas formas de enfrentamento.

MORAES, Reginaldo. International Free Trade: as palavras e as coisas. In: VELASCO E CRUZ (org.) Reestruturao Econmica Mundial e as Reformas Liberalizantes nos Pases em Desenvolvimento. Campinas/SP: IFCH/Unicamp, Cadernos do IFCH, n30, 2004, p.194. 11 IANNI, Octavio. Capitalismo, Violncia e Terrorismo. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2004, p.305.

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Essa parece uma tarefa essencial compreenso das mudanas de concepo das polticas sociais que, na tentativa de responder realidade social emergente, se tornaram mais focalizadas. Hoje existe uma literatura vastssima com uma base absolutamente emprica, na qual a questo social a pobreza, que aparece caracteristicamente diversificada em densos relatrios com mapas, ndices, grficos e hankings que, de to complexos, fazem duvidar do tipo possvel de resposta a ser construda sobre o enfrentamento da pobreza e da desigualdade. No se defende que dados quantitativos sejam antagnicos qualidade, at porque, as tcnicas estatsticas no tm um valor em si, no constituem uma teoria independente do olhar analtico que as emprega; elas somente fazem sentido enquanto procedimentos metodolgicos. Como outros procedimentos, apesar de sua complexidade matemtica, elas se materializam num elemento particular: esta pesquisa e no aquela, esta reflexo e no outra qualquer. Os nmeros so tcnicas na construo do objeto sociolgico12. Ademais, a construo desse objeto requer um repertrio terico, mas o equacionamento do problema algo particular e um esforo intelectual contnuo e constante, na verdade um eterno recomeo... Por trs disso h uma realidade lida de forma fragmentada e interpretada sem as relaes de causalidade necessrias compreenso e explicao do seu significado. Contudo, isso no significa ausncia de teoria, tanto que importantes nomes tm sido, como se ver ao longo do texto, revelados como cones dessa nova tendncia terica, cujo foco analtico est radicado no indivduo. Essas novas formas de interpretao do social representam uma inflexo em relao a uma tradio nas cincias sociais de buscar explicaes fora do indivduo - nas condies estruturais que o cercam. Nos trabalhos de Amartya Sen, por exemplo, a pobreza aparece como um conjunto de incapacidades individuais para levar a vida, e o indivduo entendido a partir da prpria capacidade de ao, da que a soluo a construo de entitlements ou habilitaes13. As polticas, sob esse prisma, so concebidas como instrumentos para ajudar na construo de habilidades que tornaro os indivduos inserveis no padro de sociabilidade contempornea (uma sociedade de troca, de mercado, com dimenses globalizantes). Tal

12 13

ORTIZ, Renato. Cincias Sociais e Trabalho Intelectual. So Paulo: Olho Dgua, 2002, p.06. SEN, Amartya K. Desigualdade reexaminada. Rio de Janeiro: So Paulo: Record, 2001.

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perspectiva de combate pobreza e desigualdade, sem mexer nas estruturas, faz com que as polticas sociais percam o papel redistributivo, no sentido de reforma estrutural da propriedade, o que equivale perda da capacidade de alterar as estruturas. Assim, cada vez mais a poltica social entendida como assistencializao, pois deixa de ser pensada como um sistema de proteo social universal e passa a ser um amplo programa de atendimento aos grupos mais pobres. A questo que, porm, permanece em aberto em que medida esses novos esquemas constituem efetivamente proteo social, ao velho estilo polanyiano, capazes de dar conta das novas formas de excluso que surgiram como conseqncia de um conjunto de transformaes nas relaes econmicas e polticas mundiais? A caracterizao da mudana de paradigma sobre a pobreza aparece tambm na contraposio entre um padro de relaes internacionais constitudo no fim da Segunda Guerra, consolidando o Welfare State e seus respectivos valores, idias e princpios; e um outro padro de relaes internacionais estruturado desde o fim da Guerra Fria, cujo enfoque sobre desenvolvimento incorpora verses mais individualistas de pensar estratgias de desenvolvimento, tais como capital humano e desenvolvimento humano. O mago da tese a ser aqui defendida est alocado no contraste entre duas concepes bsicas presentes no debate poltico e acadmico desde o incio da modernidade: o foco de anlise centrado no indivduo e o centrado na estrutura. O individualismo, como concepo de mundo e de sociedade, aparece fortemente contemplado sob as lentes do liberalismo (tanto o clssico como os neos), enquanto as verses estruturais surgem ligadas s teorias de inspirao socialista, social-democrata e de influncias marxistas. As novas polticas sociais ou polticas sociais de nova gerao, so, assim, formas outras de enfrentamento da questo social que surgem a partir daquilo que se classificaria como um novo paradigma liberal. Terceiro setor, parceria,

empreendedorismo, focalizao, microcrdito, capital humano e capital social, entre outras realidades, embutidas no lema do combate pobreza e defesa dos direitos humanos fundamentais so, na verdade, a ponta do iceberg, e significam uma grande caricaturizao de um construto terico, situado no fundo e que serve de base.

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Para explicitar os resultados da pesquisa, o presente texto foi estruturado em duas partes, aps uma introduo de carter analtico e metodolgico sobre a anlise de polticas sociais e antes das consideraes finais, que no se pretendem conclusivas. A primeira parte composta pela discusso sobre a natureza das polticas de alvio da pobreza ou auxlio aos pobres e suas funes polticas, econmicas e ideolgicas desde os primrdios do capitalismo, sublinhando o carter fortemente anglo-saxo que conduz esse debate desde a origem. A caracterizao da origem das polticas sociais, consideradas iniciativas de natureza distintas do puro alvio da pobreza, aparece para demonstrar a natureza poltica do processo de construo e desenvolvimento da proteo social, ampliando o escopo de iniciativas pblicas estatais sobre o bem-estar, a partir da idia de direito social e cidadania. As transformaes recentes nas polticas sociais e as reformas nos esquemas de proteo social denunciam novas condies de pensamento que naturalizam as mudanas econmicas mundiais e a reestruturao das relaes internacionais, levando em conta as particularidades do impacto dessas alteraes no centro e na periferia capitalista, no que se refere ao enfrentamento da questo social. Ressalta-se ainda, nessa parte, que o sentido das polticas sociais foi reconduzido na direo do alvio da pobreza, na tentativa de responder aos processos de precarizao generalizada de vida da maioria da populao mundial que depende da venda de sua fora de trabalho, sem, no entanto, mexer na dinmica contempornea de acumulao de riquezas. Ateno especial dada ao pensamento anglo-saxo sobre pobreza particularmente na histria dos Estados Unidos e Inglaterra - , em funo do fato de que a maior parcela do contedo que conduz atualmente elaborao das polticas e programas sociais possui uma orientao liberal, perspectiva que, na histria da construo do esquema de bem-estar norte-americano e desde o governo Thatcher, no esquema ingls, que antes possua um tom fortemente social-democrata, sempre foi hegemnica. O Banco Mundial surge como referncia nuclear demonstrao de como essas teorias ganharam o terreno institucional ao longo de toda a segunda metade do sculo XX, enfatizando-lhe o papel intelectual e simblico na conduo das agendas de desenvolvimento e reforma em diversos pases, com posies recorrentes no debate. So ressaltados, ainda, aspectos histricos essenciais das funes do Banco desde a origem; a

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sua relao com o maior pas colaborador (os Estados Unidos) e as mudanas organizacionais recentes, especialmente no que se refere aos programas de ajuste estrutural e ao combate pobreza. A segunda parte do estudo tem como objetivo central exibir as principais fontes que constituem o mosaico da nova configurao da hegemonia ideolgica que justifica e acompanha essa ordem global contempornea. Para isso, so apresentados os principais marcos tericos que influenciaram a constituio do pensamento social sobre pobreza, bemestar e desenvolvimento nos pases capitalistas do Ocidente, sendo que a polmica em torno da crise da Modernidade e dos ideais iluministas aparece como ponto de referncia para situar diferentes paradigmas, perspectivas e autores, relacionando os principais conceitos e categorias sobre pobreza, desigualdade e bem-estar com a realidade contempornea das polticas sociais. Em seguida, h um captulo dedicado a Amartya Sen. Nele, busca-se elucidar a principal fonte terica que fundamenta a poltica social na atualidade: a teoria do desenvolvimento humano. O autor, colaborador central na construo do ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) do Programa das Naes Unidas de Desenvolvimento (PNUD), e ganhador do Prmio Nobel, reinventa a forma de interpretar os fenmenos da pobreza e desigualdade, promovendo, ao reinterpretar o pensamento de Adam Smith, uma verdadeira reestruturao do pensamento liberal. Por fim, algumas consideraes conclusivas preliminares so apresentadas na forma de apontamentos sobre os principais dilemas e desafios que se apresentam hoje para as polticas sociais, se ainda se as considerar como espaos institucionais de luta poltica e enfrentamento de classe. desnecessrio salientar que a caracterizao da pobreza e, do mesmo modo, a da desigualdade no se esgota ou reduz a seus aspectos socioeconmicos; ao contrrio, trata-se, nos dois casos, de problemticas pluridimensionais. Na anlise de ambas, h sempre que ter presente tal pluridimensionalidade; todavia, a condio elementar para explic-las e compreend-las consiste precisamente em partir do seu fundamento socioeconmico. Quando este fundamento secundarizado (ou, no limite, ignorado, como na maioria das abordagens hoje em voga na Cincias Sociais), o resultado a naturalizao ou a culturalizao de ambas14.
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NETTO, Jos Paulo. Op. Cit., 2007, p.142.

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O projeto de pesquisa inicial no trazia a inteno contida na hiptese apresentada no conjunto final da tese, cujo processo de investigao fez a autora caminhar por terrenos (e autores) ainda pouco explorados nos quadros de discusso das polticas sociais. Por isso, o trabalho no tem como pretenso trazer respostas conclusivas, mas levantar perguntas ainda no formuladas.

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INTRODUO AO ESTUDO DAS POLTICAS SOCIAIS A introduo do termo poltica social15 no pensamento social moderno aconteceu na Alemanha, por volta de 1850, e significava um tipo de poltica voltada para toda a sociedade, com preocupao com as seqelas do processo de industrializao. Como conceito, poltica social utilizado pela primeira vez no texto de Otto Zwiedineck, em Poltica Social, publicado em 1911, na Alemanha, livro que resultou do esforo de um grupo de estudiosos que criou a Associao de Poltica Social, com o objetivo de formular teoria que orientasse esses estudos16. Mas, fora da Associao vrios autores desenvolveram discusses sobre o tema. Otto Von Bismark, por exemplo, entendia poltica social como um tipo de poltica governamental desenvolvida sob a forma de legislao de proteo de toda a sociedade. Lorenz von Stein pensava que poltica social seria uma poltica de governo para administrar a sociedade de modo a prevenir a dominao de classe. Albert Schaffle17 tem uma postura mais complexa, ao considerar o contexto social total quando pensa a poltica social. Esses autores tomaram uma posio crtica em relao ao pensamento da Associao de Poltica Social, pois apontavam um descaso na utilizao da teoria social, que privilegiava abordagens de forte carter institucionalista e tinham como resultado solues autoritrias, que no levavam em conta as classes sociais como agentes sociais na conformao dessas polticas. Alguns representantes da Associao, contudo, desviavam desse perfil, como o exemplo de Karl Polanyi.

O termo poltica social foi introduzido por W.H. Riehl como ttulo de seu trabalho A histria natural do povo como base para a poltica social alem (1851-1855), e a preocupao central do autor era a ameaa de ruptura da sociedade, associada s transformaes trazidas pela industrializao. Cabe ressaltar que a condio de proletrio na Alemanha era vista, na poca, como horror, pois a idia de trabalho ainda se vinculava relao de servido e no a uma recompensa monetria. Ver CAHAMAN, W. J. & SCMITT, C. O conceito de poltica social. JSP, v.8, n. 1, jan, 1979. 16 CAHAMAN, W. J.& SCMITT, C. 1979. Op. Cit. 17 Este foi o principal terico da legislao da seguridade social na Alemanha e tinha uma posio oposta aos liberais, que, ao pensar poltica social, consideravam apenas os aspectos econmicos. In: CAHAMAN, W. J.& SCMITT, C. 1979. Op. Cit.

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A partir de ento o conceito passou a ser utilizado como referncia ao social orientada para os problemas que afetavam a sociedade como um todo, na busca de realizao de objetivos e metas cuja definio variava de sociedade para sociedade e de uma poca histrica para outra. Na literatura norte-americana, as primeiras aproximaes tericas ligavam polticas sociais a disfunes sociais. Segundo essas indicaes, a busca de solues prticas para os problemas sociais deveriam considerar no apenas a dimenso individual, mas um contexto social mais amplo, intentando o equilbrio entre os objetivos da sociedade para, por fim, e de certa forma, estabelecer uma coeso social. Na Inglaterra, o significado de poltica social toma rumos diferentes, j que o conceito de welfare state uma referncia central. T. H. Marshall, um clssico mundial na literatura sobre o tema, pensa poltica social diretamente referida idia de bem-estar social, tanto que, pra ele, poltica social matria de conveno e convenincia. Conveno, porque se estabelecem as reas de ao governamentais a ser includas nos programas polticos (ou seja, o que so polticas sociais e o que no so), e convenincia dos atores envolvidos (Estado, classes etc) porque se define o objeto da ao (ou seja, quais so as prioridades)18. O conjunto desses argumentos mostra que a idia de poltica social est ligada proteo social. Assim, poltica social seria um tipo de poltica cujo objetivo garantir a contnua realizao dos fins de uma determinada sociedade, tendo a segurana social um sentido mais amplo que, por exemplo, o da proteo individualizada dos habitantes de um mesmo territrio. Os servios podem beneficiar indivduos, mas no so, em si, pessoais. A poltica social, como categoria poltica, no possui, porm, uma definio precisa. Aristteles j afirmava que poltica uma ao que tem sempre como referncia o bem comum, entendido como interesse pblico. Partindo de uma viso histrica das questes sociais, as polticas sociais variam no tempo e no espao e segundo critrios de estabelecimento de prioridades para a soluo dessas questes, ou seja, o conceito de poltica social tem uma natureza relativa. A poltica social envolve, minimamente, dois elementos: o conhecimento sistemtico da sociedade e a idia de organizao social. As polticas de carter social no
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MARSHALL, Theodore. H. Social Policy in the twentieth century. London: Hutchinson, 1965.

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refletem necessariamente um consenso final entre as foras e agentes sociais envolvidos e, embora integrem um campo prprio, no so independentes da poltica como um todo, com ela guardando relaes de intercmbio e interpenetrao. Nesse sentido, a poltica social, como direo da inteno com a qual o homem civilizado (moderno) enfrenta os processos sociais vontade scio-poltica tem um elemento volitivo. Alis, seu contedo caracterizado mais precisamente como um esforo para manter a unidade societal. Em conseqncia disso, a poltica social corporifica elementos de atenuao dos antagonismos de classe e da questo social da derivada. A dimenso de sua ao envolve a garantia de um padro de qualidade de vida para camadas sociais que no conseguem atingir esse patamar via (livre) mercado, que assegurado por intervenes e polticas intencionais. Enfim, da forma como foi sendo historicamente configurada nos marcos da construo da sociedade capitalista industrial, a poltica social expressa uma preocupao com os interesses das camadas em desvantagem, com vistas integrao pela redistribuio. Em funo disso, aquilo que define poltica social determinado por processos polticos, culturais e ideolgicos particulares. A anlise das polticas sociais deve, ento, afastar-se do simples critrio econmico (do que ou no possvel fazer com determinada quantia de recursos) e contemplar a dimenso histrica, observando qual o sentido das aes a serem implementadas, no sendo, por isso, possvel resumir o contedo a que a poltica social est referida, pois sobre ela coexistem diversas definies, sob diversas vertentes tericas. As abordagens sobre polticas sociais esto ligadas caracterizao do padro de proteo social, incluindo as teorizaes sobre os tipos de welfare state. Vianna19 identifica, atualmente, trs fontes explicativas de natureza diversa: a contextualista, a institucionalista e a poltica. Na vertente contextualista, esto situados os pluralistas e/ou marxistas, que buscaram a explicao para o surgimento da proteo social moderna na anlise do contexto, particularmente na estrutura scio-econmica. Aqui a poltica social vista como

VIANA, Ana Luiza Dvila. Enfoques metodolgicos em polticas pblicas: novos referenciais para os estudos sobre polticas sociais. In: CANESQUI, Ana Maria (org.) Cincias Sociais e Sade. So Paulo: UCITEC/ABRASCO, 1997. Srie Sade em debate n107.

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resultado das exigncias da modernizao, com seus contedos de industrializao, urbanizao, transformao demogrfica, etc. J os institucionalistas privilegiam os processos decisrios e organizacionais do aparato pblico, incluindo o comportamento das elites, a estrutura do Estado, o sistema e o regime poltico, para entender o momento de introduo das polticas sociais e suas transformaes20, enquanto os autores que se utilizam da vertente poltica buscam enfatizar o campo das relaes de poder, do capital/trabalho, dos conflitos sociais e os partidos polticos como determinantes da origem e desenvolvimento das polticas sociais. Para Viana, os estudos mais ricos foram aqueles que apresentaram um modelo explicativo multicausal, embasado nas trs fontes, combinando vrios elementos para explicar a poltica social em um determinado perodo histrico21. Coimbra22, por sua vez, sistematiza diversas abordagens tericas sobre o conceito de poltica social a partir de diferentes tipologias e mostra que, dentre os autores trabalhados, existem pontos comuns: todos concordam com a existncia de variados tipos de pensamento sobre poltica social; todos reconhecem dois tipos polares, um com base de anlise individualista, geralmente e na maioria das vezes associado ao liberalismo, e outro com base de anlise coletivista, associado ao pensamento de Marx e tradio marxista; e em todos h um pensamento intermedirio, inclusos os social-democratas23, reformistas, estrutural-funcionalistas24 e os mais recentes tericos da terceira via. Diante disso, as referncias que se apresentam, tradicionalmente, como plos paradigmticos de entendimento da origem da poltica social so as abordagens liberal, marxista e social-

Como referncia dessa forma de abordagem na anlise da poltica social brasileira, ver SANTOS, Wanderley Guilherme dos. Cidadania e Justia. a poltica social na ordem brasileira. Rio de Janeiro, Campus, 1979. 21 Como exemplos desse tipo de anlise multicausal a autora cita RIMLINGER, Gaston. Welfare Policy and Industrialization in Europe, Amrica and Rssia. New York, London: John Wiley, 1971. 22 COIMBRA, M. A., Abordagens Tericas ao Estudo da Polticas Sociais. In: ABRANCHES, Sergio. et al. Poltica Social e Combate Pobreza. Rio de Janeiro: Zahar, 1987. 23 Dentre as possibilidades de abordagens intermedirias, a social-democrata foi a que ganhou mais ateno entre os progressistas ou defensores do welfare state. A vertente social-democrata no descarta a idia presente na vertente anterior - de que a igualdade fundamental requer socializao econmica. 24 Esses poderiam ser classificados como social-democratas, prximo definio de Grahan Room citado por Coimbra, ou pluralista, de acordo com a classificao do prprio Coimbra, argumentado por WERNECK VIANNA, Maria Lucia. A Americanizao (perversa) da seguridade social no Brasil. Rio de Janeiro: Revan,1998, pp.19-23.

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democrata, as quais, embora essencialmente distintas, apresentam um determinado padro de relacionamento entre capitalismo e bem-estar social. O pensamento liberal clssico, que tem origem em Adam Smith, pensa o mercado como organizador da sociedade e promotor do bem-comum, na verdade o nico meio de superar a desigualdade e os privilgios, tanto que a idia de laissez-faire rejeita qualquer forma de proteo social alm dos vnculos monetrios. Por isso, o Estado deveria interferir o mnimo necessrio ou correria o risco de asfixiar o processo equalizador da competitividade do mercado, propondo, em geral, os economistas liberais, apenas pequenas doses de regulamentao poltica e o mximo de liberdade para os indivduos e os mercados, a fim de que se alcance a igualdade e a prosperidade. No ponto de vista liberal, aquilo que se refere ao gozo dos benefcios da poltica social aparece vinculado ao desempenho do indivduo no trabalho ou de seu ganho de renda, de sorte que uma poltica social s considerada legtima quando garante apenas um mnimo de bem-estar, a princpio somente para aqueles que comprovem o estado de indigncia. Nessa abordagem, no se admite o conceito de direitos sociais como o direito de ter acesso a bens pblicos pelo simples fato de ser membro de uma determinada sociedade, mas s em funo de seu estado de pobreza. Essa vertente de anlise, na formulao de polticas sociais, refora o individualismo, contrrio ao coletivismo e solidariedade social. Outra caracterstica da viso liberal sobre poltica social o alto grau de mercantilizao ou privatizao dos bens sociais, como por exemplo, os servios de educao e sade, o que significa que sua produo e distribuio esto submetidas lgica da concorrncia e lucratividade. A poltica social, sob essa vertente, tende a ser residual, reduzindo-se ao amparo emergencial daqueles que se encontram nas piores situaes de risco social perpetradas pelo mercado, com as polticas de assistncia e de alvio da pobreza com papel central. A viso liberal sobre poltica social no permaneceu estacionada desde o liberalismo clssico. Vrios desdobramentos foram sendo estruturados em funo das alteraes do prprio pensamento liberal e do desenvolvimento da poltica social, sendo esse um dos tpicos a ser detalhado em item especfico da tese, pois a verso atual do liberalismo sobre poltica social compe parte fundamental da base terica que tem inspirado a construo das atuais polticas. Merece, por isso, um captulo a parte.

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Quanto abordagem marxista, Coimbra25 afirma que, embora na obra de Marx no exista preocupao especfica com poltica e bem-estar social, interpretaes sobre a poltica social foram construdas a partir da anlise que ele faz sobre o desenvolvimento do capitalismo. Coimbra ainda argumenta que essa ausncia do tema poltica social na obra de Marx pode ser explicada, em parte, pelo fato de que, quando escreveu sua obra, nenhuma das modernas instituies de bem-estar havia sido erigida. Alm disso, o principal motivo para a falta da discusso sobre poltica social na obra de Marx era a prpria concepo que ele tinha da sociedade capitalista, vista como uma forma de organizao social essencialmente oposta idia mesma de bem-estar social. Para Marx, a idia de bem-estar s se pode estabelecer como uma norma central quando o controle comunal sobre as condies de trabalho e de vida for firmada. Isso leva a concluir que tinha ele uma idia totalizante de bem-estar, o qual somente seria atingido numa sociedade ps-revolucionria e ps-capitalista, o que explica o seu desinteresse pelas polticas de bem-estar no interior do capitalismo. Tal viso aparece claramente no livro coeditado com Frederich Engels, O Manifesto Comunista, no qual a questo social poderia ser interpretada como a contradio entre as classes, dada pela base material, construda pelas relaes de explorao de uma classe (capitalista) sobre a outra (trabalhadora) e cuja soluo no est disponvel nos marcos do capitalismo. J em O Capital26, na parte em que descreve o processo de regulamentao da jornada de trabalho na Inglaterra no sculo XIX, possvel interpretar essa regulamentao como exemplo de uma poltica social. que tal conjunto de leis sobre a jornada de trabalho era considerado por Marx como produto da luta dos trabalhadores pela sua reduo, as quais, embora possam representar conquistas imediatas importantes, s teriam sentido se vistas como etapas no embate poltico pela emancipao da classe laboral pela ultrapassagem da ordem capitalista. Isso mostra que Marx no acreditava numa possibilidade real de soluo para a questo social dentro da sociedade capitalista, mesmo em direo a padres distributivos mais benficos aos trabalhadores. Importa ressaltar que, no sculo XIX, aquilo que hoje se conhece como questo social no era diretamente identificada com a pobreza, mas com a proletarizao, ou,
COIMBRA, M.A. 1987, Op. Cit. MARX, Karl. O Capital. crtica da economia poltica. Livro I, volume 1, Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1999.
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mais especificamente, com o trabalho situado e concebido na sociedade que se industrializava. Marx no trata da pobreza (ou pauperismo) diretamente, mas como parte de processos societrios totalizantes, pois, na ocasio, o movimento na economia era tendencialmente de absoro de mo-de-obra, de modo que o problema mais ameaador no era o desemprego, mas a desigualdade revelada pela misria dos que trabalhavam. A pobreza era, ento, entendida como resultado da situao do trabalhador assalariado na sociedade capitalista, que se consolidava. Rousseau, no Discurso sobre a origem e os fundamentos da desigualdade entre os homens, de 1755, descreve-a a partir de uma ordem social em que os estratos so

legalmente diferenciados. Ou seja, a base de produo da desigualdade nessa ordem societria era assegurada pelas leis de um Estado Absolutista27, logo o enfrentamento da questo nesse patamar passava pela introduo dos princpios de igualdade formal, segundo os quais todos se tornam iguais perante a lei. O Contrato Social, de 1762, nasce, em parte, do reconhecimento dessa situao. No sculo XIX, contudo, as bases de produo da desigualdade ainda no estavam claras, e Marx a interpreta como um problema de insero na produo. Essa forma de exegese move completamente o ngulo da questo e a desigualdade passa a incorporar o elemento do trabalho assalariado. Mishra, citada por Coimbra28, afirma que Marx tem um raciocnio que aponta para a no naturalidade do bem-estar no interior do capitalismo, com um desenvolvimento em maior ou menor grau de bem-estar ligado presso exercida pela classe trabalhadora, noo esta que problematiza a poltica social. Na verdade, na passagem para o sculo XX, as idias de Marx que podem ser associadas ao bem-estar e poltica social foram simultaneamente preservadas e modificadas por autores marxistas.

Tal foi ou deveu ser a origem da sociedade e das leis, que deram novos entraves ao fraco e novas foras ao rico, destruram irremediavelmente a liberdade natural, fixaram para sempre a lei da propriedade e da desigualdade, fizeram da usurpao sagaz um direito irrevogvel e, para proveito de alguns ambiciosos, sujeitaram doravante todo o gnero humano ao trabalho, servido e misria.. Em Discurso sobre a origem e os fundamentos da desigualdade entre os homens, de 1755 citado por NASCIMENTO, Milton Meira do. Rousseau: da servido liberdade. In: WEFFORT, Francisco C.(org.) Os Clssicos da Poltica. Volume 1. 4ed. So Paulo: tica, 1993. Srie Fundamentos, n62, p.195. 28 COIMBRA, M.A. 1987, Op. Cit, p. 87.

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Segundo Coimbra29, nos trabalhos formulados sobre poltica social por autores marxistas at a dcada de 1970, o contedo de problematicidade presente em Marx foi descartado, j que esses textos procuravam demonstrar que a referida poltica era funcional ao capitalismo. Ao contrrio de Marx, viam a poltica social convivendo harmoniosamente com o capitalismo, de sorte que aquilo que Marx via como no natural e inesperado na ordem capitalista aparecia, agora, como complemento. Assim, na verso funcionalista do marxismo, as polticas sociais so indispensveis para garantir a acumulao do capital, percebendo-as como respostas ao desenvolvimento econmico. Mas nos anos 1970, estava presente, na literatura internacional sobre poltica social, a discusso sobre a crise do Estado de Bem-Estar Social que, de forma geral, apresentavase num tom pessimista tanto para progressistas quanto para conservadores30. Isso facilitou o caminho para que uma intensa campanha de ataque violento s instituies de poltica social nos pases centrais comeasse a ser feita pelos neoconservadores, sugerindo, a partir da, uma nova preocupao de autores marxistas em torno do tema. Nessa nova investida, as antigas teses marxistas foram criticadas e vrios autores marxistas incorporaram a noo de conflito, percebendo os modernos sistemas de proteo social como construdos no bojo dos movimentos coletivos e de luta de classes. Assim, a poltica social, alm de vista como forma de cooptao dos trabalhadores para conter os conflitos sociais, tambm passou a ser encarada como direito adquirido pelos trabalhadores em sua luta. Fleury31 apresenta trabalhos de diversos autores marxistas sobre poltica social que a consideram como resultado da luta de classes, apresentando algumas proposies analticas: a cidadania vista como mediao necessria, mas insuficiente, para explicar a gnese e o desenvolvimento das polticas sociais, que podem ser tidas como formas de gesto estatal da fora de trabalho que encontra na dinmica capitalista seus limites e possibilidades. Incorporando Gramsci e seus seguidores, esses estudos expem a poltica social como estratgia de luta pela hegemonia, cujo formato e contedo so definidos no
29 30

Idem, p.91 e seguintes. Um balano sobre a literatura internacional e seus principais argumentos na dcada de 1980 ver DRAIBE, Snia, e HENRIQUE, Wilns. Welfare State, crise e gesto da crise: um balano da literatura internacional. In: Revista Brasileira de Cincias Sociais, n6, vol.3, fev. 1988. 31 FLEURY, Sonia. Estado sem cidados: seguridade social na Amrica Latina. Rio de Janeiro: FIOCRUZ, 1994.

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processo de enfrentamento das classes em confronto, a partir da capacidade de articulao de contedos supraclassistas e seus projetos de direo da sociedade. As polticas sociais surgem ainda como materializao de uma dada correlao de foras cuja institucionalidade construda remonta a um aparato poltico-administrativo prestador de servios. A abordagem social-democrata tem origem terica fundamentada nos precursores da moderna social-democracia que, segundo Alosio Teixeira32 so os revisionistas de Marx, na Alemanha, particularmente a partir de Bernstein33, e os fabianos ingleses, principalmente Sidney e Beatrice Webb. Tais anlises trazem respostas a novos desafios e questes que estavam colocados para o movimento socialista e operrio no ltimo quartel do sculo XIX, os quais englobavam os problemas de interpretao das transformaes estruturais sofridas pelo capitalismo na ocasio, especialmente se levada em conta a dramtica realidade social da poca. A insatisfao intelectual que geravam essas condies no podiam ser satisfeitas por propostas utpicas ou anarquistas. A social-democracia pode ser considerada uma dissidncia do socialismo e tem sido, segundo Przeworski34, a forma predominante de organizao dos trabalhadores sob o capitalismo democrtico. A constituio de partidos socialistas nos principais pases capitalistas nas ltimas dcadas do sculo XIX35 colocou a alternativa social-democrata num lugar significativo. A oposio entre reforma ou revoluo estava no centro das discusses da esquerda marxista. A escolha passou a ser, ento, entre a ao direta, via revoluo ou confronto, e a ao poltica, via instituies. A social-democracia se caracteriza pela escolha da ltima opo, que defende que a democracia poltica proporcionaria aos trabalhadores a oportunidade de defender alguns de seus interesses, e a poltica eleitoral se torna um mecanismo pelo qual todo indivduo, como cidado, poderia reivindicar seu direito a bens e

TEIXEIRA, Aloisio (org.). Utpicos, herticos e malditos. os precursores do pensamento social de nossa poca. Rio de Janeiro: Record, 2002, p. 323. 33 A figura intelectual de Eduard Bernstein (1850-1932) tem centralidade na origem do debate. Tendo entrado para o Partido Social-Democrata Alemo no momento em que as leis anti-socialistas eram vigentes, emigrou para Sua e depois para Londres e, com o apoio de Engels, publicou uma srie de artigos em que argumentava sobre os problemas do socialismo e as tarefas da social-democracia, tendo a oportunidade de dialogar com intelectuais socialistas ingleses, a Sociedade Fabiana. Ver TEIXEIRA, A. 2002. Op. Cit. p.317 e seguintes. 34 PRZEWORSKI, Adam. Capitalismo e social-democracia. So Paulo: Companhia das Letras, 1989. 35 Partido Social-Democrata Alemo, em 1869, e outros que se seguiram da: Partido Social-Democrata dos Operrios Suecos; Partido Trabalhista Noruegus. Ver PRZEWORSKI, Adam. 1989. Op. Cit.

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servios. Ao contrrio dos capitalistas - que tm condies de buscar a realizao de seus interesses no decorrer da atividade cotidiana dentro do sistema de produo -, os trabalhadores s podem reivindicar seus direitos coletivamente e de forma indireta, donde se conclui que a participao poltica era necessria para a efetivao dos interesses dos trabalhadores, que estavam, visceralmente, vinculados socializao econmica. Importantes resultados eleitorais dos partidos operrios e socialistas ajudaram a reforar a idia de que a democracia representativa deveria tornar-se, para os socialdemocratas, o meio e o objetivo para se atingir uma futura sociedade socialista36. Na Inglaterra, o movimento fabiano, atravs da Sociedade Fabiana, tinha, desde o seu incio, como estratgia um socialismo democrtico que pudesse ser alcanado sem traumas e revolues, tanto que Sidney Webb afirmava que o socialismo e a democracia eram inseparveis e que a democratizao deveria ser o objetivo principal da luta dos socialdemocratas. Se isso fosse alcanado, a sociedade avanaria paulatinamente ao socialismo. A Inglaterra vivia, no final do sculo XIX, os efeitos negativos da Grande Depresso e, dentre as piores mazelas, estava o desemprego, cujas Poor Laws no eram mais consideradas efetivas, o que concorria para o crescimento das idias de reforma social e mesmo socialistas, ainda que ambguas. Ademais, as classes dominantes europias, refeitas do susto com os levantes de 1848, passaram a implementar novas polticas no campo da educao, da seguridade, da sade e das relaes de trabalho, que significavam avanos no campo dos direitos sociais37. Esping-Andersen38 tambm cita as reformas conservadoras para explicar o avano da social-democracia. Para ele, embora essas reformas possam ter sido motivadas apenas pelo desejo de reprimir a mobilizao dos trabalhadores, tornaram-se depois de introduzidas, contraditrias, pois o equilbrio do poder de classe altera-se

fundamentalmente quando a classe laboral disfruta de direitos sociais, uma vez que o salrio social reduz a dependncia ao mercado. Logo, argumenta o autor, a poltica social, sob essa perspectiva, introduz um elemento de natureza diversa na economia poltica

Idem, p.29. TEIXEIRA, Aloisio. 2002. Op. Cit, p.25. 38 ESPING-ANDERSEN, Gosta. As trs economias polticas do Welfare State. Lua Nova (Revista de Cultura e Poltica) no 24, 1991, p.89.
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capitalista: um cavalo de Tria que pode transpor a fronteira entre capitalismo e socialismo. Ao adotar o reformismo parlamentar como estratgia dominante em relao igualdade fundamental de base scio-econmica, a social-democracia baseou-se em dois argumentos: de um lado, afirmava que os trabalhadores precisam de recursos sociais, como sade e educao, para participar efetivamente como cidados socialistas; de outro, asseverava que a poltica social no s emancipadora, mas tambm uma pr-condio da eficincia econmica39, embora defenda tambm que existe um valor estratgico nas polticas de bem-estar, porque a beleza da estratgia social-democrata consistia em que a poltica social resultaria tambm em mobilizao de poder. Para Esping-Andersen, a social-democracia inspira uma das principais vertentes de anlise da poltica social e do welfare state, ao afirmar que a mobilizao de classe no sistema parlamentar um meio para a realizao dos ideais socialistas de igualdade, justia, liberdade e solidariedade40. A abordagem sobre poltica social que norteia este estudo incorpora caractersticas de diferentes aproximaes, privilegiando as transformaes recentes nas polticas sociais, entendendo-as como parte do desenvolvimento capitalista recente que expressam manifestaes da questo social contempornea. No mesmo movimento, engloba o Estado como entidade por excelncia para regular e responder a tais manifestaes e entende que, ao faz-lo, esse Estado amplia tanto nacional quanto internacionalmente as formas de enfrentamento das questes sociais, atribuindo-lhes um carter geral e universal, ainda que com forte tom liberal. Considera-se ainda a transformao nas relaes entre Estado e economia, particularmente no que se refere globalizao e suas implicaes para as mudanas na estrutura dos Estados (capitalistas ou em desenvolvimento), compreendendo as alteraes nas caractersticas gerais do padro de proteo social como resultado e resultantes simultneos dessas relaes. Parte-se, na verdade, do argumento de que as polticas sociais construdas sob o atual padro de relaes econmicas internacionais e processos polticos contemporneos

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Idem, p.89. Ibidem, p.89/90.

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reproduzem e at exacerbam, em sua maioria, o sistema de desigualdades predominante entre regies, pases, classes, grupos e indivduos, tendo sido esvaziadas de grande parte de seu contedo social-democrata.

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PARTE I DESENVOLVIMENTO CAPITALISTA, POLTICAS SOCIAIS E ALVIO DA POBREZA

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CAPTULO I ALVIO DA POBREZA NOS PRIMRDIOS DO CAPITALISMO: REFERNCIAS HISTRICAS E MARCOS ANALTICOS SOBRE A ORIGEM DO ALVIO DA POBREZA

Qualquer ensaio sobre pobreza parece autojustificar-se. Mas, diante do testemunho da histria, um erro discutir a pobreza exclusivamente do ponto de vista tico, embora isso seja importante e fundamental e os princpios ticos devam ser compatveis com uma posio cientfica. Na verdade, um esquema geral de anlise das iniciativas de combate pobreza deve contemplar, em uma dimenso histrica, portanto espao-temporal, as condies de sua emergncia, a dinmica de seu desenvolvimento e as contradies e tendncias de seu desdobramento poltico-institucional. Pensar o combate pobreza na contemporaneidade no tarefa fcil. No apenas pela vasta literatura existente, mas pela prpria natureza da noo de pobreza, que tenta abranger as adversidades atuais. Um dos maiores desafios parece ser ultrapassar os simplismos dos aparentes nmeros gritantes de pobres do mundo, libertar-se das amarras das tcnicas das medies e ndices de pobreza e enveredar pelo caminho terico-filosfico, para tentar revelar qual o sentido do contedo essencialmente poltico das aes de combate pobreza na realidade de hoje. Como ponto de partida, imprescindem os argumentos de Piven & Cloward41 de que o combate ou alvio da pobreza possui vrios usos na regulao do comportamento poltico e econmico dos pobres. Segundo os autores, a chave para entender o significado das aes de alvio da pobreza ou auxlio aos pobres est em sua funo principal, a de manter a ordem econmica e poltica, j que sugerem que os arranjos de alvio so iniciados ou expandidos em ocasies de desordem civil provocada pelo desemprego em massa e so contrados quando a estabilidade restaurada. Ou seja, as iniciativas de alvio so cclicas e
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PIVEN, Frances Fox E CLOWARD, Richard A. Regulating the Poor: The functions of Public welfare. Vintage Books, New York, 1971.

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mais ou menos restritivas, dependendo da natureza dos problemas de regulao social que os governos devem conter. Na viso dos autores, os arranjos de alvio esto organicamente ligados aos econmicos, sendo sua principal funo a de regular o trabalho, o que fazem de dois modos: 1) Os esquemas de alvio so ordinariamente iniciados ou expandidos

quando uma grande massa desempregada leva a exploses de tumultos, absorvendoa ou controlando-a o suficiente para restaurar a ordem, de modo que assim que as turbulncias vo cessando, o sistema de alvio se contrai, expelindo aqueles necessrios para povoar o mercado de trabalho reestruturado e baixar os salrios; 2) O alvio tambm serve para regular o trabalho neste novo estgio, de

sorte que idosos, desabilitados, insanos e outros que no servem mais como fora de trabalho produtiva socialmente necessria so relegados ao rol dos programas de alvio, com tratamento propositadamente degradante e punitivo para fazer com que as massas trabalhadoras inseridas nos termos produtivos formais temam cair no pauperismo e ter que depender de tais esquemas. Esses movimentos de expanso e contrao do alvio acompanham os ciclos de crise e instabilidade das economias capitalistas42. Alis, os autores reconhecem que a tendncia histrica, ao longo do sculo XIX e at os anos 1960 do sculo XX, foi a de ampliar o sistema pblico de bem-estar atravs de medidas e programas de distintas naturezas e para vrios segmentos. Contudo, a maioria das atividades de bem-estar social no foi direcionada diretamente aos pobres, precisamente porque tm pouca influncia poltica. A elegibilidade via renda ou capacidade contributiva para ter acesso aos esquemas de proteo social e promoo de bem-estar deixou de fora muitos trabalhadores com baixa renda ou que ocupavam funes consideradas informais como os rurais e domsticos, por exemplo. Para esses, eram elaborados os esquemas de alvio da pobreza, que podem ser pblicos estatais, privados, filantrpicos ou, como acontece na maioria dos casos, um misto das trs dimenses.

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PIVEN, Francis Fox & CLOWARD, Richard A., 1971. Op. Cit., p.3.

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Piven e Cloward partem da idia de que os problemas com o controle do trabalho so inerentes s sociedades humanas, que necessitam de contribuies produtivas de seus membros para continuar existindo, e desenvolvem mecanismos para assegurar que essas contribuies sejam feitas, historicamente, pela mudana da forma e do contedo das aes. Numa sociedade baseada na economia do livre mercado, tais mecanismos reforam termos nos quais diferentes classes e segmentos sociais so voltados para diferentes tipos de trabalho. Na verdade, os esquemas de alvio da pobreza so iniciados ou expandidos para lidar diretamente com grandes deslocamentos do sistema de trabalho na sociedade capitalista que potencialmente levam desordem poltica e civil em massa, sendo indiretamente utilizados como mecanismos de conduo dessa populao pauperizada a determinado tipo de comportamento econmico e poltico. Pode-se, ento, especular que as iniciativas de combate pobreza esto relacionadas manuteno das desigualdades sociais e econmicas desde os primrdios do capitalismo. Barrington Moore43, ao refletir sobre as causas da misria e os propsitos para elimin-la, argumenta que as questes que mais despertam as paixes humanas, especialmente em pocas de grandes mudanas, tm-se referido s formas como seres humanos deveriam ser tratados como meios e como fins. O autor trabalha com uma concepo de natureza unitria da misria, partindo da premissa de que os seres humanos no desejam uma vida de sofrimento, pelo menos no como prprio destino intencional e afirmando que as sociedades humanas tm como princpio bsico de organizao eliminar o sofrimento intil ou desnecessrio. Para o autor, o sofrimento no um valor em si, pois qualquer que seja sua forma manifesta a pobreza, por exemplo considerada um custo, e o sofrimento desnecessrio, tem um custo maior ainda. De forma geral, a oposio ao sofrimento constitui um ponto de vista que transcende diferentes culturas e pocas histricas, mas, em qualquer momento histrico a sua percepo e a de suas causas e possveis remdios proporciona as bases para definir padres de relaes de poder. Ou seja, as tendncias histricas determinveis que afetam a forma especfica desses constantes esforos humanos para lidar com o sofrimento e suas causas esto articuladas aos processos polticos, aos
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MOORE, BARRINGTON JR. Reflexes sobre as causas da misria humana e sobre certos propsitos para elimin-las. Rio de Janeiro: Zahar, 1974.

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sujeitos histricos envolvidos e s diferentes percepes que esses sujeitos apresentam em seus respectivos discursos. Nas sociedades letradas, continua Moore, existem grupos ou segmentos que controlam os meios de violncia e coero contra outros grupos internos ou outros povos ou sociedades. Esse monoplio legtimo, como afirma Weber, calcado em vrias justificativas, que formam a base de legitimidade e autoridade dessas classes hegemnicas, conferindo-lhes o direito de extorquir um excedente econmico da populao subjacente e transformar o acmulo de seu resultado naquilo que se classificaria como civilizao44. Os aparelhos institucionais do Estado e seu aparato militar tornam-se parte integrante da manuteno da paz e da ordem social. Os princpios de organizao social, portanto, sob essa perspectiva, esto organicamente ligados aos interesses materiais, ou melhor, riqueza socialmente produzida e forma de sua distribuio e utilizao. Tais princpios, embora apresentem padres estveis de cooperao e hostilidade engendrados nas instituies e culturas das estruturas das relaes sociais, no so imutveis, mas historicamente modificveis em funo dos diferentes objetivos perseguidos por diferentes grupos. a relao estrutural entre as partes envolvidas que vai proporcionar propriedades distintivas a determinado sistema de organizao social. Pode-se, historicamente, observar que, em muitos casos, o monoplio da violncia utilizado no para minorar os sofrimentos advindos de determinada forma de associao ou de outras causas diversas, mas como instrumento para garantir ou sustentar uma ditadura educacional ou para criar uma nova variedade de seres humanos e arranjos sociais. Para Moore, a humanidade pode esperar oscilar entre as crueldades da lei e da ordem e as crueldades decorrentes da sua mudana45, o que em outras palavras, quer dizer que o papel do exerccio da crueldade do monoplio da violncia de determinados grupos sobre outros - sustentar ou subverter uma ordem social especfica para a manuteno de seu exerccio de poder. Em relao fome, pobreza e ao trabalho como formas de opresso e sofrimento humanos, Moore afirma que no se trata de fenmenos que derivam de uma situao de
RIBEIRO, Darcy. O Processo Civilizatrio. etapas da evoluo sociocultural. So Paulo: Companhia das Letras, 1998. 45 MOORE, Barrington, 1974. Op. Cit., p.58.
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escassez, haja vista que a humanidade atingiu um patamar de conhecimento tcnico suficiente para resolv-la. Contudo, uma enorme proporo da populao continua verdadeiramente faminta (ou pobre, no sentido mais geral), particularmente nas reas economicamente menos desenvolvidas do mundo. Ento, se se conquistou

tecnologicamente a capacidade de eliminar a escassez como fonte principal de misria e opresso, parece justo considerar que a continuidade da fome e da pobreza como parte do sofrimento humano generalizado tenha uma causa necessariamente poltica, determinada pela competio para a apropriao da riqueza socialmente produzida. Piven & Cloward46, corroboram a tese de Moore e esclarecem que as sociedades impelem a maior parte de seus membros para o trabalho, a fim de produzir bens e servios que sustentem a comunidade, bem como definem os tipos de trabalho que seus membros realizam ou devem realizar e as condies sobre as quais devem faz-lo, consolidando o que comumente se chama de diviso social do trabalho. Algumas vezes, a autoridade de impelir a populao ao trabalho dada pela tradio (cultural, religiosa, etc) e em outras est calcada na burocracia das agncias de um governo central. No capitalismo, contudo, a principal forma de encaminhar os indivduos ao trabalho so os mecanismos de mercado, definidos como um conjunto promessas de recompensas ou penalidades financeiras que motivam homens e mulheres a trabalhar e assegurar suas habilidades ocupacionais. O princpio bsico dos arranjos econmicos capitalistas a mudana. Por ela, a economia mantida em constante fluxo, tanto na busca por novos mercados, quanto por mtodos mais baratos de produo e distribuio, que garantam taxas de acumulao e lucratividade crescentes. Tais mudanas criam contnuas necessidades de alteraes nos poderes humanos - os trabalhadores precisam recorrentemente adquirir novas habilidades, mover-se para novas localidades, criar um conjunto de pessoas novas a ser preparadas para preencher novos campos ocupacionais. Num sistema produtivo assim mutante, as regras de trabalho no podem, em razo dessa fluidez, seguir a tradio, nem ser deixadas sob a responsabilidade exclusiva de um governo central. O controle das pessoas e de suas respectivas capacidades de trabalho feito da mesma forma como o dos bens de capital: pelo sistema do livre mercado. Sob o capitalismo, o potencial distributivo social , originariamente, na maior parte, resultado de
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PIVEN, Francis Fox & CLOWARD, Richard A., 1971. Op. Cit.

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incentivos monetrios (lucros, salrios) ou perdas (ou ainda ameaa de no receb-los). Em funo disso, as pessoas so mais ou menos induzidas ou a mudar ou se adaptar. Piven & Cloward47 tambm ressaltam que as mudanas contnua nos requisitos e processos de trabalho significam, em algum momento, que alguns grupos ou segmentos populacionais inteiros so deixados desempregados ou em stand by, espera de um novo tipo de encaixe na estrutura produtiva. Isso era mais difcil de acontecer nas economias de subsistncia, nas quais a produo era voltada para as necessidades, e a fora de trabalho correspondia quase totalidade da populao. Mas no capitalismo, cuja produo dirigida troca, o trabalho condicionado pelas demandas da acumulao de riquezas, associado concentrao e centralizao, e tem como resultado o desemprego como um fator permanente na economia. De forma geral, mudana, flutuao e desemprego so fatores crnicos no capitalismo48. Embora muitas mudanas sociais sejam resultados de causas diversas desastres naturais, fatores demogrficos, etc , a esses distrbios o capitalismo adiciona flutuaes extremas na produo e distribuio, conduzindo a modificaes e precipitaes nos requisitos para o trabalho de grandes contingentes populacionais. Em perodos de depresso ou rpida modernizao econmica, vrios segmentos populacionais podem at se tornar obsoletos, pelo menos temporariamente, ocasies essas que no significam que os mecanismos de mercado tenham entrado em colapso, mas que no so suficientes para, por si ss, compelir as pessoas a abandonar um tipo de trabalho e viver de outro. Tais pessoas

Idem. Em trabalho anterior, foram, nesse sentido, desenvolvidos argumentos mais detalhados, o que no cabe prolongar aqui. Mas, como ilustrao transcreve-se: (...) para se entender a complexa relao que existe entre progresso tcnico, crescimento econmico e nvel de emprego, deve-se ter em conta que: o capitalismo um sistema em que a produo mercantil se generalizou; nesse sistema, o que move o capitalista a busca permanente do lucro; para alcanar seu objetivo, o capitalista busca incessantemente a inovao tcnica, como forma de reduzir seus custos de produo; a concorrncia se incumbe de generalizar esse movimento para todos os capitalistas de um mesmo ramo e por todos os ramos da economia; o aumento da produtividade, que implica a inovao tcnica, aumenta a composio orgnica e tcnica do capital, ou seja, o valor do capital constante face ao capital varivel e o volume de meios de produo face ao nmero de trabalhadores; a combinao dos processos de concentrao e centralizao de capitais, com o aumento da composio do capital, tcnica e orgnica, cria uma populao trabalhadora suprflua, que se constitui como exrcito industrial de reserva para o capital; a diminuio da relao entre o nmero de trabalhadores e a quantidade de capital adiantado no significa necessariamente desemprego; o nvel de emprego determinado pelo ritmo da acumulao aumenta quando esse se acelera, diminui em caso contrrio. In: MAURIEL, Ana Paula Ornellas. Sonho e realidade na poltica social do governo FHC um estudo sobre a Comunidade Solidria. Dissertao de Mestrado, ESS/UFRJ, novembro/2000, pp.19-20.
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so, a princpio, deslocadas, tornando-se parte do excedente da fora de trabalho delineado pelas contnuas alteraes no mercado laboral. Para Piven & Cloward49, na histria dos sistemas de mercado ocidentais as pessoas no se adaptam prontamente aos drsticos mtodos de alterao ao trabalho e s novas formas de sociabilidade que da derivam. Na maioria das vezes, elas resistem, continuando a viver da forma habitual. O processo de ajustamento humano a essas mudanas econmicas que tm gerado massas de desempregados e desorganizao do trabalho traz consigo a necessidade de regulao do comportamento civil nas sociedades. Porm, essa regulao , ao mesmo tempo, intimamente dependente dos arranjos ocupacionais estveis, pois as atividades e modos de vida so estruturados na medida em que as pessoas so fixadas em posies de trabalho, com cada comportamento e atitude moldados por recompensas ou penalidades monetrias. O desemprego em massa no permite essa estratgia, desprendendo as pessoas das regras nas quais so controladas e reguladas. E, quando esse desemprego em massa persiste por um longo tempo, tal como acontece atualmente, ocorre uma diminuio da capacidade das instituies de intimar e impelir a manuteno de determinados padres de comportamentos econmico, poltico e civil. claro que se um grande nmero de pessoas repentinamente impedido de atuar em suas ocupaes habituais, a estrutura social , na totalidade, enfraquecida, podendo, inclusive, entrar em colapso. Tal ameaa estrutural ordem se manifesta de diversas formas e em vrias dimenses: por exemplo, sem trabalho, as pessoas tendem a ter enormes dificuldades de formar ou manter arranjos familiares estveis ou criar laos comunitrios de solidariedade e proteo, de modo que se esse deslocamento se generaliza, a legitimidade da ordem vigente questionada em muitos sentidos, pelo aumento da violncia e da criminalidade, por protestos em massa, mediante conflitos civis etc, constituindo uma situao de instabilidade que pe em risco os arranjos econmicos e sociais existentes. Sob essas circunstncias, o cuidado com os destitudos ou o alvio da pobreza iniciado ou expandido. Alis, os modernos sistemas de alvio ocidentais surgiram, segundo Piven & Cloward50, nas turbulncias das massas, que eclodiram durante a longa transio

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PIVEN, Francis Fox & CLOWARD, Richard A., 1971. Op. Cit. Idem.

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do feudalismo para o capitalismo, no incio do sculo XVI. Como resultado do declnio dos ndices de mortalidade do sculo anterior, a populao europia cresceu rapidamente, junto com a mendicncia e a circulao dos pobres, da que para lidar com esses fenmenos considerados como ameaas, muitas localidades construram legislaes severas contra a vagabundagem51, tanto que as punies, em algumas delas, vinham acompanhadas de provises para o alvio dos pobres vadios52. Em 1523, Martin Luther publicou na Alemanha, um detalhado esquema de alvio, que proibia a mendicncia e criava uma cesta para ajudar os idosos, fracos e pobres que tinham trabalhado na agricultura, mas no podiam mais sustentar-se pelos prprios meios. Em 1530, os esquemas de alvio foram direcionados para cada municipalidade, que se tornava responsvel pela manuteno de seus pobres53. Lyon, uma cidade francesa que iniciou os arranjos de alvio ainda no sculo XVI, tambm enfrentou nessa ocasio um rpido crescimento populacional e uma instabilidade econmica associada transio para o capitalismo. Em 1500, tinha uma populao que se tornou prspera no comrcio e manufatura, mas praticamente dobrou at 1540, fenmeno inimaginvel na poca. Ademais, nem toda a populao foi incorporada ao mercado local, e a prosperidade no foi contnua. Em 1534, foi criado um corpo central da cidade de Lyon para controlar todos os donativos. Estabeleceu-se, por uma survey feita de casa em casa, uma lista de necessidades e asseguraram-se tquetes aos que necessitavam de ajuda. Os doentes eram enviados ao hospital para cuidados mdicos, e a mendicncia sumariamente proibida54, ocorrendo que, por volta de 1550, cerca de 10% da populao da cidade recebia tquetes de alvio, e o nmero de pacientes do hospital para os pobres triplicou. Com aproximadamente dois anos do estabelecimento do esquema de alvio em Lyon, o rei Francis I ordenou que toda parquia na Frana deveria registrar seus pobres e prover um fundo de contribuio para os impotentes55.

Ver tambm como referncia CASTEL, Robert, 1998. Op. Cit. Antes mesmo do sculo XVI, os magistrados de Basel definiram 25 categorias de mendigos, juntamente com as punies apropriadas, o que no foi suficiente para conter a mendicncia. PIVEN, Francis Fox & CLOWARD, Richard A., 1971. Op. Cit., p.8. 53 Idem, p.9. 54 Ibidem, p.9. 55 Ibidem, p.11
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Na mesma ocasio, emergia um novo estado relativo de destituio. Na Alemanha, Noruega, Sua, Inglaterra, Frana e Esccia, um novo esquema de provises sistematicamente organizadas em mbito local se estava estabelecendo por algum rgo do governo, para todos aqueles que necessitavam de auxlio por causa de sua destituio56. Na Inglaterra, nos anos finais do sculo XV, a emergncia de um rol de indstrias manufatureiras comeou a transformar os arranjos econmicos e sociais, antes governados pela predominncia da agricultura, sendo que entre 1488 e 1489, alguns conflitos civis j eram relatados57. No incio do sculo XVI, o governo nacional ingls moveu-se no sentido de conter essas turbulncias e comeou a substituir os arranjos paroquiais de caridade por um sistema nacional de alvio em rede. Em 1531, o Parlamento decretou que os oficiais locais deveriam procurar e registrar os destitudos considerados impotentes para o trabalho e dar a eles um documento autorizando-os a pedir esmolas. Em 1536, ainda sob Henry VIII, uma lei exigia que as parquias locais cuidassem de seus destitudos e estabelecessem procedimentos para coletar e administrar donativos para os propsitos oficiais locais, com o rei comeando, no mesmo ano, a expropriar monastrios para assegurar o controle secular da caridade. Com esses desenvolvimentos, as penalidades por mendigar tornaram-se mais severas58. Em 1572, a mendicncia atingiu propores alarmantes. Nesse ano, a responsabilidade local pelo alvio passou a ser direcionada pelas famosas Poor Laws59, ou Leis dos Pobres, unificadas, pela rainha Elizabeth, em 1601, as quais estabeleciam, como meio para financiar o cuidado com os pobres, uma taxa local, e requeriam que a justia os supervisionasse para servirem, pacificamente, s suas respectivas comunidades. Em outubro de 1597, o Parlamento ingls editou atos que esclareciam e sistematizavam a

Ver para maiores detalhes MOLLAT, Michel. Os Pobres na Idade Mdia. Rio de Janeiro: Campus, 1989. PIVEN, Francis Fox & CLOWARD, Richard A., 1971. Op. Cit., p.13. 58 Idem, p. 14 e 15. Vale ressaltar que o rei, seu Conselho e o Parlamento criaram leis relacionadas aos pobres cujo carter era oposto ao significado dado pela Igreja Medieval - o de que essas atividades derivavam de uma obrigao crist para aliviar o sofrimento dos pobres de Deus. O rei e a nobreza tinham em mente manter a ordem, ou a ordem existente, em que uma hierarquia social entre governantes e governados deveria ser garantida. 59 As Leis dos Pobres envolviam um conjunto de regras que se aplicavam s pessoas que no se encaixavam no mercado de trabalho, como idosos, invlidos, crianas carentes e desocupados voluntrios e involuntrios. Para maiores detalhes sobre a histria da regulamentao das Poor Laws ver POLANYI, Karl. A grande transformao. as origens de nossa poca. 6ed. Rio de Janeiro: Campus, 2000. O autor as considera como um conjunto regulatrio pr-capitalista, o que distoa da anlise de PIVEN & CLOWARD aqui abraada.
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operacionalizao das provises para o alvio dos pobres, especialmente os sistemas de taxao, e a prtica de criar, para eles, responsabilidades e deveres (condicionalidades)60. Nesse perodo, os mecanismos paroquiais de alvio entraram em desuso, e o esquema do governo parecia ter estabilizado os levantes civis. Mas a depresso nas confeces de roupas em 1620 foi seguida do aumento de preos em 1621 e 1622, provocando novos conflitos e insurreies, devido ao que o Conselho Privativo estabeleceu uma Comisso Especial encarregada do reforo das Poor Laws e, em 1630, os esquemas de alvio expandiram-se enormemente. Com a chegada de um perodo de guerras civis, o alvio foi novamente reduzido, pois a parte excedente da populao rural foi incorporada ao exrcito, seguindo-se um longo tempo de contrao desses esquemas. Em meados do sculo XVIII, o aumento da populao, o avano da urbanizao e o crescimento da manufatura expandiram os mercados para produtos da agricultura, especialmente cereais para alimentar a populao citadina e l para prover as manufaturas txteis. Esses novos mercados, aliados introduo de novos mtodos de cultivo, levaram a mudanas em larga escala na agricultura. Durante os deslocamentos massivos na agricultura no final do sculo XVIII, os arranjos de alvio foram novamente reativados e expandidos na Inglaterra, pois a maioria da populao inglesa campesina perdeu suas terras e, no lugar do cultivo para subsistncia, um sistema tripartido (proprietrios de terras, arrendatrios e trabalhadores rurais) se constituiu. A vasta maioria das pessoas era proletria61, sem terra, contratados durante o ano pelos arrendatrios, com sua margem de subsistncia advindo, contudo, das terras comuns, nas quais plantavam, criavam animais e barganhavam suprimentos para complementar as rendas. Como o uso comum das terras era parte de uma cultura inglesa comunitria, formada por vilarejos e fundamentada num forte sentido de vnculo e orgulho local, esses arranjos foram desmanchados e as desordens provocadas levaram a uma nova expanso do alvio. Esse processo de deslocamento acelerou-se aps 1750 e, por volta de 1850, mais de seis milhes de acres de terras comuns ou um quarto do total de terras arveis foram consolidadas como propriedade privada, prioritariamente voltadas para a produo de

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PIVEN, Francis Fox & CLOWARD, Richard A., 1971. Op. Cit., p.16. Despossudo, se considerarmos o sentido marxiano do termo.

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gros. Metade delas se viu cercada entre 1760 e 1800, perodo no qual o nvel de atos parlamentares de cercamentos foi muito maior que nos quarenta anos anteriores, significando eles, para a maior parte dos agricultores, o comprometimento do meio de sua subsistncia e de suas famlias, ou seja, a privao da principal fonte de alimento. Simultaneamente, novos mercados eram estimulados e a agricultura se foi tornando, cada vez mais, um negcio. Os proprietrios de terra demandavam dos arrendatrios aumentos de produo sempre maiores, e estes exigiam dos trabalhadores rurais resultados medidos, mais e mais em termos de clculos financeiros. Isso, especificamente, acarretou uma mudana da relao mestre-servo para uma empregador-empregado, mas em termos mais severos no que se refere ao controle dos resultados do trabalho 62. Como o deslocamento rural e a expanso industrial no aconteceram no mesmo ritmo nas mesmas reas, em cada caso de mudana drstica da vila para o sistema de fbrica, uma completa desestruturao se configurava. No longo intervalo em que as pessoas eram foradas a sair de suas terras e no eram plenamente absorvidas nas fbricas, muitos permaneciam no pas como vagantes virtuais, enquanto outros migravam para as cidades e somavam-se s massas pauperizadas, sendo submetidos s vicissitudes das rpidas altas e baixas do mercado. Nenhuma dessas mudanas se deu sem resistncia dos pequenos fazendeiros e trabalhadores artesos, forados a encaixarem-se em outro modo de vida, at mesmo fora de suas vilas. Seus protestos, porm, no foram suficientes para conter os processos de constituio do livre mercado, de sorte que uma soluo para essa desordem civil ao mesmo tempo, uma ameaa poltica - era necessria, e a resposta foi o estabelecimento e a expanso do alvio da pobreza. Como essas condies no resultam de um colapso do mercado, mas da dinmica de sua prpria expanso, que leva recorrentemente grandes massas destituio e ao desemprego, o alvio da pobreza construdo para amortecer as conseqncias turbulentas do processo, expandindo-se no sentido de absorver e disciplinar os trabalhadores precrios e deslocados, apoiando a reestruturao do mercado de trabalho com subsdios e garantindo condies que impelem a certos padres de comportamento produtivo, poltico e civil.

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PIVEN, Francis Fox & CLOWARD, Richard A., 1971. Op. Cit, pp.17-8.

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Por isso, a institucionalidade correspondente a essas iniciativas deve ser capaz de exercer controle sobre os pobres. Segundo Piven & Cloward, qualquer instituio que distribui recursos de que homens e mulheres dependem para sobreviver pode facilmente control-los, ou seja, a ocasio de conceder assistncia vital pode tornar-se propcia para inculcar uma certa tica laboral, e forar um determinado tipo de trabalho e modo de vida para aqueles que representem um risco em potencial. Citando mais uma vez os destitudos de Lyon, argumentam Piven e Cloward63 que, aps identificados e registrados, os declarados elegveis para receber a ajuda foram observados e controlados, sendo proibidos de gastar o dinheiro em tavernas ou jogos de cartas, tanto que fiscais faziam visitas surpresa em suas casas, muitas vezes noite, busca de evidncias de promiscuidade e imoralidades. Mais importante ainda foi o esforo para redirecionar os pobres empregveis de Lyon no conjunto da fora de trabalho: escolas foram criadas para ensinar s crianas pobres a ler e escrever e os meninos eram aprendizes das novas indstrias. A cidade subsidiava novos donos de manufaturas para que treinassem as crianas pobres e qualquer um considerado empregvel que mendigasse era forado a trabalhar nas tarefas mais rduas e severas, com jornadas muito estendidas. Embora os autores afirmem a existncia de variaes histricas e locais entre os arranjos de alvio, no geral a imposio do trabalho consumada de duas formas, que aparecem simultaneamente articuladas: 1) O trabalho fornecido pelo setor pblico, estratgia que tende a ser usada durante as depresses nos negcios, quando a demanda por trabalho na rea privada sofre uma queda64;

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Ibidem, pp.23-4. O uso massivo de trabalho pblico sob esquemas de alvio j foi utilizado em vrias ocasies: nos Estados Unidos, por exemplo, durante os anos de 1930, quando milhes de desempregados foram subsidiados pelo programa Works Progress Administration, 3,5 milhes de pessoas que recebiam alvio direto foram colocadas para trabalhar com um seguro-salrio num valor maior que os benefcios do alvio direto, mas menor que os salrios prevalecentes no mercado para no impedir que procurassem por empregos privados; na Europa Ocidental, nos pases de tradio social-democrata, como forma de responder s presses da economia mundial contempornea, o enfrentamento da questo do desemprego vem-se dando pela ampliao do emprego no setor pblico, atravs da expanso dos servios oferecidos pelo prprio welfare, mas, distintamente dos objetivos do Works Progress Administration, tais polticas tentam integrar uma estratgia de manuteno do pleno emprego e no apenas de alvio da pobreza. Para maiores detalhes sobre a experincia social-democrata recente, ver ESPING-ANDERSEN, Gosta. O futuro do Welfare State na nova ordem mundial. In: Lua Nova (Revista de Cultura e Poltica), no 35, 1995.

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2)

O trabalho fornecido pelo setor privado, estratgia que tende a ser mais utilizada quando ocorrem rpidas mudanas tecnolgicas e produtivas e os mercados evocam um segmento extra de mo-de-obra

temporariamente mal adaptado. Outro ponto importante a ser considerado, quando se trata do alvio da pobreza, so os pagamentos ou valores dos benefcios, os quais so sempre mantidos, propositadamente, bem abaixo dos salrios do mercado. Ora, o incio do sistema de subsdios largamente creditado, pela quase unanimidade da literatura da rea, aos magistrados de Berkshire que, em 1795, num encontro em Speenhamland, decidiram sobre um esquema no qual as autoridades das Poor Laws deveriam suplementar as rendas dos trabalhadores rurais se elas cassem abaixo da escala publicada65. Essa era uma poca em que uma escassez excepcional de comida pairava na Inglaterra e, quando o pnico provocado pela fome e pela possibilidade de revoltas se instalou, o esquema de subsdio se ampliou para vrias localidades, especialmente nos pases onde amplos acres de terra foram cercados. Nesse sentido, o plano de Speenhamland pode ser considerado como responsvel pela piora das condies dos trabalhadores rurais ingleses durante o primeiro tero do sculo XIX, haja vista que, assegurando um subsdio mnimo, deu aos trabalhadores incentivo para aumentar a produtividade e permitiu aos fazendeiros rebaixar ou manter baixos os salrios, criando condies para a construo de uma slida relao de dependncia que favoreceria que os subsdios fossem cortados e estabelecidos pelo nvel de inanio. A perspectiva assumida por Karl Polanyi de que Speenhamland funcionou para atrasar a constituio do mercado de trabalho livre, industrial e urbano, difere de Piven & Cloward. Para eles, esse esquema teve como resultante duas condies a longo prazo: a garantia permanente de uma fora de trabalho extra ou sobressalente, aumentando o preo dos gros e permitindo os deslocamentos causados pela comercializao da agricultura que
Speenhamland Law ou Lei de Speenhamland, define uma forma de abono salarial ou renda mnima numa sociedade que ainda formava um mercado de trabalho nos moldes capitalistas, no estando dissociada de outras leis que contriburam para esse processo. Em 1796, novamente o Parlamento seguiu as regras de Berkshire, votando uma legislao de renda mnima a favor dos subsdios de salrios atravs do sistema de alvio. O plano ingls de Speenhamland, embora tenha notoriedade devido ao seu pioneirismo no estabelecimento de uma nova lgica institucional para o funcionamento do alvio, no de forma alguma nico e seus desdobramentos aparecem em vrios exemplos histricos, como ilustrado por PIVEN, Francis Fox & CLOWARD, Richard A., 1971. Op. Cit., p.30.
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se tornou definitivamente um negcio; e o retardamento da constituio do mercado de trabalho industrial que, como afirma Polanyi, se deu porque era necessrio moderar os distrbios polticos e sociais que tambm impunham limites ao livre mercado de trabalho capitalista industrial que se formava66. Nessa ocasio, em todo lugar onde surgiam esquemas de alvio o princpio bsico se faria o mesmo: uma populao desempregada e turbulenta era pacificada com subsdios pblicos, usados para restaurar a ordem pela imposio do trabalho, com nveis de salrios muito baixos. O alvio serviu, assim, como apoio para a constituio de um tipo de mercado de trabalho conturbado e como forma de disciplinar uma sociedade rural ainda inconformada com o novo modo de vida e trabalho67. Isso mostra como o sistema de subsdio tem papel fundamental na institucionalidade dos esquemas de alvio, impondo condies para a realizao do trabalho com baixos salrios durante os perodos de estabilidade econmica e poltica. Significa tambm que, mesmo na ausncia de mudanas cataclsmicas, os incentivos do mercado podem ser insuficientes para, a todo momento, cooptar a maior parte das pessoas a exercer funes ou a fazer determinados tipos de trabalhos requeridos para viabilizar a acumulao. As pessoas podem no responder apropriadamente a esses incentivos porque geralmente no se mostram preparadas para mudanas e adaptaes no ritmo exigido pelo sistema econmico. Para assegurar que a produtividade de uma economia capitalista desenvolvida alcance nveis de salrios e lucros suficientes para que a maioria das pessoas trabalhe, medidas polticas, culturais e ideolgicas so necessrias. Durante a maior parte do incio do desenvolvimento capitalista, grandes setores populacionais que compunham as classes trabalhadoras no estavam plenamente socializados com o ethos do mercado. Os sistemas de alvio tiveram, ento, uma importante contribuio na superao dessa fraqueza persistente na capacidade do mercado em dirigir e controlar os homens.

Entre 1816 e 1821, algumas localidades cortaram o valor do subsdio em 30% ou mais e, por volta de 1826, alguns condados chegaram a menos da metade do valor estabelecido em 1795. Esses cortes refletiram uma queda severa nos salrios devido aos fazendeiros tentarem manter uma alta taxa de lucratividade em face da queda de preo dos gros nesses anos uma manobra de mercado possvel pela presena de trabalhadores excedentes, mas atendidos por uma sistema de alvio. Idem, p.31. 67 Ibidem, p.31.

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Nas ocasies em que as convulses econmicas cessam e a estabilidade da ordem social restaurada, os sistemas de alvio reduzem-se, mas no so abandonados como estratgia de controle e manuteno, mas mantidos para prover ajuda aos velhos, insanos, incapazes e outros desafortunados sem utilidade econmica. Para essa populao residual, so resguardadas, quase sempre, condies to degradantes para assegurar que ningum tenha a inteno de procurar voluntariamente alternativas de sobrevivncia na ajuda pblica, de modo que o mercado nunca deixe de ser considerado a melhor opo de modo de vida68. A comisso das Poor Laws de 1834 admitia, por exemplo, que buscava assegurar que ningum escolhesse entrar voluntariamente numa workhouse69: o trabalho, a disciplina e o confinamento iro deter esse vcio indolente; nada alm da necessidade extrema ir induzir qualquer um a aceitar que o conforto deve ser obtido pela redeno livre agncia... 70. Aos pobres que permanecem nos perodos de estabilidade, no dado nada alm do mnimo absoluto, sempre abaixo do mnimo oferecido pelo mercado, nas condies mais desencorajadoras. Trs anos aps os decretos da comisso da Poor Law de 1834 houve uma queda dos subsdios e a expanso do sistema de workhouses. A doutrina de alvio da advinda forneceu uma frmula de alvio compatvel com o mercado de trabalho industrial, conhecida pelo princpio da menor elegibilidade. O mtodo funcionou. Perodos de expanso do alvio so, geralmente, seguidos por campanhas por reformas para abolir a bandeira da ajuda e restringi-la aos incapacitados de auferir a prpria renda. Os autores demonstram que, na Inglaterra, em 1722, 1834 e 1871, e nos Estados Unidos, em 1880 e 1890, h campanhas que invariavelmente resultaram numa reduo severa no nmero de pessoas procurando por ajuda, uma vez que o objetivo era fazer com que os trabalhadores se integrassem, mesmo que de forma

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Ibidem, p.33. Casas de trabalho e ao mesmo tempo abrigo, que funcionavam como verdadeiras prises, onde eram encaminhados os indigentes considerados aptos para o trabalho. Ver PEREIRA, Potyara A. P. Necessidades Humanas. subsdios crtica dos mnimos sociais. 2 edio. So Paulo: Cortez, 2002, especialmente captulo VI. 70 PIVEN, Francis Fox & CLOWARD, Richard A., 1971. Op. Cit., p. 34. Traduo prpria.

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precria, ao mercado de trabalho, e se oferecessem a qualquer preo para qualquer empregador71. Essa discusso demonstra como os sistemas de alvio, como mecanismos governamentais, do suporte e reforam os arranjos econmicos. Tal relao precede a prpria existncia dos modernos esquemas de alvio e persiste acompanhando-os, sendo de mencionar que, vrios atos de governos, anteriores montagem de sistemas de alvio, revelam uma preocupao com o controle do trabalho e o nvel de renda da populao trabalhadora72. Por meio de muitas medidas coercitivas, os governos induziram e foraram o trabalho durante a transio das relaes feudais para as de livre-mercado capitalistas, sempre nos termos ditados pelos empregadores. Na maioria das vezes, essas coibies criavam condies para que os trabalhadores no se organizassem, no recusassem trabalho ou no se locomovessem para outras localidades em busca de melhores condies laborais. O procedimento continuou a ser utilizado por todo o perodo de generalizao do sistema industrial e constituio da classe operria, ao longo do sculo XIX. E, embora convivendo com outras iniciativas de bem-estar e proteo social, os esquemas de alvio e a preocupao com a pobreza permaneceram no centro da agenda de governos em pases com poltica social de tradio liberal. No prximo captulo, o principal objetivo tentar demonstrar como a origem daquilo que aqui considerado como poltica social tem uma natureza distinta e mais ampla que o alvio da pobreza, ainda que, em muitos casos, conviva com ele e o absorva.

O fator cclico: longos perodos de restrio so interrompidos periodicamente por curtos perodos de expanso. O sistema de alvio criado pelo Social Security Act de 1935 nos Estados Unidos, por exemplo, foi administrado por mais de duas dcadas para assegurar que o menor nmero de pobres obtivesse a menor ajuda possvel. Idem, p. 35. 72 Alguns exemplos citados pelos autores so ilustrativos: em 1350, o Parlamento ingls permitia os trabalhadores sarem de seus lugares de residncia regular apenas se algum empregador atestasse que iria empreg-lo e qual nvel de salrio iria pagar; em 1548, qualquer esforo organizado pelos trabalhadores para fixar um salrio mnimo ou mximo de horas trabalhadas era proibido; em 1563, fixou-se um salrio mximo e penalidades para o empregador que pagasse excedente ao estabelecido; em 1601, a Law of Settlement (Lei de Domiclio) fortaleceu as autoridades locais para remover de suas respectivas jurisdies os viajantes que chegavam e queriam se fixar. Ibidem, p.36.

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CAPTULO II ORIGEM E DESENVOLVIMENTO DAS POLTICAS PBLICAS SOCIAIS: PARA ALM DO ALVIO DA POBREZA

2.1 - Origem e desenvolvimento dos modernos sistemas de proteo social: continuidade e ruptura com o alvio da pobreza. A idia de proteger os indivduos contra riscos e imprevistos comum tanto para os antigos quanto para os modernos sistemas de proteo social. O elemento diferenciador est no ato de proteo em si, que passa a ser responsabilidade do Estado, porque as formas de solidariedade que se foram construindo historicamente para enfrentar riscos clssicos doena, velhice, invalidez, excluso, etc partiram de famlias, passando pelas aes de comunidades, atravs de associaes religiosas e filantrpicas, at chegar s categorias profissionais e, finalmente, ao ente estatal. S possvel identificar os modernos sistemas de proteo social no momento em que as cadeias de solidariedade deixam de ser um ato voluntrio e passam a ser, pela interveno estatal, obrigatrio. Nesse sentido, as polticas voltadas para a questo social so expresses de um tipo especfico de interveno estatal, cuja finalidade a de proteger os indivduos contra os riscos inerentes vida social. Assumida pelo Estado, a proteo social se institucionaliza por meio de polticas de carter social, que se definem por um complexo relacionamento com outros agentes e foras envolvidas, muitas vezes englobando outros tipos de proteo social com diversos graus de privatizao/mercantilizao que atuam de forma complementar ao compromisso estatal e com diferentes graus de interao com a administrao do Estado. O surgimento da necessidade de algum tipo de proteo social, legal ou assistencial, nos moldes atuais, data do sculo XIX, e est associado aos processos de industrializao e 61

urbanizao, que trouxeram consigo o agravamento da pobreza, at ento relativamente controlada e que passa a ser considerada um problema social73. As pssimas condies de trabalho da massa proletria que ento se constitua provocavam acidentes, doenas laborais e desemprego e tornavam-se cada vez mais graves e recorrentes. A conjugao desses fatores crescente organizao das classes trabalhadoras e sua entrada na arena poltica evidenciaria que a pobreza no era uma decorrncia dos desempenhos pessoais, mas um fenmeno ligado s condies sociais de vida e, particularmente, de trabalho, ou, pelo menos que se estava diante de um outro tipo de pobreza, no mais dos doentes ou loucos, mas daqueles que trabalhavam74. O processo de industrializao trouxe problemas ligados prpria natureza do trabalho industrial, distinta dos processos de trabalho dominantes anteriormente como o agrcola e artesanal. A introduo de tcnicas mecanizadas em substituio s atividades manuais faria com que os riscos de acidentes aumentassem demais, expondo os acidentados invalidez e, conseqentemente, ao desemprego, sem dizer que, simultaneamente, a acelerada concentrao urbana aumentou, no final do sculo XIX, o agravamento dos problemas urbanos, abrindo espao para uma nova forma de sociabilidade, a impessoal, desgarrada dos vnculos tradicionais. Assim, a transformao das relaes econmicas, aliada urbanizao, teve como conseqncia o rompimento do modelo de relaes sociais e polticas tradicionais, nos quais a proteo social situava-se na esfera civil, mas no as substituiu imediatamente por outro padro que envolvesse um conjunto de medidas estatais correspondentes75. Todos esses pontos conformam aquilo a que se chama questo social, na qual se reconhecia um conjunto de novos problemas vinculados s modernas condies de trabalho e de vida. Nesse mesmo contexto, a democratizao do direito ao voto fez com que as necessidades das classes trabalhadoras, relativas sua segurana social, se tornassem uma questo poltica central.
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RIMLINGER, Gaston. Welfare Policy and Industrialization in Europe, Amrica and Russia. New York, John Wiley & Sons, 1971. A questo social passa a ser reconhecida quando politizada por novos atores que, atravs da construo de suas identidades e formulao de projetos e estratgias, repem a problemtica da integrao e da necessidade de recriar os vnculos sociais. Ver FLEURY TEIXEIRA, Sonia M. A expanso da cidadania. Texto apresentado no VII Congreso Internacional del CLAD sobre a Reforma del Estado y de la Administracin Pblica. Lisboa, Portugal, 8-11, 2002, p.1. 74 CASTEL, Robert, 1995. Op.Cit. 75 Idem.

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No caso da montagem dos vrios sistemas de proteo social europeus, a varivel historicamente crucial foi a mobilizao dos trabalhadores em relao aos contextos poltico-institucionais, seja no plano da constituio de sindicatos, seja na constituio e crescimento de partidos operrios. Enfim, essa organizao est na base da criao de sistemas de seguros obrigatrios, embora, em diferentes pases, tenha trilhado diferentes percursos. Deve-se mencionar que, como pano de fundo do contexto, estava uma mudana nos modos de interpretao da realidade social. Os momentos histricos da Reforma, do Iluminismo e da Revoluo Francesa produziram importantes efeitos sobre as concepes e as formas de proteo social, j que a sociedade passa a ser responsvel pela manuteno de seus cidados desafortunados76, adquirindo a emergncia do social, uma dimenso poltica. Todas essas questes tornaram o alvio da pobreza insuficiente para, sozinho, conter os levantes civis e movimentos sociais organizados, que comearam a se tornar recorrentes. A preocupao passou a ser ajustar as demandas atravs de canais institucionais pblicos (estatais, principalmente), como resultado das reivindicaes das massas e, ao mesmo tempo, manuteno do processo de desenvolvimento capitalista industrial. A construo dos primeiros instrumentos de poltica social mantiveram uma relao de continuidade com os esquemas de alvio preexistentes, utilizando seu aparato institucional, mas no resumiam-se a eles. Da que, embora os primeiros instrumentos de poltica social tenham sido construdos no sculo XIX e sinalizassem um novo paradigma de proteo social (moderno), sua plenitude s seria alcanada no sculo XX com a construo do Welfare State77 ou Estado de Bem-Estar Social. Por Welfare State entendemos, no mbito do Estado capitalista, uma particular forma de regulao social, que se expressa pelas transformaes das relaes entre o Estado e a economia, entre o Estado e
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Os valores liberdade, igualdade, fraternidade podem ser entendidos como histricos e, ao mesmo tempo, universais, pois tratam a democracia como um valor em si, atravs da adeso aos direitos individuais, s liberdades fundamentais e ao pluralismo poltico, alm da exigncia da igualdade scio-econmica e da solidariedade, reconhecendo precocemente a indivisibilidade dos direitos humanos, atravs da complementaridade entre direitos civis e polticos, direitos scio-econmicos e culturais. Ver BENEVIDES, Maria Victoria de Mesquita. Os Direitos Humanos como valor universal. In: Lua Nova (Revista de Cultura e Poltica), n34, 1994, p.180. 77 O termo welfare state foi utilizado pela primeira vez em 1941 pelo arcebispo Temple, quando se referia ao Estado alemo. Beveridge, ao confeccionar seu famoso relatrio, utilizou o termo para definir as polticas sociais que os governos deveriam montar no ps-guerra.

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a sociedade, a um dado momento do desenvolvimento econmico. Tais transformaes se manifestam na emergncia de sistemas nacionais pblicos ou estatalmente regulados de educao, sade, previdncia social, integrao e substituio de renda, assistncia social e habitao que, a par das polticas de salrio e emprego, regulam, direta ou indiretamente, o volume, as taxas e os comportamentos do emprego e do salrio, afetando, portanto, o nvel de vida da populao trabalhadora78. Welfare State ou Estado de Bem-Estar Social um modelo ou tipo de Estado que foi sendo pensado concomitantemente com a idia de poltica social e que pressupe que j existam instrumentos dessa poltica. Embora s tenha sido plenamente constitudo como prtica social no ps-Segunda Guerra, os elementos que o compem comearam a surgir desde o final do sculo XVIII, ainda como forma de aliviar a pobreza de grandes massas79. A construo dos sistemas de proteo social que vo conformar o Estado de BemEstar Social acontece no bojo da constituio e fortalecimento da ordem econmica mundial capitalista. Nesse momento, ocorre uma ruptura com a lgica dos esquemas de alvio, necessariamente compensatrios, que embora permaneam como parte da poltica social, passam a incorporar-se a ela como um elemento de natureza preventiva, o que fica claro quando se observa o perodo do ps-Segunda Guerra e as iniciativas nacionais de estabelecimento de proteo social e promoo de bem-estar. O ps-Segunda Guerra foi um perodo de absoluta excepcionalidade na histria da economia mundial, caracterizado pelo crescimento econmico com incorporao social de pases e de regies, pleno emprego, industrializao da periferia e crculo virtuoso de acumulao, ocorrendo, concomitantemente, a definio de uma nova institucionalidade econmica, construda sob hegemonia norte-americana80. Consolida-se um novo padro de produo e uso da fora de trabalho (fordismo), associado a uma tambm nova relao entre Estado e economia (keynesianismo), num contexto de Guerra Fria ou bipolaridade. A caracterstica do perodo foi a de incluso na dinmica societria moderna. Na Europa Central e na Amrica do Norte as classes abastadas e cosmopolitas j viviam h um

DRAIBE, Sonia & AURELIANO, Liana. A especificidade do Welfare State Brasileiro. In: Economia e Desenvolvimento. Braslia: CEPAL/MPAS, n 3, 1989, p.89. 79 Ver referncias histricas no captulo I. 80 O acordo de Bretton Woods, em julho de 1944, com a criao do Fundo Monetrio Internacional e do Banco Mundial, uma clara expresso disso. Mais detalhes sobre isso sero acrescentados adiante.

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sculo em meio a constantes mudanas tecnolgicas e culturais, mas o que aconteceu no II ps-guerra foi o fim da Idade Mdia para mais de 80% da populao mundial. Hobsbawn resume as transformaes do ps-guerra em quatro grandes pontos: o desaparecimento do campesinato como classe, em conseqncia da urbanizao, o crescimento das ocupaes que exigem formao secundria ou superior, a consolidao do proletariado fabril e o ingresso definitivo das mulheres na composio da fora de trabalho81. Vale ressaltar que, nesse perodo, houve uma mudana de mentalidade. Com efeito, os servios sociais, antes vistos como necessrios, mas lamentveis, agora passam a ser tidos como parte constitutiva da ordem capitalista, o que se deu em funo do quadro de dificuldades em grande escala gerado pela guerra. Alm disso, a crise econmico-financeira dos anos 1930 ainda era uma lembrana amarga na vida econmica mundial, fazendo surgir uma onda de crticas liberdade do mercado, pelo que o papel do Estado como organizador da vida econmica fortaleceu-se e ampliou-se. No plano cultural, a noo de solidariedade, uma vez que a situao material de muitos era precria, surge com fora. O Estado de Bem-Estar Social se consolida nesse movimento histrico, caracterizando-se por um esquema de proteo social pblica e universal que abrange no s trabalhadores, mas todos que, por uma questo de direito, deveriam ter as condies de vida satisfeitas. Esse desenvolvimento conduziu ampliao progressiva das funes do Estado e de suas bases de legitimidade, o qual passou a cumprir no apenas suas funes clssicas segurana externa, liberdade econmica interna, igualdade perante a lei , mas tambm a realizar a proviso de proteo social atravs de servios e benefcios pecunirios, agora fornecidos de forma padronizada e rotinizada e no limitada assistncia emergencial. Michael Mann82, em sua anlise sobre a origem do poder autnomo dos Estados, argumenta que, historicamente, veio ocorrendo um crescimento do poder infra-estrutural (poltico) do Estado, aparentemente causado pelos impulsos das sociedades industriais. O ganho dessa forma de poder aconteceu pela transferncia de certas responsabilidades antes

HOBSBAWN, Eric J. Era dos Extremos: o breve sculo XX: 1914-1991. So Paulo: Companhia das Letras, 1995. 82 . Ver MANN, Michael. The Autonomous Power of the State: its Origins, Mechanisms and Results. In: HALL, John (ed.) States in History. Oxford, Basil Blackwell, 1986.

