O PROCESSO DE FORMULAO E IMPLEMENTAO DE PLANEJAMENTO ESTRATGICO EM INSTITUIES DO SETOR PBLICO

THE PROCESS OF FORMULATING AND IMPLEMENTING STRATEGIC PLANNING IN PUBLIC SECTOR INSTITUTIONS
Recebido 04/10/2011 Aceito 20/11/2011

Flvia de Arajo e Silva e Carlos Alberto Gonalves

RESUMO
Este trabalho discorre sobre alguns modelos adotados na formulao e implementao do Planejamento Estratgico vis--vis apoiar a gesto de estratgias propostas como deliberadas em instituies pblicas. Foram feitas pesquisas bibliogrficas sobre teorias da estratgia e seus processos de formao e elaborao do documento para ser seguido como plano estratgico. As unidades de anlise foram os tribunais de contas dos estados e municpios do Brasil. Adotaram-se mtodos combinados de pesquisa bibliogrfica, consultas aos planos estratgicos de algumas instituies pblicas, pesquisas qualitativa e quantitativa por meio de entrevistas e aplicao de questionrio como survey. No mbito das instituies pblicas, foram identificados os modelos preferidos para formulao e implementao do plano estratgico, a saber: Mtodo Grumbach, Balanced Scorecard (BSC) e Gerenciamento pelas Diretrizes. Os resultados apontam a existncia de fortes crenas das equipes quanto efetividade da prtica regular do Planejamento Estratgico no sentido de promoverem melhor alinhamento estratgico geral. Concluiu-se tambm que as instituies pesquisadas ainda esto em fase de aquisio de aprendizagem dessa instrumentalizao, principalmente no que tange execuo das aes propostas no planejamento. Palavras-chave: Planejamento Estratgico. Setor pblico. Tribunais de contas.

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ABSTRACT
This paper aim to discuss some models for formulation and processing of the strategic planning vis-vis to support management of main deliberate strategies in public institutions. We researched bibliographies of theories about practices and processes of strategy formation until the development of the document to be followed as Strategic Plan. The units of analysis are the Audit Courts of the States and Municipalities of Brazil. It was adopted combined methods of literature review, consultations to the strategic plans of some public institutions, qualitative and quantitative research through interviews and survey. Within public institutions it was identified the favorite models used for the formulation and implementation of organizational strategic plan namely: Grumbach Method, Balanced Scorecard (BSC) and Management by Policy. The research results indicate the existence of strong teams beliefs in the effectiveness of the strategic planning as a regular practice in a way that provide better overall strategic alignment. It was concluded also that the institutions researched are still in a step of acquiring apprenticeship for this instrumentalization, mainly in respect to put into action the planned actions. Keywords: Strategic Planning. Public sector. Audit courts.

1 INTRODUO
A formulao e implementao de estratgias nas organizaes e sua documentao so um tema recorrente no meio organizacional, pelas crenas de que o futuro pode ser alcanado a partir do presente (experincias de sucesso reforam essa cultura). Os decisores acreditam que os cenrios podem ser delineados ex ante as definies de objetivos futuros por equipes que produzem comprometimento, melhor planejar, para evitar surpresas, que no planejar, promove-se alinhamento estratgico entre o desejado pela governana e os resultados alcanados. Assim, o Planejamento Estratgico (PE) tem encontrado praticantes tanto no setor privado quanto no pblico, como instrumento de reduo de incertezas e norteador dos passos futuros dos dirigentes no sentido de obteno de resultados superiores. Toda organizao tem uma estratgia, seja emergente ou deliberada. As estratgias emergentes surgem para fazer com que as deliberadas, na medida do possvel, se mantenham com um sentido existencial e pragmtico, orientadas para os resultados. As deliberadas so as que justificam o PE e so os arqutipos do sensemaking da estratgia. Na coleo de estratgias possveis, deliberadas, emergentes e a no deciso completam o conjunto, ou seja, a deciso estratgica no apenas o que a organizao pretende fazer, mas tambm o que a organizao decide no fazer. A concepo de Planejamento Estratgico surgiu da necessidade das organizaes se programarem, evitando surpresas onerosas, frente velocidade das mudanas que ocorrem no ambiente. Foram elaborados diversos modelos pelos estudiosos do tema (alguns sero apresentados neste trabalho), e sua aplicao nas empresas privadas se tornou quase compulsria em meados do sculo XX. Certo tempo depois, a tendncia se alastrou para o setor pblico. Entretanto, existe carncia de estudos sobre o processo de formao do Planejamento Estratgico em instituies pblicas (GIACOBBO, 1997). Portanto, a escolha da temtica Planejamento Estratgico no setor pblico justifica-se pela necessidade de aprofundar os estudos nessa rea, que ainda so escassos quando comparados ao setor privado. As questes ligadas concorrncia e s vantagens competitivas deixam, ento, de ser o foco, passando a ser a efetividade dos servios prestados sociedade. Nesse sentido, este trabalho prope abordar a seguinte questo geral de pesquisa: como ocorrem a formulao e implementao do Planejamento Estratgico em instituies do setor
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pblico Tribunais de Contas do Brasil? A pesquisa ter como foco os seguintes objetivos especficos: discorrer sobre os processos de formulao e implementao do planejamento estratgico nas unidades de anlise, levantar as crenas sobre sua efetividade e pesquisar quais so as metodologias comumente utilizadas em setor de baixa competitividade, o setor pblico. Primeiramente, ser feito um levantamento terico sobre estratgia e as diferentes correntes de pensamento sobre a formao de estratgias. Logo aps, passa-se para o levantamento terico sobre Planejamento Estratgico e suas caractersticas no setor pblico. So apresentados, ento, os mtodos geralmente utilizados para formular e implementar estratgias no setor estudado: Mtodo Grumbach, Balanced Scorecard e Gerenciamento pelas Diretrizes. Por fim, so apresentados a metodologia de pesquisa, explicando seu carter quali e quantitativo, os resultados dessa pesquisa emprica e as consideraes finais.