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prprias da sociedade civil, como as funes relativas proteo social, o que possibilitou ao Estado-Nao ampliar o controle sobre os principais eventos internos e influenciar as outras formas de poder social (militar, econmico e ideolgico). O autor afirma ainda que o crescimento do poder infra-estrutural dos Estados vincula-se construo da nao com base no territrio. Mas, desde os anos 1970, a tendncia uma inverso de mo no que se refere transferncia de recursos e responsabilidades. Ao que parece, o Estado voltou a transferir certos poderes para a sociedade civil (principalmente os de proteo social) e passou a incorporar outros de natureza no propriamente nacional (da o debate sobre como e em que medida se deve dar o controle sobre o comrcio e o capital transnacional). O Welfare State , assim, uma forma de interveno do Estado com a pretenso de corrigir, at certo limite, as desigualdades criadas pelo mercado. As polticas sociais, em trabalho complementar e interdependente, geram proteo social e, ao mesmo tempo, funcionam como um meio de distribuio ou redistribuio de bens materiais e culturais, com vistas a permitir a integrao social no mbito nacional, embora se mantenha a estratificao pela propriedade (renda e bens). Robert Castel83 v o processo de construo do que classifica como Estado Social atrelado ao da sociedade salarial, j que para o autor, a relao de assalariamento o elemento central para integrao social no ps-guerra. Alis, a interveno do Estado se desdobrou, nesse perodo, em trs frentes principais: a) a que garantia uma proteo social generalizada pelo desenvolvimento de esquemas de seguridade social84; b) a que conduzia a economia para a manuteno dos equilbrios (produtivo, monetrio, cambial e financeiro), por meio da aplicao dos princpios keynesianos; c) a que buscava consolidar um compromisso entre diferentes atores implicados no processo de desenvolvimento pela construo de um padro de regulao social.
CASTEL, Robert, 1995. Op.Cit. Maria Lucia Teixeira Werneck Vianna atribui certa impreciso conceitual noo de Seguridade Social, mas nem por isso deixa de considerar um dos mais expressivos conceitos criados pelo Ocidente desenvolvido no ps-guerra. Para a autora, o termo aponta uma concepo de proteo social que marcou uma ntida oposio idia de seguro social dominante nas primeiras dcadas do sculo XX, discernindo sistemas de proteo mais institucionalizados e redistributivos. Por outro lado, seguridade social tambm pode ser entendida como um conjunto de prticas: os programas estabelecidos em mbito governamental que salvaguardam os indivduos em situaes de interrupo ou perda da capacidade de auferir rendimentos do trabalho e/ou quando certos gastos especiais (decorrentes de casamento, nascimento ou morte) diminuem seu poder aquisitivo. Ver WERNECK VIANNA, Maria Lucia Teixeira, 1998. Op. Cit. pgina 53 e seguintes.
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A instaurao da seguridade social uma etapa decisiva na construo da proteo social, pois realiza objetivos j presentes desde a criao dos primeiros seguros sociais, quais sejam, assegurar que as vulnerabilidade das classes assalariadas seriam enquadradas num esquema preventivo e planejado de cobertura generalizada de riscos e realizar justia social a partir da melhoria das condies materiais e simblicas de vida da classe operria, principalmente atravs da redistribuio econmica via salrio social. A partir da, os bens sociais no tinham como finalidade nica preservar os mais vulnerveis (ou aliviar a pobreza), mas compor o nvel de qualidade de vida da classe assalariada como salrio indireto. Pelo salrio indireto no ocorre apenas um complemento na renda do trabalhador, mas se d tambm uma incorporao jurdica na prpria estrutura do salrio, resultante de um processo de conquista da classe trabalhadora: um direito adquirido. Assim, as relaes entre empregadores e assalariados foram progressivamente sendo mediadas pelas instituies sociais. Mas, enquanto o processo de construo da seguridade social um desdobramento dos sistemas de proteo social que tomavam forma desde o sculo XIX, o papel do Estado regulador da economia surge como uma inovao. Ao dirigir a economia, o Estado estabelece uma correspondncia entre os objetivos econmicos, polticos e sociais, assumindo a responsabilidade pela promoo da sociedade, e construindo uma forma de regulao que pesa sobre o econmico para promover o social e que faz do social o meio para tirar de apuros a economia quando esta se abate. Essa caracterstica no fica, porm, presa nas fronteiras nacionais, pois a partir do fim da Segunda Guerra o planejamento e a interveno estatal passam a compor a agenda da poltica internacional85, como se detalhar adiante. Mota86 segue um caminho analtico semelhante e sustenta a idia de que, alm das clssicas formas de interveno estatal na preservao das condies da produo capitalista, o Estado passa a intervir sistemtica e continuamente na dinmica econmica, fazendo com que suas funes polticas imbriquem-se com as econmicas. Mota acredita
MORAES, Reginaldo Carmello Corra. Planejamento: Democracia ou Ditadura? Intelectuais e reformas scio-econmicas no ps-guerra. Tese de Doutoramento, Faculdade de Filosofia, Letras e Cincias Humanas, USP, So Paulo, 1987. 86 MOTA, Ana Elizabete. Cultura da Crise e Seguridade Social. Um estudo sobre as tendncias da previdncia e da assistncia social brasileira nos anos 80 e 90. 2ed. So Paulo: Cortez, 2000.
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que esse avano s foi possvel por causa da canalizao de recursos pblicos para o financiamento da indstria de bens de capital e obras de infra-estrutura, cumprindo o Estado o papel de indutor da industrializao. Castel87 tambm chama ateno para a relao entre os servios pblicos como aumento da propriedade social, uma vez que esses servios representam, para o autor, bens no apropriveis individualmente, nem passveis de comercializao, mas que servem ao bem comum, situando-se fora da lgica do patrimnio e do reino da mercadoria. Francisco de Oliveira88 aprofunda a questo afirmando que o salrio indireto compe parte do fundo pblico que financia a reproduo da fora de trabalho e que o crescimento desse salrio transformou-se em liberao do salrio direto para alimentar o consumo de massa, de modo que, segundo o autor, o fundo pblico se comporta como antivalor, j que os bens e servios pblicos funcionam como antimercadorias sociais, pois, como no tm finalidade de gerar lucros, no geram mais-valia. Assinala Francisco de Oliveira que a gama de subsdios e auxlios pblicos constitutiva do prprio capitalismo, no sendo marca especfica do Estado-Providncia. Mas, com a equao polticas keynesianas aliadas ao Welfare State, o fundo pblico passou a ser uma pr-condio para a manuteno da economia capitalista, seja por financiar a acumulao do capital, seja por financiar a reproduo da fora de trabalho. O papel regulador do Estado nas relaes entre os parceiros sociais est vinculado s estruturas de regulao jurdica, que promoviam a garantia de direitos trabalhistas, o que claramente observado nas leis que regulamentam o salrio, conformando uma verdadeira poltica salarial89. Diante disso, pode-se afirmar que realmente existiu uma poderosa sinergia entre o crescimento econmico, o quase-pleno-emprego e o desenvolvimento dos direitos do trabalho e da proteo social, no sentido de promover crescentemente a integrao social pelo aumento do consumo numa sociedade industrial. Fleury90, procurando entender o welfare state como parte de um processo sciohistrico mais amplo, considera-o, no contexto europeu, como um dos instrumentos de consolidao do Estado nacional, do capitalismo industrial e da democracia de massas. A
CASTEL, Robert, 1995. Op.Cit. OLIVEIRA, Francisco. O surgimento do antivalor. Capital, fora de trabalho e fundo pblico. In: Novos Estudos CEBRAP, n22, outubro de 1988. 89 A garantia do salrio mnimo apontada por Castel como principal decorrncia dessa atribuio estatal. 90 FLEURY, Sonia, 1994. Op. Cit.
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autora conclui que se poderia caracterizar o welfare state como um conjunto de medidas polticas de carter econmico e social que emergiram como resposta ao processo de modernizao, viabilizando uma integrao mecnica em sociedades industriais com alto nvel de mobilizao das classes sociais. Essa integrao, por sua vez, foi viabilizada pelo compromisso keynesiano pelo qual se compatibilizava desenvolvimento capitalista e democracia, por meio de um programa que visava garantia do pleno emprego e igualdade com segurana social, forjando assim as bases para uma sociedade solidria, embora com estratificao por classe. Os trinta anos que seguiram o ps-guerra foram testemunhas de um excepcional crescimento na histria do capitalismo, com pleno emprego e incluso social, e da expanso dos sistemas de proteo social, agora pblicos ou sob administrao estatal, conformando grandes avanos nas formas e na qualidade da proteo. Em conseqncia disso, constatouse a elevao do padro de vida da classe operria e uma clara diferenciao da classe mdia, alm da mudana na natureza das demandas sociais, nesse momento direcionadas pela busca de proteo. E, embora a convergncia de altos nveis de proteo e solidariedade ofertados pelos welfare states europeus91, importante salientar a existncia de diferentes padres de welfare states e, consequentemente, de poltica social, cujos alguns exemplos de classificao se vero a seguir. quase unnime a afirmao de que no existe um modelo de welfare state que inspirou diferentes desenvolvimentos da proteo social nos diversos pases, mas h vrios tipos de welfare states que se constituram e amadureceram em funo das diferenas (critrios nacionais, desenvolvimento histrico do capitalismo no pas, variaes na estrutura do Estado, no sistema e regime poltico, estrutura de coalizo poltica de classe e dos sindicatos, grau de mobilizao dos trabalhadores, diferentes ideologias polticas e concepes tericas, condies de insero do pas na dinmica econmica internacional) a que obedeciam. Para entender essas diferenas entre os welfares states, variados autores montaram tipologias baseadas em devergentes critrios e variveis, como descrito na tabela 01.

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ESPING-ANDERSEN, Gosta. 1991. Op. Cit.

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TABELA 1 TIPOLOGIAS DE WELFARE STATES


TITMUSS (1974) Modelo residual Estado como ltimo recurso temporrio Modelo meritocrticoparticularista Estado como interventor nas falhas do mercado Modelo institucionalredistributivo servios universais alocados sobre as bases da necessidade

MISHRA (1984) Modelo corporativista ou integrado setor social integrado na economia e na poltica industrial (ustria) THERBORN (1987) Modelo orientado ao mercado Direitos sociais limitados; baixo comprometimento com o pleno emprego (Austrlia, Canad, EUA, Gr-Bretanha, Nova Zelndia) Modelo orientado pelo pleno emprego Poucas habilitaes sociais; compromisso com o pleno emprego (Japo) Modelo compensatrio Direitos sociais generosos; baixo compromisso com o pleno emprego (Blgica, Dinamarca, Frana, Alemanha, Irlanda, Itlia) Modelo fortemente intervencionista Poltica social extensiva; forte comprometimento com o pleno emprego (Sucia, ustria, Noruega) Modelo pluralista ou diferenciado Setor de bem-estar social distinto e no relacionado poltica econmica (Gr-Bretanha)

ESPING-ANDERSEN (1990) Modelo liberal Dominao do mercado; benefcios modestos, testes de meios e condicionalidades (EUA, Canad, Austrlia) Modelo conservador/corporativista Orientao fortemente estatal; seguro privado mnimo; atitudes conservadoras em relao famlia (ustria, Frana, Alemanha, Itlia) Modelo socialdemocrata Estado como principal meio de realizao dos direitos sociais; sistema universal de seguro, compromisso com o pleno emprego (Sucia, Noruega)

Fonte: PINCH, Steven. Words of Welfare. Understanding the Changing Geographies of Social Welfare Provision. New York/London, Routledge, 1997. p.13

Nas duas ltimas dcadas, uma das abordagens mais utilizadas na literatura sobre poltica social que busca entender a natureza e as variaes nas reformas recentes nos pases avanados a de Esping-Andersen92, que toma Titmuss por base e apresenta uma tipologia dos diversos regimes de poltica social, utilizando como critrio fundamental para agrupamento o grau de desmercadorizao, ou seja, em que medida os sistemas subtraem o trabalhador-cidado da dependncia do mercado. Este autor props os seguintes grupamentos:

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ESPING-ANDERSEN,Gosta. 1991, Op. Cit.

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a) liberal, no qual o Estado somente intervm quando o mercado impe demasiadas penas a determinados segmentos sociais e onde os canais de satisfao de necessidades via esforo individual, famlia, mercado e redes comunitrias mostram-se insuficientes. Nesse modelo, predominante nos EUA, Austrlia, Canad e em parte na Sua, o mercado funciona como espao bvio da distribuio, do que resulta a prevalncia de esquemas privados e ocupacionais de seguro social; b) conservador-corporativo, no qual a ao protetora do Estado se vincula estreitamente ao desempenho dos grupos protegidos. Quem contribui para a riqueza nacional ou consegue insero no cenrio social legtimo tem direito a benefcios, diferenciados conforme o trabalho, o status ocupacional, a capacidade de presso, etc, de sorte que, para Esping-Andersen, esse padro se caracteriza por ser hierarquizante e segmentador e, preponderante na Europa continental (Alemanha, ustria, Frana, Itlia), deita razes num conjunto de influncias conservadoras, como estatismo, reformismo paternalista,

catolicismo, corporativismo hierarquizante; c) social-democrata, no qual o bem-estar visto como parte importante e constitutiva das sociedades contemporneas, voltado para a produo e distribuio de bens e servios extramercado, garantidos a todos os cidados, pressupondo universalismo e desmercadorizao dos direitos sociais e promoo da igualdade com alta qualidade nos padres de proteo. So considerados minorias e esto presentes nos pases escandinavos (Sucia, Sussa), sugerindo Esping-Andersen que neles se revela o avano da democratizao social do capitalismo. Levando em conta o critrio de desmercantilizao, o modelo liberal apresenta grau mais baixo, enquanto o social-democrata o mais alto, no havendo, em suma um, mas vrios arranjos possveis de welfare state, que se configuram a partir de circunstncias histricas e lutas polticas particulares a cada nao. De qualquer modo, os critrios de classificao e avaliao dos sistemas de proteo social visam explicitar limites e virtudes dos diversos modelos e permitir a comparao entre eles, o que conduz, em ltima

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instncia, constatao de que os sistemas de proteo social so produtos e, ao mesmo tempo, elementos estruturantes da vida social moderna. Os welfare states dos pases capitalistas centrais serviram de referncia para a construo dos sistemas de proteo social em quase todo o mundo, disseminando no um modelo a ser copiado, mas um padro de relacionamento do Estado com a sociedade e mercado. Em outras palavras, os welfare states inspiraram uma forma particular de desenvolvimento social, tema a ser tratado no prximo item.

2.2 Desenvolvimento como bem-estar social De acordo com Werneck Vianna e Bartholo Junior93, foi na conjuntura que se seguiu ao ps-guerra que o desenvolvimento social deixou de ser exclusivamente vinculado idia de crescimento e modernizao tecnolgica e passou tambm a ser identificado com o avano dos direitos sociais e segurana e justia social, conferindo carter prioritrio s polticas sociais implementadas pelo Estado e financiadas pela sociedade. O Relatrio Beveridge94 e a obra de Theodore Marshall95 so, segundo os autores, expresses que do corpo terico a esses movimentos. O Plano Beveridge foi uma referncia paradigmtica de uma nova concepo de proteo social, fundada nos princpios de unidade e universalidade, em que a preveno da misria, a diminuio e o alvio das enfermidades objetivo especial dos servios sociais constituem, de fato, interesse comum a todos os cidados, funcionando fundamentalmente como um meio de redistribuir a renda96. Tudo isso com o intuito de evitar, prevenir e minimizar o sofrimento humano97.
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WERNECK VIANNA, Maria Lucia Teixeira & BARTHOLO JR, Roberto dos Santos. Teoria do Desenvolvimento Social. In: Caderno COPP/SESI, 2001. 94 Sir William Beveridge, especialista em questes sociais, foi encarregado pelo governo ingls de efetuar estudos sobre as possibilidades de uma reforma no sistema de proteo social. Os resultados foram apresentados em forma de relatrio em 1942, aprovado e posto em prtica pelo parlamento a partir de 1946. 95 Theodore Marshall, socilogo ingls, publicou, em 1949, Cidadania, Classe Social e Status. 96 BEVERIDGE, William. Social Insurance allied services. RELATRIO apresentado ao Parlamento por Ordenao de Sua Majestade, 1942, apud WERNECK VIANNA, Maria Lucia Teixeira & BARTHOLO JR, Roberto dos Santos. Op.Cit., p.155. 97 Antes do Plano Beveridge, existiu na Alemanha, entre 1883 e 1889, um esquema de seguridade social institudo pelo governo conservador do chanceler Otto Von Bismarck, cuja principal funo era cooptar a classe trabalhadora, que se sentia atrada pelos ideais socialistas da social-democracia alem. Esse esquema contemplava o seguro sade, o seguro acidentes de trabalho e a aposentadoria e se tratava do que ficou conhecido como esquema bismarckiano de proteo social, que se vinculava exclusivamente ao trabalho e, por isso, s atendia pessoas empregadas, mediante contrato e prvia contribuio. Baseado em outros

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Para Marshall, bem-estar o objetivo de qualquer esquema de proteo social e, em ltima instncia, de todas as polticas e do sistema econmico. Os servios sociais passam a serem encarados como partes permanentes do sistema social, cujos benefcios so concebidos como direitos, concedidos a todos pela sociedade e pelo Estado, o seu agente promotor. As polticas de bem-estar se foram desenvolvendo pelo acmulo de direitos, no sentido de construir igualdade social ou aquilo que Marshall considera como cidadania plena, composta por trs conjuntos de direitos: I) os civis, que so necessrios ao exerccio da liberdade individual e a essncia mesma da prpria noo moderna de indivduo; II) os polticos, que tratam da participao no exerccio do poder poltico, tendo o indivduo o arbtrio de membro de um organismo investido de autoridade poltica ou um eleitor dos quadros de tal organismo; III) os direitos sociais, que dizem respeito a tudo o que vai desde o direito a um mnimo de bem-estar econmico e segurana, ao direito de participar, por completo, na herana social e levar a vida de um ser civilizado de acordo com os padres que prevalecem na sociedade.98. Marshall concebia o desenvolvimento social como um progresso que se dava pela construo da cidadania plena, ou seja, pelo acmulo de direitos. A plenitude da cidadania exige que as trs etapas (civil, poltica e social) se efetivem e o Estado se torne o ente responsvel por garantir e produzir tais condies, mediante a instituio de sistemas pblicos e gratuitos de provimento de bem-estar. Segundo Werneck Vianna e Bartholo Jr., outro autor que ajuda a fundamentar a idia de desenvolvimento social como aquisio de bem-estar social Karl Polanyi, terico social-democrata. Na famosa obra A Grande Transformao: origens de nossa poca, publicada em 1944, faz ele uma anlise do surgimento da sociedade industrial do sculo XIX, fundamentada num duplo movimento, com dois elementos contraditrios: o princpio do liberalismo econmico, que apontava o estabelecimento de um mercado auto-regulado, a partir das classes mercantis e do livre mercado, e o princpio da proteo social, que procurava a conservao do ser humano, da natureza e das organizaes produtivas.

princpios e critrios, o esquema beveridgiano, inaugurado na Gr-Bretanha, em 1942, caracterizou-se por ser unificado e universal, abrangendo no s trabalhadores, mas todos os cidados. 98 MARSHALL, Theodore H. Cidadania, Classe Social e Status, 1967, apud WERNECK VIANNA, Maria Lucia Teixeira & BARTHOLO JR, Roberto dos Santos. Op.Cit., p. 154.

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Para Polanyi99, a primeira grande transformao acontece no sculo XIX, com a construo de uma sociedade de mercado auto-regulvel. O capitalismo liberal do sculo XIX baseava-se na fico de que o livre mercado produziria riqueza e bem-estar material suficientes para manter a sociedade funcionando indefinidamente. Esse sistema ideal da nova economia, contudo, exigia uma abnegao impiedosa do status social do ser humano, pois se baseava no auto-interesse individual e nas relaes de troca como base para o vnculo social. Segundo Polanyi, em todas as demais pocas da histria da humanidade, a sociedade desenvolveu instrumentos polticos de proteo contra a desagregao que um mercado livre poderia realizar no seu tecido, tanto que as relaes mercantis sempre foram circunscritas pelos limites das relaes sociais reciprocidade, solidariedade, hierarquia, etc. Porm, embora em todas as sociedades anteriores a construo de formas de regulao social sempre tenha sido prioridade, no capitalismo industrial o sistema econmico tornou-se desideratum bsico, e o mercado assumiu a condio de regulador absoluto da vida social, trazendo como conseqncia a desagregao, expressa em crises, depresses e guerras. Nesse sentido, o surgimento do Estado de Bem-Estar Social a grande transformao do sculo XX, pois se concretiza como um poderoso instrumento de proteo, circunscrevendo a interao de mercado, baseada na idia utilitarista de competio atomizada, em princpios de cooperao, com a proteo social sendo a pedra de toque para se entender que as relaes econmicas se devem embutir nas sociais. Para Polanyi, a grande transformao estaria sendo gerada, nos anos 1940, com a superao da desordem causada pelo mercado auto-regulvel, com a valorizao do planejamento como instrumento de regulao da ordem econmico-social, com o fortalecimento da democracia na luta contra o nazifacismo e com a paulatina instituio do Estado de Bem-Estar100. As formulaes de Polanyi deixam claro que a idia de controle sobre a economia fundamental para garantir a paz e assegurar as liberdades individuais. Liberdades, direitos e deveres so, para ele, aspectos indissociveis da cidadania, que s pode existir plenamente se os indivduos estiverem integrados na sociedade, apesar de nenhuma declarao de
POLANYI, Karl, 2000. Op. Cit. WERNECK VIANNA, Maria Lucia Teixeira & BARTHOLO JUNIOR, Roberto dos Santos. Op.Cit, p.158.
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direitos ser, por si s, suficiente, j que para efetiv-los, so imprescindveis as instituies, entre as quais o Estado o agente dessa integrao, quer planejando atividades econmicas, quer proporcionando a todos oportunidades de desenvolvimento social. Polanyi levanta pontos semelhantes ao pensamento de Marshall ao afirmar que quanto mais concretos os direitos, mais liberdade se tem na sociedade. Por isso, em ambos se encontra respaldo terico para restaurar o papel do Estado como um ente que regule a sociedade sem abrir mo da conciliao entre justia social e liberdade. Para Werneck Vianna e Bartholo Jr, a concepo de desenvolvimento social como bem-estar se traduz num movimento de expanso da esfera pblica da vida social, com o Estado como responsvel pela sua promoo e do desenvolvimento. Ao enfatizarem a idia de planejamento, sublinham que as mudanas em direo a um mundo melhor ou a um suposto progresso, resultam de estratgias polticas e no de processos alheios ao humana, ou, em outras palavras, essa concepo de desenvolvimento social entende a melhoria das condies de vida da humanidade como aquisio daquilo que se conhece como direitos de cidadania. O suporte institucional e terico que serviu de base para esse conjunto de princpios de regulao social em cada pas no tem origem apenas nos movimentos nacionais, mas tambm foi fortemente condicionado pelo padro institucional construdo no cenrio internacional desde o incio dos anos de 1930. A preocupao com a questo da reconstruo e, logo aps a II guerra, com o subdesenvolvimento, subsidiou mudanas significativas na agenda internacional e na forma de pensar e agir politicamente na arena internacional, na verdade o foco do prximo captulo.

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CAPTULO III A TRANSIO DA PROTEO SOCIAL COMO QUESTO SOCIAL NACIONAL PARA A INTERNACIONALIZAO DO COMBATE POBREZA

3.1 O debate sobre pobreza e o os esquemas de alvio nos Estados Unidos A tradio liberal da poltica social americana e a centralidade do combate pobreza, que a acompanha, pode ser explicada pela histria da prpria dinmica econmica estadunidense e pelo desenvolvimento de seu mercado de trabalho capitalista. As aes de alvio da pobreza desenvolveram-se, lentamente, nos Estados Unidos. Para Piven e Cloward, os principais motivos so a agricultura conduzida, em sua maior parte, por fazendeiros independentes em sua prpria terra (exceto no Sul), logo sem uma massa de proletariado rural a ser deslocada, como na Inglaterra, e a industrializao, que evoluiu rapidamente, absorvendo a maioria da populao crescente101. Ao longo da maior parte do desenvolvimento econmico norte-americano no ocorreram crises srias a ponto de provocar desordens ou distrbios polticos e civis que precisassem ser contidos por esquemas de alvio da pobreza. Isso se deu no s porque as fronteiras abertas das terras do Oeste, at o final do sculo XIX, drenaram grandes segmentos dos necessitados e descontentes, mas tambm porque as turbulncias polticas, quando ocorriam, se dispersavam pelo vasto territrio do pas102. Todos esses fatores ajudaram a cultivar a forte crena americana no individualismo econmico uma convico inabalvel tanto de ricos quanto de pobres de que qualquer um poderia prosperar com o prprio esforo103. A doutrina de auto-ajuda pelo trabalho, que caracterizava o capitalismo do sculo XIX floresceu nos Estados Unidos em sua forma
PIVEN e CLOWARD, 1971. Op. Cit, p.46 Idem, p.46. 103 A promessa americana para os que procuravam aquela terra no era afluncia, mas independncia e forte apelo liberdade individual; no a facilidade, mas a chance de trabalhar para si mesmo, ser auto-suficiente e ganhar pelo prprio e honesto trabalho.
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mais pura e refinada, em contraste mesmo com outros pases, onde ainda remanesciam princpios cristos segundo os quais a pobreza era uma fonte de inspirao para a caridade. Para os norte-americanos, a pobreza era uma conseqncia bvia da preguia e algo pecaminoso104, da que os arranjos para alvio tenderam a ser escassos e fragmentados, e os esquemas locais muito variados. Alice OConnor, estudando o desenvolvimento do pensamento sobre pobreza na Amrica, argumenta que, no final do sculo XIX, investigadores de algumas das mais avanadas sociedades industriais, incluindo os Estados Unidos, reuniram-se para trazer um novo entendimento cientfico ao problema. Eles foram movidos pelo paradoxo central da obra de Henry George, no livro Progress and Poverty (1879), de que a riqueza e capacidade produtiva sem precedentes trouxeram o aumento da pobreza. Esses estudos dedicaram-se a desafiar os preceitos do laissez-faire, estreita perseguio individual do auto-interesse e origem da justificao cientfica para a desigualdade e concentrao de riquezas105. No mbito da literatura, alguns precursores, por volta de 1890, passaram a demonstrar uma preocupao mais constante de registrar o cotidiano e as lutas do proletariado, com sua explorao e sua misria. Frank Norris106, Stephen Crane107, Rebecca Hardings Davis108, Edward Bellamy109, Elizabeth Stuart Phelps110 e William Dean Howells111 so nomes a serem lembrados no perodo entre o fim da Guerra de Secesso (1865) e o final do sculo XIX. Alguns autores europeus Tolstoi, Turgueniev, Flaubert,

PIVEN, e CLOWARD. 1971. Op. Cit., p.47. OCONNOR, Alice. Poverty Knowledge. Social Science, Social Policy, and the Poor in Twentieth-Century U.S. History. Princeton University Press, Princeton and Oxford, 2001. 106 1870-1902. Autor de Blix, Mc Teague e A Mans Woman (Mulher de um homem). 107 1871-1900. Autor de The Red Badge of Courage (O distintivo vermelho da coragem), The Little Regiment (O pequeno regimento), e Active Service (Na ativa), alm de Maggie, a Girl of Streets (Maggie, uma garota das ruas). 108 1831-1910. Autora de Life in the Irons Mills (Vida nas usinas de ferro), Margareth Howth e Bits of Gossip (Trechos de fofocas). 109 1850-1898. Autor de Looking Backwards (Olhando para trs), Equality (Igualdade) e The Duke of Stockbridge (O duque de Stockbridge). 110 1844-1911. Ganhou notoriedade ao escrever sobre a vida de meninas trabalhadoras de Lawrence, Massachusetts. Autora de The Silent Partner (Parceiro silencioso), The Lady of Sahllot (A senhora Shallot) e outros ttulos. 111 1837-1920. Autor de A Traveler from Altruria (O viajante de Altruria), The Rise of Silas Lapham (A ascenso de Silas Lapham), The Day of Their Wedding (O dia em que se casaram) e An Imperative Duty (Um dever crucial), entre outros.
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Zola, Obsen e Hauptmann tambm foram decisivos para o desenvolvimento do realismo e de uma literatura atenta s questes sociais, mas ento ainda no traduzidos para o ingls112. Esses caminhos fizeram dessa era de reformas progressivas, no final do sculo XIX, um perodo fundador das pesquisas sobre pobreza para o sculo XX na literatura ocidental. Contudo, o novo conhecimento tinha um carter fortemente instrumental, no intuito de servir a objetivos de construo institucional para o florescimento de um arranjo de organizaes pblicas e privadas compromissos sociais, filantropias, grupos profissionais e civis e ncleos federais de pesquisa que comearam a olhar a pobreza e os pobres para alm da viso das Poor Laws e da caridade privada (assistencialismo filantrpico), apontando para atitudes mais preventivas que de alvio113. A principal tarefa do novo debate era desnaturalizar o problema da pobreza, redirecionando a ateno da dependncia individual para a estrutura social, especialmente para as condies de trabalho como causa principal. Influenciados pelos movimentos sociais e polticos do sculo XIX, os investigadores tiveram o cuidado de separar a pesquisa social do caso individual, fazendo seus estudos mais sobre a pobreza como um fenmeno estrutural que sobre os pobres. De todos os mtodos de investigao social desse perodo, as surveys sociais foram as mais expressivas. Sua relevncia advinha, principalmente, da metodologia, que era capaz de estabelecer uma estrutura de dados sobre a qual a pobreza poderia ser estudada como um problema de economia poltica ou social, da os dados sobre desemprego, baixos salrios, longas jornadas, condies de trabalho etc, os dados sobre as polticas pblicas governamentais para distribuio de renda e riqueza, e os dados sobre o contexto de vida das pessoas, como vizinhana, local de trabalho, detalhes da vida associativa, etc. O marco inicial internacional do movimento da survey pode ser associado a Charles Booth, com a obra Life and Labour of People in London (publicado em vrios volumes entre 1889 e 1903), considerado o primeiro grande estudo emprico na tradio da survey social, que serviu de base para se definir a linha de pobreza em Londres, na Inglaterra.

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Informaes retiradas do prefcio do livro O Povo do Abismo: fome e misria no corao do imprio britnico: uma reportagem do incio do sculo XX, de Jack London, escrito por Maria Silvia Betti, professora de literatura norte-americana da Universidade de So Paulo. 113 OCONNOR, Alice. 2001. Op. Cit, p.25.

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Alan Gillie, em The origin of the poverty line, mostra que o conceito de linha de pobreza remonta ao final do sculo XIX, na Inglaterra. Segundo o autor, a origem oficial tida como mrito de Charles Booth, que embora no tenha utilizado o termo linha de pobreza para denominar a diviso entre pobres e no pobres, passou a ser conhecido pelo trabalho de Rowntree, de 1902114, que utilizava como referncia aquilo que classificou como a linha de pobreza de Booth. Mas, no desenrolar do artigo, Gillie mostra como esse conceito j era uma prtica social quando Booth o tomou. As somas e medidas referentes que aparecem no texto de Booth no foram criadas por ele, mas decalcados de medidas anteriores ligadas s instituies vinculadas s Leis dos Pobres. Em 1870, embora as autoridades das Poor Laws j perdessem terreno, o Elementary Education Act convidou as escolas a desenvolverem um critrio de pobreza para identificar quem receberia subsdios do Estado para nelas manter as crianas. Aps a eleio, em 1871, dos membros do Conselho das Escolas de Londres, criouse um comit para implementar as provises estabelecidas na seo 74 do Ato Elementar de Educao de 1870. Assim, pais que foram requeridos a enviar crianas entre 5 e 13 anos para a escola no poderiam apresentar a pobreza como desculpa para o descumprimento da lei, de modo que as escolas no tardaram em desenvolver diversas linhas de pobreza, algumas mais famosas baseadas na renda por pessoa, outras nas condies de moradia ou at mesmo na qualidade da alimentao dos integrantes das famlias115. As descobertas de Booth tocam questes contemporneas da pobreza e mitos que o conhecimento contemporneo sobre o tema procura disseminar. Ele e seus assistentes construram mapas com uma ilustrao da geografia da pobreza e da riqueza na Inglaterra, com grande parte das suas revelaes estatsticas reproduzidas por pesquisadores americanos para investigar a situao nos Estados Unidos. Esses mapas inspiraram a criao de uma gerao de investigadores americanos cuja preocupao era observar e cadastrar a vida dos pobres.

Filantropo e empresrio ingls B. Seebohm Rowntree, no seu estudo de 1902 sobre cidade, deu pobreza uma definio mais precisa e propositadamente mais estreita, desenvolvendo um clculo limite (nvel de renda, custos, necessidades) a que chamou de linha de pobreza. 115 Ver GILLIE, ALAN. The origin of the poverty line. In: Economic History Review, vol. XLIX, n 4, novembro de 1996.

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A conseqncia imediata dessa sensibilidade investigativa foi, acima de tudo, o desenvolvimento futuro do conhecimento sobre pobreza como um campo cientfico de pesquisa social, informando sobre condies sociais e direcionando a onda de constituio institucional filantrpica que marcou, nos Estados Unidos, esse perodo. Ironicamente, essa mesma sensibilidade levou a uma nova gerao de cientistas sociais que buscava se distinguir do projeto original dessa agenda de debate sobre pobreza, a partir de uma aproximao mais diretamente ligada s reformas. Tratava-se de uma cincia mais naturalista e comportamental que procurarava estabelecer sua autoridade poltica e cultural, que comeou a ser desenvolvida, em torno dos anos 1920, pelos socilogos da Universidade de Chicago. O primeiro passo nessa direo foi uma anlise ecolgica da pobreza, mais focada em aspectos da identidade e da cultura dos pobres que no desemprego ou nveis salariais, dando origem ao que viria servir de base conceitual para os programas de ao comunitria contra a pobreza na segunda metade do sculo XX116. De fato, nos dois lados do oceano (Inglaterra e Estados Unidos) a pobreza se tornava reconhecidamente uma medida mais cientfica, distinta das medidas morais do pauperismo ou da dependncia, o que possibilitou a emergncia de uma rede de trabalho social que se estabeleceu como voz independente nas reformas e demarcou terreno como conhecimento cientfico, afirmando-se de interesse pblico nacional e municipal117. Como legado desse debate, houve a mudana do foco de questionamento do pauperismo para a pobreza, do pobre dependente para as condies da classe trabalhadora e do comportamento individual para o capitalismo industrial como a principal fonte de privaes econmicas, sem dizer que uma grande quantidade de tcnicas de pesquisa se tornaram essenciais para uma demarcao autoconsciente dos estudos sobre pobreza. Com a acelerao da urbanizao e da industrializao, a pobreza foi-se tornando, paulatinamente, um problema generalizado em todo o territrio nacional norte-americano,
OCONNOR, Alice. 2001. Op. Cit., p.26. Nada foi mais relevante nesse processo de transformao que a chegada, em larga escala e na primeira dcada do sculo XX, da filantropia privada corporativa e organizada. Dentre vrias fundaes importantes da poca, destaca-se a Russel Sage Foundation (RSF), criada por Margaret Olvia Sage, em 1907, que contou com figuras como Mary Richmond e Mary Von Kleeck, e que encampou uma pesquisa chamada Pittsburg Survey. Mary Richmond assumiu, em 1909, a liderana do Charity Organization Department, que promoveu um programa de extraordinria influncia ao promover a profissionalizao do trabalho social. OCONNOR, Alice. 2001. Op. Cit., p. 26.
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especialmente nas cidades. A partir da, diversos arranjos locais comearam a se multiplicar, tendo como principais instrumentos as workhouses e os almshouses (abrigos). A despeito dos problemas causados pela imigrao, migrao e depresses que comearam a tomar lugar nas cidades industrializadas no final do sculo XIX, o princpio que se manteve firmemente estabelecido era o de que o alvio dos pobres, para ser concedido, significava mais uma responsabilidade local que federal. A ajuda federal s ocorria em casos de grandes desastres naturais, como dilvios e secas, mas no por desemprego118. No incio do sculo XX, os estados americanos comearam a estabelecer penses para os cegos, idosos e vivas, o que ficou conhecido como programa Mothers Aid Pensions. Essas iniciativas no eram, porm, em sua maior parte, obrigatrias, e sua implementao permaneceu como prerrogativa local, com apenas alguns estados dividindo os custos com a localidade, quando lhes conviesse. Nessa ocasio, o debate sobre a pobreza ganhou um novo tom com os socilogos da Escola de Chicago, que ofereceram uma nova forma de entender a questo como uma parte inevitvel do crescimento urbano e da modernizao. Enraizado nas teorias sociolgicas, as anlises rejeitaram o foco do conhecimento sobre pobreza constitudo at ento, saindo da economia poltica para a ecologia social, dos conflitos de classe para a identidade racial e tnica e das medidas de emprego e renda para a desorganizao social e legado cultural. Essa mudana no foco tinha, sem dvida, muita relao com o contexto da poca. A pobreza era entendida como parte de sintomas mais amplos de desorganizao social e poderia ser atribuda mais a uma quebra cultural temporria do que estrutura de renda da economia industrial. O resultado da desorganizao social refletia-se no aumento da criminalidade, perda da religiosidade, promiscuidade sexual, desintegrao familiar e dependncia econmica. Os sinais de organizao social dos grupos comunitrios eram creditados educao e as novas instituies e costumes que foram sendo construdos sobre elementos tradicionais. Mais importante era o grande nmero de instituies econmicas cooperativas principalmente associaes comerciais e de agricultura pelos quais os grupos

Desde 1893, o Congresso Americano tentou negociar ajuda federal para as situaes de desemprego, recorrendo novamente, mas sem xito, em 1894 e 1921. PIVEN e CLOWARD, 1971. Op. Cit, p.47.

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organizavam o bem-estar coletivo e absorviam coletivamente um aprendizado social que os ajudaria a se ajustar vida urbana, uma vez que o mote fundamental dessa viso era um ajustamento cultural119. Para a Escola de Chicago, a ao comunitria era para ser algo construdo de baixo para cima, que funcionasse como um processo de assimilao mais do que de mudana dos arranjos sociais existentes. Contudo, o que provou ser a assertiva mais importante na longevidade da viso da Escola de Chicago sobre a ao comunitria e investigao sobre as comunidades era sua capacidade de treinamento e formao em pesquisa social que, por sua vez, estava estreitamente ligada ao movimento da filantropia organizada para construir um conhecimento mais acadmico, teoricamente enraizado na cincia social e base de construo de polticas sociais. Na chegada da Grande Depresso nos anos 1930, existiam objetivamente apenas arranjos de alvios locais NOS Estados Unidos, virtualmente imutveis, do ponto de vista organizacional, desde os tempos coloniais, tanto que em muitos locais a caridade privada era o nico recurso dos destitudos. O desemprego j sinalizava um aumento desde 1928, mas, nos discursos oficiais e no perfil dos programas governamentais, ainda era considerado um problema temporrio enfrentvel pelos mtodos tradicionais de auto-ajuda individual e caridade local. S que, na primavera de 1933 cerca de um tero da fora de trabalho americana se encontrava fora do mercado de trabalho o que, em termos quantitativos, representava aproximadamente 15 milhes de pessoas120. Em 1932, a crise econmica nacional no podia mais ser contida apenas com otimismo doutrinrio, apresentando, como conseqncia, trs caractersticas importantes: a ampliao da destituio, acompanhada da desintegrao dos fatores costumeiros de vida121, a situao fiscal difcil de muitas localidades, que convergia com a falncia dos custos do alvio122, e as turbulncias civis, que ocorriam sem precedentes123.

. Idem. p.45-6. Segundo PIVEN e CLOWARD, em algumas fontes oficiais da poca os valores variavam: na National Research League aparecem 17.920.000 desempregados, e na National Industrial Conference Board estimavam-se 13.300.000. Ibidem, p. 49. 121 Na ocasio, apenas 4 milhes de pessoas recebiam ajuda de qualquer tipo, sendo que em muitas localidades, o alvio consistia apenas em comida. E havia sinais de aumentos alarmantes da tuberculose e desnutrio. Ibidem, p.68. 122 Algumas cidades pararam de pagar aos funcionrios municipais, e muitos interromperam servios pblicos. Ibidem, p.68.
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Vistos em conjunto, esses eventos assinalam desafeio poltica numa escala sem paralelo na experincia americana. As pessoas se voltavam contra seus representantes polticos, contra o regime, contra o Presidente Hoover124, contra os negcios e, at, contra the American way of life. Tudo isso mexeu com a liderana poltica e forou uma ao governamental necessria para restaurar a ordem. Entidades representativas do empresariado, como a National Association of Manufactures e o U.S. Chamber of Commerce, se opunham iniciativa federal de ajuda, proclamando que isso enfraqueceria a moral individual, a comunidade e o Estado. A atitude correta seria esperar pela generosidade espontnea do povo americano. Em 1931, o senador Robert F. Wagner introduziu uma legislao que tentaria assegurar dois bilhes de dlares para trabalhos pblicos federais, servios federais de fomento ao emprego e seguro desemprego. O Congresso aprovou as duas primeiras medidas, mas o seguro desemprego (que pode ser considerado uma forma direta de alvio) no passou. Concomitantemente, alguns dos estados mais urbanizados e com desenvolvimento industrial mais avanado tentaram lidar com os distrbios locais, construindo legislaes que permitiam jurisdio local estabelecer penses para os rfos, idosos e cegos, incentivando as localidades a implementar esses programas, inclusive com reservas de fundos especficos para esse fim. Um realinhamento poltico comeou a ser forjado, sob a liderana de Franklin Delano Roosevelt que, buscando ganhar as eleies em 1932, construiu a retrica do New Deal. Movendo-se a partir das bases erigidas como governador em Nova Iorque, comeou a

Lderes comunistas marchavam em Nova Iorque com centenas de pessoas, que participavam porque estavam famintas e queriam empregos. Fazendeiros em Iowa derramaram caminhes inteiros de leite, numa demanda desesperada para melhorar os preos pagos pelo mercado, que no cobriam os custos de produo. Em Chicago, com metade da fora de trabalho desempregada, como socialistas e comunistas demonstravam organizao de massa o governador solicitou ao governo federal 150 milhes de dlares para alvio imediato, alm da presena das tropas federais. Em setembro de 1932, vrias insurreies aconteceram no Kentuky. Ibidem, p.68. 124 O presidente Hoover oferecia para as massas crescentes de desempregados apenas encorajamento retrico aos esforos de caridade locais. Em agosto de 1931, a substituio do Emergency Committee for Employment pela Organization on Unemployment Relief no indicou alterao significativa da postura do governo federal porque, assim como o antecessor, no tinha poderes nem recursos e funcionava apenas para publicizar a necessidade da caridade e reafirmar as virtudes da responsabilidade local, alertando para uma melhora da coordenao dos esforos locais, como se a massa destituda fosse um resultado de uma confuso administrativa entre vrias agncias locais de caridade. Ibidem, p. 51.

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cultivar um suporte poltico nacional desde 1931, comprometendo-se com o alvio do desemprego125. A campanha de Roosevelt criou divergncias dentro do Partido Democrata, pois em seus discursos clamava pela regularmentao da produo, por empregos pblicos e pelo seguro desemprego, prometendo que o governo federal assumiria a responsabilidade pelo alvio em localidades onde os programas de ajuda tinham sido fechados. Embora os democratas, de incio, tenham discutido bastante os princpios da plataforma da campanha (alguns at alegavam sua aproximao com o comunismo), a popularidade alcanada por Roosevelt assegurou-lhe a indicao pelo partido. Entre a eleio e a posse, a situao da economia americana piorou. Em maro de 1933, todos os bancos americanos fecharam as portas, o que significava definitivamente um colapso. Roosevelt moveu-se rapidamente e assinou vrios Atos, que davam uma direo econmica ao pas, no havendo resistncia no Congresso, pois todos estavam desorientados pela quebra da economia. Ento, a nova administrao pode tomar a iniciativa e Roosevelt deslanchou vrias medidas, cada uma para lidar com diferente faceta da crise econmica, cultivando e solidificando alianas de diversas naturezas: com fazendeiros e trabalhadores, com banqueiros e homens de negcio, com os desempregados. O primeiro passo em direo ao alvio realizado pelo governo federal ocorreu em 1932, quando os lderes democratas passaram o Emergency Relief Act, que tinha como oramento 300 milhes de dlares para suplementar os fundos de alvio locais em forma de emprstimos para os estados (a serem pagos, com juros, em julho de 1935)126. Seis meses depois, a administrao federal revogou a postura tradicional e deslanchou um programa emergencial massivo de alvio127.

Ainda em 1931, Roosevelt estabeleceu um programa emergencial que suplementava os fundos de alvio local. Os governadores de Nova Jersey, Pensilvnia, Ohio e Wisconsin seguiram o exemplo, construindo sadas emergenciais semelhantes, e vrios outros estados comearam a apoiar esquemas de alvio locais. No final de 1932, 24 estados estavam fornecendo alguma forma de ajuda financeira para os esquemas de alvio das localidades. Ibidem, p. 56. 126 Embora tivessem disponibilizados 300 milhes, s 30 milhes foram executados como emprstimos at o fim de 1932. Nessa poca, aproximadamente 12 milhes de pessoas estavam sem emprego, menos de um quarto recebia ajuda, segundo pesquisa da American Association of Social Workers. Apud PIVEN e CLOWARD, 1971. Op.Cit., p. 57. 127 Vrios programas federais foram criados e passaram a compor a poltica social norteamericana: Civilian Conservation Corps estabelecido em maro de 1933, forneceu emprego na recuperao das florestas nacionais para cerca de 15 milhes de pessoas; Public Works Administration estabelecido em junho do mesmo ano, sob o National Recovery Act, seus projetos eram desenhados e administrados para melhorar e

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O governo federal assumiu a responsabilidade pelo alvio e por prover os recursos apropriados a essa tarefa. Em termos de cobertura, os benefcios no eram direcionados apenas para as categorias tradicionais que recebiam assistncia, como vivas e rfos, mas para todos os desempregados necessitados e seus dependentes, e inclua, ainda, aqueles cujos empregos ou recursos disponveis eram inadequados para prover as necessidades bsicas para si e seus dependentes. De todos os programas deslanchados, o Federal Emergency Relief Administration (FERA) foi, do ponto de vista do impacto, o que mais atingiu os segmentos que necessitavam de ajuda. Convm ressaltar a interessante posio de Piven e Cloward quanto iniciativa do governo federal em relao ao alvio da pobreza e do desemprego. Para os autores, o alvio no foi concedido exclusivamente por causa da destituio, haja vista que, por um perodo considervel de tempo, as elites americanas foram amorfas ao sofrimento ao seu redor. A instituio das polticas de alvio teve incio quando os destitudos se tornaram uma ameaa poltica. O alvio direto (aqui considerado como transferncia de renda) era visto como um expediente temporrio e uma forma de manter a subsistncia, mas no a dignidade, e uma forma de evitar que a populao entrasse em desespero e em desordem, mas no um modo de vida. Era, assim, um mal necessrio. O modo de vida (in the american way) estava ancorado na disciplina pelo trabalho, e isso deveria ser restaurado, e o remdio foi abolir o alvio direto e colocar os desempregados para trabalhar em projetos subsidiados pelo governo. Essas reformas foram rapidamente realizadas e o Estado passou a ser empregador de grandes massas, embora muitos ainda continuassem desempregados. Para Piven e Cloward, desde o incio do esquema federal de alvio, a inteno era mudar do alvio direto para o alvio pela contrapartida do trabalho. Em 1933, o FERA publicou um relatrio criticando o perigoso vnculo de dependncia dos destitudos com o Estado, uma vez que a principal insatisfao da classe mdia americana e dos governantes
ampliar o domnio pblico, que apresentavam alto grau de corrupo. Os projetos foram implementados com lentido e beneficiavam os trabalhadores qualificados, que no eram atingidos pelo desemprego; Emergency Relief Act - assinado em 12 de maio de 1933, tendo Harry Hopkins, uma assistente social que havia coordenado um programa de alvio em Nova Iorque, durante o governo de Roosevelt, sido indicada para liderar o programa; Federal Emergency Relief Administration (FERA) - acabou por quebrar todos os padres americanos de alvio precedentes, porque, com recursos substanciais e uma autonomia relativa para distribu-los, pressionou os estados para aumentar os esquemas de alvio, embora o sucesso dessa iniciativa varie de um estado para outro. Idem, p.74.

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estava no fato de que o alvio direto contrariava a ideologia americana do trabalho, ou seja, de vencer por seus prprios meios. Ao mesmo tempo, os programas de alvio via trabalho se chocavam com a viso do empresariado, que a eles se opunha porque os consideravam uma intruso do governo no mecanismo competitivo do mercado, o que gerou uma dissidncia na relao de Roosevelt com os principais empresrios lderes no mercado. A principal medida para tentar conciliar o Estado com a economia foi o National Recovery Act de 1933, o qual permitia a fixao de preos e de produo para segurar as ondas deflacionrias. O empresariado aparentemente apreciou esses arranjos, pelo menos de incio128. Aps cinco anos de instabilidade poltica, na tentativa de conter movimentos dissidentes e consolidar as respostas com base no New Deal, Roosevelt promulgou uma srie de reformas, que no respondiam diretamente s demandas dos lderes insurgentes, mas foram suficientes para capturar seus seguidores. Muito mais importante, ele se moveu mais incisivamente para resolver as questes que causavam a desordem civil e as insurgncias: a quebra da economia e o conseqente enfraquecimento da estrutura das famlias, das comunidades, de todo um modo de vida. Para restaurar a estabilidade, foi necessrio recompor os fatores ocupacionais, de sorte que enquanto a soluo a longo prazo foi a recuperao econmica, a emergencial foi o alvio pelo trabalho129. Em 17 de janeiro de 1935 foi introduzida a Social Security Bill (ou Social Security Act, Ato de Seguridade Social, como mais conhecido), medida que continha trs grandes propostas: seguro desemprego, financiado por imposto federal sobre folha de pagamento, mas planejado e administrado pelos estados, presumivelmente de acordo com as necessidades locais; seguro para idosos, provimento de um suplemento de renda, financiado por contribuies sobre salrios e folha de pagamento para pessoas acima de 65 anos tais benefcios s comearam a ser pagos em 1942; e ajuda federal aos estados que escolhessem fornecer alvio direto para vrias categorias de no empregveis idosos, cegos, e rfos130. Como mencionado, muitos estados j ofereciam tal assistncia aos programas locais e tinham alocado alguns recursos para esse fim desde que a Depresso econmica piorou. Logo, o que o governo federal estava propondo era dividir os custos.
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Ibidem, p.81. Ibidem, p.89. 130 Ibidem, p.92.

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J o Emergency Relief Appropriation Act, de 1935, refletiu uma clara inteno de aliviar o estresse e desordem, sem interferir nos processos naturais do mercado. 3,5 milhes de pessoas que recebiam alvio direto foram colocadas para trabalhar com um seguro-salrio um valor maior que os benefcios do alvio direto, mas menor que os salrios prevalecentes no mercado, para no impedir que procurassem por empregos privados. Em outubro de 1934, Roosevelt declarou publicamente, pela primeira vez, que o alvio direto deveria acabar. Numa mensagem ao Congresso, em 4 de janeiro de 1935, disse que a dependncia contnua sobre os alvios induz a uma desintegrao moral e espiritual fundamentalmente destrutiva nas fibras nacionais...131. No foi coincidncia que a legislao mais importante sobre um novo programa de alvio pelo trabalho o Works Progress Administration - tenha sado em 1935. Durante 1934 e 1935, vrios grupos de desempregados continuaram a agitar o cenrio poltico em muitos estados, fatos que, segundo os autores, foram responsveis pelo incio dos esquemas de alvio direto em muitas localidades. Dois movimentos so citados por Piven e Cloward como importantes fatores para o deslanche e expanso do alvio: o de pessoas idosas, conduzidas por Dr. Francis E. Townsend, e o dos desempregados empregveis (able-bodied unemployed). O movimento dos idosos comeou em 1934 e envolvia milhares de pessoas que buscavam uma penso mensal mnima para todos os cidados acima de 60 anos, a ser paga com a contrapartida de empregos. O movimento atraiu grande contingente de trabalhadores de idade mais avanada, que foram os mais atingidos pelo desemprego na Depresso. Em 1928, aproximadamente 30% das pessoas acima de 65 anos eram dependentes de outros tipos de suporte de renda e, em 1935, estima-se que o percentual tenha aumentado para 50%. Ademais, problemas demogrficos somavam-se aos econmicos essa era uma poca em que a populao de idosos estava crescendo, tendo dobrado desde 1900132.

Ibidem, p.94. Os apelos por ajuda por parte desse segmento da populao tinha grande apoio da opinio pblica 25 milhes de pessoas assinaram peties do Townsend, apoiando o movimento, que buscou alianas, entre elas com o Union Party, que perdeu as eleies de 1936 para Roosevelt, com uma diferena muito alta, o que acabou por minar-lhe a fora poltica. Ibidem, p.101.
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O movimento de desempregados empregveis originou-se em comunidades locais cujas atividades antecedentes promoviam agitaes para pressionar oficiais a implementar programas de alvio (transferncia de renda e de bens). A primeira manifestao com carter nacionalizante aconteceu em 1932, quando o Comit de Trabalhadores de Chicago clamou por um encontro de todas as Ligas de Desempegados do pas, com exceo dos Conselhos de Desempregados dos Partidos Comunistas. O resultado foi a formao de uma Federao de Trabalhadores Desempregados da Amrica, que pressionou o presidente e o Congresso por uma legislao para alvio direto, empregos pblicos, seguro-desemprego para trabalhadores idosos, diminuio da jornada de trabalho e proibio do trabalho infantil. Encontros semelhantes aconteceram em Chicago, em 1933133. Os esforos para consolidar uma organizao nacional de trabalhadores continuaram em 1934. Finalmente, em janeiro de 1935, numa conferncia realizada em Washington, criou-se a Workers Alliance of Amrica (Aliana de Trabalhadores da Amrica), uma federao permanente e no-partidria composta pela maioria das organizaes de desempregados nos Estados Unidos. Um Comit Executivo Nacional foi formado com o intuito de negociar a unificao com os Conselhos Comunistas de Desempregados. Em 1936, uma nova conferncia reuniu representantes da Aliana e dos Conselhos Comunistas de 36 estados americanos, que no final do ano, j estava presente em 43 estados. Uma poderosa e radical organizao de desempregados parecia consolidar-se134. Embora o New Deal no tenha nem chegado perto de satisfazer as demandas da Aliana, foi suficiente para amarrar a organizao dos desempregados num canal institucional bem delimitado, tanto que em 1941, a Workers Alliance of Amrica foi dissolvida, sem grande alarde135. Os anos de descontentamento, desafeio e protestos tinham terminado; o alinhamento pelo New Deal havia prevalecido e, a partir da uma reforma nos sistemas de alvio se iniciou. No final de 1936, as listas dos programas de ajuda via trabalho foram reduzidas e, no incio de 1937 anunciou-se que metade dos trabalhadores remanescentes seriam dispensados. Mas, com a chegada de uma nova recesso econmica em 1938, os subsdios

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Ibidem, p.103. Ibidem, p.108. 135 Ibidem, p.109.

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para fomentar empregos foram aumentados e, por um breve perodo, os programas alcanaram os recursos anteriormente direcionados. No ano seguinte, novamente comeou uma campanha para reduo do escopo dos programas, quando o Congresso Americano estipulou que aqueles que neles estavam por mais de dezoito meses contnuos deveriam sair uma medida intencional para forar os trabalhadores a procurar empregos no mercado. Com a II Guerra Mundial, os programas de alvio pelo trabalho foram reduzidos ainda mais, culminando com sua extino pelo anncio presidencial, no fim de 1942136. Os programas que remanesceram para sustentar os pobres na Amrica foram os planos de seguro para idosos e desempregados criados pelo Social Security Act. Essas provises, entretanto, cobriam apenas certas categorias de trabalhadores em ocupaes preferenciais como indstrias que pagavam baixos salrios, agricultura e servios domsticos com os benefcios para os idosos s comeando a ser pagos em 1942. A implementao do seguro-desemprego foi deixada a cargo dos estados, que eram livres para adotar qualquer nvel de benefcios e fixar um perodo mximo de recebimento. Ambos os planos de seguro se aplicavam apenas a trabalhadores que participassem na fora de trabalho, tornando-se elegvel para ajuda somente em virtude da idade e de retrao de empregos. O programa de assistncia ou alvio da pobreza que permaneceu aps 1942 foi a proviso para idosos, cegos e rfos, tambm contido no Social Security Act de 1935, com o controle sobre as concesses de renda retornando aos estados e localidades, com a diferena de que um fundo de garantia federal estaria disponvel para suplementar os gastos. Essas medidas no receberam muita ateno pblica na poca, porquanto obscurecidas pelas penses para idosos e seguro-desemprego, base fundamental para a construo do sistema pblico de bem-estar americano que se institucionalizaria nas dcadas seguintes137. As agncias administrativas do governo federal tiveram pouca autoridade sobre os estados, o que refletia uma crescente preocupao com a restaurao das opes locais de concesso de alvio, particularmente ao estabelecer nveis de concesso. No foi surpresa a

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Ibidem, p.113. Ibidem, p.114.

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presso por reduo da cobertura e a autonomia local para administrar o estreitamento dos programas, que deveriam criar prerrogativas locais, at porque a legislao enaltecida no incio dos anos 1940 se moldou pelos programas tradicionais de alvio dos pobres preexistentes, como ajuda s mes e crianas rfs, que acabaram reintroduzidos, mesmo que sob outras prerrogativas. O ciclo estava completo. Turbulncias polticas produziram um programa federal de alvio massivo; o alvio direto se converteu em alvio via trabalho; ento, o alvio pelo trabalho foi reduzido e os desempregados passaram novamente a ficar sob a responsabilidade dos estados e agncias locais, que reduziram, ou em muitos locais eliminaram, a ajuda aos desempregados sadios, mantendo-se os programas de assistncia categorial para os pobres impotentes idosos, cegos e rfos. Para os pobres sadios ou potencialmente empregveis que no conseguiam encontrar empregos ou seguro de alvio local, o governo federal no fez nenhuma proviso138. Em relao ao debate sobre pobreza, uma demanda sem precedentes por conhecimento econmico e definies mais tradicionais sobre bem-estar social advieram do aparato do New Deal de Roosevelt. Estado e agncias privadas buscavam um saber que ajudasse as aes do governo a se deslocar do alvio da pobreza para programas de preveno, seguro social e reforma econmica. Na Grande Depresso, para muitos estudiosos o espetculo do desemprego e as outras facetas da crise eram evidncias empricas de que a economia, ou melhor, o capitalismo, havia falhado. Mas enquanto a pobreza em larga escala era reconhecida como um sinal de falha econmica, deixou ela de ser considerada como problema e categoria central de conhecimento, j que as questes enfocadas eram o colapso econmico, o desemprego, o baixo consumo, a m distribuio de renda, o subdesenvolvimento regional e outros aspectos potencialmente identificados como suas causas sistmicas. Os intelectuais da economia poltica no conceberam anlises a partir da preocupao com o alvio da pobreza, mas em termos de como poderiam compor programas de recuperao, reforma e crescimento. Isso proporcionou um claro corte nas anlises entre as agncias que advogavam a favor dos estudos sobre pobreza e aquelas que constituam apoio para polticas de recuperao e reforma econmica. O legado do New
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Ibidem, p.117.

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Deal sobre investigao econmica e o de agncias sociais sobre pobreza seria apenas indireto, mas poderoso, pois a administrao de Roosevelt colocou o pleno emprego como a chave para a recuperao de uma economia saudvel, enquanto o conhecimento sobre pobreza passava a ser fragmentado e burocratizado nas diversas categorias atendidas pelo nascente welfare state americano. Concomitantemente, os estudos sociolgicos e antropolgicos sobre classe social e castas, comunidades e culturas na maioria das vezes apoiados financeiramente pelas agncias New Deal tiveram um impacto mais imediato sobre o curso do conhecimento sobre pobreza. que, sem necessariamente identificar pobreza como preocupao central, estabeleceram mtodos e erigiram um aparato conceitual que levaram ao desenvolvimento de uma nova linha de questionamento que fez da cultura um fator de compreenso indita do tema. Distinta dos socilogos da Escola de Chicago, a viso dos antroplogos sociais e dos socilogos regionalistas da Universidade de North Carolina entendia a cultura como pea central para o conhecimento da pobreza. Suas anlises expressavam uma provncia especial no meio acadmico que, desafiando o antiestatismo da Escola de Chicago, trabalharam com uma base de referncia na qual a pobreza e a classe-baixa eram tanto categorias econmicas quanto culturais, com a questo no sendo a de que maneira, mas por que os pobres eram culturalmente diferentes das classes mdias e superiores. A idia de uma cultura especfica das classes baixas tornou-se firmemente enraizada como objeto de pesquisa da cincia social nos anos 1940139. Nos anos 1930 e 1940, o foco interdisciplinar na cultura e na personalidade ps o desenvolvimento psicolgico individual no centro da pesquisa antropolgica e sociolgica. A aproximao por esse vis deslocou a nfase dos estudos locais da comunidade para a famlia sob um olhar psicolgico, sem o foco nas condies externas, sociais ou econmicas, mas nas questes familiares internas, diagnosticando comportamentos e a personalidade como fruto de adaptaes culturais. A causa imediata de desordem psicolgica no era a pobreza, mas a ausncia paterna, que gerava um desequilbrio na famlia nuclear ento padro.

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OCONNOR, Alice, 2001. Op. Cit. p.57.

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O Aid to Families with Dependent Children, um programa de assistncia categorial implementado nos anos 1940 e 1950, era a expresso clara desse debate e refletia a ambigidade que prevalecia sobre em que medida mulheres e crianas deveriam ou no ser requisitadas para a fora de trabalho e que no afetou, essa ambivalncia, os programas para idosos, rfos e cegos, considerados como uma obrigao moral. Esse tipo de assistncia serviu de modelo para a ampliao dos programas de alvio que se seguiram, at os anos 1960. Para Piven e Cloward, o principal objetivo do programa foi forar a criao de um segmento de trabalho mal pago, o que, segundo eles, aconteceu pelo uso de vrios artifcios: ajuda parcial apenas na condio de que a recebedora estivesse trabalhando, ou ajuda temporria, ou a forma mais comum, a ajuda pelo estabelecimento de vrios tipos de critrios e contrapartidas. Para os autores, o fator explicativo mais importante das variaes ou similaridades entre os esquemas locais de alvio no so a moral e a poltica local (ou cultura poltica local), mas o ato de regular a concesso de ajuda, pautada nas requisies das empresas e negcios locais, ou seja, na flexibilidade exigida pela economia140. Piven e Cloward argumentam que os sistemas de alvio normalmente excluem os desempregados sadios (bem como, em determinadas ocasies, as mulheres e as crianas sadias), no importando o quo severa seja a destituio ou quo prolongado o desemprego. que negar ajuda a um homem sadio desempregado pode no ser suficiente para evitar que ele a consiga por meio de sua mulher e filho, da que certos estados tambm negavam auxlio s mes que viviam associadas a algum homem, especialmente se co-habitavam141. Qualquer que seja o motivo, a conseqncia a de assegurar que os recursos de alvio no alcancem homens desempregados, causando um grau alto de vulnerabilidade a ponto de empurr-los para o trabalho informal ou emprego marginal. Essas e outras medidas similares podem ser justificadas sob a linguagem da virtude moral ou caractersticas culturais, mas seu efeito econmico assegurar a existncia de um segmento de trabalhadores marginais, que aceitem qualquer trabalho a qualquer preo em qualquer idade e, se permanecem com as respectivas famlias, as chances de mulher e filhos

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Piven E Cloward, 1971. Op. Cit., p.123 Idem, p.127

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trabalharem muito maior, pois no vo conseguir ultrapassar os critrios de recebimento de ajuda142. Convm ressaltar que, quando um amplo segmento de trabalhadores mal pagos necessrio para a economia, os homens sozinhos no ganham o suficiente para a subsistncia. Ento, na maioria das vezes, os arranjos de alvio so ajustados para que as mulheres sejam tambm mantidas no segmento de trabalho mal pago e as crianas podem ter um papel importante no suplemento laboral em certas pocas e locais, levando tambm a ajustes no sistema de alvio. Quando mulheres e crianas conseguem ajuda, geralmente recebem menos que os idosos, cegos e incapacitados, o que tambm encoraja o seu envolvimento parcial na fora de trabalho 143. No Aid to Families with Dependent Children vrias penalidades foram estabelecidas, em sua maioria com apelo moral, para forar as famlias pobres a se encaixar nesses requisitos. Os critrios de elegibilidade eram mais severos e o nvel dos benefcios menores que os do Social Security Act de 1935. importante considerar que, embora existam fatores gerais que caracterizam o sistema de alvio americano, h variaes entre os estados, quer no valor dos benefcios pagos, quer na cobertura, da que, em 1969, uma famlia no Mississipi recebia uma ajuda de renda equivalente a US$69,00 por ms, enquanto outra nas mesmas condies, tinha direito a US$347,00, em Nova Jersey144. Para Piven e Cloward, essas variaes nas prticas de alvio normalmente refletem os vestgios de influncia das Poor Laws inglesas, que se baseavam em alguns princpios-chave, como o da responsabilidade local, o da menor elegibilidade, e o da fixao territorial. Se as prticas de alvio so vistas como mtodos para forar o trabalho mal pago, torna-se bvio que os princpios das Poor Laws, que subjazem os sistemas de alvio contemporneos, no so meros vestgios de uma tradio arcaica, mas possuem uma importante funo na dinmica econmica contempornea. Ou seja, tornam possvel moldar as prticas de alvio de acordo com diferenas nas prticas de trabalho entre regies, estados e localidades (e at entre pases e continentes inteiros, na realidade assimtrica da ordem econmica mundial contempornea), flexibilizando altamente o esquema.
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Ibidem, p.128 Ibidem, p.129 144 Ibidem, p.130

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O princpio da responsabilidade local assegura que os rgos oficiais possam criar critrios variados de elegibilidade para melhor atender aos diferentes requerimentos do uso do trabalho. A regra da menor elegibilidade assegura que os benefcios de bem-estar no se tornem competitivos com os salrios, no importa o quanto os salrios abaixem, pois eles sempre se ajustam, ao passo que, as leis que se referem fixao de residncia local garantem que esses arranjos se firmem em dados lugares, asseverando que as variaes nas prticas de alvio podem ser entendidas pelas funes econmicas que possuem145. O melhor exemplo dessas adaptaes regionais nos Estados Unidos oferecido pelos estados do sul. L, os esquemas de alvio foram utilizados como instrumento de apoio a um sistema de casta da fora de trabalho no qual determinados grupos tnicos e raciais so subjugados a servir de mo-de-obra mais barata. Dados apontados por Piven e Cloward mostram que a baixa proporo de negros nas listas de beneficirios do Aid to Families with Dependent Children resultaram da articulao das prticas de bem-estar com as medidas de trabalho. Os estados instituram provises especiais para manter os negros no mercado de trabalho, tanto que, em 1943, em Louisiana, por exemplo, criou-se o primeiro programa employable mother, pelo qual as famlias com crianas de sete anos ou mais seriam recusadas para assistncia se a me fosse considerada empregvel nos campos. Na Gergia, aprovou-se, em 1952, lei semelhante, permitindo aos oficiais locais negar assistncia s famlias com crianas acima de trs anos cuja me fosse tida como empregvel146. Essa tendncia deu direo e estabeleceu limites para vrios esquemas locais de bem-estar, que negavam assistncia a todas as mulheres empregveis e, para manter as mes negras na fora de trabalho, especialmente no meio rural do sul, benefcios menores eram concedidos147. Na verdade, as mes que conseguiam receber assistncia pelo AFDC eram foradas a aceitar empregos muito mal pagos e concentrados, em sua maior parte, em ocupaes desqualificadas e na prestao de servios148. Alice OConnor argumenta que evidncias de vrios estudos nacionais conduzidos nos anos de 1960 demonstram que o critrio moral e o diagnstico cultural eram as

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Ibidem, p.131 Ibidem, p.134 147 Ibidem, 135-36 148 Ibidem, p.137

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justificativas mais usadas para forar os negros ao trabalho. Essas prticas, no entanto, no foram exclusivas do sul, j que tambm ocorreram em outras reas onde existia necessidade similar de trabalho marginal. importante notar como o princpio da fixao refora as funes econmicas dos de menor elegibilidade e responsabilidade local, sendo, pois, interligados. Com efeito, as leis relativas fixao de residncia normalmente resultavam na negao de assistncia para os que no viviam h determinado tempo (geralmente um critrio de elegibilidade) no local. Isso acaba por aprofundar o relacionamento entre o sistema de bem-estar regional e a economia regional, ligando os pobres aos salrios locais e s restries, tambm locais de bem-estar, a fim de que, se tentarem se mover de um lugar ao outro em busca de melhores empregos, no sejam elegveis pela assistncia pblica149. Sob essa perspectiva, infere-se que as prticas de assistncia so to ou mais restritivas que as leis que as regulam. Enquanto segmentos populacionais de baixa renda no se encaixam nos critrios de elegibilidade legalmente estabelecidos, outros acabam embarreirados pelos procedimentos das agncias, cujas burocracias filtram os que conseguem ultrapassar os requisitos formais dos estatutos normativos. As exigncias do ambiente poltico foram as agncias oficiais a desenhar procedimentos que servem a fins econmicos de grupos de fora do sistema de alvio. Isso possvel porque a clientela das agncias (os pobres) tem baixa capacidade de vocalizao e influncia poltica local, pelo que o mecanismo de sada deve ser incentivado e condicionado por interesses mais imediatos150. O aspecto principal a ser destacado em relao natureza dos esquemas de alvio que sua relutncia a ampliar a cobertura no um fator acidental da cultura americana, mas est enraizado em dois princpios da ideologia de mercado, que tiveram pleno desenvolvimento nos Estados Unidos, com o sistema econmico aberto: o sucesso econmico uma questo de mrito individual e, algumas vezes, de sorte e, aqueles que
Os trabalhadores rurais tm sido o segmento mais vulnervel explorao, devido a um comportamento migratrio em funo das colheitas, sempre acabam fora do esquema de assistncia pblica, sem outra escolha seno aceitar baixos salrios e condies de vida ditadas pelos fazendeiros locais. Essas so as principais barreiras estatutrias impostas pela prpria estrutura do sistema para manter um segmento de trabalhadores mal pagos. 150 Ao caracterizar o exerccio da voz nos Estados Unidos, Hirshman mostra como os processos polticos e os conflitos subjacentes a eles esto subordinados sada via mercado, estreitamente ligada aos interesses particulares, demandas pontuais e presses exercidas em razo deles. HIRSHMAN, Albert. Sada, voz e lealdade. Reaes ao declnio de firmas, organizaes e estados. So Paulo: Perspectiva, 1973.
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falham os muito pobres so moralmente ou pessoalmente defeituosos ou deficitrios. Uma dimenso da crena refora, assim, a outra. Como salientado no primeiro captulo, esses valores, idias e crenas, nos estgios iniciais do capitalismo, no estavam devidamente inculcados nos hbitos dos trabalhadores, ento a coero governamental era maior e mais requisitada para conseguir os recursos laborais necessrios pela constituio de um sistema de alvio penal que induzia os pobres ao trabalho. Com a crescente difuso e aceitao dos valores do mercado, os fatores coercitivos ou penalidades foram suavizados, permanecendo, como forma hegemnica de controle, o ritual de degradao de uma frao de classe, que demarca a fronteira entre os apropriadamente e os inapropriadamente motivados, os virtuosos (capazes) e os defeituosos (incapacitados). Nesse ponto, as prticas de combate pobreza no so um mero reflexo de ideologias, mas um agente que assim, as refora. Tais prticas no so meramente conseqncias de falta de cuidado ou ocorrncias inerentes a burocracias, porm, fatores adaptativos delineados para inibir a compleio da aplicao de processos e facilitar as rejeies arbitrrias, viabilizando a acomodao necessria dos segmentos de trabalhadores precrios e possibilitando que os custos com os pobres capacitados sejam socializados pela degradao das condies de assistncia. Desse modo, as aes de combate pobreza so prioritariamente direcionadas queles que permanecem no mercado de trabalho com vnculos informais, precrios e mal pagos, mesmo que de forma direta atinjam os pobres parcial ou inteiramente incapacitados. Associa-se, normalmente, a profissionalizao do sistema de alvio a uma crescente humanizao dos processos de assistncia. verdade que as doutrinas profissionais suplantaram os antigos dogmas religiosos da filantropia que justificavam o alvio pela caridade, mas, a despeito das doutrinas que as cincias sociais (inclusive a economia) utilizam para pensar, organizar e administrar o combate pobreza serem, de algum modo, menos severas que as da filantropia religiosa, existem paralelismos entre elas no que se refere natureza do alvio. Destarte, onde a doutrina filantrpica traou a causa da pobreza como defeitos morais, a individualista das prticas cientficas delineou defeitos psicolgicos, e se o antigo tratamento filantrpico era um regime estrito de subservincia e disciplina individual em que os pobres davam prova da existncia da fraqueza moral do ser humano que, por isso,

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deveria temer a Deus, os estudos de caso, predominantes em meados do sculo XX, prescrevem procedimentos modernos de diagnstico psicolgico, individualizao e aconselhamento, como se o pobre fosse um cliente e tivesse que comprovar fraquezas em sua personalidade que justificassem a necessidade de tratamento profissional. Alis, OConnor mostra, na minuciosa anlise histrica do pensamento sobre pobreza nos Estados Unidos, que se h uma diferena filosfica real entre os preceitos filantrpicos e os profissionais, que variam na justificativa das prticas de alvio, essa est entre as definies de indivduo: pelos primeiros, essencialmente moral, e pela outra, marcadamente psicolgica. Assim, o encaixe do sistema de bem-estar numa economia estvel, embora com alto grau de diversidade, assegurado pela variedade dos fatores de excluso, em acordo com as diferenas regionais e locais dos requisitos (do uso da fora) de trabalho. Ainda hoje possvel testemunhar prticas de alvio severas, e as justificativas para as restries no bemestar so usualmente morais, mesmo que suas funes sejam tipicamente econmicas. Na verdade, aqueles que exploram a mo-de-obra barata garantida por esses esquemas tm o conforto moral e a garantia de seus lucros. Apesar de a natureza da funo do combate pobreza permanecer a mesma, mudanas nas justificativas e na institucionalidade dos esquemas continuam a se renovar, estabelecendo novos parmetros na relao entre alvio da pobreza e proteo social e destes com os arranjos econmicos e mercado de trabalho. Nesse sentido, o ps II Guerra um perodo crucial para o entendimento de como o padro americano de poltica social liberal se expande como parte de sua poltica externa e da ordem econmica mundial que se institucionalizava sob sua hegemonia.

3.2 - Combate pobreza e a intelectualidade americana no II ps-Guerra. O ps-guerra traz consigo a emergncia de uma nova economia poltica da pobreza, introduzida, no pensamento econmico, pelas revolues keynesiana e do capital humano e pelo aumento da influncia dos economistas na expanso do aparato de polticas pblicas do governo federal americano. Fincada na centralidade do mercado e na economia neoclssica, a nova poltica econmica retomou as antigas categorias de renda, salrios e emprego para sua definio do problema da pobreza, mas explicando-o como um indicador

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de crescimento econmico inadequado e de deficincias de capital humano ou aptido individual, e no como algo relacionado distribuio desigual de riquezas e oportunidades. Assim como os predecessores, essa formulao do problema da pobreza refletia preocupaes polticas e ideolgicas e no prioritariamente analticas. Os economistas das equipes da administrao governamental fizeram um esforo consciente para afastar a meno ao termo redistribuio e ao significado de reestruturao econmica contido em seus propsitos, enfatizando o poder do crescimento macroeconmico e o investimento no capital humano individual como formas de erradicao da pobreza. Importantes mudanas no ps-guerra afetaram profundamente o pensamento da cincia social sobre os pobres, a pobreza e suas respectivas formas de enfrentamento. A emergncia dos Estados Unidos como novo centro hegemnico do capitalismo mundial trouxe consigo a preocupao com uma poltica direcionadora de reformas com alcance internacional, que j dava sinais de vida em vrias iniciativas norte-americanas. De acordo com Moraes151, a mensagem do presidente norte-americano ao Congresso em 1949, quando divulga o Programa Ponto IV152, sinaliza uma clara preocupao com o combate pobreza como uma pr-condio para a segurana poltica em escala internacional. Os propsitos declarados desse programa preventivo e pedaggico so: incrementar a sade, bem-estar e expectativa de vida das populaes em foco. Mas incluem tambm a edificao da democracia poltica, fortalecimento das Naes Unidas e promoo da paz153. A Grande Depresso e as Guerras Mundiais deixaram mostra as diferenas entre as naes em termos de desenvolvimento. sia, frica e Amrica Latina evidenciam-se como bolses de atraso e estimulam os estudos das singularidades nacionais, de modo
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MORAES, Reginaldo Carmello Corra, 1987. Op. Cit. O discurso inaugural do presidente Harry Truman, em 20 de janeiro de 1949, em que ele proclamou o 'fim da era colonial', diz o seguinte: "Devemos iniciar um programa novo e ousado que torne os benefcios de nosso progresso cientfico e industrial disponveis para o aprimoramento e o crescimento das reas subdesenvolvidas. (...) O antigo imperialismo (...) no tem lugar em nossos planos. Um aumento na produo a chave para a prosperidade e para a paz. E a chave para o aumento da produo uma utilizao mais ampla e mais vigorosa da cincia moderna e do conhecimento tcnico". Truman anuncia, assim, um programa de ajuda tcnica cuja razo seria a supresso do "sofrimento dessas populaes", graas "atividade industrial" e ao "aumento do nvel de vida", deixando claro que a base para pensar na superao do subdesenvolvimento era seguir os passos norte-americanos. Informaes disponveis no site: www2.uerj.br/~labore/pol15/cquestoessc/artigos/sociedade_1.zip, acessado em 26/01/2007. 153 MORAES, Reginaldo Carmello Corra, 1987. Op. Cit., p.74

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que, ao lado da reconstruo de regies devastadas pela guerra, impunha-se a necessidade de formular uma poltica que, alm dos fatores econmicos, enfatizasse fatores sociais, culturais e polticos que poderiam estar funcionando como obstculos ao desenvolvimento nessas regies. Contrariando a confiana no ajuste automtico das foras econmicas, erguer-se- no imaginrio do ps-guerra uma progressiva confiana na interveno estatal, no plano e no controle. bom salientar que estes no apareceriam como necessrios apenas em funo de uma emergncia, resultado e correo da guerra e da crise, mas como uma experincia perene que, inclusive, evitaria guerras e crises como as que haviam eclodido pouco antes154. O pilar fundamental dessa perspectiva de desenvolvimento est na diferena que os pases apresentam em termos de comportamento de suas populaes e das estruturas sociais diante de um padro moderno de civilizao. Formulada em sua maior parte por socilogos americanos e europeus, corresponde ao contexto de formalizao das cincias sociais e polticas (em particular da sociologia), que se inicia nas primeiras dcadas do sculo XX e atinge o apogeu entre os anos 1940 e 1960. O foco de ateno recai sobre a dicotomia tradicional/moderno, acentuando a idia de que o desenvolvimento um processo coletivo no-homogneo e que as sociedades ditas em desenvolvimento so caracterizadas pelo fato de apresentarem assimetrias em suas estruturas155. A idia de modernizao corresponde sincronizao dessas estruturas, configurando um processo que pode ser empiricamente verificado e mensurado. Os males dos pases subdesenvolvidos apontariam o carter reflexo de suas economias e sociedades: as flutuaes cclicas que a observam so dominadas por movimentos gerados nos pases industriais156. Alice OConnor resume os impactos desses acontecimentos sobre o conhecimento sobre a pobreza em quatro pontos fundamentais: 1) o surgimento da idia de uma economia poltica da afluncia, que trabalhava com a crena de que os Estados Unidos estavam se tornando

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Idem, p.74 WERNECK VIANNA & BARTHOLO JR., 2001. Op. Cit., p.151. 156 ONU, 1951, p.51 apud MORAES, Reginaldo Carmello Corra, 1987. Op. Cit., p.77

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uma sociedade com distino pouco significativa entre as classes e com um pequeno substrato de pessoas pobres157; 2) a institucionalizao das cincias chamadas comportamentais, que encorajaram e redobraram a nfase psicolgica que comeou a emergir na pesquisa sobre classe e raa; 3) a ressurreio da domesticidade da classe mdia na ideologia e cultura da Guerra Fria, reforada pela famlia patriarcal como uma norma cultural e psicolgica, tratando das formas desviantes; 4) a chegada da pobreza como uma questo poltica global, criando um novo conjunto de oportunidades de pesquisa para os EUA expandir-se para os pases subdesenvolvidos, em funo de seu papel central na institucionalidade do sistema internacional do ps-guerra158. Em relao afluncia, acreditava-se que era a base fundamental de uma nova era de consenso ideolgico, paz trabalhista e estabilidade poltica, sem previso de trmino. O nvel de vida americano era um triunfo nico do mix entre economia poltica e welfare state limitado. A pobreza passou a ser vista como um problema residual, embora uma estrutura desigual tenha se perpetuado e reforado entre as classes. A crescente afluncia mudou fundamentalmente a natureza do problema da pobreza norte-americana, transformando um fenmeno de massa numa experincia de poucos, o que fazia dela um paradoxo, j que, embora a expanso de oportunidades para a maioria da classe mdia trabalhadora americana continuasse a ocorrer, a sociedade permanecia fundamentalmente desigual. A pobreza era uma experincia seletiva de grupos
157

John Kenneth Galbraith, com sua obra The Affluent Society (A Sociedade Afluente ou A Sociedade Opulenta), de 1958, tentava explicar o porqu da persistncia de pessoas pobres em meio afluncia. Ele criticava o fato de os liberais abandonarem a redistribuio em favor do crescimento contnuo como a soluo para todos os problemas, procurando demonstrar que o crescimento agregado no trouxe o fim da pobreza e da privao para todos, mas ao contrrio, havia produzido algo novo: uma margem de auto-perpetuao da pobreza na base da pirmide da renda. GALBRAITH, John Kennedy. O novo estado industrial. 3 ed. So Paulo: Nova Cultural, 1988. Coleo Os economistas. Outro pensador contemporneo que compartilha das mesmas idias Gunnar Myrdal, tanto em Challange to Affluence, de 1962, quando atribuiu a pobreza s foras econmicas estruturais automao, mudanas nos requisitos de habilidades e desigualdades histricas de explorao do trabalho e discriminao racial; quanto em An American Dilema, quando alerta sobre uma crescente underclass (subclasse) de pessoas no-empregveis e desqualificadas, o que corromperia a democracia. Michael Harrington, em The Other America: Poverty in United States (A Outra Amrica: Pobreza nos Estados Unidos), de 1962 , voltou as atenes para a primeira minoria pobre na histria. Tratase de autores que, entre outros, compuseram, poca, o debate estruturalista sobre a pobreza. 158 OCONNOR, Alice. 2001. Op. Cit., p.100.

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desprivilegiados aqueles estruturalmente desprivilegiados, sendo os pobres considerados qualitativamente diferentes (para alm da ausncia de emprego e renda) do resto da sociedade americana. Essas idias levaram valorizao das cincias comportamentais no debate sobre a pobreza. Estimulada pelas agncias governamentais e fundos filantrpicos privados, a nfase no comportamento, por parte das cincias sociais e da economia, assumiu dimenses de movimento organizado durante a Segunda Guerra, levando a uma vasta expanso dos recursos e infra-estrutura institucional de pesquisa sobre o comportamento dos pobres. O movimento por trs das cincias comportamentais buscava reorganizar o conhecimento social em torno do comportamento individual e de grupos, professando a esperana de entender melhor a motivao humana, o que ajudaria os lderes governamentais a compreender as necessidades dos pobres e traria controle e racionalidade sobre as rpidas mudanas que a guerra trazia para o mundo159. Os liberais saram na frente, incorporando a cincia social comportamental individualizada e psicologizante, e cresceram nas dcadas que seguiram o ps-guerra, reforando o consenso em torno da idia de que os problemas sociais poderiam ser resolvidos sem recorrer mobilizao poltica ou ao conflito e sem significativa mudana institucional ou econmica. Isso marcou uma ruptura definitiva com a tradio de pesquisa que havia sido construda desde antes da Grande Depresso, porque, do ponto de vista metodolgico, trouxeram a aplicao de tcnicas quantitativas e modelos preditivos para as surveys sobre atitudes pessoais e comportamentos, aumentando o peso das estatsticas nas anlises sociais, com valorizao da riqueza de dados empricos e da experimentao160. As mudanas que levaram a cincia social aos estudos dos comportamentos no se deram num vazio poltico: se a II Guerra abriu a porta para a revoluo comportamental na cincia social, a Guerra Fria pavimentou o caminho para a investigao da cultura dos pobres, considerando-os como um grupo socialmente distinto. Com efeito, demandas em torno do conhecimento sobre a cultura dos povos dos pases subdesenvolvidos da sia, frica, Amrica Latina e de suas respectivas economias capitalistas industriais vinham de toda parte, principalmente dos lderes governamentais dos centros desenvolvidos, em

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Idem, p.103 Ibidem, p.105

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particular os Estados Unidos. A partir da, os economistas se esforaram para dar respostas sobre as economias em desenvolvimento, em termos das condies sociais e polticas para o crescimento. Inspirados na cultura da pobreza que explicava o fenmeno dentro dos EUA161, eles a viam como uma barreira que limitava a introduo de um tipo de vida mais moderna e democrtica, de sorte que o desenvolvimento e as polticas a serem adotados internacionalmente passaram a ser uma rea de pesquisa muito valorizada entre cientistas sociais e economistas. Alis, no final dos anos 1950, a literatura sociolgica e antropolgica via os pobres como as mais baixas classes entre as classes baixas, os culturalmente privados, e como vtimas de um crculo vicioso da prpria cultura. Porm, a pobreza ainda no era tida como um problema social distinto do conjunto de problemas econmicos e de desenvolvimento ou como um alvo especfico de ataque governamental. Convm ressaltar que o desenvolvimento das reas subdesenvolvidas era considerado decisivo para o estabelecimento, no plano internacional, do sistema de comrcio e circulao de capitais, sendo a principal preocupao a integrao do potencial produtivo (capital e trabalho) a setores rentveis, dentro dos critrios adotados pelos pases desenvolvidos. Segundo Moraes, as pr-condies para alterar esse quadro (...) so basicamente de ordem institucional, social e psicossocial. A tarefa do desenvolvimento econmico criar rapidamente novos empregos, isto , deslocar para ocupaes socialmente rentveis pessoas que na verdade simulam produzir162, de modo que o meio hostil a transformar a prpria sociedade: seus hbitos de vida e pensamento, suas instituies polticas e legais, a prpria estratificao de suas classes (...)163. Com a administrao Kennedy, no incio dos anos 1960, os socilogos e crticos sociais norte-americanos comearam a dar ateno mais especfica ao problema da pobreza. A partir da, o governo federal liderou uma mudana da atuao na rea social, com o ataque pobreza (War on Poverty) como componente central das polticas pblicas internas.

A teoria social da cultura da pobreza teve como marco a obra desenvolvida pelo antroplogo Oscar Lewis, no final de 1950, mais amplamente adotada como explicao do paradoxo da pobreza na sociedade afluente dos EUA. Ibidem, p.99. 162 MORAES, Reginaldo Carmello Corra, 1987. Op. Cit., p.78 163 Idem, p.79

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Mas essa luta contra a pobreza ganhou os prprios termos como parte de uma agenda econmica ampliada construda nacional e internacionalmente. Neste item, a caracterizao do combate pobreza se restringir aos Estados Unidos, enquanto no prximo se trabalhar a ampliao da agenda de combate pobreza em escala internacional pela trajetria particular de um organismo multilateral: o Banco Mundial. Na dcada de 1960, houve um aumento quantitativo da cobertura dos programas de alvio nos Estados Unidos tanto nas reas urbanas quanto nas rurais, com maior nfase nas primeiras, especialmente nas mais populosas do nordeste do pas164. O Conselho de Consultores Econmicos, criado pela Presidncia, incorporou algumas tendncias presentes no meio intelectual norte-americano da poca: 1) Os princpios keynesianos, que revolucionaram, de muitas formas, o pensamento sobre poltica econmica. A nfase do New Deal em expandir o gasto pblico redistribuitivo e estratgias de pleno emprego agressivas garantiram um crescimento do mercado orientado e polticas sociais de bem-estar compensatrias durante os anos que imediatamente se seguiram aps a II Guerra. O Conselho incorporou parte dessas idias, especialmente determinando a poltica econmica do governo em termos de rpido crescimento e pleno emprego, o que, nas suas mentes, eram as armas mais poderosas contra a pobreza165. 2) A revalorizao da teoria neoclssica sobre o mercado de trabalho, o que levou a um retorno dos estudos sobre esse objeto inspirados na teoria de competitividade dos mercados do economista britnico Alfred Marshall. No final dos anos 1950, o grupo de economistas mais ortodoxos da Escola de Chicago, incluindo Milton Friedman, Gary Becker, Jacob Mincer e Theodore Schultz, usou o modelo neoclssico de explicao do mercado para explicar e predizer todos os aspectos do mercado de trabalho e de insumos. Adicionando um forte contedo de escolha racional e comportamento individual, assumiram que os trabalhadores deveriam ser vistos da mesma forma que os empregadores, como atores racionais que operavam visando maximizar o prprio interesse. Essa viso de mundo racional e individualizada forma o corao da teoria do capital humano, que

As listas de beneficirios aumentaram 31% nos primeiros quatro anos da dcada de 1960 e 58% nos quatro anos seguintes. PIVEN, Francis Fox e CLOWARD, Richard. 1971, Op. Cit., pp.185-87. 165 OCONNOR, Alice. 2001. Op. Cit., p.140

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funcionou, nos anos de 1960, como uma marca da revalorizao do pensamento neoclssico nos estudos sobre pobreza166. Com a nfase nos mercados competitivos, a teoria do capital humano complementou a direo tomada pelos keynesianos do II ps-Guerra, nos EUA. Enquanto o keynesianismo sugeria que os economistas poderiam manipular fatores do lado da demanda, sem muita interferncia direta no mercado privado, a teoria do capital humano mostrou aos liberais como os princpios do mercado poderiam ser aplicados no lado da oferta, para expandir as oportunidades sem massiva redistribuio. Sob essa perspectiva, os indivduos operavam, no mercado de trabalho, sob os mesmos princpios do capital fsico, com escolhas racionais ao investir em sua prpria educao e treinamento para ganhos maiores no futuro. Esses investimentos pessoais se tornaram crescentemente importantes para a riqueza nacional e para o bem-estar individual, pois aumentariam no apenas os ganhos particulares, mas a produtividade geral, que levaria ao crescimento. Os ganhos realizados pelos trabalhadores americanos, diziam os defensores do capital humano, no deveriam ser entendidos como produtos de fatores institucionais, como negociaes dos sindicatos, polticas pblicas governamentais ou prticas das empresas, mas como retornos de investimentos individuais no mercado. Assim, habilidades individuais e comportamento, e no prticas institucionais ou fatores sociolgicos, poderiam explicar as diferenas de ganhos e porque as pessoas eram pobres. O pensamento conservador, a partir da teoria do capital humano, causou grande excitamento intelectual entre os liberais, pois funcionava como justificativa para que o investimento social em educao e treinamento fosse a chave para a mobilidade individual e o aumento da produtividade agregada. O mais importante era que se poderia lutar contra a pobreza por meio de investimentos em capital humano compatvel com o crescimento econmico, sem ferir os princpios morais da vitria pelo prprio esforo167. 3) Uma crescente nfase na teoria matemtica de quantificao, deslanchada pela expanso da capacidade de computao e pelo desenvolvimento de sofisticada metodologia economtrica, que prometia a economia como uma cincia mais precisa. O surgimento

166 167

Idem, p.141 Ibidem, p.142

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desse cientificismo teve impacto profundo na economia acadmica, mais tarde refletindo uma quase completa guinada para a linguagem de quantificao e equaes matemticas168. Ao lado do movimento de revalorizao da teoria neoclssica, essa aproximao iria revolver os modelos de direo de mercados e as hipteses quantitativamente testveis. O impacto desses modelos era igualmente importante no universo das polticas pblicas, no sentido de predizer a performance econmica e traduzir os complexos processos sociais e econmicos em indicadores quantificveis e metas atingveis. Em relao pobreza, usariam uma definio que tambm pudesse ser traduzida e realizvel como poltica pblica. Nessa nova perspectiva econmica do social, os liberais encontraram uma poderosa plataforma analtica e institucional pela qual poderiam ganhar a campanha nacional contra a pobreza. Isso se torna possvel porque essas idias viram a luta contra a pobreza compatvel com o crescimento capitalista, fornecendo uma estrutura terica pela qual os economistas, e depois os socilogos, comearam a gerar hipteses testveis e construir e expandir um programa de pesquisa sobre pobreza. A ubiqidade do modelo neoclssico como um caminho para explicar as causas e conseqncias da pobreza alternadamente capital humano, capital social ou capital cultural indicava a extenso na qual a centralidade terica iria prevalecer. Ademais, a nfase em atributos individuais como causas da pobreza evitava e afastava o reconhecimento da poltica, das instituies e da desigualdade estrutural como determinantes do fenmeno. A pobreza era tida como transmitida pelos pais e persiste quando os indivduos e famlias permanecem pobres por um longo perodo de tempo, sendo isso considerado uma caracterstica das pessoas pobres, e no da economia, um processo reproduzido pelo comportamento individual, e no por polticas pblicas ou instituies ou relaes sociais que perpetuam a desigualdade ao longo do tempo. A nova perspectiva introduziu um modo particular de estudo da pobreza, indito at ento, baseado em construo de modelos, teste de hipteses, dados quantitativos e no indivduo como unidade de anlise. Auto-intitulada tcnica, neutra, cientfica e noideolgica, essa nova economia do social foi abraada pelos elaboradores de polticas

168

Ibidem, p.142

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pblicas da administrao Kennedy como uma alternativa para a orientao das pesquisas sociolgicas arrimadas em comunidade 169. Toda essa mudana de mentalidade foi acompanhada pela construo de uma base objetiva institucional. Esses argumentos estavam presentes na legislao que resultou no Area Redevelopment Act (Ato de Redesenvolvimento de reas - ARA), de 1961, que estipulava a soma de 394 milhes de dlares para um perodo de quatro anos, principalmente para emprstimos, concesses e assistncia tcnica a comunidades, com o objetivo de torn-las mais atrativas para as novas indstrias, enquanto apenas 4 milhes e 500 mil dlares foram designados para o preparo e a subsistncia das famlias da regio, valores considerados insuficientes at para o incio do programa, j que o ARA tinha como meta empregar 63 mil trabalhadores, em carter permanente, e provocar, pelos projetos focalizados de ocupaes de baixa qualificao, um aumento para 140 mil empregos170. Uma sbita, mas importante, virada tomou a forma da literatura estruturalista sobre pobreza, cujas anlises tratavam menos de economia poltica da afluncia e mais de traos demogrficos e psicolgicos que distinguiam os pobres de todo o resto. Essa distino dos pobres em relao aos outros grupos sociais foi importante para minar a presena da classe social como estratgia analtica da pobreza, facilitando o caminho para a mudana do enfoque das suas causas estruturais para o comportamento, da que a desigualdade de renda no era necessariamente o maior problema a ser enfrentado, mas a prpria pobreza. A essncia desses pontos de vista , em suma, que o problema da pobreza j no mais da classe operria como um todo, mas que agora o problema especfico de uma minoria uma classe inferior deixada para trs na ascenso de grande maioria de trabalhadores para a abastana, e separada desta maioria por um abismo sempre maior (...) Segundo as palavras do Relatrio Econmico do Presidente de 1964, a tarefa de atacar a pobreza que sobrou aps as realizaes do New Deal171. Em 1963, o Conselho de Consultores Econmicos iniciou uma campanha para deslanchar a ofensiva contra a pobreza. Apostando numa combinao entre poltica e cincia social, a construo do combate pobreza passou por vrios estgios dentro da administrao pblica, culminando no Economic Report to the President de 1964,
169 170

Ibidem, p.143 LUMER, Human. Pobreza - suas razes e seu futuro. So Paulo: Brasiliense, 1968, p. 31. 171 LUMER, Human. 1968. Op. Cit. p.95

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intitulado The Problem of Poverty in Amrica, que esboava a War on Poverty, combinando a nova economia do social com a velha conhecida cultura da pobreza. A idia do Conselho era chegar a um conceito de pobreza possvel de trabalhar em termos de polticas pblicas, definindo-se o foco sobre a pobreza absoluta, haja vista que a relativa era considerada difcil de atingir e compunha parte da dinmica de uma sociedade de mercado. O objetivo era criar um distanciamento da definio de pobreza como um problema da desigualdade, de modo que os programas, para serem considerados aptos de implementao, deveriam evitar completamente o termo desigualdade ou redistribuio de renda ou riqueza e seu pblico-alvo deveria se compor apenas dos grupos imunes ao crescimento. Esse movimento de construo do ataque pobreza ocorreu simultaneamente estratgia de ao comunitria. Se o primeiro passo foi expandir as nfases iniciais no emprego e crescimento para incorporar a noo estruturalista de segregao populacional com as armadilhas da cultura da pobreza, o passo seguinte foi, por propsitos pragmticos, incorporar o conceito sociolgico de ao comunitria172. O Relatrio ao Presidente moveu-se para uma face humana da pobreza, separando os pobres do restante da populao e mostrando que no eram as barreiras estruturais, mas certas caractersticas baixa educao, raa, velhice, pais solteiros as suas causas. No documento, constava a compatibilidade dos objetivos de crescimento econmico e combate pobreza, levando a construo de um padro de ao governamental sobre os pobres e a pobreza, que eram vistos como problemas exteriores do mainstream social, na verdade, um mundo a parte. A idia de que se partiu era de que o crescimento econmico no era suficiente para quebrar o crculo vicioso da minoria pobre. O Relatrio representou um primeiro esforo para trazer as ferramentas analticas da nova economia do social ao problema da pobreza, mas os economistas no tiveram a ltima palavra. No processo de negociao poltica, chegou-se a um conceito hbrido de pobreza, internamente contraditrio, mas politicamente aceitvel, que serviu para abrir as portas a outro tipo de conhecimento sobre pobreza ligado idia sociolgica de ao comunitria.

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OCONNOR, Alice. 2001. Op. Cit., p.156

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O programa de ao comunitria foi, porm, paulatinamente capturado pelo movimento de construo da reforma social com base na agenda antipobreza, at que se transformou em parte da prpria guerra contra a pobreza. Mesclada com alguns princpios do capital humano e aliada ao reforo dos servios sociais, a perspectiva sociolgica de pobreza aparece como condio psicolgica e cultural e refora a noo de que o governo federal agiria como catalisador do empoderamento (empowerment) da comunidade local, sem mencionar que a viso da pesquisa em cincia social aparece como um instrumento para um planejamento participativo, uma avaliao de programas e construo comunitria de decises ou, em sntese, como um instrumento de mudana social em si173. Convm ressaltar que, em meados dos anos 1960, os direitos de bem-estar emergiram como uma questo nacional para a opinio pblica norte-americana, resultado direto do ativismo poltico dos movimentos sociais. Um vasto arranjo de grupos assistentes sociais, padres e bispos, advogados, organizaes cvicas, funcionrios do sistema pblico de bem-estar, fundaes privadas, estudantes ativistas, funcionrios dos programas antipobreza, organizaes de defesa dos direitos civis, abrigos e agncias de atendimento famlias e organizaes de representao dos pobres comeou a lutar por um sistema de proteo social e promoo de bem-estar mais amplo e universal, semelhana dos europeus, o que implicava a permanncia da atuao direta do governo federal. Mas o que geralmente no percebido que essa presso foi, ao mesmo tempo, estimulada e canalizada pelo governo federal, atravs dos programas que passaram a compor a campanha pela Great Society174. Um dos principais marcos legais foi o Economic Opportunity Act (Ato de Oportunidade Econmica) de 1964, projetado pela Casa Branca e aprovado pelo Congresso. Em seu Ttulo II, sobre programas antipobreza, foram alocados 350 milhes de dlares para os de ao comunitria, ocasio em que o presidente Lyndon B. Johnson declarou como objetivo principal de seu governo atingir em cheio a pobreza em suas fontes, nas cidades e nas ruas175.
173 174

Idem, p.159 PIVEN, Francis Fox e CLOWARD, Richard. 1971. Op. Cit., p. 248. 175 Em janeiro de 1964, Lyndon B. Johnson dedicou o Relatrio sobre a Situao da Nao ao assunto da pobreza, colocando-o como problema social e econmico de graves propores: E esta administrao hoje, aqui e agora, declara guerra incondicional pobreza na Amrica, e apela para que o Congresso e todos os americanos se unam nesse esforo. LUMER, Human, 1968. Op. Cit., p.10.

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O Ato de Oportunidade Econmica de 1964 estipulava um programa de preparo para o trabalho para cerca de 200 mil jovens entre 16 e 21 anos, oferecendo treino em de empregos em instituies que no visam lucros, como hospitais, bibliotecas, parques infantis e fundaes, e em que o governo federal custeava a maior parte das despesas. Alm disso, estabelecia um esquema de Grupos de Trabalho para jovens de mesma idade, a fim de acomodar cerca de 100 mil pessoas, sendo designados para conservao de campos e centros de treinamento em cidades durante mais de dois anos, pagos com uma bolsa de 50 dlares por ms e com direito a quarto e alimentao. Como suplemento, foi criado um programa de trabalho estudantil para proporcionar empregos de tempo parcial para secundaristas, o que envolvia perto de 140 mil jovens176. Outros 150 milhes de dlares foram previstos para apoio aos programas estaduais de assistncia que oferecessem treino ou educao aos que vivem de assistncia do Estado, a fim de os tornar aptos ao emprego. O Ato tambm continha diretrizes sobre o alvio da pobreza entre os pequenos agricultores, para os quais se destinaram 50 milhes de dlares, recursos a ser usados para emprstimos a famlias de baixa renda para aquisio de terras ou criao de cooperativas. Outra seo do Ato designava 25 milhes de dlares para emprstimos a indstrias que criem empregos e para pequenos comerciantes. No havia nenhuma definio oficial de pobreza quando Lyndon B. Johnson fez, em 1964, a declarao de combat-la. Mesmo os membros do Office of Economic Opportunity (rgo criado pelo governo para elaborar e avaliar os programas antipobreza) estavam atados ao pouco que sabiam sobre a questo177. Quando o governo federal interveio nos arranjos locais de alvio, nos anos de 1960, o fez de uma nova forma: no ampliou diretamente o sistema de bem-estar (penses, seguro-desemprego, etc.) por emendas legislativas ao Social Security Act, mas, indiretamente, por uma srie de medidas (transferncia de renda, execuo de servios e emprstimos em pequena escala) que redundaram na mobilizao e presses contra as
Idem, p.13 Segundo LUMER, a administrao Johnson definia como pobre toda unidade familiar com renda de menos de trs mil dlares por ano e todo indivduo com renda anual abaixo de mil dlares. Isso significava, em 1962, aproximadamente 35 milhes de pessoas ou um quinto da populao total, sendo que a esse grupo acrescentavam-se aqueles que viviam em estado de privao ou o que se conhece hoje como pobreza relativa, que englobava famlias com renda entre quatro e seis mil dlares ao ano e todo indivduo com renda entre dois e trs mil dlares. Estes estavam acima da linha de pobreza, mas abaixo do nvel de renda considerado adequado pelo Departamento de Estatstica do Trabalho, que em 1960 calculava 6.174 dlares para uma famlia de quatro pessoas.
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restries locais concesso de assistncia. Piven e Cloward caracterizam essa interveno federal em trs grandes frentes: a) estabelecimento de novos servios, tanto pblicos quanto privados, que ofereciam aos pobres informaes sobre direitos de bemestar e assistncia de profissionais da rea para obter os benefcios; b) incio de processos judiciais para desafiar o conjunto de leis locais e polticas que mantinham as pessoas fora do rol de benefcios; c) fornecimento de suporte para novas organizaes dos pobres que informavam s pessoas sobre suas habilitaes para receber assistncia pblica e conjugar fora para pressionar as agncias para aprovar as aplicaes de recursos de alvio178. Os poderes de gerenciamento presidencial foram usados para forjar programas que lidavam com problemas polticos que afetavam diretamente a Presidncia, da que seus poderes de publicidade e propaganda deveriam ser fortalecidos para fundamentar e justificar esses programas. Alis, uma das principais preocupaes do governo era adquirir conhecimento sobre o problema que queriam combater, mas no qualquer tipo, a no ser um estatisticamente rigoroso, metodologicamente sofisticado, baseado em dados representativos nacionais e explicitamente modelado numa aproximao com a anlise de polticas pblicas que diziam ter revolucionado o Departamento de Defesa dos Estados Unidos. Por que isso? Os sistemas de anlise construdos, logo aps a II Guerra, pela RAND Corporation para o Departamento de Defesa Americano, eram considerados uma forma muito avanada de pesquisa, fundamentada em pesados modelos economtricos de escolha entre diferentes tipos e combinaes de armas e objetivos estratgicos. Os analistas da RAND Corporation foram sendo incorporados pelo governo durante os anos 1940 e 1950, e suas tcnicas aplicadas na defesa americana. Mas s na dcada de 1960, durante as administraes de Kennedy e Johnson, os sistemas de anlises comearam a penetrar a burocracia governamental como forma de organizar as polticas pblicas, de forma geral, e as sociais, em particular. A pessoa diretamente responsvel no governo pela coordenao dessas anlises foi Robert McNamara, brilhante estrela da indstria automobilstica recrutado de sua nova
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PIVEN, Francis Fox e CLOWARD, Richard. 1971. Op. Cit., p. 249.

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posio como presidente da Ford Motor Company para liderar o Departamento de Defesa, em 1961. McNamara estava munido dos princpios bsicos dos sistemas de anlises que serviram s operaes da fora area, pois participara do time de pesquisadores e seguiu as tcnicas desenvolvidas pela RAND que ajudaram a modificar o gerenciamento da Ford. Quando tomou posse da Secretaria de Defesa trouxe consigo um grupo de analistas de sistemas da RAND Corporation. Muito impressionado com o que McNamara estava fazendo no Departamento de Defesa, o Presidente Johnson organizou um grupo de experts equipado com modernos programas de anlise, incorporando os analistas desse Departamento na luta contra a pobreza. Essas foram as mentes que fizeram parte da expanso da burocracia federal de pesquisa sobre o social e que introduziram os protocolos de anlises de sistemas na pesquisa sobre pobreza179. Tal aparato preservou a idia de que a pobreza, definida como dficit de renda, poderia ser eliminada sem reestruturao econmica ou poltica, e estabeleceu um modelo de anlise para um tipo de conhecimento sobre ela que seria necessrio para combat-la. A partir da, uma nova fase na histria do conhecimento sobre pobreza teve incio nos Estados Unidos, com o governo, atravs de uma constelao de agncias, desenvolvendo um substrato analtico mais elaborado e com maior alcance de mensurao e de experimentao de programas no s para os pobres americanos, mas tambm para todos os pases em desenvolvimento. Com isso, o estudo sobre pobreza foi-se transformando de um conjunto de idias de comunidades cientficas sediadas em universidades, com base sociolgica e antropolgica, numa cincia analtica precisa, financiada pelo governo federal, com dados de base nacionais e modelos da economia neoclssica. A guerra contra a pobreza levou ao caminho dos microdados mensurao da pobreza, avaliao do custo/benefcio dos programas, experimentos quantificveis e controlados (considerao de dados sobre moradia, situao familiar e outras caractersticas individuais) , que tiveram grande influncia na compreenso cientfica das causas e da natureza da pobreza180. Duas decises polticas surgiram como conseqncia:

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OCONNOR, Alice. 2001. Op. Cit,. p.175. Idem, p.182.

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a)

a favorecida pelos economistas que definiam a pobreza como um problema de falta de renda e expressavam em medidas de necessidade e bem-estar e estratgia poltica centrada no crescimento;

b)

a de usar uma definio absoluta de pobreza e construir esforos para definir os focos de atuao, afastando qualquer esforo que levasse a atingir a desigualdade por meios explicitamente redistributivos, de modo que a pobreza absoluta poderia ser realmente eliminada, mas no a pobreza relativa, sempre presente.

Assim, contar os pobres a partir de uma linha de pobreza absoluta tornou-se uma prioridade. Com isso, um novo nvel de experimentao social das pesquisas sobre pobreza teve incio, fornecendo evidncias estatsticas dos efeitos das medidas antipobreza. A transformao do conhecimento sobre pobreza, contudo, no foi fcil, envolvendo luta e conseqncias polticas. que a anlise dos economistas contrastava com a tradio politizada trazida pela ao comunitria, de sorte que duas noes distintas de como a guerra contra a pobreza deveria ser pensada competiam entre si: uma com nfase na organizao local pela ao direta e transformadora, outra pela via racional do planejamento de cima para baixo e de resultado rpido. Essas divergncias institucionalizaram uma diviso interagncias: o Community Action Program (CAP) e o Research, Programming, Planing and Evaluation (RPP&E). Por trs das racionalidades legislativas estava o contexto poltico no qual os programas da Great Society foram deslanchados. A linguagem dos novos estatutos e das polticas se referiam prioritariamente a ncleos urbanos, a um ambiente inner city (dentro das cidades), ou seja, o alvo desses programas eram os guetos, e as vizinhanas onde os negros e outros grupos de trabalhadores precrios se concentravam181. Os programas da Great Society tinham, em sua maior parte, preocupao com a delinqncia juvenil e a pobreza, e alguns com sade mental e vizinhanas deterioradas, conformando uma miscelnea de atividades e programas sociais com funes diferentes, mas sob a mesma lgica de funcionamento. Cada programa tinha seu alvo e seu foco e cada um fornecia um cesta de servios e canalizava uma poro de recursos mais ou menos diretamente s novas organizaes do ncleo urbano, envolvendo as agncias municipais
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PIVEN, Francis Fox e CLOWARD, Richard. 1971. Op. Cit., p.260.

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existentes, com seus servios tradicionalmente oferecidos. Mais importante que cada programa fazia das agncias de servios do governo local (seja em sade, habitao, educao ou bem-estar pblico), o principal alvo da reforma182. Assim, vrias agncias locais foram estabelecidas, frequentemente compostas por centros culturais; grupos de profissionais foram contratados para ajudar os residentes a encontrar empregos e a lidar com o sistema de bem-estar ou assegurar o acesso em outros servios pblicos; lideranas comunitrias foram cultivadas para receber patrocnio do programa community workers (agentes comunitrios). Esses lderes funcionavam como veculo para envolver um grande nmero de pessoas das comunidades nos novos programas. Uma nova estrutura de gesto dos programas, coordenada em rede, se constituiu e conselhos antipobreza e agncias de desenvolvimento e fortalecimento poltico local foram criados. Os requerimentos federais apelavam pela participao da populao e os negros (principal pblico-alvo) deveriam ocupar e fiscalizar as agncias e outros segmentos que residiam nos guetos latinos, italianos, judeus, etc , controlando os departamentos municipais. Atravs da nova rede estruturada nas cidades e a participao das vizinhanas, a administrao nacional reativou processos polticos urbanos tradicionais, como a oferta de empregos e servios para construir a lealdade partidria183. Embora a estrutura administrativa e organizacional permitisse alto grau de autonomia e descentralizao das localidades, a autenticidade e a legitimidade dos programas da Great Society foram garantidas pelo relacionamento direto entre o governo nacional e os guetos, no qual tanto estados quanto governos locais ficaram de fora. Essa mudana nas relaes entre os nveis de governo causou muita controvrsia. Os primeiros anos da Guerra contra a Pobreza nos Estados Unidos demonstram uma preocupao nacional com o crescente nmero de negros nas cidades, que possuam falhas na poltica urbana e na burocracia local para lidar com essa populao. Desde o incio, os programas foram elaborados partindo do princpio de que os governos das cidades

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Em 1966, o Demonstration Cities and Metropolitan Development Act, em seu Ttulo I, declarava concentrar suas aes para desenvolver vizinhanas modelo em ncleos urbanos deteriorados, anunciando, em 1967, o Neighborhood Service Program, tambm direcionado ao desenvolvimento local a partir do fortalecimento de ncleos comunitrios. Idem, p.257. 183 Ibidem, p.261.

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eram o maior impedimento sua implementao, um obstculo a ser ultrapassado para que os recursos chegassem ao alvo: os negros e o restante da populao dos guetos. O problema foi resolvido pelo direcionamento de uma grande poro de recursos para receptores intermedirios que no fossem do governo local, incluindo organizaes sociais privadas, universidades e agncias criadas nos prprios guetos, sem dizer da imposio de diretrizes especficas sobre utilizao dos fundos para as agncias municipais184. Dar aos beneficirios dos programas o controle sobre a gesto e fiscalizao de algumas novas agncias de servios no foi a principal conseqncia da interveno federal nas cidades, nem a maior fonte de controvrsia. Os novos programas progressivamente se tornaram instrumentos pelos quais o governo federal empenhou-se em estimular as agncias municipais e os estabelecimentos privados de bem-estar social a responder s demandas dos negros. Isso gerou grande descontentamento entre os representantes oficiais locais, com forte vnculo poltico com os tradicionais constituintes brancos de classe mdia que os mantinham no poder. As consideraes que levaram o governo federal a promover a reforma municipal no so difceis de ver. Comparados aos programas de educao, habitao ou sade, as agncias antipobreza nos guetos eram instrumentos polticos relativamente insignificantes e momentneos. Para que os negros conseguissem concesses mais significativas e sistemticas, a estrutura existente de servios governamentais locais, controlada pelos governos federal, estadual e local, deveria ser reorientada185. Essa reorientao ocorreu atravs de vrias tticas, que iam desde mudanas institucionais at promoo do aumento da chamada participao cidad, sendo a controvrsia criada pelos programas da Great Society nas cidades normalmente atribuda a esse fator participativo186. Ao invs de eleger representaes, os programas federais canalizaram fundos diretamente para os grupos formados nos guetos, e os usaram para pressionar as agncias das cidades a incorporar o pblico desses guetos nos programas preexistentes. O envolvimento dos pobres na elaborao das polticas foi necessrio para

Ibidem, p.262 Ibidem, p.264 186 Termo que consta numa seo do Economic Opportunity Act no trecho maximum feasible participation of residents of the areas and members of the groups served. Ibidem, p.265
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redistribuir o poder nas cidades que, sem isso, acreditava o governo, no aumentaria o nmero de negros atendidos pelo aparato pblico187. O Economic Opportunity Act voltou-se para os grupos considerados pobres e estabeleceu um novo relacionamento entre eles e o resto da sociedade, com mtodos que lhes asseguraram a participao no desenvolvimento de organizaes autnomas e autogerenciadas, com competncia poltica para representar os prprios interesses. Mas, ao alcanar os guetos, o governo federal se tornou diretamente envolvido com uma populao extremamente voltil e politicamente ativa, essencialmente em funo dos deslocamentos traumticos que sofreram migraes, mudanas na geografia ocupacional, etc. Em muitas cidades, as agncias dos programas foram a base para as novas organizaes polticas dos negros, cuja retrica era ampla, mas as atividades consistiam, majoritariamente, em ganhar posio e patrocnio dentro do sistema poltico urbano188. Desde que os fundos comearam a ser transferidos diretamente para as comunidades negras, havia uma razo para esperar uma reao negativa dos eleitores brancos das cidades, que apoiavam os governos locais e, at ento, o governo federal. Uma das tticas mais utilizadas para evitar essa reao foi a nfase no desenvolvimento de comunidade, conceito reforado e entendido como sinnimo de ataque s patologias dos guetos, no incluindo as vizinhanas brancas ou os servios (escolas, empregos...) por elas utilizados. Com efeito, a criao de uma rede separada de assistncia nas cidades com estruturas coordenadas (por exemplo, os conselhos antipobreza) desviou o antagonismo dos brancos. Os negros e outras populaes dos guetos foram conciliados como medida preventiva de segurana poltica nacional, com maior influncia sobre uma estrutura inteiramente nova de servios nas localidades, no lhes sendo dado grande controle sobre as agncias municipais preexistentes189. Os projetos de auto-ajuda para os negros, dentro dos confins dos guetos, no conciliaram brancos e negros num mesmo esquema de bem-estar. Embora essas medidas tenham sido, na sua maior parte, respostas aos eleitores negros do Norte, a legislao reconhecia as mudanas no alinhamento poltico nos estados do Sul. Tanto que, com base nas demonstraes de alianas em vrias cidades, no Norte e no Sul, o Partido Democrata
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Ibidem, p.269 Ibidem, p.274. 189 Ibidem, p.276

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promulgou a legislao dos direitos civis em 1960. O movimento dos negros no Norte ajudou aos que permaneceram no Sul a alcanar o direito ao voto, j que, dispensados da plantao feudal, estavam finalmente incorporados ao sistema eleitoral. Isso no significa que os conflitos foram contornados. Uma rede de relaes polticas preexistentes nas cidades estava sendo solapada, com turbulncias inevitveis. Estava em jogo a ocupao dos servios pblicos locais, e os negros comearam a demandar respostas das agncias municipais, extravasando as agncias antipobreza que at ento ocupavam majoritariamente190. Com mudanas eleitorais nessa escala, a aprovao das medidas de direitos civis no foi resposta suficiente. Os negros que compunham a fora de trabalho mal paga do sul tambm comearam a exigir melhorias das condies de vida, mas sobre arranjos de casta (raciais e tnicos) persistentes, j que os governos locais no estavam fornecendo recursos ou servios191. Ao desenvolver uma intricada rede, que envolvia universidades, agncias sociais privadas, corporaes, rgos e agncias municipais, o governo federal arregimentou ajuda para justificar seus arranjos, de modo que os profissionais e as autoridades cientficas tornaram-se um meio para legitimar as implementaes polticas. Assim, cada medida governamental era apresentada como uma sada politicamente neutra e uma cura cientfica para as mazelas que perturbavam a ordem social e cada programa detinha uma linguagem holstica, com terminologias que obscureciam os interesses e contradies de classe e raa integrantes do jogo poltico, definindo-se critrios para que certos grupos soubessem quem e o que poderiam ganhar. Na verdade, os profissionais e cientistas sociais criaram uma aura de autoridade cientfica que deve, acima de tudo, ser percebida como retrica poltica para esconder o fato de que o governo federal concedeu algo para os negros que assegurasse que a oposio dos brancos fosse amenizada. A estratgia federal antipobreza passou a ser empregada nas reas do Sul, embora a poderosa delegao do Congresso do Sul fosse vigilante quanto implementao desses programas. Atravs de provises legislativas que permitiam ultrapassar o estado e os
Ibidem, p.279. No incio de 1966, o National Welfare Rights Organization composto, em sua maior parte, por mulheres negras inempregveis no mercado de trabalho da poca, estimulou o desenvolvimento de manuais em vrias localidades. Os primeiros grupos de protesto surgiram nas agncias Office of Economic Opportunity, mas logo se tornaram uma organizao de base nacional.
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governos locais, o governo estabeleceu um relacionamento direto com os grupos de negros em todo o Sul192. Com a proliferao das agncias do Office of Economic Opportunity, milhares de empregos foram disponibilizados para fazer face luta pelos direitos civis. A maioria das atividades de direitos de bem-estar no sul foi iniciada pelos membros das equipes do OEO que se afiliaram no movimento de direitos civis no incio dos anos 1960. Mais bvio que no Norte, os programas da Great Society no Sul canalizaram protestos e turbulncias, direcionando, de tal forma, a poltica e o embate por direitos civis e sociais para o combate pobreza, que as atividades dos movimentos por direitos viraram sinnimo de luta contra ela193. Para o negro, a guerra contra a pobreza est nitidamente ligada guerra contra a discriminao e segregao. A luta por trabalho requer o fim da discriminao no emprego. A luta por oportunidades iguais na educao requer abolio das escolas segregadas. E assim em qualquer aspecto da luta194. A concesso de alvio se tornou a principal forma de lidar com as presses polticas criadas por pobres deslocados. Primeiro, porque o sistema de bem-estar americano, construdo a partir do New Deal, no incluiu vrios segmentos de trabalhadores precrios, inclusive os negros195 e segundo, e mais importante, porque era mais fcil, barato e rpido conceder assistncia ou alvio que negociar politicamente os interesses desses grupos ou ser pressionado pelos que j estavam no poder das cidades. O trecho a seguir ilustrativo quanto ao que Lumer considera o mito do estado de bem-estar nos Estados Unidos, nos anos 1960: Ironicamente, so os pobres que recebem menos garantias. Os trabalhadores rurais esto excludos, como grupo, virtualmente, de todo benefcio de bem-estar social. Outros no podem ser beneficiados porque seus rendimentos esto baixos demais para serem qualificados. (...) Finalmente, as limitaes de
Ibidem, p. 277-78. Ibidem, p.281 194 LUMER, Human. 1968. Op. Cit., p.54 195 O seguro desemprego em meados dos anos de 1960, tinha valores mdios de 35 dlares por semana, quantia insuficiente para sobreviver. Mesmo nos estados onde a renda per capita era considerada alta, os benefcios aumentam cerca de um ou dois dlares. A mdia para aposentadoria variava em torno de 17 dlares e 70 centavos por semana para uma pessoa e 29 dlares e 72 centavos para um casal, com apenas uma pequena frao dos idosos com acesso a penses privadas ou outros recursos para complementar a renda. A mdia de pagamento de penso por morte do pai, no caso de existirem crianas dependentes, era de cerca de 21 dlares por semana para trs rfos. Os auxlios da assistncia pblica eram baixos e assistemticos, e as condies de acesso humilhantes. In: De novo o resultado do Estado de Bem-Estar, New York Magazine, 22 de maro de 1964, LUMER, Human. 1968. Op. Cit., p. 25.
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nosso programa de bem-estar social so indicadas pelo fato de que apenas 7% do oramento federal designado para essa finalidade, ao passo que 60% vai para despesas militares. Se incluirmos as despesas locais e do estado, os gastos totais com o bem-estar social, em mdia, somam 33 bilhes por ano, contra os gastos federais de 50 bilhes para finalidades militares196. De modo geral, a estrutura das polticas sociais dos Estados Unidos tiveram um importante papel naquilo que se constitui hoje no mainstream do conhecimento sobre pobreza e das formas de combat-la. A Guerra contra a Pobreza nos anos de 1960 foi o marco do reconhecimento pelo Estado da pobreza como categoria de investigao, lanando uma operao de pesquisa no recm-criado Office of Economic Opportunity, adicionando estatsticas ao Censo Federal e adotando a linha de pobreza oficial. Tratou-se da centralizao das iniciativas de pesquisa nas agncias federais, somando-se aes investigativas e elaborao de policies. At ento, os estudos sobre pobreza eram segmentados em funo de categorias populacionais (maternidade e infncia, velhice, etc) e instituio de polticas sociais setoriais (sade, educao, etc), no se constituindo objeto privilegiado de elaborao investigativa por si s. OConnor197 classifica trs ondas de desenvolvimento do/no mix pblico/privado de bem-estar norte-americano, que condicionaram a agenda de debate sobre pobreza: 1) do ps-guerra at os anos de 1980, houve um perodo de expanso na produo de conhecimento cientfico social, via Estado, resultando numa proliferao de agncias e ncleos de pesquisa, junto com as oportunidades de cientistas sociais moverem-se para dentro dos postos governamentais oficiais. Aqui a War on Poverty fez o papel de piv, gerando um mpeto de especializao das instituies de pesquisa designadas para encontrar demandas para pesquisas em polticas pblicas. 2) a partir dos anos 1980, houve uma tendncia simultnea primeira, que envolveu a adoo de valores do mercado privado na organizao e produo de conhecimento, conformando uma aproximao competitiva para procurar e usar pesquisas num mercado federal de pesquisa social construdo para encontrar e administrar necessidades. Abraar os princpios competitivos garantiu uma independncia do pensamento e atou o conhecimento

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Idem, p.26 OCONNOR, Alice. 2001. Op. Cit., p.13.

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sobre pobreza mais prximo a um contrato de mercado definido pelas agncias nogovernamentais um caminho que contribuiu para minar o aparato de produo de conhecimento e de execuo do welfare state da Great Society. 3) no perodo histrico mais recente, e talvez o mais paradoxal, deu-se a terceira onda, com a chegada de uma rede alternativa de conhecimento conservador e libertrio, produzido por instituies que buscam exercer maior influncia por meio de contratos com governos. Desde os anos 1980, a produo de pesquisas sobre bem-estar ganhou um ritmo competitivo e os think thanks locais se proliferaram, tornando as agncias estatais importantes fontes de financiamento, elas que adotam princpios competitivos de mercado como base para a elaborao de polticas pblicas e a publicizao agressiva de suas opinies no meio intelectual198. O conhecimento sobre pobreza reflete, assim, a influncia de arranjos institucionais, particularmente o contraditrio e mutante relacionamento entre o Estado, a sociedade civil e a economia privada de mercado que caracterizou a poltica norte-americana ao longo do sculo XX. Vrios desdobramentos desses desenvolvimentos no conhecimento sobre pobreza se desenrolaram no contexto das relaes internacionais, em especial no padro de relacionamento norte-sul desde o ps-guerra. Como salientado, no s a poltica externa norte-americana, mas a institucionalidade do sistema internacional foram canais de conformao dos horizontes da agenda de combate pobreza em escala mundial, que aparece atrelada preocupao com a natureza daquilo que se considera desenvolvimento. Na verdade, os processos que configuram o desenvolvimento mundial contemporneo e o tema do alvio da pobreza a ele relacionado tm muito a ver com o papel crescente das organizaes formais na coordenao da economia capitalista desde o II ps-Guerra perodo de reconstruo no qual os Estados Unidos e Inglaterra tomaram para si a tarefa de estabelecer os alicerces de uma nova ordem econmica internacional capaz de assegurar a expanso do modo de vida capitalista e evitar comoes sociais presentes na origem do fascismo e do comunismo. Esse era o ethos que fundamentou a criao do sistema de Bretton Woods em 1944 e foi a mesma motivao que, poucos anos depois, restabeleceu os objetivos das instituies multilaterais advindas da Guerra Fria. Desde ento, nesse circuito institucional
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As caractersticas dessa ltima tendncia sero tratadas adiante.

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internacional as concepes normativas sobre mudanas necessrias para garantir o desenvolvimento ganharam forma e significado, com o Banco Mundial aparecendo, nessa histria, como protagonista199.

3.3 O Banco Mundial e a internacionalizao do alvio da pobreza. 3.3.1 - Da reconstruo ao desenvolvimento O BIRD, primeiro banco de desenvolvimento multilateral, mais conhecido como Banco Mundial, nasceu em 1944 e abriu as portas em 1946200, como uma instituio do setor pblico, embora peculiarmente ligada ao setor e aos recursos privados. Num mundo dominado por Estados-Nao, o novo Banco tinha a inteno de ser multilateral. Para sua concepo, partiu-se do princpio formal de que os governos nacionais deveriam conduzi-lo, e os governantes seriam seus representantes oficiais, ou seja, o banco seria o agente dos principais atores do sistema internacional, os Estados. Mas, como as vrias construes institucionais do II ps-Guerra, incluindo seu irmo, o Fundo Monetrio Internacional (FMI), o banco funcionou como meio de cooperao intergovernamental201. Assim como os governantes, as instituies multilaterais de Bretton Woods estavam enraizadas no realismo poltico. Os representantes nacionais que desenharam o Banco Mundial e o FMI no seguiram a teoria jurdica de que todos os Estados, pequenos ou grandes, ricos ou pobres, eram iguais. Seus fundadores revestiram seu pertencimento e

VELASCO e CRUZ, Sebastio Carlos (org.). Reestruturao Econmica Mundial e Reformas Liberalizantes nos Pases em Desenvolvimento. Cadernos do IFCH. IFCH/Unicamp, n30, 2004, p.44. 200 Em 1942, o governo americano e o ingls planejavam inovaes para prevenir o afundamento da economia mundial quando a II Guerra acabou, como acontecera nos anos de 1930. Nos Estados Unidos, o lder do planejamento foi o secretrio assistente do Tesouro Americano Harry Dexter White, embora a discusso tambm percorresse o Departamento de Estado. Na Inglaterra, foi dominado por John Maynard Keynes, o economista mais influente de sua gerao, que foi conselheiro do Tesouro. Tanto White quanto Keynes estavam preocupados em formar uma instituio que mantivesse um sistema de nveis de trocas internacionais fixas, pois ambos tinham o interesse secundrio de estabelecer um banco internacional que suplementasse as finanas impactadas pela Depresso e Guerra, atravs da reconstruo dos pases danificados e do desenvolvimento dos pases menos desenvolvidos (que, naquele momento, significava prioritariamente, a Amrica Latina). KAPUR, Devesh, LEWIS, John P. e WEBB, Richard. The World Bank History. Its First Half Century. Brookings Institution Press, Washington, D.C., 1997. Volume I: History, p.09 201 Numa conferncia, em julho de 1944, 44 pases se encontraram para implementar o que White e Keynes haviam pensado. Embora o FMI tenha sido o foco principal de ateno, os fundadores formularam o Banco para obter dinheiro dos mercados financeiros privados (inicialmente Wall Street em Nova Iorque), usando as garantias dos membros de governo afiliados, de modo que a preocupao inicial era a de captar recursos. KAPUR, Devesh, LEWIS, John P. e WEBB, Richard. 1997. Op.Cit., p.03.

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controle nos pases economicamente mais fortes que, aparentemente, investiriam mais recursos e teriam maior voz poltica. Embora tenha recebido menos ateno que o FMI no contexto imediato do psguerra, o Banco Mundial se tornou o principal rgo econmico multilateral. Seu universo cobria uma gama de questes bem mais amplas que o FMI e, ao longo das dcadas, foi-se expandindo. No incio, os eventos direcionaram os esforos do banco, particularmente em seus dois primeiros mandatos, para a reconstruo dos prejuzos da guerra e um comprometimento com o desenvolvimento202, o que, geopoliticamente falando, se estendia totalidade de pases em desenvolvimento, em contraste com outros bancos de alcance regional, que apareceriam nos anos de 1960. Tinha, ao mesmo tempo, caractersticas que ultrapassavam instituies multilaterais universais, como o Programa das Naes Unidas para Desenvolvimento (PNUD). Com efeito, o banco trouxe para seus pases-clientes no apenas produtos intelectuais idias, informao, assistncia institucional, influncia poltica , mas tambm fluxos de recursos financeiros substanciais, s acessveis politicamente e conseguidos por vrios canais de negociao com os governos e os mercados. De incio, os governos mais fortes contribuam mais como garantias nacionais que com financiamento direto, a maior parte dos recursos vindo dos mercados financeiros privados, em operaes que infligiram pouqussimas taxas aos contribuintes. Num segundo momento, as transferncias concedidas pelo Banco, como as realizadas pela Associao Internacional de Desenvolvimento (AID) iniciadas em 1960 foram financiadas pelas contas de governos nacionais e consideradas mais seguras que um programa de governo. Ao longo da existncia, o Banco no escapou da carga que os Estados Unidos, pas com maior contribuio, influncia e peso desproporcionadamente alto no governo da instituio, exerceu sobre ele. Nem a Unio Sovitica, considerada membro do Banco, conseguiu contrabalanar a relao de foras no Banco durante a Guerra Fria. No mundo que surgiu da II Guerra Mundial, quando o desenvolvimento era visto como aumento do crescimento da renda nacional, os EUA possuam uma extraordinria frao da renda real global e suas exportaes dominavam o comrcio mundial. Com isso,
A primeira proposta sobre a criao de um banco internacional, escrita em 1942 por Harry White, no fazia meno ao desenvolvimento. S em novembro de 1943, no manuscrito que circulou entre outros governantes apareciam as palavras reconstruo e desenvolvimento. Idem, p.57.
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projetaram uma liderana econmica internacional que se inclinou para a abertura comercial, refletindo os princpios internos de seu modelo capitalista. Os americanos tiveram uma liderana segura no Banco em toda a segunda metade do sculo XX. Stern e Ferreira203 argumentam que a economia se tornou a marca cientfica peculiar do Banco, e os economistas moldaram fortemente as operaes e as pesquisas recrutadas por um amplo arranjo de pases, sendo eles, no geral, produtos de departamentos graduados em economia de lngua inglesa (anglo-saxos), especialmente de universidades americanas. Esse fato, que desempenhou papel fundamental na conduo das pesquisas, consultorias, assistncia tcnica e formulao das agendas de debates, fortaleceu o papel dos EUA no aparato de governana formal no sistema internacional204. A caracterstica definidora do Banco, a ser ressaltada nesse item, que, desde o incio embora no se leve em conta aqui em que medida a instituio era consciente disso ou no sua questo piv era enfrentar a pobreza tanto entre os pases quanto dentro dos pases em desenvolvimento. A totalidade da experincia do Banco ser interpretada, pois, a partir dessa proposio205. Os Articles of Agreement do Banco no contm nenhuma referncia pobreza ou noes relacionadas a ela, como bem-estar social e equidade, tanto que, ao julgar as mais de duas mil pginas de documentos publicados nos encontros de Bretton Woods, os debates das conferncias prestaram ateno passageira apenas ao conceito de necessidade relativa. Os primeiros 26 relatrios anuais do Banco raramente tocaram no tpico pobreza, e a histria dos seus primeiros 25 anos quase ignora o conceito nas listas indexadas dos documentos a palavra pobreza surge apenas trs vezes (sempre associada palavra rural pobreza rural). Esse longo perodo de silncio contrasta com os ltimos anos, nos quais afirmaes de compromisso social e reduo da pobreza aparecem como marcas registradas206.
STERN, Nicholas with FERREIRA, Francisco. 1997. Op. Cit. Nos estatutos do Banco, a sede da instituio localizar-se-ia na capital do maior acionista, os EUA, que deveriam escolher o presidente, esta prerrogativa poderosa usada nem sempre para responder aos interesses coletivos dos constituintes. Idem, p.4 205 Essa interpretao segue o raciocnio dos prprios editores do livro. Ibidem, p.6 206 O Decreto que deu origem ao Banco no mencionou critrios especficos para alocao dos recursos. Os Artigos dirigiam o Banco para assistir a reconstruo e desenvolvimento dos membros, sem distino e sem sugesto de critrio de renda. O estatuto no falava em pases menos desenvolvidos e nveis de vida, entendidos como aproximaes idia de alvio da pobreza. Os termos citados pases menos desenvolvidos e nveis de vida - aparecem em duas sees do Artigo I, as quais tratam dos propsitos do
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Segundo Kapur, Devesh e Webb, dois fatores contriburam para a elasticidade das assertivas do Banco sobre pobreza. Uma a funo retrica de palavras-chave do gerenciamento interno, j que a retrica necessria para dar sentido, agregar valores e estabelecer um senso de propsito e significado. Assim, afirmaes sobre pobreza e outras questes relacionadas a ela legitimam e reforam a instituio, ao mesmo tempo que sublinham seus objetivos e funcionalidade. O outro fator a forma como o Banco lida com sua imagem externa. A mensagem do Banco sobre si mesmo para o mundo tem mudado ao longo das dcadas, desde a nfase respeitabilidade financeira at a preocupao com questes sociais, no s em resposta s transformaes polticas na comunidade de acionistas e nas relaes internacionais, mas tambm de acordo com o seu prprio ciclo de vida. Mas o ajuste de imagem explica apenas em parte a alterao radical do discurso do Banco, ao enfatizar a pobreza207. A histria do Banco com a pobreza e a misso social comea com um enigma: a aparente descontinuidade entre a retrica em relao pobreza e a constncia de crescimento ininterrupto de sua posio financeira e reputao internacional. Esse enigma, entretanto, pode ser desvendado ao se pensar que a preocupao com a pobreza em escala internacional no se inicia pela existncia de alto grau de privaes em grandes reas subdesenvolvidas, mas pelas mudanas sociais e dos processos polticos por que passavam os pases subdesenvolvidos, especialmente na frica e na Amrica Latina, que se tornavam sujeitos polticos mundiais, com relativa capacidade de negociar seus interesses. A subnutrio das massas no era incomum. Os jornais noticiavam as crises de fome coletiva, e a fome crnica, que nos pases subdesenvolvidos atingia 50 a 60% da populao, era o que se chama hoje de misria absoluta. A expectativa de vida dos pobres na ndia era de 25 anos, e de 40, em mdia, na Colmbia e no Mxico, sendo que na ndia 90% da populao com 10 anos ou mais era analfabeta e, no Mxico, em torno de 50%208. Mesmo assim, Bretton Woods concedeu pouca ateno s questes sociais. Nos anos de 1940, as reas menos desenvolvidas economicamente entravam num perodo de mudanas e deslocamentos num ritmo nunca antes visto. Novos regimes
Banco, mas em ambos os casos as referncias parecem distintas da definio de misso atual do Banco (reduo da pobreza), especialmente porque mencionam os pases membros em geral e no os pobres, em particular. KAPUR, Devesh, LEWIS, John P. e WEBB, Richard. 1997. Op. Cit., p.52 207 Idem, p.53 208 Ibidem, p.63

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polticos, alteraes demogrficas, avanos na medicina e nos meios de comunicao, urbanizao e introduo de novas tecnologias, conseqentes do crescimento econmico direto em algumas reas, tornaram possvel movimentos pela independncia de vrias naes, que passaram a investir nas respectivas economias nacionais. Em decorrncia, o nmero de pobres aumentou pelas migraes para as cidades, ocorrendo tambm uma mudana de suas necessidades imediatas antes disso, a maioria das pessoas que viviam na pobreza absoluta era quase inteiramente dependente da agricultura, com maior vulnerabilidade a desastres naturais e pragas. O modus vivendi da maioria dos pobres naquela poca foi, em essncia, desenvolvido ao longo de sculos, ou at milnios, e conformavam complexas e sofisticadas redes de solidariedade econmica, social e poltica conduzidas por um forte carter cultural comunitrio e localizado majoritariamente no meio rural209. Pode-se, pois, argumentar que o atraso da emergncia da preocupao com pobreza no foi o desconhecimento de sua existncia, mas o fato de que no incio dos anos de 1940, os pases pobres no eram uma categoria analtica, uma vez que em 1942 a maior parte do que se conhece como terceiro mundo consistia de colnias ou territrios dependentes, que cobriam praticamente toda a frica, o subcontinente indiano, quase todo o Caribe e a maioria das reas da sia Oriental, sendo excees a China, a Amrica do Sul e a Central, a Tailndia e o Meio Leste. Por isso, a poltica de desenvolvimento se configurava, conceitual e praticamente, como administrao colonial. Em Bretton Woods, as colnias eram quintais dos pasesmembros, e no um tpico de comentrio diplomtico, at porque algumas partes novas do mundo em desenvolvimento, como Argentina, Uruguai e Venezuela, eram percebidas como altamente desenvolvidas, com renda per capita semelhante Europa210. Soma-se, a isso tudo, o fato de que europeus e norte-americanos conheciam muito pouco dessas regies, embora a I e II Guerras Mundiais proporcionassem um conhecimento geogrfico para o pblico em geral, sem precedentes, especialmente para os Estados

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Ibidem, p.64 Ibidem, p.66

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Unidos. No entanto, existia um hiato na cincia econmica quando se tratava do desenvolvimento e crescimento dessas regies211. Paradoxalmente, pobreza e necessidades bsicas eram, nessa poca, pontos altos nas agendas acadmicas e polticas dos pases industrializados. A Gr-Bretanha se viu envolvida em debates e propsitos sobre temas em relao aos quais o Plano Beveridge e a construo do welfare state refletiam essas preocupaes, bem como a posio do presidente dos EUA em 1933, quando proclamou o New Deal, e o secretrio do Tesouro Americano, ao planejar a Conferncia de Bretton Woods, considerou a possibilidade de fazer um tipo de New Deal mundial. Na Europa, democratas cristos e social-democratas preparavam programas polticos do ps-guerra que iam ao encontro de demandas esquerdistas da socialdemocracia, enquanto, no mundo industrializado, carncias sociais eram estudadas, novas instituies propostas e necessidades humanas bsicas comeavam a ser aceitas como direitos sociais. Essas atividades contriburam para criar a inspirao intelectual potencial a uma futura resposta pobreza e aos problemas sociais dos pases subdesenvolvidos. O fato que o acordo de Bretton Woods, negociado entre britnicos e norteamericanos, foi idia de ambos. O carter internacional do Banco em parte real, em parte retrica imbua a organizao de um grau de legitimidade e autoridade que, ao longo das dcadas, influenciou o exerccio e a forma da poltica desenvolvimentista, at porque a idia de interdependncia econmica, firmemente incorporada por todos em funo da Grande Depresso e da Guerra, foi um vetor de fora determinante no projeto de Bretton Woods. Mas o corolrio da ajuda para desenvolvimento ainda era tido como uma questo de auto-interesse do pas doador e a assistncia em escala internacional ainda era percebida como uma obrigao moral212, pois se via a questo social em termos de respostas nacionais. Nesse sentido, embora o BIRD tenha sido concebido como uma ferramenta para reconstruo e desenvolvimento num perodo pacfico, em 1947 ele e outros instrumentos de ajuda externa tornaram-se uma arma estratgica em potencial.
A escassez de ateno cientfica sobre o assunto data de meados dos sculo XIX quando, com a industrializao britnica, o mainstream da teoria econmica se deslocou das questes mais amplas de desenvolvimento para a microeconomia. A academia anglo-sax enfocou seus esforos nos ciclos de negcios e eficincia alocativa. Ibidem, p.67. 212 Ibidem, p.69.
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Tal como originalmente concebida, para os EUA a reconstruo europia constitua um ato humanitrio praticado a longo prazo, com um sentido econmico, de sorte que, sob esses objetivos-chave, deveria ser financiada por crditos e termos comerciais dirigidos pelo Banco Mundial. Mas, entre maro de 1947 e maro de 1948, a reconstruo europia tornou-se um objetivo urgente para a segurana nacional norte-americana, porque as erupes econmicas cclicas e a fome na Europa passaram a ser associada a golpes comunistas e lutas armadas, sem mencionar que as ameaas de vitrias eleitorais de partidos comunistas na Frana, Itlia, Grcia e outros pases abalaram a sade poltica europia. A sada ou remdio para tudo isso estava, segundo os criadores de Bretton Woods, na economia ou no mercado propriamente dito. A viso de Bretton Woods de um mundo de abertura comercial, fluxos de capitais livres, estabilidade monetria ancorado nos crditos e garantias do FMI e Banco Mundial foi colocada de lado e subordinada aos requerimentos de um programa intensivo para reabilitao e integrao europia sob o Plano Marshall213. No foi pois coincidncia quando, em maro de 1947, o presidente norte-americano Harry S. Truman respondeu rapidamente tenso entre a Unio Sovitica e seus aliados dos tempos de guerra com um compromisso de interveno para libertao dos povos e, contra a tradicional neutralidade, defendida at que fossem provocados, engajava o pas num plano de resistncia ativa ou de conteno da agresso comunista214. Ou seja, anuncia-se o incio da Guerra Fria, com conseqncias imediatas sentidas no propsito, tamanho e forma da ajuda externa, da que, sob essa perspectiva, a incorporao da preocupao com o desenvolvimento foi um processo de natureza predominantemente poltica. Foi tambm entre 1947 e 1948 que o Banco descobriu o mundo menos desenvolvido. John J. McCloy, seu segundo presidente, fez duas viagens significativas nesse sentido: a primeira para a Amrica do Sul e outra para a Amrica Central. A partir da, alguns assessores oficiais foram despachados para visitar terras estrangeiras e
Em junho de 1947, o secretrio de Estado George Marshall, ligado Universidade de Harvard, argumentou sobre a necessidade de assistir a Europa para a reduo da fome e do frio no inverno que chegava o Plano Marshall estava estimado em torno de 5 a 6 bilhes de dlares/ano. Ibidem, p.73. 214 Havia, nos EUA, uma oposio pblica poltica externa de Trumam, mesmo aps a tomada comunista da Hungria, em agosto de 1947. Com as eleies presidenciais de 1948, o Congresso Americano continuava a bloquear planos de ajuda internacional sistemtica, resistncia que chegou ao fim com o golpe comunista na Tchecoslovquia, em fevereiro de 1948. Em 13 de abril desse mesmo ano, o governo passou o Economic Cooperation Act, autorizando 5 bilhes de dlares (cerca de U$21 bilhes em 1993) para assistncia financeira Europa. Ibidem, p.73.
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consultores engajados para ajudar a fazer surveys em alguns pases, numa fase em que coleta de dados e diversas pesquisas se iniciaram. O Banco multiplicou os contatos com clientes potenciais, explorando possveis projetos, e comeou a coordenar aes com outras organizaes internacionais. Em setembro de 1948, discusses ativas incluam vinte pases membros, e as viagens e os contatos produziram um entendimento mais claro da questo do desenvolvimento215. Um ano depois, no IV Encontro Anual do Banco, em setembro de 1949, a primeira seo do relatrio anual, que analisava as causas do subdesenvolvimento e caracterizavas as condies gerais de pobreza nessas reas, foi intitulada Papel do Banco desenvolvimento econmico. Consciente de que a assistncia tcnica era parte do negcio de um banco do desenvolvimento, nesse pequeno lapso de tempo, de cerca de um ano (1947-1948), houve o reajuste do objetivo da reconstruo principalmente europia para o desenvolvimento econmico ao redor do mundo. Conhecendo pouco ou nada sobre o mundo menos desenvolvido, o Banco educou a si mesmo, como instituio, sobre esses pases, para formular um plano de trabalho que fundamentasse seu futuro papel como banco do desenvolvimento. Ao mesmo tempo, traou um curso de respeitabilidade financeira, ignorando as presses pela rapidez para a assistncia financeira de larga escala e estabeleceu uma barreira poltica multilateral pela disciplina operacional de emprstimos conservadores para investimentos visivelmente produtivos para pases com credibilidade, ganhando a reputao de possuir uma inteligncia desinteressada216. De 1949 at a aprovao, em 1961, do crdito da Associao Internacional de Desenvolvimento (AID), o Banco Mundial operou como uma agncia de desenvolvimento, com injeo de 5.1 bilhes em 280 emprstimos para 56 pases, todos oficialmente direcionados para esse propsito. Mas o significado de banco de desenvolvimento e os emprstimos se foram definidos ao longo do caminho, de sorte que tinha, nos anos de 1950, a consistncia do desejo popular de desenvolvimento, mas era, na maior parte, resultado da dependncia institucional de financiamento do mercado privado.

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Pela primeira vez, o Banco publicou estimativas de renda para diferentes partes do mundo, indicando que a renda per capita nos mais avanados, particularmente EUA e Europa, chegavam em mdia a US$1.300,00 enquanto nos subdesenvolvidos alcanava US$100,00. Ibidem, p.83. 216 Ibidem, p.83-4.

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A necessidade de projetar uma credibilidade econmica ps-Depresso e ps Segunda Guerra para Wall Street era o fator de maior constrio das operaes e da retrica do Banco. Os pases menos desenvolvidos eram desconhecidos pela comunidade investidora, no incio essencialmente composta por Wall Street217. O papel desenvolvimentista veio associado com a assistncia tcnica num sentido amplo, estendendo-se para superviso de projetos e adoo de condicionalidades. O Banco rapidamente estabeleceu um conjunto pesado de emprstimos intervencionistas, assistindo desde a preparao e implementao do projetos, dispensando aconselhamento tcnico e econmico dos pases e condicionando os recursos a determinados comportamentos econmicos, polticos e sociais. O volume de emprstimos do Banco Mundial era considerado modesto em relao s estimativas das necessidades e demandas por assistncia divulgadas por defensores da ajuda externa multilateral dos pases desenvolvidos. De qualquer forma, o Banco permaneceu na defensiva na dcada de 1950, e aqueles que insistiam que os pases pobres necessitavam de mais dinheiro e melhor gerenciamento recebiam como resposta o argumento de que mais importante era a qualidade e no a quantidade do valor emprestado218. Mas a presso pelo aumento dos emprstimos cresceu ao longo do perodo, endossada pelos sucessivos relatrios de vrias instituies internacionais, que sublinhavam a necessidade de assistncia econmica para as naes subdesenvolvidas. A preocupao com o bem-estar, particularmente com os salrios urbanos, a escolaridade, a sade e a habitao evoluiu no entre guerras, em proporo fora poltica de oposio das colnias, mas permaneceu como um objetivo secundrio, sendo um dos exemplos o Colonial Development Welfare Act ingls de 1939, que separava a idia de desenvolvimento, visto como extrao de matrias-primas, e a de bem-estar, encarado como instrumento de controle poltico e, em algum grau, do cumprimento de um dever humanitrio219. Essa distino se foi embaando pela crescente mobilizao poltica e urbanizao das colnias que, a par de outras turbulncias, ameaavam o domnio imperial e diminuam a produtividade. O bem-estar se tornou mais e mais necessrio para sustentar a
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Ibidem, p.85 Ibidem, p.92. 219 Ibidem, p.95.

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produo e controlar o trabalho, de modo que os burocratas britnicos e franceses usaram essa convergncia como apelo por mais recursos para educao e sade nas colnias, colocando-os como investimentos produtivos, mesmo sob a relutncia dos seus respectivos ministros das finanas220. Nos primeiros anos do ps-guerra, o nmero de pases pobres cresceu por causa da descolonizao e suas vozes foram amplificadas pela ONU, formando-se uma coaliso chamada de terceiro mundo regies em que a pobreza aparece como uma caracterstica nacional, definida mais como baixo nvel de renda que de escassez de recursos naturais , que virou uma categoria poltica e conceitual. O fator comum, a pobreza, passou a ser justificativa para uma demanda comum por assistncia econmica, e o termo desenvolvimento sofreu, nesse sentido, adaptaes221. O Relatrio das Naes Unidas de 1951, Measures for the Economic Development of Under-Development Countries, definiu subdesenvolvimento como baixa renda per capita. O conceito de desenvolvimento como reduo da pobreza entre os pases (mas no ainda dentro dos pases) tinha uma potncia moral e poltica j no incio dos anos de 1950 e ganhava fora medida que a Guerra Fria se acirrava. Ento, o seu significado foi mudando rapidamente at que, por volta de meados dos anos de 1950, subdesenvolvimento era geralmente entendido como pobreza, esta considerada como baixa renda per capita. A expanso dos emprstimos para naes pobres independentes era uma viagem de descoberta incerta e errtica, da que o nmero de visitas e misses do Banco para reconhecer e estabelecer relaes com pases clientes potenciais aumentou. Dois dos

A convergncia entre bem-estar e investimentos na produo na administrao colonial se tornou um dilema no governo trabalhista britnico do ps-guerra. A sugesto do secretrio de Gabinete, Norman Brook, em 1948, foi a de refinar a distino entre objetivos sociais e econmicos, e entre interesse imperial e bemestar das colnias, atravs do slogan do desenvolvimento. Mas a ambigidade da idia de desenvolvimento se manteve. Ibidem, p.96-7. 221 Ibidem, p.97.

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primeiros emprstimos para pases extremamente pobres ndia em 1949222, e Etipia, em 1951223 tiveram diferentes objetivos, mas motivaes polticas. A escolha da poltica de emprstimos estava em comum acordo com o empresariado e as salas acadmicas norte-americanas de que o crescimento econmico era a ferramenta indispensvel e principal para a reduo da pobreza nos pases em desenvolvimento. Essa crena, de que primeiro se deveria crescer para depois distribuir, serviu para racionalizar a idia de pacincia no enfrentamento da pobreza, e a assertiva de que o crescimento significava, acima de tudo, industrializao e urbanizao, reforou o argumento de que o alvio para os pobres seria gradual e numa determinada ordem primeiro os trabalhadores urbanos das fbricas, depois os desvalidos rurais224. Para o mainstream anglo-saxo, que encabeava as explanaes sobre desenvolvimento, um grande expoente surgiu em 1954: Arthur Lewis, que afirmava que o desenvolvimento era uma conseqncia direta e aritmtica da transferncia dos trabalhadores de baixa produtividade da agricultura para um setor amplamente industrializado, moderno e produtivo. Isso enfatizou ainda mais o uso do termo industrializao como sinnimo de crescimento, desencorajando as aproximaes que apostavam no investimento nas reas rurais como forma de reduo da pobreza225. Um argumento adicional foi providenciado por Simon Kuznets226. Este, num estudo transversal entre pases industrializados, descobriu um ciclo em que a desigualdade econmica se apresentava nos estgios iniciais do crescimento e caa nos mais avanados, o que sugeria que, se ela aparecia como uma companheira inevitvel do crescimento, era, ao mesmo tempo, autocorretiva, reforando o crescimento em detrimento da preocupao com a distribuio.
A ndia, pela posio e tamanho estratgicos, tinha importncia geopoltica fundamental, pois funcionaria como um bastio de conteno do comunismo na sia, tornando-se o pas que mais tomou emprstimos do Banco, que desenvolveu com ele um relacionamento construtivo pouco usual. O fato de as polticas e gastos pblicos indianos conterem muitos elementos que favoreciam os segmentos pobres da populao reforava a idia de que os emprstimos do Banco apoiavam a reduo da pobreza de uma forma mais direta, num momento em que a maioria no tinha ainda essa natureza. Ibidem, p.101. 223 A Etipia foi visitada em 1950, e a deciso de lhe conceder emprstimos j se tomara antes mesmo dos projetos serem preparados. Os representantes do Banco relataram ter encontrado um pas governado por um autocrata, sem a mnima capacidade tcnica ou autoridade para formular ou executar aes pblicas e os equipamentos de prestao de servios pblicos danificados por negligncia administrativa. Ibidem, p.102. 224 Ibidem, p.115. 225 Ibidem, p.116. 226 SIMON KUZNETS publicou importante artigo intitulado Economic Growth and Income Inequality na American Economic Review, vol.45, maro de 1955. Ibidem, p.117.
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Durante os anos de 1950, a pobreza no era ponto de pauta nas discusses do Banco ou parte de sua linguagem de trabalho, e seus projetos especficos estavam bem distantes de atingir diretamente os segmentos mais pobres. Mas, se a maior parte das atividades parecia alienada da extenso e da urgncia da pobreza mundial isso talvez acontecesse pela projeo de sua imagem funcional de credibilidade financeira , registros de preocupao com as necessidades humanas apareciam em alguns de seus discursos e relatrios. Em meados dos anos de 1950, a Unio Sovitica e os EUA comearam a acreditar que as respectivas sobrevivncias dependiam, em larga medida, de ganhar terreno no Terceiro Mundo. Repentinamente, o Banco se viu numa urgente corrida poltica de ajuda aos pases em desenvolvimento durante os ltimos anos da administrao de Eisenhower, ficando a pobreza nos subdesenvolvidos um foco mais delimitado, de sorte que os argumentos que priorizavam o crescimento econmico foram suavizados pela aceitao de algumas concesses sociais pelas quais os elaboradores de polticas entendiam como investimentos relacionados ao bem-estar a habitao, os suprimentos de gua e os servios de sade e educao. Um fator central da poltica externa ocidental foi que se deveria conter o comunismo em suas fronteiras, mudando, aps os anos de 1950, os limites dessa poltica da Europa para as naes pobres mais suscetveis a essa ameaa pela proximidade geogrfica e o papel geopoltico estratgico Turquia, Ir, Paquisto, ndia, Indochina, Taiwan, Coria e Filipinas. A conteno se constituiu de um mix de aes de ajuda econmica, alianas militares e esforos diplomticos que tornou o mundo em desenvolvimento uma entidade em si e um conceito com influncia na poltica externa e nas respostas institucionais dos pases ricos. O desenvolvimento econmico emergiu como um empreendimento global compartilhado, ligando os pases pobres que tinham pouco em comum, a no ser a pobreza, amarrando ricos e pobres por uma necessidade mtua de segurana e um crescente senso de obrigao moral227. Em 1959, o foco se voltou para a Amrica Latina, com a alarmante vitria da Revoluo Cubana de Fidel Castro em direo ao comunismo. O risco agora estava no quintal da Amrica e rapidamente os EUA intervieram com a tentativa de depor Castro

227

Ibidem, p.143.

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em Cuba e Rafael Trujillo na Repblica Dominicana, enquanto o Reino Unido organizou eleies na Guiana Britnica para bloquear o candidato marxista, Cheddi Jagan. A maior parte da frica se tornou uma rea de contestao da Guerra Fria, com o nacionalismo e o socialismo convergindo nos movimentos de independncia. A amplitude geogrfica dos conflitos trouxe uma virada na poltica externa de contenes localizadas ao comunismo para uma aliana poltica competitiva generalizada, acompanhada de esforos anticomunistas pelo desenvolvimento econmico e social228. Uma crescente crena na possibilidade do desenvolvimento rpido e amplo pela interveno externa tomou conta do debate. O tema desenvolvimento se tornou cada vez mais interdisciplinar, envolvendo antroplogos, socilogos, cientistas polticos, e economistas229, tanto que relatrios oficiais sobre ajuda externa, escritos no final dos anos de 1950, refletiam essa convergncia, expressando um aumento na confiana e na capacidade de absoro dos pases em desenvolvimento e na eficcia da ajuda econmica e suas conseqentes reformas230. Nos pases ricos, as faculdades morais foram estimuladas pela nova visibilidade e aproximao com os pases pobres e as estratgias de sua passagem para uma situao de afluncia. Caridade e obrigao agora eram consideradas insuficientes ao desenvolvimento, o termo ajuda externa ganha terreno e o reforo da idia de assistncia ao desenvolvimento aparecia sempre ligada segurana nacional e ao acesso aos recursos e mercados. Esse sentimento foi enfatizado pela redefinio da pobreza como sinnimo de fome. A existncia ou iminncia da fome em larga escala foi sublinhada repetidamente nas duas dcadas do ps-II Guerra, em sua maioria por clculos da Food and Agricultural Organizational do Departamento de Agricultura dos EUA, a partir de balanos nutricionais que figuraram como uma mostra de dficits alimentares e inadequaes nutricionais nos pases subdesenvolvidos. Esse conjunto de argumentos foi usado ao lado de noes de superpopulao, escassez iminente de alimentos e colapso social, causando, na maior parte

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Ibidem, p.144 O principal jornal, estabelecido pela Universidade de Chicago em 1953, foi denominado Economic Development and Cultural Change. Ibidem, p.145. 230 Ibidem, p.148.

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do perodo, pouco impacto no otimismo do crescimento econmico. Mas em 1965, com a crise de fome na ndia, os argumentos ganharam plausibilidade231. Com a chegada de John Kennedy ao governo dos Estados Unidos, o debate ganhou tons mais transcendentes a liderana do american way of life e permitiu uma guinada na poltica externa americana, que tornou o ambiente poltico ainda mais confortvel para a causa do desenvolvimento. O tom missionrio da plataforma de Kennedy reforou a defesa da ajuda externa e, ao mesmo tempo, as motivaes pela ajuda para o desenvolvimento se tornaram mais similares quelas defendidas pelos poderes coloniais da Frana e GrBretanha232. Vrios programas nacionais e internacionais e organizaes de assistncia ao desenvolvimento foram criados. Kapur, Devesh e Webb classificam em dois esses momentos de construo institucional: 1) o primeiro se deu entre 1945 e 1950, com a ratificao do acordo de Bretton Woods, com o surgimento da maior parte do sistema das Naes Unidas e o estabelecimento das agncias de ajuda bilateral nos EUA, Gr-Bretanha e Frana. A Food and Agricultural Organization (FAO) foi criada em 1945, o Fundo Monetrio Internacional e o Banco Mundial abertos em 1946, junto com a United Nations Childrens Fund (UNICEF) e a United Nations Educational, Scientific and Cultural Organizational (UNESCO). A famlia das Naes Unidas se expandiu em 1947 e 1948 com duas organizaes regionais: Economic and Social Council for sia e Pacific (ESCAP) e Economic Commission for Latin Amrica (ECLA ou CEPAL), e uma agncia especializada, World Heath Organization (WHO ou Organizao Mundial de Sade). Em 1949 houve o estabelecimento do United Nations Expanded Program of Tecnical Assistence (EPTA) e do Overseas Committee of the Organization for European Economic
Ibidem, p.149. A ajuda americana bilateral, o mais amplo programa ao longo das duas dcadas, foi dispersado em algumas agncias e objeto de mudanas contnuas na organizao e nos termos de referncia. Seu ncleo duro, o Economic Cooperation Administration, criado em 1948 para administrar o European Recovery Program, surgiu com o Mutual Security Agency, em 1951, o Foreign Operations Administration, em 1953, o International Cooperation Administration, em 1955 e o Agency for International Development, em 1961. Outra instituio importante foi o Export-Import Bank, o qual, embora estabelecido em 1934, ganhou nova vida em 1945 com aumento de tamanho do seu capital e da ampliao da autoridade para concesses de emprstimos e crditos, com sua direo se movendo do alvio e reconstruo europeu para o apoio a pases mdios e depois ao desenvolvimento econmico de naes pobres. A ajuda era largamente econmica entre 1946 e 1951, militar entre 1952-56 e novamente econmica entre 1957-58. Exceto pelo Plano Marshall (19491952), dois teros da ajuda externa entre 1946 e 1968 consistiram de emprstimos leves. Ibidem, p.150-51.
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Cooperation (OEEC). As agncias regionais e especializadas foram desenhadas para atuar de forma no discriminatria global ou regionalmente, mas, na prtica, a maioria tomou a direo da promoo do desenvolvimento. 2) o segundo momento de construo institucional ocorreu entre 1958 e 1962. O Development Loan Fund foi adicionado assistncia bilateral dos EUA em 1958. O European Investiment Bank (EIB), com seu brao no desenvolvimento, o European Development Fund, alm do United Nations Comission for Africa, e o Indian Aid Consortium, o primeiro esforo informal coordenado de ajuda, tambm apareceram em 1958. Na seqncia: a) em 1959, houve a criao do Inter-American Development Bank e do Special United Nations Fund for Economic Development (SUNFED); b) em 1960, houve o estabelecimento da International Development Association (IDA); Canadian International Development Association (CIDA), uma agncia bilateral de ajuda externa, e a metamorfose do OEEC na Organizational for Economic Cooperation and Development (OECD)233, que incluiu um secretariado executivo para desenvolvimento; c) em 1961, houve a criao da coordenao de ajuda externa, com o Development Assistence Group (DAG) se tornando o Development Assistence Committee da OCDE. Um segundo consrcio para o Paquisto foi criado nesse mesmo ano junto com outros arranjos bilaterais, como o Kwait Fund; um Ministry of Cooperation na Frana e na Alemanha, um servio de cooperao suo, e o Japans Overseas Economic Cooperation Fund (OECF). Outros arranjos, agora multilaterais, acompanharam o movimento: dentro do BID, o Social Progress Trust Fund, sem dizer da outra iniciativa de coordenao de ajuda internacional que foi o Internamerican Committee for the Alliance for Progress. O edifcio institucional para o desenvolvimento foi completado em 1962, com o estabelecimento das organizaes bilaterais da Blgica, Dinamarca e Noruega, o Development Centre da OCDE, e o primeiro grupo consultivo na Nigria. Aps esse perodo (1958-62) de rpido avano na construo institucional, duas notveis adies ocorreram: o African Development Bank, em 1964, e o Asian Development Bank em 1966. Embora as agncias tpicas do ps-guerra no tivessem, na origem, um sentido especfico de ajudar a desenvolver os pases pobres, essa direo foi tomada nos anos de
233

Ou Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) em portugus.

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1950 e 1960, de modo que o segundo grupo, criado entre 1958 e 1962, foi, desde o nascedouro, quase totalmente dedicado a essa funo. Em pouco mais de uma dcada, entre meados dos anos de 1940 e final dos anos de 1950, um mundo previamente desatento se tornou intensamente consciente da desigualdade internacional e o mapa global se viu redesenhado em dois novos eixos o Leste e o Oeste, sem falar na linha divisria entre as naes ricas e as pobres234. O subdesenvolvimento foi trazido, pela Guerra Fria, para o centro da arena internacional, tanto como descoberta intelectual, quanto por sua institucionalizao. O conceito se enraizou nas instituies oficiais de desenvolvimento, as quais consistiam de um grande nmero de organizaes bilaterais e multilaterais que, pelo seu design original ou adaptao tardia, colocaram-no como um fato inaceitvel, no-econmico e perigoso para a vida internacional. Na verdade, o termo subdesenvolvimento geralmente aparecia conectado a risco de segurana e obrigao redistributiva, ao tempo em que o reconhecimento da pobreza relativa entre os pases era um critrio que compelia ao pblica. As questes de pobreza, desigualdade e direitos humanos nos pases s chegaram como tpico de discusso na arena internacional uma dcada aps o referido reconhecimento235.

3.3.2 - Anos de 1960: agenda em direo preocupao com a pobreza Um marco fundamental para a aproximao da agenda do Banco com o alvio da pobreza foi a criao, por proposta dos EUA de julho de 1959, da International Development Association (IDA) ou Associao Internacional de Desenvolvimento (AID), concebida para substituir o SUNFED e responder demandas dos pases do Terceiro Mundo e das Naes Unidas, cuja maior parte do debate se centrava na ampliao dos emprstimos sociais236. Embora a posio da diretoria do Banco em relao AID fosse a de que os financiamentos deveriam ser concedidos para projetos diretamente produtivos, sem excluir a dimenso social, as circunstncias j dirigiam a instituio para a alocao de recursos para o alvio da pobreza, ao considerar o critrio de renda per capita entre pases, primeiro
234 235

Ibidem, p.152. Ibidem, p.153. 236 Ibidem, p.154-55.

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entre os do norte e do sul e depois entre os do sul237. certo que a AID, desenhada para aliviar a situao econmica e social em caso de desastres e desequilbrios na balana de pagamentos, assegurou suporte poltico e serviu como veculo para o Banco entrar nos chamados setores soft os das necessidades sociais, que se foram estabelecendo como principal critrio para alocao, em conflito com o critrio da maximizao produtiva. As circunstncias que levaram a AID e o Banco em direo a novos pases e atividades estavam diretamente ligadas ameaa poltica internacional, inovao intelectual e mudanas organizacionais, que se sobrepunham s justificativas morais de ajuda que anteriormente advinham por parte dos pases ricos. Alm disso, as elites dos pases subdesenvolvidos procuravam financiar educao, sade e habitao para minimizar conflitos internos, sendo a AID o canal de escoamento de recursos nesse sentido238. Os Estados Unidos utilizaram a AID como instrumento para configurar uma nova lgica para a poltica de emprstimos, impondo critrios sociais contra os prprios do Banco, a fim de assegurar a ordem social internacional e conter a ameaa de revoluo239. Foi assim que a pobreza, como um critrio explcito para emprstimos, comeou a sair das sombras das consideraes econmicas e ganhou espao prprio nas discusses sobre polticas setoriais agricultura, educao, gua, etc. A moldagem da poltica de emprstimos da AID continuou durante 1960 e 1961, ao mesmo tempo em que apareciam demandas por recursos para situaes especficas, sempre com o selo da mxima urgncia. Isso ajudou ao Banco a ampliar e diversificar o portiflio de critrios e enxergar novas questes existentes nos pases pobres. Em abril de 1960, o secretrio de Estado Christian A. Hater informou Unio PanAmericana uma mudana na poltica externa norte-americana para a Amrica Latina, incluindo apoio reforma agrria. Em 1961, Kennedy anunciou a Aliana para o Progresso com a Amrica Latina, um programa de 10 anos para cooperao e

O critrio da renda per capita justificou uma alocao substancial de recursos na ndia, por exemplo. Tanto a diretoria quanto os pases clientes estavam sendo empurrados para uma distribuio geogrfica mais ampla dos recursos. Nesse contexto, o critrio relacionado renda se tornou um instrumento de gerenciamento dos crditos, fornecendo uma base de racionalidade para responder s demandas dos pases em desenvolvimento, particularmente na Amrica Latina. Ibidem, p.157. 238 Ibidem, p.171. 239 Alguns dos primeiros emprstimos da AID foram para a Amrica Latina Honduras, Chile, Colmbia, Costa Rica, e Paraguai principalmente em razo da revoluo de Fidel Castro. Uma das suas principais conseqncias foi o estabelecimento do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID).

237

137

desenvolvimento que sublinhava as reformas sociais, com ajuda em larga escala para os pases que fizessem a sua parte no acordo240. Uma das maiores mudanas promovidas pela AID foi possibilitar a transio das atividades de emprstimos por projetos especficos para a construo de programas em vrias linhas para um mesmo pas. Um exemplo pioneiro nesse sentido foi o Consrcio de Ajuda ndia, em 1958-59, justificado pela prioridade poltica, respeitabilidade administrativa e extrema pobreza, e oportunizado pelo fato de que a diretoria do Banco rediscutiu o consrcio para aprovao de novos fluxos de recursos e engajou uma discusso sobre inovaes nas diretrizes de emprstimos para aquele pas241. Vrios fatores conduziram, pois, o Banco em direo ao alvio da pobreza. A partir da, a intermediao entre os critrios financeiros orientados para o mercado e o alvio da pobreza se foi construindo na medida em que o Banco projetava atividades de fomento ao desenvolvimento dos pases pobres, o que trouxe uma importante inovao institucional: um maior envolvimento da instituio como coordenador, conselheiro e autoridade em desenvolvimento, justificado pelo alto grau de assistncia tcnica, que passou a ser um crescente componente dos emprstimos. Um acordo de ajuda entre o Banco e outros membros de assistncia ao desenvolvimento cresceu com a AID. As agncias especializadas nesses respectivos campos Naes Unidas, particularmente via FAO, UNESCO e WHO funcionaram, no incio, como apoio tcnico, somente a partir de 1961 havendo uma correspondncia considervel entre a UNESCO e o Banco, mtuo interesse conduzido pelo interesse do Banco nos intelectuais com grande reputao acadmica internacional e a carncia de recursos da UNESCO242. A cooperao se tornou uma porta que ampliou, de forma mais sistemtica, os projetos para perspectivas mais socialmente orientadas segundo as preocupaes das agncias da ONU.

Ibidem, p.164. Em outubro de 1960, a diretoria do Banco comeou a discutir a abertura de crditos para projetos de suprimento de gua e, em novembro, criou o Thecnical Operations Department que submeteria a poltica de emprstimo para o Staff Loan Committee. No curso da discusso, emergiu o debate sobre como a educao poderia ser um investimento e um objeto de ganhos e retorno produtivo. Ibidem, p.168-69. 242 Em 1968, foi assinado um UNESCO-World Bank Cooperative Agreement e outro acordo cooperativo similar com a FAO, o que ajudou a pavimentar o caminho para a expanso das operaes na agricultura. Com a WHO, o relacionamento foi menos formal e suas atividades na rea da sade mais graduais, formalizado um acordo apenas em 1971. Ibidem, p.189-90.
241

240

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Em 1963, inicia, no Banco, o mandato de George Woods. Com slida reputao no mercado financeiro internacional, logo definiu uma agenda para o desenvolvimento, ampliando, em seis meses, as polticas de financiamento e as operaes de emprstimo. A genialidade estava em encaixar os diagnsticos com uma viso inovadora com suas possibilidades operacionais e financeiras. Woods recomendou um plano agressivo e claro que oportunizasse investimentos atravs de novos tipos de emprstimos e novos clientes. Essa agenda implicava risco, aumento do staff, mais membros da equipe dedicados assistncia ao desenvolvimento e, em geral, ampliao das atividades no-financeiras consultorias, anlises e relatrios especficos. A idia de alvio direto da pobreza como uma forma distinta ou adicional gerao de renda via crescimento econmico fez parte desse programa de remodelamento do Banco243 e os membros da diretoria do Banco nos pases pobres aplaudiram a iniciativa, considerando-a um incentivo substancial ao desenvolvimento. Em meados dos anos de 1960, a orientao para o alvio da pobreza visivelmente se refletia nas alocaes por pases. O Banco reconheceu que os pases mais pobres entre os em desenvolvimento tinham menos liberdade de ao para ajustar suas polticas econmicas e, obviamente, necessitavam de maior assistncia do grupo. A transformao do BIRD numa instituio que prioriza pases pobres foi gradual, com a sada dos clientes mais ricos ao trmino dos contratos pela no renovao244. que o Banco ainda no estava pronto para estender o reconhecimento de demandas alocativas dos pases pobres para os grupos mais pobres dentro desses pases, embora essas questes j figurassem nas operaes, mesmo como pano de fundo. O alvio da pobreza era admissvel no por sua prpria existncia, mas como um instrumento do crescimento econmico. Nesse caso, a notvel virada das circunstncias polticas e econmicas nos anos de 1960 agiu para reforar o solapamento do paradigma de desenvolvimento que priorizava o crescimento econmico e direcionou crescentes atenes para a reduo direta da pobreza, apesar de um novo paradigma de desenvolvimento ainda no figurar como direo a ser tomada.
Em discurso em Estocolmo, em 1967, Woods fez um apelo dramtico pela expanso da assistncia ao desenvolvimento. E, em 1968, chamou Ben King, um economista de seu staff, para preparar um relatrio sobre as polticas da AID, no qual King relata que, indiscutivelmente, o maior propsito da AID era aliviar a pobreza. Ibidem, p.179. 244 Ibidem, p.194.
243

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No era, porm, por falta de argumentos acadmicos alternativos. O conceito de capital humano, criado nos anos de 1950 na Universidade de Chicago, sugeria que o capital fsico, considerado como um fator residual, tinha um papel pequeno na explicao do crescimento da renda per capita nos Estados Unidos e que fatores como educao, inveno, criatividade e empreendedorismo eram as chaves do fenmeno. A traduo desses fatores na linguagem econmica como capital humano trouxe maior aceitao e ampliao do uso dessas idias. Com nfase na educao, no demorou para que o conceito fosse estendido para a sade, de sorte que o incio de uma alternativa potencial de desenvolvimento surgiu como investimento nas pessoas, ainda com a virtude de no estar contaminada pelas consideraes redistributivas. O conceito de investir nas pessoas rapidamente se moveu da academia para as mos dos praticantes do desenvolvimento, em especial no Banco Mundial245. A figura responsvel pela mudana organizacional e pelo tom do debate do Banco foi Robert McNamara, seu quinto presidente, indicado pelo governo dos Estados Unidos. Nos dois mandatos que cumpriu, de abril de 1968 a 1981, colocou a reduo da pobreza no mais como um objetivo indireto a ser alcanado em conseqncia do crescimento econmico, mas como um objeto de atuao direta e explcita do Banco.

3.3.3 - Anos de 1970: aproximao com o combate direto pobreza No incio de 1968, a preocupao com os resultados da poltica de desenvolvimento mundial comeava a ganhar espao no debate intelectual, sendo a principal questo controversa a de que, embora com altos nveis de crescimento, os resultados, em termos distributivos e eqitativos, se apresentavam bastante problemticos. Ao tomar posse, McNamara visitou vrios pases em desenvolvimento e, em seus discursos, sempre reiterava que mais qualidade de vida das massas envolvia educao, nutrio e controle populacional. Ele no foi o nico nem o primeiro a verbalizar publicamente essas idias, mas, substantivamente, suas preocupaes iam alm do alvio da pobreza como usualmente concebido numa instituio com poder de voz internacional. McNamara, ao defender que o crescimento deveria gerar equidade, trouxe ousadia e originalidade ao Banco. Do ponto de vista organizacional, deu dois passos importantes em
245

Ibidem, p.207.

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direo ao combate pobreza: instituiu o Country Program Papers (CPPs)246 e estendeu o escopo do Departamento de Programao e Emprstimos. Ainda no satisfeito, deslanchou a maior reorganizao do Banco desde sua origem247, sublinhando-se que em relao AID, ele e seus executivos dedicavam-se em manobrar os membros polticos para aumentar a concesso de fundos, no que tange ao dinheiro dos mercados privados, fez crescer a participao dos no americanos. Um dos legados pessoais mais fortes de McNamara foi o aumento massivo de suporte financeiro e o status das pesquisas, que tinham total credibilidade na comunidade internacional, particularmente pelo seu histrico de atuao no Departamento de Defesa dos Estados Unidos248. A misso de reduzir a pobreza ele a assinalou desde a posse e a reiterou ao longo do mandato. Sua agenda tinha a ver com o seu perfil, o que facilitou o reforo do alvio direto da pobreza como principal objetivo do Banco. Mas levou cinco anos antes que conseguisse anunciar o primeiro emprstimo orientado para a reduo direta da pobreza, voltado para pequenos agricultores. que o caminho seguido para colocar a redistribuio como objetivo da poltica de emprstimos era um exerccio conflitivo, que gerava debates com grandes controvrsias.
246

O Country Program Paper (CPP) significou uma importante inovao gerencial. Introduzido em 1968, tornou-se um instrumento conveniente para aumentar o fluxo de recursos para a rea social. Os CPPs eram preparados por um departamento regional (responsvel por um grupo de pases em desenvolvimento), com base de dados anuais, com o objetivo de abrir a discusso das polticas pblicas num determinado pas para, depois, rever as bases da proposta, levando em considerao a economia, as finanas externas e a evoluo dos emprstimos para o pas em questo. Depois disso, era elaborado um programa de emprstimo de cinco anos aprovado separadamente para cada pas potencial. Sua confidencialidade pois no era acessvel a outros pases membros tornou possvel acomodar uma variedade de estruturas econmicas, instituies e polticas pblicas nas questes de equidade e pobreza. Ibidem, p.244. 247 A maior parte da ateno de McNamara se direcionou para os procedimentos de reorganizao administrativa e expanso dos fundos e dos emprstimos. Outras mudanas organizacionais pareciam ter objetivos contraditrios: estabelecer um controle maior e centralizado sobre as operaes do Banco e aumentar a autoridade (descentralizada) das unidades responsveis por regies e pases, sendo a mais notvel a criao de cinco vice-presidncias regionais responsveis por emprstimos e operaes com projetos. Em essncia, a equipe dos projetos antes centralizada num departamento, foram dispersas entre unidades regionais e localizadas em seus respectivos setores e campos estratgicos, sob vice-presidentes e diretores por regio ou pas. Ibidem, p.246. 248 Ao ser indicado para a presidncia do Banco, McNamara no exitou em montar uma equipe com credibilidade acadmica. Um dos contratados foi Mahbub Ul Haq, que colocou em dvida a confiana na ortodoxia do modelo de substituio de importaes, a partir de sua experincia no planejamento industrial do Paquisto. Outro foi Hollis Chenery, um economista do desenvolvimento que conduziu as atividades de pesquisa no campo da agricultura e dirigiu vrias recomendaes s polticas de muitos pases nesse setor. Ernest Stern, trazido do USAID, e Montague Yudelman, que impressionou McNamara com sua estratgia de desenvolvimento focalizada em pequenas fazendas, tambm integram o staff. Ibidem, p.17.