2 CONTEXTUALIZAO SOBRE ESTRATGIA

As origens da estratgia vm de tempos remotos: o planejamento de guerra em operaes militares, baseadas nos escritos de Sun Tzu por volta de 500 a.C. A discusso sobre o tema foi bastante destacada por volta de 1960, com autores como Igor Ansoff, e consagrada nas dcadas de 1980-1990 do sculo XX, por autores como Henry Mintzberg e Michael Porter. Mintzberg et al. (2003) mencionam que no existe um conceito nico e universalmente aceito para estratgia. Os autores propem a definio de estratgia em 5 Ps, sendo estratgia como plano, pois so formalmente criadas antes de serem implementadas e se desenvolvem propositalmente; como pretexto, ou seja, uma manobra para se atingir um determinado objetivo no explicitado; como padro, que o comportamento resultante das aes; como posio, relao entre o ambiente interno e o ambiente em que a organizao est inserida; e como perspectiva, que remete cultura da organizao, sua forma de agir e se relacionar com os stakeholders. Dentre esses conceitos, o plano o que mais se aproxima do Planejamento Estratgico. Como afirmam Mintzberg et al. (2003, p. 39), o
[...] plano que integra as principais metas, polticas e sequncias de ao da organizao em um todo coeso. Uma estratgia bem formulada ajuda a organizar e alocar os recursos de uma organizao em uma postura nica e vivel, baseada em suas competncias e deficincias internas relativas, mudanas antecipadas no ambiente e movimentos contingentes por parte dos oponentes inteligentes.

Indo em direo s crenas de que a estratgia pode se desenhar em diferentes contextos em que se encontram as firmas, Whittington (2002) prope o agrupamento do comportamento estratgico em quatro quadrantes ortogonais como paradigmas. A abordagem clssica, em que classifica as estratgias como processo formal de anlises deliberadas com aplicao de tcnicas adequadas de planejamento; a evolucionista, sobrevivncia do mais adaptado, que defende a ideia da seleo natural dos mais aptos, e, portanto, a maximizao do lucro condio necessria para sobrevivncia das empresas em um ambiente de constante mutao, impossibilitando planejamento a longo prazo; a processualista: as estratgias se desenvolvem mais por processos emergentes que formais de aprendizado; e a sistmica: as prticas de estratgia tm forte dependncia do sistema social em que esto inseridas. Essas quatro abordagens esto distribudas em dois eixos: o das abscissas aponta os processos deliberados e emergentes e o das ordenadas, os resultados financeiros ou mltiplos. Assim, apresenta que

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O eixo vertical (ordenadas) mede o grau em que a estratgia produz resultados de maximizao dos lucros ou dele se desvia para permitir outras possibilidades. O eixo horizontal (abscissas) considera os processos, refletindo sobre em que medida a estratgia produto de clculos deliberados ou emerge por acidente (WHITTINGTON, 2002, p. 2).

Existem vrios autores que defendem a abordagem clssica da estratgia, como, por exemplo, Ansoff e McDonnell (1993) e Porter (1989). Entretanto, tambm existem aqueles que defendem a estratgia como prtica, como Whittington (1996) e Mariotto (2003). Existem, tambm, outras correntes tericas, com nfases diferentes para explicar o comportamento estratgico das firmas na busca de desempenho superior, como propem Hitt, Ireland e Hoskisson (2003) ao advogar a favor da adoo de estratgias genricas das firmas na lgica da economia industrial, como posicionamento para alcanar desempenho superior. So posies cognitivas de articular, seja na lgica inside out (articulaes do Resources Based View) ou outside in (articulaes da economia industrial). Uma foca na direo em que se deve atender aos fatores externos organizao e a outra, os fatores internos, recursos e competncias para se obter resultados superiores. A primeira o pilar da Teoria da Viso Baseada em Recursos (o termo original Resource Based View (RBV)), estudada por autores como Barney (1991) e Wernefelt (1984). Para Wernefelt (1984), as estratgias para alcanar desempenho superior devem ser suportadas pelos recursos da firma, tangveis ou intangveis, em vez de serem pautadas em seus produtos. Barney (1991) complementa mencionando que as fontes de vantagens competitivas sustentveis so pautadas em recursos internos que sejam valiosos, raros, difceis de imitar ou no substituveis. Estudando as convergncias dos vrios conceitos sobre estratgia, Nicolau (2001, p. 3) afirma que todos abordam a inseparabilidade entre a organizao e o meio envolvente, [...] a importncia das decises estratgicas para o futuro das organizaes [...] e que todas organizaes tm subjacente ao seu comportamento uma estratgia implcita ou explcita. De Wit e Meyer (2010) abordam a estratgia fracionada e orientada por trs dimenses: processo, contedo e contexto. O processo - como a estratgia elaborada, analisada, implementada e controlada a dimenso que aborda quem est envolvido na formulao das estratgias e quando elas surgem; o contedo significa identificar o que a estratgia representa para a instituio; e o contexto analisa sob quais circunstncias a estratgia determinada. Porter (1989) introduziu o conceito de estratgia competitiva na forma de barreiras que uma organizao deve conhecer e com as quais deve trabalhar para obter vantagens, vis--vis seus concorrentes, para ser lucrativa, sustentvel, mais duradoura no mercado, apresentar resilincia e atender dinmica dos mercados. De uma forma bem redutora, apresentou a ideia de vantagem competitiva como o valor que uma empresa consegue criar para seus compradores e que ultrapassa o custo de fabricao pela empresa (PORTER, 1989, p. 2). No quesito posicionamento, Porter (1989) prope trs estratgias genricas para alcanar desempenho superior: (i) liderana de custo, que repassado aos consumidores; (ii) diferenciao, para marcar posio no trade off qualidade versus custos e marcar a mente dos clientes; e (iii) escopo do enfoque, que remete ao tamanho e especializao do segmento a concentrar os produtos, exigindo maior especialidade. Em continuao, contratado para estudar por que uns pases se posicionam melhor que outros, Porter (1989) prope o Modelo Diamante para explicar as diferenas. Nesse modelo, prope quatro fatores que tm significativa influncia no processo de inovao e aprimoramento das vantagens competitivas nas naes: (i) a estratgia da firma, estrutura e rivalidade, sendo que competio e cooperao so vitais para a sobrevivncia das empresas; (ii) condies dos fatores de produo (recursos humanos, tecnolgicos e capital);

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(iii) condies da demanda crescente dos clientes; e (iv) indstrias relacionadas e de suporte no que tange aos benefcios gerados pela proximidade com a cadeia de suprimentos.

3 PROCESSO DE FORMAO E IMPLEMENTAO DE ESTRATGIA

O processo de formao de estratgias uma combinao de fatores externos e internos da organizao, que, segundo Nicolau (2001), pode ser racional e formal; pode ser um processo negociado; ou pode ser um processo em construo permanente, mencionando que
A concepo predominante na literatura entende a formao da estratgia como um processo que se desenvolve atravs de uma srie de etapas seqenciais, racionais e analticas e envolve um conjunto de critrios objetivos baseados na racionalidade econmica para auxiliar os gestores na anlise das alternativas estratgicas e tomada de deciso (NICOLAU, 2001, p. 9).