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Enfrentar as causas da pobreza tinha, por si s, um apelo emocional, mas encarar as da desigualdade era um enorme desafio, da que o Banco foi abrangendo vrios campos de ao, como nutrio e sade, emprego, urbanizao, suprimentos de gua e esgoto, educao, agricultura (particularmente os pequenos agricultores), sendo a educao descrita mais tarde como um campo no qual revolucionou conceitos e idias e passou a ser visto, nos anos de 1990, como um instrumento poderoso para o alvio da pobreza249. Concomitantemente, vrios estudos sobre distribuio de renda foram reforados na agenda de McNamara. Em 1971, a procura por uma estratgia para a reduo da pobreza j era um objetivo aceito de forma generalizada por muitas instituies e um esforo conjunto dentro do Banco, com as pesquisas quase totalmente a cargo do Departamento Econmico. A legislao da USAID se movia na direo do debate sobre as necessidades bsicas250. A posio intelectual de McNamara tinha uma caracterstica ambgua: ele recusava admitir que a nova forma de alvio da pobreza seria alcanada simplesmente custa da velha promoo do crescimento, tanto que um de seus primeiros atos, tornado um potente agente de mudana, foi a distino entre crescimento econmico e reduo da pobreza. Questionando a distribuio do Produto Nacional Bruto para os pobres, McNamara aceitava que aquele tipo de desenvolvimento no havia sido bem-sucedido, minando os argumentos que validavam a pacincia e a confiana no mercado251. Se houve lentido para desenvolver frmulas operacionais para o alvio da pobreza foi porque McNamara insistia para que os termos obedecessem a critrios ortodoxos e ao mesmo tempo radicais: os princpios tradicionais da instituio deveriam coincidir com o novo objetivo da reduo direta da pobreza. Tentando construir uma sada que contemplasse, ao mesmo tempo, as necessidades de bem-estar e os critrios de produtividade e crescimento, isso significava navegar em guas pouco conhecidas e incertas252. A perda de confiana no crescimento econmico nacional como meio suficiente para reduzir a pobreza foi repentina e muito difundida. Dados que mostravam o rpido aumento populacional, a ampliao da distribuio de rendas e o incremento limitado do

249 250

Ibidem, p.259. Ibidem, p.251. 251 Ibidem, p.217. 252 Ibidem, p.249.

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emprego industrial foram levantados para dar suporte s hipteses revisionistas sobre o padro de desenvolvimento. O novo paradigma era j um velho conhecido de muitos pensadores ao redor do mundo. Fora do pequeno, mas poderoso, crculo estabelecido em Washington e nas universidades anglo-saxs, intelectuais e oficiais mais inclinados ao ceticismo em relao proposta do crescimento econmico baseado no mercado se empenhavam em divulgar a idia de luta por equidade para as massas. A afirmao contrria de que os pobres no compartilhavam dos benefcios do crescimento e a possibilidade bem pequena disso fincava uma crena reforada por um corpo substancial de conceitos e estudos empricos, inclusive com fundamentos no marxismo253. Claro que cada viso possua o prprio axioma ideolgico, base cientfica e racionalidade para sustentar uma instncia particular de questes em relao aos limites do mercado na reduo da pobreza. Mas convergiam num ponto: o efeito de escoamento do crescimento no ocorreu, e isso era um fato para alm dos muros ideolgicos. A funo poltica da competio entre esses axiomas parecia impedir a reviso acadmica e o debate. As fortes ligaes polticas provavelmente explicam por que, quando o paradigma hegemnico desafiado, sua reformulao, na maioria das vezes, se realiza dentro dos horizontes de instituies e conceitos ortodoxos, no sendo diferente com o do desenvolvimento centrado no mercado. Naquele momento, ambas as crticas (ortodoxas e radicais) levaram a um mesmo caminho: a concluso reformista de que o mercado e os mecanismos sociais falhavam com os pobres e mudanas nas polticas pblicas e formas de interveno eram necessrias para melhorar a distribuio. Essa afirmao preparou o caminho para uma estratgia mais intervencionista do Banco, que atacaria a desigualdade pela modificao e fortalecimento dos prprios mecanismos do mercado, que agiriam para distribuir os benefcios do crescimento econmico. Semelhante ao afirmativa dos EUA na Guerra contra a Pobreza para acelerar a integrao racial, McNamara usou meios administrativos controles e cotas para reduzir diretamente a pobreza no mundo em desenvolvimento. A distribuio de

253

Ibidem, p.225.

143

benefcios passou a basear-se numa poltica de igualdade de oportunidades, o que diminuiria a necessidade de nfase na redistribuio254. A distino de McNamara entre crescimento e reduo da pobreza fez muito mais do que levar os pases ricos a exercerem certa dose de generosidade. A distino se tornou uma marca, uma medida de progresso bidimensional, um paradigma dentro do Banco e fora dele. Um dos maiores esforos de pesquisa para diluir a confiana no escoamento do crescimento foi a reviso histrica das polticas industrial e de comrcio nos pases em desenvolvimento, realizada pelo Centro de Desenvolvimento da Organizao para Cooperao e Desenvolvimento, num trabalho dirigido por Ian Little, Tibor Scitovsky e Maurice Scott, e publicado em 1970. Os focos principais eram o crescimento e o custo excessivo da proteo, e a concluso de que a proteo importao limitava a criao de empregos. Os advogados do livre comrcio estavam entre os primeiros a direcionar a ateno para o que se chamava de problema do emprego, sugerindo que o crescimento deveria ser sacrificado para diminuir o desemprego, ou seja, reduzir a pobreza255. Classificar a pobreza como desemprego abriu as portas para um debate mais explcito e enrgico sobre a persistente pauperizao das massas, a despeito dos impressionantes ndices de crescimento, e ainda possibilitava a admisso e explicao do fenmeno nos termos dos economistas neoclssicos. Ao invs da revoluo, ou at da redistribuio, a pobreza poderia ser diminuda pela eliminao das distores dos preos e pela conteno inflacionria, sendo combatida pela criao de empregos, o que aumentaria a produo e, ao mesmo tempo, ajudaria os pobres. A preocupao com os limites do desenvolvimento e a difuso do problema do desemprego apareciam em diversas frentes acadmicas e institucionais256 e tinha uma motivao mais poltica que intelectual. Os crticos do problema do emprego argumentavam que a chave para o desenvolvimento era a participao dos pobres no processo, redimensionando a filosofia do
254 255

Ibidem, p.218. Ibidem, p.226. 256 Colaborao com a OIT e o Instituto para Estudos de Desenvolvimento na Universidade de Sussex, que em 1969 iniciaram um Programa de Desenvolvimento Mundial que incorporou sete pases no perodo de 1970 a 1975. O problema do emprego foi o tema da Conferncia Anual de Desenvolvimento da Universidade de Cambridge, em 1970. Ibidem, p.228.

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desenvolvimento de comunidade dos anos de 1950. Seu carter populista convenceu alguns membros do Congresso Americano e reorientou o programa de ajuda externa dos EUA em direo concentrao nas necessidades humanas bsicas257. A partir da, definir o problema da pobreza como desigualdade e, logicamente, como redistribuio, tornou-se uma barreira para ao do Banco. que a definio deixava clara a coao poltica e a assimetria econmica entre pases ricos e pobres, o que aumentava a complexidade da operao de emprstimo, de modo que s quando escapou do domnio conceitual da equidade, deslanchou uma poltica de emprstimo para a reduo da pobreza em larga escala. Os pases pobres no estavam imunes ao debate, alis tiveram papel marcante na conduo da agenda de desenvolvimento. Na Amrica Latina, as publicaes da CEPAL258, com base no trabalho de Raul Prbish, estabeleceram um conjunto de argumentos que colocou a maior responsabilidade pelo subdesenvolvimento no prprio sistema internacional, e menos sobre as caractersticas especficas dos pases em desenvolvimento e suas respectivas polticas. Essa linha de pensamento apresenta uma viso de mundo coerente na qual a explorao do Terceiro Mundo aparece descrita como um fator inerente da economia global e forneceu uma racionalidade que permitia aos pases do Sul fazer demandas ao Norte. Santos Junior cita Jos Luis Fiori para explicitar a posio dos cepalinos sobre o desenvolvimento, que aparece resumida em trs frentes: a) a defesa de que o livre comrcio no alocava simetricamente recursos nos pases desenvolvidos e

subdesenvolvidos, id est, o descompasso dos investimentos nas diferentes regies gerou um


257

As duas referncias mais marcantes na poca foram Edgar Owens e Robert Shaw (1972), com a publicao de Development Reconsidered, e E. F. Schumacher (1973), com Small is Beautifull. Esses estudos deixavam claro a extenso na qual a pobreza era considerada um problema de emprego, provando que politicamente o argumento era verstil. Todos os fatores considerados viles eram citados incluindo as distores do mercado, poderes exercidos por grupos de interesse e sindicatos, grandes donos de propriedades e corporaes multinacionais para explicar a falha de um setor industrial moderno em criar empregos e, logo, reduzir a pobreza, o que reverteu a ateno de um debate ideolgico para a busca de solues comuns criao de empregos, que melhoraria tanto a equidade quanto o crescimento. Ibidem, p.228. 258 Segundo SANTOS JUNIOR, como reao ao subdesenvolvimento da Amrica Latina emerge na regio um movimento terico com o intuito de explicar as causas do atraso econmico e apresentar solues balizadas para a prxis poltica. Assim, em 1948 criada a Comisso Econmica para a Amrica Latina (CEPAL), rgo ligado ao Conselho Econmico e Social das Naes Unidas (ONU), com o intuito de desenvolver estudos alternativos capazes de auxiliar o desenvolvimento dos pases latino-americanos. SANTOS JUNIOR, Raimundo Baptista. Autonomia econmica e poltica no capitalismo contemporneo. Campinas/SP: Unicamp, 2006. Mimeo.

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crescimento desigual entre as naes; b) a afirmao de que o sistema interestatal era contratualmente desigual; c) a idia de que as relaes internacionais se pautavam pela noo de centro e periferia259. As idias da CEPAL, contidas em seus primeiros documentos, defendem que o desenvolvimento econmico se expressa no aumento de bem-estar material, normalmente refletido pela elevao de renda real por habitante e condicionado pelo incremento da produtividade mdia do trabalho, seguindo princpios dos preceitos tericos neoclssico e keynesiano sobre crescimento, que concebem a acumulao ligada estritamente ao progresso tecnolgico. Para Santos Junior, o desenho terico cepalino sobre o desenvolvimento j apresentava uma verso preparatria para a ao coordenada que visava corrigir as prticas polticas e econmicas do status quo. A soluo estava na ao estatal, que deveria reorientar os aspectos intrnsecos do sistema internacional pela imposio de um certo equilbrio entre centro e periferia260. Assim, enfrentar a questo social (e no s a pobreza) significava a superao da condio de dependncia. Nesse sentido, a dicotomia centro/periferia reflete uma anlise estrutural, mas demonstra tambm uma recusa posio de dependncia terica, da que, segundo Moraes: Prbish e a CEPAL elaboram uma imagem da realidade econmica mundial em termos de estrutura centro-periferia que se auto-reproduz, eternizando (e no moderando) ritmos diferentes na absoro dos frutos do progresso tcnico [pois] relativizase, nesta imagem, a noo de subdesenvolvimento como estado de atraso numa seqncia unilinear e homognea de transformaes quantitativas (renda per capita, sobretudo)261. Essa construo intelectual da CEPAL foi apoiada pelo Grupo dos 77 (formado, na primeira UNCTAD, por 77 pases em desenvolvimento), para coordenar seus programas em diversas reas e reduzir os custos de negociao entre si e sugerir propostas polticas
259

Ver HADDAD, Fernando. Entrevista com Jos Luis Fiori, http://www.fpa.org.br/td/td33/td33_entrevista.htm, com acesso em 11/04/2005. Citado por SANTOS JUNIOR, 2006. Op. Cit.

Para isso, se faziam necessrios planos capazes de dispor projetos eficientes de reforma agrria com o intuito de permitir a fixao no campo dos agricultores ou produtores agrcolas, corrigir as desigualdades marcadas por uma estrutura fundiria concentradora e conter o xodo rural, alm de objetivar o aumento da produtividade da produo agrcola e melhorar a distribuio da renda dos que cultivam a terra. Por outro lado, defendiam ainda, o estmulo do mercado interno. A idia de planificao ou programao tinha por fim suprir atravs do Estado as disparidades tcnicas entre a maioria dos pases da regio e entre a regio e os pases desenvolvidos. SANTOS JUNIOR, 2006. Op. Cit., p.10. 261 MORAES, Reginaldo C. C. Op. Cit., 1987, p.117.

260

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especficas. Stephen Krasner argumenta que, no incio dos anos de 1970, o mundo industrializado adotava uma posio defensiva na maior parte dos fruns, de sorte que as prioridades da agenda internacional eram colocadas, em grande parte, pelo Terceiro Mundo262. Na ndia, a publicao, em 1970, de um estudo de V.M. Dandekar e N. Rath fez com que Indira Gandhi tomasse o fim da pobreza como slogan de sua campanha presidncia. No Paquisto, outro pas de grandes massas pobres, outro importante expoente chama a ateno pela sua verso inovadora de desenvolvimento: Mahbub Ul Haq263, chefe dos economistas da Comisso de Planejamento daquele pas. No livro A Cortina da Pobreza. Opes para o Terceiro Mundo, de 1976, Ul Haq expe questes relacionadas aos limites do padro de desenvolvimento defendido desde o ps-guerra, ressaltando o descaso com os recursos humanos e o crescimento sem justia social. Incorporando as crticas aos planejadores, alvo de intensos ataques no incio dos anos de 1970, enfatiza a necessidade de melhorias reais nas condies de vida das grandes massas. O livro contm resultados de argumentaes desenvolvidas desde o fim dos anos de 1960, quando ainda no governo do Paquisto, e a percepo de que o hiato entre pobres e ricos aumentara. Qual foi o erro e por que no houve reduo da pobreza? Ul Haq afirma que a tarefa do desenvolvimento at ento no foi a de combater as piores formas de manifestao da pobreza, mas elevar a renda per capita, tanto que, observando os casos do Brasil, Paquisto e ndia, fez descobertas desalentadoras quanto distribuio e associou a desigualdade ao nvel de emprego. Ul Haq assevera ento que a primeira tarefa naquele momento deveria ser o acmulo de dados sobre os efeitos que as taxas de crescimento produziram sobre a pobreza das massas, da a preocupao com a medio e a caracterizao dos pobres nos pases em desenvolvimento. Partindo do reexame da teoria e da prtica global, o autor monta uma
262

KRASNER, Stephen D. Structural Conflict. The Third World Against Global Liberalism. Berkeley and Los Angeles, California: University of California Press, 1985, p.9-10. 263 Um dos fundadores da teoria do desenvolvimento humano (amigo pessoal de Amartya Sen, com quem encontrou enquanto estudava em Cambridge), ajudou a criar o ndice de Desenvolvimento Humano (IDH), que tem sido usado pelo Programa das Naes Unidas de Desenvolvimento (PNUD) desde 1990 como base para seu relatrio anual (para maiores detalhes sobre os documentos, consultar Human Development Report http://hdr.undp.org). Ele tambm serviu ao Banco Mundial como diretor de Planejamento de Polticas (19701982); e foi ministro das Finanas do Paquisto (1982-1984). Em 1996, fundou o Centro de Desenvolvimento Humano.

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nova perspectiva de desenvolvimento, a ser encarado como um processo contnuo de combate seletivo s piores formas da pobreza: As metas desenvolvimentistas devem ser definidas com vistas reduo progressiva e subseqente eliminao da desnutrio, das doenas, do analfabetismo, da misria, do desemprego e das disparidades sociais, [porque] ensinaram-nos que devemos cuidar do nosso PNB, e que este cuidar da pobreza, [mas] esta proposio pode ser invertida. Cuidemos de nossa pobreza e o PNB cuidar de si mesmo264. Para Ul Haq, o planejamento do consumo deve assumir o primeiro plano e a produo adaptar-se a ele, no sendo aconselhvel, contudo, que se realize em termos financeiros (ou seja, a partir de transferncias de renda), mas sob a forma de uma proviso mnima de bens e servios. Ao conceito de renda per capita deve suceder o de renda bsica, pois se o sistema produtivo e as exportaes e importaes forem moldados segundo o objetivo da satisfao das necessidades mnimas de consumo e do pleno emprego, o aumento da produo conduzir automaticamente a uma melhor distribuio265. Por isso, o pleno emprego tomado como objetivo primordial do planejamento. A novidade das idias de Ul Haq no reside na defesa do pleno emprego, mas na postulao do ataque direto pobreza e na rejeio da tese de sua erradicao como conseqncia do desenvolvimento econmico.
De incio, a nfase deve ser deslocada para os 40 ou 50% mais pobres da populao. Quem so eles? Quantos so? Qual foi a evoluo de seu padro de vida ao longo do tempo? Procuremos descobrir algo mais, mesmo nessa fase tardia, a respeito do problema que comeamos a tentar resolver h duas dcadas. Na fixao de metas nacionais de produo, devem ser consideradas as necessidades bsicas desses segmentos pobres, independentemente de estes poderem ou no express-las no mercado. Em outras palavras, a demanda manifestada pelo mercado, to largamente influenciada pela distribuio de renda existente, deve ser abandonada expressamente, a fim de que metas nacionais de consumo e produo sejam fixadas em funo das necessidades bsicas do homem (...). Conclui-se que o problema do desenvolvimento deve ser redefinido sob a forma de ataque seletivo s piores formas de pobreza. Os indicadores sociais devem ser criados e o desempenho dos planos, avaliado em funo de metas especficas e quantitativas estabelecidas nessas reas, no com base na renda mdia per capita.
264 265

UL HAQ, Mahbub, 1978, pp.34-5. Idem, p.35.

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Ainda se conclui que a preocupao com o aumento da produo e a melhoria da distribuio devem ser conjugadas e no tratadas separadamente. Disso resulta, inevitavelmente, que o nvel de emprego deve ser considerado meta primria do desenvolvimento e no um objetivo secundrio, pois numa sociedade pobre aquele representa o instrumento mais poderoso de redistribuio de renda.266

Para Ul Haq, a adoo dessa estratgia se harmoniza com o princpio de vantagem comparativa no plano internacional e, por isso, garante alocao tima dos fatores de produo. Nesse sentido, o mundo se organizaria de forma mais racional em termos de diviso internacional do trabalho, com o suporte da cooperao regional entre pases em desenvolvimento. A estratgia de desenvolvimento concebida nestes termos incluir, necessariamente, nfase maior na produo de bens essenciais (como alimentos, roupas e habitaes) e num padro de vida mais simples, que seja apenas o melhor possvel face ao estado de pobreza do pas, alm de um esforo global destinado a criar algum tipo de emprego para todos os componentes de fora de trabalho267. As condies de vida dos setores mais pobres no melhoraro por meio da simples distribuio de um poder de compra adicional, nem por esquemas transitrios de beneficncia. Para Ul Haq, uma melhoria duradoura s seria alcanada mediante o aumento da produtividade dos pobres, por isso o deslocamento da nfase para o exame dos seus meios concretos. Esses argumentos j estavam nos discursos que McNamara proferia no incio dos anos de 1970, embora de forma ainda pouco refinada. A presena de Ul Haq na equipe do Banco teve importncia fundamental na cooptao dos pases do Terceiro Mundo pois, alm de vir de um pas com alto grau de pobreza, a tese que defendia atraa a ateno da comunidade internacional pela capacidade de incorporar as demandas das naes pobres. De incio, os argumentos de McNamara no foram seguidos pela comunidade acadmica e pelos polticos. A reduo da pobreza e a segurana nacional permaneciam intimamente relacionadas, sob a perspectiva de que garantir a segurana no era apenas uma questo de equipamentos militares, mas de desenvolvimento scio-econmico. A fora dessa tese advinha de acontecimentos do prprio contexto em que foi formulada: o incio da Guerra Fria, a resposta do Plano Marshall, e as motivaes de segurana geogrfica.
266 267

Ibidem, pp.42-3. Ibidem, p.54.

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Enquanto os especialistas em desenvolvimento eram despertados para o problema por reexame doutrinrio e emprico, McNamara carregava para os anos de 1970 a racionalidade e a orientao de alvio direto da pobreza que a ajuda econmica dos EUA assegurou durante os anos de 1950 e 1960268. Ele foi o porta-voz de grande nmero de instituies e da comunidade internacional quando, em setembro de 1972, disse ao Conselho de Governadores: V-se que a tarefa dos governos dos pases em desenvolvimento dever ser a de reorientar sua poltica, com a finalidade de realizar investida direta contra a pobreza de que padecem os 40% mais carentes de sua populao. (...) Sempre que os indivduos altamente privilegiados sejam poucos e os desesperadamente pobres sejam muitos, e quando o desnvel entre os dois grupos esteja aumentando em vez de diminuir, a necessidade de uma escolha decisiva entre o custo poltico da reforma e o risco poltico da rebelio ser apenas uma questo de tempo.269 No foi uma coincidncia histrica a semelhana entre os impulsos e concepes privatistas defendidas por McNamara e a mudana no paradigma de desenvolvimento. Essa aproximao foi fator decisivo para o curso enrgico que os esforos pelo alvio direto da pobreza tomaram nos anos de 1970, tanto que, a despeito dos obstculos que lhe atrasaram o incio, a preocupao com a pobreza se tornou o principal trao caracterstico do Banco270. Os primeiros cinco anos do mandato de McNamara foram um perodo de gestao intelectual e operacional, no qual o Banco, atravs de estudos, consultas e experimentaes, buscou definir uma poltica de alvio direto da pobreza e, acima de tudo, realizar operaes de emprstimos que nela se encaixassem. A Guerra contra a Pobreza de McNamara foi anunciada em 1973 em Nairobi, com esforos dirigidos para o desenvolvimento rural amplo pelo apoio a pequenos agricultores, depois do que as atenes se voltaram para o desenho e a execuo de programas e polticas271.
A USAID (United States Association for International Development) foi, nesse perodo, moldada pelo senso de urgncia em relao pobreza rural e caracterizou-se pelo apoio a projetos de agricultura de pequena escala, auto-ajuda comunitria, sade rural, educao e construo de estradas. KAPUR, Devesh, LEWIS, John P. e WEBB, Richard. 1997. Op. Cit, p.220. 269 Trecho do discurso de Robert McNamara ao Conselho de Governadores, em setembro de 1972, foram citados em Ul Haq, Mahbub, 1978. Op. Cit. p.9-10. Grifos nossos. 270 KAPUR, Devesh, LEWIS, John P. e WEBB, Richard. 1997. Op. Cit, p.222. 271 McNamara props um programa de combate pobreza a ser definido para os 40% mais pobres segundo a distribuio de renda dos respectivos pases, que deveria incluir, ao lado de reformas educacionais, medidas para aumentar a produtividade dos pequenos agricultores. Em torno de 1972, os termos pobreza absoluta e
268

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Entre 1974 e 1981, o Banco parece encontrar o caminho para a construo de seu enfoque272. Aps definir a estratgia para atingir a pobreza rural em Nirobi, o Banco comeou a identificar formas de atingir os pobres urbanos, que no receberiam transferncias de bem-estar, mas investimentos produtivos, assomando, primeiro problema a resolver, a delimitao de quem era esse grupo. As atenes comearam a mudar a direo do foco dos investimentos do Banco para os pobres pelos de benefcios indiretos que aumentassem o emprego nas reas urbanas. De fato, voltava-se concepo do escoamento do crescimento, pois normalmente o emprego era pra ser criado pelo fortalecimento do setor industrial mas, embora a procura por investimentos que alcanariam os pobres diretamente tenha levado o Banco a explorar um amplo espectro de atividades, a maioria dos emprstimos para reduo da pobreza se concentraram, na prtica, na agricultura e em suprimentos de gua potvel273. O termo poverty lending virou sinnimo de projetos de desenvolvimento rural para pequenos agricultores, habitao e servios de infra-estrutura para os pobres urbanos, crditos para pequenas empresas, componentes de sade e alguns outros focalizados no aumento direto da produtividade e renda dos pauprrimos ou miserveis. A poltica de poverty lending, se poderia entender, estritamente na linguagem do Banco, como uma reflexo da importncia que esse tipo de emprstimo teve para a instituio em si, com o alvio direto da pobreza visvel se tornando uma autojustificativa e uma motivao institucional. Para alm do Banco, a visibilidade dos projetos de combate pobreza tinha uma relevncia simblica para a causa do desenvolvimento em geral274. O Relatrio retrospectivo Focus on Poverty de 1983 mostra que um quarto dos emprstimos do Banco entre 1968 e 1981 correspondia a atividades de alvio da pobreza (5% entre 1968-70 a 29,5% entre 1979-81). Os projetos para pequenos agricultores
40% mais pobres j se haviam tornado familiares nos jarges acadmicos e entre a staff do Banco, e passaram a fazer parte da linguagem da conferncia da Universidade de Columbia em 1970, quando Richard Jolly, da Universidade de Sussex, foi especialmente enftico sobre a necessidade de definir linhas de pobreza. Um novo ndice de progresso econmico deveria ser desenvolvido, cuja base avaliativa daria mais nfase aos ganhos de renda dos pobres que outras medidas de desenvolvimento antes utilizadas, de sorte que a proporo de ganho individual de renda dos pobres passava, ento, a ter o mesmo peso que outras avaliaes para eles voltadas. Idem, p.239. 272 A publicao, em 1974, do Relatrio Redistribuio com Crescimento, uma pesquisa sobre polticas pblicas para melhorar a distribuio e o nvel de emprego, que deuuma racionalidade intelectual do Banco no ataque pobreza, reforou o anncio de Nirobi. Ibidem, p.233. 273 Ibidem, p.264. 274 Ibidem, p.309.

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somavam 55% desse total, suprimentos de gua 25%, outros, voltados para a pobreza urbana, 10%, e aquilo que mais tarde seria chamado de investimentos em recursos humanos escolaridade primria, sade, nutrio, e populao, 7%. A impreciso dos critrios de definio dos pobres quem era e quem ganharia os benefcios foi um dos primeiros sinais de dificuldade do Banco na avaliao de resultados dos projetos de alvio da pobreza. O termo social justificava projetos de diferentes naturezas, como infra-estrutura e construo de estradas275. O Banco atestava como transferncias para a pobreza muito mais uma forma de ultrapassar a burocracia e transferir capital para uma pequena frao dos pobres do mundo, ou seja, seu papel foi muito mais simblico que material, se considerado o volume absoluto de recursos envolvidos. Os projetos de alvio da pobreza tinham um carter de caso e eram importantes porque, alm de seu sucesso visvel, eram apresentados como inovadores. Em resumo, os emprstimos para o combate pobreza serviram para o fortalecimento da imagem institucional do Banco num momento em que o Congresso Americano e os Parlamentos europeus colocavam cada vez mais peso nos propsitos sociais, especialmente os relacionados ao pauperismo. Tais emprstimos se tornaram um mecanismo de defesa numa conjuntura poltica particularmente difcil para o Banco, durante a administrao do presidente Carter, quando os EUA pressionaram para que os direitos humanos se constitussem um critrio para a liberao dos crditos276. A prioridade do atendimento s necessidades bsicas colaborou para uma redefinio da estratgia do combate pobreza nos anos seguintes. Em essncia, propunhase mais nfase em demandas fundamentais, como direitos humanos e valores culturais como um critrio para decidir a alocao de recursos certamente nutrio e sade bsica e roupas e abrigo ou at no materialidades do tipo autodeterminao, auto-ajuda, liberdade poltica e segurana, participao nas decises da vida coletiva, senso de propsito de vida social e cultural. que se o crescimento com redistribuio consistisse no em dar o peixe, mas dar a vara e ensinar a pescar, as necessidades bsicas seriam uma aproximao

275 276

Ibidem, pp. 310-11. Ibidem, p.312.

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que habilitariam os pobres a ganhar ou obter os recursos necessrios para a garantia da sobrevivncia277. O aumento dos esquemas de alvio da pobreza em escala mundial est estreitamente ligado s turbulncias polticas no sistema internacional, provocadas, nos anos de 1970, por diversos acontecimentos. As crticas ao padro de desenvolvimento em vigor deixavam mostra uma ordem internacional injusta, na qual o Terceiro Mundo no encontrava seu lugar. Essas idias pipocavam no momento em que os membros da OPEP, em novembro de 1973 e numa ao coletiva, aumentaram o preo do petrleo para cerca de quatro vezes o valor anterior, levando pases do Terceiro Mundo a lanar, em abril de 1974, um grito de guerra por uma nova ordem econmica internacional. As relaes Norte-Sul se acirraram ao tempo em que a ordem econmica mundial dava sinais de desgaste. Entre a sexta e a stima Sesso Especial da Assemblia das Naes Unidas, realizadas respectivamente em abril de 1974 e setembro de 1975, os pases ricos comearam a compreender que o mecanismo internacional de mercado no funcionava com a mesma perfeio para todos ricos e pobres, grandes e pequenos, fracos e fortes, sem mencionar que a unidade poltica do Terceiro Mundo e sua eloqncia na ONU tornaram as naes do Norte mais dispostas a acordos com as do Sul. Os Estados Unidos acabaram aquiescendo, embora de incio tenham resistido. A mudana de posio dos norte-americanos foi uma transformao lenta, mas segura, que culminou com o discurso do secretrio de Estado, Henry Kissinger, proferido em setembro de 1975, durante a Sesso Especial das Naes Unidas, quando apresentou vrias propostas especficas destinadas a corrigir desequilbrios econmicos mundiais, proclamando a disposio dos pases avanados de encetarem uma nova srie de negociaes com o Terceiro Mundo, com vista reestruturao gradativa das instituies mundiais. O fator mais importante desse discurso foi que os Estados Unidos chegaram enfim concluso de que no poderiam mais evitar um dilogo regular com os pases em desenvolvimento a respeito de uma nova ordem internacional.
277

A OIT teve papel fundamental na propagao do conceito de necessidades bsicas. Para pressionar o Banco em direo s preocupaes distributivas, realizou uma conferncia, em junho de 1976, intitulada Emprego, Crescimento e Necessidades Bsicas, cuja proposta central era de que a guerra contra a pobreza deveria conter uma estratgia fundamentada nas necessidades bsicas, entendidas como sade, ambiente humano satisfatrio, participao popular nas decises que afetem as vidas e os modos de vida das pessoas e suas respectivas liberdades individuais. Ibidem, p 265.

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Tornava-se assim muito importante definir com clareza o objetivo das negociaes e os canais especficos pelos quais seriam conduzidas. Essa era, e ainda , uma luta eminentemente poltica, j que a insero de um pas na ordem internacional nunca uma obra acabada. Por isso, os pases devem rever, periodicamente, a natureza das conexes que com ela mantm. A viso que prevalecia entre os analistas do desenvolvimento do Banco Mundial era de que os pases mais pobres defrontavam-se no seio de uma comunidade internacional assimtrica, com as mesmas desvantagens que os indivduos mais pobres de uma nao. Em conseqncia, o crescimento econmico mundial no escoa automaticamente, atravs da comunidade internacional, para atingi-los, porque seu estado de pobreza dificulta a obteno de crdito, uma vez que so considerados pouco confiveis. O centro das atenes passou a ser cada vez mais o aumento a da produtividade dos pases pobres. A deteriorao das relaes de intercmbio e a instabilidade econmica nos anos de 1970 indicam o agravamento poltico que o problema da desigualdade nas relaes internacionais ocasionava, colocando em questo os princpios do sistema erigido no psguerra e exigindo reforma institucional. Com o regime de Bretton Woods ameaado, as instituies que mais fortemente o representam O Banco Mundial e o FMI tambm perdem certo grau de credibilidade, levando a um conseqente enfraquecimento da posio do pas lder os Estados Unidos. A virada da posio americana, que aconteceu no fim dos anos de 1970, no est ligada apenas s relaes entre os pases ricos, mas tambm s que estes tm com os pobres, para utilizar a linguagem classificatria da poca. Por isso, os Estados Unidos, lder na criao do acordo de Bretton Woods, o primeiro a quebr-lo. As ameaas segurana que deslancharam a AID e empurraram a expanso anterior dos emprstimos sociais tornaram-se menos complacentes. medida que a Guerra Fria se agravava, a instabilidade econmica aumentava a ameaa de crises financeiras aos pases devedores. No caminho das negociaes internacionais, os objetivos sociais foram, paulatinamente, colocados de lado, e o Banco Mundial conduziu suas atenes para crditos que equilibrassem as balanas de pagamentos e que favorecessem dilogos polticos sobre polticas de ajustes macroeconmicos278.
278

Ibidem, p.321.

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Entre 1978 e 1979, vrias circunstncias mundiais volteis e polticas domsticas desorientadas possibilitaram ao Banco aumentar a sua influncia na elaborao de diretrizes polticas e econmicas, e as polticas distributivas foram reduzidas. Onde a estabilidade econmica e poltica estava ameaada, o Banco manteve seu suporte financeiro e concentrou seus dilogos nas polticas de estabilizao e equilbrio das balanas de pagamentos, como aconteceu na ndia, Bangladesh, Qunia, Tanznia, Brasil e em muitas naes pequenas da frica Sub-Saariana. O Banco tambm foi pressionado para aumentar a presena de outras instituies que concedessem emprstimos: colaboradores bilaterais, muitas vezes trabalhando com Grupos de Consultores, tenderam a realizar emprstimos para alvio (no da pobreza, mas das balanas de pagamentos ou estabilizao), e bancos comerciais, com grandes volumes de petrodlares para alocar, se tornaram uma alternativa e uma incondicional fonte de crdito279. As atitudes mudaram, e houve um reconhecimento crescente, em face dos desequilbrios da economia mundial, das fraquezas de se atingir a pobreza diretamente. A despeito do volume sem precedentes de pesquisas sobre pobreza no perodo, que redirecionaram o pensamento sobre desenvolvimento no Banco e fora dele, a redistribuio agressiva foi evitada, em parte como um ato de acomodao poltica, em parte pelo medo de que os custos produtivos poderiam exceder os benefcios distributivos. Medidas tais como reforma agrria, nacionalizao de grandes empresas, criao ou aumento de impostos sobre renda e riqueza e luta contra a corrupo foram pontos pouco discutidos dentro do Banco280. Outros aspectos hoje considerados fundamentais no combate pobreza tambm estavam ausentes da agenda do Banco nos anos de 1970. A importncia do fortalecimento e da participao dos pobres na formulao e execuo dos projetos e polticas, que havia sido um ponto comum durante os anos de 1950 e 1960 e que foram aplicados atravs dos projetos de desenvolvimento de comunidade e outras formas de auto-ajuda, especialmente para os pobres rurais, tiveram pequeno papel nos anos de 1970, tanto pela instaurao de vrios governos autoritrios quanto pela virada doutrinria do Banco.

279 280

Ibidem, p.324. Ibidem, p.326.

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Causas mais complexas e profundas, que envolviam diversas formas de manifestao da pobreza como desigualdades de gnero e discriminaes tnico-raciais tambm estavam excludas da agenda do Banco. Finalmente, embora McNamara demonstrasse uma preocupao antecipada com o meio-ambiente, esse aspecto do desenvolvimento como uma raiz para a pobreza e a perda do bem-estar em particular foi naquele momento colocado de lado pelas prescries polticas da instituio, tanto que o montante de emprstimos aos pases em desenvolvimento significou menos de 2% do total de investimento e os voltados ao combate pobreza, em particular, significaram um tero desses 2%281. O que quer que tenha sido atingido pelos emprstimos para a pobreza, sua maior contribuio foi a de quebrar barreiras mentais, aumentar a motivao, influenciar indiretamente a formulao de polticas pblicas e propiciar uma abertura mais ampla dos pases clientes para desenvolver suas economias de uma forma diretamente mais favorvel aos pobres. Entre 1965 e 1980, houve um incremento importante nos gastos federais com pesquisa sobre pobreza nos EUA (de 2,5 milhes de dlares para 160 milhes), o que alterou as prioridades nas cincias sociais, de modo que entre 1962 e 1964 cinco grandes jornais econmicos publicaram apenas trs artigos relacionados pobreza, nmero que entre 1971 e 1973 cresceu para 59, alm do que cinco jornais lderes de sociologia aumentaram, no mesmo perodo, o nmero de publicaes sobre pobreza de 15 para 51282. A maior parte dessas pesquisas foi dirigida a questes, levadas frente por economistas, sobre como programas de combate pobreza afetavam incentivos ao trabalho, e a anlise de polticas pblicas surgia, entre os economistas, como uma nova disciplina, e produzia descobertas ambguas sobre esses experimentos antipobreza. Essa demanda do governo dos Estados Unidos por conhecimento social correspondeu a uma exploso no campo das anlises de polticas sociais, lideradas pela criao formal de associaes profissionais, jornais especializados e, especialmente, a rpida expanso de programas de treinamento em universidades, pelo que os campos de pesquisa, assim como o currculo acadmico, cada vez mais se preocupavam em solucionar problemas, conduzir processos

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Ibidem, p.328. JORDAN, Bill. A Theory of Poverty and Social Exclusion. Blackwell Publishers Ltd, Oxford, 1996.

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decisrios, listar inovaes metodolgicas pioneiras para pesquisa nacionais e enfatizar o planejamento racional e o financiamento. Nos anos de 1970, o esforo para remodelar as burocracias governamentais para melhorar a eficincia administrativa ajudou a intensificar a competio entre os burocratas no sentido de desenvolver as prprias fontes de anlise. No final da dcada, o campo de polticas sociais, com estreita aproximao ao combate pobreza, estava suficientemente estabelecido e gerava uma importante literatura. Os analistas estavam bem posicionados para continuar a transformao do conhecimento sobre o tema iniciado na Guerra contra a Pobreza, em direo a um subcampo altamente pragmtico, tcnico e de aplicao microeconmica. Essas preferncias por certos tipos de solues para a pobreza enfatizando a renda sobre os servios, focalizando nos indivduos mais que nas comunidades e favorecendo intervenes extramercado para o mercado no foram aleatrias, e igualmente importante foi estender a lgica do mercado para a produo do conhecimento, na procura de uma verdade objetiva, apartidria e desinteressada283. O nmero de analistas treinados em todos os setores do governo cresceu tremendamente na dcada de 1970. Embora com pouco controle sobre as decises polticas, esses pesquisadores estavam numa posio de definir os problemas e as escolhas de polticas pblicas e como deveriam ser acessadas, tambm com poder sobre recursos substanciais para pesquisa, os quais, em cooperao com instituies privadas, ajudaram a financiar o aumento da rede de think-thanks universidades e corporaes que se dedicavam a analisar o social284. Outra razo para a mudana na pesquisa e anlise sobre pobreza que tanto o governo americano quanto o Banco Mundial se equiparam com um grande nmero de analistas que influenciaram a agenda de qualquer administrao no poder. Em meados dos anos de 1970, a maioria do conhecimento sobre pobreza reconhecido como cientfico era produzido pelo staff das agncias governamentais e por organizaes de pesquisa nogovernamentais em contrato com o governo.

OCONNOR, Alice. 2001. Op. Cit, p.214. Trs dessas instituies eram especialmente importantes: Institute for Research on Poverty (Instituto para Pesquisa sobre Pobreza), na Universidade de Wisconsin; Urban Institute (Instituto Urbano), em Washington; e Manpower Demonstration Research Corporation, em Nova Iorque. OCONNOR, Alice. 2001. Op. Cit.
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Para alm das conseqncias no desenvolvimento do conhecimento sobre pobreza, foi sua retrao na questo de dar fim a ela e sua subseqente subordinao aos imperativos das reformas dos esquemas de bem-estar que sobressaiu na ocasio, refletindo no apenas a mudana na poltica nacional norte-americana, mas tambm o impacto fundamental do declnio econmico internacional e o gradual solapamento do consenso keynesiano, sem mencionar os respectivos princpios que injetaram confiana e esperana de um ponto final pobreza no ps-guerra. Agora, perplexos pela conjuno de desemprego, estagnao dos salrios e inflao nos preos, os economistas liberais no mais confiavam que atingiriam a combinao de rpido crescimento, alto grau de emprego e aumento de salrios, que fora uma vez sua maior arma contra a pobreza. Na prtica, a interveno por polticas distributivas se provou difcil. As agendas nacionais estavam cheias de questes sobre desenvolvimento e com necessidades circunstanciais imediatas, com outras variveis afetando as respostas do Banco, como as preocupaes dos membros e parceiros financeiros e as problemticas institucionais. Alm disso, os projetos voltados ao alvio direto da pobreza se revelaram frustrantes, com opes de atuao reduzidas: desenvolvimento rural, habitao e suprimentos de gua. A erradicao ou alvio da pobreza nos pases em desenvolvimento no chegou, pois, a manifestar nenhum resultado palpvel mediante esse pequeno conjunto de ferramentas. Mas essas experincias serviram de lio e influenciaram as aproximaes do Banco na dcada de 1990, quando o alvio da pobreza retornou para o centro da agenda do desenvolvimento. Os impactos das mudanas no ltimo quartel do sculo XX so objetos de argumentao no prximo captulo.

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CAPTULO IV MUDANAS ESTRUTURAIS, TRANSFORMAES RECENTES NA POLTICA SOCIAL NO CAPITALISMO AVANADO E COMBATE POBREZA

4.1 Dilemas da globalizao As rpidas e profundas transformaes societrias em curso no mundo contemporneo, essencialmente desde meados da dcada de 1970, em geral reunidas sob o termo globalizao, vm impondo rupturas em praticamente todos os nveis da realidade. Ao mesmo tempo, asseguram-se determinadas continuidades, apresentando (no apenas) para as cincias sociais o desafio de repensar categorias e conceitos explicativos na busca de novos paradigmas. A grande novidade a ser registrada o fato de que uma nova estrutura de mundo encontra-se hoje em plena consolidao. No lugar da bipolaridade que organizara e regulara as relaes internacionais no ps-Segunda Guerra, esboa-se uma interdependncia multipolar, cuja face mais evidente, e seguramente mais complicada, aparece sob o vu da globalizao285, um movimento que parece ter exigido a adaptao e o deslocamento de diversos atores e realidades pela instaurao de uma dinmica financeira e comercial extranacional, que escapa ao controle exclusivo dos Estados, impondo novos limites e possibilidades de ao no que se refere implementao autnoma de suas polticas e manuteno das bases de sua sustentao estratgica286. Em sua dimenso econmico-financeira, a liberalizao dos mercados cambiais e financeiros e a elevao do patamar dos juros internacionais, no final da dcada de 1970, induziram por toda parte a adoo de polticas deflacionistas e inibidoras do crescimento,
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NOGUEIRA, Marco Aurlio. Em defesa da Poltica. So Paulo: SENAC-SP, 2001, Srie Livre Pensar. OLIVEIRA, Odete Maria de. Paradigma da Dependncia. In: BEDIN, Gilmar Antonio et al. Paradigmas das relaes internacionais. 2 ed. Iju: Uniju, 2004, p.177.

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desorganizando parte da diviso regional do trabalho e provocando o desenraizamento da grande e pequena indstria de muitos pases287. As conseqncias dessa reviravolta so por demais conhecidas: no incio da dcada de 1980, a recesso norte-americana e mundial, a quebra do mercado de eurodlares e a crise da dvida externa, que atingiu no s a periferia capitalista, mas tambm a socialista, o fim da Unio Sovitica e do bloco socialista e, na ltima dcada, as dificuldades cada vez maiores enfrentadas pelos Estados capitalistas centrais para retomar uma trajetria estvel de crescimento econmico. A combinao de condies peculiares do processo de acumulao com ampliao do acmulo sob forma estritamente financeira, polticas econmicas recessivas e reestruturao produtiva defensiva tem causado srios impactos tanto nos padres de produo e concorrncia capitalista quanto no mundo do trabalho. Esses novos movimentos do capital deram origem a outras formas de relaes e atores internacionais, que geraram diferentes tipos de vinculaes extra-estatais: contatos, coligaes e interaes por canais no controlados nem regulados pelos rgos de poltica exterior. Trata-se, na verdade, de movimentos transnacionais com uma dupla funo: constituem fatores de presso dentro de cada Estado e conservam, por sua vez, uma dimenso internacional. As reas de influncia se podem dar nos campos poltico, econmico, cultural e religioso, onde convivem uma multiplicidade de grupos pacifistas e de defesa de direitos288. essencial salientar que a narrativa neoliberal, hegemnica no ltimo quartel do sculo, prega a construo de uma nova ordem global e um mundo sem fronteiras, no qual a livre competio promoveria o bem comum, a igualdade de oportunidades e a distribuio eqitativa de renda e riqueza. Na prtica, no entanto, a realidade outra, uma vez que no mundo da globalizao financeira e dos mercados desregulados, a liberdade s existe de fato para os capitais e mercadorias, porquanto os trabalhadores continuam prisioneiros das fronteiras nacionais e o novo paradigma tecnolgico, marcado pela velocidade da inovao, revela uma face profundamente excludente, gerando processos de
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TAVARES, Maria da Conceio e MELIN, Luiz Eduardo. Mitos globais e fatos regionais a nova desordem internacional, in FIORI, J. L., LOURENO, M. S. e NORONHA, J. C., Globalizao O Fato e o Mito. RJ: EDUERJ, 1998, p.43. 288 ALVES, Patrcia Vignolo. Interdependncia Complexa e os Direitos Humanos. In: OLIVEIRA, Odete Maria de e DAL RI JNIOR, Arno (orgs.) Relaes Internacionais: interdependncia e sociedade global. Iju: Uniju, 2003.

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centralizao dos capitais e de concentrao, sem paralelo na histria, da produo, renda e riqueza. A tese central, difundida desde ento, a de que no importam as distines regionais, pois as economias no obedecem mais s questes prprias do seu Estado de origem, nem a de que o Estado nacional burgus estava a caminho da derrocada. Todos esses argumentos corroboram para delinear um quadro no qual o Estado-Nao como aparato de interveno e expresso jurdica dos povos organizados na era Moderna parece fraquejar. Milton Santos aborda de forma muito peculiar essa tendncia, afirmando que o discurso que ouvimos todos os dias, para nos fazer crer que deve haver menos Estado, vale-se dessa mencionada porosidade, mas sua base essencial o fato de que os condutores da globalizao necessitam de um Estado flexvel a seus interesses289. , alis, nesse mesmo contexto que se reduzem as aes estatais no que se refere proteo social e garantia de bem-estar e diminuem-se as iniciativas pblicas de planejamento e regulao da economia e do crescimento, ou seja, as polticas de desenvolvimento, tendo-se, como conseqncia, o aumento da pobreza, do desemprego e da desigualdade, j exacerbadas pelos movimentos da economia globalizada. Mais uma vez Milton Santos caracteriza com preciso esses acontecimentos ao dizer que no que o Estado se ausente ou se torne menor [pois] ele apenas se omite quanto ao interesse das populaes e se torna mais forte, mais gil, ao servio da economia dominante290. por isso observvel um reforo da ortodoxia do mercado fundamentado por uma nova onda de racionalizao, com um impacto de grande expresso, porque o mesmo processo que carrega consigo a racionalizao promove o predomnio do princpio da quantidade, em detrimento da qualidade, e realiza a crescente inverso nas relaes entre indivduos e os produtos de suas atividades, produzindo a subordinao do criador criatura, [pelo que] a crescente disciplina e o progressivo ritmo das organizaes, empresas e mercados espalham-se por todos os cantos e recantos da vida social, impregnando modos de ser, agir, pensar e imaginar291.

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SANTOS, Milton. Por uma outra globalizao. Do pensamento nico conscincia universal. 11 ed. Rio de Janeiro: Record, 2004, p.66. 290 SANTOS, Milton. Op. Cit., p.66. 291 IANNI, Otvio. Teorias da Globalizao. 8 ed. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2000, p.231.

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Segundo Roberto Mangabeira Unger292, essa tendncia racionalizadora traz os fundamentos da anlise econmica para as instituies pblicas, recorrendo a trs prticas metodolgicas bsicas: a cincia econmica pura e agnstica, incapaz de explicar e guiar a no ser quando abastecida com dados empricos; a anlise ideolgica com base no mercado, visto como um conjunto de instituies, e na lgica da eficincia; e a na tentativa de separar-se da opo ideolgica pelo trabalho com pressupostos institucionais nos quais as instituies so consideradas como dadas. Isso se difunde numa sociedade onde se tem colocado um novo tipo de individualismo, que nem sempre passa pela valorizao da liberdade individual ou como reao contra poderes externos ou estranhos a ele, mas como uma declarao de ruptura com o convvio comunitrio. Trata-se de um individualismo egocntrico, de quem olha apenas para o prprio umbigo, e , assim, no libertrio, sendo segundo Nogueira, classificado por Gramsci como anti-histrico, porque trata da apropriao particular que ajuda a reforar a deslegitimao do Estado, sobretudo pela hostilidade a qualquer interferncia pblica nos processos competitivos de distribuio de riquezas, renda e consumo293. Diversas medies nacionais e indicadores mundialmente reconhecidos294 assinalam a extenso e a profundidade da pobreza no mundo, que atinge no s a periferia, mas tambm os pases centrais. Independentemente da metodologia utilizada para mensurar o fenmeno, praticamente unnime a idia de que a pobreza extensa, diversificada e tem, atualmente, uma forte expresso nas classes mdias, haja vista que a deteriorao de suas bases econmicas gerou um estrato social em crescimento, denominado de novos pobres295.

Argumentos apresentados na conferncia inaugural do I Curso de Teoria Social, realizado pelo IUPERJ, em 21 de julho de 2003, sob o ttulo O futuro da Teoria Social e Poltica e a tarefa do pensamento brasileiro. 293 NOGUEIRA, Marco Aurlio, 2001. Op. Cit. 294 Com especial destaque para o ndice de Desenvolvimento Humano IDH, construdo pelo Programa das Naes Unidas de Desenvolvimento, com base em trs elementos essenciais vida humana: longevidade, conhecimento e nveis de vida decente. Os indicadores correspondentes so esperana de vida ao nascer, taxa de analfabetismo e renda per capita.Ver Relatrio de Desenvolvimento Humano, 1990. 295 KLIKSBERG, Bernardo. Falcias e Mitos do Desenvolvimento Social. So Paulo: Cortez; Braslia, DF: UNESCO, 2001.

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Sob essas condies, a questo social ressurgiu, metamorfoseada296. Em lugar de situar-se apenas nos pases subdesenvolvidos e em desenvolvimento, do sul, tornou a revelar-se um desafio tambm para os pases desenvolvidos, do norte. nesse cenrio que se intensificam, generalizam, mesclam e agravam diversos aspectos da questo, como pauperizao, aumento do mercado informal, precarizao das condies de trabalho e vida, carncia de habitao, educao e sade, (alimentao, gua potvel, etc), formao de guetos (underclasses), intensificao das xenofobias, etnicismos, fundamentalismos e discriminaes mltiplas, que compem um quadro de sofrimento humano em grandes propores. So manifestaes da questo social como um dilema mundial e no apenas nacional297. Isso sinaliza que no h focos de pobreza a erradicar, mas um problema muito mais amplo e generalizado, que requer estratgias mais abrangentes e de dimenses internacionais. Discutir as questes sociais pela via do desenvolvimento pode ser uma sada frutfera, principalmente se se quiser avanar na construo de respostas prticas a esses problemas. Chossudovsky enftico ao levantar a tese da globalizao da pobreza como resultado dos programas de ajuste estrutural nos pases em desenvolvimento, que tm conduzido centenas de milhes de pessoas ao empobrecimento, contrariando a lgica do acordo de Bretton Woods, cuja inteno era a reconstruo econmica e a estabilidade das principais taxas de cmbio298. Nesse sentido, os maiores desafios do desenvolvimento humano e social, na perspectiva de uma globalizao econmica, social e cultural que gera uma interdependncia cada vez mais intensa, deveriam ser assumidos pelos diversos atores internacionais, especialmente os Estados, a fim de construir uma agenda regional e mundial de proteo social que v alm da projeo de direitos, concretizando uma tessitura institucional dinmica e flexvel capaz de garanti-los. Resta saber se o atual sistema econmico global pode ser submetido a um processo de reforma significativo no sentido de alterar nas regras do comrcio e das finanas

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CASTEL, Robert. 1998. Op. Cit. IANNI, Octavio. 2004. Op. Cit, p.82. 298 CHOSSUDOVSKY, Michel.. A globalizao da Pobreza. Impactos das reformas do FMI e do Banco Mundial. So Paulo: Moderna, 1999, p.26.

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mundiais, implicando na remodelagem regras do jogo financeiro internacional e das instituies multilaterais, se essas mudanas so, de algum modo, viveis com a organizao poltica e social existente299. As conferncias realizadas pela ONU na dcada de 1990300 so uma expresso de esforo nesse sentido, ainda que insuficiente, pois procuraram abordar mltiplos temas sociais e suas interconexes, na perspectiva do desenvolvimento, reforando a idia de que certos assuntos vitais so, inquestionavelmente, globais, e exigem tratamento coletivo e colaborao universal que envolva, na formulao de propostas, no s os governos, mas tambm agentes sociais diversificados301. Outra iniciativa de forte expresso na mdia internacional so os Fruns Sociais Mundiais, vistos por muitos acadmicos e polticos como um acontecimento histrico que expressa a construo de um espao pblico global de debate da proteo aos direitos humanos. como se a auto-proteo da sociedade, que surge em face das polticas liberais e que Polanyi teorizou numa escala nacional, estivessem tomando forma num estgio global. Fica, ento, visvel que a agenda diplomtica ampliou-se, passando a refletir outras questes antes inexistentes, integrando uma esfera chamada poltica pblica internacional302. Ademais, os temas sociais passaram a ser importantes fatores que compem os termos de vantagem comparativa no mercado mundial, sendo discutidos tambm pelas organizaes econmicas multilaterais (OMC, Banco Mundial, FMI) e empresas transnacionais303. Um trao marcante das reformas dos sistemas de proteo social, contido nas recomendaes dos organismos multilaterais, so os programas de combate pobreza. Que

CHOSSUDOVSKY, Michel, 1999. Op. Cit., p.22. Algumas tiveram grande expresso nas questes sociais: Cpula Mundial sobre a Criana, em 1990, Unced ou Rio-92, Conferncia de Viena sobre Direitos Humanos, em 1993, Conferncia do Cairo sobre Populao e Desenvolvimento, em 1994, Cpula mundial sobre o Desenvolvimento Social em Copenhague e Conferncia de Beijing, ambas em 1995, Conferncia de Istambul sobre Assentamentos Humanos e Cpula Mundial sobre Alimentao de Roma, esta convocada pela FAO, ambas em 1996. 301 LINDGREN ALVES, Jos Augusto. Relaes Internacionais e Temas Sociais. A dcada das conferncias. Braslia: IBRI/Unb, 2001. 302 ALVES, Patrcia Vignolo. Op. Cit., p.349. 303 TUSSIE, Diana. The Uruguai round and the Trading System in the Balance: Dilemmas for Developing Countries. In: TUSSIE, Diana & AGOSTIN, Manoel (eds.) Trade and Growth. New Dilemmas in Trade Policy. London, St. Martin Oress, 1993.
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sentido do s polticas sociais? Historicamente, a poltica social como poltica pblica uma inveno moderna, com uma dupla funo: proteger a sociedade dos riscos de sua organizao econmica e organizar as relaes sociais com um sentido de justia distributiva. A sociedade securitria/mutualista, que deu origem ao Estado de Bem-Estar Social, cria-se com base em compromissos coletivos ou acordos sociais, definindo-se prioridades, riscos e ameaas ordem e estabelecendo-se mecanismos de reduo real das desigualdades. O objetivo mximo no era combater a pobreza, mas construir uma sociedade mais justa do ponto de vista da distribuio das riquezas pela incorporao de uma dimenso preventiva, na qual o pauperismo no seria uma ameaa. Nesse sentido, as iniciativas de proteo social e promoo de bem-estar se implementaram via Estado, pois as causas e as sadas eram vistas como estruturais. A incorporao das funes de proteo e bem-estar pelo Estado foi o trao distintivo da conjuntura do ps-Segunda Guerra, em que o combate pobreza integrava uma estratgia de desenvolvimento social mais ampla. Os modelos de desenvolvimento construdos nesse contexto, tanto nos pases centrais, quanto nos perifricos, sinalizavam uma possibilidade real de incorporao das massas nos circuitos formais de produo, consumo e trocas sociais, o que trouxe mudanas na dinmica de foras decisrias em torno da propriedade, por conta de um alto grau de publicizao de bens e servios. Hoje, as ameaas e os riscos considerados so outros, bem como suas formas de tratamento, mas o que chama ateno que, nos discursos governamentais, no se fala em preveno e erradicao, pelo menos do ponto de vista dos perigos sociais (desemprego, desigualdade de renda, etc), e a pobreza e a fome passam a ser prioridade. que simultaneamente ao incio do processo de integrao dos mercados num patamar global, tratou-se de destacar a necessidade de combater pobreza. A integrao dos mercados, banalizada e simplificada na idia de globalizao, no pode conviver com a pobreza, que expe a chaga da desigualdade, embutida nessa nova onda de mundializao. Sem a pobreza latente, a desigualdade se torna um dado relativo, escondido pelo discurso do direito diferena, e a acumulao global de riquezas, centralizada e excludente, pode perpetuar-se.

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A pobreza tornou-se um fator de risco mundial para o desenvolvimento e a consolidao da integrao dos mercados. O Banco Mundial, por exemplo, criou o conceito de safety net ou rede de regulao esttica, a fim de assegurar o nvel de pobreza e evitar o seu aumento porque no se cogita a idia de sua erradicao, mas apenas a manuteno de um patamar aceitvel304. Isso serviu como base para o PNUD definir a pobreza como falta de dotao e condicionar a elaborao das reformas nos sistemas protecionistas em todo o mundo por meio de uma nova gerao de polticas sociais que no tm como resultado um bem pblico, mas um bem individual, nem a funo de produzir proteo social, mas autoproteo individual. Sob esse prisma, justia social tambm adquire outro significado: o de oportunizar a todos se capacitar, se auto-cuidar e se inserir no mercado. O combate pobreza no encaminha solues para a construo de um mundo mais justo, mas funciona para legitimar a globalizao desequilibrada. Assim, a questo social, reduzida questo da pobreza, pode ser resolvida no plano da filantropia ou no ticosocial, no qual o Estado no precisa ser, necessariamente, o agente executor exclusivo ou majoritrio dos servios coletivos de proteo, porm apenas um promotor ou incentivador da sociedade civil. A perspectiva de desenvolvimento social adotada, o desenvolvimento humano, a despeito da retrica do combate fome, pobreza e excluso social, permite vlvulas de escape que acabam por se constituir em verdadeiras barreiras de resistncia mudana, desviando-se e esquivando-se das discusses que levam s verdadeiras causas da desigualdade. Essas formas de resistncia so mltiplas e variadas e envolvem aspectos econmicos, polticos e terico-ideolgicos, tendo como objetivo evitar discusses que conduzam, entre outras coisas, a alteraes no regime de comrcio internacional, da que no se permite a adoo de regulao, a modificao dos mecanismos financeiros, o controle sobre o acesso a tecnologias, etc. Ou seja, no se pode mexer na estrutura de propriedade preponderante entre indivduos, grupos sociais, pases e regies. As ltimas dcadas revelam mltiplas contradies do capitalismo que se superpem ao conflito capital-trabalho, classicamente profetizado por Marx. As novas bandeiras que surgem (gnero, etnia, ecologia, defesa dos mais diversos direitos) so to
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BID (2000): Site na Internet; com informao disponvel em 20/12/2004.

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belicosas quanto a disputa entre capital e trabalho e no substituem esse embate de classe, mas se acoplam a ele. Na verdade, a dinmica de acumulao se apresenta, hoje, de outra forma, com a expresso mxima de sua natureza contraditria na questo do emprego. que a maioria da populao economicamente ativa est ou ser jogada para fora do mercado de trabalho formal. Isso leva a supor que o conflito de classes se minimizou, cedendo lugar a outros confrontos que recolocam o problema da desigualdade, porm de forma redimensionada. Vive-se hoje, assim, um problema de insero. Como participar dos circuitos de produo, consumo e acesso a bens que tragam, entre outras coisas, condies consideradas necessrias vida nesse padro civilizatrio? Os argumentos cientficos e ideolgicos que advogam a individualizao dos processos decisrios aparecem como referncias centrais na conduo da agenda das polticas pblicas, contribuindo tanto para buscar novas sadas para o suposto engessamento fiscal dos Estados, quanto para funcionar como um dique a discusso mais profunda do padro estrutural de incorporao atual ou de sua incapacidade para tal. Atualmente, e ao contrrio do padro de desenvolvimento anterior, a idia de combater a pobreza e a desigualdade sem alterar as estruturas hegemnica entre os policy makers, o que traz como resultado polticas sociais agnsticas e sem contedo reformista, deixando de compor um sistema de proteo social universal para se transformarem num conjunto de programas de atendimento aos pobres que acaba por minar o sentido de mudana da estrutura e de organizao social nelas contido. H, ento, uma lacuna na conceituao e traduo de polticas que venham a discutir qual a natureza do desenvolvimento social, no se questionando o padro de desenvolvimento no sentido de argir sobre qual projeto civilizatrio est em andamento. Existe, com efeito, uma escassez de discusso crtica acerca de polticas de desenvolvimento como estratgia de incluso via emprego, seja porque a globalizao financeira e a integrao mundial dos mercados so consideradas inexorveis ou uma evoluo natural do capitalismo e no fenmenos polticos, seja porque se parte do pressuposto de que, numa sociedade de mercados globais, os excludos devem incluir-se por prpria conta.

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O mundo hodierno manifesta uma concentrao de poder exacerbada, tanto financeira e produtiva, quanto militar e tecnolgica, fato normalmente reconhecido quando se observa a preponderncia dos EUA nesses campos em comparao com qualquer outro Estado em particular. Tavares, em 1985, percebeu um movimento de reconquista pelos Estados Unidos de seu status de potncia dominante que denominou-o de retomada da hegemonia305, o que s ser visto com clareza no incio dos anos de 1990: a estratgia dos Estados Unidos inverso das polticas monetria e cambial em 1979, desdobrada numa corrida armamentista de alto teor tecnolgico - teve conseqncias estruturais que criaram um quadro internacional essencialmente distinto do que se estabelecera no ps-Segunda Guerra. Alosio Teixeira, ao reeditar, em 2000, o livro O Ajuste Impossvel, assinala essas questes no post scriptum, argumentando que os Estados Unidos retomaram a dominao, embora o termo que a caracteriza no seja mais o de hegemonia (no sentido gramsciano). Essa nova forma de dominao deve ser, segundo o autor, objeto de estudo em suas manifestaes concretas, principalmente porque o fim da bipolaridade apresenta uma situao de absoluta inediticidade: uma brutal assimetria de poder. A aparente convergncia (qualquer que seja seu significado preciso), observada, em termos de produtividade, desenvolvimento tecnolgico, polticas e padro de vida, entre os pases centrais, apenas disfara a diferena absurda de um poderio financeiro e militar que torna os Estados Unidos o lder diante dos outros Estados. Em todos os outros perodos de existncia (ou no) de um poder hegemnico, este no eliminava a existncia de um equilbrio relativo de foras que permitia s potncias emergentes desafiar a dominante. claramente observvel que est em curso um processo de transformao poltica, econmica e cultural simultneo no mundo, que perpassa todos os mbitos da vida social e atinge o mago das relaes, processos e estruturas que a compem. A globalizao est em curso desde o incio dos tempos modernos, sendo visvel ao longo da histria, pelas grandes ondas de transnacionalizao306.
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TAVARES, Maria da Conceio. A retomada da Hegemonia Americana. In: TAVARES, M. C, FIORI, J. L. Poder e dinheiro: uma economia poltica da globalizao. Petrpolis: Vozes, 1997. Coleo Zero Esquerda. 306 A vocao do capitalismo para mundializar-se j havia sido alertada por Marx e Engels no Manifesto de 1848 e hoje se faz presente pela planetarizao de coisas, pessoas e idias. IANNI, O. A Globalizao e o Retorno da Questo Nacional. Primeira Verso, IFCH/UNICAMP, junho/2000, p.8.

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Nesse momento, tudo o que relacionado economias e sociedades nacionais est em questo. Os territrios e fronteiras assumem outro significado. Os grupos sociais e as classes sociais parecem adquirir novos sentidos. O indivduo eleito a clula fundamental do consumismo, confundindo-se cidadania com mercadoria. A mdia toma um novo lugar no palco poltico, tornando-se um grande e ubquo partido. E o Estado deixa-se sobressair pelo aspecto puramente administrativo, pois sua capacidade de barganhar as prioridades nacionais sofre srios deslocamentos. Conforma-se, ento, uma nova relao Estadosociedade. A nao, formao derivada de processos econmicos, polticos e culturais da Modernidade, posta em prtica na aliana com o Estado, tambm aparece, nesse contexto, com outro significado. Os elementos integradores econmico, poltico e cultural parecem perder a essncia no globalismo das relaes econmicas, polticas e culturais. A reforma do Estado, sugerida pelos organismos multilaterais, parte desse processo de rearranjo do aparelho estatal para atender as novas demandas do jogo financeiro, reformulando suas aes diante dos sistemas de proteo social e das relaes de trabalho. inegvel que a feio do mundo que se desenha tem, em seu acabamento, essa dimenso da relao entre Estados nacionais e ordem internacional. Mas, para entender esse processo com maior clareza, urge alguns esclarecimentos quanto idia, bastante difundida, da obsolescncia crescente do Estado-Nao. Os argumentos em que se baseia j so por demais conhecidos (globalizao financeira, com a acentuao da integrao econmica e liberalizao dos fluxos de bens de capitais e intensificao das trocas materiais e simblicas em escala planetria), de sorte que os traos distintivos do mundo globalizado minam paulatinamente e em ritmo acelerado a soberania do Estado e o colocam em crise. Ele sobreviveria apenas como uma ponte ou um brao executivo das necessidades globais do mercado. De acordo com Velasco e Cruz307, podem-se identificar dois problemas que, nesse tipo de afirmao, aparecem combinados. O primeiro que o conceito de Estado Nacional projeo institucional de um poder que se exerce sobre territrios delimitados por fronteiras claramente definidas pressupe multiplicidade, isto , historicamente sempre

VELASCO E CRUZ, Sebastio. Democracia e Ordem Internacional: reflexes a partir de um pas grande semiperifrico. Em: Primeira Verso, n103, IFCH/UNICAMP, maro/2002.

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defrontamos com uma pluralidade deles, com padres variveis de relaes assimtricas, o que Csar Guimares tambm compartilha ao asseverar que no existe nacionalismo, mas nacionalismos308. O plural de Estados-nao ou nacionalismos no serve apenas para a descrio de tipos, mas para indicar que o nacionalismo inevitvel se e enquanto houver um sistema ou ordem internacional com unidades territoriais formalmente soberanas. O segundo equvoco est na confuso entre soberania e habilidade para regular processos econmico-sociais e resolver problemas coletivos. Ora, os Estados antigos, muito ocupados em garantir a segurana interna e externa, tratavam como fenmenos naturais muitos aspectos da realidade econmica e social que passaram a ser definidos ao longo do tempo como problemas cruciais crises econmicas, pobreza, desemprego, etc. J os Estados contemporneos tiveram as agendas polticas bastante ampliadas ao incorporarem a questo social, que se foi fazendo cada vez mais complexa e exigiu esforos contnuos para sua administrao e enfrentamento. O grau de xito ao lidar com esses problemas pouco diz sobre a soberania ou em que medida ela foi afetada. O conceito foi sendo lapidado num processo histrico multissecular, que envolveu conflitos em diversas instncias e relaes contraditrias de autoridade (entre Igreja e Imprio, entre classes), e refere-se ao exerccio de autoridade suprema sobre determinado territrio excludo, portanto, o acatamento compulsrio de decises de qualquer instncia superior.309 Isso significa dizer que o princpio de soberania qualifica uma relao que se incorpora realidade poltica ao expressar duas regras de convivncia na ordem internacional: a igualdade formal dos Estados e a no-interferncia. Logo, a soberania no uma propriedade de um Estado isoladamente, mas do sistema interestatal. Os Estados-Nao enfrentam situaes-limite quando elementos de autodefinio nacional so ameaados, como no caso do territrio, da etnicidade e da cultura ou na esfera da economia. A economia contempornea vem, porm, ampliando seus processos de natureza transnacional, que, por sua vez, no so determinados pela vontade annima dos mercados globais, de modo que o determinismo econmico global, tido como inescapvel,

GUIMARES, Csar. Nacionalismo, cada um cuida do seu. Em: Insight/Inteligncia, n6, fev./mar./abr., 1999. 309 VELASCO E CRUZ, Sebastio, 2002. Op. Cit, p.16.

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fruto tanto da verso liberal conservadora, cujo resultado atribudo globalizao saudado como uma beno, quanto da verso esquerdista, em que visto como deplorvel. De fato, hoje fica aparente o descompasso entre o recorte da comunidade poltica territorialmente definida e o alcance das decises tomadas em seu nome, j que os processos polticos contemporneos no cabem mais exclusivamente na circunscrio nacional. Entretanto, a nao, apesar de enfraquecida, ainda permanece viva, devido ao papel decisivo dos Estados e das marcantes assimetrias que se manifestam entre eles na conduo das transaes econmicas internacionais, especialmente no que se refere cidadania e s polticas sociais. O substrato da globalizao no , assim, econmico, mas essencialmente poltico. A forma em que a globalizao contempornea se expressa no significa ausncia de normas de convivncia entre os Estados ou mesmo a supresso deles em seu formato de nao, mas o estabelecimento de novos parmetros que dem conta de um novo padro de relacionamento. Por isso, pressupor nao como um dado ou abandon-la por obsoleta so duas situaes equivocadas. O conceito de nao deve ser questionado, problematizado e revisto, sem, porm, perder de vista que nao, Estado nacional, nacionalismo e nacionalidade so termos que traduzem questes essenciais na histria moderna e expressam formas de ser e existir no mundo contemporneo, ainda configurado por um sistema interestatal. Outra tendncia tem sido pensar que os Estados nacionais no desapareceriam, mas perderiam a condio de centros exclusivos de legitimidade dentro de suas fronteiras, redefinidos como elementos de um ordenamento democrtico global ao lado de outros corpos polticos, com a preservao do princpio da soberania310, sem mencionar outro ngulo importante, debatido ao tratar do impacto da globalizao sobre a nao: o cultural. Isso fica claro quando se observa o critrio espao o parmetro de relao entre cultura e espao sempre esteve perpassado pela presena de um territrio fisicamente demarcado, onde cada cultura teria as fronteiras claramente delimitadas311. Com o processo de

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Essa idia converge com a tese de David Held sobre Democracia Cosmopolita. Ver HELD, David. Democracy and Global Order. Cambridge, Polity Press, 1995. 311 ORTIZ, Renato. Mundializao, Cultura e Poltica. In: DOWBOR, Ladislau , IANNI, Otvio. & REZENDE, A. Desafios da Globalizao. 3 ed. Petrpolis, Rj: Vozes, 2000, p.270.

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globalizao, a cultura desterritorializa-se, fazendo esvanecer os ntidos limites interculturais at ento propostos. A desterritorializao atinge em cheio a cultura nacional, que at pouco tempo detinha o monoplio da definio do sentido da vida coletiva. que a nao no tem mais as fronteiras preservadas e no pode mais definir seus critrios pelos jogo de foras interior, sendo a cultura nacional desafiada por uma outra, cosmopolita, global e heterognea. Para as naes consideradas perifricas, isso tem uma conotao muito mais sria, pois acreditavam poder construir projetos nacionais, vinculados a uma proposta endgena de desenvolvimento que tinha, como pressuposto, uma cultura nacional autnoma, justamente o aspecto que se encontra fragilizado. No plano cultural, os smbolos e mitos nacionais concorrem com smbolos e mitos mundiais312. Apreender essa nova totalidade ainda um desafio que se impe aos intelectuais contemporneos. As interpretaes cientficas com raiz no nacional devem continuar, mas redimensionadas, levando em conta a sua relao com o transnacional e com o global, pois a questo nacional, que outra vez se coloca, adquire uma nova tonalidade, e a prpria idia de nao no aparece mais como progresso. Se isso aparece como desafio no plano tericocientfico, no prtico-poltico muito mais importante, pois implica inserir-se e apropriarse de novos e poderosos jogos de foras sociais mltiplos e simultneos que no esto desligados dos arranjos econmicos e das formas de interpretao da relao entre economia e poltica presentes no debate internacional.

4.2 O debate sobre a dimenso econmica da globalizao O objetivo de discutir o processo de globalizao obter elementos que subsidiem a outra dimenso da tese - a reflexo sobre as mudanas nos estatutos tericos que fundamentam as polticas sociais. Parte-se, para isso, de alguns princpios. O primeiro a recusa ao catastrofismo, associado idia de fim da histria, o segundo resgata a dimenso poltica de um processo que aparenta ser ou visto como essencialmente econmico, o que leva relativizao da inexorabilidade que acompanha os diagnsticos tcnicos, compostos por
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ORTIZ, Renato. 2000. Op. Cit, p.274.

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critrios definidos com base na racionalidade econmica e eficincia, e o terceiro diz da associao dos efeitos dessas anlises agenda da poltica social e do combate pobreza313. Para Paul Hirst e Grahame Thompson314, o termo globalizao entra no discurso acadmico de vrias reas a partir da dcada de 1970, promovido por governos e agncias multilaterais. As causas dessa aceitao podem ser elucidadas por alguns fatores: os impactos do colapso do sistema de Bretton Woods e da crise do petrleo; os altos ndices inflacionrios nos pases avanados; os esforos das instituies financeiras e industriais para sair da presso inflacionria pela busca de outras formas de investimento e outros mercados; a acelerao de uma poltica de internacionalizao dos mercados financeiros (ou aquilo que Maria da Conceio Tavares denomina globalizao financeira); a tendncia desindustrializao na Inglaterra e nos Estados Unidos e o crescimento do desemprego na Europa; o surgimento das novas economias industrializadas (NICs, New Industrialized Countries); a reestruturao produtiva (ou ps-fordismo). No h dvida de que esses acontecimentos criaram um ambiente de incerteza e imprevisibilidade das relaes econmicas. Foram um choque nas mentes condicionadas a acreditarem que pobreza, desemprego e ciclos econmicos poderiam ser controlados ou eliminados em uma economia de mercado baseada no lucro. Se o consenso difundido nas dcadas de 1950 e 1960 era de que o futuro pertencia ao capitalismo sem perdedores, seguramente administrado por governos nacionais atuando em conjunto, as dcadas posteriores de 80 e 90 so dominadas por um consenso baseado em suposies contrrias, de que os mercados globais so incontrolveis e de que o nico caminho para evitar tornarse um perdedor seja como nao, empresa ou indivduo ser o mais competitivo possvel. 315 A supremacia da economia sobre a poltica a idia-base dos argumentos dos globalistas, por isso tratam o Estado-Nao como se subordinado aos agentes econmicos. Hirst e Thompson contrapem-se a essas idias: no negam a existncia de um processo global da economia, mas no acreditam que as diferentes economias nacionais tenham sido
313

Essas sugestes constam na apresentao do livro de GERSCHMAN, Silvia e WERNECK VIANNA, Maria Lucia Teixeira (orgs.) A miragem da ps-modernidade: democracia e polticas pblicas sociais no contexto da globalizao. Rio de Janeiro: FIOCRUZ, 1 reimpresso revista e corrigida, 2003. 314 HIRST, Paul e THOMPSON, Grahame. Globalizao em questo. A economia internacional e as possibilidades de governabilidade. Petrpolis, Rj: Vozes, 1998, Coleo Zero esquerda. 315 315 HIRST, Paul e THOMPSON, Grahame. 1998. Op. Cit, p.20.

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dissolvidas ou que a poltica est de fato subordinada economia. Eles mostram que ondas de interdependncia no so um trao novo porque sempre existiram, mas so colocadas como novidade para evitar a principal fonte de ameaa liberdade dos capitalistas na ordem econmica mundial nascente: o poder de veto dos Estados. Os autores constroem uma argumentao pela diferenciao entre economia internacional e economia global. A economia internacional dos ltimos anos do sculo XX relativamente aberta, tendo generalizado e institucionalizado o livre comrcio pelo do Acordo Geral de Tarifas e Comrcio - GATT, enquanto a liberdade migratria do trabalhador foi drasticamente reduzida. Ademais, os avanos nas tecnologias de comunicao e de transporte exacerbaram, mais que criaram, um sistema comercial mundial. Por economia globalizada, os autores entendem um sistema mundial onde diferentes economias nacionais so includas e rearticuladas por processos e conexes internacionais. Essa rearticulao acontece porque o sistema econmico internacional se torna autnomo e socialmente sem razes e o mercado e a produo tornam-se, de fato, globais, com as polticas internas muito mais fortemente condicionadas por fatores internacionais, que fazem crescer a interdependncia sistmica. A economia globalizada teria tambm um forte impacto sobre a capacidade de barganha do trabalho organizado. O mercado de trabalho mundial funcionaria por seleo, pelo capital mvel, de localizaes com o melhor negcio em termos de custos e de oferta de trabalho.316, de forma que a mobilidade seria apenas do capital, que poderia continuar nos pases avanados, desfrutando de todas as vantagens, inclusive da relativa fixao nacional do trabalhador, com custos mais baixos em relao sua competncia e benefcios sociais. Nesse sentido, as polticas de emprego seriam claramente difceis de implementar e a tendncia da globalizao seria favorecer a administrao custa do mesmo trabalhador moderadamente organizado e, portanto, de polticas pblicas favorveis muito mais primeira do que ao ltimo. 317 As mudanas que ocorreram a partir da dcada de 1970 no significaram, assim, o surgimento de uma economia globalizada pura, mas demonstram algumas tendncias disso

316 317

Idem, p.30. Ibidem, p.31.

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dentro de uma economia ainda internacional, sendo esclarecedora a posio dos Estados Unidos, cujo poder econmico, tecnolgico e militar possibilitou a pax Americana ps45, uma hegemonia que permitiu amplo crescimento do comrcio mundial. Mas, devido ao enfraquecimento dessa supremacia na dcada de 1970, tiveram que redirecionar suas estratgias. Os acontecimentos da dcada so, na verdade, cruciais para entender a virada globalista. A conjuntura imediata de declnio da hegemonia americana levou a um clima de emerso de uma economia globalizada, constituda pelas polticas de abandono dos controles cambiais e pela liberalizao dos mercados financeiros internacionais. Entretanto, essas mudanas eram conjunturais e politicamente dirigidas, em grande parte pelos Estados Unidos, como estratgia de retomada do controle hegemnico dos trs pilares bsicos de dominao capitalista: inovao tecnolgica, moeda e fora militar318. A evidncia est na direo que os fluxos de investimento externo direto (IEDs) tm tomado. Considerados como principal caracterstica da economia internacional atual, tm eles um rumo bem definido, majoritariamente, no interior da Trade (Estados Unidos, Europa, Japo) e desta com os dez pases emergentes (NICs), grupamento nos quais se concentram mais de 90% dos referidos fluxos. Pode-se, ento, concluir que a maioria da populao mundial est fora do circuito de fluxo dos IEDs, o qual a economia capitalista, por si s, no ampliar. A crise de meados da dcada de 1970 quebra as taxas de crescimento e aumenta a inflao, tornando os conflitos sociais mais aguados e criando um ambiente propcio s idias neoliberais. Helleiner319 procura demonstrar que o que conduziu os Estados Unidos ruptura com Bretton Woods no foi apenas resultado de uma instabilidade no modo de produo, mas tambm os interesses polticos embutidos nessa mudana. Ele indaga quais os grupos que se beneficiavam com as barreiras econmicas existentes basicamente as empresas produtivas multinacionais, um dos elementos centrais na construo do mercado
Essa posio converge com a de TAVARES, Maria da Conceio e MELIN, Luiz Eduardo. Mitos globais e fatos regionais a nova desordem internacional, in FIORI, J. L., LOURENO, M. S. e NORONHA, J. C., Globalizao O Fato e o Mito. RJ: EDUERJ, 1998; TAVARES, M C. e FIORI, J.L. Poder e Dinheiro. Uma economia poltica da globalizao. Petrpolis: Vozes, 1997. Coleo Zero Esquerda; e TEIXEIRA, Aloisio. O Ajuste Impossvel. Um estudo sobre a desestruturao da ordem econmica mundial e seu impacto sobre o Brasil. 2 ed. Do autor, Rio de Janeiro, 2000. 319 HELLEINER, Eric. From Bretton Woods to Global Finance: A World Turned Upside Down. In: STUBBS, R. & UNDERHILL, G. R. D. (EDS.) Political Economy and the Changing Global Order. New York , St. Martins Press, 1994.
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de eurodlares, pois se viam como cartis bancrios e preferiam buscar emprstimos estrangeiros. Os Estados Unidos desde o final da dcada de 1960 estavam sob o ataque de especuladores, j que o dlar era a moeda de referncia do sistema financeiro internacional. Como comearam a acumular dficit, a credibilidade do dlar ficou ameaada e, num momento de instabilidade, houve o aumento de saques em ouro, sendo tudo isso motivo de crescente presso sobre o Tesouro Americano para que saisse dessa cilada inesperada. Helleiner adverte, porm, que os Estados Unidos no so criaturas mas os criadores do sistema, pelo que se comportam como elemento disciplinador. Ademais, nessa ocasio estavam em plena guerra com o Vietn e ainda tinham que enfrentar um quadro social bastante conflitivo, com os movimentos civis nacionais (luta pelos direitos humanos e tnico-raciais) e greves em diversos pontos do pas. Justamente nesse perodo, entre 1971 e 1973, diversos programas sociais foram criados em grande escala, os quais ficariam comprometidos se a opo se desse pela adoo de polticas recessivas. Quando os Estados Unidos romperam com o regime de conversibilidade, criaram uma liberdade de manobra muito maior para a prpria economia. A partir da, o resto da histria por demais conhecido: o Banco Central americano eleva a taxa bsica de juros na economia e provoca em todo o mundo uma verdadeira sangria das reservas e capitais flutuantes, que levou ao levante generalizado. Helleiner finaliza asseverando que a globalizao financeira ajudou os EUA a preservar e at aumentar sua autonomia na economia mundial. A mudana qualitativa de um poder benevolente para um predatrio foi, nos ltimos anos, um fator determinante na inverso do sistema de Bretton Woods e na criao de uma nova ordem mundial, ainda em fase de construo. Para Aloisio Teixeira320, a sucesso de eventos desgastadores da hegemonia americana desde o final dos anos de 1960 e que minou os pilares da ordem econmica internacional levaram os Estados Unidos a empreender, a partir do declnio da dcada de 1970, dois movimentos, na tentativa de restaurar seu domnio: no plano da poltica econmica, a revalorizao do dlar e a consequente recesso mundial e, no estratgicomilitar, a adoo de programas armamentistas de alto contedo tecnolgico, e seguinte
320

TEIXEIRA, Aloisio., 2000. Op. Cit, p.26.

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colapso da Unio Sovitica pela destruio de sua capacidade financeira. Esses movimentos modificaram a hierarquia das relaes internacionais e conduziram os demais pases do centro capitalista reestruturao industrial, com alterao na diviso internacional do trabalho321. Peter Gowan322, que em A Roleta Global incorpora as idias de Helleiner, indica que os Estados Unidos deram ao mundo um xeque-mate que imps um novo regime monetrio, denominado Wall Street Dollar, interpretado como uma nova estratgia norteamericana para perseguir os mesmos objetivos que os fizeram criar Bretton Woods: poder de controle sobre as regras do jogo financeiro. Assim, a questo central para entender a dimenso poltica da globalizao financeira que existe um Estado no sistema financeiro internacional, os Estados Unidos, que exerce uma fora exacerbada e cria regras para os demais. Os Estados Unidos, por serem o maior mercado de bens e a maior praa financeira, tm uma capacidade de sano estrutural que se expressa nas instituies sociais do pas, estabelecendo uma clara distino entre as empresas a serem protegidas e os outros. Eles ocupam, pois, a dupla posio de ator e de rbitro. O contedo diferencial do contexto contemporneo se manifesta numa poltica fortemente ofensiva numa direo (para os outros) e igualmente defensiva em sentido contrrio (para si). Isso s possvel para os Estados Unidos por conta da posio econmica e poltica privilegiada, que torna compulsria a participao de praticamente todos os pases no esquema que estabelece. Para Gowan, no existe nada mais politizado que as finanas. As decises capitalistas no se do s em torno do valor e de como adquiri-lo, mas tambm como esse valor ser apropriado. Por isso, a questo central da poltica contempornea , para o autor, como conduzir os instrumentos econmico-financeiros transnacionais. Gowan busca entender a mudana no papel das organizaes multilaterais, em especial o FMI e o Banco Mundial, pelo vnculo orgnico entre Estado e capital. Ora, a agenda do FMI, at 1984, no envolvia grandes reformas para os pases devedores e o imperativo era faz-los gerar supervits comerciais e pagar os dividendos dos juros da
Essa argumentao converge com POCHMANN, Marcio. O emprego na globalizao: a nova diviso internacional do trabalho e os caminhos que o Brasil escolheu. So Paulo: Boitempo, 2001. 322 GOWAN, Peter. A Roleta Global. So Paulo: Record, 2003.
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dvida e seus vencimentos. Quando, em meados dos anos de 1980, a situao de vulnerabilidade dos bancos americanos j havia sido superada, uma nova mudana na poltica monetria estadunidense acontece, e o FMI passa a ser visto como um instrumento de imposio de seu novo pacote, ao tempo que o Banco Mundial tambm sofre alteraes, particularmente desde a posse de Reagan na presidncia, pois havia um discurso crtico contra o Banco em razo de suas experincias desastrosas de ajuste ortodoxo na frica. No governo Reagan, o presidente do Banco Central, Paul Volcker, promoveu a famosa mudana, elevando a taxa de juros e fortalecendo o dlar para restaurar o seu papel como um padro estvel de valor. As aes de Reagan para a poltica econmica buscavam colocar, pela primeira vez em dcadas, o capital-dinheiro no centro da cena e procuravam expandir o regime de Wall Street Dollar segundo os interesses da liderana americana. Segundo Gowan, durante a administrao da crise, a equipe Reagan, muito interessada em controlar o capitalismo no Terceiro Mundo, aprendeu lies valiosas. Eles aprenderam uma antiga verdade dos tempos do imperialismo europeu: o poder imperial podia tirar vantagem da crise da dvida de um pas para reorganizar as suas relaes sociais internas de produo de maneira a favorecer a penetrao de seu prprio capital naquele pas. 323 justamente a que entram o FMI e o Banco Mundial que, para promover os interesses do capitalismo americano, passaram a funcionar como agncias cosmopolitas de fachada. Com a revelao do Plano Baker para Ajustes Estruturais, o FMI e o Banco Mundial se viram sob novos papis internacionais, de forma complementar estratgia financeira e, nesse processo de ajuste, se mostraram muito mais eficazes do que se pensava, com grande habilidade em persuadir no s os latino-americanos, mas os europeus ocidentais a se submeter sua liderana durante a transio no Leste324. No governo Clinton, que se iniciou em 1993, o dlar ainda era a moeda internacional de domnio esmagador, e o peso do Regime de Wall Street na economia mundial era muito maior do que tinha sido no fim da dcada de 1970, pois as fronteiras que a essa poca ainda existiam entre os sistemas financeiros j tinham sido quase todas

GOWAN, Peter. 2003. Op. Cit, p.75. Os custos catastrficos de todo o empreendimento se encontram no distante Leste europeu como um problema que a Europa Ocidental deve conter, sem dvida com o auxlio da OTAN. GOWAN, Peter. 2003, p.78.
324

323

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eliminadas no incio dos anos de 1990. Ademais, o papel do FMI fortaleceu-se como administrador oficial das crises no Terceiro Mundo, ao lado do Banco Mundial. As tticas utilizadas por esses organismos em uma crise financeira fazem com que determinados setores da classe do capital se beneficiem com as propostas de reestruturao da economia, seja pelo fortalecimento de sua posio social e poltica interna, seja pela facilitao do acesso a grandes somas de dinheiro. Normalmente, o pacote envolve privatizaes em setores que fornecem produtos ou servios bsicos para os mercados internos e que tendem a ser assumidos por firmas estrangeiras, com acesso facilitado legalmente via Estado
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, embora, como salienta Gowan, nenhum desses resultados

automtico: eles dependem de esforos polticos internos entre os grupos sociais, esforos polticos cujos resultados dependem da estrutura poltica de um pas e do equilbrio de foras polticas dentro dele poca da crise.326 Todos esses fatores reforam uma crescente convergncia internacional no campo ideolgico de que a expresso mais forte foi o Consenso de Washington. A origem da confluncia parece surgir, num primeiro momento, de um aperfeioamento intelectual ou cientfico, como se as pessoas tivessem aprendido que as estratgias estatais no funcionam mais ou que as do mercado fossem mais eficientes. No entanto, argumenta Gowan, essa explicao para o consenso no pode ser verdadeira, j que as antigas estratgias estatais pareciam funcionar melhor no passado do que as novas estratgias do livre mercado funcionaram no perodo contemporneo (o ltimo quarto de sculo)
327

. As nicas

economias realmente dinmicas no perodo recente foram aquelas do leste e do sudeste da sia, algumas das quais tiveram mecanismos estratgicos altamente estatais. Para Chossudovsky, a fora da ortodoxia do mercado est radicada no prprio movimento da economia global, que funciona por um processo de cobrana de dvida em mbito mundial. A direo macroeconmica adotada nos mbitos nacional e internacional desempenha um papel central no surgimento de uma nova ordem econmica global, cujas reformas regulam o processo da acumulao capitalista no mundo todo. Todavia, esse no um sistema de livre mercado e, embora sustentado por um discurso neoliberal, o chamado
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Gowan chega a argumentar que o empenho das elites de privatizar os esquemas de proteo social (especialmente os sistemas de penses e de sade, os mais pesados em termos financeiros), est no interesse desses ativos serem absorvidos por essas corporaes. 326 GOWAN, Peter, 2003. Op.Cit, p. 96. 327 Idem, p.97.

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programa de ajuste estrutural patrocinado pelas instituies de Bretton Woods constitui um novo esquema intervencionista328. As reformas macroeconmicas atuais, contudo, so um reflexo concreto do sistema capitalista do ps-guerra e de sua evoluo, que j apresentava no mago de sua dinmica uma sria contradio: um claro conflito entre as instituies reguladoras de Bretton Woods e as necessidades de expanso do grande capital transnacional329. Para Moraes, esse conflito apresenta trs estgios: o primeiro, visvel j nos anos de 1960, quando os representantes do capital transnacional j demonstram claras insatisfaes sobre as regulaes nacionais, mas mantm-se nelas; o segundo se inicia nos anos 1970, quando o capital busca meios de contornar as regulaes atravs de medidas micro e macroeconmicas; o terceiro se caracteriza pelo ataque direto s regulaes e seu desmanche propriamente dito330. Durante esse processo, os controles sobre os movimentos de capitais foram significativamente reduzidos j durante os anos 1970, e nos anos 1990, possvel visualizar os principais marcos do desmanche: internacionalizao de mercados para bens e finanas, especialmente moedas, relativo declnio da produo industrial e ascenso do setor de servios, transio do modo de produo fordista para a acumulao flexvel, o fim do sistema de Bretton Woods aps dois relevantes choques de petrleo (1973-74 e 1979-80). Desde 1989, com o fim da Unio Sovitica, o processo de reestruturao da economia mundial veio se modificando pelo reforo, em todo mundo, de um consenso poltico sobre a poltica macroeconmica. No incio da dcada de 1990, as reformas macroeconmicas adotadas nos pases da OCDE tm apresentado muito dos ingredientes essenciais dos programas de ajuste estrutural aplicados no Terceiro Mundo e Leste Europeu. E, embora com mecanismos institucionais diferentes, os fundamentos tericos e ideolgicos so muito similares331. Na verdade, foram as transformaes materiais das relaes sociais internacionais, particularmente em sua dimenso poltica e econmica, que produziram o poder ideolgico do Consenso de Washington. Em relao aos efeitos desses ajustes sobre as polticas
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CHOSSUDOVSKY, Michel. A globalizao da Pobreza: impactos das reformas do FMI e do Banco Mundial. So Paulo: Moderna, 1999, p.12. 329 MORAES, Reginaldo C. C. de. Estado, desenvolvimento e globalizao. So Paulo: UNESP, 2006. 330 MORAES, Reginaldo C. C. de, 2006. Op. Cit. pp. 26-7. 331 CHOSSUDOVSKY, Michel, 1999. Op. Cit., p.26.

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pblicas, Goffrey Garrett332 verifica que faz uma grande diferena a natureza das polticas sociais e econmicas historicamente constitudas nos diferentes pases, sejam mais conservadores, ou sejam de centro-esquerda. Garrett ressalta que os elementos que regulam as relaes sociais so essenciais para se entender as diferenas de agendas, circunstncias e interesses entre capitalistas financeiros e as empresas (na produo e nos servios). As polticas trabalhistas e as econmicas se tornam aspectos essenciais quando se pensa em critrios para a escolha do investimento, muito mais complexos que a busca pelo custo mnimo. Os argumentos de Garrett procuram demonstrar que as economias mais abertas so aquelas com os Estados mais atuantes, as quais, por estarem mais expostas ao mercado mundial, desenvolveriam polticas de proteo mais sofisticadas e sistemas de proteo mais densos. Logo, esses pases seriam mais bem sucedidos e economicamente viveis para receber os investimentos financeiros. Nesse sentido, a funo estatal na economia seria a de assegurar as condies mnimas de existncia s populaes que assediam, no podendo os Estados, sob esse prisma, ignorar fenmenos que ameacem a integridade da ordem societria e a segurana interna. Como se poderiam caracterizar esses fenmenos? So manifestaes da questo social que normalmente se classificam como resultantes da globalizao: desemprego, precarizao, fome, pobreza, calamidades, violncia generalizada, terrorismo, etc, fatores que compem parte da discusso do prximo item.

4.3 Efeitos e sintomas da financeirizao excludente: precarizao do trabalho e pobreza recorrente, em quase toda a literatura sobre o tema a afirmao de que o desemprego e a pobreza contemporneos resultam do processo de globalizao das economias mundiais, sustentadas na volatilidade do capital financeiro. Afinal, a falta de empregos formais abala estabilidades, perspectivas de carreira, seguro-desemprego e outras formas de seguro - contra acidentes de trabalho, enfermidades, velhice e morte. Isso

GARRETT, Geoffrey. Mercados globales e poltica nacional: colision inevitable o crculo virtuoso? Em: Desarollo Econmico, vol. 38, n 152, marzo de 1999, pp.883-924.

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aparece como um fenmeno presente em praticamente todos os pases, desenvolvidos ou em desenvolvimento. Tambm no novidade que numa combinao de fatores inerentes ao processo de globalizao condies peculiares de acumulao, ampliada sob formas estritamente financeiras, polticas econmicas recessivas e reestruturao produtiva defensiva reside as causas do desemprego e da precarizao das relaes de trabalho. A esses elementos, de natureza econmica, no se pode deixar de mencionar o significado do fim da bipolaridade mundial, com esfacelamento da Unio Sovitica e o desmantelamento do bloco socialista, uma alterao radical do quadro poltico do ps-guerra que permitiu aos governos dos pases abandonar, sem grande resistncia, o objetivo do pleno emprego, caracterstico das polticas keynesianas que conformavam, at ento, a base solidria do Estado Providncia333. A perversa combinao entre reestruturao industrial e ajustamento econmico ocorrido na economia mundial, nos marcos da globalizao financeira, afetou o padro de acumulao, o modelo de concorrncia e as relaes entre capital e trabalho. Por toda parte, observam-se efeitos sobre o mercado de trabalho, a seguridade social e, em geral, as condies de vida, sendo inconteste que a profunda reestruturao econmica em mbito mundial, embora diferenciada no tempo e no espao, vem provocando efeitos profundos e duradouros sobre a estrutura social dos pases centrais e, de forma mais aguda, nos industrializados em desenvolvimento. A internacionalizao das economias nacionais e o aumento da competio internacional traz, como parte integrante de um novo padro de concorrncia, um extenso processo global de desconcentrao industrial e produtiva.334 Robert Reich335 argumenta como processos macroestruturais recentes na economia especialmente a reestruturao da empresa capitalista e o desenvolvimento tecnolgico vm desmontando a lgica construda em torno da economia nacional e demonstrando a da desconcentrao industrial.
ROSANVALLON, Pierre. A crise do Estado Providncia. Goinia: UNB/UFG, 1997. Sobre a anlise das mudanas gerais na economia industrial em mbito internacional no ltimo quartel do sculo XX, ver AGLIETTA, Michel. Regulacin y crisis del capital. Mxico: Siglo XXI, 1988; CORIAT, Benjamim. Pensar pelo avesso. O modelo japons de trabalho e organizao. Rio de Janeiro: UFRJ/Revan, 1994; HARVEY, David. Condio Ps-Moderna. 5 ed. So Paulo: Loyola, 1995; PIORE, M & SABEL, C.: The second Industrial Divide: Possibilities for prosperity. New York, Basic Books, 1984. 335 REICH, Robert B. The Work of Nations. Preparing Ourselves for 21st-Century Capitalism. New York: Vintage Books/Ramdom House, 1992 (2ed.).
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Para Reich, as novas empresas capitalistas agora guardam apenas uma vaga semelhana com suas antepassadas da metade do sculo XX, j que mudaram da produo em larga escala para o alto valor, no qual a flexibilidade na produo permite o aparecimento de produtos mais especficos para nichos de mercado, com personalizao e particularizao no atendimento a grupos e indivduos. Os critrios de vantagem competitiva no se resumem apenas aos aspectos tecnolgicos, mas a um ajuste perfeito entre tecnologias especiais e mercados especficos, de modo que as empresas de alto valor tm como caracterstica bsica a habilidade de reunir coisas de modo exclusivo, necessitando de altos nveis de conhecimento especializado. Exclusividade e personalizao so, assim, metas contnuas, a ser atingidas pelo do gerenciamento de idias estratgicas. Os lucros, nessas empresas, no provm da escala ou volume de produo, mas da descoberta permamente de novas ligaes entre solues e necessidades. Como o valor nico, e por isso tem alto valor, a continuidade da inveno/inovao o garante, pois o que j foi inventado termina, de alguma maneira e em algum momento, circulando livremente. Dessa forma, a flexibilizao produtiva acompanhada de grandes investimentos em P&D (pesquisa e desenvolvimento), para que se mantenha a produo contnua de novos produtos sob medida diversificados, adaptados s constantes mudanas. A organizao dessas empresas tambm distinta daquela caracterstica do psguerra. Como especializadas em agregar valor, necessitam manter contato direto entre os membros de seu staff e as informaes devem fluir rapidamente, pelo que a burocracia condenada. Reich descreve a nova estrutura organizacional empresarial como uma teia de aranha, metfora que serve para dizer que at o formato representa uma combinao nica de aptides. A megacorporao gigante e pesada deixou de existir, substituda por milhes de unidades de mdio e pequeno porte ligadas, tambm, por uma teia de empresas. Os pontos da teia tm suficiente autonomia para criar conexes lucrativas com outros pontos ou outras teias, de sorte que essas interconexes, sempre em crescente descentralizao para permitir maior agilidade e mobilidade, permitem uma distribuio da propriedade e do controle interteia, coletivizando a coordenao produtiva, pois o que importa a capacidade de

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agregar valor teia da empresa ou das empresas. O produto final ou o conjunto de produtos no , assim, prprio de uma empresa ou corporao especfica, mas de uma teia. Enquanto nas economias de larga escala a maior parte dos produtos tinham nacionalidade distintas, bem como as corporaes de onde emanavam, na emergente economia de alto valor poucos tm tal distino, pois partes ou produtos podem ser feitos eficientemente em diversas localidades, para serem combinados de todos os tipos e formas a fim de atender a necessidades diversas em vrias partes do mundo. Entre os componentes centrais para agregar valor esto o capital intelectual e financeiro que, por natureza, possuem alto teor de mobilidade e podem ir e vir de qualquer lugar e serem incorporados instantaneamente. Mais do que produtos acabados, comercializam-se entre pases certos componentes e servios reunveis para agregar valor. Este tipo de comrcio difcil de monitorar, e pela mesma razo, de controlar ou de taxar, da que Reich afirma que os produtos e as empresas no possuem mais nacionalidade definida, j que pertencem teia global. Essas teias disfaram-se com a nacionalidade que lhes for mais conveniente. Quando, por exemplo, um pas tem um mercado protegido contra competio estrangeira, elas camuflam-se como leais cidads, sem mencionar que a nacionalidade dos acionistas ou controladores cada vez tem menos relao com os lugares onde a empresa investe e com quem mantm negcios336. As emergentes empresas desconhecem fronteiras e restries geogrficas. Assim, os ganhos no mais esto atrelados a um projeto de economia nacional, pois o lucro da teia empresarial e pode ser distribudo sem qualquer critrio (aqui includo o da nacionalidade) entre os imbricados nela, embora se deva considerar que a insero internacional de um pas determinante na conduo ou reconduo das vantagens de investimento para o bemestar de sua economia e de sua populao. Essa caracterizao da empresa capitalista leva a crer que no s as indstrias migram frequentemente, mas tambm se desconcentram constantemente, formando redes de empresas menores e configurando continuamente novos padres de distribuio espacial e regional.

O capitalismo, ao contrrio de outras ideologias, indiferente s crenas e linhagens de seus praticantes, desde que contribuam para suas necessidades. REICH, Robert, 1992. Op. Cit, p.113.

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Outra face da transformao produtiva constituda pelas redes de subcontratao, que envolvem empresas mdias, pequenas e microempresas, chegando a incluir, na ponta, trabalhadores domsticos, ambulantes e sazonais ou um setor informal moderno337. Para Lopes, esse setor, de incio, parece tratar-se do renascimento, nos pases do capitalismo central, de condies de trabalho e sociais arcaicas, h muito nele desaparecidas. No entanto, longas horas, condies pssimas de trabalho, etc, esto agora associadas produo de produtos sofisticados, e ao uso de tecnologias informatizadas, dirigidas, sobretudo, grande empresa338. De forma geral, embora o sistema econmico mundial apresente diferenciaes de todos os tipos (intra e intersetoriais, entre pases do centro e da periferia e entre diferentes pases da periferia), em todas as partes h um trao comum: a procura do aproveitamento de uma fora de trabalho relativamente mais barata, especialmente menos organizada e politizada, qual no so vinculadas garantias sindicais ou nus sociais de proteo. Pierre Salama339 argumenta que a globalizao traz consigo processos de relocalizao, concentrao e excluso, que no so resultantes de uma concepo puramente liberal da globalizao. Com os processos de regionalizao em curso, o debate sobre globalizao evoluiu entre regies de livre comrcio e constituies de unies econmicas, incorporando novas teorias do comrcio internacional e estudos sobre o mercado de trabalho que tratam das desigualdades crescentes, em termos de distribuio de renda entre trabalhadores qualificados e os que no o so, ocasionadas pelo avano da liberalizao econmica. A tendncia das novas teorias do comrcio internacional de romper com a teoria pura do livre mercado. Sua aplicao tem se tornado mais macroeconmica, aproximando-se de uma concepo smithiana das trocas, mostrando que as atividades no podem ser distribudas de maneira uniforme no espao. Segundo Salama, essas anlises so importantes para compreender a constituio de plos de crescimento ou, ao contrrio, a
Expresso utilizada por LOPES, Juarez Rubens Brando. Transformaes produtivas e implicaes para as polticas sociais. Caderno de Pesquisa n 27, NEPP/UNICAMP, 1993. A economia informal inclui no apenas um segmento atrasado, formado por pequenas vendas de ambulantes, servios pessoais, trabalho domstico, servios de reparo e manuteno, etc, mas tambm um segmento moderno (ou funcional), integrado economia formal, principalmente em alguns ramos da indstria tradicional, como confeces e mobilirio, que produz para as empresas formais, que lhes fornecem matrias-primas e crdito. 338 LOPES, Juarez Rubens Brando, 1993. Op. Cit. 339 SALAMA, Pierre. Pobreza e explorao do trabalho na Amrica Latina. So Paulo: Boitempo, 2002.
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dificuldade de uma pequena economia diante de uma grande obter integrao pelo simples jogo das foras do mercado. Parte-se do pressuposto de que a difuso dos efeitos no a mesma entre centro e periferia capitalista340. O processo de localizao-deslocalizao no estvel, sobretudo se a diferena entre salrios em relao ao pas de origem for compensadora e se as legislaes do trabalho e as relativas ao mio ambiente forem menos rigorosas. Nesses casos, as empresas tendero a se deslocar. A intensidade do aumento do custo dos fatores de produo depende das variaes da oferta do trabalho que, por sua vez, se do conforme o crescimento demogrfico, taxas de migraes inter-regionais, e especialidades da oferta e da procura em termos de qualificao da mo-de-obra. O processo de relocalizao pode ser ainda mais complexo. Por exemplo, quando uma srie de condies favorvel valorizao do capital (infra-estrutura, legislao fiscal e do trabalho, transparncia dos mercados etc) e os custos de transporte no so excessivamente elevados, possvel um deslocamento do centro para as economias semiindustrializadas. Isso acontece para tornar possvel utilizar tcnicas de produo, produtos poluidores e uso prematuro da fora de trabalho, que seriam impensveis nas economias do centro. Esse um aspecto recorrentemente negligenciado pelos economistas que, no entanto, segundo Salama, est na origem dos ganhos de produtividade considerados altos na dinmica econmica contempornea. Quando a relocalizao assume a forma de deslocamento para pases perifricos caracterizados por um baixo nvel de desenvolvimento (nveis salariais baixos, gesto da fora de trabalho altamente flexvel, na maioria das vezes em funo do alto grau de informalidade), tanto por parte do centro quanto por parte dos pases semi-industrilizados, a diferena de competitividade adquire um poder desestabilizador das condies sociais ainda maior. Para Salama, as deslocalizaes so sucessivas, conformando um movimento que se apia em diferentes produtos e maneiras de produzir. A cada nova gerao de deslocamentos, so encontrados graus de desenvolvimento diferentes entre pases, e entre regies de um mesmo pas341. Isso provoca uma constante redistribuio da especializao,

340 341

SALAMA, Pierre, 2002.Op. Cit. p. 22. Idem, p.26.

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envolvendo s vezes os mesmos produtos, mas com tcnicas e organizaes do trabalho diferentes, s vezes produtos diferentes, com os de alta tecnologia concentrados nos pases centrais, com grau de tecnologia menos nos pases semi-industrializados e os com baixo ou nenhum grau tecnolgico nos pases perifricos. A globalizao, ao vir acompanhada de uma desregulamentao da esfera econmica, tem como resultado um enfraquecimento significativo dos pases pequenos, economicamente falando, em relao aos grandes. A abertura de fronteiras e o quase desaparecimento das polticas de apoio produo, independente de sua forma, acentuam a presso internacional, pois a definio desses produtos e a maneira de produzi-los so bastante influenciadas pelos padres internacionais de normatizao dos custos. O grau de liberdade para a escolha de tcnicas se torna menor do que o existente quando a industrializao se desenvolvia dentro das fronteiras nacionais e com a proteo do Estado. Assim, o crculo se fecha, exacerbando a desigualdade entre centro e periferias: a utilizao de tecnologias novas no basta, no entanto, para diminuir os custos. A limitao do crescimento de salrios e at mesmo a diminuio da massa salarial e a reorganizao do trabalho na direo da maior flexibilidade funcional e numrica so condies mais fortes que nos anos 60 e 70 para uma valorizao do capital que sofre o peso das presses internacionais. Os salrios ento no evoluem, ou tm apenas uma pequena melhoria com o aumento da produtividade do trabalho contrariando aqueles que previam uma melhoria automtica do conjunto das rendas como resultado do crescimento do PIB e as desigualdades se acentuam342. Assim, de forma geral, embora o sistema econmico mundial apresente diferenciaes de todos os tipos: intra e intersetoriais, entre pases do centro e da periferia, e entre diferentes pases da periferia, em todas as partes, porm, h um trao comum: a procura do aproveitamento de uma fora de trabalho relativamente mais barata, especialmente menos organizada e politizada, a qual no so vinculadas garantias sindicais ou nus sociais de proteo. Como conseqncia disso, as desigualdades entre trabalhadores qualificados e no-qualificados se agravam, a informalizao e o desemprego aumentam, e os empregos nos setores expostos concorrncia internacional diminuem em termos percentuais.
342

Ibidem, p.27-8.

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O processo de deslocamento no se resume apenas a utilizar tcnicas de produo mais simplificadas aliadas a uma organizao do trabalho que burla a legislao do trabalho dos pases do centro pagando salrios mais baixos para obter um custo do trabalho unitrio relativamente competitivo. O segmento produzido no lugar deslocado carrega a marca dos segmentos produzidos no centro capitalista, configurando aquilo que conhecemos como terceirizao. Com isso, a forma do investimento muda e a relao entre trabalho qualificadodesqualificado se torna crescentemente mais favorvel ao centro. A globalizao, portanto, no produzir bem-estar pelo simples funcionamento das leis do mercado, ao contrrio, a abertura das fronteiras, acompanhada da retirada do Estado da economia, produz uma deteriorao parcial do aparelho produtivo, acentuando os efeitos de dominao e aumentando as assimetrias sociais. Longe de provocar o alardeado universalismo, a abertura rpida das fronteiras aumenta a vulnerabilidade e ao faz-lo provoca novos vnculos e a criao de circuitos complexos, com modos originais de regulao. O desaparecimento das fronteiras visveis produz a ecloso de novas fronteiras invisveis, com a consolidao de regies de excluso chamadas regies cinzentas343. Outro fator que tem relao direta com a precarizao do trabalho a ameaa financeira generalizada, que se traduz por uma multiplicao dos instrumentos financeiros e mudanas na estrutura da poupana. Isso aparece como forma de caracterizar distintamente os anos 1970 das duas dcadas seguintes. Criao de instrumentos financeiros sofisticados, indexados direta ou indiretamente ao dlar, financeirizao acentuada, queda pronunciada da taxa de poupana e da taxa de acumulao em relao ao observado nos anos 70, caracterizam esses dois perodos 344. Nesse contexto a dolarizao se amplia. Mas no se trata apenas de uma simples substituio de moeda, no caso de uma superinflao aberta, mas de substituio das funes de uma moeda pela outra. A financeirizao no tem o mesmo significado antes e depois dos anos 1970, pois produz diferentes presses sobre a gesto e uso da fora de trabalho.

343 344

Ibidem, p.39. Ibidem, p.97.

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A financeirizao implica em flexibilidade crescente dos salrios e das condies de empregabilidade: as condies de explorao mudam e essas modificaes no advm mecanicamente da acelerao da introduo de inovao tcnicas, mas de presses de uma taxa de acumulao insuficiente em relao ao contexto internacional, que levam a uma flexibilidade cada vez maior da gesto da fora de trabalho. H, portanto, uma relao direta entre a financeirizao e as modalidades de extrao da mais-valia. A expanso das finanas, e com ela a expanso de instrumentos financeiros sofisticados, permite a expanso do capital. O ciclo do capital s pode de fato se desenvolver se as atividades financeiras permitirem ao capital produtivo se desenvolver. Elas custam e esse custo tirado da mais-valia mas possibilitam a obteno de mais mais-valia345. Essa relao perniciosa fica clara quando observa-se a mesma dinmica por diferentes grupos de pases. Nas economias semi-industrializadas da Amrica Latina, por exemplo, as dificuldades de levar adiante uma poltica econmica coerente quando se aprofunda a depresso econmica, associada ao aumento da presso pelo servio da dvida externa, conduz a uma preferncia acentuada pelas atividades especulativas, freando a introduo de tecnologias. Ao contrrio do que ocorreu nos pases desenvolvidos, a forma de investimento mudou pouco, e o aparato produtivo tornou-se mais obsoleto e o hiato da produtividade aumentou. Sob essas condies, o aumento e at mesmo a manuteno da mais-valia no podem decorrer da melhora do conjunto da produtividade. A mais-valia relativa encontra limites sua expanso, justamente por depender do apoio das inovaes tcnicas346. Resta, ento, um retorno s formas arcaicas de mais-valia absoluta que predominavam no comeo do desenvolvimento capitalista nos pases atualmente considerados mais desenvolvidos, mas agora organicamente associadas s novas frentes tecnolgicas de ponta. O mecanismo simples: aumentar a jornada de trabalho para aumentar a quantidade de trabalho no pago. Contudo, embora tanto a jornada de trabalho e a quantidade de trabalho efetuada por uma famlia aumentem, o aumento da pobreza no neutralizado.

345 346

Ibidem, p.107 Ibidem, p.109.

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Assim, o crculo se fecha. Do servio da dvida se passa onda inflacionria, desta poupana forada e expanso da financeirizao, o que conduz a um aumento do tempo de trabalho no pago e a uma diferenciao mais acentuada entre as rendas do trabalho e as do capital347. A financeirizao se desenvolve em graus diferentes conforme os diferentes ramos da economia. Nos pases capitalistas desenvolvidos, mais acostumados presso da competitividade internacional, a forma de investimento mudou e, para uma taxa de investimento menor, o desemprego aumentou, a precarizao cresceu, a flexibilidade se elevou e as rendas do trabalho cresceram pouco em relao s rendas do capital348. J nas economias semi-industrializadas, a financeirizao no traz um jogo de soma zero. O enriquecimento absoluto de uns financiado pelo empobrecimento absoluto de outros. O contexto diferente, e quando o crescimento se mantm, mesmo a uma taxa baixa, o enriquecimento de uns pode ocorrer paralelamente a um crescimento lento da renda de outros. Estes, no entanto, no esto em condies de recuperar a curto e mdio prazos as perdas de poder de compra do perodo anterior, de tal maneira que coexistiro formas duradouras, no estilo antigo, de explorao da fora de trabalho e formas novas que repousam na intensificao do trabalho349. Os problemas de emprego (e desemprego) atualmente verificados correspondem a processos objetivos em curso na economia capitalista mundial, ao qual se vinculam atitudes subjetivas dos capitalistas individuais, marcadas pelo esforo de reduzir custos e elevar a competitividade. A combinao desses vetores subjetivo e objetivo se expressa nas tendncias atualmente observadas no mercado de trabalho e resumveis em trs pontos350: substituio do trabalho fabril bem remunerado por servios, pior remunerados, maior importncia do trabalho em tempo parcial e do emprego temporrio e aumento da participao feminina (pior remunerada) nos setores que expandiram o emprego.

Ibidem, p.110. Ibidem, p.116. 349 Ibidem, p.117. 350 KOLKO, 1988, p. 305 e seg. apud MAURIEL, Ana Paula Ornellas. Sonho e realidade na poltica social do governo FHC um estudo sobre a Comunidade Solidria. Dissertao de Mestrado, ESS/UFRJ, novembro/2000.
348

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As conseqncias diretas desse processo se revelam, antes de mais nada, na ameaa a direitos sociais adquiridos e na reduo da capacidade de barganha e da fora poltica do movimento sindical organizado. Seus efeitos, porm, no param por a. As tendncias que se verificam em praticamente em todos os pases so a segmentao da fora de trabalho, com um nmero pequeno e decrescente de empregados permanentes, em tempo integral, a, precarizao do emprego, em decorrncia das novas formas de contratao, que implicam menores salrios e proteo e menos direitos, o crescimento da economia informal (ou subterrnea), inteiramente fora das normas legais que regulam o trabalho (fiscalidade, proteo social, salrio mnimo etc.), desemprego crnico e estrutural, no por razes tecnolgicas, mas principalmente pela combinao entre falta de dinamismo, reestruturao produtiva defensiva e polticas econmicas recessivas. Ao mesmo tempo em que diminuram as oportunidades de emprego que requerem menor formao educacional, surgiram outras com maiores exigncias, advindo novos obstculos obteno de empregos pelos grupos com menor nvel educacional. Mas, para Paul Singer, preciso frisar que a maior qualificao dos trabalhadores, insistentemente reclamada pelos empregadores, no soluo para o desemprego, uma vez que o aumento dessa qualificao no induz os capitais a ampliar a demanda por fora de trabalho, que depende basicamente da dinmica do crescimento dos mercados. Se todos os trabalhadores desempregados incrementassem seu nvel de qualificao, o nico resultado seria uma concorrncia mais intensa entre eles, com provvel queda dos salrios pagos.351 Nesse sentido, provvel que, segundo Singer, o desemprego tenha atingido, particularmente nos pases centrais, a chamada classe mdia. Contudo, no se pode desconsiderar que ele traz consigo a precarizao das condies de vida e trabalho e contribui para exacerbar a pobreza absoluta e relativa entre pases e em seu interior. No nenhuma novidade a preocupao em formar rankings de pases a partir de critrios que revelam seu grau de desenvolvimento (potencialidades) ou

subdesenvolvimento (fragilidades). Ao final dos anos 1980, numerosos estudos de

SINGER, Paul. Globalizao e desemprego. Diagnstico e alternativas. 5ed. So Paulo: Contexto, 2001. pp.119-20. Para maiores informaes sobre a relao entre qualificao e emprego, ver SOUZA, Ftima Valria Ferreira de. Qualificar pra qu? Dilemas da Poltica de Qualificao profissional. Tese de Doutoramento. ESS/UFRJ, Agosto de 2004.

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organismos internacionais passaram a ter como preocupao os pases mais pobres que sofreram um sensvel agravamento da pobreza aps os programas de estabilizao macroeconmica ou ajuste estrutural, principalmente na Amrica Latina e na frica, e desde a ecloso da crise em 1997, nas economias asiticas (Coria do Sul, Taiwan, Hong Kong, Cingapura, Indonsia, Tailndia e Filipinas). Constatou-se que o nvel de vida dos pobres nos pases desenvolvidos, embora considerado muito baixo, superior ao dos pobres nos pases subdesenvolvidos. Em 1989, 20% mais ricos da populao mundial detinham 82,7% do conjunto da renda produzida pelo planeta, os 20% seguintes 11,7% e os 60% restantes apenas 5,6%352. O mais grave que essas desigualdades, quando comparadas ao longo do tempo, acentuaram-se: entre 1960 e 1991 o montante dos 20% mais ricos passou de 70% para 85%, e a dos 20% mais pobres baixou de 2,3 para 1,4%. E mesmo utilizando metodologias de clculo distintas, as estimativas da UNCTAD353 no foram diferentes: em 1965, os 20% mais ricos recebiam 30 vezes mais que os 20% mais pobres e, em 1990, 60 vezes mais354. Em geral, o conjunto dessas informaes chama ateno para o carter crescente das desigualdades de renda entre os mais ricos e os mais pobres, entre as rendas do trabalho e as do capital, mas tambm entre as rendas do trabalho, especialmente entre trabalhadores qualificados e no qualificados. Alguns dados so elucidativos. Os Estados Unidos, aps dcadas de elevao do salrio real desde a Segunda Guerra, perdem desde o incio dos anos de 1970, metade dos ganhos do perodo de crescimento ou uma queda de salrio mdio semanal de US$318 para US$258, de 1973 a 1990. Concomitantemente, a desigualdade salarial tambm aumentou entre 1973 e 1986, chegando a 18% e retornando ao nvel de 1966. Os efeitos sobre o bemestar familiar no foram pequenos: o ndice de Gini, que aps a Segunda Guerra estava em 0,376 e havia cado nos anos de 1960 para 0,348 (em 1968) - com os programas sociais

Dados do Pnud encontrados em SALAMA, Pierre. Pobreza e Explorao do Trabalho na Amrica Latina. So Paulo: Boitempo, 2002, p.29; e SALAMA, Pierre e DESTREMAU, Blandine. O Tamanho da Pobreza. Economia Poltica da distribuio de renda. Rio de Janeiro: Garamond, 1999, p.22. 353 United Nations Conference for Trade and Development, ou CNUCED, Conferncia das Naes Unidas para o Comrcio e Desenvolvimento). 354 SALAMA, Pierre E DESTREMAU, Blandine. Op. Cit. 1999, p.22.

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federais a Guerra contra a Pobreza e Grande Sociedade - voltou a subir, alcanando 0,390, em 1986 355. Ou seja, todo o progresso conseguido em termos de proteo social desde aps a II Guerra foi perdido. Os Estados Unidos apresentavam no incio dos anos 1990 uma posio bastante desfavorvel: a mais alta taxa de mortalidade infantil entre os industrializados e a orientao educacional bsica estava entre as mais fracas do mundo356. Os diagnsticos, porm, no so diferentes para os pases da Comunidade Econmica Europia: o desemprego subiu de 5% nos anos de 1970, o que ainda era considerado alto, e para 7% no final dos anos de 1980357, havendo, em 1989, na Europa 44 milhes de pessoas na pobreza ou 14% da populao358. Em mbito mundial, todavia, deve-se considerar que nova pobreza somam-se centenas de milhares de pessoas que j se encontravam na pobreza, e que tiveram uma piora absoluta de seus nveis de vida nos pases semi-perifricos e perifricos, e que esse resultado tambm fruto do reordenamento econmico e poltico global. O Relatrio de Desenvolvimento Humano 2001, do PNUD, atesta que em 1997 os 20% mais ricos do planeta detinham 70,4% da renda mundial, enquanto aos 20% mais pobres cabiam os escassos 13,1% restantes. H uma dcada, mais de 30% da fora de trabalho mundial estava desempregada ou dependia de subemprego a mais sria crise desde a Grande Depresso. A pobreza contempornea cada vez mais associada s transformaes estruturais ocorridas durante a desindustrializao ou flexibilizao econmica global e, no caso dos pases em desenvolvimento, soma-se aos pobres antigos. A nova pobreza difere da antiga fundamentalmente por sua origem: trata-se de pessoas majoritariamente das classes mdias, ampliadas pelas conquistas dos anos de crescimento do capitalismo desde a Segunda Guerra e que perderam seus empregos sob as circunstncias da globalizao359.
MEAD, 1990 e 1991, apud LOPES, Juarez Brando. Op. Cit, 1993, p.8. Em um teste padronizado em cincias, aplicado aos alunos de 17 pases, os norte-americanos ficaram atrs de todas as naes da Europa ocidental, do Japo, e da Coria do Sul, frente apenas de Hong kong e Filipinas. Dados apresentados por PZREWORSKI, Adam. The neoliberal fallacy, in Journal of Democracy, v.3, n.3, jul.1992, p.46; e, KENNEDY, Paul. O futuro dos Estados Unidos, Poltica Externa, v.2, n.2, set.nov. 1993, p.37. Ver tambm MAGALHES, Fernando. Tempos Ps-modernos. So Paulo: Cortez, 2004. Coleo Questes de Nossa poca, n108, p.23 357 LOPES, Juarez Brando. Op. Cit, 1993, p.9. 358 SINGER, Paul. 2001. Op. Cit, p.31 359 Idem, p.31.
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Srge Paugan afirma que nova pobreza costuma referir-se precariedade do trabalho, ao aumento do desemprego prolongado, incerteza do futuro, ao pauperismo e excluso propriamente dita, vinculando-se tambm degradao moral, deslocalizao social e perda de referncias ou dessocializao. A excluso entendida, no caso, como pobreza desqualificante, devido s condies precrias de vida e ameaa coeso social pelo enfraquecimento dos vnculos sociais cujos principais sintomas so o crescimento de separaes conjugais e o declnio da solidariedade de classe e de proximidade360. Para alm do desemprego, Paugan demonstra que outras dimenses aprofundam os efeitos da pobreza material ou econmica considerada, por conta disso, multidimensional. Instabilidade conjugal, vida familiar e social inadequadas e baixo nvel de participao nas atividades scio-polticas, constituem uma espiral viciosa de excluso como nocidadania, que vem atingindo, h aproximadamente vinte anos, pessoas que nunca viveram em condies miserveis durante a infncia. Com o desemprego, milhares de operrios, empregados do comrcio e at executivos perderam, repentinamente, e por longos perodos, os vnculos com o mercado de trabalho. Com isso, muitos afastaram-se da vida social e passaram por ruptura familiar, crises de identidade, problemas na sade (inclusive psicolgicos, como depresso), constituindo um quadro em que a falta de perspectivas de emprego e o sentimento de inutilidade levaram algumas pessoas ruptura total com a sociedade361. No que se refere ao processo de excluso, Robert Castel, que prefere utilizar o termo desfiliao, aponta os processos contemporneos de desestabilizao dos estveis, que se tornam vulnerveis e se instalam na precariedade desemprego de longa durao ou recorrente -, culminando num dficit de lugares ocupveis na estrutura social (inutilidade social), transformando-se em no foras sociais e perdendo a identidade de trabalhadores, construda sobre as bases da sociedade salarial362. A problemtica do emprego, historicamente considerado como relao estvel de trabalho, tem levado a questionamentos sobre a (in)capacidade da dinmica capitalista contempornea de incorporar pessoas nos circuitos produtivos e de consumo. O desemprego, manifestao mais visvel, e a precarizao das condies de trabalho e vida,
360 361

PAUGAN, Srge. A desqualificao social: ensaio sobre a nova pobreza. So Paulo: Educ/Cortez, 2003. PAUGAN, Serge. Op. Cit, 2003, p.31 e seguintes. 362 CASTEL, Robert, 1998. Op. Cit.

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to importante e profunda, traz aditado um fenmeno que agrava ainda mais a situao social contempornea: a possvel no empregabilidade de trabalhadores qualificados. Castel chega a essa equao pela observao dos processos que deram origem relao contratual de trabalho e os que dela foram excludos vagabundos, pobres, desempregados, etc - ao longo da constituio do projeto burgus de sociedade e da reconstruo histrica dos sistemas de proteo social, que aparece ligada s formas de sociabilidade por esses incorporadas. No perodo atual, a vulnerabilidade dos pobres, muitos deles antes trabalhadores e agora desempregados, resulta da precarizao das relaes de assalariamento, constituindo novas formas de sociabilidade perversas cuja tendncia inclui, tambm, o desmonte do Estado de Bem-Estar Social. Susan George, em O Relatrio Lugano, demonstra, de forma ldica, que o capitalismo no sculo XXI reproduz milhes de seres humanos suprfluos para o sistema, tornando cada vez mais bvia a sua natureza excludente, sendo a expresso mxima dessa face mostra a pobreza. Como, ento, lidar com isso? O Estado de Bem-Estar Social foi construdo sobre uma base social de emprego estvel em que a relao de assalariamento era generalizada e configurava um padro de desenvolvimento social inclusivo, que formava o pilar para a solidariedade. Contudo, esse Estado possui uma contradio na dinmica de seu funcionamento, pois, de um lado, suas intervenes tm efeitos homogeneizadores, nivelando particularidades individuais, e, por outro, produz efeitos individualizantes. O Welfare State se localiza no cerne de uma sociedade de indivduos, mas mantm uma relao contraditria com o individualismo, porque as protees se criaram nas falhas de sociabilidade primria e relaes prximas, respondendo aos riscos da industrializao e urbanizao. Logo, quanto mais as regulaes aumentavam, mais se ampliava a distncia de cada indivduo em relao aos grupos de pertencimento. sendo as vulnerabilidades dos indivduos reconduzidas a outro plano: polticas sociais, direitos, cidadania. Mas, como o Estado se tornou o principal suporte do indivduo e sua principal forma de proteo, essa nova relao une o indivduo ao coletivo abstrato. Assim, se o Estado se retira da rea social, como vem acontecendo nas ltimas dcadas, o prprio vnculo social corre o risco de se decompor, pois o indivduo passa a se defrontar diretamente com a lgica do mercado. Ao mesmo tempo, o desenvolvimento do

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individualismo, ajudado pela regulao instituda pelo prprio Estado, trouxe uma questo de difcil soluo para a poltica social a diversidade de demandas e a heterogeneidade de respostas requeridas -, que ainda tem que lidar com a arbitragem entre exigncias externas (internacionais) e internas (nacionais e locais). Como resposta a esses desafios, a interveno do Estado assume uma forma completamente diversa do padro anteriormente estabelecido em relao sociedade: trajetrias pessoais, autobiografias, casos exemplares, histrias de vida e outras situaes que expressam a fragmentao social e o isolamento tornam-se referncia para a construo de aes polticas. Mas convm ressaltar que a principal questo de fundo a natureza da integrao social dessas pessoas no contexto contemporneo. Barrington Moore363 argumenta que, com a generalizao do sistema fabril a partir do sculo XIX, o Estado se tornou a principal agncia de imposio de sanes e efeitos de regulao sobre os indivduos, de sorte que o cidado moderno est atado a uma rede de crenas, expectativas e proibies que o amarram ao regime existente muito mais fortemente que a maioria de seus antepassados - camponeses feudais. Hoje, as tramas dessa rede no advm apenas de critrios nacionais e locais, mas tm fortes determinantes internacionais e globais que influem em diversos aspectos que causam sofrimento ou felicidade maioria dos seres humanos do planeta. Quando se refere pobreza como manifestao da misria e do sofrimento humano, no se pode esquecer do fato de que tambm so meios de opresso e injustia e de controle e organizao do trabalho, nesse momento histrico ps-industrial e ps-Guerra Fria. Para entender o significado das iniciativas de enfrentamento da questo da desfiliao, Castel classifica duas formas de interveno poltica que expressam diferentes formas de insero social: a) polticas de integrao, com tendncias universais, que caracterizam o padro hegemnico existente no pice da sociedade salarial; b) polticas de insero, que so criaes mais recentes e surgiram como resposta aos fenmenos de desfiliao contemporneos, caracterizadas como medidas pontuais e especficas, voltadas para pessoas que sofrem um dficit de integrao.
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MOORE, Barrington Jr. 1974. Op. Cit.

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Ao contrrio das polticas de integrao, as de insero partem da constatao de que alguns segmentos populacionais so, na atual conjuntura, inintegrveis. Logo, no se trata mais de reduzir as desigualdades, mas de deixar o mximo de margem de manobra ao mercado, controlando apenas as conseqncias mais extremas da lgica da competitividade e aumentando ao mximo a liberdade individual por meio de aes de desregulamentao. A multiplicao de pblicos-alvo e das polticas especficas questiona a capacidade do Estado para conduzir polticas com vocao universal e integradora, uma prioridade do princpio da heterogeneidade que marca o recuo das polticas integradoras universais. Esse novo perfil de populaes com problemas passa a dar o tom de inovao na poltica social porque esse novo pblico no se encontra referenciado no mercado de trabalho nem atende aos requisitos e condicionalidades das formas tradicionais de assistncia. No se trata, porm, de criar mais uma categoria de destitudos para serem ajudados, mas de construir aes para atender a uma dimenso em que o emprego no est garantido nem tem previso de chegar, mesmo para quem queira ocup-lo e tenha habilidade para isso. O mais importante que o carter vulnervel e instvel de algumas trajetrias de vida no decorre de fatores individuais de inadaptao e vo situar-se aqum das ambies das polticas integradoras universalistas, mas tambm so distintas das aes particularistas com objetivos reparador, corretivo e assistencial da ajuda social clssica364. Da que as polticas sociais de nova gerao que no caracterizam um sistema de proteo social365. As polticas de insero vm se implementando h mais de 30 anos nos pases desenvolvidos. No comeo tm um carter pontual e improvisado e se propem como respostas provisrias, mas sua consolidao progressiva marca mesmo a instalao desse provisrio como modo de existncia366, porque a noo de insero e as polticas que a acompanham esto ligadas a uma preocupao. Como lidar com as conseqncias da precariedade de determinados tipos de trabalho necessrios acumulao e como organizar os precrios que esto fora dos mecanismos de controle de trabalho caractersticos do mercado formal?

CASTEL, Robert, 1998. Op. Cit., p.542. DRAIBE, Sonia. Proteo social e desenvolvimento humano na Amrica Latina as polticas sociais de nova gerao. SP: NESC/Unicamp, 1996. 366 CASTEL, Robert, 1998. Op. Cit., p.543.
365

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Num contexto de precarizao generalizada, aumento da pobreza e acirramento das desigualdades em vrios planos, o combate pobreza surge como estratgia, no plano internacional, para lidar ou gerenciar esse dficit de lugares na sociedade. Trata-se de soluo rpida, barata e eficiente que ajuda os que no possuem capacidade de se autocuidar, regulando o comportamento econmico, poltico e civil daqueles com capacidade de gerar alguma renda e sobreviver, formando-se, assim, uma camuflagem ideolgica de manuteno do padro internacional assimtrico de desenvolvimento econmico em andamento. indispensvel, contudo, diferenciar abordagens tericas, pois, embora traduzam uma tendncia semelhante de renovao das polticas pblicas, embutem preocupaes distintas. A insero diferente de integrao, j que aquela, segundo Castel, refere-se preocupao com o problema de ter um lugar na sociedade e fazer parte de um conjunto de sentidos, valores, significados, enfim uma cultura e um modo de vida inclusivo, enquanto esta significa criao e regulao de um modo de vida precrio e a manuteno das desigualdades. As polticas de insero aqui includo o combate pobreza funcionam como laboratrios de experimentao de uma reorganizao da ao pblica. Uma das principais inovaes a priorizao da esfera local no apenas um problema de escala ou rea geogrfica de atuao porque se trata, sobretudo, da natureza dos parmetros que as aes locais podem ou no controlar, sendo uma mudana de sentido no apenas institucional, mas tambm na mudana da forma como se entende o social e se busca organiz-lo. Stephen Pinch367, observando as mudanas geogrficas nas provises de bem-estar, conclui que os welfare states se tornaram mais diversos, fragmentados e pluralistas, que a natureza dessas mudanas est relacionada s formas pelas quais se analisa a realidade, tambm diversificadas. H, assim, um reconhecimento tcito da diversidade e pluralidade de formas de anlise de realidade, e esses sentidos tm implicaes importantes para as relaes de poder e materiais da vida ou sobre como as pessoas ganham acesso aos recursos, da que esses discursos tm afetado diretamente a reestruturao dos esquemas de bem-estar.

PINCH, STEVEN. Words of Welfare. Understanding the Changing Geographies of Social Welfare Provision. New York/London, Routledge, 1997.

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Destarte, os processos sociais que advm das transformaes produtivas, e as formas de interpretao da realidade que os acompanham, provocam rupturas em todo o tecido social e novas manifestaes da questo social so colocadas como desafio para a inovao e reavaliao do sentido e das prticas de proteo social. Por isso, essencial discutir a proteo social moderna e a validade de seus instrumentos (as polticas sociais) diante das mudanas nas relaes internacionais.

4.4 Relaes Internacionais, poltica social e globalizao da pobreza Iniciaram-se, na segunda metade do sculo XX, vrios projetos de integrao regional, que combinavam interesses de alguns setores sociais nacionais e internacionais. Agncias governamentais e organizaes bilaterais ou multilaterais, juntamente com empresas, corporaes e conglomerados vieram, desde ento, redefinindo as relaes exteriores entre os pases envolvidos e tomando diversas providncias para conciliar diferentes pretenses nacionais, com os Estados sendo os principais sujeitos de tais negociaes. Esses projetos de integrao regional expressam, inegavelmente, a convergncia de interesses de alguns setores sociais dominantes nas naes envolvidas. evidente que responderam a algumas expectativas de setores mais amplos, como grupos e classes trabalhadoras, mas, at os anos de 1970, as questes sociais sempre foram tratadas, prioritariamente, em carter nacional, com sistemas de proteo social fortemente estatizados. Em geral, a poltica externa era hierarquizada, e a alta poltica no inclua temas sociais, sendo fortemente condicionada por decises estratgico-militares. Desde o fim da II Guerra Mundial, e mais ainda desde o encerramento da Guerra Fria, o capitalismo entrou num ciclo especificamente global, atravessando fronteiras polticas e culturais. Esse jogo de foras que atuam em escala global se tornou uma determinao fundamental para o entendimento das configuraes da proteo social contempornea, especialmente se pensar que alguns aspectos da questo social tambm se globalizaram. As relaes internacionais diversificaram-se e se complexificaram, e os interesses nacionais j no so os nicos a motivar as associaes em busca de realizaes recprocas, uma vez que outros atores (Bancos, ONGs, corporaes, conglomerados transnacionais,

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etc) so instncias que atualmente alteram significativamente a poltica mundial. Ademais, as barganhas envolvem uma multiplicidade de problemas econmicos, sociais, polticos, culturais e ambientais e configuram uma ausncia de hierarquia entre assuntos, com mltiplos canais de interdependncia internacional368. Essa nova ordem transgovernamental envolve, segundo Santos Jr.369, vnculos formais e informais entre elites governamentais e no-governamentais, contribuindo para configurar complexos meios de interdependncia com o intuito de identificar e solucionar problemas de naturezas diversas - entre os quais o da pobreza e da desigualdade. Esse o caso de arranjos regionais como a Comunidade Econmica Europia (CEE), o Tratado de Livre Comrcio entre Mxico, Estados Unidos e Canad (Nafta), o Mercado SulAmericano (Mercosul), a Comunidade de Estados Independentes (CEI), a Organizao de Cooperao e de Desenvolvimento (OCDE), o Acordo Geral de Tarifas e Comrcio (GATT), exemplos que, entre outros, mostram como as polticas sociais, assim como outras atividades, esto influenciadas pelo intercmbio permanente entre rgos governamentais. Na relao Norte-Sul, a ameaa e o uso da fora sempre foram, em poltica mundial, um recurso importante, ou mesmo fundamental. Mas, nesta fase de desenvolvimento dos pases industrializados e daqueles em desenvolvimento, o argumento militar no serve mais, por si s, como instrumento garantidor do sucesso de metas relevantes em termos de poltica domstica e internacional370, principalmente quando se refere proteo social. A tese de Richard Rosecrance de que, cada vez mais, na atual conjuntura, os Estados atuariam crescentemente segundo a estratgia comercial, fornece pistas nesse sentido. Para ele, a participao de cada Estado na arena poltica internacional se definiria por suas capacidades econmicas, tendo a economia primazia sobre a poltica371, porque no passado, era mais barato ocupar o territrio de outro Estado pela fora do que
Essas idias tomam por base a teoria da interdependncia nas relaes internacionais, paradigma que, segundo Raimundo Batista dos Santos Jr., procura encontrar respostas mais convincentes para a poltica mundial, em um cenrio de rpidas transformaes, a partir da combinao de aspectos que podem contribuir no desvelamento de processos econmicos e das instituies internacionais. Para informaes mais detalhadas, ver SANTOS JUNIOR, Raimundo Batista dos. Diversificao das Relaes Internacionais e Teoria da Interdependncia. In: BEDIN, Gilmar Antonio et al. Paradigmas das relaes internacionais. 2 ed. Iju: Uniju, 2004, e OLIVEIRA, Odete Maria de e DAL RI JNIOR, Arno (orgs.) Relaes Internacionais: interdependncia e sociedade global. Iju: Uniju, 2003. 369 SANTOS JUNIOR, Raimundo Batista dos. 2003, Op.Cit. 370 Idem. 371 SANTOS JUNIOR, Raimundo Baptista dos. A globalizao ou o mito do fim do Estado. Dissertao de Mestrado. Campinas/SP: Instituto de Filosofia e Cincias Humanas/Unicamp, 2001, p.96.
368

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desenvolver o sofisticado aparato econmico e comercial necessrio para extrair benefcio do intercmbio comercial372. Diante do profundo grau de interdependncia das relaes internacionais e da diversidade de temas, o poder econmico tornou-se muito mais importante que no passado, tanto por causa do aumento relativo do custo da fora, quanto em razo dos objetivos econmicos terem adquirido relevncia central nos valores das sociedades psindustriais373. Santos Junior374, confirmando as palavras de Miyamoto375, argumenta que o comrcio passou a assumir, de maneira irreversvel, um papel fundamental nas relaes internacionais, de modo que todos os atores sairo ganhando nesse processo globalizante e cooperativo e interdependente, embora haja, num primeiro momento, prejudicados. Sob essa perspectiva, o Estado ainda aparece como uma estrutura de poder fundamental, porque a sociedade necessita de um elemento estimulador da cooperao entre grupos e indivduos e regulador das relaes de produo e consumo, sem dizer da defesa a possveis agressores internos e externos. Para Santos Junior, Rosecrance no defende que a fora deixaria de ser um elemento importante das relaes internacionais, mas que doravante, o ato de governar para a nao significaria, principalmente, defender os interesses do capital e do trabalho local376. Joseph Nye377, ao discutir a posio dos Estados Unidos na poltica mundial, tambm argumenta que o poder militar, embora mantendo-se crucial em determinadas situaes para manuteno da hegemonia, no a nica garantia de xito do pas nas relaes internacionais, pois existe um modo indireto de exercer poder, to eficaz quanto a fora, denominado de poder brando. Nas palavras de Nye, o poder brando se arrima na capacidade de definir a agenda poltica para formar as preferncias dos demais.

ROSECRANCE, Richard. The rising of the Trading State. Nova York: Basic Books, 1986, p.16.apud NYE Jr., Joseph S. O paradoxo do poder Americano. Porque a nica superpotncia do mundo no pode prosseguir isolada. So Paulo: Editora UNESP, 2002, p.33. 373 NYE Jr., Joseph S. 2002. Op. Cit, p.33 374 SANTOS JUNIOR, Raimundo Baptista. Autonomia econmica e poltica no capitalismo contemporneo. Campinas/SP: Unicamp, 2006. Mimeo. pp.15-6. 375 MIYAMOTO, Shiguenoli. Globalizao e Segurana [on-line]. http://www.mct.gov.br/CEE/revista/Parcerias4/globseg.htm, citado por SANTOS JUNIOR, Raimundo Baptista, 2006. Mimeo, pp.15-6. 376 Idem, p.16. 377 NYE Jr., Joseph S. 2002. Op. Cit, p.36.

372

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Essa capacidade de estabelecer preferncias aparece associada a outros recursos de poder como cultura, ideologias e valores. a capacidade de seduzir e atrair378, que emana em grande parte do que se incorpora como um padro de institucionalidade, inclusive no modo como o pas se comporta internacionalmente. Para Nye, poder bruto e poder brando sempre se exercem de forma associada, pois a universalidade da cultura de um pas est na sua capacidade de estabelecer um conjunto de normas e instituies favorveis que governam setores de atividade internacional como fontes decisivas de poder. Os valores da democracia nacional, da liberdade pessoal, na mobilidade social e da abertura, frequentemente expressos na cultura popular americana, a instruo superior e a poltica externa contribuem como o poder de nosso pas [Estados Unidos] em muitas reas379. Perfeitamente compatvel com o novo modelo de acumulao flexvel, numa era ps-fordista, o uso pelos EUA da estratgia comercial e do poder brando ajudaria a explicar a mudana na natureza das polticas pblicas sociais nos acordos internacionais, particularmente no que se refere ao novo padro de uso e controle do trabalho e de distribuio das riquezas circulantes num sistema internacional marcado pela assimetria nas relaes. Se pensar que Estado e sociedade integram um mesmo processo, pode-se especular que, diante do poder brando de um Estado comercial, as polticas sociais so estratgias centrais. Para Chossudovsky, muito mais que a vulnerabilidade, o importante ressaltar a funcionalidade da pobreza generalizada para o funcionamento da economia mundial. O autor mostra que duas estratgias centrais para as reformas dos esquemas de proteo social flexibilizao dos mercados de trabalho nacionais e a compra de mo-de-obra em vrios plos foram combinadas atravs da implementao simultnea das polticas de ajuste em vrios pases do Terceiro Mundo com o objetivo de condicionar o nvel dos custos do trabalho existncia de uma reserva mundial de mo-de-obra barata diluda em segmentos precarizados de trabalhadores em diferentes pases, permitindo ao capital internacional (comprador direto ou indireto da fora de trabalho) mudar de mercado de trabalho nacional quando melhor convier, pois do ponto de vista do capital, esses exrcitos de reserva esto

378 379

Idem, p.37. Ibidem, p.39.

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integrados em um nico pool internacional de reserva, em que trabalhadores, em diferentes pases, so levados a uma competio aberta entre si. Assim, o desemprego mundial tornase uma alavanca da acumulao de capital global e a pobreza em massa regula os custos internacionais do trabalho380. Assim, a pobreza globalizada, aparentemente apenas uma ameaa negativa nova ordem econmica global, passa a funcionar como aliada ao contribuir para a regulao dos custos do trabalho em mbito internacional. Dani Rodrik381 afirma que essa nova configurao de foras torna as polticas domsticas e internacionais indissociveis sob todos os ngulos. As disputas comerciais no se resumem mais aos critrios tradicionalmente tratados mas buscam reestruturar naes, incorporando diversos fatores - trabalhistas, ambientais, de bem-estar etc que influenciam diretamente nos processos domsticos que podem estimular o comrcio. Diana Tussie382, preocupada com os impactos das mudanas no sistema internacional de comrcio sobre os pases em desenvolvimento, chama ateno para uma alterao qualitativa da poltica mundial de comrcio, cujo marco foi a Rodada Uruguai. Ela procura marcar as diferenas que se estabelecem entre o sistema que se configura a partir da e o anterior. Antes da Rodada Uruguai383, a negociao acontecia em torno de produtos e para facilitar ou quebrar essas barreiras no GATT, que funcionava como um instrumento de organizao das transaes interfronteirias de comrcio. Com a preparao da Rodada Uruguai, os agentes econmicos passaram a no dar mais ateno central a esses problemas, pois comearam a ver que as barreiras no eram mais aduaneiras384. Nos anos de 1980, houve muita presso para que se ampliasse a agenda de negociao na regulao do comrcio mundial. O principal fundamento para isso foi a idia de fair trade (comrcio livre, justo e leal), deslanchada pelos Estados Unidos como
CHOSSUDOVSKY, Michel, 1999. Op. Cit, pp.69-70. RODRIK, Dani. Has globalization gone too far? Washington D.C.: Institute for International Economics, mar. 1997. 382 TUSSIE, Diana, 1993. Op.Cit. 383 A Rodada Uruguai envolveu discusses sobre polticas domsticas, prticas institucionais e regulaes numa extenso sem precedentes. Segundo Tussie, ela foi resultado das presses dos agentes econmicos transnacionais para ampliar a agenda de discusso sobre a poltica comercial, em itens que antes no eram discutidos, como por exemplo os direitos autorais e a propriedade intelectual. 384 Aduaneiras, fronteirias, medida clssica de proteo do produtor local, utilizada pela primeira vez pelos EUA no sculo XIX e teorizada por Frederich List.
381 380

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resultado de suas avaliaes das polticas comerciais e industriais dos outros pases. Passaram-se, ento, a introduzir novos termos para a negociao. Aps a Rodada Uruguai, a negociao deixou de ser apenas sobre produtos e a se dar em torno de policies (polticas pblicas), como prerrogativas de troca do acesso a mercados em determinados setores competitivos ou estratgicos, nos pases que as implementassem e as realizassem. Logo, vrios pontos comearam a ser considerados como vantagem comparativa entre os investidores e produtores na economia internacional contempornea. A idia de Tussie de harmonizao positiva ou negativa ajuda a entender melhor os parmetros de discusso. A dimenso negativa da harmonizao envolve exatamente a utilizao das polticas sociais como critrio da vantagem comparativa, ou seja, funcionar como uma empresa que pratica um preo abaixo das outras para ter uma vantagem ou, no vocabulrio dos welfaristas, nivelar por baixo. A harmonizao positiva ou estrutural levaria, por sua vez, criao de regras comuns especficas, que prescrevessem os termos de conduo das relaes econmicas e operasse da mesma maneira em todos os pases. Tussie argumenta que os subsdios governamentais, sempre vistos como deformador da competitividade, passam a ser um meio necessrio construo de vantagens globais. Nesse sentido, nem toda regulao tida como distoro, e as presses pela harmonizao das polticas, mesmo as negativas, requerem, ao contrrio do que muitos pensam, a presena de regulao. As linhas desejveis de harmonizao, quais os alvos razoveis e que mtodos podem ser usados para implement-la tambm so frutos de intensa discusso poltica. Normalmente, essas prioridades ou distores tm sido identificadas nas consideraes de bem-estar social, em outros tempos construdas a partir de valores locais e culturais, mas hoje colocadas como questo de barreiras no tarifrias. Em suma, a rea social passa a ser foco de controle internacional, que condiciona suas prioridades em vrias direes, desde os direitos do trabalho at o combate pobreza, passando pelos sistemas pblicos de proteo social (sade, assistncia, previdncia, programas de emprego, transferncias e subsdios). Ao se deslocarem negociaes dos produtos para as polticas pblicas, as barganhas polticas tornam-se muito mais complexas

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e a possibilidade de consenso se v reduzida em relao situao anterior, pois envolvem mais que barreiras comerciais, como prioridades nacionais historicamente consolidadas. Tussie aponta a recomposio regional como uma forte tendncia de possibilidade de consenso, principalmente quando se trata de pases em desenvolvimento, para transformar e harmonizar de forma positiva a legislao dos Estados385. Aes desse tipo podem ser verificadas nos debates da CEPAL sobre desenvolvimento social na Amrica Latina, os quais afirmam que, para se dar conta dos acordos de integrao econmica regionais, torna-se necessria a harmonizao das polticas de seguridade social, com base em trs princpios fundamentais: igualdade de tratamento, em matria de seguridade social, entre cidados nacionais e no-nacionais; continuidade das protees, que significa transferir os benefcios acumulados para onde o cidado for; e determinao formal da legislao sobre seguridade social aplicvel. O objetivo dessas discusses buscar, no mdio prazo, uma convergncia regional dos sistemas de proteo social, o que permitiria ao indivduo, por exemplo, cotizar em um pas e demandar servios em outro, bem como acumular benefcios em diferentes deles. Alis, outra frente explorada pela CEPAL, para a regio latino-americana, a possibilidade da construo de fundos sociais internacionais, regionais ou sub-regionais, que funcionem tanto como apoio financeiro a medidas emergenciais, quanto como fiador dos esquemas de seguridade harmonizados, especialmente numa fase de transio da unificao das estruturas de custos dos benefcios386. Sob essa perspectiva, as polticas sociais e a cidadania passaram a ter uma face internacional, ou mesmo global, muito mais exacerbada, pois a nova ordem internacional global, por multicntrica, lana para o Estado nacional crescentes desafios de como lidar com as questes sociais contemporneas, reproduzidas diariamente dentro e fora de suas fronteiras. Esses fenmenos so muito mais visveis nos pases em desenvolvimento, j que o motor da acumulao global est centrado na inovao sistemtica, e esses pases tendem a ter mais dificuldade de acesso s condies de criao de tecnologia387.
385

A tendncia apontada por TUSSIE, ainda no incio da dcada de 1990, verificou-se empiricamente: ALCA, NAFTA, Mercado Comum Europeu, Apec e Pacto Andino, entre outras agregaes regionais, confirmam isso. 386 Para maiores informaes ver RELATRIO Globalizao e Desenvolvimento CEPAL, 2002, captulo sobre desenvolvimento social, pp.307-48. 387 OLIVEIRA, Odete Maria de, 2004, Op.Cit.

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A nova relevncia da rea social tem estreita ligao com a piora nos indicadores sociais em todo o mundo, cujo reflexo mais contundente o aumento da pobreza mundial absoluta. O RDH de 2003 constata uma ausncia de progresso, observando que a progresso global da pobreza acompanhada de uma degradao, sem precedentes, dos indicadores de desenvolvimento humano nos pases pobres, a despeito das tentativas de ajuste nos esquemas de proteo. Ao lado do crescimento estonteante da economia mundial, os problemas sociais dramaticamente se globalizam e em grande velocidade. Odete Oliveira resume bem esses acontecimentos, alertando que alm da pobreza endmica e do elevado ndice de desemprego, incidentes tanto nos pases desenvolvidos como nos perifricos, mltiplos so os indicadores negativos da sociedade global, como a distribuio de riqueza desigual, o desrespeito qualidade de vida e ao sistema ecolgico, o risco de acesso ao progresso cientfico-tecnolgico, aos bens culturais, sade, educao, distribuio de poder de deciso entre os Estados nacionais, criando, em conseqncia, profundas diferenas de carter estrutural entre os pases em desenvolvimento, o que aumenta o conflito social, a violncia, os movimentos migratrios e a instabilidade poltica (...)388. A ordem econmica mundial contempornea deu origem, pois, a novos desafios, relacionados principalmente s mudanas tecnolgicas e volatilidade das condies de trabalho que, por sua vez, impem novas responsabilidades para com a gesto dos riscos macro e microeconmicos, traduzidos em menores ou maiores ameaas sociais e demandas por proteo social - em sociedades orientadas para o mercado. Nos pases capitalistas centrais, com alto grau de comprometimento do gasto pblico com proteo social, o desafio manter esse nvel dando conta dos novos riscos centrados na questo do (des)emprego. Esping-Andersen389 verifica que existem diferentes respostas crise do welfare pelos pases centrais, mas nenhuma combinao de polticas sociais da rota liberal escandinava, passando pelos pases da Europa central e ocidental capaz de resolver o dramtico problema do desemprego, em razo das limitaes que aparecem pelos impactos fiscais que acarretam, como no caso da Escandinvia e dos

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Idem, p.186. ESPING-ANDERSEN, Gosta, 1995, Op. Cit. O autor constri uma tipologia para mostrar que no se pode falar ainda de desmonte do welfare state, e que a diversidade de respostas para enfrentar o problema do desemprego so classificados como rota neoliberal, rota da reduo do trabalho e caminho escandinavo.

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demais pases europeus, pelo aumento da pobreza e da desigualdade, como no dos da rota liberal, ou pelo aumento dos excludos, como no dos centro-europeus. Nos pases em desenvolvimento, a vulnerabilidade social no est associada unicamente ao atraso tecnolgico, pobreza ou grave concentrao de renda, mas tambm ausncia de polticas sociais universais efetivas. Assim, os desafios originam-se, simultaneamente, das insuficincias e dificuldades histricas dos sistemas de proteo social390 e dos novos problemas impostos pela globalizao que se mesclam a um quadro de heterogeneidade estrutural. Ou seja, diante de sistemas insuficientemente desenvolvidos, que ainda no se recuperaram plenamente da crise dos anos de 1980, coloca-se a tarefa de lidar com o desemprego estrutural e a precarizao das condies de vida e trabalho. A importncia e a profundidade do risco social e econmico imperante nesses pases criam um trade off na capacidade fiscal de enfrentar as exigncias impostas por sua gesto. Com as restries fiscais, ainda mais severas num contexto de abertura econmica, a proteo social tem tendido a financiar-se cada vez mais por esquemas que privilegiam a relao contributiva (do tipo seguro), inibindo o potencial redistributivo do sistema, pela criao de um efeito negativo sobre a eqidade. Outra tendncia verificada o reforo de estratgias para reduzir os riscos com base em programas de nutrio, empregos de emergncia, transferncias em espcie e, em menor escala, uso de microcrdito391. Para qualquer lado que se olhe, verifica-se uma forte relao entre as condies e a evoluo do emprego e da pobreza, especialmente para aqueles situados no setor informal392. Assim, tende-se a tratar a questo social como questo de pobreza, o que representa uma inflexo s formas anteriores de abordar o fenmeno, pois at os anos de
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Referncia, principalmente, ao dficit de cobertura pendente nos sistemas de proteo. Ver CEPAL Panorama Social da Amrica Latina 1999-2000. 391 No Brasil, essas iniciativas hoje se expressam pelo carro chefe da poltica social: o Programa Fome Zero. 392 Vrios trabalhos tm feito essa correlao, como OCDE Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (1993): Perspectives de lEmploi. Paris: OECD, juillet 1993; BID (2000): Site na Internet; informao disponvel em 20/12/2004; LUSTIG, N. E LEGOVINI, A. (1999): Economics crises and social protection for the poor The Latin American experience. World Bank Conference, Washington: World Bank, 1999; OIT (2000): site na Internet, informao disponvel em 17/06/2004. No Brasil, os trabalhos de POCHMANN, Mrcio. Trabalho sob fogo cruzado. Excluso, desemprego e precarizao no final do sculo. So Paulo: Contexto, 1999; do mesmo autor, O emprego na globalizao:a nova diviso internacional do trabalho e os caminhos que o Brasil escolheu. So Paulo: Boitempo, 2001; e GONALVES, Reinaldo. O abre-alas: a nova insero do Brasil na economia mundial. Rio de Janeiro: Relume-Dumar, 1994; do mesmo autor, O Brasil e o comrcio internacional: transformaes e perspectivas. So Paulo: Contexto, 2000; e A herana e a ruptura: cem anos de histria econmica e propostas para mudar o Brasil. Rio de Janeiro: Garamond, 2003, tm tido bastante repercusso.

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1980, a pobreza era tida como uma questo de incluso no mercado de trabalho, com projetos calcados na construo de uma sociedade salarial em que os sistemas de seguridade eram parte fundamental desse mecanismo de integrao e as polticas de desenvolvimento nacionais os meios pelos quais a incorporao das massas era planejada. No Estado de Bem-Estar keynesiano, a poltica econmica e a social tinham uma simbiose que permitia o acesso regulao que influenciaria o conjunto da sociedade, constituindo-as de forma a conduzir reformas estruturais. Logo, a pobreza e outras mazelas sociais eram consideradas problemas do desenvolvimento e tratados sob a tica da preveno dos riscos, com afirmao de direitos scio-econmicos, sob uma lgica de justia distributiva (de renda e riqueza). No contexto contemporneo, os elaboradores de polticas sociais no tm acesso a uma regulao que remeta ao conjunto da sociedade, mas apenas ao controle de indivduos (hbitos, comportamentos, ganhos de renda, etc.). A cidadania percebida como dotao de determinados status individuais (consumidor, civil, etc), e a justia social se define pela idia de aumento de liberdades e promoo das capacidades. Essa tendncia do debate contemporneo reifica a globalizao e decreta a inviabilidade do sistema de proteo social nos moldes tradicionalmente concebidos. A pobreza, ento, aparece como inevitvel e parte integrante dos processos sociais, de modo que combat-la (ou administr-la) implica a manuteno do padro de expanso capitalista em curso sob hegemonia norte-americana.

4.5 - Internacionalizao do combate pobreza: americanizao da poltica social? Um dos principais instrumentos utilizados para conformar essa ordem econmica mundial segura e pacfica foi o ajuste estrutural, deslanchado no incio dos anos 1980, como recomendao do FMI e do Banco Mundial aos pases em desenvolvimento como condio para renegociao de suas respectivas dvidas. As implicaes sociais desse conjunto de reformas includos aqui os impactos sobre a sade, a educao, os direitos sociais e meio ambiente foram amplamente documentadas393, e serviram de base para colocar a diminuio da pobreza como critrio

O documento editado pela UNICEF com o ttulo Structural Adjustment with a Human Face se tornou referncia na anlise dos impactos das polticas macroeconmicas sobre vrios indicadores sociais. Resultado

393

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condicional dos acordos de emprstimos com o Banco Mundial e FMI. A reduo sustentvel da pobreza recomendada nos documentos oficiais desses organismos exige uma abordagem de engenharia social, com a montagem de um esquema poltico para administrar a pobreza e aliviar a inquietao social a um custo mnimo para os credores. Os principais instrumentos so os programas com metas estabelecidas focalizados nos mais pobres, que aparecem combinados com a busca pela recuperao dos custos e privatizaes dos servios de sade e educao394. Essa reengenharia implica cortes no oramento para a rea social e redirecionamento das despesas, segundo o critrio seletivo, moral e simblico a favor dos pobres, sancionando oficialmente a retirada do Estado dos setores sociais, e os programas passam a ser administrados por organizaes da sociedade civil sob o patrocnio de fundos especficos para o combate pobreza. A reengenharia no pra por a. O Estado tambm financia, sob amparo legal da rede de seguridade social, pagamentos de indenizao por demisso e projetos de gerao de renda para os trabalhadores demitidos em conseqncia das polticas de ajuste. Assim, combinam-se programas de alvio da pobreza no mbito microssocial ONGs financiadas por programas de ajuda internacional; fomento da produo em pequena escala, projetos de produo artesanal, subcontratao por firmas de exportao, treinamento com base comunitria, programas de emprego etc. e a atuao macro da rede de seguridade social de modo a garantir um nvel de sobrevivncia precria para as comunidades locais, ao mesmo tempo que diminui o risco de sublevao social. Esse esquema, contudo, tem uma base de sustentao ideolgica extremamente sofisticada, legitimada por um discurso econmico dominante nas instituies acadmicas e de pesquisa em todo o mundo. Os ventos que conduziram ao realinhamento ideolgico das polticas sociais em direo ao combate pobreza presentes nas recomendaes dos organismos multilaterais vieram, em sua maior parte, de dentro do meio acadmico e das pesquisas sobre pobreza nos Estados Unidos.

de uma ampla pesquisa, o documento cruza dados de morbidade e freqncia de molstias infecciosas, mortalidade infantil, nveis de nutrio infantil, nveis de educao. 394 O Fundo Social de Emergncia (FSE) inspirado na experincia dos modelos da Bolvia e Gana, por exemplo, oferece um mecanismo supostamente flexvel para gerenciar a pobreza e reorganizar as finanas pblicas. CHOSSUDOVSKY, Michel, 1999. Op. Cit.

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O marco divisrio do novo alinhamento ideolgico parece estar na eleio de Ronald Reagan, em novembro de 1980, que trouxe uma revoluo na poltica social norteamericana, pois o desmonte do welfare state liberal desenvolvido desde Roosevelt, nos anos 1930, aparecia como meta de campanha. A nova administrao teve como primeira deciso bombstica em relao poltica social o OBRA Omnibus Budget Reconciliation Act, de 1981, que diminuiu os recursos federais anti-pobreza e restringiu severamente as regras de elegibilidade para eliminar a ajuda para todos, deixando apenas os verdadeiramente necessitados. Ainda mais radical que o novo federalismo de Nixon, a administrao Reagan decidiu por devolver, privatizar ou eliminar todos os programas governamentais que demandavam pesquisas sobre pobreza. Mesmo sob severas crticas dos pesquisadores, os representantes oficiais de Reagan se voltaram para uma rede privada subsidiada de pensadores conservadores especializados em assessoria e consultoria sobre polticas pblicas que fossem claros, sem complicaes e comprometidos ideologicamente com seu governo, rejeitando a idia de uma poltica pblica de valores neutros em favor de uma aproximao ideolgica explicitamente neoliberal. A recesso Reagan (1981-1982), contudo, foi a mais profunda desde o II psguerra, levando a pobreza ao seu mais alto nvel (mais de 15%) desde antes do comeo da War on Poverty. Ao contrrio do que a teoria econmica previra, as condies de pobreza no melhoraram com o boom econmico, seu aumento acelerou-se com o declnio dos salrios da classe trabalhadora, reduo das oportunidades e das protees sociais, deixando milhes de trabalhadores ganhando menos que o nvel de subsistncia. O impacto visvel podia ser visto no crescimento da populao de rua e nos trabalhadores pobres395. A populao na pobreza crescia jovem, feminina e mais concentrada em vizinhanas urbanas racialmente segregadas, refletindo o impacto econmico e a reestruturao familiar, bem como as iniquidades de gnero e raa historicamente denunciadas desde o II ps-guerra. Ademais, os analistas, at ento, escreviam sobre pobreza apenas nos termos individualizados e apolticos, e mais uma vez, procurando emendas para o paradoxo da
395

OCONNOR, Alice, 2001. Op. Cit, p.243

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pobreza em escolhas comportamentais, deficincias de capital humano e patologias sociais dos pobres. O despreparo para lidar com os desafios nessa nova fase recessiva somava-se a um problema ainda mais fundamental da pesquisa sobre pobreza: a incapacidade de responder s transformaes na economia poltica que j que no poderiam ser explicadas com a unidade de anlise centrada no indivduo. J em meados dos anos 1980, propostas que expressavam um novo consenso sobre a reforma do bem-estar apareceram nos discursos oficiais do governo, no meio acadmico e na opinio pblica. Em 1986, o Presidente Reagan anunciou a criao de um grupo de estudo da Casa Branca sobre bem-estar para recomendar uma completa reviso e recondicionamento das polticas sociais norte-americanas. O contexto de formao deste novo consenso, que teve como ncleo central de idias o neoliberalismo, passava simultaneamente pela transformao poltica do conhecimento sobre pobreza, o que fez da dependncia e da responsabilidade individual questes chave do debate. Outro ponto importante na pauta das reformas era a da necessidade de desagregar os pobres, fragmentando-os em categorias de comportamento involuntrias ou dependentes, com propostas de poltica social baseadas no slogan make work pay (faa o trabalho pagar)396. O realinhamento ideolgico estava refletido na nfase renovada no conhecimento sobre pobreza relacionado dependncia, ilegitimidade, e transmisso

intergeracional como as reas de maior crescimento nas pesquisas e reformas. Isso tambm teve um importante papel no reavivamento da viso patologizada da pobreza no debate sobre underclass. Mas a consequncia mais importante do realinhamento ideolgico foi a emergncia de um novo consenso em torno do bem-estar, que enfatizava a expanso da responsabilidade individual e no da responsabilidade social. O Assistent Secretary for Planning and Evaluation (ASPE) do governo Reagan estabeleceu o tom da agenda de pesquisa que fez da dependncia aos esquemas de bemestar e sua preveno uma preocupao oficial do governo. A nfase das anlises sai da renda e da participao da fora de trabalho que prevaleceu nos anos 1970, para enfocar na dependncia, estrutura familiar, gravidez na adolescncia e o tamanho, forma e cultura da

396

Idem, p.257.

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underclass urbana397. O conceito de dependncia fez do recebimento do benefcio de bem-estar uma patologia pessoal, algo difcil de escapar (um vcio), igualando bem-estar a uma ofensa quase criminal. Enquanto se ajustava mudana na agenda, o conhecimento sobre pobreza testemunhou uma severa eroso da rede de proteo bsica, bem como a ampliao das iniqidades criadas pelos esforos da administrao para introduzir austeridade fiscal pelo desvio e reduo de recursos para os pobres ao lado da criao de novos parmetros de seleo e condicionalidades. O consenso em torno do bem-estar que foi constitudo nos anos 1980 cresceu junto com uma inseparvel combinao de reduo das polticas sociais, realinhamento ideolgico e novo conhecimento sobre pobreza que moveu os experts liberais consideravelmente para a nova direita. A questo que diferencia esse debate do ocorrido nos anos 1960 e 1970 o fato de no saber como simular o aumento dos nveis de crescimento e de emprego para tentar encaixar os pobres nos circuitos de produo de valor. A questo, mais uma vez, no era em que medida o baixo crescimento e o desemprego estavam causando a pobreza, mas em que medida as mudanas estruturais de longo prazo da economia fariam do crescimento convencional e das medidas de capital humano respostas anti-pobreza adequadas. Os esforos nesse sentido vinham dos economistas de esquerda norte-americanos que investiam em termos como estagnao econmica, alto ndice de desemprego, desigualdade crescente, declnio das oportunidades de trabalho e mudana econmica estrutural398. Nessa perspectiva, a chave para entender a desigualdade e o declnio dos salrios dos anos 1970 e 1980 era o colapso do consenso do II ps-guerra entre gerenciamento e trabalho, uma barganha que assegurou aos trabalhadores crescentes salrios, ganhos corporativos altos, estabilidade no emprego, benefcios sociais baseados no trabalho, combinado a um welfare state residual (uma rede mnima mas estvel de proteo social governamental do New Deal) e a dominncia dos Estados Unidos na economia internacional. O declnio desse ciclo virtuoso comeou nos anos 1970 e continuou nos anos

O Family Support Act, de 1988, e o programa Job Opportunities and Basic Skills Training (JOBS) so exemplos de medidas pragmticas que trouxeram as idias de workfare como estratgia. 398 Barry Bluestone, Bennett Harrison, Robert Kutner, David Gordon so alguns nomes que representam essa vertente. OCONNOR, Alice, 2001. Op. Cit, p.262.

397

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1980, e como resultado obteve-se o colapso dos salrios da classe mdia e dos trabalhadores em geral, acompanhada da polarizao de renda e riqueza vista no como produto de um rearranjo em funo das mudanas nas habilidades e ocupaes, mas como conseqncia do desmantelamento dos arranjos polticos e institucionais que sustentavam uma fora de trabalho prspera. A partir do final dos anos 1980, os analistas de vis estrutural passaram a investir no debate sobre pobreza, influenciados pelo conceito limitado e altamente estigmatizado da figura do pobre. At que, na entrada dos anos 1990, os economistas liberais e de esquerda chegaram a um tipo de consenso dos fatos, seno um acordo de interpretao sobre o aumento da desigualdade e o declnio de salrios para os trabalhadores no formalmente educados. Nesse acordo, todos os fatores estruturais citados compunham fatores de aumento da desigualdade, mas faltava incorporar as questes de gnero e raa399. O termo underclass, ento, passou a ser usado para descrever um grupo isolado de pessoas pobres da sub-classe trabalhadora, cujas vidas eram diferentes no apenas da maioria dos americanos, mas da maioria que j havia experimentado a pobreza. Outro fator a ser considerado tem a ver com as vastas mudanas na organizao social do conhecimento sobre pobreza que veio ocorrendo desde meados dos anos 1960 e que nos anos 80 j havia estabelecido uma vasta rede de instituies e fundaes que se tornaram uma verdadeira indstria sobre pobreza e que passou a estudar a underclass400. Em 1992 elegeu-se o Presidente Clinton, um defensor das reformas baseadas no novo consenso em torno do bem-estar dos anos 1980. Como um lder novo Democrata abraou a institucionalidade que o conhecimento sobre pobreza ajudou a forjar, enfatizandoO Personal Responsability and Work Opportunity Reconciliation Act (Ato de Reconciliao da Responsabilidade Individual e Oportunidade de Trabalho), de 1996, continha a promessa de acabar com o padro de bem-estar como era conhecido at ento. Os pesquisadores liberais que desenharam a proposta de bem-estar da campanha de Clinton colocaram a dependncia de longo prazo como a raiz do problema do bem-estar, cuja

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Idem, p.263. O Program for Research on the Urban Underclass do Social Science Research Council (SSRC), lanou um programa de 6 milhes de dlares financiado pela Rockfeller Foundation em 1987-88, o que redirecionou todo o debate sobre pobreza em direo dependncia e underclass. Ibidem, p.277.

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soluo estaria numa mudana de sentido nas polticas que, ao invs de aliviar a pobreza com acesso a subsdios assistenciais, deveria promover o trabalho e a auto-suficincia individual. Assim, conseguiu-se acomodar a retrica conservadora do governo minimalista com responsabilidade individual, benevolncia do mercado e focalizao do bem-estar e de seus recebedores. O Ato de 1996 acabou com a garantia federal existente desde o New Deal de assistncia s famlias com crianas, impondo mandatos restritos e limites de tempo e elegibilidade, devolvendo radicalmente a responsabilidade do alvio da pobreza aos estados e municpios. Alguns slogans da campanha de Clinton end welfare as we no it; two years and youre off; make work pay exibem claramente as prioridades incorporadas no Ato de 1996. A reforma prometida por Clinton de dar um fim ao bem-estar como conhecemos era um pacote pr-fabricado, uma adaptao politicamente ambgua de medidas anti-pobreza que j vinham sendo propostas desde o governo Reagan. A idia central era de que o trabalho seria a melhor alternativa de pagamento pelo bem-estar se as pessoas pobres seguissem as regras estabelecidas. Com isso, aes de no-bem-estar para ajudar aos pobres atingir auto-suficincia caracterizavam uma combinao rigorosa para focalizar a assistncia em crianas rfs ou sem referncias familiares e no mais s famlias de trabalhadores pobres, caracterizando um retrocesso da ao pblica na rea da assistncia401. O Ato de 1996 percorria o caminho pavimentado pelas mudanas que a legislao j havia realizado, criando limites de tempo e outras medidas punitivas como parte de trabalho neoliberal de extirpar a dependncia, desagregando-a dos problemas estruturais pelos quais passava o mercado de trabalho. Benefcios significativos para os trabalhadores de baixa renda com crianas foram extintos sob a justificativa de que essas famlias eram dependentes de longo prazo, e passaram a ser tratados como um segmento populacional separado e um alvo independente para as reformas comportamentais punitivas. A combinao bsica de programas era composta por uma complementao de renda temporria adicionada a um conjunto de iniciativas de educao, treinamento, servios de informao de emprego, assistncia aos empregados sem experincia ou recm
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Ibidem, p.286.

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contratados, para melhorar suas chances de se tornar fora de trabalho paga. A promessa era de que, no mximo em dois anos, esses recebedores teriam se tornado autosuficientes, construindo seus prprios aportes de renda e bem-estar via mercado. As reformas, contudo, no conduziram o conhecimento sobre pobreza a uma mudana substantiva de sentido. As pesquisas continuaram a concentrar sua ateno no comportamento e nas caractersticas dos pobres. A tradio liberal da poltica social americana e a centralidade do combate pobreza que a acompanha, observveis pela histria da prpria dinmica econmica americana e pelo desenvolvimento de seu mercado de trabalho capitalista, demonstram que o caminho percorrido pelas polticas sociais norte-americanas e as concepes que seguiram da serviram de fonte de inspirao e de base para novas construes ideais sobre como promover bem-estar social, assegurando lugar central para o alvio da pobreza no debate sobre poltica social na atualidade. Essas formas de interpretao da pobreza e de suas formas de enfrentamento no ficaram retidas em territrio norte-americano. Seu eco ganhou notoriedade nas pesquisas e recomendaes dos organismos multilaterais para a periferia capitalista, compondo mote central das agendas que agora incluam a face humana do ajuste. A nova estrutura intelectual internacional foi consolidada pelo Relatrio de Desenvolvimento Humano de 1990 do PNUD, que possibilitou coerncia entre o pensamento e as prticas dos organismos multilaterais, particularmente o Banco Mundial, cuja estratgia dual para alvio da pobreza era, com efeito, um compromisso que combinava focalizao nos pobres e emprstimos para promoo de bem-estar com uma nfase na importncia do crescimento e reforo dos mecanismos de mercado. A lgica terica que definiu a dependncia de longo-prazo e o comportamento individual como problemas centrais na conduo da reforma dos esquemas de bem-estar norte-americanos dispensava a noo de direito em favor da idia de responsabilidade individual para alcanar as habilidades necessrias para trabalhar num mercado de trabalho de baixos salrios e de condies sociais precrias, qual seja, qualquer tipo de trabalho, qualquer salrio, quaisquer condies de empregabilidade so melhores do que ficar subordinado ao suporte dado pelos esquemas de bem-estar.

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A traquinagem montada pelos experts, dentro e fora dos organismos multilaterais, permitiu subordinar a busca do bem-estar ao combate pobreza, voltado para os inabilitados ou para aqueles que necessitam de habilitao. E a reorientao da agenda norte-americana foi importante ferramenta para conferir mais poder poltico ao conhecimento cientfico que se tornou um dos principais instrumentos para desenvolver uma lgica internacional de alvio da pobreza a partir de critrios conceituais de responsabilizao individual e capacitao pessoal. Observa-se, portanto, que a entrada do combate pobreza como prioridade na agenda social mundial, como direo poltico-estratgica das reformas das polticas sociais, configura uma forma de enfrentamento da questo social que possui um forte teor de americanizao da proteo social. A combinao de Thatcher e Reagan simbolizou uma mudana na ideologia econmica do perodo em escala internacional e as mudanas no Banco Mundial acompanharam as tendncias globais. Desde maio de 1979, quando McNamara incluiu no discurso realizado na Conferncia da UNCTAD, em Manila, a idia de que o Banco deveria fazer emprstimos para ajustes estruturais para facilitar as reformas dos pases em desenvolvimento, a influncia da ortodoxia neoliberal j pairava sob o ambiente intelectual do Banco402. O perodo de 1981 a 1986403 se caracterizou como um perodo de emprstimos para ajustes estruturais, que logo seriam suplementados pelos Sector Adjustment Lending Programs (SECALs), os quais condicionavam os programas de emprstimos s agendas macropolticas. Dada a nova onda de ortodoxia econmica neoliberal que foi sendo construda nas comunidades acadmicas que cercavam o Banco, o esquema de emprstimos para ajustes passava a ter um duplo sentido: induzir as reformas nos pases em desenvolvimento com o sentido ideolgico hegemnico e angariar apoio poltico e econmico dos membros doadores para fortalecer o Banco poltica e financeiramente, haja vista que pairava uma
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STERN, Nicholas, FERREIRA, Francisco. The World Bank as a Intellectual Actor. In: KAPUR, Devesh, LEWIS, John P, WEBB, Richard. The World Bank History: its first half century. Brookings Institution Press, Washington, D.C., 1997. Volume II: Perspectives, p. 22. 403 McNamara sai da presidncia do Banco em 1981 e substitudo por W. Clausen, que permanece como presidente at 1986. Depois, seguiu-se Barber Conable (1986-1991) e Lewis Preston (1991-1995), ocasio em que a agenda do Banco j tinha a pobreza como objetivo central.