Diversos autores so favorveis ideia de que a formalizao de um plano estratgico um instrumento fundamental para uma gesto de sucesso, promovendo o desempenho superior (ANSOFF; McDONNELL, 1993; PORTER, 1989). Nesses escritos, defendem a ideia de que um plano formal necessrio para as organizaes atingirem melhores resultados, atravs do direcionamento de esforos para o alcance dos objetivos comuns almejados por elas. Quanto a tipologias de estratgia, Nicolau (2001) prope tambm trs diferentes ocorrncias: planejadas x realizadas; implcitas x explcitas; deliberadas x emergentes. As estratgias que so traadas em um plano muitas vezes no correspondem quelas que foram possveis de serem implementadas, pois o ambiente sofre mutaes constantes, causando, assim, uma disparidade entre planejado e realizado. A explicitao das estratgias em planos formais nem sempre ocorre nas organizaes; portanto, algumas empresas no deixam de ter atuao estratgica, porm esta implcita. Em continuao, Mintzberg et al. (2003, p. 25) afirmam que [...] podemos distinguir estratgias deliberadas nas quais as intenes que existiam previamente foram realizadas, das estratgias emergentes, nas quais os modelos se desenvolveram sem intenes, ou apesar delas. Existe uma linha de autores que defende a ideia de que a formulao da estratgia segue uma viso deliberada, afirmando que
Sob o ponto de vista normativo, a estratgia formal pode representar importante elemento de legitimao para um grupo de referncia, para uma rede interorganizacional de um ramo, setor ou campo, at mesmo no nvel societrio como o Estado e a sociedade civil. (MACHADO-DA-SILVA; VIZEU, 2007, p. 4).

Entretanto, existe outra linha de pensamento, que defende a estratgia como um processo emergente, no planejado, no sentido de uma linha de ao que s percebida como estratgica pela organizao medida que ela vai se desenrolando ou at mesmo depois que j aconteceu. (MARIOTTO, 2003, p. 79). Isso entra em concordncia com os argumentos de Whittington (1996), para quem a estratgia vista como um prtica cotidiana do convvio social de agentes em processo contnuo de formulao e implementao de ajustes de condutas e recursos. Afirma que um processo laboral construtivista no tempo presente da ao, portanto sempre emergente. Os dirigentes fazem estratgia em ato contnuo, formulando estratgias baseadas no conhecimento adquirido em suas rotinas de trabalho.

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Em se tratando de estratgias emergentes e deliberadas, Mariotto (2003, p. 91) declara que A maneira tradicional de desenvolver estratgia, com um processo peridico e formal de Planejamento Estratgico, j no mais suficiente para lidar com a nova situao. Acrescenta ainda que a formao da estratgia deve ser um processo contnuo, ao afirmar que
as intencionadas estratgias correntes estaro sendo constantemente desafiadas por novas estratgias emergentes, que podero acabar se tornando as novas estratgias intencionais ou ento virem a ser acomodadas dentro da estratgia intencionada em curso (MARIOTTO, 2003, p. 81).

Complementarmente, Belmiro (2001) defende a ideia de que necessrio desenvolver o pensamento estratgico antes de se formular planos, envolvendo a criatividade e intuio de qualquer participante da organizao. O pensamento estratgico diz respeito a entender as constantes mudanas e incertezas que pairam sobre a empresa. Se o pensamento estratgico estiver enraizado, o planejamento poder ser iniciado. Planejamento a prtica de sinergia. [...] Planejamento a metodologia e prticas que criam estruturas para o cumprimento das ideias (BELMIRO, 2001, p. 295).

4 PLANEJAMENTO ESTRATGICO
Como se sabe, ANSOFF (1977) um dos pioneiros na teoria de planejamento estratgico como mtodo efetivo de apoio gesto na busca das Best Practices, do programar para fazer acontecer. Define Planejamento Estratgico como um processo contnuo e sistemtico de formulao de estratgias que possibilita tomar decises em bases sistemticas, racionais, por meio de programas formais de execuo, para que os resultados alcanados sejam comparados com o planejado em sistemtico follow up, controle e ajustes. So crenas de que o futuro pode ser alcanado pelo presente em uma racionalidade quase-total, com atitudes volitivas de definio do destino, e de que os demais players estaro congelados e inermes face s aes dos concorrentes. A despeito das crenas em sua funcionalidade e das crticas sobre sua efetividade, o Planejamento Estratgico, segundo Meirelles (2003), uma ferramenta da estratgia bastante utilizada pelas organizaes como busca de integrao e articulao das diversas reas da empresa, orientando-as para objetivos comuns; tambm uma forma de resposta s rpidas mudanas no ambiente. Sua aplicao se difundiu aps a Segunda Guerra Mundial, sendo que, em 1966, cerca de 85% das grandes empresas privadas norte-americanas passaram a adot-lo (PEREIRA, 2006). As etapas do Planejamento Estratgico, segundo Hitt, Ireland e Hoskisson (2003) podem ser agrupadas em: (i) concepo estratgica: declarao de misso (a razo de ser da instituio) e viso de negcios (como a empresa pretender ser no futuro); (ii) gesto do conhecimento estratgico: diagnstico estratgico externo e interno - levantamento das oportunidades, ameaas externas e foras e fraquezas internas e construo de cenrios; (iii) formulao estratgica atravs do sistema de Planejamento Estratgico: elaborao de aes por meio de planos operacionais (programas tticos) e definio dos objetivos, que devem seguir uma hierarquia de importncia, prioridade ou urgncia; e (iv) implementao da estratgia: questes de estrutura e controles organizacionais, governana corporativa e liderana estratgica.

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Esse processo de Planejamento Estratgico consiste, ento, na elaborao de um documento formal onde estaro expressos a misso, viso, valores, objetivos e metas da organizao: o plano estratgico. Trata-se, portanto, de estratgias deliberadas, pois seguiro o planejamento concebido, e as aes sero controladas tendo por base o plano. Para Mintzberg (2006, p. 96), o sistema de planejamento desenvolvido de cima para baixo, ou seja, formulado pela alta administrao e vai sendo detalhado medida que desce a hierarquia:
O sistema de planejamento [...] comea com o Planejamento Estratgico, em que a organizao avalia sistematicamente suas foras e fraquezas em termos das tendncias ambientais e, depois, formula um conjunto de estratgias explcitas e integradas que pretende seguir no futuro. Essas estratgias so depois desenvolvidas em programas, isto , em projetos especficos.

Ansoff e McDonnell (1993) afirmam que o estudo do Planejamento Estratgico foi evoluindo ao longo dos anos, passando do planejamento financeiro, cujo foco principal era o oramento, ao planejamento de longo prazo, depois Planejamento Estratgico, at chegar em administrao estratgica, somando novas abordagens. Meirelles (2003, p. 39) acrescenta que:
[...] enquanto o Planejamento Estratgico tradicional ocupava-se em alinhar os pontos fortes da empresa s oportunidades do ambiente e neutralizar pontos fracos e ameaas externas, essa nova abordagem enfocou a necessidade de interveno nas competncias e fraquezas organizacionais.

Quando se fala em planejamento, preciso lembrar-se do controle, pois ambos devem caminhar juntos, j que o propsito deste verificar se o padro daquele foi alcanado devidamente Mintzberg (2006, p. 89) menciona que no pode haver controle sem planejamento e os planos perdem sua influncia sem controles de acompanhamento.

5 PLANEJAMENTO ESTRATGICO NO SETOR PBLICO

Pela ausncia de competitividade nos monoplios estatais e de outras formas de se mensurar desempenho, a percepo e o senso de utilidade de adoo do Planejamento Estratgico, como usualmente aplicado em ambientes competitivos, podem ser diferentes. Nesse sentido, a utilizao de Planejamento Estratgico (PE) no setor pblico mais recente que na esfera privada, e, nos ltimos anos, seu uso vem crescendo gradualmente (PEREIRA, 2006). Para exemplificar: o Tribunal de Contas da Unio implantou o Planejamento Estratgico em 1994 (TCU, 2011); o Instituto Nacional de Metrologia, Normalizao e Qualidade Industrial (Inmetro) em 1998 (GODINHO, 2005); a implantao em duas organizaes militares prestadoras de servio ocorreu em 1999 e 2001 (PEREIRA, 2006); e o Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (Mapa) instituiu o primeiro PE em 2006 (FRESNEDA, 2011). Apesar de existirem certas limitaes na aplicao do Planejamento Estratgico em rgos pblicos (visto que o foco no lucro nem busca de vantagens competitivas, uma vez que no existe a concorrncia na forma como verificada na esfera privada), este tema tem sido muito difundido nos ltimos tempos, pois a excelncia na prestao dos servios ao cidado passou a ser priorizada. A parte introdutria do plano estratgico 2009-2013 do Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Norte (2011) evidencia isso ao relatar que
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Percebendo a mudana de atitude dos cidados, que exigem cada vez mais resultados das instituies pblicas, os Tribunais de Contas no Brasil procuram responder s novas necessidades atravs de uma reestruturao na forma de gerenciar a organizao, buscando garantir a eficincia administrativa e a efetividade das aes de controle. (TCU, 2011).

Giacobbo (1997), pesquisando sobre a motivao de organizaes pblicas para implementao de Planejamento Estratgico, apontou como um dos motivos acabar com a descontinuidade administrativa gerada pela troca da administrao. Em vrios rgos pblicos, essa troca ocorre de dois em dois anos, acarretando falta de continuidade nos projetos em andamento. No governo do estado de Minas Gerais, a motivao para implementao do conhecido e aclamado Choque de Gesto, a partir do ano de 2003, foi a crtica situao fiscal em que se encontrava o estado (VILHENA et al., 2006). Esse modelo contempla uma abordagem dual de planejamento estratgico, envolvendo aes de curto e longo prazos. Por se tratar de uma tema novo na esfera pblica, o tema Planejamento Estratgico pode trazer certa resistncia: um dos palestrantes do 2 Frum Nacional de Gesto Estratgica no setor pblico, tratando do incio da implantao de Planejamento Estratgico em sua instituio no ano de 2009, disse que era visto como absurdo abordar esse tema, pois a viso do servidor pblico era de que estratgia no se aplica para instituies que no visam lucro. Um fator que est presente em muitas instituies pblicas e que dificulta a implementao do Planejamento Estratgico a burocracia, cujas caractersticas fortes so: impessoalidade nas relaes, diviso de responsabilidade, hierarquia formal, dificuldade de demisso, resistncia a mudanas etc. (PEREIRA, 2006). No modelo burocrtico, que Weber (1994) estudou profundamente, a criatividade no estimulada. Trata-se de um modelo rgido, em que os funcionrios se acostumam com uma viso departamentalizada de suas tarefas, no despertando a viso holstica da organizao. Giacobbo (1997) tambm cita como caractersticas que esto presentes nas instituies pblicas e que dificultam a implementao do Planejamento Estratgico: fidelidade ao passado, modelo de gesto centralizado, lentido no processo decisrio, imobilismo, privilgios estabelecidos etc. O autor tambm afirma que, devido estrutura complexa e ao rigor burocrtico nessas instituies, a formalizao do processo de planejamento (cronograma, manuais, definio de responsabilidades) e dos planos muito importante e requer cuidados especiais para no comprometer o prprio processo de planejamento (GIACOBBO, 1997, p. 86). Pereira (2006, p. 23) constatou, em sua pesquisa sobre formulao do Planejamento Estratgico em dois rgos da Marinha, que em ambas as organizaes a elaborao ficou a cargo de poucas pessoas; isso tornou o planejamento mais um item de burocracia diria dessas organizaes do que um fator motivador de mudanas. Giacobbo (1997, p. 88) comenta as peculiaridades do tema afirmando que
o processo de desenvolvimento e implementao do Planejamento Estratgico em organizaes pblicas bastante rduo e complexo, leva tempo e exige muita negociao, participao, barganha, habilidade e determinao na sua conduo. Habilidade gerencial do administrador maior para fazer convergir os esforos, promover as mudanas e resolver os conflitos. Habilidade poltica e organizacional dos planejadores para conhecer e compreender as regras do jogo, fundamental para a viabilizao da execuo dos planos. No basta aplicar as tcnicas para resolver os problemas, preciso efetivamente trabalhar as dimenses burocrtica, poltica e comportamental presentes na organizao.

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6 CRTICAS AO PLANEJAMENTO ESTRATGICO