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insatisfao com a forma com a qual o Banco vinha conduzindo os projetos de emprstimos, falhando em motivar os governos a realizar reformas macropolticas e econmicas, especialmente em pases com dficits nas balanas de pagamentos, o que o FMI vinha fazendo com sucesso. Quando Tom Clausen substituiu Robert McNamara como presidente em 1981, o tema da pobreza, que vinha vacilando, foi abruptamente emudecido nos discursos e declaraes oficiais e nos processos decisrios do Banco404, s reaparecendo em 1987 quando ganhou notoriedade nos debates fora do Banco e ganhou inclusive centralidade a partir do Relatrio de Desenvolvimento Mundial de 1990. Em 1991, o combate pobreza foi pronunciado como objetivo a ser alcanado pelo Banco. O curso de mudanas que vinha acontecendo em direo do reforo do alvio da pobreza, por meio de investimentos e polticas pblicas que trabalhassem diretamente com os pobres, ficou no ostracismo entre 1982 e 1987, perodo em que os emprstimos caracterizaram preocupao estreitamente ligada estabilizao econmica, pois a instabilidade financeira crescente nos anos 1970 ofuscou a preocupao com a pobreza. Quando os emprstimos para o combate pobreza voltaram a dar o tom do discurso do Banco, a nfase foi dada no bem-estar a curto prazo e em investimentos nos recursos humanos, especificamente subsidiado pela teoria do capital humano, no sentido de complementar os esforos de estabilizao405. A agressividade da poltica do Tesouro Americano, que permanecia pouco simptico, ou mesmo hostil, s tendncias de investimentos de bem-estar por parte do Banco, reforaram a posio de Clausen em diminuir o tom retrico de preocupao com a pobreza 406, coincidindo com a posio do governo Reagan de diminuir a assistncia para o desenvolvimento na poltica externa do pas.

Quando Margaret Thatcher tomou posse como primeira ministra britnica em 1979, Ronald Reagan em 1980, e Helmut Kohl em 1982, o Comit de Gerenciamento do Banco sinalizou uma diminuio substantiva do comprometimento com a causa da pobreza. STERN, Nicholas, FERREIRA, Francisco, 1997. Op. Cit., p.338. 405 Idem, pp.331-32. 406 A escolha de Clausen por Anne Krueger, uma economista conservadora, para substituir Hollis Chenery como economista chefe, contribuiu tanto em substncia como em aparncia para o decrscimo dos estudos sobre pobreza. Krueger no fez cerimnia quanto sua agenda ideolgica, que coincidia com a orientao administrada pelo mercado do governo Reagan. Questes sobre desigualdade e pobreza no foram proeminentes na sua agenda de pesquisa. Ibidem, pp.338-39.

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Condies sociais e polticas dos pases que requeriam emprstimos passaram a ser periodicamente mencionadas nos programas de emprstimos. Em 1984, o documento de reviso de renovao do pedido do Mxico referiu-se ao desemprego como um perigo para a sustentabilidade poltica das reformas. Preocupaes com a estabilidade social contnua tambm foram citadas no caso da Indonsia em 1983 e 1985, enfocando discusses sobre equidade, discriminao tnica, corrupo e desemprego. Tambm em 1984, um texto de discusso interna do Banco sinalizou o crescimento do desemprego e de distrbios sociais como um dos maiores problemas dos pases em desenvolvimento nos anos vindouros. Em 1985, a pobreza e o desemprego j eram questes centrais para estabilidade do ambiente poltico corrente. Isso tornou imperativo o monitoramento do impacto social dos programas de ajuste, particularmente quando causavam grande volatilidade no ambiente poltico407. O retorno ao combate pobreza teve incio com o reforo dos emprstimos para reformas sociais de emergncia crises de fome coletiva, terremotos, ciclones, enchentes, mazelas oriundas de guerras locais etc. - e necessidades bsicas tais como programas nutricionais e de distribuio de alimentos. Os Emergency Recovery Loans (ERLs) tornaram as operaes do Banco mais sociais, caracterizando uma evoluo na poltica operacional do Banco entre 1981 e 1990 em direo rea social sob justificativa distinta dos critrios produtivos, especialmente durante 1985 e 1986, com um sentido mais retrico do que por representao no volume de emprstimos408. O Banco sob a administrao de Clausen apoiou e ajudou a desenvolver aquilo que viria a se tornar um novo paradigma para o alvio da pobreza nos anos 1990. Enquanto nos anos 1970, o Banco pensou em prover os pobres de meios fsicos produtivos, a nova aproximao enfocava as necessidades de bem-estar a partir do investimento em recursos humanos, em capital humano. Durante toda a dcada de 1980, o Banco foi construindo um compromisso com os emprstimos ditos sociais especialmente nas reas de educao, sade, nutrio e planejamento familiar e, simultaneamente foi moldando o foco desses servios nos mais pobres409. Evitando um apelo ao fomento do bem-estar ou ao
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Ibidem , p.344. Ibidem, p.342. 409 Alguns dados so esclarecedores: a aceitao da importncia da escolaridade bsica e primria, que atingiu 4% de todos os emprstimos para educao em 1970-1974 e chegou a 14% entre 1975-1979, enquanto os relatrios de 1978 e 1980 encorajavam buscar a articulao entre equidade e benefcios da produtividade pela educao rural e das mulheres. O Relatrio de Desenvolvimento Mundial de 1980 j demonstrava tal

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uso da linguagem da equidade e distribuio, o Banco, na segunda metade dos anos 1980, abriu as portas para as reformas sociais enfatizando suas virtudes produtivas, sob um forte apoio expresso pelos Estados Unidos, Inglaterra e a maioria dos pases membros, no sentido de salientar a educao bsica e a capacitao como mecanismos louvveis para o desenvolvimento. Pesquisadores logo trataram de encontrar claras evidncias de que educao e sade bsicas eram diretamente produtivas. Seus argumentos serviram para erodir a prconcepo de que os emprstimos sociais eram necessariamente distributivos e custosos. Os projetos sociais foram descobertos como uma importante ferramenta para a ocasio e se tornaram uma alternativa para tornar os possveis pases tomadores de emprstimos mais amigveis num cenrio de austeridade financeira, pois serviram para legitimar os programas de ajuste, e junto com eles, os objetivos de produtividade e crescimento, sob a justificativa do combate pobreza. Em maio de 1987, um simpsio realizado em Helsinki discutiu o tema O Banco Mundial abandonou seu foco de Alvio da Pobreza? como efeito de uma onda de crticas ao Banco por parte da opinio pblica que vinha crescendo desde 1985, muitas delas centradas nas medidas econmicas austeras que formavam o ncleo das polticas de ajuste estrutural. A maior objeo veio do Fundo das Naes Unidas para as Crianas (UNICEF), que publicou uma coleo de papers, intitulada Ajuste com uma Face Humana, composta por estudos de casos que demonstravam uma piora dos indicadores de sade, educao, emprego e renda nos pases que estavam passando por reformas macroeconmicas orientadas pelo FMI e Banco Mundial. Os fatos coincidiram com a sucesso de Clausen por Barber Conable que, em setembro de 1987, redirecionou formalmente as aes do Banco para a luta contra a pobreza410. A maior parte de suas atividades nos dois primeiros anos do mandato como
preocupao ao incorporar um conceito mais amplo de desenvolvimento centrado nas pessoas como um importante complemento para as aproximaes at ento realizadas no alvio da pobreza, argumentando que o objetivo da produtividade deveria ser balanceado com bem-estar. O argumento era centralizado no potencial produtivo que uma populao saudvel e melhor escolarizada poderia oferecer, afirmando que a educao, sade e nutrio eram, em si, fins do desenvolvimento. Ibidem, pp. 344-45 e 347. 410 Diante disso, Conable, nesse ano, deslanchou um programa direcionado para o combate pobreza na frica - o Social Dimensions of Adjustment Program - cujo objetivo era fortemente conceitual alm de criar metodologias e formar bancos de dados para desenvolver programas focalizados na regio, ao mesmo tempo

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presidente do Banco foi visitar os pases em desenvolvimento, o que ajudou a estreitar laos com os tpicos sociais que estavam sendo desenvolvidos na agenda de debate da regio. Esse perodo foi marcado pelo aumento dos emprstimos de alvio de emergncia. Tambm em setembro de 1987, ONGs internacionais registradas na ONU com representao de associaes civis e opinio pblica dos pases do norte (Canad, pases nrdicos e Europa central e ocidental), organizaram uma conferncia para a imprensa onde apresentaram uma carta que clamava por um aumento nos esforos de combate pobreza por parte do Banco, que foi acompanhada de assinaturas de 153 membros do Congresso Americano e 40 senadores norte-americanos. O envolvimento das ONGs foi ilustrado em janeiro de 1991 num paper sobre poltica pblica que foi submetido diretoria do Banco Assistance Strategies to Reduce Poverty , e em seu contedo estava a idia de parceria com as representaes da sociedade civil para a empreitada do combate pobreza411. Em fevereiro de 1988, as discusses sobre os programas de alvio da pobreza se tornaram mais significativas no setor de trabalhos econmicos, que supervisionava e preparava os projetos que subsidiavam os emprstimos. Incorporando os propsitos de combate pobreza, elevou rapidamente o patamar da pobreza e das formas de combat-la na agenda de pesquisas do Banco durante 1989, concordando e reforando a escolha da pobreza como principal tema do Relatrio de Desenvolvimento Humano de 1990. Em maio de 1988, os membros do Comit Poltico da Presidncia recomendaram aes para identificao e implementao de um ncleo duro de programas de combate pobreza em cada pas, consistindo de uma srie de estratgias e operaes cujo objetivo principal e imediato era o alvio da pobreza extrema, ao lado de emprstimos orientados para o combate pobreza, ampliando o programa de emprstimos para ajuste estrutural vinculado ao combate pobreza. Essas duas inovaes foram acompanhadas pela composio de um fundo adicional, o Special Poverty Fund, que subsidiava a criao dos Fundos Sociais de Emergncia e dos Programas de Ao Social, conhecidos de forma geral como safety nets (redes protetoras) 412.

em que ensinava aos governos africanos, a executar e pilotar tais programas. Essa iniciativa enfatizou a integrao do bem-estar social aos objetivos de gerao de renda, com apoio dado, em grande parte, pelo governo francs e pelo PNUD que construiu escritrios regionais e, em 1990, j estava alojado em 129 pases africanos. Ibidem, p.364. 411 Ibidem, p.366. 412 Ibidem, p.362.

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A mudana estratgica foi acompanhada da necessidade de construo de uma nova estrutura intelectual que conciliasse a sustentabilidade financeira do Banco, reafirmasse a busca pelo ajuste econmico, crescimento e liberdade dos mercados e os associasse ao renascimento dos emprstimos orientados ao combate pobreza. A necessidade dessa armao intelectual j se fazia presente nos debates e publicaes tericas que expressam os esforos intelectuais do Banco em 1987 e 1988. A nova estrutura intelectual foi cristalizada no Relatrio de Desenvolvimento Humano de 1990, cujas bases tericas (particularmente radicadas na teoria do desenvolvimento humano), possibilitaram coerncia ao pensamento e s prticas do Banco. O Relatrio do Banco Mundial de 1990 afina-se com o contedo do RDH de 1990, embora a definio de pobreza entendida como incapacidade de atingir um padro de vida mnimo - no seja idntica413. Sua estratgia dual para alvio da pobreza estava centrada no compromisso que combinava focalizao nos pobres e emprstimos com uma nfase na importncia do crescimento, expresso numa operacionalidade para os novos projetos de combate pobreza, que encontraram soluo nos emprstimos para ajuste das redes de proteo e de investimento em recursos humanos (capacitao). Nesse sentido, a estratgia metodolgica do Banco, aps avaliar o padro de vida mnimo a partir do consumo e identificar as incapacidades, era fomentar a criao de polticas que estimulem a criao de novas oportunidades econmicas para que os pobres possam obter rendimentos, ou seja, o papel do Estado propor polticas focalizadas de investimento em capital humano, ao lado de investimentos estatais em sade e educao para os pobres. Uma teoria nova e mais desenvolvida sobre casos empricos de combate pobreza havia sido construda ao longo dos anos 1980, alterando e refinando o conceito originalmente estabelecido de capital humano dos anos 1950-60, o qual, ento, afirmava que a educao era um investimento com grande, e at mesmo extraordinrio, retorno. Esse conceito foi estendido, de forma mais flexvel, aos investimentos em nutrio, sade e planejamento familiar. A despeito da vigorosa argumentao economtrica e regresses estatsticas, o argumento de que a educao, sade e outros gastos sociais tinham grandes

UG, Vivian Dominguez. A categoria pobreza nas formulaes de poltica social do Banco Mundial. In: Revista de Sociologia Poltica, n 23, Curitiba, nov.2004, pp.55-62.

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taxas de retorno foi, ao final, aceito. Havia, ento, a necessidade de uma aproximao inovadora para os emprstimos de alvio direto pobreza, que avanasse em relao s experincias prticas de desenvolvimento rural e urbano dos anos 1970 organizados pela equipe de McNamara414. Isso veio com uma nova definio da pobreza centrada nas capacidades dos indivduos e no mais nos critrios de renda e redistribuio. Com isso, a retrica do combate pobreza estava composta e passou a ser ressaltada como objetivo central a ser atingido pelo Banco, o que funcionou como um dispositivo para refrear uma insatisfao generalizada com um quadro social descontrolado e, ao mesmo tempo, impor o critrio econmico, pois a preocupao com o meio-ambiente, o papel das mulheres no desenvolvimento e outros objetivos sociais passaram a ser vistos como instrumentos para aumentar a renda atravs do mote do combate pobreza do que como fins em si mesmos. Os Relatrios de 1990, 1991 e 1992 organizaram a agenda de debate para os anos 90. O Relatrio de 1991 apresenta um sumrio til de uma tendncia de pensamento emergente nas academias anglo-saxs talvez um tipo de consenso terico sobre o papel apropriado do Estado nas atividades de desenvolvimento humano, desenvolvimento de infra-estrutura e promoo de um setor privado ativo e competitivo apoiado por interveno burocrtica. Tambm mostra uma fuga da economia poltica que pode ser observada nos relatrios precedentes415. O relatrio anual do Banco de 1995 afirma que o Banco tinha como propsito central promover o progresso social e econmico das naes em desenvolvimento ajudando-as a aumentar a produtividade, funcionando como um parceiro para reforar a economia, expandir mercados e melhorar a qualidade de vida das pessoas, especialmente os mais pobres. No relatrio de 1996, a reduo da pobreza e o desenvolvimento sustentvel aparecem como objetivos centrais ao lado do documento, do mesmo ano, Social Development and Results on the Ground, que demandava pelo recrutamento em larga escala de cientistas sociais ou profissionais no-economistas, para melhorar seu

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STERN, Nicholas, FERREIRA, Francisco, 1997. Op. Cit, p.370. Idem, 577.

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envolvimento operacional e responsabilidade social previstos pela nova agenda social de combate pobreza. Segundo Ug, o Relatrio do Banco Mundial de 2000-2001 traz a pobreza sob um ponto de vista um pouco diferente: enquanto o relatrio de 1990 avaliava a pobreza [ainda] pela varivel renda, priorizando o seu lado monetrio, o relatrio 2000-2001 considerou-a como um fenmeno multifacetado, decorrente das mltiplas privaes produzidas por processos econmicos, polticos e sociais que se relacionam entre si. Assim, alm da forma monetria de pobreza, ela considerada como ausncia de capacidades, acompanhada da vulnerabilidade do indivduo e de sua exposio ao risco416. No documento mencionado jaz a teoria do desenvolvimento humano, presente nos relatrios da PNUD desde 1990, cuja fonte terica principal so as idias de Amartya Sen. Dessa forma, a estratgia proposta pelo relatrio 2000-2001 tem como tema central a expanso das capacidades humanas das pessoas pobres [...], recorrendo-se noo de Sen de desenvolvimento como liberdade417. De acordo com Ug, possvel identificar uma teoria social implcita nas estratgias do Banco, expressa em seus relatrios, que sugere um tipo especfico de poltica social que serve como resposta a um modelo de sociedade caracterstico da atual configurao societria globalizada, cujo mundo do trabalho composto por dois tipos de indivduos: o competitivo, capaz de atuar livremente no mercado para gerar renda, e o incapaz, que est fora ou no consegue se inserir no mercado. Nesse construto terico, o conceito sociolgico de pobreza carrega essa racionalidade da capacidade/incapacidade e as respectivas estratgias de enfrentamento conformam um padro de poltica social voltado exclusivamente para a compensao. Assim, o combate pobreza no Banco Mundial refere-se a um conjunto de aes para transformao do indivduo incapaz em um indivduo capaz e competitivo, por meio do aumento de capital humano (no relatrio de 1990) ou de capacidade humana (no relatrio de 200-2001)418. O Banco Mundial, portanto, embora no tenha sido criado como uma instituio para criao e disseminao de idias, incorporou, ao longo de sua trajetria, o
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UG, Vivian Dominguez, 2004. Op. Cit., p.59. Idem, p.60. 418 Ibidem, p.60.

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aconselhamento intelectual como parte de suas atividades. As polticas de emprstimos tiveram a teoria econmica aplicada como base de sua estrutura intelectual, particularmente voltada aos pases em desenvolvimento419. A agenda intelectual do Banco variou ao longo do tempo e a preocupao com o alvio da pobreza vem aparecendo nos debates desde os anos 1970, mas tambm no permaneceu pensada da mesma forma ao longo dos anos. A influncia do Banco no debate contemporneo sobre pobreza e poltica social profunda e pode ser reconhecida pelo volume de receitas investido em pesquisas, alm da vinculao das idias aos emprstimos. O agir intelectual do Banco, muito mais que criar idias, refere-se ao estmulo, disseminao, promoo e aplicao de teorias por meio das atividades operacionais e assistncia tcnica, exercendo influncia intelectual considervel nos dilogos sobre polticas pblicas e conduo das agendas macropolticas dos governos. Sob tal perspectiva, considera-se a generalizao de um novo padro e formato de poltica social, cuja centralidade do combate pobreza advm, em sua maior parte, de esforos empreendidos pelo Banco Mundial para definir as prioridades e o que relevante nas agendas dos governos em torno do bem-estar e desenvolvimento, assunto desenvolvido no item que se segue.

4.6 A nova forma da poltica social: desenvolvimento humano e combate pobreza Segundo Werneck Vianna e Bartholo Jr., desenvolvimento uma noo moderna, que passa a freqentar o vocabulrio dos pensadores aps profundas mudanas operadas no Ocidente, com a expanso das atividades mercantis e, sobretudo, com o advento da indstria. Pois foi, ento, que o prprio sentido de mudana pode ser mais fortemente percebido, na medida em que o ritmo da vida se acelerou, e o mundo deixou de ser apreendido como esttico. A idia de provisoriedade se tornou visvel420. O desenvolvimento e o crescimento do capitalismo no se processaram em ritmo pacfico. A histria, nos dois ltimos sculos, mostra crises cclicas e extravagantes que se sucederam, dominadas ou pela dinmica interna do regime ou pela interveno mais ou menos forte de diversos poderes nacionais ou internacionais.

STERN, Nicholas, FERREIRA, Francisco, 1997. Op. Cit, p. 525. WERNECK VIANNA, Maria Lucia Teixeira & BARTHOLO JUNIOR., Roberto dos Santos. Op.Cit., p.134.
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419

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As exigncias sociais dessa nova civilizao trouxeram consigo um forte contedo humanista nas concepes de desenvolvimento social que foram sendo construdas. A idia de dar ao capitalismo uma face mais humana no nova, nem partiu de uma fonte nica de pensamento. Nos anos de 1950, o padre Louis Joseph Lebret421 j alertava que a necessidade de provocar um desenvolvimento autntico se vincularia a um crescimento econmico sadio ou humanista, sendo essencial distinguir o desviado ou anti-humano, na verdade mais aparncia de desenvolvimento. O crescimento indicado apenas pelo aumento da renda nacional por habitante pode dissimular um enriquecimento dos mais ricos e um empobrecimento e regresso dos mais pobres. Nesse caso no h desenvolvimento. No h desenvolvimento sem o aumento do nvel de vida e do valor humano das camadas mais numerosas e necessitadas da populao. Um verdadeiro desenvolvimento crescimento generalizado de todo ser humano: cada um dos homens e tudo no homem422. Para Lebret, o desenvolvimento com ganho humano o verdadeiro progresso da civilidade, uma evoluo solidria e harmonizada com os interesses coletivos em que a noo de desenvolver um povo ou uma regio uma realidade muito diferente de simplesmente investir para um aumento de renda e riqueza. Essa abordagem coincide com a verso contempornea de Ignacy Sachs, que acredita que o verdadeiro desenvolvimento um crescimento econmico que se traduz em melhoras nos nveis social e ambiental423. Para ele, a reflexo sobre desenvolvimento nos padres atuais comeou nos anos de 1940, no contexto de preparao da reconstruo dos pases devastados pela guerra e de conduo da periferia para nveis de vida compatveis com o primeiro mundo. A grande onda inicial de avanos conquistados em termos de desenvolvimento foi inspirada na cultura dominante dessa poca, que pregava a prioridade do pleno emprego, a importncia do Estado de Bem-Estar e a necessidade de planejamento. Segundo Sachs424, a maior parte da reflexo sobre desenvolvimento realizado nas Naes Unidas ou induzido por esta organizao tinha como base implcita o paradigma do
421

LEBRET, Louis Joseph. Suicdio ou Sobrevivncia do Ocidente? Problemas Fundamentais da nossa Civilizao. 2 ed. So Paulo, Livraria Duas Cidades, 1958. 422 LEBRET, Louis Joseph, 1958. Op. Cit, p.266. 423 SACHS, Ignacy. Entrevista concedida a Revista Isto , n 1811, de 25 de junho de 2004 (a). 424 SACHS, Ignacy. Desenvolvimento includente, sustentvel, sustentado. Rio de Janeiro: Garamond, 2004 (b).

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capitalismo reformado, reconhecendo, no entanto, uma diferena bsica entre o funcionamento das economias mais e menos desenvolvidas. No ltimo meio sculo, diz Sachs que a idia de desenvolvimento evoluiu, tornando-se mais complexa, com a incorporao de sucessivos adjetivos econmico, social, poltico, cultural, sustentvel e de novas problemticas, e que desde os anos de 1970, dois avanos conceituais devem destacar-se: a ateno questo ambiental (ou ecodesenvolvimento, que depois da Rio-92 foi renomeado desenvolvimento sustentvel), e a redefinio dos termos e do exerccio efetivo dos direitos humanos, englobando os direitos civis, polticos e cvicos, alm dos econmicos, sociais e culturais, sem mencionar os direitos coletivos ao desenvolvimento, autodeterminao, ao ambiente, etc. Embora concorde que os direitos sejam indivisveis, Sachs defende um status especial ao direito ao trabalho, especialmente porque num mundo de economia globalizada e em processo de acelerada inovao tecnolgica grande parte dos ajustes cai sobre o emprego, principal forma de incluso numa sociedade de mercado, na qual a atual dinmica de crescimento no geradora de emprego. No acredito que se possa atacar o problema do emprego unicamente pela taxa de crescimento da economia [pois] bvio que no haver mais emprego sem crescimento, mas a recproca no verdadeira425. Carlos Lopes, no coordenador Brasil426, do Programa uma viso das Naes Unidas sobre a para o

Desenvolvimento

tem

semelhante

relao

crescimento/emprego. Segundo ele, em quase todos os pases desenvolvidos o desemprego um problema estrutural, pois mesmo com crescimento e desenvolvimento os empregos no so gerados. Hoje o emprego criado quando faz parte da poltica pblica de crescimento, e no como conseqncia dela427. Nesse sentido, o principal dilema do desenvolvimento contemporneo centra-se na questo da incluso social, que, acima de tudo, deve ser uma incluso justa, entendida como apropriao efetiva da totalidade de direitos humanos. Sachs defende, por isso, um paradigma de desenvolvimento includente, o qual requer que sejam a criao de condies de garantia do exerccio dos direitos, sendo a principal delas a de trabalho decente para

425 426

SACHS, Ignacy. Op.Cit, 2004 (a). Na ocasio da entrevista. 427 LOPES, Carlos. Entrevista concedida Revista Isto , 1817, de 4 de agosto de 2004.

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todos428, de sorte que a lacuna que se apresenta hoje parece estar justamente a: na conceituao e traduo de possveis polticas que garantam um desenvolvimento social includente, ou seja, que efetive direitos humanos. No que se refere aos direitos sociais - as polticas de proteo social - vrios impasses se colocam. Os principais esto ligados concepo de desenvolvimento social que aparece hoje como mainstream: a do PNUD, cujo ndice de medio o IDH utilizado pelo Banco Mundial. Em 1990, chegou o momento para uma abordagem ampla da melhoria do bem-estar humano, cobrindo todos os aspectos da vida humana, para todas as pessoas, tanto nos pases de rendimento elevado como nos pases em desenvolvimento, quer agora, quer no futuro. Foi muito alm do desenvolvimento econmico, estritamente definido, para cobrir o desenvolvimento completo de todas as escolhas humanas. Enfatizou a necessidade de pr as pessoas as suas necessidades, as suas aspiraes e as suas capacidades no centro do esforo de desenvolvimento. E a necessidade de afirmar a inaceitabilidade de quaisquer enviesamentos ou discriminaes, seja por classe, sexo, raa, nacionalidade, religio, comunidade ou gerao. O desenvolvimento humano tinha chegado429. Segundo Werneck Vianna e Bartohlo Jr.430, tal concepo de desenvolvimento social construda tendo como referncia o contexto de reconhecimento dos efeitos da globalizao, nos anos de 1980 e 1990, sobre as condies de vida das populaes mais pobres. O seu ncleo propagador encontra-se, essencialmente, nas agncias internacionais de crdito e nos organismos multilaterais e, embora com respaldo terico questionvel, essa concepo apresenta indicadores precisos (ainda que discutveis) para medir o desenvolvimento social. O reforo de tal concepo no contexto contemporneo est ligado ao reconhecimento de que as mudanas no cenrio econmico e poltico mundial, nas ltimas dcadas, afetaram profundamente as economias perifricas, pois aos males histricoestruturais somaram-se as conseqncias do cenrio internacional. Alm disso, entram em pauta as polticas de ajuste, com o objetivo de implementar reformas estruturais nas

SACHS, Ignacy. Op.Cit, 2004 (b). STREETEN, Paul. Dez Anos de Desenvolvimento Humano. In: Relatrio de Desenvolvimento Humano, PNUD, 1999, p.16. 430 WERNECK VIANNA, Maria Lucia Teixeira & BARTHOLO JUNIOR, Roberto dos Santos, 2001, Op.Cit.
429

428

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economias do Terceiro Mundo que promovessem a recuperao das finanas pblicas, tendo sido, contudo, extremamente regressivas do ponto de vista da proteo social, o que ficou evidente no final dos anos de 1980 com a piora dos indicadores sociais431. Diante do fracasso das medidas anteriormente tomadas e suas conseqncias negativas, um novo elemento, agora poltico, se incorpora s propostas de ajuste. As recomendaes passam a absorver as formulaes do UNICEF, na direo de fornecer uma face humana aos ajustes, e as do Banco Mundial, no sentido de implementar medidas de focalizao e privatizao das polticas sociais. A face mais humana definida pela nfase na aquisio de atributos pessoais pelos indivduos, pois o desenvolvimento social se percebe como aumento de liberdade individual pelo incremento de oportunidades singulares. Isso se delineia, no relatrio sobre o desenvolvimento, como um processo de ampliao das escolhas pessoais, que produz situaes sociais nas quais se ampliam as escolhas individuais, alcanando-se, assim, nveis de vida coletiva mais elevados. O desenvolvimento humano o processo de alargamento das escolhas das pessoas no apenas as escolhas entre detergentes diferentes, canais de televiso ou modelos de carros, mas as escolhas que so criadas pela expanso das capacidades e do funcionamento humano o que as pessoas fazem e podem fazer na sua vida.432. As escolhas que o indivduo pode fazer so, em princpio, infinitas e diversificadas. Mas, segundo o relatrio, trs delas se vinculam a todos os seres humanos, independendo de onde ou como vivem, pois so escolhas bsicas que todo indivduo necessita fazer: ter vida longa e saudvel, adquirir conhecimentos e acessar os recursos imprescindveis a uma vida digna. Em todos os nveis, algumas capacidades so essenciais para o desenvolvimento humano, sem as quais muitas escolhas na vida no estariam disponveis. Essas capacidades so: ter uma vida longa e saudvel, ter conhecimentos e ter acesso aos recursos necessrios para um nvel de vida digno e esto refletidas no ndice de desenvolvimento humano. Mas h muitas escolhas adicionais que so valorizadas pelas pessoas. Estas incluem liberdade

431

MAURIEL, Ana Paula Ornellas. Sonho e realidade na poltica social do governo FHC um estudo sobre a Comunidade Solidria. Dissertao de Mestrado, ESS/UFRJ, novembro/2000; SOARES, Laura Tavares. Ajuste Neoliberal e Desajuste Social na Amrica Latina. RJ: UFRJ, 1999. 432 STREETEN, Paul. Op.Cit., p.16.

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poltica, social, econmica e cultural, um sentido de comunidade, oportunidades para ser criativo e produtivo, dignidade e direitos humanos. Contudo, desenvolvimento humano mais do que obter estas capacidades; tambm um processo de as perseguir de forma eqitativa, produtiva e sustentvel.433. O desenvolvimento humano se apresenta como um processo amplo, na medida mesma em que supe que desenvolver algo mais que apenas o aspecto econmico. Segundo Werneck Vianna e Bartohlo Jr. (2001), o desenvolvimento humano no s no decorre do desenvolvimento econmico como no tem por objetivo redefinir a posio de (certos) indivduos na estrutura econmica. Ele entendido, em parte, como capacitao econmica (a renda), mas principalmente como capacitao psicossocial434. O que chama a ateno desses dois autores que nas concepes tradicionais o desenvolvimento era pensado como um processo para atingir grupos, coletividades, totalidades. Nesse vis, o alvo so os indivduos, a meta a ampliao da liberdade de escolha individual e o bem-estar coletivo deriva das escolhas individuais. Esse conjunto de idias sugere que o desenvolvimento no mais um conjunto de aes designado para mudar as estruturas, mas para criar condies de ampliar as escolhas individuais. Nas concepes de desenvolvimento anteriores, em especial nas que foram formuladas tendo em vista o panorama das naes perifricas, a produo do desenvolvimento social dependia de aes abrangentes do Estado, no intuito de mudar as estruturas (a industrializao, a redistribuio da riqueza, a montagem de sistemas pblicos de educao, sade, etc.). Na concepo de desenvolvimento social como desenvolvimento humano, a ao abrangente do Estado substituda por aes pontuais, destinadas a produzir situaes, nas quais se ampliam as escolhas individuais.435. As implicaes disso para a proteo social so muitas. As polticas sociais, cada vez mais, entendidas como assistencialismo, deixam de ser pensadas como um sistema de proteo social universal e passam a ser um amontoado de programas de atendimento aos grupos mais pobres. Alis, essa concepo de desenvolvimento traz como contrapartida

433 434

Idem, p.16. WERNECK VIANNA, Maria Lucia Teixeira & BARTHOLO JR., Roberto dos Santos. Op.Cit, p.182. 435 Idem, p.183.

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aquilo que Draibe denomina polticas sociais de nova gerao436, aqui, particularmente considerados, os programas de combate pobreza. Na verdade, a expresso utilizada por Draibe encontrada em vrios autores e nem sempre com o mesmo sentido e, se algumas vezes encerra uma posio de conformismo com o desiderato neoliberal, que implica reduo do gasto, focalizao nos grupos mais vulnerveis e despriorizao das polticas de cunho universal, em outras contm um sentido de busca de novas formas de enfrentar os problemas sociais, preservando o carter universal e conferindo natureza solidria aos novos programas437. A questo que permanece em aberto em que medida esses novos esquemas constituem efetivamente proteo social, ao velho estilo polanyiano, capazes de dar conta das novas vulnerabilidades e riscos que surgiram como conseqncia de um conjunto de transformaes nas relaes econmicas e polticas mundiais, pois o prprio conceito de proteo (beveridgiano) fica comprometido, uma vez que suas bases esto calcadas em definies coletivas e no individuais. Volta-se, assim, a Lebret: ser esse desenvolvimento realmente humano ou apenas um simulacro de desenvolvimento?

4.7 Direitos Humanos, desenvolvimento e proteo social nos anos 1990 A Declarao Internacional dos Direitos Humanos de 1948 foi proclamada numa poca em que eram reputados como monoplio dos Estados, aos quais cabiam, responsabilidades exclusivas para a implementao de tais direitos, no podendo a ONU ir alm de sua promoo438. As suas formas de implementao estavam estreitamente ligadas construo de sistemas de proteo social e promoo de bem-estar, at pela prpria explicitao da noo de indivisibilidade dos direitos fundamentais439. Segundo Lindgren Alves440, um dos complicadores histricos dos esforos internacionais para a proteo dos direitos humanos, assim como para a do meio ambiente e
DRAIBE, Sonia. Proteo social e desenvolvimento humano na Amrica Latina as polticas sociais de nova gerao. SP: NESC/Unicamp, 1996, p. 9. 437 MAURIEL, Ana Paula Ornellas, 2000. Op.Cit. 438 LINDGREN ALVES, Jos Augusto. Op.Cit., p.182. 439 Em seu artigo 13, a Declarao proclama: Como os direitos e liberdades fundamentais so indivisveis, a plena realizao dos direitos civis e polticos sem o gozo dos direitos econmicos, sociais e culturais impossvel. O progresso duradouro na implementao dos direitos humanos depende de polticas nacionais e internacionais saudveis e eficazes de desenvolvimento econmico e social. Apud LINDGREN ALVES, 2001, p.84. 440 LINDGREN ALVES, Jos Augusto, 2001. Op.Cit.
436

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todos os temas de abrangncia global, sempre foi o no-equacionado conflito Norte-Sul. No que se refere aos direitos humanos, tal embate sempre se manifestou de maneira oblqua, provocando distores, no s e principalmente em matria de direitos civis e polticos, mas tambm no que tange aos direitos econmicos e sociais. Por ocasio da Conferncia de Viena sobre Direitos Humanos em 1993, as distores do conflito estrutural Norte-Sul encontravam-se ainda mais exacerbadas. De um lado, pairava uma viso reducionista que localizava nos pases subdesenvolvidos a origem de todos os males e, de outro, uma idia que se mostrava cada vez mais evidente, por parte dos pases de origem anglo-sax: a construo de novos mecanismos de controle voltados para a proteo dos direitos civis e polticos postulados na tradio liberal e individualista e fortalecidos intelectualmente pelo apoio ps-estruturalista pela noo de direito diferena441. Outros fenmenos particulares dos anos de 1990 exacerbao do

micronacionalismo em reas antes pertencentes a Estados socialistas, reemergncia do fundamento religioso como fator poltico de peso, terrorismo, etc tinham como agravante o desemprego, crescente em todos os continentes. A esse quadro complexo sobrepunham-se novos conceitos e experincias internacionais, originados com o intuito de enfrentar os desafios advindo do ps-Guerra Fria. Diante disso, em 1993, na Conferncia de Viena, a grande preocupao era como garantir proteo e no somente a promoo dos direitos. Os debates em torno dos termos e critrios de proteo so considerados os maiores avanos da Declarao de Viena, que assinalou que ...a comunidade internacional deve conceber formas e meios para eliminar os obstculos existentes e superar desafios plena realizao de todos os direitos humanos442. Com universalidade e indivisibilidade reiteradas, a proteo internacional aos direitos humanos passou, apesar das controvrsias, a figurar com certa legitimidade na agenda poltica mundial, at porque para configurar proteo a idia de cooperao internacional deve prevalecer sobre a de simples denncias, como acontecia nos esquemas de monitoramento da ONU durante a Guerra Fria. Outro grande avano na Carta de Viena

441 442

Idem. Ibdem, p.105

231

foi o reconhecimento consensual do direito ao desenvolvimento como universal e inalienvel e como parte integrante dos direitos humanos443, sendo includo na categoria dos chamados direitos de terceira gerao444, os de titularidade coletiva, com o desenvolvimento reconhecido como um processo econmico, social, cultural e poltico abrangente, que visa ao constante incremento do bem-estar de todos com base em sua participao ativa, livre e significativa neste processo e na distribuio justa dos benefcios da resultantes445. Sob essa perspectiva, os direitos humanos adquirem uma dimenso coletiva em que o elemento econmico se manifesta como crescimento sustentado, o social implica a aquisio progressiva de condies bsicas de sobrevivncia, como direito ao trabalho, educao, seguridade social, habitao e bens culturais, e o poltico se expressa pela democracia via participao popular ativa na poltica do Estado. Verifica-se, porm, que embora a Declarao de 1986446 sobre desenvolvimento seja reiterada, os povos so omitidos como seus sujeitos centrais, sendo a titularidade transferida para a pessoa humana, na tentativa de corroborar com a idia clssica de que direitos humanos so direitos do indivduo. A idia da pessoa humana como sujeito do desenvolvimento parece colidir com a perspectiva adotada na Cpula Mundial de Copenhague, realizada em 1995. J na abertura, foi ressaltada a idia de renovao do projeto progressista do Iluminismo: Um novo contrato social, de nvel global, preciso para trazer esperana aos Estados e naes, aos homens e mulheres de todo o mundo447. A Cpula de Copenhague aperfeioa e explicita a interligao da paz e segurana internacionais com o desenvolvimento econmico-social, a justia social e os direitos humanos, reconhecida pela ONU desde 1945. Compartilhamos a convico de que o

A proposta para o reconhecimento do direito ao desenvolvimento dos povos foi feita, pela primeira vez, em um artigo doutrinrio em 1972 e definitivamente incorporado ao rol de direitos humanos com a Declarao sobre o Direito ao Desenvolvimento de 4 de dezembro de 1986. Apud ALVES, Patrcia V. Op.Cit, p.358. 444 Na primeira gerao, esto os direitos civis e polticos; na segunda, os econmicos, sociais e culturais; na terceira, os ambientais e os dos povos e das comunidades. 445 ALVES, Patrcia Vignolo. Op.Cit., p.359. 446 Declarao sobre o Direito ao Desenvolvimento adotada pela Resoluo n41/128, da Assemblia Geral das Naes Unidas, de 4 de dezembro de 1986. 447 Trecho do discurso de abertura do secretrio-geral das Naes Unidas Boutros Boutros-Ghali, no dia 6 de maro de 1995, apud LINDGREN ALVES, Jos Augusto, 2001. Op.Cit., p.187.

443

232

desenvolvimento social e a justia social so indispensveis para a consecuo e a manuteno da paz e da segurana dentro de nossas naes e entre elas. Por outro lado, o desenvolvimento social e a justia social no podem ser alcanados se no houver paz e segurana ou se no forem respeitados todos os direitos humanos e liberdades fundamentais448. Lindgren Alves toma a interpretao de Peter Townsend para avaliar o significado da Cpula Mundial sobre Desenvolvimento Social. Segundo Townsend, a Cpula representou um grande esforo para definir e lanar uma teoria e um programa alternativos para o desenvolvimento, j que essa questo no poderia mais ser tratada como uma teoria e um programa para os pobres, mas para todos449. Em outras palavras, a Cpula representou o reconhecimento de que os pases ricos tinham problemas sociais germinando em seus prprios quintais e isso exigia um novo enfoque sobre o desenvolvimento, o que necessariamente envolve uma rearticulao das relaes Norte-Sul. Da depreende-se que o desenvolvimento e o bem-estar das pessoas no podem ser alcanados pelos seus esforos pessoais, pois dependem das aes dos Estados e da comunidade internacional. A construo de condies para o desenvolvimento social um processo induzido por polticas pblicas nos campos econmico, social, poltico e cultural, que devem ter como contedo aes que tragam proteo contra os novos riscos impostos pela dinmica econmico-financeira global. Globalizao e regionalizao esto modificando a unidade de desenvolvimento a nao e o seu agente convencional de desenvolvimento o Estado tem dividido aes com foras do mercado e outros atores internacionais. Nesse contexto, o desenvolvimento social se define como uma srie de esforos locais, nacionais e internacionais simultneos. No h como negar que os Estados continuam os mais poderosos agentes de desenvolvimento, mas a atual prtica implica relaes de poder muito mais complexas entre pases, at porque os critrios e condies que definem as assimetrias entre eles no so estticos, mas se refazem a cada rodada de negociao bilateral, regional ou multilateral. Na verdade, sempre os diferentes significados de desenvolvimento estiveram atrelados s
Esse trecho compe parte do contedo do quinto pargrafo da Declarao de Copenhague, apud LINDGREN ALVES, Jos Augusto, 2001. Op.Cit., p. 187. 449 TOWNSEND, Peter. Will the rich countries pay more attention to problems in their own backyards? In: United Nations, Social Policy & Social Progress, 1996, p.3, apud LINDGREN ALVES, Jos Augusto, 2001. Op.Cit., p.197.
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mudanas nas relaes internacionais de poder, particularmente norte-sul, de modo que o envolvimento de uma pluralidade de atores e de uma diversidade multifacetada de condies para sua realizao tornou o desenvolvimento policntrico no seu significado, objetivos, agentes e mtodos de implementao. O mainstream do desenvolvimento sempre apresentou uma preocupao com foco no crescimento econmico como aumento de renda. No entanto, ao longo do sculo XX, veio se movendo para uma definio centrada nas pessoas, tendo o homem como fim, sendo que na perspectiva de desenvolvimento social como bem-estar, influente no contexto do ps-Segunda Guerra, isso seria atingido por meio de projetos coletivos, com aes universais e atravs de mudanas estruturais, com polticas sociais possuindo um forte carter redistributivo, no sentido de alterar a estrutura de propriedade e da apropriao das riquezas. A atual concepo de desenvolvimento humano (PNUD), com foco na capacitao individual, nega o contedo social do desenvolvimento, impossibilitando pensar na construo de sistemas abrangentes de proteo que funcionem com polticas sociais redistributivas. Tal viso acredita que, ao criar condies para habilitar as pessoas, estas vo adquirir capacidades e podero, por si mesmas, sair da situao de precariedade, melhorando a renda e as condies bsicas de vida. Da resultam propostas de polticas pontuais, que devem propiciar a esses indivduos a, pelo menos, fazer escolhas mnimas. A origem dessa concepo coincide com um momento em que os Estados procuram desonerar-se dos gastos e, para isso, vm reduzindo responsabilidades na rea social, o que constitui um enorme obstculo ao desenvolvimento social e integral do ser humano. que, se o padro de desenvolvimento atual se mantiver, as polticas sociais tero sempre - e na melhor das hipteses - um carter meramente compensatrio, uma vez que a dinmica do modelo de crescimento tende a excluir e no a integrar. Nesse sentido, a questo social inseparvel da econmica. E, se isso diz respeito sociedade como um todo, tambm e essencialmente um problema de Estado, pois cabe a ele buscar uma nova articulao produtiva que permita a retomada do desenvolvimento como um processo de integrao social. Mas isso requer pensar para alm dos limites epistemolgicos impostos pela unidade de anlise centrada no indivduo fortemente presente nos fundamentos tericos que

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sustentam o ethos do desenvolvimento humano, preocupao abordada na prxima parte do trabalho.

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PARTE II FUNDAMENTOS TERICOS, POLTICA SOCIAL E COMBATE POBREZA

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CAPTULO V MARCOS TERICOS, POLTICA SOCIAL E COMBATE POBREZA

5.1 - Elementos importantes para pensar a poltica social hoje Este captulo procura demonstrar como polticas sociais esto intimamente ligadas a perspectivas tericas amplas. A idia exibir como as principais teorias sociais modernas, incluindo suas ramificaes contemporneas, se relacionam aos modos de constituio das polticas sociais. No pretenso da autora fazer uma exegese de autores, mas esboar alguns caminhos de argumentao que favoream o entendimento da fundamentao terica do debate hegemnico sobre pobreza, desigualdade e questo social, hoje estruturados no discurso sobre desenvolvimento humano. Alguns autores aparecero com mais nfase que outros, em funo do grau de ligao com seu uso contemporneo, porm o principal objetivo desnudar, mesmo que parcialmente, que existe uma teoria sociolgica, ou seja, uma forma de entender o social que fundamenta o discurso economtrico da pobreza. Sob o pressuposto de que no h uma teoria especfica de poltica social, mas teorias que inspiram a construo de polticas e programas sociais, ou seja, que diferentes teorias envolvem projetos ticos, polticos e culturais com diferentes conseqncias nos processos econmicos, polticos e sociais, atadas a lutas polticas e sociais em torno da organizao da produo e distribuio de recursos, direitos, habilitaes e status. No que se refere ao combate pobreza, obviamente que no se precisa de teoria para descobrir quem pobre ou ganha maiores benefcios e obtm vantagens do mercado ou para medir o impacto do gasto social nas famlias trabalhadoras. Nesses casos, os dados falam por si mesmos e a realidade se auto-explica450, de modo que medir a pobreza por

Termo utilizado por Boaventura Souza Santos em Pela Mo de Alice. O social e o poltico na psmodernidade. So Paulo: Cortez, 1995.

450

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ndices e taxas ou qualquer outro indicador qualitativo tem suma importncia emprica, mas no suficiente para explicar por que e como determinados tipos de polticas sociais se desenvolvem em determinados contextos histricos. Logo, se se considerar que toda poltica social essencialmente poltica e socialmente construda, a teoria uma dimenso da ao de proteo e promoo de bemestar que d direo e sentido ao que se faz. Em outras palavras, polticas sociais e programas de bem-estar se constrem sobre fundamentos tericos, podendo o combate pobreza ser, de antemo, considerado como parte de uma determinada combinao terica que possui uma interpretao da vida social e das causas da pobreza que da advm e supe determinado tipo de enfrentamento. Segundo OBrien e Penna451, pode-se visualizar diferentes teorias que, combinadas, condicionam a elaborao, formulao, desenvolvimento, implementao, gerenciamento e avaliao de programas e polticas em diferentes instituies: aquelas sobre a validade dos dados empricos e procedimentos de pesquisa sobre polticas pblicas, aquelas sobre a divulgao do conhecimento e informao da populao, aquelas sobre a organizao do desenvolvimento econmico e social. Todas se inspiram em paradigmas que explicam como as relaes sociais se estruturam e conjugam diferenas na concepo do que so direitos, benefcios ou oportunidades, ou seja, a organizao da poltica social determinada pela organizao das relaes sociais e de como concebemos a dinmica dessas relaes. Entender historicamente a natureza e o significado do bem-estar e o sentido das prticas que o institucionalizam envolve teorizar a vida social, situando as dimenses institucionais no contexto das relaes sociais e de lutas polticas mais amplas. Deve-se levar em conta tambm os diferentes tipos de teorias e as variadas ninhagens tericas envolvidas. Normalmente, ao discutir poltica social, deparam-se teorias normativas, isto , teorias sobre a vida econmica e social usadas para tornar a poltica social e o bem-estar racionais ou justos e apropriados a determinados contextos. Trata-se de teorias que versam sobre como as pessoas se comportam, como aprendem, como interagem e

OBRIEN, Martin e PENNA, Sue. Theorizing welfare. Enlightenment and Modern Society. SAGE Publications. London, Thousand Oaks, New Delhi, 1998.

451

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compartilham recursos, como criam premissas para implementao de polticas, descrevem a lgica da ao e as estruturas de proviso. A esse tipo somam-se as teorias sociais, que no tratam diretamente sobre polticas sociais, mas ajudam a explicar como e por que as polticas e programas sociais emergiram, o estado em que se encontram atualmente e as relaes entre programas, polticas sociais e as sociedades nas quais se situam. As anlises sobre polticas sociais combinam esses dois tipos de teorias, pois as mudanas pelas quais os esquemas de bem-estar vem passando no envolvem apenas a caracterizao desses sistemas, mas tambm os caminhos nos quais so estudados e concebidos. Na Gr-Bretanha e nos Estados Unidos, o termo bem-estar , muitas vezes, associado com proviso de renda e servios pelo Estado. Atualmente, especialmente desde meados dos anos 1990, o termo tem sido usado com um sentido pejorativo, que sugere que os indivduos que dependem do Estado so, de certa forma, inadequados, pois no possuem auto-suficincia e condio de agncia (auto-aprendizagem ou capability) desenvolvida o suficiente para conseguir os prprios ganhos no mercado. Contudo, tambm se utiliza nos crculos acadmicos com um sentido mais geral de referir a necessidades humanas bsicas. Bem-estar, contudo, apresenta um conjunto de significados que varia

historicamente. Pode ser pensado como nvel de bem viver, levando-se em conta a sade, a segurana, a prosperidade material e a participao experimentada pela populao, tanto individual quanto coletivamente. Nesse sentido, indicadores individuais e grupais, gerais e locais so criados para montar escalas onde essas condies possam ser mensuradas pela combinao de dados estatsticos, que permitem estudar o impacto de polticas e programas nas vidas das pessoas ou de populaes inteiras. Mas bem-estar tambm pode ser pensado a partir de sistemas de relacionamento social e institucional nos quais as pessoas asseguram ou mantm um bem-estar coletivo ou individual. Refere-se aos meios e condies pelos quais a populao se reproduz no tempo ou como as necessidades de bem-estar so providas, sendo normalmente, na histria humana, as redes de proteo criadas e mantidas pela famlia, organizaes voluntrias e, em sua dimenso moderna, pelos mercados privados e pelo Estado, que mesclam diferentes combinaes no tempo e no espao.

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Mas, bem-estar ainda pode ser pensado a partir dos discursos (teorias e ideologias) que o fundamentam, o que envolve uma matriz de conhecimentos culturalmente construda e os variados componentes que os orientam. Para se estabelecer as diferenas entre as principais ninhagens tericas envolvidas no combate pobreza como componente central das polticas sociais adotadas hoje, a proposta utilizar a classificao desenvolvida por OBrien e Penna, que utilizam o Iluminismo como referncia para posicionar diferentes teorias e as interpretaes sobre bem-estar correspondentes em relao questo da modernidade e modernizao. Essa classificao possibilita posicionar teoricamente diversas concepes sobre o social, suas possveis solues e formas de enfrentamento, e, consequentemente, as diferentes concepes de polticas sociais. Segundo OBrien e Penna, os debates sobre poltica social e bem-estar so estruturados sobre os fundamentos iluministas europeus, principalmente sobre os princpios e afirmaes acerca do progresso, da justia e da razo. O termo Iluminismo usado como referncia ao perodo do sculo XVIII que promoveu novos sistemas filosficos para entender o mundo natural e social, com significado ligado a uma transformao epistemolgica e um marco para a compreenso do significado do processo de formao e desenvolvimento das cincias naturais e sociais. Para a quase unanimidade dos autores, o Iluminismo representou a chegada de uma era em que interpretaes cientficas seculares da natureza e da sociedade ganham hegemonia no pensamento social e abrem espao para pensar as relaes econmicas, sociais e polticas como resultados da razo e aes humanas. que os pensadores iluministas estavam certos de que a razo, a lgica e a cincia poderiam ser aplicadas universalmente, como foras progressivas pelas quais se entenderia e se resolveria os problemas do mundo natural e social. As possibilidades do Iluminismo, contudo, podem ser percebidas de diferentes formas e por diferentes pensadores. Para OBrien e Penna, as perspectivas de anlise modernas oferecem possibilidades crticas, ao mostrar como as polticas de bem-estar universais, que ainda resistem reforma, podem ser uma forma de negao, pois permitem reconhecer como os atuais problemas das famlias pobres esto intimamente ligados s mudanas estruturais embutidas na transio ps-industrial. Porm, no ps-modernismo, por exemplo, est presente a idia de que sempre se entendiam as coisas de uma perspectiva parcial, incompleta e setorizada, j que

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inclui uma orientao ps-estrutural que encoraja a desmaterializao das estruturas em prticas discursivas, negando a materialidade das estruturas como entidades reais experimentveis independentes do discurso. A misso auto-intitulada pelo ps-modernismo fazer com que as pessoas resistam s insistncias estruturais, libertando-as das amarras do discurso estrutural e movendo-se pelas reinterpretaes. E isso s possvel se eleger o indivduo como baluarte da prpria mudana. A centralidade do indivduo como unidade de anlise tem sido hegemnica nas pesquisas e literatura que tratam do tema da pobreza, desigualdade e desenvolvimento, trazendo conseqncias para o modo como se estruturam as formas de enfrentamento dessas questes. Veja-se, a seguir, alguns desses pontos nodais. 5.2 - A pobreza da Cincia Social da pobreza452 A ao poltica pode ser exercida de diversas formas e uma delas a produo e difuso de idias, imagens, valores, significados. Dizer que alguma idia apenas discurso pode ser perigoso, pois se desconsidera a fora desses argumentos ao aderir realidade, influenciando formas de sociabilidade e jogos de foras sociais e expressando modos de vida e de pensamento. inegvel, contudo, que parte das produes cientficas e discursos participa direta e indiretamente da alienao de indivduos e coletividades. De acordo com Sanford Schram, as atuais prticas discursivas das pesquisas sobre polticas de bem-estar ajudam a reproduzir as premissas ideolgicas dessas polticas, que tm por base um discurso economicista de gerenciamento teraputico453, no qual a maior parte das investigaes sobre polticas de bem-estar se reduz funo de subsidiar o Estado com informaes tcnicas sobre como regular o comportamento dos pobres. Para o autor, as polticas de bem-estar no possuem apenas conseqncias materiais em termos de benefcios e servios, mas tambm trazem conseqncias simblicas, que reforam afirmaes precedentes sobre os pobres e outros aspectos. Por isso, necessrio

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O subttulo foi inspirado no livro de SCHRAM, SANFORD F. Words of Welfare. The Poverty of Social Science and the Social Science of Poverty. University of Minnesota Press: Minneapolis London, 1995. 453 SCHRAM, Schram, 1995. Op. Cit.

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questionar a forma como so utilizadas as informaes empricas que, em sua opinio, criam uma base insuficiente para conformar aes sociais politicamente eficientes. Alice OConnor454, levanta alguns pontos importantes para a atualidade da relao Cincia Social/pobreza hoje. No centro do mainstream da pesquisa sobre pobreza est uma inescapvel nfase, essencialmente ideolgica, no indivduo, pois seus fundamentos foram historicamente construdos num projeto do liberalismo dos anos de 1960, mais profundamente enraizado no neoliberalismo. Os representantes liberais, observando a tenso inerente teoria liberal sobre a natureza da desigualdade, optaram por construir leituras da realidade que legitimassem uma viso da pobreza como uma questo de experincia individual e no como uma decorrncia de reforma estrutural e institucional455. Essa narrativa convincente foi sendo montada com altas doses de linguagem tcnica (na maioria das vezes, econmica) e descontextualizada, com modelos de escolha racional de comportamento humano; contedo demogrfico denso; medidas

individualizadas de status dos pobres; forte crena nos princpios de mercado e na defesa da propriedade privada; sublinhamento da idia de que o Estado, com diferentes graus de cooperao com a sociedade civil, necessrio para proteger os pobres contra os impactos negativos da alta concentrao de pobreza e riqueza. Por fim, incorporou o debate de raa e gnero, sob o ngulo cultural, mas enfatizou mais a individualidade moral que a social ou poltica. Outro ponto a ser destacado, segundo OConnor, o fato de que o conhecimento sobre pobreza tem uma forte natureza poltica, a qual legitimou uma fonte inesgotvel de experts em pobreza e bem-estar infiltrados na mquina estatal e nos organismos internacionais, o que acabou por subordinar os tpicos da pesquisa s necessidades mais imediatas dos governos. Essa profissionalizao ou especializao do saber sobre a pobreza reflete, de antemo, as prprias desigualdades sociais que intenciona estudar. Para OConnor, a noo de pobreza presente nesses discursos tem contedo objetivo, quantificvel (linha de pobreza) e uma vertente cultural, que se expressa por conceitos como underclass, incapacitado e habilitvel, caracterizando algum que necessita de reabilitao ou reforma. Dessa forma, os esforos recentes tm sido feitos para

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OCONNOR, Alice. 2001. Op. Cit. Elementos j tratados em detalhes no captulo III deste trabalho.

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medir indicadores comportamentais, defasagens de habilidades e capacidades que devem ser supridas com treinamento educacional e cultural. A base desse discurso economicista de gerenciamento teraputico possui um sistema de pensamento que recusa o contexto poltico e histrico-estrutural, considerando os indivduos como unidades de anlise e os mercados como principais rbitros das trocas humanas. O efeito disso tem sido a construo de questes e categorias fora dos limites do discurso cientfico crtico, que no se traduz em variveis escrutinizveis dentro de modelos de causa e efeito, j que a principal premissa de que minimizar ou at eliminar a pobreza no requer uma mudana radical da realidade, um paradoxo solucionvel sem apelar para uma massiva distribuio de poder e renda. Para tal, oferece uma linguagem substituta para a desigualdade. Nos anos 1990, a cincia social da pobreza foi capturada pela crescente obsesso com a questo do indivduo, da igualdade de oportunidades e do desenvolvimento das capacidades. As pesquisas sobre poltica social no ficaram fora do debate poltico e, embora constitudas sobre perfis pessoais, a conexo estrutural tem sido reproduzida pelos pesquisadores atravs de relatrios que imputam aos pobres uma identidade baseada no auto-interesse, vistos como indivduos que maximizam utilidades e necessitam de incentivos para que mudem de comportamento, deixando aflorar-lhes sua verdadeira natureza (auto-interessada)456. Esse discurso se concentra quase exclusivamente em informaes flutuantes sobre comportamento individual como a matria-prima para isolar as causas da pobreza e desenvolver solues. O exame das questes , na maioria das vezes, limitado a tcnicas sobre modelos de comportamento e processos de deciso, sem mencionar uma linguagem cientificamente objetiva que permite que seja apropriado por outros discursos tericos, mascarados como formas neutras e autnomas de conhecimento457. A substncia dessas premissas alm de radicada no mago do pensamento liberal e neoliberal e seus desdobramentos, tambm contm forte contedo contra e ps-iluminista e

Perspectiva do capital humano, defendida pelo Banco Mundial. O ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) incorpora essas caractersticas e, no por coincidncia, teve como um de seus elaboradores Amartya Kumar Sen, cujos argumentos se encaixam no perfil cientfico descrito, como se ver mais adiante.
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ps-modernista. Alis, o detalhamento dos principais argumentos que inspiram esse discurso hegemnico sobre pobreza ser tpico do prximo item.

5.3 - Cincias Sociais e Combate Pobreza: diferentes percepes, variados desafios. 5.3.1 - LIBERALISMO O que os liberais tm a dizer sobre pobreza e bem-estar humanos? A histria do pensamento liberal cheia de mudanas e reorientaes, de divises intelectuais e disputas. No existe uma ideologia liberal singular e unificada para explicar a formulao e implementao das polticas sociais, pois ora apresenta elementos regressivos e reacionrios, ora enfatiza argumentos progressistas. Contudo, a caracterstica que liga os diferentes pensadores liberais est no foco de anlise sobre o indivduo. As origens das modernas idias liberais no so meras especulaes filosficas, esto atadas a mudanas econmicas, polticas e sociais que ocorreram no sculo XVIII na Europa Ocidental: queda da monarquia e surgimento do parlamento como rgo central de governo; declnio da autoridade secular da Igreja e incio do individualismo religioso; crescimento do capitalismo e transio para uma economia industrial baseada no trabalho assalariado; chegada das cincias e do clculo racional para os padres de desenvolvimento e progresso. A escola escocesa, inspirada em John Locke, que serviu como fonte de inspirao para o liberalismo, afirmava a existncia de direitos naturais (propriedade, liberdade individual, resistncia opresso), de indivduos que, como seres humanos, detinham direitos. Deveriam ento, para garanti-los, contratar um governo, o Estado, considerado um tipo de organizao social constitudo apenas por indivduos livres que lhe do consentimento para que defenda seus interesses individuais essenciais, como bens materiais , vida e liberdade458. Viver como deseja, agir pela prpria vontade e obter o que puder, essas no so condies conferidas pela sociedade, mas fundamentais para a existncia humana. Assim, a base moral dos governos a defesa da liberdade individual. Isso que d legitimidade ao Estado, no sendo as desigualdades que emergem dos processos
COUTINHO, Carlos Nelson. Notas sobre cidadania e modernidade. In: Praia Vermelha Estudos de poltica e teoriasSocial. Revista do Programa de Ps-Graduao da Escola de Servio Social da UFRJ, vol.1, n1, 1sem 1997.
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econmicos da alada da autoridade poltica, cujo propsito assegurar um sistema de leis naturais que projeta os direitos dos indivduos e reconcilie os interesses individuais com os da sociedade. Adam Smith, em A Riqueza das Naes459, trata de uma sociedade que no planejada nem opera sob os valores da tradio feudal, mas capaz de levar a frente a produo e distribuio de bens e riqueza. Para fundamentar tal feito, ele procura demonstrar como as aes dos indivduos, motivados pelo ganho pessoal, competem pela produo e acesso aos bens, levando a uma forma de harmonizao social e sinalizando como a luta competitiva conduz benevolncia eficiente. Isso acontece porque as preferncias das pessoas (consumidores) encorajam o aumento ou decrscimo dos preos dos bens, afetando as demandas de produo. Mas se os consumidores no planejam o aumento ou a queda de preos ou mesmo o aumento ou queda da quantidade de coisas produzidas, a disponibilidade e o preo desses bens uma conseqncia dos desejos e querer de cada um, tendo, ento, o mercado uma natureza autoregulada460. O elemento legitimador dessa ordem social a metamorfose involuntria do interesse egosta em um bem coletivo, mostrando que o resultado de uma propenso natural do homem a troca asseguraria a riqueza das naes461. Esse dinamismo resultaria numa sociedade estratificada, mas estvel, onde os indivduos compartilhariam de riqueza suficiente para deixar para trs a experincia de escassez da poca feudal ou da pobreza material. Ao argumentar como a dinmica de produo do mundo industrial em ascenso levaria inevitavelmente ao aumento do bem-estar humano, Adam Smith descobre, num esquema de vida humana ordinrio e aparentemente desorganizado, uma racionalidade que assegura prosperidade e bem-estar. A idia da mo invisvel no se aplica s aos bens materiais, mas tambm ao trabalho e ao capital, j que, para Smith, esse dinamismo do mercado resulta em aumentos contnuos da riqueza absoluta da populao, de sorte que, embora a sociedade permanea estratificada, o nmero de ricos aumentaria

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Ver a coleo Os Economistas. So Paulo: Abril Cultural, 1983, vol1. MORAES, Reginaldo C. Correa de. Liberalismo clssico. Notas sobre sua histria e alguns de seus argumentos. Textos didticos. IFCH/UNICAMP, n40, janeiro de 2000, p 10. 461 MORAES, Reginaldo C. Correa de, 2000. Op. Cit, p.8.

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inexoravelmente com a acumulao do capital. Assim, o mercado, sem necessidade de nenhuma interferncia, implicaria a riqueza das naes. David Ricardo, em 1817, ampliaria o argumento smithiano, estendendo-o para o sistema internacional e mostrando como a diviso social do trabalho ganha forma mais eficaz sob a doutrina das vantagens recprocas, resultantes da especializao natural dos pases nessa diviso. Mais uma vez, o mercado colocado como melhor (ou nico) caminho para gerao de paz e harmonia internacionais462. A economia social liberal tem como base a ideologia do liberalismo poltico, que considera o funcionamento dos mercados como algo natural e regido pelo princpio da maximizao de utilidade da conduta humana. A anlise liberal pressupe determinada concepo de homem e, tendo o sensualismo como raiz filosfica, considera-o como um ser cuja imagem est associada a desejos indefinveis a priori. Para Jeremy Bentham (17481832), prosperidade equivale ao prazer que, ainda que inclua bens subjetivos, tem a maior felicidade no consumo de bens materiais. Nesse sentido, h, no processo de produo, um fator cuja qualidade moral no possvel extirpar: o homem busca a felicidade e a realizao dela em sua vida. Assim, planejar uma ordem econmica que satisfaa o homem, a longo prazo, requer uma atividade produtiva que se transforme em interesse pessoal, o que no apenas uma questo terica, mas essencialmente prtica. As bases filosficas da concepo tradicional de economia de mercado esto na idia de uma sociedade livre, em que cada indivduo, da maneira mais ampla possvel, pode determinar seus desejos de consumo e cada empresa sua produo, segundo seus prprios critrios. O mercado aparece como meio para realizao dos fins naturais da humanidade, que constantemente renovvel, como um empreendimento humano que possibilita o bemestar material do indivduo. Outro conceito controverso no liberalismo o de desigualdade. De acordo com OBrien e Penna463, o pensamento de Jean Condorcet ajuda a situar o debate. Condorcet aponta trs tipos de desigualdade nas naes europias: de renda, de status e de educao. As duas primeiras podem ser reduzidas, mas no erradicadas pelas leis, reformas, aes
MORAES, Reginaldo. Neoliberalismo: de onde vem, para onde vai? So Paulo: SENAC So Paulo, 2001. Srie Ponto Futuro n6, p.16. 463 OBRIEN, Martin e PENNA, Sue, 1998. Op. Cit.
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caritativas e fundos pblicos de ajuda, mas a educacional passvel de erradicao pelo ensino aos cidados de tudo que eles precisam saber para gerenciar sua vida em famlia, seus negcios, emprego e suas faculdades de liberdade, capacitando-os para exercer seus direitos e cumprir os deveres satisfatoriamente. Condorcet afirma que esse um processo progressivo de busca pela perfeio, na qual todos os homens poderiam compartilhar os frutos da livre associao da produo de riquezas individual. A noo de progresso, bastante familiar aos pensadores do sculo XVIII, desenvolvida por Condorcet a partir de duas idias centrais: a certeza de que o homem um ser que caminha a uma perfeio (legado da Teoria Evolucionista de Darwin464) e a possibilidade de identificar esse aperfeioamento pelos processos histricos, o que permite no apenas estabelecer uma linha evolutiva, mas tambm uma projeo a um futuro sempre melhor. Assim, embora o liberalismo de Condorcet advogasse pela igualdade de direitos, essa associao entre educao e produo de riquezas teve conseqncias ideolgicas: os no-educados no estavam habilitados para participar da regulao pblica da vida coletiva, sendo, pois excludos (na poca, a maioria). J em relao pobreza, os primeiros liberais a entendiam como estmulo, e qualquer tentativa de melhorar as condies de vida dos pobres era vista como distoro das leis do progresso e contra a liberdade, tanto que no incio do sculo XIX as reformas nas Leis dos Pobres removeram do Estado qualquer responsabilidade de proviso contra a pobreza e doena, exceto em casos extremos de destituio. Como descritos na primeira parte do trabalho, os pobres eram mantidos nas casas paroquiais e foram institudos esquemas de induo forada ao trabalho atravs das workhouses.

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Charles Darwin, em The Origin of Species, argumenta que a competio por recursos no meio ambiente no consiste em uma terna guerra pela sobrevivncia, como afirma Thomas Malthus. A competio resultou na adaptao das espcies, que por sua vez levou explorao especializada de partes particulares da natureza. As espcies mudaram ao longo do tempo, bem como os recursos de seus meio-ambientes, no sentido de otimizar sua capacidade de sobrevivncia. As diferentes espcies esto interconectadas na natureza, de modo que a transformao ou mutao do conjunto das espcies seria visvel nos membros individuais de cada espcie. Herbert Spencer (1820-1903), em Indivduo contra o Estado, adaptou essa anlise para a espcie humana, argumentando que, sob essa perspectiva, o nvel ou tipo de desenvolvimento dos indivduos serviria como sinal do desenvolvimento do todo, pois os membros mais desenvolvidos sobreviveriam naturalmente e os menos desenvolvidos seriam extintos. A idia de seleo natural para a melhora da espcie humana traz consigo a idia de que os pobres so um peso morto. Segundo MORAES, algumas das idias de Spencer seriam depois retomadas quase literalmente pelos autores neoliberais contemporneos. Ver MORAES, Reginaldo. Neoliberalismo. De onde vem, para onde vai? So Paulo: SENAC, 2001. Srie Ponto Futuro 6.

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Mas se os fundamentos do liberalismo tm por base valores como liberdade, autonomia, progresso social, universalizao da razo, desenvolvimento ilimitado do potencial dos seres humanos, como se chegou conceitualmente a justificao desses esquemas (coercitivos) de alvio? Em 1832, o Ato de Reforma do Governo local ingls deu maior poder de voz aos industriais, manufatureiros e comerciantes, e representou a culminao de um sculo de luta para ganho de influncia poltica por parte desses segmentos. Com isso, os liberais consolidaram duas esferas de poder social interconectadas: consolidaram a diviso entre pblico e privado e dissociaram o governo e responsabilidade coletiva. Isso foi conseguido por meio de importantes mudanas na legislao, como a retirada do direito de voto das mulheres e mudanas da Lei dos Pobres. Em 1834, o Ato que reforma a Lei dos Pobres tinha como objetivo principal reforar os princpios do mercado. Pensadores liberais conservadores da poca passaram a propagar a idia de que se ningum fosse pobre, no haveria quem trabalhasse, de modo que primavam pela harmonia e bem-estar no futuro, como conseqncias das leis naturais da economia. Essa reforma do alvio significou uma adaptao ao iderio liberal, quando se passou a estabelecer rgidos critrios de contrapartida para recebimento da ajuda. Nessa ocasio, havia um debate muito crtico em relao ao do Estado nessa rea, que alegava que sua atuao levava perda da cidadania ao situar o indivduo na condio de assistido, desconsiderando a capacidade de auto-realizao humana. Concomitantemente, a Inglaterra passa por uma profunda reforma poltica com a entrada dos partidos trabalhistas em cena, permeada por um debate entre conservadores, que queriam aumentar os esquemas de alvio, e os liberais, que queriam reduzir a assistncia aos pobres. J no incio da segunda metade do sculo XIX, as aes do Estado na vida social eram vistas como um mal necessrio, pois, alm da agitao poltica da classe trabalhadora, o aparecimento de muitos esquemas de alvio voluntrios desafiavam as doutrinas liberais clssicas do individualismo auto-interessado, da auto-suficincia e da pobreza como estmulo. Nesse mesmo contexto, observa-se um processo de fortalecimento da racionalizao das iniciativas de caridade.

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Desde o final dos anos de 1840, houve o crescimento de muitos esquemas de alvio da pobreza voluntrios que, no final da dcada de 1870, j formavam um esforo organizado em escala nacional. O movimento filantrpico encabeado pela Charity Organization Society, fundada em 1869, como Society for the Organization of Charitable Relief and Repressing Mendicity veio imbudo de uma viso cientfica da caridade, com um discurso de virtudes morais, auto-ajuda e sacrifcio pessoal necessrio. A administrao organizada com desenvolvimento de mtodos de caso na forma de realizar a assistncia e focalizado nas circunstncias prprias de cada indivduo, indicava que era possvel uma autoridade regulada gerenciar os problemas sociais sem solapar os ideais de responsabilidade pessoal pela pobreza. Era uma forma de administrao social que apoiava os princpios do individualismo econmico e conformava uma espcie de simbiose entre os argumentos conservadores e os liberais. A partir desse perodo, o pensamento liberal comeou a se preocupar com questes concretas sobre bem-estar social. Segundo Moraes, o liberalismo clssico reinterpretado pelos liberais da primeira metade do sculo XIX, na tentativa de responder ao desafio de como proteger o indivduo contra o Estado e, ao mesmo tempo, contra as massas, numa reviso com duas direes principais: quanto s razes e propores da interveno estatal sobre as atividades econmicas e quanto aos limites participao poltica465. Moraes acrescenta que os desdobramentos conservadores do pensamento liberal desembocam em alguns argumentos. O primeiro o de que a liberdade individual, fundamentalmente identificada com a propriedade privada, leva a pensar a proteo dos proprietrios como critrio essencial de manuteno da paz e ordem na sociedade humana, outro o que vincula liberdade poltica e incremento da renda real das massas, aparecendo a pobreza como elemento causador de eventuais desordens sociais e potencial gerador de tiranos oportunistas e manipuladores. Por isso, o envolvimento das massas se associa sada da situao de pobreza, com a riqueza figurando como pr-requisito da liberdade e participao poltica466. A defesa do domnio protegido propriedade privada, liberdade de iniciativa era, portanto, pr-condio para o progresso geral, que por sua vez tornaria mais factveis
MORAES, Reginaldo C. Corra de. O Liberalismo Revisitado (I): os limites da democracia. In: Cadernos IFCH/UNICAMP, n 35, fev. de 1999, p.7. 466 MORAES, Reginaldo C. Corra de., 1999. Op. Cit, pp.11-2.
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melhores condies de vida para as massas, passo necessrio para que elas usassem com mais lucidez seus direitos polticos (o voto, por exemplo).467 O pensamento de John Stuart Mill , nesse sentido, esclarecedor. Contemporneo das transformaes do sculo XIX incluindo o surgimento do proletariado como sujeito poltico funda um Novo Liberalismo, com tom democrtico. Seus ideais trazem a preocupao de dotar o Estado liberal de mecanismos capazes de institucionalizar a participao ampliada e considera que o trato da coisa pblica diz respeito a todos e incorpora em sua agenda de reforma o voto universal e defende princpios que garantam a igualdade formal, mas no substantiva. Mill, contudo, no abandona a herana utilitarista do paradigma da natureza humana, que considera o homem como um ser maximizador de prazer e minimizador de sofrimento. A concepo de sociedade da derivada vista como um agregado de conscincias autocentradas e independentes, cada qual na busca por realizar seus desejos e impulsos, sendo bem-estar, sob essa perspectiva, algo percebido como a quantidade de prazer e dor de cada um, de modo que um bom governo aquele capaz de garantir maior volume de felicidade lquida para o maior nmero de cidados. Ou seja, a questo poltica avaliada pelo seu resultado. Apesar de reter o princpio do bem-estar como critrio de avaliao de qualquer governo ou sociedade, Mill altera a noo de natureza humana de base utilitarista pela incorporao de um elemento qualitativo que altera radicalmente a concepo sobre a natureza humana na tradio liberal: para ele, o homem um ser capaz de desenvolver suas capacidades e faz parte de sua essncia a necessidade desse desenvolvimento, o que caracteriza um modelo progressivo da natureza humana de um ser que agrega caractersticas468. Assim, o bom governo aquele que consegue aumentar a soma das boas qualidades coletivas e individuais dos governados, sendo no governo democrtico que se pode encontrar condies que favoream o desenvolvimento das capacidades de cada cidado. Stuart Mill aponta como importante a ateno sobre circunstncias tais como educao, sentimentos de lealdade, coeso nacional e outros fatores que modificam
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Idem, pp.12-3. BALBACHEVSKY, Elizabeth. Stuart Mill: liberdade e representao. In: WEFFORT, Francisco C (org.). Os Clssicos da Poltica. 3 ed. So Paulo: tica, 1991. V. 2.

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fundamentalmente as condies do jogo econmico. Caberia, ento, ao governo, estimular a iniciativa individual, educando os indivduos na arte de realizar grandes objetivos por meio da ao individual e da cooperao voluntria e ajudar os esforos privados, mais do que substitu-los469. Quando descreve as condies de vida dos trabalhadores, Mill, embora acredite no progresso via mercado e industrializao, reconhece algum tipo de interveno para induzir a melhora da situao generalizada de misria. A educao aparece como um elemento importante, que pode promover a civilidade com socializao dos valores do mercado e no apenas treinamento de mo-de-obra. A o Estado entraria em ao e ajudaria a reforar valores, comportamentos e atitudes que promovam a liberdade individual e a livre iniciativa. Mill, no captulo 6 do volume II de seus Princpios de Economia Poltica: com algumas de suas aplicaes filosofia social, ressalta a capacidade criadora de riqueza e progresso do capitalismo, mas assinala ao mesmo tempo que essa dinmica no gera, naturalmente, a incluso das massas. No captulo 7, Mill apresenta uma proposta no apenas para os pobres, mas tambm para os trabalhadores, que tambm so pobres, ao tratar de um contingente de atores na arena social com insero poltica qualitativamente diferente. Trata-se de cooperativas e mutualismo, ainda muito atual, pois aparece vinculada ao rechao tutela pensada como proteo por parte das elites e do Estado e ao do Estado, j que em nenhum momento cita o Estado para regular essas iniciativas. A partir de agora, o bem-estar e a prosperidade da populao trabalhadora tero que fundar-se em bases diferentes. Os pobres se libertaram das principais restries e j no h possibilidade de govern-los ou trat-los como crianas. Os cuidados pelos destinos dos trabalhadores precisam agora ser entregues a eles mesmos. As naes modernas tero que aprender esta lio: o bem-estar do povo tem que ser criado por meio da justia e do autogoverno (...) dos cidados individuais. A teoria da dependncia tenta dispensar a necessidade dessas virtudes [iniciativa, agncia] nas classes dependentes. Hoje, porm, quando mesmo em relao posio, elas se esto tornando cada vez menos dependentes, e suas mentes aderem cada vez menos ao grau de dependncia que ainda subsiste, as virtudes
MILL, John Stuart. 1983, v.I, pp.420-21 apud MORAES, Reginaldo C. Corra. Liberalismo Clssico. Notas sobre sua histria e alguns de seus argumentos. In: Cadernos IFCH/UNICAMP, n 40, janeiro de 2000. p.36.
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de que precisam so as da independncia. Qualquer conselho, exortao ou guia que se oferea s classes trabalhadoras a partir de agora devem ser oferecidos a elas como iguais e devero ser aceitos por elas com olhos abertos. A chance do futuro depende do grau em que se conseguir fazer dos trabalhadores seres racionais470. A idia de Mill a de que esse estmulo seria apenas reforar um comportamento ou tendncia a de livre iniciativa j existente nas classes trabalhadoras. Para ele, a primeira dessas duas formas de associao vem sendo praticada h muito tempo no como uma regra, mas como uma exceo. Em vrios setores profissionais j existem casos em que cada um que contribui para o servio seja com trabalho, seja com recursos pecunirios tem o interesse de um scio no empreendimento, proporcional ao valor da contribuio que presta471. Assim, a forma de redistribuir parte do excedente se vincula a uma possvel conciliao de interesses, sem que o Estado organize essas iniciativas. Se continuar o progresso j feito (...) pouca dvida resta de que a condio de trabalhadores assalariados tender gradualmente a limitar-se exclusivamente queles tipos de obreiros que, em razo de seu baixo nvel moral, so inaptos para uma condio mais independente, no havendo dvida de que a relao entre patres e operrios ser gradualmente substituda pela parceria, e isto em uma das duas formas: em alguns casos, na forma de associao dos trabalhadores com o capitalista, e, em outros, e ao final, talvez, em todos eles, na de associao de trabalhadores entre si472. A forma de associao que, se a humanidade continuar a aperfeioar-se, dever predominar, como se espera, no aquela que pode existir entre um capitalista, que funciona como chefe, e trabalhadores destitudos de voz na administrao, mas sim a associao dos prprios trabalhadores entre si, em termos de igualdade, possuindo eles, coletivamente, a propriedade do capital com o qual operam, e trabalhando sob o comando de administradores eleitos e substitudos por eles mesmos473. Isso fecha uma fase do pensamento liberal cuja preocupao era promover um intervencionismo poltico e social

MILL, John Stuart. Princpios de Economia Poltica: com algumas de suas aplicaes filosofia social. 2 ed. So Paulo: Nova Cultural, 1986. (Os Economistas), V.2, p. 258. 471 Idem, p.262. 472 Idem, p.262. 473 Idem, p.266.

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que reforasse a liberdade individual e protegesse o mercado do controle das massas trabalhadoras que entraram em cena como sujeitos polticos organizados. J no incio do sculo XX, a questo-chave que transparecia nos debates era como conciliar liberdade com colonizao. No momento em que se fortalecia a potncia do Estado-Nao como base para o desenvolvimento econmico e o progresso social, como justificar tal grau e qualidade de ao estatal, particularmente porque, j nesse momento, pobreza, doenas e baixa educao eram fenmenos vistos como problemas nacionais e no individuais. O bem-estar individual estava atado ordem nacional, tanto que depois da Primeira Guerra Mundial o pensamento liberal mantinha a nfase no progresso nacional, o que justificava as aes imperialistas das naes economicamente mais fortes. Segundo OBrien e Penna, duas linhas de argumentao derivam da: o gerencialismo e o radicalismo. A vertente gerencialista liberal se caracterizou pelo crescimento e consolidao de uma teoria tecnocrtica de administrao social, na tentativa de responder s influncias das teorias socialistas, com foco no sistema econmico capitalista, tendo como principais expoentes John Maynard Keynes e Sir William Beveridge. Desde ento, as concepes liberais de igualdade, liberdade, justia e oportunidade permaneceram temas dominantes no debate poltico e na disputa pela definio da agenda da poltica de bem-estar. O Plano Beveridge apresenta um compromisso com a igualdade e a liberdade, e uma preocupao com a coordenao social e o gerenciamento da vida econmica. constitudo de uma combinao entre economia poltica liberal pensada como um sistema organizado de acumulao e criao de riquezas e economia social pensada como um sistema organizado de direitos, intitulamentos/habilitaes e status. Embora o Estado de Bem-Estar Keynesiano seja considerado exitoso no enfrentamento da questo social, isto , na minimizao das desigualdades, nunca intencionou assegurar igualdade substantiva ou construir uma sociedade livre e igual, onde todos teriam acesso aos recursos para participao na rede comunal e institucional da sociedade. O Estado de Bem-Estar social, apesar de seu potencial redistributivo, nunca foi um meio de redistribuir a riqueza total da sociedade no sentido de atingir os atributos de igualdade social e econmica.

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Para Beveridge, o esquema de seguro social (e de seguridade) foi criado para gerenciar a renda da classe trabalhadora para prover servios de bem-estar para eles prprios. A teoria poltica liberal possui um fundamento moral que toma forma de manuteno e valorizao de certos modos de organizar a vida social, afirmando divises e mantendo um esquema de estratificao social meritocrtico (segundo as habilidades e talentos dos indivduos), embora, nessa ocasio, os mecanismos que assegurariam a ordem tivessem como meio reformas estruturais via estratificao por discriminaes institucionais. Mas tanto os liberais que defendem o desenvolvimento de procedimentos objetivos para capacitar os indivduos, quanto aqueles que postulam mudanas nas condies estruturais, possuem um conceito paradoxo de igualdade. que a idia de igualdade vincula-se liberdade, vista como a capacidade de entrar no sistema de estratificao social e mover-se para cima ou para baixo entre os estratos, de modo que quando existe liberdade individual suficiente em relao a qualquer tipo de interferncia institucional e quando os poderes das instituies so reduzidos ao nvel mnimo praticvel, ento o desenvolvimento autnomo do talento humano encontrar os prprios meios e recursos para assegurar riqueza e bem-estar. Bem-estar no , assim, algo a ser fornecido, mas a ser alcanado e desenvolvido por aes independentes e livres de uma individualidade no coagida, pois o bem-estar de cada indivduo promove, pelo aumento da soma do total de liberdade na qual os membros vivem, o bem-estar de toda a sociedade. Essa argumentao contraditoriamente construda sobre uma idia de igualdade como direito de ser desigual, entendido como o direito igual de entrar em instituies marcadas por desigualdades sistemticas numa ordem social estratificada. Em outras palavras, o liberalismo promove a igualdade de oportunidades baseada na desigualdade de rendas. Esse paradoxo que envolve a noo de igualdade no liberalismo clssico e neoclssico, aparentemente um dos seus pontos fracos, veio tornar-se um dos principais pilares de fundamentao do liberalismo contemporneo na conduo da agenda sobre bem-estar e polticas sociais. Essa reconverso tem incio com os fundamentos do neoliberalismo, desdobra-se em diferentes vertentes neoliberais e amadurece na recuperao desses conceitos aliados a uma releitura de Adam Smith, que aparecero

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cristalizados no pensamento de seu principal expoente contemporneo: Amartya Sen, como ver-se- adiante.

5.3.2 - NEOLIBERALISMO O uso do termo neoliberalismo tem sido to recorrente nas explicaes sobre as mutaes ocorridas nas ltimas dcadas que parece que conhecemos o que por essa familiaridade com ele. Moraes alerta, porm, que o termo leva a vrios significados: pode ser uma corrente de pensamento e uma ideologia, isto , uma forma de ver e julgar o mundo social ou pode-se configurar como um movimento intelectual organizado, que realiza reunies, conferncias e congressos, edita publicaes, cria think-thanks, isto , centros de gerao de idias e programas, de difuso e promoo de eventos, ou ainda pode ser dado como um conjunto de polticas adotadas pelos governos neoconservadores, sobretudo a partir da segunda metade dos anos 1970, e propagadas pelo mundo a partir das organizaes multilaterais criadas pelo acordo de Bretton Woods474. Neste captulo, pela natureza de sua preocupao com a dimenso terica que fundamenta as polticas sociais, abordar-se- a dimenso ideolgica do neoliberalismo como corrente de pensamento. Segundo Moraes475, o pensamento neoliberal teve trs importantes desdobramentos a partir do II ps-Guerra, que lhe caracterizam trs variantes: 1) a escola austraca, liderada por Hayek, pai dos fundamentos do pensamento neoliberal contemporneo; 2) a escola de Chicago, com sua teoria do capital humano, com T. W. Schultz, Gari Becker e Milton Friedman como principais expoentes; 3) a escola da Virgnia ou Public Choice ou escolha racional, conduzida por James M. Buchanan. Aquilo que se convenciona chamar de neoliberalismo, contudo, vem sendo apresentado, desde o incio do sculo XX, a princpio por Ludwig von Mises (1881-1973), de posio antiestatista e anti-socialista, e principalmente por seu discpulo Friedrich von Hayek476, que ganha status de principal expoente com o lanamento, em 1944, do livro O
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MORAES, Reginaldo C. C. ,2001. Op. Cit, p.10. MORAES, Reginaldo, 2000. Op.Cit. 476 Educado na Universidade de Viena, foi diretor do Instituto Austraco de Pesquisa Econmica entre 1927 e 1931, quando assumiu o posto de professor de Cincia Econmica na Escola de Economia de Londres. Contemporneo de Keynes e Beveridge, a principal preocupao de Hayek era com a dominncia do socialismo fabiano e sua penetrao no pensamento liberal.

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caminho da servido, e por seus esforos na organizao da Sociedade do Mont Plerin, em 1947, um tipo de internacional dos neoliberais477 ou um frum dos intelectuais liberais com posio contrria s tendncias reformadoras e intervencionistas do mainstream econmico do II ps-guerra. Embora sua postura intelectual fosse marginalizada at final dos anos de 1950, o carter contemporneo da poltica social e do bem-estar contm muito das idias de Hayek, e a importncia de seu trabalho na reorientao das necessidades e das polticas pblicas deve ser entendida em relao aos desdobramentos significativos de seu pensamento, que serviram para compor o que hoje conhecemos como teoria neoliberal: os estudos de Milton e Rose Friedman e a teoria da escolha pblica ou Public Choice formam argumentos que tinham um ponto em comum: a crtica ao Estado de Bem-Estar Social e ao consenso keynesiano. Alarmado com o crescimento da popularidade das idias socialistas fabianas nos anos de 1930 e sua forte influncia nas idias de Keynes, Hayek parte para a construo de uma crtica razo e justia social. Sua relutncia com relao s correntes socialistas e social-democratas foi importante para a sistematizao de uma contra filosofia cujo princpio central a idia de liberdade. Uma data importante na vida intelectual de Hayek 1937, quando seu ensaio-conferncia Economics and Knowledge assinala a sua mudana de campo das matrias mais tcnicas da cincia econmica para temas mais prximos da epistemologia, do direito e da cincia poltica478. Definida em sentido negativo, a liberdade (liberty) entendida como ausncia de coero sobre as atividades privadas individuais. Coero, por sua vez, significa controle do ambiente e das circunstncias de uma pessoa por outra, que forada a agir no de acordo com um plano coerente prprio, mas para servir aos fins alheios. O carter negativo do conceito de liberdade em Hayek intrinsecamente ligado sua noo de individualismo, j que preservar a liberdade individual (freedom) preservar a ordem espontnea, sempre a principal preocupao do liberalismo. Atravs de uma reformulao do liberalismo clssico, Hayek prope a existncia de dois tipos de sociedade: a de ordem espontnea, um tipo de sociedade liberal, e a ordem construtivista, sociedade dirigida pelo Estado (como os exemplos das experincias

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MORAES, Reginaldo C. C. ,2001. Op. Cit, p.27. .Idem, p.43

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socialistas reais e dos Estados de Bem-Estar social-democratas). Hayek comea a elaborar aquilo que considera sua idia mais importante, a concepo de ordem espontnea: o modelo das decises descentralizadas e do conhecimento disperso, que considera como um ideal de otimizao no uso de recursos, da gerao de relaes sociais livres, harmnicas e dinmicas479. A forma pela qual Hayek argumenta sobre a filosofia liberal derivada da descoberta de uma ordem social espontnea autogerada, que tornaria possvel utilizar o conhecimento e as habilidades dos seus respectivos membros, impensvel em qualquer ordem centralizada tem estreita relao com seu perfil epistemolgico. Baseada na crtica filosfica ps-kantiana pois rejeita a idia de que os sujeitos podem conhecer o mundo como ele na sua essncia ou forma no imediata , a epistemologia hayekiana recusa a qualquer fenmeno propriedades inerentes. E, indo alm dos ps-kantianos, argumenta que, embora o conhecimento do mundo seja mediado pela mente e subjetividade, o conjunto a que se tem acesso apenas uma pequena parte de tudo aquilo que existe para ser conhecido. Nas palavras de Moraes, sustentando a teoria poltica haveria uma teoria do conhecimento, cujos traos fundamentais so a nfase na ignorncia humana, a impossibilidade de conhecimento objetivo nas cincias sociais (contrastando com as cincias fsicas) e a importncia decisiva do conhecimento tcito e circunstancial, o knowledge of time and place. A defesa do liberalismo, da ordem espontnea e de um governo limitado derivariam necessariamente de uma teoria econmica que, por sua vez, assentaria sobre uma teoria psicolgica e uma epistemologia prprias. As aes humanas exigiriam esse tipo de moldura institucional justamente porque a espcie humana seria, epistemologicamente, incapaz de criar ordem social por outras vias (conhecimento, previso e planejamento)480. A teoria do conhecimento de Hayek baseada na crtica ao racionalismo do iluminismo francs e comea com um verdadeiro ataque ao conceito de razo, que pressupe que o carter e a propriedade dos fenmenos podem ser conhecidos pelos seres humanos, tornando a metafsica um guia possvel. Para Hayek, isso algo impossvel, pois
Ibidem, p. 43. MORAES, Reginaldo C.C. Hayek e a Teoria do Neoliberalismo Econmico (I). In: Textos Didticos IFCH/UNICAMP, n 36, abril de 1999, p.14.
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considera o conhecimento algo evolucionrio, caracterizado mais pela fragmentao (estaria disperso na sociedade) que pela coerncia. A mirade de detalhes do mundo fenomnico impossvel de ser apropriada e, consequentemente, o que existe para ser conhecido est fora da alada da mente humana de discernir. Sua idia de conhecimento tcito expressa exatamente esses princpios. Manifestado concretamente nas regras sociais, morais, costumes e normas, que no se exprimem por palavras, subentendidos e implcitos, o conhecimento tcito transmitido pelo aprendizado de regras de conduta, ensinados por diversas instituies sociais presentes em uma ordem espontnea. Contrrio ao projeto iluminista, que pensa as pessoas como sujeitos cognoscentes, agentes totalmente conscientes e capazes de total autoconhecimento, Hayek defende que toda ordem no mundo fsico e social surge de uma formao espontnea de estruturas autoreguladas. No curso de desenvolvimento das sociedades, entendido como um processo contnuo de adaptao a eventos no premeditados ou a circunstncias imprevisveis, o conhecimento tcito vai sendo incorporado em certas prticas e instituies, como um processo cultural de adaptao pela competio entre os membros. Sob essa ptica, a histria pensada como incontrolvel e no direcionvel, e a tradio aparece como pea central para a transmisso de normas e regras culturais bem sucedidas para o reproduo tima do gnero humano e de seu bem-estar. A cultura humana (valores, leis, regras) deriva de aes espontneas dos indivduos, pois para Hayek os arranjos institucionais e sociais evolveram mais por um processo de adaptao que por deliberao proposital. O surgimento dos movimentos de reforma social no sculo XIX e a disseminao das idias socialistas resultam da reemergncia de instintos primitivos reprimidos de solidariedade e altrusmo que existiam nas sociedades primitivas. Essas tendncias so consideradas disfunes que levaram as sociedades modernas a planejar e controlar a distribuio de renda e riqueza por propsitos polticos. Esse modo de ver o social faz Hayek rejeitar a macroeconomia e distinguir economia considerada como um conjunto de aes coordenadas com objetivos e propostas particulares individuais - e mercado (catallaxy) um tipo de ordem espontnea produzida por pessoas que interagem segundo as leis da propriedade e do contrato. Nas

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palavras de Moraes: o mercado , nessa viso, um processo competitivo de descoberta. Nele, inumerveis indivduos movem-se orientados pelos seus interesses prprios. O mercado a combinao desses planos e atividades individuais de produtores e consumidores. Os elementos motores desse mundo so a funo empreendedora do indivduo e a concorrncia, no interior de uma complexa diviso social do trabalho. A ordem do mercado produto das atividades dos indivduos, mas no do desgnio nem da deliberao de ningum em particular. No o resultado de uma razo, em sentido estrito (...) Os participantes do mercado tomam decises olhando o sistema de preos do mercado livre assim que ajustam a todo momento seus planos de produo e consumo. Graas a esse ambiente se dissemina o conhecimento sobre quais bens esto disponveis, quais so escassos, quanto custam, quais podem ser combinados nesta ou naquela ocasio, etc. Sem essa liberdade de iniciativa descentralizada, esse mundo enorme de conhecimentos no estaria disponvel para os indivduos, os agentes econmicos, nem poderia ser utilizado plenamente481. O indivduo s tem sentido se pensado atuando no mercado, pois aquilo que o indivduo decide fazer deriva daquilo que ele acredita que seja o conjunto de realidades disponveis, de oportunidades, possibilidades, etc.482. Ou seja, as preferncias, as tecnologias, as dotaes de recursos so dados criados e descobertos no processo de mercado. As preferncias, por exemplo, no podem ser supostas como dadas antes que o indivduo v ao mercado. No existe esse corte do tempo-espao em dois atos: o indivduo primeiro existe, depois vai ao mercado ele s quando vai (ou est) no mercado483. Em consequncia disso, o valor enraizado em um processo subjetivo (de descoberta) que nunca poder ser precisamente delineado (no premeditado, no previsvel). Ao contrrio do objetivismo proposto por Ricardo ou Marx, em que valor e trabalho aparecem intrinsecamente ligados, para Hayek o trabalho no tratado como um fator da produo, mas segundo referncias dos salrios no mercado, como meio para satisfazer as necessidades bsicas, haja vista que seu fim uma recompensa financeira que d acesso a bens, o que requer conhecimentos e habilidades.
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MORAES, Reginaldo C. C. 2001. Op. Cit, pp. 43-4. MORAES, Reginaldo C.C. 1999. Op. Cit, p.23. 483 Idem, p. 23, grifos nossos.

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atravs do mercado que o conhecimento codificado e transmitido pelos agentes, que tomam decises e realizam as preferncias subjetivas. E, como o conhecimento est disperso entre os agentes, isso gera uma distribuio de salrios e rendas que se encaixa perfeitamente nas habilidades e destrezas de cada um, sendo a competio o elementochave pelo qual se compartilha um grande volume de conhecimento, encoraja o desenvolvimento de novos produtos e assegura a solidariedade pela interdependncia dos indivduos. Em resumo, o mercado fornece as condies pelas quais o bem-estar social realizado e qualquer tentativa de instituir a igualdade material substantiva leva diretamente coero e destruio da liberdade. Para Hayek, a liberdade individual (freedom) um princpio moral e a liberdade (liberty) no um valor particular, mas a fonte e condio da maioria dos significados morais. A desigualdade considerada uma sada inevitvel e correlato no afastvel da liberdade individual, porque a igualdade formal deve ser compatvel com essa liberdade. Mais que isso, as desigualdades substantivas nunca podem ser consideradas moralmente injustas porque injustia requer uma sada intencional e no espontnea, e as sadas do mercado so conseqncias no premeditadas de processos pessoais. Logo, a justia social (especialmente quando considerada como redistribuio de riqueza) uma miragem, uma iluso sobre a noo fundamental de justia. A viso de Hayek da lei e da justia rejeita os conceitos de direitos naturais e devem ser medidas segundo o teste kantiano de universalidade, segundo o qual uma lei particular justa se universalmente aplicvel, porque se trata de regras de conduta independentes do fim e assim preservam a espontaneidade da ordem social. Da que as desigualdades materiais resultam da imprevisibilidade de foras annimas e no da responsabilidade de um agente especfico, logo so espontneas e, por isso, no podem ser consideradas injustas. Mas o uso de poderes polticos para regulao social que beneficie certos grupos so aes dependentes do fim e condenveis por interferir na espontaneidade da ordem criadora do mercado. Durante o sculo XX, consolidou-se a aceitao generalizada da justia social como valor legtimo e isso justificava a ao governamental, o que, segundo Hayek, privilegiava certos grupos e corrompia o aparato legal, que deveria preservar a liberdade individual. Para Hayek, a idia de justia social foi promovida por socialistas, adotado por movimentos

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polticos, educacionais e humanitrios e demandavam interveno estatal na distribuio de renda, com os cidados se tornando, ento, objetos da administrao estatal e cada vez mais atividades privadas circunscritas por essa jurisdio at ao ponto de uma completa perda da liberdade de ao. Nesse sentido, para que recursos sejam redistribudos se faz necessrio o desenvolvimento de critrios de mrito ou necessidade, o que, na viso hayekiana, impossvel de acontecer, pois no se pode chegar a um consenso sobre isso. Hayek afirma que a pobreza absoluta pode ser extinta pelo capitalismo, mas a desigualdade e a pobreza relativa vo continuar enquanto resultantes do funcionamento da ordem espontnea. Para ele, impossvel garantir proteo para todos os grupos em razo da insustentabilidade financeira, por isso, grupos de presso de todos os tipos procuram o Estado para assegurar certos privilgios, levando a mais interveno nos processos econmicos e formando um crculo vicioso. fcil entender porque Hayek se ope idia de direitos sociais (ou direitos scioeconmicos). que legitimados pela idia de justia social, constituem verdadeira ameaa e s podem existir numa sociedade administrada pelo Estado. O Estado, por isso, deve ser reduzido ao mnimo possvel e retornar a uma forma residual de proviso, sem monoplio sobre nenhum servio. O sistema de manuteno de renda, obrigatoriamente residual e seletivo, ter taxas mnimas para encorajar as pessoas a trabalhar e a se habilitar a ganhar seus proventos, e a rea social deve ser administrada com um alto grau de privatizao. Cada um deve contribuir para o gasto pblico como eleitores individuais e no devem pagar pelo bem-estar social ou econmico uns dos outros, ou seja, no havendo seguridade social ou qualquer forma de compartilhamento solidrio administrado ou sob responsabilidade estatal. Em 1944, Hayek edita seu mais conhecido manifesto poltico, O caminho da servido. Contudo, os tempos ainda eram favorveis a Keynes, com quem Hayek tivera um entrevero nos anos 30. O tratado em que expe mais extensa e detalhadamente as convices jurdicas e polticas de velho liberal, The Constitution of Liberty (1960), ainda emerge nesse clima, amplamente simptico ao welfare state (Estado de Bem-Estar Social). Apenas no final dos anos 70 ele deixa de ser visto como um excntrico ou marginal. New Studies in Philosophy, Politics, Economics and the History of Ideas (1978) e Law, Legislation and Liberty (1982) j encontram ambiente menos hostil e assumem um tom

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claramente menos defensivo. Seu ultimo livro, The Fatal Conceit (1988) , com certeza, o mais agressivo e fundamentalista quase religioso na defesa da economia de mercado484. A superioridade do livre mercado tambm exaltada por Milton Friedman. Valendo-se do pressuposto de que a liberdade se acha melhor garantida pelo mercado, Friedman constri uma combinao de argumentos para demonstrar a vantagem do livre mercado sobre as economias organizadas com base nos princpios keynesianos, tendo sido seu trabalho um importante instrumento no solapamento da validade keynesiana e na legitimidade moral da interveno estatal na economia. Alguns de seus textos mais importantes publicados em portugus Liberdade de escolher; Capitalismo e liberdade; A tirania do status quo demonstram como os problemas econmicos no representam uma crise do capitalismo em si, mas o resultado da aplicao das tcnicas keynesianas ou aquilo que Friedman classifica como administrao poltica do capitalismo. A crtica da economia poltica keynesiana inicia-se por um exame emprico detalhado da histria da poltica monetria na Amrica. A partir da, ele reinterpreta as causas da Grande Depresso de 1929-1933, que aparece como um resultado das polticas do governo e no como um desequilbrio intrnseco ao funcionamento dos mercados. As idias de Keynes, que demandavam gerenciamento e planejamento econmico, estavam baseadas na interpretao de que a depresso era um problema com a dinmica do mercado, e o Relatrio Beveridge se baseava nas idias de Keynes essencialmente o crescimento sustentado e o pleno emprego. Ao refutar a interpretao das causas da depresso, Friedman critica um dos pilares que sustentavam terica e simbolicamente o welfare state. A sada proposta por Friedman constitui um encadeamento lgico bsico: a sada da recesso requer mais investimentos, que exigem corte de gastos (impostos e taxas), que impem enxugamento do oramento, que implica diminuio do desemprego, que necessita achatamento de salrios, que obriga o delineamento de uma nova linha de pobreza para definir as necessidades reais dos trabalhadores que leva a corte de benefcios. A legitimidade para cortar os gastos sociais conseguida pelo conceito absoluto de necessidade, que se baseia na crtica de Hayek justia distributiva, na qual as necessidades crescentes tornam-se gradualmente direitos legais. Para Milton Friedman, o significado dos
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MORAES, Reginaldo C. C. 2001. Op. Cit, p. 44.

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gastos sociais se determina pelo conceito de igualdade predominante na sociedade e que no sculo XX significava direito de igualdade de renda. O argumento de Friedman se ope a essa forma de igualdade. A relao entre liberdade, mercado e Estado pensada por Friedman a partir de uma teoria monetarista, apresentada como soluo tcnica e fundamentada por uma relao particular entre Estado e sociedade. Se a desigualdade no neoliberalismo vista como parte inevitvel dos processos do mercado, o bem-estar de cada um depende das capacidades inatas e da sorte, sendo as desigualdades engendradas pelo mercado vistas como naturais e resultantes em menos desigualdades que qualquer outro sistema de organizao social485. Os mercados geram sim desigualdades, mas, pela eficincia em transmitir informao aos participantes, a distribuio de renda se torna menos desigual que nas outras sociedades. A interveno estatal extensiva de bem-estar dependente de uma ampla estrutura burocrtica, que aumenta os custos para os consumidores individuais. Por isso, o funcionalismo pblico aparece como um dos principais viles, que ajudam milhares de pessoas a ficarem eternamente submissas dos esquemas de auxlio governamental. O seguro social (ou previdncia) visto como um imposto sobre o emprego e como causa potencial para o desemprego, j que tambm aumenta os custos sociais. Ao pagar impostos pelos benefcios, os indivduos consumidores so privados da oportunidade de criar arranjos alternativos no mercado e no tm outra escolha alm de aceitar o que o Estado oferece. A questo da escolha do bem-estar se associada liberdade pessoal o principal elemento que fortalece os laos sociais e comunitrios e refora a capacidade competitiva da economia. Prope-se, assim, um tipo de seguridade social minimalista, que faz florescer (de novo) formas tradicionais de suporte, proteo e promoo de bem-estar, como famlias, voluntrios, mercado e, obviamente, responsabilidade individual. A carreira acadmica de Milton Friedman ganha fora nos anos de 1940, na Escola de Chicago, que na ocasio tinha T. W. Schultz, famoso por seus estudos sobre agricultura e educao (ou teoria do capital humano), e lder do Departamento de Economia. Depois dos anos 50, a viso de Friedman e George Stigler torna-se hegemnica. Contudo, no currculo de Chicago figura outro item impossvel de esquecer. No final dos anos 50, seus
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OBRIEN e PENNA, 1999. Op. Cit, p.94.

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economistas firmaram acordos de cooperao com a universidade Catlica do Chile, iniciando uma metdica e bem-sucedida operao de transplante ideolgico. Atravs desse acordo foram treinados os economistas que mais tarde viriam a ser quadros dirigentes do governo Pinochet (1973-1989), no primeiro grande experimento neoliberal a cu aberto. Fora dos livros, na prtica poltica, os Chicago Boys de Pinochet anteciparam procedimentos que iriam ganhar relevncia mundial nos anos 80, sobretudo com os governos Reagan e Thatcher486. Outro elemento fundamental que caracteriza o pensamento neoliberal aparece na aplicao do princpio da mo invisvel na ao poltica, como parte da crtica social democracia. Esse foi o objeto de trabalho da Escola de Virgnia, ou escola da escolha racional, ou Public Choice, que tem como principal divulgador James M. Buchanan. Em 1957, Buchanan lidera a fundao do Thomas Jefferson Center for Studies in Political Economy, na Universidade de Virgnia, que d lugar logo depois ao Center for Study of Public Choice, no Virgnia Polytechnick Institute (1969-1982), transplantado em seguida para a George Mason University, em Fairfax. Desde ento, a public choice vem se tornando importante referncia intelectual para as reformas neoliberais. Em The Calculus of Consent (1962), Buchanan e Tullock definem seu tema: estender as premissas da microeconomia ao comportamento poltico dos indivduos. Em outros termos, dizem que os fenmenos macropolticos teriam microfundamentos no comportamento individual. Deveramos portanto descobrir o modo pelo qual interesses diferentes e conflitantes so reconciliados, ou agregados, numa escola coletiva487. A teoria da escolha pblica aplica a anlise econmica aos processos polticos e instituies, em particular nas relaes entre preferncias dos eleitores e sadas polticas. A arena poltica entendida de forma semelhante ao mercado, onde os eleitores so consumidores, as polticas pblicas e partidos polticos firmas; a atividade poltica business e marketing e os votos mercadorias venda. Os pacotes de polticas so desenhados por diferentes grupos para atender a uma variedade de interesses, sendo que aqueles que conseguirem conciliar a maior quantidade de interesses num mesmo pacote tm a maior probabilidade de ganhar as eleies ou se dar bem nos negcios.

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MORAES, Reginaldo C. C., 2001. Op. Cit, pp. 45. Idem, p. 45.

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A crtica neoliberal social-democracia est atada a trs aspectos: governo, moralidade individual e escolha. O alvo principal so os socialistas fabianos, que acreditavam que as instituies pblicas seriam neutras e desinteressadas, o mesmo ocorrendo com os servidores pblicos, cujo objetivo primrio seria o bem-estar geral. Os advogados da public choice no acreditam nisso e trabalham com um modelo de atividade humana como comportamento racional e maximizador de utilidade. A definio de racionalidade tem por base quatro aspectos: o indivduo tido como ser racional, pois obedece a regras; a maximizao da utilidade est ligada escolha pela opo que traz o maior benefcio possvel naquele momento; a estrutura de preferncias aquela onde o indivduo escolhe, mas a preferncia fruto de uma classificao ou ordenamento de alternativas conhecidas na interao no mercado, ou seja, so escolhas estratgicas; a incerteza nas decises sociais, haja vista que as pessoais so tomadas sempre num contexto de informaes parciais. Em outras palavras, as preferncias privadas oferecem a razo de ser para a ao coletiva. Assim, nenhuma funo de bem-estar social pode ser construda, mas derivada como conseqncia inesperada das escolhas individuais, porque as decises pblicas so feitas pela mdia das propostas de preferncias488. Na Inglaterra, a aplicao dos argumentos da public choice nas questes sobre bemestar foi bem representada pelo trabalho de Harris e Seldon489, que realizaram pesquisas entre 1963 e 1978 sobre a relao entre escolha eleitoral e transaes no mercado. Os resultados demonstravam uma situao de alto grau de taxao para a populao em geral, coincidindo com a verso de Friedman da no opo de escolha pelo prprio bem-estar pessoal. A soluo proposta foi uma desurniversalizao dos servios pblicos e um retorno a formas residuais de proviso490. Influenciada pelo debate sobre teoria da dependncia e underclasses nos Estados Unidos, o pensamento neoliberal tem focado mais recentemente em fatores como desemprego e violncia, a partir de questes pessoais, morais e caractersticas sociais desses fenmenos. Tanto na Amrica quanto na Inglaterra, esses fatores so considerados
BUCHANAN, James M. The Economic Theory of Politics Reborn. In: Challenge. Magazine of Economic Affairs. Vol.31, n2, maro/abril 1988, pp.4-10. 489 HARRIS, R. and SELDON, A. Over-ruled on Welfare: The increasing Desire for Choice in Education and Medicine and Its Frustration by Representative Government. Hobart paper n13, London: IEA, 1979. 490 Essas idias tiveram grande influncia no programa de governo de Margareth Thatcher.
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resultados de um severo ataque aos valores tradicionais anglo-saxos por parte de movimento sociais classificados como contraculturais, especialmente os feministas e tnico-raciais. A maior parte desse trabalho tem dado ateno a problemas de proviso de bemestar e sobre a necessidade de utilizar as polticas sociais para contrabalanar a eroso da responsabilidade comunitria e individual, e muitas dessas preocupaes desembocam em argumentos de natureza tica e moral. O problema do bem-estar debatido como estatuto moral por natureza, pelo que reenfatizando temas sobre liberdade individual e responsabilidade, o florescimento de uma sociedade democrtica pensado pelo senso de responsabilidade individual, caracterizado como autocontrole, independncia e obrigao para com outros cidados; sentimentos e valores que foram minados durante o sculo XIX e XX pela emergncia e consolidao do Estado de Bem-Estar Social491. A defesa do retorno da responsabilidade compartilhada pelo bem-estar envolvendo famlias, instituies filantrpicas, voluntariado e associaes de ajuda mtua aparece sob a justificativa de substitutibilidade da rede de proteo estatal, que deve paulatinamente ser minimizada at chegar a nveis residuais. Para OBrien e Penna, o ethos filantrpico da reforma social e moral revigora-se a partir de dois princpios: a construo de comunidades sem poltica, em que a moral e a solidariedade social advm da obrigao de ajudar os outros, com respeito mtuo entre ajudante e ajudado, e o fortalecimento e encorajamento do conceito de dever, sem a contrapartida dos direitos492. A predominncia das idias socialistas, social-democratas e contraculturalistas nos anos de 1950 e 1960 estabeleceram o mainstream do debate sobre poltica social na Inglaterra, a partir do princpio da equalizao das condies materiais. Nos Estados Unidos, essa equalizao foi defendida pelo slogan da vtima com atitude, em funo do impacto dos movimentos sociais, feministas e raciais. O debate neoliberal, de forma geral, vem contribuindo para uma mudana na cultura poltica do bem-estar, ressignificando os termos que fundamentam a poltica social, pensada como um meio para recriar a ordem espontnea hayekiana. Isso seria conseguido

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OBRIEN e PENNA, 1999, Op. Cit, p.98. Idem, p.98.

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pela transformao dos princpios ticos e do comportamento moral dos indivduos para restaurar a arena civil como centro da vida pblica. Por fim, comparando-se liberalismo e neoliberalismo, quase unnime a afirmao de que o primeiro se constitui numa crtica moral ao Estado Absolutista, enquanto o ltimo recupera o mago do pensamento liberal para fazer uma crtica moral ao Estado de BemEstar, fundamentado pelo consenso keynesiano. Embora isso seja verdade, suas distines em relao s consideraes sobre bem-estar no param por a. OBrein e Penna argumentam que, enquanto o liberalismo incorpora os princpios iluministas, o neoliberalismo rejeita as afirmaes sobre cincia, razo e progresso da derivadas. O neoliberalismo perdeu a f que o liberalismo clssico tinha na perfectibilidade humana, na progressiva iluminao da humanidade pela razo e na subjugao das foras sociais e naturais pelo poder da razo humana. Pelo contrrio, a proposta neoliberal afirma a imperfectibilidade e a imprevisibilidade como base para pensar a ao humana e para conceber a sociedade, abrindo mo do projeto liberal original493. O Iluminismo sugere que tudo passvel de ser conhecido. Os postulados neoliberais se colocam contra isso e constroem um arqutipo de pensamento no qual a razo e o mtodo cientfico no tm agido como instrumentos de emancipao, mas de dominao. Hayek, por exemplo, rejeita claramente a crena iluminista de que o conhecimento cientfico um guia para a ao social e v a f moderna na cincia como um mal-entendido, porque as estruturas e prticas que asseguram a reproduo social espontnea foram solapadas. Por isso, bem-estar entendido como a revitalizao das relaes de mercado, em que famlia, comunidade e caridade aparecem como substitutas para o que o mercado no pode prover. Nesse sentido, o neoliberalismo exige dois argumentos para organizao do bem-estar: 1) Um de aspecto negativo, que considera que a crescente centralizao da responsabilidade pelo bem-estar no Estado solapou os fundamentos da sociedade civil. Aqui, considera-se que a tirania sobre a liberdade individual cria uma distoro nas operaes naturais das economias de mercado e que o conhecimento tcito, como principal meio pelo qual as
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Ibidem, p.103.

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pessoas tm acesso informao e agilizam a distribuio de recursos e bens, torna a regulao estatal redundante na vida econmica. 2) Outro, de natureza positiva, que prope a inovao voluntria e a responsabilidade individual como base para formao de uma ordem moral. A promoo do bem-estar consiste na despolitizao da vida cotidiana, com o direito substitudo pelo dever e a equidade, por liberdade.

A society that truly promotes welfare is not one that seeks to administer social justice, by defining in advance what market outcomes are desirable, but one that preserves the spontaneous order, by making rules and laws that are end-independent and treat all citizens alike regardless of material inequalities between them494.

5.3.3 - MARX(ISMO) Que tipo de contribuio a obra de Marx e a tradio marxista poderiam trazer, hoje, para a discusso sobre o combate pobreza? Como as formulaes de Marx e Engels ajudariam, atualmente, a entender a poltica social, ou mais ainda, a questo social? A proposta desse item levantar argumentos para pensar o que hoje fundamenta hegemonicamente a construo das polticas sociais em escala mundial, o que leva a considerar o que diferentes autores em diferentes momentos pensam sobre o que o social, que possui vrias maneiras de ser apreendido, a essa percepo se ligando uma maneira de intervir sobre a realidade, a definio de um objeto da poltica em si e de como agir sobre ele. No se trata aqui de uma histria das idias sobre o social, mas de perceber quais instrumentos analticos perenes continuam clssicos para iluminar a realidade contempornea. No se tem a pretenso de abarcar toda a obra de Marx e Engels, muito menos de toda a tradio marxista, mas trazer elementos que permitam uma contrapartida aos argumentos liberais expostos. As tendncias das polticas sociais contemporneas focalizadas, localizadas, pontuais reforam a tendncia de pensar o social de forma fragmentada, e
494

Ibidem, p.104.

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individualizada. Como fazer um contraponto? A obra de Marx fornece algumas pistas importantes, embora muitas delas, nas ltimas dcadas, tenham sido esquecidas (de propsito?) pelo mainstream do debate sobre poltica social e desenvolvimento. Em primeiro lugar, a unidade de anlise de Marx passa pela classe (como conceito), ou melhor, pelas relaes de produo e pelas relaes sociais entre as classes, dadas pela base material. Se existe uma questo social em Marx, ela no sinnimo de pobreza ou desigualdade, pois implica dotar de um elemento relacional fenmenos vistos atravs de algo maior. Marx situa a pobreza e a desigualdade no movimento do capital: a pobreza resultado da situao do trabalhador assalariado na sociedade capitalista. No Manifesto do Partido Comunista, de Marx e Engels, aparece claramente uma posio poltica de que a soluo para a questo social no est nos marcos do capitalismo, pois, ainda que os trabalhadores tenham conquistas imediatas, estas devem ser vistas como etapas na luta poltica pela ultrapassagem dessa ordem social. Sublinhe-se que, em 1848, o movimento da economia de absoro de mo-de-obra, logo o problema no era o desemprego (como ocorre atualmente), mas a desigualdade em si, exposta pela vida miservel do proletariado, que lutava diariamente contra inanio, doena, exausto e alta probabilidade de acidentes que, geralmente, conduzia invalidez permanente. O operrio moderno, ao contrrio, ao invs de se elevar com o progresso da indstria, desce cada vez mais, caindo inclusive abaixo das condies de existncia de sua prpria classe. O operrio torna-se um pobre (Pauper) e o pauperismo cresce ainda mais rapidamente do que a populao e a riqueza495. A pobreza da classe trabalhadora que se constitua era vista como um alarme e um sinal de contradies que afetavam profundamente a economia industrial. A questo social passa, ento, pela anlise da dinmica de produo capitalista e de seu desenvolvimento pelo enfoque nos fatores sistmicos do capitalismo, que resultam em uma desigualdade estrutural de poder entre a classe dominante e a subalterna. Marx e Engels destacam um determinado segmento social os trabalhadores que so pobres, mas vm possibilidade de esses sujeitos agirem de forma coletiva para lutar por seus interesses. As previses de Marx e Engels mostram que, nos marcos do capitalismo, a questo social sempre retorna. A volta do agravamento da pobreza e das desigualdades nos pases
495

MARX, Karl e ENGELS, Friedrich. Manifesto do Partido Comunista. 5 ed. Petrpolis: Vozes, 1993. p.77

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desenvolvidos e o prprio aguamento das desigualdades entre pases mostra que a questo social reaparece, hoje, com fora total496. No primeiro captulo do Livro I de O Capital, Marx mostra que em cada mercadoria, na prpria oposio elementar de valor de uso e valor, aparece como pressuposto, desde o incio, a contradio da luta de classes e a necessidade objetiva da expropriao dos expropriadores, ou seja, a necessidade da negao da negao, da superao do capitalismo. Somente assim o valor no se sobreporia ao processo de produo de valores de uso, alienando a espcie humana, o que revela que o resultado poltico de O Capital no era uma proposio arbitrria, mas o desencadear do processo total das contradies postas em cada mercadoria individual497. Chatelt, em ensaio analtico sobre o Livro I de O Capital, chama ateno justamente para o contedo poltico fundamental da obra. Ao apresentar detalhes sobre a profunda articulao entre histria, poltica e economia, Marx apresenta uma compreenso com profunda articulao com o projeto de emancipao social. A construo da sociedade racional, do comunismo, na qual h no somente a abolio da propriedade privada dos meios de produo, a supresso de todas as classes e a diviso entre trabalho manual e intelectual, mas ainda a desapario do Estado e o aumento indefinido da produtividade devida ao livre desenvolvimento das cincias e da indstria498. Para Chatelt, o marxismo uma filosofia renovadora e uma concepo original da realidade, que, partindo da experincia do proletariado industrial, atualiza conhecimentos e conceitos que, por uma fora de inteligibilidade muito mais ampla, permite, ao mesmo tempo, revelar o mecanismo do sistema capitalista e intervir politicamente. Em suas palavras, o terico est imerso nas prticas; que ele tem por funo express-las no seu estilo prprio; que toda teoria teoria de prticas histricas; e que na maior parte dos casos, a independncia da qual ele se prevalece, no seno uma maneira de justificar, como por um suplemento da alma (ou do discurso), o poder estabelecido (ou o outro poder que se

IANNI, Octavio. Op. Cit., 2004. Ver, especialmente, captulo 4. BENOIT, Hector, Reflexes sobre o esquecimento do programa marxista, texto base da conferncia O marxismo e o programa socialista do sculo XXI, UNICAMP, 2004, mimeo, p.3. 498 DIAS, Edmundo Fernandes. Nota Introdutria do Tradutor, p. 8 de CHATELT, Franois. O Capital e outros estudos. In: Textos Didticos. IFCH/Unicamp, n25, abril de 2004.
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anuncia); e que esta maneira no sem importncia, que ela tambm uma arma, em certas circunstncias, historicamente determinante499. exatamente isso que Marx e Engels fazem no Manifesto, ao pr em evidncia uma oposio, que seria, no fundo, a causa da luta de classes: por um lado, o desenvolvimento das foras produtivas que colocariam diante da cena histrica as novas classes encarnando o progresso (por exemplo, na Europa, a burguesia dos sculo XVI e XVII ou o proletariado no sculo XIX) e, por outro lado, a resistncia oposta pelas relaes de produo antigas, representadas pelas classes no poder, a feudalidade, na poca clssica, a burguesia, na poca moderna500. Sob essa perspectiva, o objetivo do materialismo histrico no elaborar um discurso totalizante, desvelando o sentido do devir humano, mas explicar o funcionamento de determinadas sociedades em determinadas pocas, a partir de sua realidade prtica. Em certo sentido, a filosofia materialista se coloca imediatamente em um vis que denuncia os discursos do poder a priori, ao situar suas anlises do ponto de vista da classe operria ou, de forma mais geral, dos explorados. A uma histria de classe, se retruca com uma histria de classe501. J na Introduo Crtica da Economia Poltica de 1857, Marx demarca uma diferena metodolgica importante entre a economia poltica e a crtica da economia poltica. Enquanto a primeira se satisfaz com a descrio do objeto do qual trata e que representa para ela uma realidade natural e, por isso, imutvel; a segunda o mtodo da crtica considera que o mtodo da cincia, a constatao, deve conduzir formao de conceitos que permitam reconstruir o real no pensamento, a explicao causal. A primeira, a economia poltica, tem como funo a induo e se limita s constataes e s leis que governam, considerando-as simplesmente enunciados que permitem ligar os fatos constatados uns aos outros, pelo que o discurso econmico vai refletindo efetivamente sobre o que existe de imediato. J a crtica da economia poltica deve produzir no o reflexo do que se mostra, mas a razo em si, o objeto abstrato que torna a realidade inteligvel, pelo que o aspecto metodolgico que concerne exposio

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CHATELT, Franois. O Capital e outros estudos. In: Textos Didticos. IFCH/Unicamp, n25, abril de 2004, p.23. 500 CHATELT, Franois. 2004, Op. Cit., p.27. 501 Idem, p.31.

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crtico-cientfica implica que se parta do abstrato do conceito para encontrar e reconstruir o real. O capital no uma descrio, mas uma construo conceitual resultante de um esforo para denunciar a mentira do capitalismo, que diz o que no , que no o que diz ser. uma destruio terica de uma teoria a economia poltica clssica de Adam Smith e que, ao mesmo tempo, revela o mecanismo de funcionamento do capital, a explorao. nesse sentido que a crtica da economia poltica se transforma em anlise poltica502. A principal descoberta de Marx (e, indissociavelmente, de Engels) a onipresena do poltico em todos os nveis das realidades individuais e sociais. Em O Capital, ao examinar o que um modo de produo o que quer dizer no apenas produzir e consumir, mas tambm trocar o que se produz, incluindo um equivalente de troca, a moeda , faz entender a natureza e o funcionamento do econmico e da prpria dinmica societria, especialmente do modo de produo: o capitalismo. Ao compreender ao mesmo tempo o sucesso e a mosntruosidade do sistema capitalista, que s se mantm adiando as crises que gerou, a economia marxista vai alm de uma teoria econmica para alar-se a uma teoria da atividade econmica das sociedades e, como tal, em sua totalidade, eminentemente poltica. Partindo do princpio de que a cincia no puro olhar, mas um ato social de transformao da natureza e da sociedade, Marx e Engels no se permitem apenas descrever a misria e fazer um balano de suas cifras, identificando quem e onde esto os pobres, mas buscam sobretudo descobrir a natureza do novo mecanismo de explorao que causa a pobreza e a desigualdade na moderna sociedade industrial. Para eles, a funo do terico, ao criticar o funcionamento da economia poltica (burguesa), no fazer aparecer a injustia, a imoralidade, a irracionalidade que engendram, como se sabe, as guerras internacionais e civis. Se se quer participar efetivamente nos combates da classe operria (ser seu terico), necessrio ir mais longe. O que necessrio atualizar o princpio de funcionamento do capitalismo, o segredo do seu xito, do seu desenvolvimento e da sua fora atual503. Em outras palavras, discernir o que novo no capitalismo e como possvel

502 503

Idem, p.47. Idem, p.34.

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barrar as solues que encontra para se reproduzir e superar suas prprias crises, no havendo outro meio para isso seno pela ao coletiva organizada, a luta poltica. A luta dos movimentos operrios, mesmo limitada a objetivos como educao, sade e reduo da jornada de trabalho, indica o sentido dessa crtica, ou seja, o que ela denuncia, politicamente, trata-se de fundamentar, teoricamente, e o que denunciado exatamente o fato de que o trabalho no pago pelo preo justo. Logo, a questo terica que se coloca para a crtica da economia poltica (burguesa) qual o mecanismo que permite ao sistema capitalista organizar a produo de tal modo que parece pagar o trabalho pelo seu valor enquanto, com toda a evidncia, ele estorque o lucro?504. a esta questo que O Capital responde. O modo de produo capitalista se desenha num contexto predefinido: o da riqueza. A riqueza das sociedades nas quais reina o modo de produo capitalista se anuncia como uma imensa acumulao de mercadorias. Ao identificar a mercadoria como a forma elementar dessa riqueza, Marx conclui que produzir para o prprio consumo e produzir para troca e no para o consumo de quem produz implica condies de organizao da produo distintas. A crtica econmica de Marx aos economistas clssicos est no fato de que eles no desvendaram a questo do valor, porque no observaram o duplo carter do trabalho. No viram, assim, a verdadeira natureza do trabalho nem a ordem social na qual se insere, porque naturalizam as leis e no as diferenciam. Para os economistas clssicos, o valor era algo quase externo mercadoria. Em que condies o produto do trabalho humano assume a forma de mercadoria (ou a forma valor)? Essa uma pergunta ausente nas discusses dos economistas clssicos. Por isso, para entender a natureza da mercadoria, Marx cria abstratamente uma sociedade mercantil simples, uma sociedade onde a mercadoria a forma econmica bsica, onde produtor e proprietrio se confundem e se identificam e a produo voltada para a troca, o que significa uma diviso de trabalho avanada. Nessa sociedade, circulam mercadorias produzidas para serem vendidas e no se produz para consumo prprio, mas para troca. Para quem a compra, deve ter uma utilidade

504

Idem, p.37.

275

(valor de uso), mas para quem a produz o que importa o valor que vai ter na troca, ou seja, a mercadoria um no-valor de uso para o proprietrio. Esse modelo abstrato de sociedade permite entender que, para que a troca possa ter lugar, necessrio que exista algo comum entre as diferentes mercadorias produzidas, uma propriedade que no pertena empiricamente nem a uma nem a outra, mas possibilite estabelecer a relao entre elas. Desde logo, o que funda o uso a qualidade, a materialidade; o que assegura a realidade social, a civilizao, o termo abstrato ideal, que permite corretamente a troca. Da qualidade: uso, categoria fundamental, se passa quantidade: a troca, categoria essencial505. s relaes quantitativas de troca entre os valores de uso deve prevalecer outra coisa no presente nessa relao. O que diferentes mercadorias tm em comum para serem trocadas? Se prescindirmos do valor de uso da mercadoria, s lhe resta uma propriedade, a de ser produto do trabalho506. Ao abstrair das qualidades das mercadorias, Marx percebe que se abstrai das formas concretas que o trabalho assume e se depara com aquilo que todos os trabalhos humanos tm em comum, um gasto da mesma fora. Quando se esquece o que peculiar em cada processo de trabalho particular, h o que Marx denomina trabalho abstrato o dispndio de energia da fora de trabalho sem levar em conta a forma pela qual se despende essa energia. Assim, a oposio contida na mercadoria valor de uso/valor (manifestado quantitativamente como valor de troca) acompanhada pelos dois aspectos nos quais o trabalho pode ser considerado: trabalho concreto (que garante o valor de uso das mercadorias) e trabalho abstrato (que lhe garante o valor). Mas como vamos medir o valor? Pela quantidade de trabalho abstrato contido na mercadoria. E como medir o trabalho? Pela quantidade de tempo despendido, um tempo mdio de trabalho, ou o que Marx denomina de socialmente necessrio, por ser este um processo social que considera que tempo a sociedade leva para produzir determinada mercadoria em determinadas condies. Dessa forma, aquilo que se concebe no senso comum como valor de mercado , na verdade, o valor social de cada mercadoria.

505 506

Idem, p.51. MARX, Karl. O Capital. Livro I, p.60.

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A sociedade mercantil um tipo de sociedade que considera o trabalho a partir de seu carter geral e abstrato, de sorte que mercadoria e trabalho abstrato so formas historicamente determinadas. Trabalho abstrato no s esforo para produzir, uma vez que ele s pode existir porque se estabelece a condio social para a realizao da troca. Nesse tipo de sociedade, a mercantil, o produto do trabalho humano no voltado para o consumo prprio, nem para a troca eventual, pois os bens so produzidos para serem trocados e seu destino predestinado antes mesmo de ser produzido, antes do trabalho se concretizar e, por isso tambm no lhe pertence. Isso torna esse tipo de sociedade diferente de todas as outras, j que a troca determinada antes mesmo do bem ser produzido, mudando qualitativamente a relao entre os atores envolvidos. A mercadoria produto do trabalho humano, mas aparece para quem a produz como algo independente dele e externo a ele. As suas caractersticas scio-histricas aparecem como inatas e como propriedades naturais (em sua aparncia imediata, cores, tamanho, cheiro, etc), no sendo percebida uma relao social, da que a igualdade de trabalhos humanos fica disfarada sob a forma dos produtos do trabalho como valores. Ou seja, aquilo que uma relao social entre pessoas aparece como uma relao entre coisas. A relao decisiva e primeira, a que funda todas as outras, valor de uso/valor de troca explica o fato poltico que as sociedades mercantis s podem pensar seu prprio funcionamento segundo categorias idealistas [trabalho abstrato] e que, quando essas sociedades se instalam na ordem burguesa, este idealismo, de reflexo que era, se torna meio de governo. Eis a o que Marx analisa como fetichismo da mercadoria507. Onde o fetichismo adquire sua forma mais clara? Onde essa realidade aparece de forma mais obscura? Com o signo da moeda. O que, porm, essa fantasia esconde? O processo de como a troca de valores de uso se converte numa fonte de lucros para uns e explorao para outros. Ningum rouba ningum; em todos esses tratos, no existe nenhum engano emprico. Se h roubo, ele est no sistema; se existe engano, ele transcendental: nem bons nem maus um mecanismo que assegura a uma minoria o poder e a fora e maioria a dependncia e a pobreza endmica508.

507 508

CHATELT, Franois, 1999, Op. Cit., p.55. Idem, p.57.

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Para entender o enigma do lucro e de valorizao do valor, Marx observa mais de perto a fora de trabalho e constata que essa mercadoria possui um valor de uso: a virtude de ser fonte de valor intercambivel, de modo que consumi-la realizar trabalho, criar valor. Para que a compra e venda da fora de trabalho ocorra necessrio que estejam estabelecidas algumas condies, como resume Chatelt: Nestes dados, a fora de trabalho no pode se apresentar no mercado como mercadoria a no ser que ela seja oferecida ou vendida por seu prprio possuidor. Este deve, por conseqncia, poder dispor dela, isto , ser proprietrio livre de sua potncia de trabalho, de sua prpria pessoa. Prossegue Chatelt: Mas para que o possudor de dinheiro encontre para comprar a fora de trabalho [o possuidor desta ltima], em lugar de poder vender mercadorias nas quais seu trabalho se realizou, seja forado a oferecer e pr venda, como uma mercadoria, sua prpria fora de trabalho, a qual reside no seu organismo509. O comprador da mercadoria fora de trabalho compra esta energia vital pelo seu valor na medida em que paga efetivamente a reconstituio material dela (a fora fisiolgica do trabalhador), mas no paga, contudo, toda a fora de trabalho incorporada na mercadoria. que a jornada de trabalho comporta duas partes: uma, composta por trabalho necessrio, que corresponde realmente reconstituio material dessa energia gasta (segundo a lei do valor), e a outra, o trabalho excedente ou sobretrabalho, que no pago e vai constituir a mais valia tempo de trabalho extorquido e no pago, causa do sucesso do capitalismo. O salrio, ou seja, aquilo que visto como retribuio justa pelo trabalho despendido , na realidade, a parte da fora de trabalho gasta que permite ao operrio apresentar-se no dia seguinte para trabalhar de novo, enquanto o sobretrabalho, que no pago, os aspectos contratuais da forma salrio tratam de mascar-lo. Alm disso, durante o processo de produo, o trabalhador consome mercadorias: ao mesmo tempo que ele reduz sua fora de trabalho que alimenta a mais-valia ( consumo produtivo), ele acrescenta, pelo consumo individual, o desenvolvimento da circulao das mercadorias, de modo que o processo de produo, considerado na sua continuidade, ou como reproduo, no produz

Trechos do captulo VI do Livro I de O Capital, selecionados por CHATELT, Franois, 1999, Op. Cit., p.58.

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somente mercadoria nem somente mais-valia: produz e eterniza a relao social entre capitalista e assalariado510. Estando definidas estas condies, ao mesmo tempo tericas e histricas, impe-se o combate poltico. muito necessrio ver que esta situao no nova, que o sistema capitalista no o nico a ter exigido o sobretrabalho. Este aparece desde que se institui politicamente a economia mercantil, desde que uma classe possui os meios de produo e que o trabalhador, livre ou no, forado a acrescentar ao tempo de trabalho necessrio para a sua manuteno um excedente destinado a produzir a subsistncia do possuidor dos meios de produo. O capitalismo no faz seno agravar a explorao, porque ele tem os meios tcnicos e polticos para racionaliz-la511. Atualmente, a exposio de Marx sobre o funcionamento econmico permanece exata. Apesar das melhorias conquistadas pelas lutas operrias, a situao

fundamentalmente no mudou e a questo social continua sendo (re)produzida sob essa mesma dinmica, com a desigualdade dada pelas relaes de produo sendo uma realidade poltica. Qualquer que seja o nome ou a forma desses grupos capitalistas trustes, holdings, cartis, sociedades multinacionais eles so, como j considerava Marx, centros de poder to fortes quanto o apoio por parte do Estado e das instituies cientficas, que regulam o destino de indivduos e povos. Da a frmula Um Ianque por trs Chineses512! Como se Marx tivesse previsto, h mais de um sculo, que o desenvolvimento do capitalismo introduziria uma diviso mundial do trabalho (capitalista/industrial) tal que no apenas a extorso do trabalho gratuito se operaria entre as naes segundo o grau tecnolgico (na realidade, segundo a fora de interveno poltica), mas ainda que o exrcito industrial de reserva se ampliaria com os trabalhadores imigrados. As revises marxistas ao longo do sculo XX tm diferentes genealogias, que vo desde o western marxism de Korsh, Luckcs e Gramsci, ao marxismo radical de Lnin e Stalin, depois influenciado por correntes filosficas diversificadas Escola de Frankfurt, Benjamim, Horkheimer e Adorno, Marcuse, Habermas (via existencialismo de Sartre), Althusser, entre outros.
510 511

CHATELT, Franois, 1999, Op. Cit., p.3. Idem, p. 64. 512 Ibidem, p. 76.

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Em todas essas interpretaes, a preocupao com a discusso do bem-estar e o paradoxo da emancipao no aparecem diretamente abordados. Mas dois pontos merecem ser ressaltados como influentes no atual debate da vertente marxista sobre bem-estar: um deles trata do reconhecimento de que o proletariado no , e nunca ser, uma massa homognea de pessoas que compartilham os mesmos interesses e uma nica conscincia e, por isso, as foras anticapitalistas vm de diferentes fontes; o outro infere que as diferentes instituies caractersticas do capitalismo, mesmo condicionadas pela lgica da acumulao, operam sob distintos princpios e racionalidades, com suas prprias conseqncias, mediadas por dinmicas culturais que tornam os conflitos em torno da diviso de propriedade dos meios de produo muito mais complexas. A vertente mais atual da economia poltica do bem-estar tem como preocupao o debate do vnculo entre bem-estar e emancipao humana, a partir de interpretaes sobre a produo e reproduo das relaes sociais capitalistas e suas estruturas, como as instituies de proteo e promoo de bem-estar. Essas teorias evocam diferentes abordagens sobre as crises sistmicas e as contradies do welfare state, que tm por base a idia de que este uma dimenso do Estado capitalista, negando que seja um rbitro neutro dos problemas sociais ou uma estrutura cujo objetivo principal assegurar o bem-estar da populao. O carter dual do welfare state (que atende os interesses do capital e do trabalho simultaneamente) enfatizado de vrias formas por diferentes autores, que apresentam as polticas sociais como arenas da luta de classes. Por isso, os conceitos de crise e contradio aparecem associados em grande parte do debate marxista a partir dos anos de 1980. Claus Offe um importante expoente dessa vertente. Sua teoria poltica da crise se baseia na premissa de que as formaes sociais nas sociedades capitalistas avanadas se organizam em torno do princpio central da troca, cuja contradio societal fundamental se d entre a produo social e a apropriao privada. Por isso, as estruturas no mercado so cruciais para manter a dominncia do princpio da troca, sendo o Estado o ente que incorpora essas contradies pelas diferentes institucionalidades e agentes.

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Em seu texto com Lenhardt, de 1984 sobre poltica social e teoria do Estado513, a essncia da aproximao sociolgica do Estado na sociedade consiste na seguinte questo: o que mantm o sistema social tal como e o que leva sua mudana? Nas sociedades capitalistas, a estabilidade do sistema e sua reproduo no pode ser deixada merc do capital, pois ele existe apenas como categoria abstrata. Empiricamente, o mundo capitalista no pode ser visto como organizado pelo interesse comum e as condies de acumulao se devem garantir pelo sistema poltico-administrativo, uma vez que o Estado que mantm os fatores comportamentais da troca e da produo e as polticas sociais so o meio pelo qual transforma o proletrio em trabalhador assalariado (especificamente na fase de industrializao). A poltica social possui, assim, trs funes na formao do mercado de trabalho assalariado: a) fornece a motivao cultural necessria para persuadir os trabalhadores a optar pelo trabalho assalariado como alternativa de subsistncia, atravs de um sistema de socializao organizado por escolas e intervenes familiares, bem como estabelecendo normas pela mdia disponvel; b) fornece uma rede de instituies regulares que capacita as pessoas a se reproduzir como trabalhadores habilitados e encaixveis, incluindo esquemas que dem conta dos idosos, dos muito jovens ou dos doentes, ou quando necessitam de educao ou treinamento (para Offe, os esquemas informais so insuficientes para garantir comportamentos compatveis com a dinmica de mudana pela qual a acumulao capitalista se d, sendo imperativo um controle centralizado); c) fornece ao Estado meios de intervir no mercado de trabalho para assegurar um balano aproximado, ao longo do tempo, entre as quantidades de trabalhadores despossudos e as oportunidades de trabalho assalariado. Assim, para Offe, a poltica social no apenas um tipo de reao do Estado ao problema da classe trabalhadora, mas contribui diretamente para a prpria formao da classe trabalhadora, como veculo para realizar o contraditrio desenvolvimento social.

OFFE, Claus e LENHARDT, Gero. Teoria do Estado e Poltica Social. Tentativas de explicao polticosociolgica para as funes e processos inovadores da poltica social. In: OFFE, Claus. Problemas Estruturais do Estado Capitalista. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 1984.

513

281

Outra perspectiva contempornea na discusso do bem-estar vem do psindustrialismo, ps-fordismo e da teoria do capitalismo desorganizado514, que so anlises macro-tericas da transformao contempornea preocupadas com a compreenso do relacionamento entre diferentes elementos de mudana, mas que persistem na estrutura capitalista. Trs processos contemporneos aparecem, nessas interpretaes, como peas centrais na discusso sobre bem-estar: a globalizao, entendida como mudanas na organizao econmica global que incluem a emergncia de novos centros de produo e consumo, novas tecnologias de produo e comunicao e intensificao das divises do trabalho; a ressignificao da relao entre trabalho e bem-estar, considerada a pedra de toque na explicao sobre a natureza das polticas sociais; e o aparecimento de novas divises polticas e sociais, vistas como um processo crescente de complexificao da representao e mobilizao polticas (novos movimentos sociais feministas, ambientais, tnico-raciais, etc), que expe um trade-off na conformao de consensos nacionais e na coordenao de polticas de bem-estar em escala nacional. O ps-industrialismo expe como principal elemento contemporneo a transio da manufatura para os servios, acompanhada do aumento da importncia do conhecimento e da informao na organizao da atividade econmica. As sociedades ps-industriais so cada vez mais organizadas por tecnologias, informao, conhecimentos e servios e grupos tcnicos profissionais, de sorte que status e privilgios advm da capacidade do controle do conhecimento, o que traz como conseqncia um declnio das divises de classe e uma ampliao das estruturas de oportunidades meritocrticas que reforam estilos de vida mais pluralistas e diferenciados515. Semelhante ao ps-industrialismo, a teoria do capitalismo desorganizado argumenta que a organizao capitalista representa um perodo em que as instituies sociais e econmicas tornaram-se, literalmente, altamente ordenadas em alguns eixos: regulao dos capitais econmico e financeiro, coordenao dos relacionamentos entre Estado e economia, organizao dos trabalhadores em sindicatos e partidos, administrao da
Para OBRIEN e PENNA, o ps-industrialismo uma combinao da economia liberal americana e da sociologia crtica europia, o ps-fordismo mistura marxismo estrutural e economia institucional e a teoria do capitalismo desorganizado une o marxismo austro-hngaro e a sociologia weberiana. 515 A despeito das diferentes nfases, a maioria dos escritos ps-industrialistas apontam o conhecimento e a tecnologia de informao como novas foras vitais na organizao e desenvolvimento das economias contemporneas. Ver, como referncia, LOJKINE, Jean. A Revoluo Informacional. So Paulo: Cortez, 1995; e TOURAINE, Alain. Crtica da Modernidade. Petrpolis: Vozes, 1994.
514

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populao nacional com amplos esquemas de proteo e promoo do bem-estar social. J a desorganizao se caracteriza pelos processos de desindustrializao das economias, declnio dos mercados nacionais e das corporaes baseadas nacionalmente, queda do tamanho absoluto e relativo da classe trabalhadora industrial, formas de produo flexvel, enfraquecimento do poder do Estado-Nao em gerenciar a economia nacional, decadncia das cidades industriais, expanso dos servios, esvaecimento da poltica de classe e crescimento de novos movimentos sociais e polticos e aumento da diversidade cultural e fragmentao social. O ps-fordismo, mistura de tendncias gerencialistas, escola de regulao e teoria neomarxista, usa, por sua vez, o declnio do padro fordista de acumulao para explicar uma reorientao estratgica da relao entre Estado e economia a partir da idia de consolidao de um novo regime flexvel de produo em que as prticas de consumo so altamente diversificadas e condicionam formas particulares de formao social. Nas trs abordagens, a pobreza em massa, dimenso mais visvel da questo social que se desenvolveu no incio do capitalismo industrial, teve como forma de enfrentamento regulaes estatais centradas no emprego, fator distintivo desses sistemas de bem-estar, que mantinham os incentivos para o trabalho inscritos numa estratificao de status atrelada ao emprego. A configurao dessas regulaes desembocou no Estado de Bem-Estar social keynesiano, que tem como base duas importantes condies: a idia de que o Estado-Nao poderia gerenciar a economia e, assim, manter o nvel de empregabilidade estvel para a maioria, e um formato hegemnico de estrutura familiar (nuclear), com uma diviso sexual do trabalho particular. Essa tendncia no refletiu uma lgica histrica universal ou uma convergncia das economias nacionais num modelo formal nico, posto que, ao contrrio, os diferentes Estados nacionais experimentaram e responderam variadamente s suas respectivas questes sociais nacionais. Mas as mudanas na organizao da economia global, simultaneamente s transformaes nas caractersticas econmicas e do emprego em cada economia nacional, levantaram questes sobre a emergncia de novas divises sociais advindas, por um lado, de um processo de fragmentao poltica nacional e global e, por outro, de formaes de alianas internacionais estratgicas e coalizes regionais cuja diversidade de objetivos e interesses se atravessam. Esses processos conduziram crescentemente o Estado de Bem-

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Estar Social a um Workfare State no qual a poltica social se subordina s demandas por competitividade na economia global. Essas aproximaes mais recentes, embora tenham por base a anlise das mudanas no modo de produo, no apontam caminhos para fora do capitalismo, o que as diferenciam, fundamentalmente, da abordagem marxista clssica. Isso ajuda a reforar os argumentos que vm no mercado no s a melhor forma, mas tambm a nica maneira pela qual as organizaes humanas podem sobreviver.

5.3.4 - PS-ESTRUTURALISMO A anlise ps-estruturalista do bem-estar traz ao debate dois conjuntos de problemas: um deles diz respeito ao relacionamento entre poder, resistncia e prticas polticas, e o outro versa sobre a natureza poltica do conhecimento acerca da vida social e pessoal. O ps-estruturalismo representa a rejeio dos princpios fundamentais das teorias iluministas a idia de sujeito universal, natureza humana essencial, destino universal ou objetivo social coletivo. Envolve, por isso, a recusa ao marxismo e ao liberalismo e aos modos cientficos de pensamento nos quais a histria representa um desenvolvimento unilinear (como o positivismo, por exemplo), levando suas anlises ao questionamento da autoridade da cincia e das teorias originrias da cultura ocidental516. O desenvolvimento do ps-estruturalismo se deu principalmente na Frana e nos Estados Unidos, nos anos de 1960, num contexto em que reinava uma polmica sobre a crise do marxismo. Vrios autores so caudatrios dos argumentos ps-estruturalistas Julia Kristeva, Jacques Derrida, Luce Igarary, entre outros mas seu principal expoente foi, segundo grande parte da literatura sobre o tema, Michel Foucault. Os anos de 1960 testemunharam o surgimento de uma nova esquerda, que buscava um novo modo de fazer poltica para alm do modelo totalitrio da Unio Sovitica. Esse pulular de idias teve como ncleo central a teoria social e a poltica marxista francesa, com Roland Barthes, Jean-Paul Sartre, Louis Althusser e Jacques Lacan, que abraavam elementos do marxismo. Em maio de 1968, a marcha dos estudantes solidria aos movimentos dos trabalhadores foi um marco significativo na nsia por
516

OBRIEN e PENNA, 1999, Op. Cit., p.106.

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revises no marxismo, de sorte que um amplo processo de reviso intelectual e ideolgica solapou a hegemonia do marxismo ortodoxo com os trabalhos de Daniel Bells, Herbert Marcuse, E. P. Thompson e Simone de Beauvoir ao revelar diferentes formas em que a histria vivida por variados grupos em diversos contextos scio-polticos. Concomitantemente, nos Estados Unidos os movimentos feministas e dos negros tiveram efeitos combinados aos acontecimentos franceses, o que ajudou a questionar os fundamentos da esquerda sobre o progresso histrico e social. As lutas sociais dos anos de 1960 contestaram ideologias progressistas consideradas monolticas e associadas s organizaes dos movimentos de oposio de massa, no questionavam apenas qual o progresso desejvel, mas em que medida so atingveis ou desejveis. Essa linha de argumentao fissurou a f no projeto iluminista, pelo qual a sociedade inclusiva resultaria de uma organizao racional das foras sociais e estruturas polticas, como mercados, classes, trabalho, investimento, consumo, famlias, comunidades, partidos, movimentos e sindicatos. Essa concepo sistmica e orgnica de ordem social inclusiva e sua associao s prticas polticas foi desafiada em dois pontos essenciais: 1) a idia de que a capacidade de descrever, definir e explicar a sociedade pela via iluminista baseada na autoridade de certos discursos sobre outros, a partir da promoo de um determinado tipo de desenvolvimento histrico; 2) a poltica dessa ordem orgnico-sistmica privilegia certas experincias sobre outras e certas lutas sobre outras, construindo hierarquias de necessidades, identidades, direitos e obrigaes que marginalizam sistematicamente as estratgias polticas divergentes e os objetivos de grupos de conflitos diversificados. Em outras palavras, com o intuito de realizar igualdade, emancipao e liberdade dentro dessa ordem sistmica era necessrio subordinar algumas lutas a outras e colocar algumas delas a servio de outras, no sentido de estruturar diferenas. O questionamento das ideologias e teorias universais foi realizado a partir das relaes entre poder e conhecimento, em suas diversas interconexes, com a crtica psestruturalista das polticas de bem-estar contemporneas e suas instituies inspirando-se,

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prioritariamente, em Foucault, que re-examinou a histria dos sistemas de pensamento no Ocidente, em especial as tradies euro-americanas dominantes. O trabalho de Foucault uma crtica substancial epistemologia iluminista, arguindo que essa perspectiva epistemolgica prioriza a distino entre pensamento e cognio (um sistema de conhecimento) e entre agir e fazer (sistema de poder). Para ele, conhecimento e poder so inseparveis, j que um permite o outro, e tipos particulares de conhecimento esto engajados em relaes particulares de poder. A base para essa afirmao j aparece sinalizada num texto de 1978 que trata da confisso de assassinato de um cidado francs, em 1835. Essa confisso surge associada a uma srie de testemunhos e exames e mostra dois fatores importantes na interpretao histrica construda por Foucault: a instabilidade do significado, ou seja, um nico texto carrega vrios significados e pode ser lido de vrias formas, pois o texto no tem a priori nenhum significado intrnseco, mas em si um produto que, ao mesmo tempo, leva a diferentes discursos; a luta sobre um significado uma luta pelo poder517. Foucault notou que, no perodo em que o Caso Rivire ocorreu, deu-se uma srie de mudanas na autoridade e no controle sobre loucura e crime, comportamento moral da famlia e padres de sexualidade. Os novos discursos sobre razo acabavam por direcionar o motivo, o comportamento, as atitudes, as aparncias e muitos outros detalhes da vida individual e social. Quais experincias, enfim, definem o que loucura ou crime? Um discurso se refere s relaes entre significados, definies e afirmaes e as redes institucionais e sociais que d a eles validade e autoridade (profissional, cientfica, esttica, etc), consistindo em lutas pela autoridade do significado e sobre quais os sistemas de afirmao os validariam518. Foucault investiga os discursos das experincias pblicas e privadas sobre sexualidade, crime, loucura e o corpo e traa as respectivas histrias de cada um desses objetos pelos mtodos e procedimentos usados para julgar, medir e acessar a normalidade ou anormalidade, sanidade ou insanidade, e as formas pelas quais

517 518

Idem, p.109. Ibidem, p.110.

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essas destituies so socialmente mantidas, exibindo uma coleo de estratgias de controle e organizao poltica culturalmente construdos e socialmente sancionados519. Os conhecimentos no so descobertos nas caractersticas do passado, mas produzidos pelos conflitos discursivos do presente, o que faz do estudo histrico um ato poltico. Ao traar uma genealogia dos processos de construo dos discursos, Foucault considera a histria no como um stio onde significados originais so encontrados, mas como uma srie de eventos descontnuos conectados por pessoas que os expem ou os recuperam no presente, concluindo que no existe histria singular, universal e linear do crime, desvio, loucura ou sexo. As relaes polticas pelas quais esses objetos da cincia se formam resultam na represso ou subordinao de conhecimentos e histrias alternativas, a partir de conexes entre o poder de definir e o de subjugar e reprimir520. Quais so as definies de bem-estar e igualdade que se pode atualmente classificar como conhecimento estabelecido e quais os esquemas que validam sua autoridade na elaborao das polticas sociais? A obra de Foucault ajuda a chamar ateno para os conflitos sobre a classificao e categorizao e os mtodos de policiamento e normatizao das identidades sociais engendrados nas formas modernas de administrao do social, que conformam, segundo Foucault, um amplo regime disciplinador difuso pelo corpo social, que tambm resiste e contesta pelas lutas em pelo poder e conhecimento. Sob essa perspectiva, o aparecimento da questo social como preocupao e objeto das cincias sociais resultou de uma combinao de circunstncias que estabelecem as polticas sociais como um determinado campo de tratamento. A pobreza como problema social moderno, ou seja, como alvo do Estado, movimentos profissionais e filantrpicos afins, representada por uma epistme, de sorte que os discursos tambm definem, pelo menos negativamente, os limites e condies para incluso social e legal ou,

De acordo com OBRIEN e PENNA, em Madness and Civilization e The Order of Things, Foucault trabalha com o mtodo de arqueologia do discurso, enauqnto em Discipline and Punish e The History of Sexuality faz exerccios de genealogia do conhecimento. Esses dois mtodos (arqueologia e genealogia) compem o episteme, que se refere a um regime de conhecimento que organiza as relaes entre os discursos. Ibidem, p.111. 520 Em Madness and Civilization, de 1982, Foucault nota que a histria da razo na cincia social europia tem sido escrita, quase exclusivamente, como um conjunto de grandes pensadores. O nascimento da razo como base para nosso conhecimento do mundo foi tambm a criao da desrazo ou loucura como sua correlata, e essa histria obscura da produo da desrazo que o livro procura mostrar. Ibidem, p.112.

519

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em outras palavras, aquilo que conta como participao razovel, responsvel e racional diria de cada um na vida coletiva e organizada. A razo presente nas operaes dirias das instituies modernas foi e acompanhada pelo desenvolvimento de um amplo aparato de no razo, incluindo o conjunto de agncias especializadas e formas de avaliao das regras de enfrentamento da questo social. Pauperismo, destituio, excluso, desigualdade, desemprego, violncia, e outras manifestaes da questo social emergem no cenrio contemporneo como um problema representado por um sistema de conhecimento que valida, ao mesmo tempo, sua presena ou sua ausncia. As instituies contemporneas persistem na produo de identidades diferenciadas pela via da classificao, codificao e racionalizao da produo, com discursos sobre economia, poltica e desenvolvimento. A engrenagem da sociedade moderna produz a diferenciao de identidades com a fabricao de diferenas scio-culturais a partir da afirmao de status assimtricos, com diferenas de alocaes de bens correspondentes. O conceito de diferena no ps-estruturalismo no se refere variao natural, biolgica ou individual, mas a que se estabelece pela gerao de identidades distintas dentro de regimes de poder particulares. Ou seja, as diferenas no so naturais, mas resultam de identidades construdas por processos polticos521, no sendo singulares, estticas e fixas, nas quais os indivduos ficam mais ou menos em equilbrio, porm mltiplas e fluidas, pois o mundo social continuamente estabilizado e desestabilizado522. O ps-estruturalismo rejeita a idia de que as perspectivas de diferentes grupos (gnero, raa, religio, etc) possam ser representadas por um discurso universal de necessidade. Por isso, o esforo analtico ps-estruturalista apontar as instabilidades, hiatos e silncios nos discursos gerais, privilegiando as lutas localizadas sobre as necessidades523, uma vez que a construo da discriminao com base na diferena sexual, tnica, corporal, idade, regional, cognitiva, religio e outras a partir de questes sobre subjetividade e identidade toma grande parte da ateno nos debates contemporneos
Ibidem, p.120. O ps-estruturalismo enfoca essas instabilidades de identidade no sentido de desafiar os conceitos dominantes de identidade como aspecto permanente do eu ou sujeito. Com isso, desafia tambm a noo de subjetividade, colocando-a como algo dinmico e fragmentado, uma individualidade inconsciente cujos interesses, desejos e objetivos esto articulados atravs de prticas identificatrias psquicas e sociais. Ibidem, p.122. 523 Ibidem, p.121.
522 521

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sobre poltica social. que esse entendimento da diferena central para entender os contornos da agenda das polticas sociais na atualidade524. De um lado, afirma-se que, a despeito da cidadania e proviso de bem-estar universal, alguns grupos da populao experimentam discriminao sistemtica e acesso desigual aos recursos, o que impacta nas chances de vida das pessoas e, de outro, existe a proposio de que status desigual tambm tem efeitos subjetivos importantes, que reforam a desigualdade. Identidade e diferena, como base normativa para ordem poltica e social, auxiliam na formao de discursos sobre pobreza, desigualdade, polticas sociais e bemestar, discursos que estabelecem direitos, responsabilidades, deveres e autoridades ao redor de categorias de desvio e necessidade e materializam-se em fatores de institucionalizao e normatizao que as administraes fazem surgir. No ps-estruturalismo, as diferenas so sempre politizadas e no existe subjetividade essencial ou universal ou uma unidade de experincia, desejo, necessidade ou propsito estvel, nos quais o discurso de bem-estar social possa apelar para explicar a desigualdade. Assim, os programas sociais so caracterizados como sadas para validao da diferena, ao mesmo tempo em que redirecionam a desigualdade, mudando-lhe o enfoque para confundir a natureza de seu enfrentamento. Como, ento, diferena e desigualdade se associam em termos concretos, haja vista que a produo das diferenas dada pelo cruzamento de lutas e resistncias ou, em outras palavras, a diferena uma sada ou manifestao de mltiplas relaes de poder? Faz-se necessrio, aqui, tomarmos outra dimenso importante da obra de Foucault: a idia de sociedade disciplinadora. Ao investigar como diferentes tipos de interesses societais aparecem combinados no desenvolvimento de um novo sistema disciplinador, Foucault tem como objetivo dar conta da difuso das tcnicas disciplinares ao longo do corpo social, sua capilaridade nas esferas da vida diria, sua extenso sobre um amplo arranjo de contextos sociais e institucionais e a adoo das tcnicas autodisciplinadoras pelos indivduos525.
524 525

Ibidem, p.123. Em Discipline and Punish (Vigiar e Punir), de 1977, Foucault trata da transio na teoria penal e nas formas prticas de tortura, execues e confisses da Era Clssica (at o sculo XVIII) para o moderno sistema de aprisionamento, subservincia e treinamento (do sculo XIX at os dias atuais). Para Foucault, essa transio mostra o advento de um novo e extensivo tipo de poder: disciplina. A tortura externa substituda por uma entidade internamente autodisciplinadora, tanto nas menores microestruturas de

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As gradaes de punio e tratamento (ou, em nosso caso, de combate pobreza ou enfrentamento da questo social) so estabelecidas a partir de hierarquias de conhecimento, com a cincia no topo e o mito no fundo, que revelam e conciliam saber e informao, alocam pessoas em espaos e tempos, validam e invalidam normas e crenas e insinuam rankings nas experincias dirias de populaes inteiras, correlacionando a organizao externa de poder com o exerccio interno de disciplina que levam construo de microtecnologias de poder. Tais poderes de julgar, acessar e supervisionar so difusos e descentrados, no existindo nenhuma autoridade central que os regulam, porquanto, distribudos ao longo das redes sociais e institucionais da ordem poltica moderna. Diante disso, as bases normativas de intitulamentos de bem-estar, direitos de cidadania e participao social so baseadas em lgicas prescritivas de identidade que sustentam divises em torno de acesso s polticas sociais526. OBrien e Penna apresentam trs tipos de discursos sobre necessidades que interagem nas sociedades capitalistas tardias e servem de base para pensar a formao atual do discurso do combate pobreza: o discurso dos especialistas, associado s instituies de produo de conhecimento e aplicao, incluindo universidades, associaes profissionais, agncias estatais, etc.; o discurso de oposio, associado aos movimentos sociais ativos; o discurso de reprivatizao, que contesta a racionalidade, eficincia e moralidade da responsabilidade pblica e procura restabelecer as fronteiras entre pblico e privado, poltico e domstico, movendo a responsabilidade pelas necessidades do mbito pblico para o privado.527 Os trs discursos coexistem em programas e polticas sociais, especialmente no que se refere pobreza. O de reprivatizao prope que a pobreza e a marginalizao resultam do comportamento, normas e estilos de vida prprio dos pobres, aparecendo sob muitas formas na literatura recente sobre o tema, desde a tese sobre o crculo vicioso de pobreza, armadilhas da pobreza ou cultura da pobreza dos anos de 1960, recente e recorrente preocupao com a cultura da dependncia da underclass, de Charles Murray. Nessa

comportamento (como vestir-se, expressar-se, gestos, etc), quanto nas maiores macroestruturas da economia poltica (diviso de trabalho, organizao militar, desenho urbano, etc). Ibidem, p.116. 526 Idem, p.124. 527 Ibidem, p.126.

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perspectiva, as solues para o problema da pobreza consistem em desenvolver um conjunto de incentivos e requerimentos para os indivduos tomarem a responsabilidade pessoal pela pobreza, a qual invariavelmente estigmatiza e intensifica a prpria experincia da pauperidade. O discurso de oposio busca reforar a idia de que a pobreza um fenmeno estrutural e prope respostas que enfocam a interveno poltica sobre as instituies econmicas, sociais e culturais para combater a explorao e a excluso a partir da criao de uma nova institucionalidade, chamando ateno para como as polticas existentes criam mais que combatem a desigualdade econmica e poltica. O dos especialistas atravessa, por seu turno, os outros dois e procura concili-los, fornecendo uma ponte formal entre movimentos sociais e Estado e deles com os interesses econmicos privados, da que os especialistas promovem disputas tcnicas sobre categorias de necessidades de que o extensivo debate sobre pobreza absoluta e relativa e os esforos reticentes em definir linhas de pobreza oferecem um bom exemplo. Por fim, as aproximaes ps-estruturalistas levantam aspectos polticos importantes em torno do conhecimento sobre a questo social e possibilitam apontar a lgica poltica na qual as polticas sociais esto enraizadas, com grandes vises do progresso e reforma rejeitadas em favor de afirmaes mais detalhadas das condies de emergncia, manuteno e contestao de programas especficos de bem-estar. Tal qual o neoliberalismo, o ps-estruturalismo rejeita os ideais iluministas, bem como a disciplina da poltica social e a viso de bem-estar que ajudou a sustentar os esquemas de welfare state. que, ao investigarem as alianas polticas e sociais e os conflitos pelos quais os estatutos de poltica social e bem-estar so formados e colocados em prtica, revelam como essa histria continuamente refeita pelas lutas discursivas e institucionais. A conseqncia dessa diversidade de campos especficos considerada na organizao do bem-estar uma mudana no tom da agenda das polticas sociais, que saem das prescries universais para o alvio do estresse social e enfatiza uma multiplicidade de temas nos quais os programas de bem-estar (e o combate pobreza) so gerados. Isso permite concluir que os fundamentos do combate pobreza no contexto contemporneo constituem um discurso hegemnico internacional (ou mesmo global) que manifesta as lutas pelo poder sobre o processo de acumulao financeira a partir da validao de

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categorias e significados conferidos por organismos multilaterais, Estados e outros atores presentes na arena mundial.

5.3.5 PS-MODERNISMO O termo ps-moderno se tornou um smbolo de disputa na cincia social. Alguns tratam o ps-moderno como uma forma distinta de sociedade ou um perodo histrico, outros afirmam que o ps parte daquilo que moderno, e ainda h os que pensam o ps-moderno como uma ruptura terica e epistemolgica que sinaliza uma mudana tanto no modo como se experimenta o social como nas categorias culturais nas quais essas experincias so entendidas e explicadas. Cabe ressaltar neste item que, no que se refere a pensar teoricamente as polticas sociais, o ps-modernismo trouxe questionamentos que so importantes para entendermos a configurao terica que fundamenta a agenda de reformas e as novas tendncias das aes de combate pobreza. Distinto do modo de pensar e explicar o welfare state na tradio iluminista, que entendia as polticas sociais como uma resposta contingente composta por sistema conscientemente manipulado de reformas progressivas para conduzir a uma organizao social mais democrtica, o ps-modernismo entende esse tipo de Estado como um fator de coordenao social intrinsecamente excludente, cujos princpios normativos levam marginalizao. No contexto atual, o debate sobre como construir polticas sociais que aumentem o bem-estar se dirigiu para questes sobre diferenas sociais e culturais de status, identidade pessoal e autonomia social e para questes sobre a relao entre oportunidades, direitos e necessidades. Novos problemas colocados na pauta poltica por variados movimentos sociais feministas, anti-racistas, ecolgicos, homossexual etc. promoveram a abertura da agenda poltica e cultural para os novos riscos ligados s diferenas sociais no contexto contemporneo, enfraquecendo a idia de que um nico centro poltico poderia assegurar diversos arranjos inclusivos por meio da coordenao das polticas sociais universais. Outros programas sociais foram sendo estruturados e experimentados para dar conta das lacunas que o welfare state no havia sido planejado para preencher.

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As polticas afirmativas, por exemplo, so consideradas como uma forma psmoderna de poltica social528, que compem um debate terico e uma disputa polticoestratgica sobre a natureza das mudanas sociais, suas causas e conseqncias, que sinalizariam, para uns o fim da era moderna e, para outros, a intensificao da dinmica da prpria modernidade. O embate sobre a validade e legitimidade das diferentes formas de explicar e entender o mundo social e suas transformaes tem aqui sua dimenso centrada na contraposio entre modernismo e ps-modernismo, modernidade e ps-modernidade, expressa pelos conceitos de estrutura e agncia, histria, cultura, subjetividade, pblico e privado, identidade, tica e cincia, etc. Diante disso, as principais caractersticas da idia de Modernidade e alguns dos fatores mais importantes do ps-modernismo sero apontados e, ento, associados ao debate sobre poltica social. A tese da Modernidade tem base no Iluminismo, perodo que produziu uma capacidade de organizao social e tecnolgica de proviso das necessidades bsicas de alimentao, vestimenta, habitao etc. possibilitando uma libertao das pessoas do poder arbitrrio dos monarcas e senhores feudais. A modernizao, promessa racional do Iluminismo, conduziria libertao dos controles sobre a vida privada. Isso implicava em um amplo processo de domnio da razo, da aceitao do progresso no movimento histrico, da busca da universalidade e de abraar a idia de secularizao. A Modernidade significa a emergncia de um paradigma de conhecimento composto por duas racionalidades: uma substantiva, formal, histrica e afetiva, compreendendo princpios como liberdade, igualdade, felicidade, justia social, preocupada com fins e valores; outra instrumental, prtica, positivista, compreendendo o domnio cientfico da natureza, o progresso, a lgica dos lucros e custos, caracterizada pelo predomnio da tcnica. A essa base racional corresponde uma formao econmico-social, o capitalismo, cujo desenvolvimento das foras produtivas e novas tecnologias incorporou a bandeira da modernizao pela via da industrializao e urbanizao. A expanso dessa formao histrica de sociedade moderna abrange uma organizao sociopoltica, o Estado-Nao, e seus atributos de povo, territrio, soberania,
528

OBRIEN e PENNA, 1999, Op. Cit., p.186.

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direito e cultura, que se identifica com um estilo de vida, uma perspectiva esttica e forma particular de significao social e simblica, o modernismo. (WANDERLEY) Pois bem, a dimenso da crtica ps-moderna que vai atingir o mago do debate sobre poltica social se constri justamente no conflito entre a promessa racional do Iluminismo e a contingente excluso das massas dos efeitos scio-econmicos e culturais da modernizao. O marco da entrada do ps-modernismo nas cincias sociais acontece, para a grande maioria dos autores, com a primeira abordagem filosfica de Lyotard, em 1979, com a Condio Ps-moderna. O contexto histrico ps-moderno caracteriza-se por profundos desenvolvimentos e transformaes no campo tecnolgico, na produo econmica, na cultura, nas formas de sociabilidade, na vida poltica e no cotidiano. Esta nova realidade social implica em apropriao de novos conceitos e categorias que se tornaram imprescindveis para a compreenso das atuais configuraes e seus movimentos e para tomar decises. O ps-modernismo se configura a partir de diferentes tradies de pensamento com forte influncia do ps-estruturalismo. A realidade social vista de forma fragmentada atravs de identidades particulares e pequenos grupos, as mudanas so episdicas, condensando lutas localizadas com base em critrios imediatos e especficos. Esta sociedade, que muitos convencionaram chamar de ps-moderna, tenda a substituir o pensamento universal pelo microcosmo das narrativas locais, particularizando no s o conhecimento, mas a prpria condio humana529. Outro aspecto essencial da influncia ps-estruturalista a perspectiva de rejeio do discurso universal como forma de representatividade de diferentes grupos e seus respectivos discursos. Dessa forma, como no h solo factual no qual basear a teoria e as prticas sociais da decorrentes, isto , como no h referncias universais que permitam distinguir interpretaes verdadeiras e falsas, ento todos os conhecimentos (cientfico, religioso, esttico etc.) so igualmente nivelados. Logo, pobreza, desigualdade, incapacidade, discriminao, aparecem como interpretaes (textos), e as formas de enfrentamento que da derivam so (e devem ser) mltiplas, diversificadas e momentneas.

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MAGALHES, Fernando, 2004. Op. Cit, p. 83

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Os princpios totalizantes da Modernidade e do Iluminismo, incluindo os apelos racionalidade, ao progresso, humanidade e justia, e capacidade de representao da realidade, aparecem solapados na tica ps-modernista. As relaes entre modernismo e ps-modernismo, contudo, apresentam

ambigidades. O individualismo atual, por exemplo, nasceu com o modernismo, mas seu exagero narcisista um acrscimo ps-moderno. O homem do contexto moderno, produto da civilizao industrial, mobilizava as massas para as amplas lutas polticas, o homem ps-moderno presente na sociedade global ps-industrial, dedica-se s minorias sexuais, raciais, culturais etc. e, por isso mesmo, atua apenas no microcosmo do cotidiano. A diferena consiste exclusivamente em seu aspecto formal. As chamadas sociedades industriais formam-se dentro de um paradigma de relacionamento cujo vnculo social no se dissolve facilmente. O indivduo padronizado, subsumido lgica da unidimensionalidade, move-se entre as estruturas das instituies privadas sem se afastar inteiramente da esfera pblica. O sujeito ps-moderno, pelo contrrio, rompe com os laos pblicos quase que totalmente, lanando os resduos da atividade coletiva na periferia das relaes sociais530. As anlises sobre polticas sociais que advm dessa perspectiva se concentram no mundo cotidiano, onde ocorrem prticas formais e informais de efetivao de direitos e deveres, a construo de identidades e os procedimentos administrativos que compem os arranjos de bem-estar. A idia ps-moderna de cidadania, por exemplo, v o cidado no pelo seu status a ser adquirido pelo trabalho, renda ou participao poltica, mas pelas suas respectivas identidades forjadas pela estratificao racial, de gnero e outras caractersticas culturais, ou seja, pelas diferenas. Com isso, o ps-modernismo migra o foco de ateno das questes normativas definidas universalmente, aplicadas por meio de planejamento com base em conhecimentos objetivos, e se concentra em uma rede de poder mltipla que sustenta a fragmentao da vida poltica e institucional, na busca por perspectivas que desafiem a racionalidade tradicional dos discursos das polticas sociais e suas respectivas lgicas, normas e convenes.

530

Idem, p.85.

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Perturbar as concepes modernas de direitos e habilitaes expondo a inconsistncia e impreciso da universalidade uma das principais caractersticas do debate ps-moderno que influencia as polticas sociais. O ps-modernismo tem questionado as idias de integrao das polticas sociais, indicando que o problema da incluso no equivalente extenso na qual a esfera pblica distribui direitos e habilitaes como meios de mitigar a desvantagem scio-econmica. Lutar pela cidadania significa uma luta dinmica para reconstruir a experincia e a organizao dos direitos na vida social cotidiana. Tais lutas so pontuais, localizadas, com referncia em identidades pessoais construdas no fragmentado modo de vida global contemporneo.

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CAPTULO VI FUNDAMENTOS DO COMBATE POBREZA NA CONTEMPORANEIDADE: AMARTYA SEN E A PERSPECTIVA DO DESENVOLVIMENTO HUMANO

6.1 - Introduo Amartya Kumar Sen nasceu em Santiniketan, ndia, em 1933. Hoje autoridade mundial em teoria da escolha social e economia de bem-estar, tendo colaborado na construo do ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) e de seu novo clculo, publicado em 1999. Dentre vrias contribuies, destacam-se os estudos que mostram por que a desigualdade, a pobreza e a fome no so necessariamente eliminadas pelas ondas de crescimento econmico e aumentos da renda mdia. O que Sen faz no simplesmente constatar um erro metodolgico, pois ao elucidar uma concepo inadequada da natureza dos males sociais, acaba indicando um novo caminho interpretativo da realidade social, sempre permeado pela preocupao com a desigualdade e a pobreza. Nos seus trabalhos, h um claro refinamento de ferramentas analticas da teoria econmica liberal clssica. O principal pressuposto que lhe envolve a obra est na afirmao de que a riqueza ou o crescimento econmico interessa, principalmente, como instrumento de bem-estar que, por sua vez, significa aumento de liberdade. Se se considerar uma hierarquia em seu pensamento, a tica parece preceder a dimenso econmica, fundando uma nova forma de encarar as sociedades de mercado capitalistas531. Sen critica o pressuposto restritivo de comportamento auto-interessado na teoria econmica, fugindo desse caminho nico ou camisa de fora, por consider-lo uma
Opinio emitida por KERSTENETZKY, Celia Lessa. Desigualdade e pobreza: lies de Sen. In: Revista Brasileira de Cincias Sociais, n 42, vol.15, fevereiro/2000, pp.113-122. Coincide com a de SACHS, Ignacy. Desenvolvimento includente, sustentvel e sustentado. Rio de Janeiro: Garamond, 2004, p.13.
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soluo demasiado simplista em relao s motivaes dos indivduos e por reconhecer a existncia tanto de outras motivaes quanto de diferentes definies de racionalidade. No clssico Coletive choice and social welfare, de 1970, problemas ticos essenciais da economia de bem-estar j apareciam sinalizados, e em On Economic Inequality, de 1973, empenhou-se sobre a questo da medida da pobreza e da desigualdade, levando-o aos primeiros aspectos conceituais e de mensurao das polticas pblicas. Mas a pedra de toque do conjunto de sua obra parece estar em dois livros, que renem opinies e sistematizaes emitidas em diversos textos e conferncias anteriores: On ethics and economics, de 1987, e Inequality reexamined, de 1992532. Em Sobre tica e economia, Sen constri um conjunto de argumentos que permite uma reinterpretao de Adam Smith, a partir da crtica a conceitos da teoria econmica tradicional. Ele reformula a anlise econmica do social mediante afastamentos do comportamento auto-interessado como via nica de motivao, afirmando que essa foi a principal razo do estreitamento analtico da economia, que sufocou a dimenso tica de anlise. Assim, consegue fornecer uma nova base de sustentao terica para a compreenso do comportamento humano, na verdade o ponto de partida para a elaborao de suas idias sobre desigualdade e pobreza. No livro Desigualdade reexaminada, Sen olha com profundidade aspectos conceituais ligados definio da desigualdade, e a fora de seu argumento est em ser contra restringir as preocupaes igualitrias somente renda, passando a considerar que a forma equalitativa ou preponderante a capacidade igual de funcionar de vrias maneiras. Sua fonte de inspirao emprica parece vir da ndia, do Estado de Kerala, local onde o IDH alto e o nvel de renda mdia baixo533. De acordo com Sen, os indivduos devem funcionar ou ter um conjunto de funcionamentos que envolvem ser e fazer e no s ter (renda), pois, os propsitos humanos que lhes orientam as aes e pensamentos devem promover a liberdade efetiva534. Alguns
Ambos traduzidos para o portugus. Ver SEN, Amartya. Sobre tica e economia. So Paulo: Companhia das Letras, 1999, e, SEN, Amartya K. Desigualdade reexaminada. Rio de Janeiro, So Paulo: Record, 2001. 533 Embora o Estado do Kerala tenha servido de inspirao para a construo da perspectiva de capacidade e liberdade, Sen no indica que essa seja a situao ideal. Para ele, um IDH alto deve tambm ser acompanhado por um aumento da renda mdia, pois auferir renda deve ser o resultado do aumento das capacidades dos indivduos. 534 Por propsitos humanos entende a funo de ter (possuir bens), fazer (agir, empreender) e ser (habilidades, caractersticas).
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funcionamentos (functionings) so considerados valiosos, como estar adequadamente nutrido e vestido, estar livre de epidemias e da morte por doenas facilmente curveis, ser alfabetizado, poder aparecer em pblico sem sentir vergonha de si prprio, desenvolver um senso de auto-respeito, ser capaz de participar de forma ativa da prpria comunidade535, porm o autor vai alm ao sublinhar a capacidade dos indivduos em realiz-los, vinculando-a liberdade para alcanar bem-estar, pois, para Sen, as vantagens individuais no devem ser estimadas apenas pelo nvel de bem-estar alcanado, mas tambm pela liberdade que uma pessoa tem de, entre diversos tipos de vida, escolher uma que valorize. Sen orienta a tomar a capacidade de funcionar como medida fundamental da vantagem individual e a no se valorizar um tipo especfico de vida, mas a capacidade de escolha de uma vida que as pessoas tm razes para valorizar. Se damos peso responsabilidade individual, a vantagem individual deve ser avaliada no pelo nvel de bem-estar alcanado, mas sim pelas oportunidades que uma pessoa tem de alcanar bemestar536, da que a liberdade de escolha tem um valor intrnseco e a boa vida em parte uma vida de escolha genuna, e no aquela em que a pessoa forada a viver537. Sen acredita que sua noo de capacidade oferece uma nova forma de interpretar a idia de liberdade efetiva como aquilo que uma pessoa pode fazer com os prprios recursos, oportunidades e direitos, ou seja, com a prpria capacidade de funcionar.