Existem muitos crticos do Planejamento Estratgico que apontam para um sem fim de modelos desenvolvidos, mais assemelhados a modismos de consultores e editoras focados em vendas de servios/livros. Micklethwait e Wooldridge (1998) acreditam que as vrias perspectivas do Planejamento Estratgico no conduziram ao pensamento estratgico, pois distanciaram o pensamento da ao ao no dar ouvidos quelas pessoas da organizao que possuem contato mais prximo com o mercado. Os autores tambm afirmam que o Planejamento Estratgico perdeu o prestgio desde a dcada de 1980, pois se passou a dar menos crdito s previses de futuro, j que, muitas vezes, estas falhavam. Micklethwait e Wooldridge (1998, p. 117) completam: o que h exatamente de errado com a estratgia e o planejamento? A lista de acusaes grande, mas divide-se essencialmente em duas queixas: dificuldades prticas e impossibilidades tericas. Mintzberg (1994), discorrendo sobre a ascenso e queda do Planejamento Estratgico, aponta as falcias do mesmo: predeterminao, pois as organizaes no tm condies de prever as mudanas no ambiente externo; desligamento, uma vez que no se pode separar o pensamento da ao, ou seja, os gerentes no devem se desligar dos processos operacionais; e formalizao, que entendia o Planejamento Estratgico como formador de estratgias e no como auxiliar na formao das mesmas. Existe tambm a questo da adoo cerimonial de prticas formais de estratgia, j que grande parte dos programas de Planejamento Estratgico no efetivamente implementada: trata-se apenas de aparncia (MACHADO-DA-SILVA, VIZEU, 2007). Micklethwait e Wooldridge (1998) criticam as tentativas frustradas de levar os conceitos de administrao de empresas privadas para o setor pblico sem adaptaes necessrias realidade deste setor. De modo geral, entretanto, os casos de melhor prtica dentro do setor pblico so raros. Na maioria dos casos, o setor pblico simplesmente toma emprestadas as ideias do setor privado. (MICKLETHWAIT; WOOLDRIDGE, 1998, p. 252). Os autores tambm comentam que os gurus da administrao no souberam criar novas ideias, que se adequassem ao setor pblico. Percebe-se que existem opinies favorveis e contra a efetividade do Planejamento Estratgico como instrumento de apoio gesto, porm elas devem ser cuidadosamente ponderadas. Crticas parte, o Planejamento Estratgico continua sendo bastante utilizado pelas organizaes, como exemplificou Pereira (2006, p. 1): das 500 grandes empresas do mundo a maioria utiliza algum meio de Planejamento Estratgico, segundo a revista Fortune Global 500 de 2004.

7 MODELOS DE PLANEJAMENTO ESTRATGICO COMUMENTE UTILIZADAS NO SETOR PBLICO

Atravs de reviso bibliogrfica realizada, apontou-se que vrias instituies pblicas iniciam o processo de formulao do Planejamento Estratgico usando as seguintes metodologias: Mtodo Grumbach, Balanced Scorecard e Gerenciamento pelas Diretrizes. A seguir, sero apresentadas mais informaes sobre cada modelo.

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7.1 Mtodo Grumbach O Mtodo de Planejamento Estratgico com apoio de Cenrios Prospectivos Mtodo Grumbach - foi desenvolvido por Raul Grumbach em 1996. O modelo fundamentado em outras tcnicas, como brainstorming, Mtodo Delphi, Mtodo de Impactos Cruzados, Teorema de Bayes, situao de Monte Carlo (anlise da interdependncia de variveis e construo de diversos cenrios), Teoria dos Jogos (anlise de parcerias estratgicas) etc. Esse modelo foi usado por instituies como Banco do Brasil, Exrcito Brasileiro, Ministrio Pblico do Estado da Bahia e de Gois, Ministrio Pblico do Trabalho, Polcia Federal etc. (GRUMBACH, 2000). O mtodo, segundo Grumbach (2000), contempla trs elementos fundamentais decisor estratgico, grupos de controle e peritos e composto por quatro fases, sendo as duas primeiras identificao do sistema e diagnstico estratgico. A terceira fase, viso estratgica, se desdobra em viso do presente e do futuro, sendo que a primeira busca definir aes de curto e mdio prazo baseadas no cenrio atual e a segunda foca medidas de mdio e longo prazo tendo em vista a gerao e interpretao de cenrios prospectivos. Nessa fase, primeiro so levantados e discutidos os eventos ou questes estratgicas que podem impactar a organizao. A ocorrncia ou no dos eventos resulta na quantidade de cenrios possveis, calculados por 2n, em que n o nmero de eventos. Os cenrios so avaliados pelos peritos em relao probabilidade de ocorrncia dos eventos, ao impacto que estes causariam e probabilidade condicionada de um evento em relao aos demais. Esta fase realizada com auxlio do software Puma, em virtude da grande quantidade de cenrios que podem ser gerados. Tambm utilizado o software Lince, que auxilia no processo de Simulao e Construo de Futuro. Ainda na fase 3, h a etapa de avaliao de medidas (que podem ser agrupadas em objetivos, poltica, metas) e gesto de resistncia, buscando aes que aumentem a probabilidade de ocorrncia de cenrios favorveis. Por fim, na quarta fase, Consolidao do Planejamento, so revisadas as informaes obtidas nas fases anteriores e elaborado o plano estratgico, que pode ser desdobrado em planos setoriais. 7.2 Balanced Scorecard O Balanced Scorecard (BSC) uma metodologia de gesto estratgica desenvolvida por Kaplan e Norton em princpios da dcada de 1990 para resolver problemas de monitoramento do desempenho das estratgias implantadas. No modelo geral, a anlise da estratgia agrupada em quatro grandes perspectivas abstracionais: financeira, clientes, processos de negcio interno e aprendizagem/crescimento, incluindo, assim, os ativos tangveis e intangveis. Kaplan e Norton (2001) descrevem quais temas so abordados em cada uma: (i) a perspectiva financeira engloba objetivos de crescimento, fontes de crescimento, produtividade, controle de custos etc.; (ii) a perspectiva clientes aborda o valor que a organizao proporcionar aos mesmos para se diferenciar da concorrncia, garantir fidelizao e, assim, obter crescimento de receita; (iii) a perspectiva processos internos define as atividades da empresa que necessitam ser implementadas ou aprimoradas, para se garantir os objetivos de criao de valor aos clientes; (iv) a perspectiva aprendizagem e crescimento contempla qual infraestrutura, habilidades e conhecimentos dos empregados so necessrios para uma atuao de forma inovadora e diferenciada. A modelagem do BSC pode ser entendida como um painel mmico em que a alta direo corporativa pode se ater no comando da organizao, consultando poucas variveis agregadas e sem produzir excesso de informaes para tomada de deciso. Em sentido estrito, um

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modelo top down do Planejamento Estratgico. A arquitetura original do BSC foi ajustada para aplicao s entidades governamentais, uma vez que a perspectiva financeira, originariamente no topo da hierarquia, no prioritria para estas, podendo ser substituda pela perspectiva cidado (KAPLAN; NORTON, 2001). O modelo originalmente elaborado pelos autores foi sofrendo ajustes como a incluso da mensurao no sistema gerencial, uma vez que a mensurao dos indicadores, alm de mostrar o comportamento do passado, fornece subsdios para a atuao futura da organizao. Assim, refinamos o conceito do Balanced Scorecard e mostramos como seria possvel convert-lo de sistema de mensurao do desempenho em referencial organizacional do sistema gerencial estratgico. (KAPLAN; NORTON, 2001, p. 34). A figura 1 demonstra esse sistema.

Traduo da viso

Comunicao e conexo

BSC

Feedbacke aprendizado

Planejamento de negcio

Figura 1 Partindo de nova premissa.

Fonte: Kaplan e Norton (2001, p. 36).

Figura 1 Partindo de nova premissa. BSC Planejamento de negcio Feedback e aprendizado Traduo da viso Comunicao e conexo

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Os objetivos da organizao so agrupados nas perspectivas e conectados por setas, que demonstram as relaes de causa e efeito, elaborando, assim, um mapa estratgico. O mapa estratgico do Balanced Scorecard explicita a hiptese da estratgia. Cada indicador do Balanced Scorecard se converte em parte integrante de uma cadeia lgica de causa e efeito, que conecta os resultados almejados da estratgia com os vetores que induziro a essas consequncias. (KAPLAN, NORTON, 2001, p. 81). Esse mapa facilita a comunicao da estratgia para toda empresa e o entendimento pelos funcionrios de que os objetivos so interligados e impactam uns nos outros. Tambm permite, de forma fcil, a compreenso pelos colaboradores de como podem contribuir para execuo da estratgia. Vrias so as instituies pblicas no mundo que utilizam o BSC, sendo a cidade de Charlotte (Estados Unidos) e o estado do Rio Grande do Sul, no Brasil, cases de sucesso apresentados por Kaplan (2011). Outros exemplos no Brasil so: Embrapa (GALAS; FORTE, 2004), Inmetro (GODINHO, 2005), Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (FRESNEDA, 2011) e Tribunal de Contas da Unio (2008). 7.3 Gerenciamento pelas diretrizes Outro modelo de implementao do Planejamento Estratgico tambm utilizado no setor pblico, em instituies como o Tribunal de Justia de Minas Gerais e a Empresa de Assistncia Tcnica e Extenso Rural do Estado de Minas Gerais (EMATER-MG) (2011), a metodologia Gerenciamento pelas Diretrizes (GPD), que Campos (2004, p. 32) define como
Uma atividade voltada para solucionar os problemas relativos aos temas prioritrios da organizao [...]; um sistema de gesto que conduz o estabelecimento e a execuo do Plano Anual. As metas anuais da empresa so o ponto de partida concreto do Gerenciamento pelas diretrizes

Gerenciamento pelas diretrizes uma traduo largamente utilizada para a expresso original Hoshin Kanri, que surgiu no Japo, por volta de 1960, como resultado da prtica de empresas japonesas ganhadoras do prmio Deming de qualidade (gerenciamento pela qualidade total ou Total Quality Management (TQM)). O mtodo de gerenciamento do GPD o ciclo PDCA (em ingls, Plan-Do-Check-Act), que aborda o planejamento (estabelecimento das diretrizes e metas), execuo dos planos de ao, monitoramento dos resultados alcanados e anlise dos desvios entre estes e as metas propostas. Dessa forma, so determinadas as causas e medidas a serem tomadas. Segundo Campos (2002), o GDP s mostrar eficincia completa quando o gerenciamento da rotina do dia a dia estiver bem entendido e for amplamente praticado, uma vez que este a base do trabalho das organizaes. Dentro desse gerenciamento, defendida a exibio em quadros Gesto vista do monitoramento dos indicadores, de forma que os resultados atingidos pelos departamentos so exibidos para toda a organizao (CAMPOS, 2004). O gerenciamento pelas diretrizes e o gerenciamento da rotina so conduzidos simultaneamente e se relacionam atravs de padronizao. Para Campos (2002), o Planejamento Estratgico consta de trs nveis: Plano de Longo Prazo, que pode durar de cinco a dez anos, em que so traadas as estratgias para atingir a viso de futuro; Plano de Mdio Prazo trs anos , em que so definidas as metas sobre as estratgias dos planos de longo prazo; e Plano Anual, que contm o detalhamento dos planos de

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longo e mdio prazos para o perodo de um ano. Este ltimo deve detalhar metas concretas, que sero atingidas atravs de planos de ao (5W1H). Campos (2002, p. 56) tambm discorre sobre o desdobramento de diretrizes: Desdobrar uma diretriz significa dividi-la em vrias outras diretrizes sob responsabilidade de outras pessoas. Cada diretriz estabelecida no desdobramento est intimamente ligada diretriz original, num relacionamento meio-fim.. O autor tambm descreve os dois mtodos de desdobramento de diretrizes: no mtodo A, para cada meta, so estabelecidas medidas prioritrias e destas so estabelecidas novas metas para os nveis hierrquicos inferiores; no mtodo B, o desdobramento ocorre em todos os nveis, para depois serem estabelecidas medidas em cada nvel. Constatou-se que o GPD tambm pode ser aplicado em conjunto com o BSC, de forma complementar, como exemplo do Tribunal de Contas da Unio (2008) e da Secretaria de Estado da Fazenda do Rio Grande do Sul (2011). O BSC usado para formulao do plano de longo prazo e, complementarmente, o GPD atua no desdobramento de objetivos institucionais em individuais para todos os membros da organizao no plano anual. Redi (2005, p. 63) estudou a combinao dos dois modelos e concluiu que O balanced scorecard um sistema poderoso para a explicitao, discusso e alinhamento da estratgia, enquanto o gerenciamento pelas diretrizes viabiliza a implantao dos programas escolhidos como estratgicos por toda a organizao.

8 METODOLOGIA DE PESQUISA
Para verificar como ocorre o processo de formao e implementao do Planejamento Estratgico em instituies do setor pblico, a pesquisa foi estruturada em trs etapas: (i) pesquisa documental de informaes contidas nos planos estratgicos dos tribunais de contas do Brasil, disponveis nos websites desses; (ii) aplicao de questionrio estruturado; e (iii) entrevista com representantes dos departamentos de Planejamento Estratgico. Trata-se, portanto, de uma pesquisa descritiva, quali-quantitativa. As unidades de anlise so os processos de formao e implementao do Planejamento Estratgico nos tribunais de contas dos estados e municpios do Brasil na percepo da assessoria/diretoria de Planejamento Estratgico destes rgos. Foi aplicado um questionrio de 15 itens, baseado na verso desenvolvida por Meirelles (2003), aos 28 tribunais de contas dos estados e municpios do Brasil participantes do Programa de Modernizao do Sistema de Controle Externo dos estados, Distrito Federal e municpios brasileiros (Promoex). Dessa forma, a amostragem da pesquisa no probabilstica intencional, pois, segundo Lakatos e Marconi (2010), h interesse em obter informaes de um determinado grupo. Nesta pesquisa, no h que se falar em aplicao de frmulas estatsticas para clculos de erro de amostra, como tambm no se pode generalizar os resultados, pois sua validade est limitada a um contexto especfico. O questionrio foi estruturado da seguinte forma: 13 afirmaes utilizando escala do tipo Likert de 5 pontos (com as ncoras de 1- Discordo totalmente a 5- Concordo totalmente); uma questo aberta sobre o ano em que foi implantado o primeiro plano estratgico; e uma questo sobre o fator motivador da adoo do Planejamento Estratgico. Apenas dez tribunais responderam ao questionrio. A entrevista livre foi dirigida a esses respondentes, e o foco foi verificar se, em uma avaliao geral, o Planejamento Estratgico havia obtido xito e quais foram as dificuldades encontradas durante a formulao e implementao do plano. A identidade dos entrevistados ser preservada, conforme acordado.