6.2 Reinterpretando Adam Smith Amartya Sen, em Sobre tica e economia, inicia a argumentao lembrando que a economia e a tica estavam ligadas desde Aristteles por duas questes de fundo: o problema da motivao humana (como deveramos viver?) e a avaliao das conquistas sociais. Essa dimenso conforma uma das origens da economia, j que a outra est pautada nas questes logsticas, que Sen denomina abordagem de engenharia e que se tornou preponderante no curso do desenvolvimento histrico da disciplina, tornando a tica praticamente esquecida.

VITA, lvaro de. Justia distributiva: a crtica de Sen a Rawls. In: Dados, n3, vol. 42, 1999, p. 477. SEN, Amartya Kumar, Op. Cit., 2001, p.148. 537 SEN, Amartya Kumar. Well-being, Agency and Freedom. The Journal of Philosophy, vol. LXXXII, n 4. Apud VITA, Alvaro. Op. Cit, p.481.
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O que Sen faz uma reaproximao entre a economia e a tica, mostrando que aquela pode tornar-se mais produtiva se incorporar a dimenso que molda o comportamento humano e salientando que normas deveriam ser mais estreitamente integradas teoria econmica. que a teoria econmica dominante, afirma Sen, normalmente identifica a racionalidade do comportamento humano em dois aspectos, supostamente oriundos de Adam Smith: consistncia interna da escolha e maximizao do auto-interesse. Mas, indica Sen, ao se observar a realidade contempornea, fica difcil corroborar com a afirmao de que o auto-interesse a motivao que melhor reflete o comportamento humano538. A verdadeira questo de fundo, para Sen, se existe ou no uma pluralidade de motivaes ou se o auto-interesse rege unicamente as escolhas dos seres humanos. Para responder a essa pergunta, Sen vai ao liberal clssico Adam Smith e desmonta a idia de que ele defendia o auto-interesse como fonte nica de motivao: Ironicamente, essa particular predileo viria a ser atribuda ao prprio Smith por seus exaltados admiradores ao faz-lo guru do auto-interesse (contrariando o que ele realmente afirmou).539 A correspondncia entre auto-interesse e as escolhas que uma pessoa faz uma interpretao antiga, no originria da economia clssica, e bastante limitada. Para Sen, a viso da racionalidade exclusivamente como auto-interesse implica uma rejeio da concepo da motivao das escolhas ligada tica, sendo que a razo alegada pelos defensores dessa idia parece basear-se nos resultados esperados e no na escolha em si. O comportamento auto-interessado, definido pela teoria econmica clssica, possui trs caractersticas distintas: a) o bem-estar do indivduo auto-concentrado, ou seja, depende do prprio consumo; b) o objetivo do indivduo limitado ao prprio bem-estar, o que indica que deseja melhor-lo, aument-lo, maximiz-lo; c) a escolha do indivduo , sempre e imediatamente, orientada para os prprios objetivos540. Essas trs hipteses aparecem simultaneamente combinadas, e a concepo de sociedade que da surge de uma interdependncia mtua de xitos respectivos a cada indivduo, na busca de seus objetivos para maximizar o prprio bem-estar. Em outras
538

O exemplo do Japo, proposto por Sen, ilustra o afastamento sistemtico do auto-interesse em direo ao comportamento baseado em regras (dever, lealdade, boa vontade) como forma de obteno de eficincia econmica do indivduo. SEN, Amartya K. Sobre tica e economia. So Paulo: Companhia das Letras, 1999, p.34. 539 SEN, Amartya k, Op. Cit., 1999, p.40. 540 Idem, p.96.

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palavras, o comportamento auto-interessado est ligado dimenso material do consumo (bens e mercadorias), utilidade (ter) e ao espao avaliatrio da renda das pessoas. Diante dessas assertivas, a literatura formal da economia tenta encontrar alternativas de explicao do surgimento da cooperao, por exemplo, mediante a introduo de algum tipo de defeito no conhecimento ou no raciocnio dos indivduos que interagem541. Segundo Sen, esses defeitos podem realmente estar presentes, mas possvel explicar de forma diferente o comportamento cooperativo. O comportamento, em ltima anlise, tambm uma questo social, e pensar em termos do que ns devemos fazer ou qual deve ser nossa estratgia pode refletir um senso de identidade que encerra o reconhecimento dos objetivos de outras pessoas e das interdependncias mtuas existentes. 542 O diferencial da anlise de Sen est justamente no fato de reconhecer que dessa interdependncia podem surgir certas regras, sem nenhum valor intrnseco, mas de enorme importncia instrumental na promoo dos respectivos objetivos dos membros do grupo. Para reforar seu argumento, recorre a Smith: De fato, mesmo Adam Smith salientara a importncia instrumental das regras de conduta: Essas regras gerais de conduta, quando se tiverem fixado em nossa mente por reflexo habitual, muito contribuem para corrigir interpretaes errneas do amor-prprio quanto ao que apropriado fazer em nossa situao especfica.543 Sen afirma ento que, se deixar de lado a camisa de fora do auto-interesse, uma pessoa pode orientar-se por consideraes no totalmente abrangidas pelo prprio bemestar. Ou seja, nem tudo que fazemos para atender aos prprios apelos e interesses; j que tudo o que uma pessoa valoriza e deseja obter pode ter que ser, assim, considerado valioso precisamente porque a pessoa o valoriza.544 O elemento fundamental na anlise de Sen a pluralidade de motivaes da escolha ou em que medida se escolhe e se realiza as escolhas que se fez para ser feliz. O xito de uma pessoa no pode ser julgado exclusivamente em termos de seu bem-estar, uma vez

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Sen cita como exemplo desse tipo de interpretao a teoria dos jogos. SEN, Amartya k, Op. Cit, 1999, p.101. 543 Idem, pp. 103-4. 544 Ibidem, p.57.

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que cada um deve ser visto a partir de sua condio de agente (agency), ou seja, do respeito sua capacidade para estabelecer objetivos, comprometimentos, valores, etc545. A distino entre o aspecto da condio de agente do aspecto do bem-estar546 permite Sen ir alm da busca do bem-estar do indivduo como resultado produtivo (conjunto de objetos ou condies materiais de vida), diferenciando elementos de valorao e justia distributiva mais amplos e complexos que os considerados pela economia liberal clssica ou pelos neoliberais. Bem-estar , em ltima anlise, para Sen, uma questo de valorao, e no apenas um conjunto de realizaes materiais. Na verdade, aquilo que uma pessoa valoriza como importante para si e como planeja alcanar so o aspecto essencial. As vantagens que uma pessoa possui no so julgadas apenas pelo que realiza, mas com base na liberdade que tem para escolher aquela situao de bem-estar e no outra. A liberdade pode ser valorizada no meramente porque auxilia a realizao, mas tambm em razo de sua prpria importncia, extrapolando o valor do resultado realmente alcanado547. Isso fica claro com o exemplo clssico da diferena entre o jejum e a fome. Jejuar no apenas passar fome, mas passar fome apesar de ter a opo contrria. O jejum pode muito bem ser avaliado de maneira diferente de outros tipos de privao de alimento precisamente em razo do elemento de escolha implcito na descrio refinada [de jejuar]548. A perspectiva seniana de liberdade, presente no aspecto da condio de agente, permite incorporar a questo do pluralismo de bens e de situaes heterogneas de vida, mesmo entre os mais pobres. Com a recusa de ver o problema do bem-estar em termos de uma necessidade a priori, homognea e descritiva do que se deve valorizar afasta-se a concepo de bem-estar dos arranjos tericos social-democratas e beveridgianos, at bem pouco tempo hegemnicos nas polticas pblicas. Isso observvel quando se passa da anlise seniana das realizaes e liberdades de uma pessoa para as de um conjunto de pessoas. Sua teoria de escolha social salienta ainda
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Ibidem, p.56. Sen distingue entre condio de agente, que define uma viso mais abrangente de valorao, e bemestar do indivduo. Ambas as dimenses so interdependentes, mas dois aspectos distintos, ou duas variveis que se afetam mutuamente, sem se confundirem. 547 SEN, Amartya k, Op. Cit., 1999, p.76. 548 Idem, p.76, nota de rodap n2.

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mais a natureza dessa pluralidade de situaes, dadas as infinitas combinaes entre liberdades, escolhas, realizaes e direitos (entitlements). Para os adeptos do auto-interesse, a anlise da escolha social fundamenta-se em clculos de eficincia, baseados, por exemplo, em critrios utilitrios, como a renda, e a otimalidade de Pareto549. Contudo, para Sen, esse um tipo limitado de xito, pois deixa de lado outras contribuies distributivas. Sen defende uma forma de avaliao plural da situao social e de cada indivduo, que envolva mltiplos aspectos de motivao. Essa avaliao plural, que Sen denomina ordenao completa ponderada, no requer que os conflitos sejam resolvidos antes das decises, ou seja, no exige uma ordenao completa em cada caso. Isso implica que s vezes mesmo as decises pblicas institucionais podem ter de ser tomadas com base em justificao parcial550. Quando Sen cria argumentos para afastar a anlise econmica do social da restrio contida na exclusividade do auto-interesse, cria um campo analtico situado fora do alvo das crticas tradicionais de esquerda ao pensamento de Adam Smith, principalmente porque no est fincado estritamente na dimenso produtiva (das mercadorias, do consumo, da renda) como prioridade para compor o bem-estar. Tal campo de anlise constitudo com base em argumentos ticos extrados da obra de Smith (mas no s dele), os quais ainda no foram teoricamente ou politicamente combatidos, sendo que suas crticas teoria econmica tradicional coincidem com muitas das feitas pelos marxistas economia clssica e neoclssica e, atualmente, ao neoliberalismo. A fora de seus argumentos advm, em parte, do carter indito com que rearruma a obra de Smith, e mais ainda do encaixe que teve sobre a realidade contempornea, pelo menos a aparncia da contemporaneidade.

6.3 - A mudana do foco na anlise da pobreza: da renda para as pessoas A novidade trazida por Sen na anlise da pobreza e desigualdade est na mudana do foco, j que ele consegue migrar dos bens (ter) ou do espao avaliatrio da renda, para
Afirma-se que determinado estado social atingiu um timo de Pareto se e somente se for impossvel aumentar a utilidade de uma pessoa sem reduzir a de alguma outra. 550 Voltar-se- a esse ponto mais adiante, mas importa notar que, com isso, Sen oferece respostas, mesmo que indiretamente, s crticas dos ps-modernos, que afirmam no ser possvel analisar a totalidade do real, mas apenas parte dele.
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as pessoas (ser e fazer), ou melhor, o que as pessoas so capazes de fazer com esses bens. justamente na dissociao entre a concepo de desigualdade de renda e desigualdade de capacidades que Sen d o pulo do gato terico, criando um novo patamar de anlise e interpretao da desigualdade. Na economia tradicional, o bem-estar de uma pessoa avaliado pelo seu domnio sobre bens e servios, o que leva focalizao das avaliaes sobre a varivel renda. O ponto central da anlise, segundo Sen, situa-se no que ele chama de espao avaliatrio. Ao sair da dimenso da renda (ter) e dos bens, que traduzem uma situao externa aos indivduos e depende da estrutura de propriedade e do movimento da sociedade, para se concentrar nas capacidades dos indivduos (ser e fazer), passa a considerar caractersticas agregadas s pessoas, e no mais algo exterior a elas. Com o foco nas pessoas e naquilo que pode realizar, uma nova viso se estabelece sobre o todo social, que permite migrar a anlise da realidade social da estrutura para o indivduo. Ao formular a pergunta igualdade de qu?, Sen responde que devemos igualar as capacidades de funcionar. Por isso ele entende um tipo de liberdade para escolher entre estilos de vida diversos e por funcionamento vrias coisas que uma pessoa pode considerar valiosa fazer ou ter. Segundo Sen, as oportunidades que uma pessoa tem (em termos de escolhas que pode fazer e realizaes) em sua vida no se limitam por seu conjunto oramentrio e outros fatores de riqueza e renda. Deve-se considerar circunstncias individuais - idade, sexo, propenso doena, deficincias, talentos e sociais estrutura da famlia, disponibilidade de uma rede de segurana previdenciria, condies epidemiolgicas, extenso da poluio, incidncia de crimes cujas variaes afetam os processos de escolha das pessoas e as oportunidades de realizaes. Trata-se de uma perspectiva pluralista na medida em que avalia os funcionamentos realizados (escolhas valorizadas) e o conjunto capacitrio (liberdade de agir). As liberdades substantivas ou capacidades so a oportunidade real de o indivduo promover seus objetivos, levando em conta no apenas os bens primrios que possui, mas as caractersticas pessoais relevantes que governam a converso desses bens nos objetivos

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pessoais. Ou seja, o enfoque tem de incidir sobre as liberdades geradas pelos bens e no sobre os bens em si mesmos551. A questo central que parece emergir de sua obra onde est o valor prprio da vida humana? Para Sen, existem, na vida de qualquer pessoa, certas coisas valiosas por si mesmas, como, por exemplo, estar livre de doenas, estar bem alimentado, ser capaz de agir livremente e no ser dominado pelas circunstncias, ter oportunidade de desenvolver potencialidades, etc552. A anlise conceitual da capacidade e da liberdade envolve, no plano terico, um outro ncleo de necessidades comuns a todas as pessoas, uma outra referncia de igualdade. Segundo Sen, a poderosa retrica da igualdade entre os homens tende freqentemente a desviar a ateno das diferenas entre eles e o efeito de ignorar as variaes interpessoais pode ser profundamente no igualitrio553. Sob essa perspectiva, justia social significa igualdade de vantagens individuais ou igualdade de capacidade, igualando as condies de liberdade efetiva, e no igualdade de condies de bem-estar ou igualdade econmica. Em Desenvolvimento como liberdade554, Sen reconhece a centralidade da liberdade individual e a fora das influncias sociais sobre ela, destacando vrias fontes de privao das liberdades pobreza e tirania, carncia de oportunidades, Estados repressivos, negligncia dos servios pblicos, etc e a soluo para esses problemas, que considerar a liberdade individual como comprometimento social ou, em suas palavras, a liberdade como meio e como fim. Desenvolvimento, para Sen, significa eliminar as privaes de liberdades substanciais, que no cessam apenas com crescimento econmico. Ou seja, embora o aumento da renda mdia seja um importante meio para expandir as liberdades desfrutadas,

Ao criticar as perspectivas utilitarista, libertarista e a teoria de justia de John Rawls, Sen mostra que nenhuma delas enfoca diretamente a liberdade ou as capacidades, ou seja, embora tenham o mrito de uma abordagem que tem como foco os indivduos, no conseguem se desprender das condies externas a eles, pois no conseguiram uma autonomia completa em relao s condies de bem-estar ou com relao distribuio de renda. 552 Nesse ponto, Sen entende o recado de Hayek sobre o significado do valor, cuja composio dada a partir de um processo subjetivo, oposto ao objetivismo de Ricardo e Marx, em que est radicado na objetivao do tempo do trabalho. 553 SEN, Amartya Kumar, Op. Cit., 2001, p. 29. 554 SEN, Amartya Kumar. Desenvolvimento como liberdade. So Paulo: Companhia das Letras, 2000.

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no consegue eliminar as fontes de privao das liberdades, que dependem de outros fatores dominantes. Compreender a perspectiva do desenvolvimento seniano requer que se observe a relao entre renda e realizaes e entre mercadorias e capacidades. Segundo Sen, a riqueza no o fim que buscamos por si s, pois o fazemos por sua utilidade, que est nas coisas que permite fazer: ela nos ajuda a obter liberdades substantivas. Mas a renda, ou a falta dela, no a nica forma de privao de liberdade: fomes coletivas, pouco acesso a servios de sade e educao, desigualdade de gnero e sociedades no democrticas tambm afetam o desenvolvimento do indivduo. Desenvolvimento como aumento da liberdade dos indivduos significa expanso das capacidades para as pessoas levarem o tipo de vida que valorizam (liberdade como fim). Porm, as liberdades reais desfrutadas pelas pessoas, ou suas capacidades individuais de escolha, dependem de disposies econmicas, sociais e polticas, da a importncia do papel instrumental das liberdades (liberdade como meio). Os meios para o desenvolvimento concernem ao modo como diferentes tipos de direitos, oportunidades e intitulamentos contribuem para o aumento da liberdade humana e para o desenvolvimento social geral. Esses meios ou liberdades instrumentais, de acordo com Sen, so: a) liberdades polticas, que envolvem direitos civis e polticos e esto ligadas a uma ordem democrtica; b) facilidades econmicas, que significam oportunidades que os indivduos tm para utilizar recursos econmicos (consumo, produo e troca) e devem ser criadas mediante aes pblicas distributivas, como, por exemplo, o microcrdito; c) oportunidades sociais, que so dadas por polticas de sade e educao, para facilitar a vida do indivduo; d) garantias de transparncia, que implica considerar o grau de confiana e sinceridade em que a sociedade opera. Aqui, Sen cita a corrupo, as transaes ilcitas e a irresponsabilidade financeira como principais fatores inibidores da transparncia e confiana, corrompendo o mecanismo de mercado e as relaes de trocas sociais entre os indivduos;

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e)

segurana protetora, ou uma rede de segurana social, que Sen divide em aes fixas benefcios a desempregados; suplementos de renda regulamentados a indigentes e emergenciais distribuio de alimento em crises de fome coletiva, empregos pblicos de emergncia para gerar renda para os necessitados, etc555.

O exerccio de liberdade individual influenciado por essas condies habilitadoras (como boa sade e educao), poderes sociais de participao poltica e oportunidades econmicas para empreenderem no mercado, de sorte que o crescimento econmico s importa na medida em que seus frutos sejam aproveitados para eliminar as privaes de liberdade: combate pobreza, gasto com sade e educao, criao de oportunidades de emprego, etc. Se se pensar, seguindo o raciocnio de Sen, que desenvolvimento significa um processo de eliminao das privaes de liberdade e ampliao das liberdades substantivas de diferentes tipos, subdesenvolvimento equivale privao de liberdade, com sua forma mais recorrente no mundo contemporneo que a pobreza. Esta, contudo, no vista apenas como baixo nvel de renda, mas principalmente como privao de capacidades (e de liberdade), pois segundo Sen, quando se examinam e avaliam as aes pblicas destinadas a reduzir as desigualdades e a pobreza em funo da relao entre renda e capacidade e no s pela renda, possvel verificar que papis sociais e sexuais, idade, local, condies epidemiolgicas, distribuio dentro da famlia e outras variveis afetam, ou mesmo reduzem, a capacidade do indivduo de auferir renda, subentendendo-se que a pobreza real muito mais intensa do que aparece no espao da renda. A perspectiva da capacidade entende a natureza e as causas da pobreza a partir dos fins que as pessoas tm razo para buscar e as liberdades que podem alcanar, sendo a renda um meio, mas no o nico. O que a perspectiva da capacidade faz na anlise da pobreza melhorar o entendimento da natureza e das causas da pobreza e privao, desviando a ateno principal dos meios (e de um meio especfico que geralmente recebe ateno exclusiva, ou seja, a renda) para os fins que as pessoas tm razo para buscar e, correspondentemente, para as liberdades de poder alcanar esses fins556.
Estariam aqui situados os programas de combate pobreza, como se conhece na periferia, particularmente na Amrica Latina e Brasil. 556 Sen, Amartya Kumar. Op. Cit, 2000, p.112.
555

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A dissociao entre pobreza de renda e pobreza de capacidade permite ao autor focalizar o processo de desenvolvimento no indivduo e no nas condies estruturais, pois primeiro deve-se obter liberdade (capacidades) para depois auferir renda no mercado. Embora diferentes, pobreza de renda e de capacidades so conexas, j que se deve aumentar capacidades que conduzam a um maior poder de auferir renda e no dar renda para aumentar as capacidades. Esse o ponto crucial do enfoque de Sen sobre a pobreza, que traz consigo um outro tipo de funo para as polticas pblicas. Estas no precisam ser redistributivas (no sentido social-democrata clssico de redistribuir propriedade/renda), mas conseguir aumentar as capacidades, pois o aumento de renda seria alcanado pelos esforos dos prprios indivduos no mercado. por isso que educao e sade so essenciais, pois habilitam as pessoas a livrar-se, individualmente, da pobreza. No ocorre apenas que, digamos, melhor educao bsica e servios de sade elevem diretamente a qualidade de vida; esses dois fatores tambm aumentam o potencial de a pessoa auferir renda e assim livrar-se da pobreza medida pela renda. Quanto mais inclusivo for o alcance da educao bsica e dos servios de sade, maior ser a probabilidade de que mesmo os potencialmente pobres tenham uma chance maior de superar a penria557. Sen afirma que a reduo da pobreza de renda no pode, por si s, ser a motivao suprema das polticas de combate pobreza. O que se deve combater a privao da vida que as pessoas realmente podem levar e das liberdades que tm ou podem desfrutar, porque o aumento das capacidades expande a produtividade e, conseqentemente, o poder de auferir renda. Essa anlise da pobreza advm da anteriormente construda sobre desigualdade, na qual Sen mostra que a esfera da desigualdade de renda muito restrita. Essa limitao tem o efeito de contribuir para que se negligenciem outros modos de ver a desigualdade e a eqidade, modos que influenciam de maneira muito mais abrangente a elaborao de polticas econmicas. Os debates sobre polticas realmente tm sido distorcidos pela nfase excessiva dada pobreza e desigualdade medidas pela renda, em detrimento das

557

Idem, p.113.

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privaes relacionadas a outras variveis como desemprego, doena, baixo nvel de instruo e excluso social558. Ao se perguntar sobre qual desigualdade deve ser avaliada e examinada, e ao responder que se deve olhar as capacidades das pessoas, Sen cria outras variveis que servem de parmetro para pesar as vantagens individuais e desvantagens relativas de diferentes pessoas. A desigualdade de rendas pode diferir substancialmente em diversos espaos: bem-estar, liberdade e variados aspectos da qualidade de vida. O desemprego citado como exemplo de diferena dessa percepo, pois significa ao mesmo tempo perda de renda e outros efeitos graves (conflitos familiares, crise de identidade, sentimento de culpa, etc), que causam diversos tipos de privaes559. Portanto, um auxlio de renda uma iniciativa muito limitada, j que no alcana as outras dimenses da privao. Sen estabelece uma diferena clara entre desigualdade de renda e desigualdade econmica, que significa capacidade de empreender no mercado. E essa forma de desigualdade que se combate com polticas pblicas (de sade, educao, pobreza, segurana local). Para minimizar a desigualdade econmica, no se precisa mexer na estrutura de propriedade, ou seja, no se deve distribuir renda. Ele condena a doutrina de que deve haver igualdade na distribuio de dinheiro. O igualitarismo econmico entendido como igualdade de renda, um equvoco imenso, pois se igualaria a desigualdade econmica de renda, e igualar as rendas, afirma Sen, engessaria o mercado, impossibilitando-o de funcionar. Para alm da renda, vrias influncias econmicas afetam e condicionam as desigualdades de vantagens e liberdades individuais, podendo ocorrer variaes sistemticas na relao entre rendas auferidas e liberdades desfrutadas, que aparece na forma de capacidade para levar uma vida que a pessoa tem razo para valorizar. Apesar do papel crucial das rendas nas vantagens desfrutadas por diferentes pessoas, a relao entre, de um lado, a renda (e outros recursos) e, de outro, as realizaes e liberdades substantivas individuais no constante nem, em nenhum sentido, automtica e

Idem, p.131. Esses efeitos colaterais do desemprego so apontados por uma infinidade de autores de diversas correntes tericas. Ver Paugam, Srge. A desqualificao social: ensaio sobre a nova pobreza. So Paulo: Educ/Cortez, 2003.
559

558

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irresistvel. Diferentes tipos de contingncias acarretam variaes sistemticas na converso das rendas nos funcionamentos distintos que podemos realizar, e isso afeta os estilos de vida que podemos ter560. Nesse sentido, os papis de heterogeneidades pessoais, diversidades ambientais, variaes no clima social, diferenas de perspectivas relativas e distribuio na famlia devem ser elementos incorporados s polticas pblicas. A renda, salienta Sen, uma magnitude homognea, ao passo que as capacidades so diversas, de onde conclui que estas devem compor o principal critrio de avaliao das vantagens individuais, sendo o nvel de renda um critrio secundrio561. Alm disso, comparaes interpessoais de renda real no nos fornecem uma base para comparaes interpessoais nem ao menos de utilidade (embora esse hiato muitas vezes seja desconsiderado na economia do bem-estar aplicada, recorrendo-se imposio de suposies totalmente arbitrrias)562.

6.4 - O papel do mercado e do Estado no aumento da liberdade Sen reconhece que a cultura contempornea tende a apostar no sucesso do mecanismo de mercado, ao contrrio de algumas dcadas atrs, do ps-guerra ao incio dos anos de 1970. No entanto, ele se contrape defesa do mecanismo de mercado puro, como salientam os neoliberais. Nas discusses recentes, argumenta Sen, as avaliaes do mercado se inclinaram para os resultados que ele produz. Mas esse no deve ser o principal enfoque, porque o argumento em favor do aumento da liberdade de transaes de mercado deve-se basear na importncia da prpria liberdade. Temos boas razes para comprar e vender, para trocar e para buscar um tipo de vida que possa prosperar com base nas transaes. Negar essa liberdade seria, em si, uma grande falha da sociedade. Esse reconhecimento fundamental anterior a qualquer teorema que possamos ou no ser capazes de provar563. O recado dado por Sen o de que a liberdade bsica de transao um avano independente do resultado, e essa liberdade deve ser garantida por meio de ao pblica, j que o restante se realizar sem interferncia, espontaneamente. O critrio eficincia

560 561

Sen, Amartya Kumar. Op. Cit, 2000, p.133. Idem, p.134. 562 Ibidem, p.134. 563 Ibidem, p.136, grifos nossos.

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tambm aparece renovado no olhar de Sen: um mercado assim deve ser avaliado em funo das liberdades individuais e no das utilidades (renda ou resultados), pois so as liberdades desfrutadas que permitiro que as pessoas escolham que tipos de mercadorias vo comprar ou que tipo de vida querem viver. A escolha deve partir dos indivduos, embora dependa tambm da oferta de oportunidades adequadas dentre as quais possa escolher. Se a escolha parte do indivduo, o que o motiva a escolher? Ora, Sen demonstra que o auto-interesse no deve ser entendido como motivao exclusiva, haja vista que as circunstncias e os valores envolvidos so muito mais complexos e que existem situaes nas quais o comportamento auto-interessado pode no ser eficaz na gerao de resultados eficientes (lembre-se que se fala de aumento de liberdade). A restrio de ter de supor o comportamento auto-interessado pode ser removida se nossa preocupao principal for as liberdades substantivas que as pessoas desfrutam (independentemente do propsito com que elas usam essas liberdades), e no o grau em que seu auto-interesse satisfeito (por meio de seu prprio comportamento auto-interessado)564. Assim, a resposta de Sen que no precisamos fazer nenhuma especulao sobre as motivaes envolvidas j que a questo no mais a satisfao do interesse, mas a disponibilidade de liberdade, independentemente de como seja utilizada. Ento, a eficincia est na liberdade individual, independente da motivao. Como conseqncia disso, na relao entre renda e capacidade que aparece nos estudos sobre pobreza, tanto o potencial para auferir renda quanto para usar renda so caractersticas dos indivduos e no do mercado. Por isso, Sen considera simultaneamente a eficincia por meio da liberdade no mecanismo de mercado e a desigualdade de liberdade. Eficincia no significa eqidade, considerada como princpio norteador apenas em situaes de graves privaes e pobreza (como as crises de fome coletiva). Fora isso, devese prestar ateno na simultaneidade dos aspectos de eficincia e eqidade, em que esta no pode inibir a primeira: ...a interferncia motivada pela eqidade no funcionamento do mecanismo de mercado pode enfraquecer as realizaes de eficincia mesmo se promover a eqidade. importante esclarecer a necessidade da simultaneidade ao considerarmos os diferentes aspectos da avaliao e justia social565.

564 565

Ibidem, p.143. Ibidem, p.145.

311

Sen admite que os mercados podem apresentar problemas, e aponta os grupos de interesse como a principal causa, usando, para esclarecer a questo, Adam Smith e suas indicaes sobre os efeitos ameaadores da concorrncia. De acordo com Sen, Smith no criticava a proviso de servios pblicos de educao e sade (ou seja, as polticas sociais), mas os elementos que ainda hoje atingem os pases em desenvolvimento, os fatores prcapitalistas ou sinais de atraso566. As restries ao mercado contra as quais Smith se pronunciou com particular veemncia podem ser vistas, em um sentido amplo, como restries pr-capitalistas. Diferem da interveno pblica voltada, digamos, para programas de bem-estar social ou redes de segurana social, das quais apenas expresses rudimentares podiam ser encontradas, na poca de Smith, em medidas como as Leis dos Pobres. Tambm diferem da atuao do Estado na proviso de servios como educao pblica, que Smith defendia com vigor567. O remdio para as restries indicadas por Smith , segundo Sen, mais liberdade, discusso pblica e decises participativas, como meio de impedir os grupos de interesse. A lio a ser aprendida com a anlise de Smith sobre o mecanismo de mercado no uma estratgia grandiosa de tirar concluses pr ou contra os mercados, mas examinar continuamente quais realmente as conseqncias das suas transaes. Essa uma das principais razes para se adotar uma abordagem mltipla de desenvolvimento, no restrita ao crescimento econmico. O contexto atual e a histria das ltimas dcadas tm mostrado a necessidade de um novo equilbrio entre o papel dos governos e das instituies polticas e sociais e o funcionamento dos mercados. preciso haver uma abordagem integrada e multifacetada, visando a um progresso simultneo em diferentes frentes, incluindo diferentes instituies que se reforam mutuamente568. Na busca desse equilbrio, afirma Sen, so permitidos bens pblicos (ou semipblicos), desde que aumentem as capacidades e liberdades. Isso se aplica em
Jess Souza refuta a idia dessas caractersticas como resqucios do atraso, demonstrando que so parte constitutiva da modernidade perifrica, inclusive em sua feio contempornea. Vera da Silva Telles, com uma argumentao diferente, tambm afirma que entender a pobreza e a extrema desigualdade como sinais de atraso um erro de interpretao, pois tais fenmenos so parte constitutiva do processo de construo do capitalismo no Brasil. Ver SOUZA, Jess. A construo social da subcidadania. Para uma Sociologia Poltica da Modernidade Perifrica. Rio de Janeiro: IUPERJ, 2003; e TELLES, Vera da Silva. Pobreza e Cidadania. So Paulo: USP/Curso de Ps-Graduao em Sociologia: Editora 34, 2001. 567 Ibidem, p.146. 568 Ibidem, p.152.
566

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particular a reas como preservao ambiental, alm das de epidemiologia e de servios pblicos. Posso estar disposto a pagar por minha parte em um programa social de erradicao da malria, mas no posso comprar minha parte da proteo na forma de um bem privado (como uma ma ou uma camisa). Esse um bem pblico um meio livre de malria - que temos que consumir juntos569. Mas as transferncias de renda s devem acontecer em ltimo caso (como crises de fome coletivas e desemprego em massa por alguma calamidade), pois uma poltica que tem por base o enfoque da renda e no das capacidades. Uma verdadeira poltica de combate s privaes deve permitir que o indivduo consiga a prpria renda, combatendo as deficincias de capacidades e no de renda. Mesmo assim, ainda resta a questo de como as provises pblicas devem ser distribudas. Sen prope o teste de meios, baseado em informaes sobre as deficincias de capacidade de uma pessoa (uma doena, por exemplo) e suas condies econmicas (potencial para pagar). A proviso de servios pblicos tem se direcionado cada vez mais para o teste de meios no mundo todo. A razo disso facilmente compreensvel, ao menos em princpio. Esse expediente reduz o nus fiscal, e o mesmo montante de fundos pblicos pode ser usado de maneira muito mais abrangente na assistncia aos economicamente necessitados se for possvel fazer os relativamente abastados pagarem pelos benefcios que recebem (ou induzi-los a dar uma contribuio significativa aos custos envolvidos)570. Por conta disso, Sen condena os servios [pblicos] universais, que no levam em conta a diferena entre ricos e pobres, e afirma que o direcionamento das provises pblicas deve dirigir-se para um pblico-alvo especfico, com determinadas dificuldades identificadas. Defende, ento, aes focalizadas, por serem mais eficientes em dotar de capacidades queles que menos as tm. Essas aes pontuais e especficas permitem dar conta da diversidade das condies individuais e ainda corroboram com o comedimento financeiro do dispndio pblico na gerao e na garantia de capacidades bsicas. Sen critica o radicalismo antidficit pregado pelos defensores do mecanismo de mercado puro e considera que a estabilidade macroeconmica se deve acompanhar de objetivos sociais (ou seja, aumento das

569 570

Ibidem, p.153. Ibidem, p.160.

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liberdades), pelo que o comedimento financeiro no deve ser uma ameaa s aes pblicas que aumentam as capacidades e liberdades.O que realmente deveria ser ameaado pelo comedimento financeiro , com efeito, o uso de recursos pblicos para finalidades nas quais os benefcios sociais no so nada claros, como, por exemplo, os vultosos gastos com poderio blico em inmeros pases pobres nos dias de hoje571. Sen considera o mecanismo de mercado como um sistema bsico no qual as pessoas podem interagir e dedicar-se a atividades mutuamente vantajosas, sendo os problemas que surgem no intrnsecos ao seu funcionamento. No se deve, portanto, lidar com tais problemas inibindo ou suprimindo o mercado, mas permitindo-lhe funcionar melhor e com mais eqidade, o que implica polticas pblicas e sociais, ou at reformas econmicas para lhe dar mais espao, o que tambm requer ao pblica cuidadosa e resoluta. Por essa perspectiva, dificlimo pensar que um crtico razovel poderia ser contra o mecanismo de mercado em si. Os problemas que surgem se originam de outras fontes no da existncia dos mercados em si e incluem consideraes como o despreparo para usar as transaes de mercado, o ocultamento no coibido de informaes ou o uso no regulamentado de atividades que permitem aos poderosos tirar proveito de sua vantagem assimtrica572. Nesse sentido, os abrangentes poderes do mecanismo de mercado tm de ser suplementados com a criao de oportunidades sociais bsicas para a equidade e justia social573. As realizaes do mercado aparecem, para Sen, intensamente dependentes das polticas pblicas e sociais na criao de oportunidades sociais, particularmente nos pases em desenvolvimento, onde as redes de segurana social so historicamente precrias. A expresso mxima dessa assertiva, em termos normativos, est na perspectiva do desenvolvimento humano, criado pelo PNUD, que considerado um processo de criao de oportunidades sociais para os pobres que contribui para a expanso das suas capacidades e da sua qualidade de vida. H evidncias de que, mesmo com renda relativamente baixa, um pas que garante servios de sade e educao a todos pode efetivamente obter resultados notveis da durao e qualidade de vida de toda a populao574.

571 572

Ibidem, p.162. Ibidem, p.169. 573 Ibidem, p.170. 574 Ibidem, p.170.

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As habilitaes proporcionadas pelo desenvolvimento humano vo muito alm da melhora da qualidade de vida, j que incluem tambm a melhora das habilidades produtivas das pessoas, para que possam aproveitar as oportunidades do comrcio global.

6.5 Fome, pobreza e democracia Outra questo que aparece recorrentemente na obra de Sen a da fome, ou melhor, das crises de fome coletiva, que diferem do problema da pobreza e fome endmicas. As fomes coletivas e crises desse tipo envolvem uma exploso de privao extrema que subitamente acomete uma parcela da populao, enquanto pobreza e fome endmicas acarretam sofrimento persistente. Logo, as causas so diferentes e as possveis solues tambm. De acordo com Sen, para eliminar a fome no mundo moderno, crucial entender a causao das fomes coletivas de um modo amplo, e no apenas em funo de algum equilbrio mecnico entre alimentos e populao [sendo] o crucial, ao analisar a fome, a liberdade substantiva do indivduo e da famlia para estabelecer a propriedade de uma quantidade adequada de alimento575. Sob o patamar analtico das capacidades e liberdade, Sen mostra que no o mercado que distribui desigualmente os alimentos, mas a pessoa que perde a capacidade para adquiri-los, pois o enfoque tem de ser sobre o poder econmico e a liberdade substantiva dos indivduos e famlias para comprar alimento suficiente, e no sobre a quantidade de alimento disponvel no pas em questo, j que est comprovado que a fome no ocorre por escassez. Uma pessoa pode ser forada a passar fome mesmo havendo abundncia de alimentos ao seu redor se ela perder seu potencial para comprar alimentos no mercado, devido a uma perda de renda (por exemplo, em conseqncia de desemprego ou do colapso do mercado dos produtos que essa pessoa produz e vende para se sustentar)576. A clebre comparao entre o jejum e a fome demonstra muito bem o significado dessas palavras: a fome a no escolha e jejuar (seja quais forem as razes) ato voluntrio. Embora considere que a fome relaciona-se produo de alimentos, expanso agrcola e ao funcionamento da economia, Sen prioriza o intitulamento e a condio de

575 576

Ibidem, p.189. Ibidem, p.189.

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agente como sustentculo de sua explicao, haja vista que os alimentos no so distribudos na economia por meio da caridade ou de algum sistema de compartilhamento automtico. O potencial para comprar alimentos tem de ser adquirido. preciso que nos concentremos no na oferta total de alimentos na economia, mas no intitulamento que cada pessoa desfruta577, isto , as mercadorias sobre as quais pode estabelecer sua posse578. No livro Poverty and Famines. An essay on entitlement and deprivation 579, Sen argumenta sobre a habilidade que est no mapa de intitulamento de uma pessoa para evitar a fome e a inanio580. As relaes de troca que uma pessoa enfrenta dependem, naturalmente, da posio que ocupa na estrutura de classe, no modo de produo na economia, pois isso lhe influencia a posio para com a propriedade. Mas, ressalta Sen, apesar da mesma posio de propriedade, o intitulamento por troca diferente, dependendo do tipo de oportunidades econmicas que se abrirem para eles e das escolhas e realizaes que fizerem. A aproximao por intitulamento requer o uso de categorias baseadas em certos tipos de discriminao, que permitam apontar caractersticas especficas de determinados grupos. Por exemplo, um pequeno empreendedor e um lavrador podem ser ambos pobres, mas suas fortunas no esto amarradas: como membros de classes particulares e pertencendo a diferentes grupos ocupacionais, possuem diferentes propriedades endossadas e so governados por variadas relaes de intitulamentos e direitos. Ento, o que se deve priorizar analiticamente o contraste entre diferentes performances de vrios grupos ocupacionais em situaes de fome coletiva.
Ibidem, p.190. Grifos nossos. O termo entitlement trouxe a necessidade de um neologismo em portugus (intitulamento). Essa palavra empregada por Amartya Sen para representar um conjunto de pacotes alternativos de bens que podem ser adquiridos mediante vrios canais legais que uma pessoa possui. Em uma economia de mercado com propriedade privada, o conjunto do entitlement de uma pessoa determinado pelo pacote original de bens que ela possui (denominado dotao) e pelos vrios pacotes alternativos que ela pode adquirir com cada dotao inicial, por meio de comrcio e produo (denominado seu entitlement de troca), Citao extrada do livro Hunger and Public Action, de 1989, em co-autoria com Jean Drze, apud Sen, Amartya Kumar. Op.Cit., 2000. 579 Sen, Amartya Kumar. Poverty and famines. An essay on entitlement and deprivation. Oxford University Press, 1981. 580 Algumas influncias determinam o intitulamento ou direito de troca que uma pessoa possui, dado pelo seu montante de propriedade e pelo potencial de trabalho (fora de trabalho). Algumas delas so a capacidade de encontrar e permanecer num emprego, aquilo que pode produzir em servios para trocar por produtos, benefcios de seguridade social, etc. Os arranjos de seguridade social so particularmente importantes para lidar com situaes de fome, considerada por Sen como uma das principais razes de no haver o fenmeno nos pases ricos e desenvolvidos.
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O intitulamento de uma famlia determinado, em primeiro plano, pela dotao ou propriedade de recursos produtivos e riqueza com um preo no mercado, sendo que, para boa parte da humanidade, a nica dotao a fora de trabalho. A maioria das pessoas do mundo possui poucos recursos alm da fora de trabalho, que pode apresentar um grau variado de qualificao e experincia. Porm, em geral, o trabalho, a terra e outros recursos compem a cesta de ativos581. Outro fator importante na composio do mapa de intitulamento a tecnologia ou possibilidades de produo e seu uso. Levando em conta que, nas sociedades contemporneas, a inovao um elemento preponderante nos circuitos de produo e consumo e a maioria das pessoas no produz diretamente alimentos, elas ganham seu potencial para adquirir alimentos empregando-se na produo de outras mercadorias, sem mencionar as condies de troca, isto , o potencial para comprar e vender e os preos relativos dos produtos, varivel crucial quando se trata do mercado de trabalho. Dessa forma, a propenso s fomes coletivas muito maior quando a populao generalizadamente pobre e difcil obter fundos pblicos para a proteo aos intitulamentos. Geralmente, salienta Sen, a expanso econmica freqentemente reduz, mas no elimina, essa necessidade de proteo. Outra sada explicativa para a pobreza e a fome a condio de agente, considerada constitutiva na perspectiva do desenvolvimento como liberdade. O termo agente ou capacidade de agncia indica algum que age e ocasiona mudana e cujas realizaes podem ser julgadas de acordo com os prprios valores e objetivos, independentemente de avaliao sob algum critrio externo. Sen considera, particularmente, o papel da condio de agente do indivduo como membro pblico e como participante de aes econmicas, sociais e polticas, pois ter mais liberdade melhora o potencial das pessoas para cuidar de si mesmas e para influenciar o mundo, questes centrais para o processo de desenvolvimento582. O desafio do desenvolvimento seniano inclui a eliminao da privao persistente e a preveno da destituio sbita e severa, residindo a questo central no papel das pessoas como agentes na causa e sustentao das fomes coletivas e pobreza e fome endmicas.

581 582

Sen, Amartya Kumar, 2000. Op.Cit., p.191. Idem, p.33.

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Nesse contexto, a soluo pela via do emprego, segundo Sen, parece a mais acertada, incentivando os processos de troca e comrcio e evitando transtornos na vida econmica, social e familiar. Em geral, a abordagem da ajuda por meio do emprego tambm permite s vtimas potenciais da fome coletiva serem tratadas como agentes ativos, e no como recebedores passivos de esmolas do governo583. Diante disso, as polticas pblicas assumem um papel de apoio ou sustentao s organizaes do mercado e quelas externas a ele, seja no auxlio do Estado na criao de empregos e formas de gerao de renda, seja na operao de mercados privados de alimento e trabalho, seja no apoio a comrcio e negcios locais. Mesmo admitindo a importncia de certos incentivos econmicos, Sen atribui papel crucial aos incentivos polticos. Sen considera que o exerccio da liberdade mediado por valores que, por sua vez, so influenciados por discusses pblicas e interaes sociais. O fortalecimento de um sistema democrtico aparece, ento, como componente essencial do desenvolvimento. A valorizao da democracia ressaltada em trs frentes: a) pela sua importncia intrnseca, associada capacidade de participao poltica e social dos indivduos, cuja expresso so os direitos civis e polticos; b) pelas suas contribuies instrumentais para aumentar o grau em que as pessoas so ouvidas quando expressam e defendem suas reivindicaes; e c) pelo seu papel construtivo na criao de valores e normas, conceituando necessidades em determinado contexto social, ou seja, conformando o processo de agendamento das questes consideradas prioridades. Entretanto, embora devamos reconhecer a importncia das instituies

democrticas, elas no podem ser vistas como dispositivos mecnicos para o desenvolvimento. Seu uso condicionado por nossos valores e prioridades e pelo uso que fazemos das oportunidades de articulao e participao disponveis584. Ou seja, Sen alerta para o fato de que a justia social no depende s de formas institucionais (inclusive as regulamentaes democrticas), mas de prticas efetivas ou participao ativa de cada indivduo.

583 584

Ibidem, p.207. Ibidem, p.186.

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6.6 - Globalizao e escolha social Sen visualiza a globalizao como um fenmeno inexorvel e a ameaa s culturas nativas como algo inescapvel. A sada no est em contrapor-se globalizao, mas tirar proveito das condies proporcionadas pelas trocas e comrcio globais, os quais podem gerar maior prosperidade para cada pas, embora, nesse processo de transio para uma forma de vida globalizada, possa haver perdedores, a quem se devem compensaes, estando a soluo, segundo Sen, na eqidade de oportunidades culturais e econmicas. A fim de suavizar o processo de transio, preciso que haja tambm oportunidades para um novo preparo profissional e a aquisio de novas qualificaes (para as pessoas que, de outro modo, seriam alijadas do mercado de trabalho), juntamente com a proviso de redes de segurana social (na forma de seguridade social e outras disposies de apoio) para aqueles que tm seus interesses prejudicados ao menos em curto prazo pelas mudanas globalizantes585. A eqidade de oportunidades culturais e econmicas essencial para o bom funcionamento do mercado no contexto atual, pois a inovao tecnolgica em alta velocidade um componente inerente realidade social, e isso exige que as pessoas possuam um grau mnimo de cultura e educao para seu consumo e utilizao. Contudo, eqidade de oportunidades culturais no significa homogeneizao, j que a extino de modos de vida baseados em tradies pode fazer muita falta para a dinmica social. Sen se ope viso darwinista da eliminao de velhas espcies em favor de espcies mais aptas e com melhores condies de sobrevivncia e adaptao globalizao. Para ele, a sociedade deve ser livre para decidir quais estilos de vida deseja preservar, at mesmo a um custo econmico significativo, sendo a avaliao do custobenefcio realizada em funo das capacidades de diferentes segmentos da sociedade de participarem das decises sociais ou do processo de escolha social586. A se encontra mais uma razo para que se atribua importncia a capacidades elementares como ler e escrever
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Ibidem, p.276. Sen nasceu na ndia, pas que, embora tenha revogado legalmente o sistema de castas, permanece social e culturalmente atrelado a ele. Por isso, a idia de preservar determinados hbitos e comportamentos baseados em diferentes tradies ganha espao na dinmica de funcionamento do mercado e ainda se encaixa perfeitamente no discurso de defesa do direito diferena, to invocado atualmente nos discursos polticos internacionais contemporneos.

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(por meio da educao bsica), ser bem informado e estar atualizado (graas a meios de comunicao livres) e ter oportunidades realistas de participar livremente (por meio de eleies, plebiscitos e uso geral de direitos civis)587. Com efeito, preciso, consoante Sen, salientar o papel da discusso e das interaes pblicas no surgimento de valores e comprometimentos comuns e essenciais na conformao de decises sociais para o desenvolvimento. A escolha social entendida como resultado da formao de preferncias por meio da interao social e no requer necessariamente uma ordenao social nica que contenha todas as possibilidades sociais alternativas. O consenso social parcial e a soluo baseia-se na aceitao contingente de medidas especficas, sem exigir a unanimidade social completa, pois para Sen no h como ter acesso a toda informao que seria necessria para comparar e hierarquizar todos os sets possveis de capacidades, mas possvel fazer aproximaes que permitem especificar aes pontuais, enfocando questes especficas a determinados contextos o necessrio um acordo vivel sobre algumas questes bsicas de injustia ou desigualdade identificavelmente intensas588. Ademais, Sen acredita que as coisas nem sempre saem como planejamos muitas vezes as conseqncias so impremeditadas, gerando efeitos colaterais589 positivos, como no caso da descoberta da penicilina (graas a uma lmina de cultura esquecida que no se destinava a esse propsito), ou negativos, como no caso da destruio do partido nazista, no pretendida por Hitler. De qualquer forma, Sen acredita que a escolha social sempre ir gerar conseqncias impremeditadas, mas isso no deve inviabilizar a necessidade de avaliao racional de seus efeitos. O mais importante no que algumas conseqncias sejam impremeditadas, mas que a anlise causal pode tornar os efeitos impremeditados razoavelmente previsveis590, porque a confiana de cada parte (de cada indivduo, grupo, empresa, etc) na continuidade das relaes de mercado depende dessa previsibilidade,

Ibidem, p.277. Ibidem, p.289. 589 A base dessa afirmao encontra respaldo em Adam Smith, Carl Menger e Friederich Hayek, todos citados por Sen em vrios textos, dentre eles: Sobre tica e economia e Desenvolvimento como liberdade. 590 Sen, Amartya Kumar, 2000. Op.Cit., pp.292-3.
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mesmo que implicitamente presumidas591. A principal lio no a avaliao racional de opes sociais como um fim em si, mas a necessidade de antever as conseqncias dos efeitos colaterais, essenciais para a formulao das polticas pblicas. Outro elemento definidor do processo de escolha social, contido nos argumentos de Sen, a concepo smithiana de pessoa racional. Como citado no incio do captulo, ao contrrio do que comumente se afirma na teoria econmica, Sen mostra que o autointeresse est longe de ser o nico motivo das escolhas individuais e que considerar a racionalidade por essa nica via uma forma muito restrita de caracterizao da estrutura motivacional. Sen no deixa de considerar o auto-interesse como motivao extremamente importante, mas ressalta que as aes dirias das pessoas tambm refletem outros tipos de valores com componentes sociais. A escolha racional no baseada exclusivamente na vantagem pessoal, j que h momentos ou situaes em que as pessoas se afastam do comportamento auto-interessado momentos de escolha social e do espao simpatia e ao comprometimento. Em sentido smithiano, simpatia (sympathy) um estado em que se pode agir para alm do egosmo, baseado na afeio que permite sentir junto com os outros, quando, por exemplo, busca-se ajudar algum cujo sofrimento j sofremos. Assim, afirma Sen, no h sacrifcio do auto-interesse ou do bem-estar quando somos responsivos s nossas simpatias, mas o comportamento com comprometimento envolve um sacrifcio pessoal, j que a razo pela qual tenta ajudar o senso de injustia e no o desejo de aliviar seu prprio sofrimento decorrente da simpatia. Um exemplo ilustra a diferena: Se voc ajuda uma pessoa miservel porque essa misria faz com que voc se sinta infeliz, essa ter sido uma ao baseada na simpatia. Mas se a presena da pessoa miservel no o deixa particularmente infeliz, porm faz com que voc se sinta absolutamente decidido a mudar um sistema que considera injusto (ou, de um modo mais geral, se sua

Nas palavras de Sen, os insights desenvolvidos por Smith, Menger e Hayek chamam nossa ateno para a importncia de estudar efeitos impremeditados, e seria um erro crasso pensar que a importncia dos efeitos impremeditados enfraquea a necessidade de avaliao racional de todos os seus efeitos impremeditados ou premeditados. No existe aqui nada que diminua a importncia de tentar prever todas as conseqncias provveis de polticas alternativas, nem nada que subverta a necessidade de basear as decises sobre polticas na avaliao racional de cenrios alternativos, in Sen, Amartya Kumar, 2000. Op.Cit., p.296.

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resoluo no totalmente explicvel pela infelicidade criada pela presena daquela pessoa miservel), ento essa seria uma ao baseada no comprometimento592. Essa discusso de Sen busca mostrar que no necessrio criar artificialmente um espao na mente humana para a idia de justia ou eqidade. O espao j existe, o que falta um uso sistemtico dele que deixe fluir eficazmente as preocupaes gerais que as pessoas efetivamente tm. A coeso social ou o elemento que liga os seres humanos em formas especficas de sociabilidades para constituir solidariedades no algo que necessite ser construdo por algum agente externo ao indivduo (via Estado, por exemplo), pois est naturalmente presente em cada pessoa. Dessa forma, a liberdade a melhor maneira de incentivar o comportamento coletivo. Smith claramente estava certo ao observar que a motivao da troca mutuamente benfica com certeza no precisa de nada alm do que ele denominou amor-prprio, e isso decididamente importante notar, uma vez que a troca to essencial para a anlise econmica. Mas, ao tratar de outros problemas os da distribuio e eqidade e o da observncia de regras para gerar eficincia produtiva Smith ressaltou motivaes mais amplas. Nesses contextos mais abrangentes, embora a prudncia permanecesse de todas as virtudes a que a mais til ao indivduo, Smith explicou por que humanidade, generosidade e esprito pblico so as qualidades mais teis aos outros593. Segundo Sen, todo sistema econmico impe algumas exigncias ticas de comportamento, e o capitalismo no exceo. Por isso, enfatiza a importncia de valores sociais embutidos no comportamento individual e fundamentais na elaborao de polticas pblicas. que o uso do raciocnio socialmente responsvel e de idias de justia social e eqidade esto estreitamente vinculados centralidade da liberdade individual, pois as normas sociais emergem da comunicao e seleo de modos de comportamento dos indivduos, que so permanentemente mutveis. O alcance e a qualidade das discusses abertas podem ser melhorados por polticas pblicas, que tm um papel no s de procurar implementar as prioridades que emergem de valores e afirmaes sociais, mas tambm de facilitar e garantir a discusso pblica mais

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Sen, Amartya Kumar, 2000. Op.Cit., p.307. Idem, p.308.

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completa, j que a formao de valores um processo social que envolve interaes pblicas. Com isso, Sen reconhece a diversidade manifestada em diferentes culturas no mundo contemporneo e abre espao em sua base intelectual para valores sociais infinitamente diversificados, encontrando mais um motivo para a defesa da flexibilidade e especificidade de respostas sociais no contexto atual, particularmente quando se trata de elaborar polticas pblicas.

6.7 Sen e a perspectiva do personalismo social Os princpios senianos comungam com muitos elementos da perspectiva do personalismo social descrito por Arthur Utz594, no qual o homem visto como uma pessoa dotada de liberdade, no sentido da livre realizao de sua vida, mas que no pode cumprir essa misso total da vida por si s, devendo consider-la, de antemo, como uma contribuio cultura social geral. Ou seja, concebe-se a pessoa individual a partir de um bem comum anterior a todos, articulado, a cada momento, pelos membros livres da sociedade, como um imperativo moral. A definio de bem comum na sociedade personalista est ligada liberdade, considerada a situao perfeita buscada por todos, s se tornando concretamente definvel quando se conhece a capacidade geral de realizao e prestao dos membros da sociedade entre si. Essa capacidade, entretanto, s se manifesta pelo livre desenvolvimento de cada uma dessas pessoas e deve ser algo empiricamente verificvel. Sob esses termos, a vida social torna-se incompreensvel se no se puder pressupor um bem comum reconhecvel, pelo menos em termos gerais. Por isso, Utz parte dos componentes ticos da sociedade, presentes nas regras de comportamento social, optandose, na determinao concreta do bem comum, pela liberdade individual e a responsabilidade moral de cada um pela construo dessas condies. Assim, a liberdade formal do indivduo o princpio de ao que deve reger o sistema social e nica condio em que todos devem ter garantidas as mesmas chances ou partir do mesmo ponto. que, desde o momento em que se considera a liberdade individual como norma suprema da ordem social, qualquer sistema de controle s ser vlido se

594

UTZ, Arthur. Entre o neoliberalismo e o neomarxismo. Uma Filosofia de Caminhos Alternativos. So Paulo: EPU, Editora da Universidade de So Paulo, 1981.

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resultar do jogo das liberdades individuais, de forma que o sistema social utiliza a liberdade individual como princpio fundamental das relaes inter-humanas, que tem por base apenas um pensamento de valor tico-social. Em resumo, a concepo de sociedade personalista preconiza a integrao fundamental do indivduo na comunidade com prioridade para o bem comum em relao ao bem prprio, sendo o bem comum concebido como tarefa dos membros livres da sociedade.595 De acordo com a tica personalista, a razo prtica de todos os homens tende a pronunciar normas comuns, e o sentido da vida, que mantm a sociedade espiritualmente ligada, constantemente reformulado pela comunicao. O sistema social s funciona se os membros da sociedade conceberem toda a ao como contribuio para o estabelecimento de um bem comum plenamente vlido sob todos os aspectos, o que equivale a ter sido constitudo numa ordem individualizada e democrtica. A conscincia dos deveres sociais, contudo, adquirida pela educao: o homem deve ser educado para que colabore gratuitamente com a comunidade. No se consegue, porm, impor a conscincia pessoal do dever social. Este deve estar ligado ao interesse pessoal, que no se baseia s no bem-estar econmico (material, ter)596, por isso que tem de haver um espao mais amplo para o indivduo articular seus interesses assumidos atravs da conscincia tica. O bem-estar, nesse sentido, realizado pela livre colaborao dos indivduos na criao social de valores, pelo que se defende a idia de que o comportamento tico e cultural tem influncia causal sobre o econmico, logo o esforo deve ser feito para elevar a moral social, pela educao, para dar economia uma orientao mais adequada.597 O setor social concebido como uma dimenso distinta da economia e da poltica em que a ordem social estabelecida dependa da medida de liberdade a ser concedida na economia. Ou seja, a liberdade considerada meio e fim da sociedade e, por suposto, da economia, sendo o princpio de ao para realizar o objetivo da sociedade: o pleno desenvolvimento da natureza humana de acordo com a dignidade humana, que, como se viu no incio, a condio de livre realizao da vida.

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UTZ, Arthur, 1981. Op. Cit., p.118. Idem, p.95. 597 Ibidem, p.96.

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Busca-se construir e manter uma ordem sem dominao, na qual o que tem mais valor a liberdade. Assim, os indivduos no devem ser forados, mas animados pela educao, que promover a conscincia da responsabilidade pessoal para com a sociedade. A participao na competio econmica requer educao, entendida como meio para educar o interesse prprio, considerado o potencial profundamente eficaz de todo homem, de acordo com as exigncias da produo, construindo um corpo de conhecimentos individuais fundamentais para a preparao das pessoas para viverem numa economia cheia de riscos. Isso constituiria um setor social sadio, condio essencial para a existncia de uma economia de mercado com sentido humano. Considera-se que a concorrncia insuficiente para resolver a questo de que sentido a economia deve tomar e que o setor social o espao em que so estabelecidos os valores necessrios para a organizao significativa da economia e da produo.598 No personalismo social, o individualismo utilitarista e a teoria da concorrncia formal, com base no auto-interesse, seriam atitudes eticamente inadmissveis, embora considere-se que a ao social iniciada a partir do interesse prprio, que serve de ponto de largada para um sistema um sistema econmico livre, no qual se fundamenta a ordem da propriedade privada. Porm, toma-se o interesse prprio como responsabilidade prpria, dando margem para incluir as decises altrustas, inclusive aquelas que se referem ao bem comum, desde que adotadas livremente. O objetivo construir uma sociedade com um esprito desinteressado e no-egosta. Por isso, no setor social, no se deve criar mecanismos para forar o senso comunitrio. As polticas sociais no devem ter a funo de organizao e controle, mas de promover a liberdade pessoal para a livre realizao da vida. Realizar o mais alto nvel de bem-estar significa desenvolver uma realidade de maior grau de liberdade individual possvel, dependendo a medio exata do bem-estar da fixao de uma medida eticamente fundamentada. A poltica econmica e distributiva deve basear-se em valores que aumentem a liberdade e s pode haver convergncia se as idias de distribuio justa forem resultado e resultante de liberdades.

598

Ibidem, p.99-100.

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Dessa forma, o objetivo da poltica econmica e social no determinado apenas de acordo com o princpio jurdico-formal das chances (ou oportunidades) iguais, mas definido, sobretudo, a partir de valores sociais reconhecveis socialmente. 6.8 Um novo paradigma liberal? O pensamento de Amartya Sen apresenta um alto grau de sofisticao intelectual, compatvel com os contextos social, econmico e poltico contemporneos. Pensa o desenvolvimento como um processo de aprendizagem (ou capacitao) individual e no coletivo, com sua idia sobre desenvolvimento como liberdade cuja base est radicada justamente na dissociao entre as dimenses do ter (renda, bem-estar, bens) e do ser/fazer (das capacidades, dos funcionamentos, dos intitulamentos) permite pensar e construir polticas de desenvolvimento sem necessariamente recorrer a um planejamento social direto via Estado como se deu no ps-guerra, com o Welfare State. Por isso, no h necessidade de pacto social, os consensos so provisrios e seus efeitos no premeditados. As polticas pblicas adequadas ao desenvolvimento no requerem uma ordenao social nica, nem devem ser universais, mas pontuais e especficas, podendo ser o progresso condicionado por diversas racionalidades, contanto que o meio e o fim resultem em mais liberdade individual. A mudana do enfoque informacional da anlise da pobreza significou a transferncia do baixo nvel de renda para a privao de capacidades e saiu daquilo que expe a estrutura desigual da sociedade e migrou para as caractersticas individuais das pessoas. Contudo, essa transferncia no (apenas) poltico-estratgica, mas baseada em princpios, ou seja, os argumentos de Sen so tericos e o que ele faz uma inflexo radical do ponto de vista analtico: consegue construir um conjunto de idias em que o centro da anlise sobre pobreza e desigualdade no mais a estrutura, e sim o indivduo. A concepo de Sen sobre pobreza, desigualdade e fomes no tem fundamentos radicados nas mudanas estruturais, mas na observao dos funcionamentos das pessoas. Sen tenta o tempo todo demonstrar (e consegue, dentro de sua estrutura de pensamento) que o enfoque das capacidades mais importante como critrio de anlise das desvantagens do que o baixo nvel de renda, pois a renda apenas instrumentalmente importante, com seu valor derivado dependendo de circunstncias sociais e econmicas (isto , estruturais) que esto fora do indivduo.

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Assim, a avaliao das capacidades o principal modo de avaliar como as pessoas valorizam as escolhas que tm. Nas palavras de Sen, se uma pessoa morre prematuramente ou sofre de alguma doena penosa e ameaadora, na maioria dos casos seria correto concluir que ela tem um problema de capacidade599 e no de insero social. Sob essa perspectiva, se se perguntar a redistribuio deve ser de qu?, a resposta ser de capacidades, de liberdade, e no de renda. As polticas pblicas deixam de ser uma possibilidade de mudana na estrutura de renda e propriedade e passam a uma forma de compensao das desvantagens de capacidade, atuando caso a caso, grupo a grupo, onde a focalizao funciona para tornar mais eficiente o uso dos recursos, mas no resolve o problema nem muda a ordem social estabelecida, pois cada indivduo que deve fazer a prpria mudana. Seus argumentos proporcionam ao pensamento liberal uma nova legitimidade terica e ideolgica na medida em que justifica e reproduz a dinmica contempornea em sua feio mais aparente, fornecendo estatuto terico a uma realidade que parece se auto-explicar. Em conseqncia, o pensamento de Sen aderiu facilmente realidade, criando meios de direcionar comportamentos individuais e coletivos no s na periferia, mas tambm nos pases centrais, no que diz respeito desigualdade e pobreza, j que consegue explicar as questes centrais do antigo paradigma liberal de forma mais convincente, superando falhas e silncios em relao dinmica social, desigualdade e pobreza. Sen apresenta um outro mundo possvel aquele que cada um pode construir individualmente. Nele, o bem-estar passa a ser uma questo de opo individual que se pode escolher e adquirir no mercado organizao da qual no podemos prescindir por causa de nosso prprio bem. Nesse novo paradigma liberal, as polticas pblicas sociais tm uma importncia central: tornam-se uma aliada do mercado e no uma forma de proteo contra ele. Os direcionamentos dados por Sen para a elaborao de polticas pblicas fazem com que parea que houve uma convergncia das agendas da direita e esquerda no trato com a questo social: sade, educao, combate s privaes, aumento da democracia e da participao, fortalecimento das mulheres como agentes sociais, etc. Tudo isso aparece ligado pela proposta de desenvolvimento humano, como aumento das liberdades.
599

Sen, Amartya Kumar. Op. Cit, 2000, p.157.

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Essa proposta tornou-se, desde o RDH do PNUD de 1990, o fundamento das explicaes e recomendaes dos organismos multilaterais para a rea social. Ao longo da dcada, essa base terica s fez evoluir e adensar-se, influenciando a construo de polticas de desenvolvimento social ao redor do mundo, particularmente na periferia. A criao do IDH, de seu novo clculo, publicado em 1999, e a incorporao de suas idias nas propostas do Banco Mundial, claramente descritas no Relatrio de 2001, provam que essas idias devem permanecer, por um bom tempo, hegemnicas entre os policy makers. Amartya Sen acredita na diminuio da desigualdade e da pobreza a partir de uma determinada concepo de redistribuio: a de capacidades. Aqui h uma diferena terica daquilo que se define como causa da pobreza e da desigualdade, que provoca uma ressignificao do papel das polticas sociais na dinmica societria contempornea e promove uma inflexo radical na forma de conceber o social, a desigualdade, a pobreza e as respectivas formas de enfrentamento dessas questes, minando por dentro as idias de desenvolvimento inspiradas em anlises estruturais da realidade. Outro ponto importante, principalmente pela considerao de Sen como expoente de um novo paradigma, que sua teoria sobre pobreza d suporte a um tipo de cincia e de poltica que afasta a idia de transformao social pela via iluminista da revoluo, j que a mudana est no indivduo, que se torna melhor e se desenvolve. No h, assim contradio estrutural, mas defeitos ou falhas pessoais. Sen mostra que possvel construir um mundo melhor e vivel para cada um sem a necessidade de uma mudana radical pela revoluo que, sob essa perspectiva de anlise, um instrumento intil para a sociedade. Mesmo progressista, no sentido de incorporar elementos da ordem econmica e social contempornea, ele no projeta a sada para outro tipo de sociedade, mas para dentro do prprio capitalismo globalizado, na verdade, uma virada tica e cultural que representa uma inflexo a modos de pensar e tratar a pobreza que centravam suas concepes em aspectos estruturais e expressos por modelos institucionais fortalecidos no contexto do ps-guerra, em que outro padro de desenvolvimento era reforado.

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CONCLUSES DESAFIOS DA POLTICA SOCIAL: O COMBATE POBREZA EM QUESTO

A preocupao central que perpassa todo trabalho encontra-se no redirecionamento das formas de concepo e enfrentamento da questo da pobreza, que se tornou prioridade na agenda de reforma das polticas sociais a partir dos anos 1990, conforme recomendaes dos organismos multilaterais. O combate pobreza, no contexto atual, ganha um tom individualizado, centralizado nas caractersticas e comportamentos dos pobres e, as polticas sociais, sob esse prisma, so concebidas como instrumentos para ajudar na construo de habilitaes que tornaro esses indivduos inserveis no padro de sociabilidade contempornea (uma sociedade de troca, de mercado, com dimenses globalizantes). A proposta contida nos argumentos desenvolvidos foi olhar por outro ngulo a situao da poltica social contempornea, observando o que acontece no campo terico, sublinhando que a mudana de rumo nas formas de concepo e enfrentamento da pobreza retrata, por conseguinte, um novo enfoque das formas de entender e enfrentar a questo social. A escolha pela dimenso do combate pobreza baseia-se no fato desses programas serem a expresso mais visvel de um movimento de refuncionalizao das polticas sociais e reestruturao (aliado ao desmonte) da proteo social, a partir da eroso das referncias cognitivas e valorativas pelas quais as noes de bem pblico e responsabilidade pblica poderiam ser formuladas como horizonte possvel600; e, ainda, pela ressignificao da natureza das polticas sociais, as quais passam a ser concebidas como mecanismos que reforam os esquemas mercadorizantes, pela criao de um mix pblico/privado na oferta
600

TELLES, Vera da Silva. Pobreza e Cidadania. So Paulo: USP/Curso de Ps-Graduao em Sociologia, Editora 34, 2001, pp.10.

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de servios coletivos que ajudam a conservar e proteger o padro de desenvolvimento globalmente estabelecido. Esse movimento retrata uma inflexo a modos de pensar e tratar a pobreza que centravam suas concepes em aspectos estruturais, especialmente fortalecidos no II psguerra. Isso fica claro se pensamos que o conhecimento sobre pobreza reflete e, ao mesmo tempo, influencia os arranjos institucionais sob os quais se estruturam a relao Estado/sociedade e Estado/economia, viabilizando variaes das relaes entre pblico e privado que conduzem as polticas pblicas. A poltica social retratada como um campo de disputa simblico pela unidade de anlise, cujos debates refletem lutas polticas estratgicas em mbito internacional e envolvem a disputa em vrios aspectos: pelo significado de poltica social, pela definio de formas de identificao do que so polticas sociais e o que no so, caminhos pelos quais podem ser traados o perfil dessas polticas, ou ainda, como podem ser medidos os resultados dessas aes. Um dos objetivos desse trabalho foi dissecar uma parte importante da composio da agenda da poltica social hoje, o combate pobreza. Diante de tais assertivas, esse captulo dedica-se a fazer um balano da argumentao construda a partir de trs condies consideradas fundamentais para pensar a poltica social na atualidade: 1) a mudana do estatuto terico da questo social que, no discurso hegemnico, hoje pensada como pobreza, entendida enquanto falta de capacidade individual; 2) a transio do enfrentamento da questo social nacional para a

internacionalizao do combate pobreza; 3) a natureza e funcionalidade das formas de enfrentamento da questo social que derivam desses dois grandes processos, ou seja, as polticas sociais de combate pobreza. O arsenal terico das cincias sociais e humanas, na tentativa de apreender as variadas expresses cotidianas da questo social num contexto no qual seus elementos determinantes vm sofrendo profundas alteraes, tem refletido as controvrsias que procuram desvendar. A dimenso terica tem papel fundamental para assegurar a sustentabilidade das formas de enfrentamento da questo social como combate pobreza, pois a poltica social no produz apenas efeitos materiais quando participa da criao e/ou reproduo da

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riqueza social -, mas tambm produz efeitos poltico-ideolgicos que condicionam a subjetividade daqueles que de seus servios se servem. A alterao no modo de perceber a questo social pode ser caracterizada a partir de trs dimenses: a) pelo embaamento da linha divisria entre pobreza e desigualdade, que retira o potencial revolucionrio das formas de enfrentamento da questo social; b) pela obliterao das divergncias inerentes s cincias sociais, que ao utilizar a pobreza como um imperativo tico gera uma concordncia generalizada; c) e, por fim, pela construo de uma dimenso terica que promove uma pasteurizao das diferentes linguagens e posies cientficas que impede que as duas dimenses anteriores de serem deslegitimadas. O sucesso da operao de reconverso dos sentidos da questo social imps a necessidade de um rearranjo terico que conciliasse pobreza e desigualdade fora do eixo centrado e estruturado em torno do trabalho. Ora, historicamente, a natureza do enfrentamento da questo social na modernidade sempre esteve ligada desmercantilizao parcial da fora de trabalho, indo alm do alvio da pobreza que figurava como estratgia central at o final do sculo XVIII. Ao considerarmos a questo social do ponto de vista conceitual, nossa forma de interpretar a realidade est visceralmente ligada ao conflito de classe, que tem natureza essencialmente estrutural e est relacionado forma como o trabalho pensado e organizado socialmente no capitalismo. Mas, ao reduzirmos a questo social questo da pobreza, samos do mbito de discusso das causas e camos na caracterizao do fenmeno. A proposta (neo)liberal , justamente, de romper com articulao entre emprego e proteo social a partir do sacrifcio da concepo de universalidade das polticas sociais601. O debate em torno da poltica social sempre fez referncia a um conjunto de mediaes entre economia, poltica e realidades nacionais historicamente constitudas para lidar com contradies entre apropriao e distribuio da riqueza. As polticas sociais so

601

IVO, Anete Brito Leal. A Reconverso da Questo Social e a retrica da pobreza nos anos 1990. In: CIMADAMORE, Alberto, DEAN, Hartley e SIQUEIRA, Jorge (Orgs.) A Pobreza do Estado. Reconsiderando o Papel do Estado na luta contra a pobreza global. Buenos Aires: CLASCO, 2006, p.62.

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vistas como um sistema complexo com diferentes atores que possuem diferentes vises e percepes que condicionam o alcance das polticas. Desde o incio dos anos 1980, testemunha-se um movimento de mudana e reorientao do conjunto das polticas sociais, cuja principal tnica foi reduzir os efeitos do ajuste econmico com aes de carter compensatrio montadas margem da institucionalidade vigente no campo da proteo social e centralizadas no combate pobreza. J nos anos 1990 e 2000, o foco nos mais pobres passou a ser um elemento condutor central das polticas ditas universais, fortalecendo um padro de proteo dual fortemente demarcado pela fronteira entre ricos e pobres e altamente privatizado para aqueles que esto acima da linha de pobreza. Segundo Ivo, a inflexo da ao poltica ocorre por meio da deslocalizao dos sentidos, gerando suposta convergncia de princpios e objetivos, constituindo uma forma de consentimento ampliado que atenda lgica de funcionamento do capitalismo contemporneo. O diagnstico da pobreza ao desvincular a pobreza de seus determinantes estruturais, desvincula os indivduos pobres de seus lugares no sistema produtivo. A assistncia passa, ento, a constituir um atributo individual orientada por critrios ticos e morais602. A obliterao das divergncias inerentes s cincias sociais tem incio com essa percepo unificada da poltica social, cujo aparente consenso moral encobre a reconverso do tratamento da questo social e a mudana do estatuto terico que a acompanha. Para xito da inflexo terica, as diferentes vises de pobreza aparecem articuladas a categorias analticas genricas dissociadas dos respectivos sistemas tericos originais, promovendo um processo de pasteurizao das diferentes tendncias analticas. Essa exitosa operao de desmanche e reconstruo de sentidos no conserva sua fora apenas na dimenso ideolgica, mas sustenta-se sob bases tericas, cuja principal feio a teoria do desenvolvimento humano. Um dos principais expoentes dessa face humana do desenvolvimento tem sido o indiano Amartya Sen. Esse autor examina aspectos conceituais ligados definio da pobreza e desigualdade, que aparecem definidas para alm das restries igualitrias centradas na renda, passando a considerar que a forma de igualdade central ou
602

IVO, Anete Brito Leal, 2006. Op. Cit.

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preponderante a capacidade igual de funcionar de vrias maneiras. Com isso, ele muda o foco de anlise dos bens para as pessoas, considerando o que so capazes de fazer com esses bens. A base de sua anlise est na dissociao entre a concepo de desigualdade de renda e desigualdade de capacidades, o que leva mudana do enfoque informacional da anlise da pobreza, que deixa de priorizar o baixo nvel de renda para focar na privao de capacidades pessoais. Com isso, Sen fornece a materialidade intelectual necessria poltica social hoje, que funciona segundo critrios cannicos do paradigma liberal, com mtodos e instrumentos de medida, definio de objetos e afirmao de axiomas. Uma das razes para explicar sua soberana influncia na agenda social internacional deve-se sua fora e presena no aparato de instituies intelectuais e na cincia social profissionalizada, seja no mundo acadmico norte-americano, seja nos centros de pesquisa financiados por fundaes privadas e organismos multilaterais. A anlise seniana sistematizou detalhadamente um modelo explicativo de alcance global e com versatilidade passvel de entender e comparar diferentes pases. Cabe ressaltar a forma pela qual sua teoria se encaixa na tradio liberal, mas revigora-se ao incorporar expectativas contemporneas de pensar e agir socialmente. Embora Sen recorrentemente se coloque ou aparea publicamente como terico da escolha social e de economia do bem-estar, sua teoria uma teoria de sociedade. Sua anlise contribuiu para fortalecer o processo de reconceituao da questo social, construindo uma determinanda definio de pobreza e de desigualdade e provendo-as de uma base terica que permitiu construir metodologias de observao e mensurao e possibilitou receitar modos de combat-la. Essa reconceituao da questo social deforma sua prpria natureza, pois ao enquadrar a pobreza sob a perspectiva das escolhas individuais, o foco migra da leitura das contradies e da busca pela transformao da sociedade para a dimenso atitudinal, comportamental, de caracterizao dos pobres. O social, assim, deixa de ser uma questo, perdendo seu enfoque sistmico. Em tempos nos quais o pertencimento de classe cede lugar s identidades individuais, o re-encantamento do mundo promovido pela retrica moral de combater a pobreza. Esse projeto salvacionista defende a construo de um outro mundo possvel a

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partir da celebrao da informalidade, das virtudes pessoais e do espao micro, tomando uma posio crtica idia de progresso tal como defendida pelo projeto iluminista. O embate contra a dimenso coletiva desmantela o social, e o que aparece so os atos de cada um. Essa nova forma de interpretao da questo social esconde a relao entre mercado de trabalho e bem-estar e favorece o aniquilamento da dimenso produtiva nos discursos, a partir da no referncia economia, s relaes de produo, ao mundo do trabalho. A aparncia dessa retrica ou ideologia traz consigo uma idia mgica de uma suposta soluo para a questo social nos marcos do capitalismo, que pode continuar a existir sem pobreza absoluta, mas com as diferenas necessrias ao pleno funcionamento dos mercados. O mosaico da dominao entre regies, pases, classes sociais, grupos tnicos, gnero etc, tem como base uma forte manipulao ideolgica que possui razes tericas que fortalecem os processos de internalizao desses valores. Assistidos pelo irracionalismo ps-moderno e pela reificao das bases originais do pensamento liberal reinterpretadas, os termos utilizados possuem sentidos antagnicos ao que significavam antes, mas que so extremamente adequados a essa doutrinao ideolgica sistemtica que mistifica os pobres efeitos materiais que as polticas de combate pobreza tm em termos estruturais e alimentam uma falsa imagem de desenvolvimento. A mudana do estatuto terico da questo social componente essencial do processo de internacionalizao do combate pobreza, estratgia que tem incio concomitantemente ao ajuste estrutural dos pases perifricos dinmica da financeirizao excludente. Com a retomada da hegemonia americana no final dos anos 1970, a quebra do acordo de Bretton Woods e a mudana nas regras do jogo econmico-financeiro internacional deslancharam a globalizao financeira em ritmo acelerado provocando crises cclicas em todo o mundo e forando uma mudana estratgica na relao dos EUA com os pases ricos e com a periferia. Houve um reconhecimento, por parte dos Estados Unidos, da necessidade de alterao de seu papel estratgico no cenrio internacional. Essa alterao passa por uma dimenso material (investimentos econmicos e financeiros), uma dimenso poltico-estratgica (redirecionamento de seu aparato blico e de seus esquemas de ajuda

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externa e assistncia tcnica) e, por ltimo, mas no menos importante, uma dimenso intelectual, para onde se direcionaram seus esforos no s de compreenso, mas de explicao e justificativa de determinadas assimetrias no sistema internacional. Como as relaes internacionais se apresentam mais complexas, diversificadas e com um alto grau de interdependncia no contexto ps Guerra Fria, os Estados, diante da presso deslanchada pela poltica norte-americana, adotaram paulatinamente uma atuao diferenciada, privilegiando uma estratgia comercial na participao na arena internacional, demonstrando que o poder econmico ganhou mais importncia em relao ao contexto anterior (de bipolaridade e Guerra Fria). O poder militar, embora permanea estratgico, no mais a nica garantia de xito de determinado pas nas negociaes internacionais para assegurar mercados e fluxos de investimentos financeiros. A capacidade de estabelecer preferncias, valores, culturas e ideologias ganha espao na estratgia comercial na atual dinmica financeira e flexvel da economia mundial. Esse poder brando, particularmente a produo e difuso de conhecimentos, embora atue organicamente vinculado variadas formas de coero, compe estratgia refinada de dominao e negociao. O poder de convencimento de um Estado comercial observando os Estados Unidos, por exemplo coloca as polticas sociais como peas centrais no jogo de foras internacionais. Procurou-se demonstrar no decorrer do trabalho que, historicamente, o enfrentamento moderno da questo social foi construdo com base em sistemas nacionais pblicos ou estatalmente regulados de polticas sociais que, desde o sculo XIX, sinalizavam um novo paradigma de proteo social (moderno) que atingiram sua plenitude no sculo XX com a construo do Welfare State. Embora se considere que os welfare states dos pases capitalistas centrais serviram de referncia para a construo dos sistemas de proteo social em quase todo o mundo, aquilo que resultou no padro de relacionamento do Estado com a sociedade e do Estado com o mercado do II ps Guerra era baseado no fortalecimento das economias nacionais (investimento na industrializao e crescimento da produtividade) e no uso do EstadoNao para o propsito de redistribuio de riquezas (atravs de taxaes progressivas diretas), coeso social e cooperao, consenso de classe e prestao de servios pblicos de bem-estar.

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Nessa poca, a riqueza era produzida por uma economia organizada com a base nacional. Grandes corporaes nacionais ampliaram sua produtividade para dar conta das demandas de consumidores insaciveis por bens de consumo durveis. Essas corporaes, ao lado do crescimento exponencial do setor pblico, contriburam para a criao de vastos exrcitos de trabalhadores white-collar, que asseguravam carreiras estveis a seus filhos e filhas, compondo um aumento da classe mdia, quando se considera os pases centrais. A maior parte da prosperidade gerada nesse perodo tambm dependia de um acordo entre Estado, empregadores e empregados, comprometidos com o nacionalismo econmico. Para muitos americanos e europeus, a natureza da sociedade estratificada, hierarquizada e de dominao masculina parecia ser o preo a pagar para que problemas endmicos de injustia social e insegurana fossem suprimidos sobre a garantia do aumento de prosperidade. Ento, por um breve momento no sculo XX, pareceu que o desemprego e a pobreza foram eliminados como ameaa estrutural por meio de instrumentos em polticas pblicas. Mas isso provou ser um perodo breve, seno excepcional, na histria ocidental. A partir dos anos 1970, as economias domsticas foram expostas a um nvel maior de competio externa que solapou a viabilidade de manter o nvel crescente de prosperidade para as massas, via produo de bens e servios. As empresas buscavam melhorias que no dependiam mais apenas da qualidade dos produtos, mas de seu preo. Os aumentos de produtividade dependiam agora de integrao orgnica da aplicao do conhecimento, inovao tecnolgica, circuitos e redes de informao e relaes de alto grau de confiana entre gerentes e trabalhadores com multi-habilidades. O fim da bipolaridade provoca uma alterao nas relaes de poder internacionais, pois permitiu o abandono, sem grandes resistncias, ao objetivo do pleno emprego e dos princpios keynesianos. A lgica contempornea da desconcentrao industrial e produtiva aliada aos fatores de deslocalizao e relocalizao dos circuitos de investimento faz com que a nacionalidade dos acionistas tenha cada vez menos relao com os investimentos e lucros, alterando a relao com os custos dos fatores de produo, especialmente as variaes da oferta de trabalho e diferenciaes salariais, configurando um trao comum aos pases que competem ou buscam competir em mbito mundial: a procura do aproveitamento de uma mo-de-obra mais barata, menos organizada e sem garantias sindicais ou nus sociais de proteo.

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Ademais, a financeirizao deslanchada a partir dos anos 1970, com a introduo de novos instrumentos financeiros, dolarizao, novas regras de investimento e articulao via organismos multilaterais, exerce presses diferentes sobre a fora de trabalho. Associada s profundas alteraes produtivas, a financeirizao provoca um agravamento da desigualdade entre trabalhadores qualificados e no qualificados, levando ao aumento da informalizao e do desemprego e ao retorno a formas arcaicas de extrao de mais-valia absoluta organicamente associadas s novas frentes de investimento em tecnologias de ponta. Esse o fundamento econmico que faz da pobreza mundial no s uma ameaa, mas um instrumento funcional para a economia mundial, pois garante uma reserva de mode-obra barata diluda em variados segmentos de trabalhadores precarizados em diferentes pases e regies. Por isso, a mensurao, o controle e o gerenciamento da pobreza so fundamentais para promoo da reproduo da vida das massas pobres que ajudam a regular os custos do trabalho em escala internacional. De forma semelhante aos esquemas assistenciais de alvio da pobreza no capitalismo desde seus primrdios, o combate pobreza que figura como estratgia principal para conformar justia social nos dias atuais preserva funes similares na manuteno do ritmo da acumulao, ou seja, regula o comportamento econmico, poltico e civil dos pobres, garantindo baixo risco de sublevao social e uma forma ideologicamente palatvel de insero precria dessas massas na ordem econmicofinanceira contempornea. A entrada do combate pobreza como centro das preocupaes da agenda social internacional aconteceu a partir do contexto generalizado de reformas dos sistemas de welfare desde os anos 1980 quando, tanto em pases centrais como nos perifricos, quase todas as polticas pblicas governamentais passaram a ser elaboradas com referncia ao movimento da economia global. No centro capitalista, embora os pases apresentem importantes diferenas nas sadas para as polticas sociais, desde os anos 1990, o ncleo central de medidas tem seguido em direo ao neoliberalismo. Em relao periferia capitalista, os pases sucumbiram ao mantra da ortodoxia econmica por meio dos programas de ajuste

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estrutural, arquitetados no Consenso de Washington e implementados pelo FMI e Banco Mundial. Buscou-se, neste trabalho, mostrar a ligao entre duas trajetrias paralelas - a histria do conhecimento sobre pobreza nos Estados Unidos, atravs de um panorama histrico das polticas sociais norte-americanas, particularmente as polticas de assistncia; e a trajetria do pensamento sobre pobreza no Banco Mundial e a aproximao das duas agendas a partir dos anos 1980. Os governos da Nova Direita, muito bem representados por Reagan nos Estados Unidos e Thatcher no Reino Unido, realizaram reformas que promoveram a desregulao das finanas, fortalecimento do setor privado, reforo da idia de que o individualismo de mercado deve ser a medida bsica de valor promovido pela competio e a diminuio do poder infra-estrutural do Estado voltado para questes consideradas prioritrias no II ps Guerra. A virada para a Direita na poltica americana amplamente demonstrada por Bill Clinton no Ato de Reconciliao da Responsabilidade Individual e Oportunidade de trabalho de 1996, que marca o fim do New Deal de Roosevelt, concomitantemente valorizao da retrica do New Labour (Novo Trabalhismo) na Gr-Bretanha, marcos legais e institucionais que tm conciliado os valores das reformas nos esquemas de proteo e promoo do bem-estar com os princpios da individualizao do mercado. A discusso posta pela reforma norte-americana colocada de forma que os possveis beneficirios sejam movidos em direo ao mercado. Isso feito por meio da perpetuao de mitos sobre a pobreza que culpabilizam as vtimas (os pobres) por suas prprias penrias. O contedo novo presente nos debates est nas idias divulgadas pela economia de bem-estar, o igualitarismo liberal e teoria do desenvolvimento humano, entre outras. Mas essas teorias aparecem associadas a argumentos que j figuravam em documentos do sculo XIV na Inglaterra603,como a dependncia, considerada uma questo moral, a tica de vencer pelo prprio trabalho, que seria destruda se alguma ajuda fosse provida, e o

Em 1349, foi promulgado o Estatuto de Trabalhadores da Inglaterra onde figuravam as preocupaes citadas. FITZGERALD, Scott. Something borrowed and something new? Welfare Reform and Social Science. In: Policy Studies, 26, n2333-40, 1998.

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comportamento individual, colocado como fator prioritrio para mudanas no lugar das condies estruturais. Diante disso, encara-se o desafio de enfrentar um modo neoconservador de ver o mundo e as pessoas, em que a luta parece estar na construo de caminhos tericos que permitam desvelar pouco a pouco a falsidade dos argumentos que embasam tais propostas de poltica social, e de combate pobreza em particular, adquirindo o adequado conhecimento dos processos e das estruturas que constituem e movem o capitalismo global, e suas assertivas nacionais, ganhando terreno para bloquear e desmontar o tipo de globalizao que sataniza a maior parte da humanidade.

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