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9 RESULTADOS DA PESQUISA
A primeira fase da pesquisa foi a consulta aos 19 planos estratgicos dos tribunais de contas que se encontram disponveis nos websites (os demais tribunais no disponibilizaram os planos na Internet). Verificou-se que o ciclo de planejamento gira em torno de 4 a 5 anos. Os planos, em geral, apresentam a metodologia usada, a concepo estratgica (misso, viso, valores e poltica da qualidade em alguns casos), a anlise dos ambientes/cenrios interno e externo (anlise de SWOT), a definio das prioridades/objetivos estratgicos, as metas e indicadores (apenas cinco tribunais no apontaram indicadores no plano). A maioria dos planos (16) tambm apresenta o mapa estratgico na concepo do BSC. A misso descrita por estes tribunais apresenta redao bem semelhante, j que so rgos que tm a mesma funo: exercer o controle externo em benefcio da sociedade (com algumas variaes). Uma similaridade na viso descrita pelos tribunais que eles almejam ser reconhecidos pela sociedade pela atuao no controle externo: onze tribunais expressaram essa viso. Seis almejam ser instituies de referncia no controle externo, e outras seis utilizam o termo instituio de excelncia para expressar a viso de futuro. Os valores mais destacados pelos tribunais so tica, transparncia, efetividade e comprometimento. Quanto s perspectivas dos mapas estratgicos desses tribunais, em geral so contemplados: resultados, processos internos, pessoas e inovao (ou aprendizado e crescimento em alguns casos) e financeira (tambm escrita como oramento e estrutura ou logstica). A seguir, ser apresentado o resultado da pesquisa quantitativa e das entrevistas. Em relao amostra estudada, todos os tribunais implantaram um plano estratgico aps o ano de 2001, sendo que um deles est em fase de formulao do primeiro plano. Um fato interessante a ressaltar que a metade dos pesquisados foi impulsionada a implantar o Planejamento Estratgico pelo Promoex. Esse programa teve incio em 2006 e objetiva a modernizao do conjunto de Tribunais de Contas que atuam nos estados, Distrito Federal e Municpios, principalmente atravs da capacitao de pessoal, introduo de novos procedimentos e sistemas organizacionais e investimentos em informtica. (PORTAL DOS TRIBUNAIS DE CONTAS DO BRASIL, 2011). Inicialmente composto por 32 dos 33 tribunais de contas do Brasil, o Promoex, em 2011, composto por 28 deles. A adoo da ferramenta Planejamento Estratgico vista como ao de modernizao, j que uma das metas do Promoex era que todos os participantes tivessem o Planejamento Estratgico criado e implementado at o final do programa (previsto inicialmente para 2009 e estendido para 2011). Essa meta est sendo alcanada no ano de 2011, sendo que os dois tribunais restantes esto implantando o primeiro ciclo de planejamento estratgico. Outro quesito importante a ser destacado que, atravs do Promoex, foram criados o portal e a rede nacional dos tribunais de contas, com objetivo de cooperao e compartilhamento de experincias e melhores prticas, indo ao encontro da Teoria das Redes. Verificou-se que o processo de formulao do plano estratgico, na maioria dos casos, conta com apoio de consultores externos, usa como referencial os planos de outras instituies e um processo participativo: 90% dos tribunais responderam que foram ouvidas sugestes dos diversos setores da instituio. Pela figura 2, verifica-se que: sete tribunais contrataram consultoria externa para elaborao do primeiro plano estratgico (concordam total ou parcialmente); dois deles no contrataram mas contaram com apoio de outra instituio pblica, como TCU; e apenas um no contou com auxlio de consultores. Cerca de 50% continuaram a contratar consultorias para elaborao dos demais planos subsequentes.

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Figura 2 - Resultados da pesquisa relacionados formulao estratgica

Nota: dados trabalhados pelo autor.

Oito das instituies pesquisadas utilizaram como referncia o plano de outros tribunais, sendo o TCU citado por trs dos respondentes. Essa constatao remete a uma passagem de Whittington (2002), que afirmava que a importncia da prtica formal deve-se ao fato de que concebida por grupos de referncia. Tambm remete ao que Machado-da-Silva e Vizeu (2007, p. 2) explicam sobre o significado de isomorfismo mimtico: refere-se imitao de arranjos estruturais e procedimentos levados a efeito com sucesso por outras organizaes. Pela figura 2, tambm se verifica que seis tribunais concordaram totalmente que as estratgias foram exaustivamente discutidas antes de serem adotadas. Em relao afirmao de que a implementao do primeiro plano estratgico representou uma mudana inovadora nas prticas de gesto em relao ao que vinha sendo praticado at ento, 50% concordaram totalmente, um deles concordou, dois foram indiferentes, um discordou e um no tem condio de opinar ainda. Os resultados da pesquisa mostraram que 90% dos tribunais utilizam metodologia Balanced Scorecard , sendo que, destes, 44% utilizam a metodologia hbrida com o modelo de Gerenciamento pelas Diretrizes. Nenhum dos tribunais pesquisados adotava monitoramento de resultados atravs de indicadores antes da adoo do Planejamento Estratgico. Sobre o conhecimento e entendimento do plano pelos servidores pblicos, 60% dos tribunais responderam que concordam total ou parcialmente (os servidores conhecem o plano e entendem) e 40% discordaram total ou parcialmente. Porm, parece existir uma dificuldade do servidor pblico em relacionar seu trabalho com o alcance dos resultados do plano: trs tribunais concordaram parcialmente que os servidores conseguem fazer essa relao, enquanto quatro discordam total ou parcialmente; trs foram indiferentes afirmao. Quando abordados sobre o fato de haver distanciamento entre as estratgias formuladas e as que foram, de fato, implementadas (Figura 3), cinco tribunais discordaram ou discordaram totalmente (acreditam que as estratgias formuladas foram implementadas), um concordou e dois concordaram totalmente. Esse foi o item com maior divergncia de respostas. A maioria dos tribunais acredita que est sendo cumprida a agenda de acompanhamento e avaliao da implementao do Planejamento Estratgico (Figura 3): trs concordaram e quatro concordaram totalmente com a sentena. A resposta no aplicvel refere-se ao tribunal que est em fase de implantao, pois o mesmo no tem como avaliar essas questes.

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Figura 3 Resultados da pesquisa relacionados implementao

Nota: dados trabalhados pelo autor.

Quanto afirmao de que os resultados alcanados aps institucionalizao do plano estratgico foram muito melhores que os resultados apurados em programas/aes anteriores institucionalizao do plano, quatro tribunais concordaram totalmente, dois no responderam, dois no puderam opinar, pois esto em fase de implementao, e dois discordaram totalmente. Dada essa divergncia de opinio, faz-se necessria uma pesquisa mais aprofundada sobre os resultados alcanados aps implementao do Planejamento Estratgico, limitao desta pesquisa, pois o foco no foi analisar a efetividade dos resultados alcanados aps adoo dessa ferramenta de gesto. O resultado das entrevistas aponta que, na opinio dos integrantes da assessoria/diretoria de planejamento de alguns tribunais, a implementao do plano estratgico foi bem sucedida na medida em que possibilitou avanos no identificados em outras pocas nas instituies. O plano possibilitou aos servidores pblicos viso mais sistmica da organizao e identificao de sentido no trabalho desenvolvido, uma vez que estavam contribuindo para o alcance dos objetivos estratgicos (Entrevistado 1). Entretanto, um dos respondentes considera que no houve sucesso na implementao do plano devido falta de apoio da alta administrao, afirmando que:
Muitas vezes, a administrao priorizava aes de seu plano de gesto bienal (pois o plano estratgico pode ter sido formulado em outra gesto), deixando o plano estratgico de lado. Vrias aes no foram cumpridas. O plano perdeu a credibilidade, pois a prpria administrao no estimulava o seu cumprimento. (Entrevistado 2).

Os entrevistados, em geral, ponderaram que o envolvimento da alta administrao variou ao longo dos anos: algumas gestes foram mais engajadas e outras menos. Todos concordaram que a participao da administrao fundamental para dar fora e credibilidade s aes do plano estratgico e que, quando essa participao no ocorre da maneira devida, o plano estratgico no implementado no todo ou em parte.

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Um ponto de dificuldade encontrado por alguns tribunais ocorreu na fase de implementao do plano estratgico, pois alguns chegaram a formular o plano em anos anteriores, mas no conseguiram implement-lo ou iniciaram a implementao, mas no conseguiram instituir procedimentos de monitoramento adequados. Esse ponto tambm foi levantado por Giacobbo (1997, p. 87) quando discorreu sobre motivos de fracassos na fase de implementao do plano estratgico inexistncia de sistemtica de informaes gerenciais, de indicadores e de avaliao de desempenho organizacional. Outras dificuldades apontadas pelos entrevistados so: cultura da instituio avessa mudana; falta de apoio da administrao para divulgar e incentivar o plano; falta de envolvimento das pessoas-chave na execuo das aes do plano; dificuldade em implementar metodologia de definio e medio de indicadores; dificuldade em desdobrar as aes do plano estratgico para as diversas unidades da organizao; presso dos servidores quanto ao fato de j terem uma rotina atribulada e ainda terem que dedicar tempo para o monitoramento das metas e indicadores referentes ao plano estratgico. Muitas dessas dificuldades so devidas utilizao do Planejamento Estratgico pela primeira vez. Com o passar dos anos, a experincia se acumula e algumas dessas dificuldades tendem a se reduzir.

10 CONSIDERAES FINAIS
As organizaes pblicas esto em busca da excelncia na prestao de servios e do reconhecimento pela sociedade de que so instituies eficientes e que cumprem seu papel. Para tanto, esto envidando esforos para implementar as melhores prticas de gesto. Os defensores do Planejamento Estratgico apontam que suas vantagens esto em nortear as aes prioritrias da instituio, estabelecer prazos e metas e monitorar o desempenho atravs de indicadores. Alm disso, a implementao de uma metodologia de Planejamento Estratgico, com definio e monitoramento de metas, desencadeia mudana na cultura organizacional, especialmente no setor pblico, pois a condio de estabilidade dos servidores e os planos de remunerao no geram muita motivao por desempenhos extraordinrios. Os crticos afirmam que qualquer tentativa de planejar tentando prever os acontecimentos futuros invivel, e, desse modo, colocam em dvida a validade de aplicao do Planejamento Estratgico como metodologia efetiva de previso do futuro. Para eles, as estratgias so formuladas sem que sejam consultadas pessoas que detm conhecimento valioso por estarem na linha de frente, levando ao fracasso a implementao dos planos. O foco da pesquisa foi abordar como ocorre a formulao e implementao do planejamento estratgico. Percebeu-se que existem lacunas entre a fase de formulao e a fase de implementao, uma vez que, nesta ltima, foram identificadas as maiores dificuldades. No que tange ao contedo do plano estratgico, sua elaborao feita de forma participativa, conta com apoio de consultorias e geralmente embasada em planos estratgicos de outras instituies. As metodologias de gesto do Planejamento Estratgico geralmente utilizadas so o Mtodo Grumbach, Gerenciamento pelas Diretrizes e Balanced Scorecard. J no processo de colocar em ao as estratgias formuladas, surgem as maiores dificuldades, dentre elas: resistncia mudana; tomada de decises distanciadas dos planos; falta de sistematizao do processo de planejamento; e, muito destacadamente, falta de engajamento dos servidores e da alta administrao para executar o planejamento. Quanto a este ltimo ponto, Giacobbo (1997, p. 89) destaca que O apoio e o compromisso da direo superior precisa ser explcito e corroborado pela prtica diria. Comprometer-se apenas da boca para fora garantia infalvel de fracasso.

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Apesar de existirem opinies favorveis e contra o Planejamento Estratgico, especialmente quando se trata de setor pblico, a pesquisa mostrou que a crena em sua efetividade grande. possvel que se perceba sentido de oportunidade de aprendizagem, verificao de pontos de metas e comprometimento de equipes ao longo do processo. Pelo resultado da pesquisa, pode-se verificar que as instituies do setor pblico acreditam no Planejamento Estratgico como mtodo para alcance de desempenhos superiores. Resta saber, mais detalhadamente, quais nveis de resultados superiores foram atingidos, tema como sugesto para nova pesquisa.

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Rev. Adm. UFSM, Santa Maria, v. 4, n. 3, p. 458-476 set./dez. 2011 - 476 -